DISCIPLINA FISCAL: CLAVE DEL MANEJO DE LA DEUDA EN LOS DEPARTAMENTOS

En su interés de unirse a la celebración del Bicentenario de la Independencia de Colombia, la Contraloría General de la República y la Academia Colombiana de Ciencias Económicas editan esta obra que ofrece un recorrido por el proceso histórico que dio forma al control fiscal de la República.

En palabras del presidente Iván Duque Márquez, esta obra, además de hacer “un recorrido detallado por la historia de la institucionalidad fiscal, con principal énfasis en el siglo XIX”, muestra el proceso fascinante de la construcción de un sistema de normas que se ajusta a los requerimientos de un país en formación, y “la claridad de los autores seguramente mantendrá el interés de los lectores de esta pieza indispensable en el estudio de la historia económica de nuestro país”.

Carlos Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República

Julián Mauricio Ruiz Rodríguez Vicecontralor

Carlos David Castillo Arbeláez Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas

Luis Carlos Pineda Téllez Contralor Delegado para la Participación Ciudadana

Juan Carlos Gualdrón Alba Contralor Delegado para el Posconflicto

Hitler Rousseau Chaverra Ovalle Contralor Delegado para el Sector Población Focalizada

Orlando Velandia Sepúlveda Contralor Delegado para el Sector Minas y Energía

Lina María Aldana Acevedo Contralora Delegada para el Sector Salud

Rubiela Mercedes Benavides Paz Contralora Delegada para el Sector Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte © 2022 Derechos reservados © Contraloría General de la República © Academia Colombiana de Ciencias Económicas © Beethoven Herrera, José Antonio Ocampo,

Amylkar Acosta Medina, Roberto Junguito

Bonnet, Mauricio Avellaneda Hortúa,

Julián Mauricio Ruiz Rodríguez, Pedro

Pablo Padilla Castro, Óscar Rodríguez

Salazar, Álvaro Acevedo Gutiérrez, Jorge

Iván González, Decsi Arévalo Hernández,

John Jairo Cárdenas Herrera

Primera edición, 2022 ISBN papel: 978-628-95079-0-4 Disponible también en formato ePub

1. Historia de Colombia 2. Contraloría General de la República 3. Bicentenario 4. Academia Colombiana de Ciencias Económicas 5. Control Fiscal

Hecho el depósito de ley Prohibida la reproducción total o parcial en cualquier medio sin permiso escrito de los titulares del copyright Simón Bolívar Fundador de la República de la Gran Colombia

[ 10 ]

AUTORES

JOSÉ ANTONIO OCAMPO

Ministro de Hacienda (1996 / 1998)

Profesor de la Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad de Columbia y presidente del Comité de Políticas de Desarrollo del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (Ecosoc). Ha sido secretario general adjunto de las Naciones Unidas para Asuntos Económicos y Sociales, secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y ministro de Hacienda, ministro de Agricultura, director del Departamento Nacional de Planeación de Colombia, y codirector del Banco de la República de Colombia. Ha recibido el Premio Jaume Vicens Vives de la Asociación Española de Historia Económica en 2012, el Premio Leontief para el Avance de las Fronteras del Pensamiento Económico en 2009 y el Premio Nacional de Ciencias Alejandro Ángel Escobar de Colombia en 1988.

✝ ROBERTO JUNGUITO BONNET Ministro de Hacienda (2002 / 2003)

Político y economista de la Universidad de los Andes. Doctorado en la Universidad de Princeton, con cursos en London School of Economics and Political Science y en la Universidad Libre (Bruselas). Ministro de Agricultura (1982-1983) y de Hacienda (19851985 y 2002-2003). Presidente ejecutivo de Fasecolda (2005), alterno del FMI (1999-2002, Washington), de la Asociación de Exportadores de Café, de la Sociedad de Agricultores de Colombia (1981-1982) y de Fedesarrollo (1974-1978). Codirector de la junta directiva del Banco de la República (1991-1999). Embajador de Colombia en Francia (1986-1987) y la Comunidad Europea (19831984). Representante ante la Organización Internacional del Café (1972-1973). Sus líneas de investigación comprenden diversos temas de la economía colombiana, cafetera, agrícola, desarrollo económico y crecimiento, integración económica, servicios financieros, instituciones políticas y la deuda pública.

CONTROL FISCAL EN LA REPÚBLICA 200 AÑOS

Disponible en versión impresa, ePub y Pdf.

66

DISCIPLINA FISCAL: CLAVE DEL MANEJO DE LA DEUDA EN LOS DEPARTAMENTOS

❯ Las entidades territoriales han sabido asimilar y aplicar, de manera equilibrada, una normatividad hecha para atender coyunturas y sortear crisis. Su deuda pública es hoy una de las más bajas de América Latina.

LA TRADICIÓN DE DISCIPLINA FISCAL que ha honrado históricamente el manejo de la economía colombiana, ha calado hondo en las administraciones territoriales. Esto es particularmente cierto después del advenimiento de la Constitución de 1991, al amparo de la cual las normas que reglan esa disciplina se han adaptado tanto a las coyunturas generadas, por ejemplo, por ciclos recesivos, como a las crisis excepcionales –del tipo de la pandemia– que han resentido los presupuestos de departamentos y municipios y han afectado la ejecución de sus planes de desarrollo.

Gracias a esa tradición, que se ha tornado en un atributo, las administraciones territoriales han podido mitigar problemas financieros estructurales. Las restricciones al endeudamiento y a los gastos de funcionamiento son, sin embargo, fórmulas invariables cuando se ha necesitado aplicar soluciones de choque.

Una de las claves del manejo eficaz de esas crisis y coyunturas radica en que las DIDIER ALBERTO TAVERA AMADO

DIRECTOR EJECUTIVO FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS entidades han sabido generar reservas efectivas de caja para atender obligaciones tan sensibles como el pasivo pensional.

Las fórmulas que complementan la preservación de la estabilidad financiera han estado relacionadas con la regulación del esquema de transferencias nacionales y con la creación de destinaciones específicas a los ingresos para garantizar el fondeo de sectores de inversión estratégicamente priorizados.

Es, precisamente, la efectividad de las normas de disciplina fiscal en las entidades territoriales la que ha transformado el balance fiscal en departamentos y municipios, que no son solo superavitarios sino viables financieramente.

Es cierto que con frecuencia escuchamos quejas sobre las restricciones impuestas al endeudamiento de las entidades territoriales, que en varios casos resultarían excesivas si las comparamos con las impuestas en otros países de la región. Pero también lo es que en Colombia, más que en los países vecinos, estamos aprendiendo a

❯❯ Valle del Cauca da un ejemplo positivo de disciplina fiscal. A corte de 2020 presenta deuda interna ciento por ciento por valor de $320.000 millones de acuerdo con el informe de viabilidad fiscal del MHCP y mantiene su calificación AAA. 67

68

apreciar la deuda pública como herramienta para financiar el desarrollo y no como un problema fiscal.

Las comparaciones resultan útiles para determinar la dimensión de lo que ocurre en nuestro entorno inmediato. En ese contexto, se hace visible el bajo nivel de endeudamiento que muestran los departamentos en el país. Esto significa, por supuesto, que no es recurrente el uso del endeudamiento como mecanismo para financiar la inversión. Al cierre de 2021, el saldo de la deuda en promedio representaba solo el 7,5 % de sus ingresos totales.

Veamos, entonces, lo que ocurre en dos países de la región que tradicionalmente han tenido economías de mayor tamaño que la nuestra. En Argentina entidades como Mendoza (61,55 %), Santa Fe (17,94 %), Córdoba (57,31 %) y Buenos Aires (63,78 %) muestran en promedio que su deuda representa el 50,15 % de su total de ingresos. En Brasil, Minas Gerais (130,2 %), Paraná (45,1 %), Sao Paulo (127,4 %, y Río de Janeiro (57,2 %), su deuda constituye el 89,99 % de su total de ingresos. UNA DE LAS CLAVES DEL MANEJO EFICAZ DE LAS CRISIS Y COYUNTURAS RADICA EN QUE LAS ENTIDADES HAN SABIDO GENERAR RESERVAS EFECTIVAS DE CAJA PARA ATENDER OBLIGACIONES TAN SENSIBLES COMO EL PASIVO PENSIONAL.

En Colombia el promedio de endeudamiento, en relación con los ingresos, es más alto en los departamentos de gran tamaño y con mayor desarrollo institucional y de regiones con importante desarrollo económico, como se puede apreciar en el Cuadro 1.

A pesar de que la evolución del endeudamiento, en relación con las fuentes de financiamiento de los departamentos, ha sido creciente, el nivel en comparación con otros países de la región aún es bajo.

Ahora bien, en Colombia los departamentos que van alcanzando un mayor nivel de desarrollo económico e institucional parecen tener un notable acceso a endeudamiento para el financiamiento de inversiones. La conclusión intermedia, por obvia que parezca, corresponde a la manera como han evolucionado los hitos de la disciplina fiscal.

ANTES Y DESPUÉS DE LA PANDEMIA

Como peso del PIB, el endeudamiento territorial, al cierre de 2019, representaba un 5,2 %, de este, solo un 1,57 % proviene de

Cuadro 1. COLOMBIA, PROMEDIO DE ENDEUDAMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS EN RELACIÓN CON LOS INGRESOS

Categoría Departamentos

Departamentos de categoría especial

Departamentos de categoría primera

Departamentos de categoría segunda Caldas, Meta, Norte de Santander y Tolima

Departamentos de categoría tercera Cauca, Cesar, Córdoba, Huila, Magdalena, Quindío, Risaralda y San Andrés

Antioquia, Cundinamarca y Valle del Cauca

Atlántico, Bolívar, Boyacá, Nariño y Santander

Departamentos de categoría cuarta Amazonas, Arauca, Caquetá, Casanare, Chocó, Guainía, Guaviare, La Guajira, Putumayo, Sucre, Vaupés y Vichada % Saldo de la Deuda

25,47 %

13,46 %

12,45 %

4,62 %

0,83 %

Fuente: Formato Único Territorial (FUT) descargado desde la página de la Contaduría General de la Nación,

endeudamiento directo de municipios (1,11 % del PIB) y departamentos (0,46 % del PIB). El resto llegaba de empresas industriales y comerciales del Estado u otras instituciones descentralizadas.

A raíz de la pandemia fueron evidentes algunos problemas de la estructura fiscal y financiera de las entidades territoriales, principalmente el de la inflexibilidad en sus fuentes de financiamiento y las barreras normativas para acceder a recursos temporales como el endeudamiento.

La crisis generada por la expansión de la pandemia y por las variaciones súbitas en los precios del petróleo generó, durante 2020, una crisis sin precedentes en el concierto de la economía internacional, en general, y de la colombiana, en particular.

Sus efectos se hicieron patentes en las presiones sobre el gasto público y se reflejaron en un crecimiento acelerado del endeudamiento. Los efectos más visibles de la crisis que impactó con dureza el manejo de la deuda pública fueron:  El Gobierno Nacional Central se consolidó como el mayor prestatario al alcanzar un saldo de $598,29 billones (59,7 % del PIB).

 Las entidades descentralizadas nacionales presentaron un saldo de deuda de $74,50 billones (7,4 % del PIB).

 En el orden territorial la deuda total de los gobiernos centrales territoriales (gobernaciones y alcaldías) fue de $17,38 billones (1,7 % del PIB).

 Las entidades descentralizadas territoriales alcanzaron un monto de $46,24 billones (4,6 % del PIB).

 De las obligaciones totales $317,58 billones le corres-

❯❯ En Colombia, el promedio de endeudamiento, en relación con los ingresos, es más alto en los departamentos de gran tamaño y con mayor desarrollo institucional como es el caso de Antioquia.

69

70

pondieron a la deuda externa (31,7 % del PIB) y $418,83 billones a deuda interna (41,8 % del PIB).

Para enfrentar la crisis económica de 2020, la mayor de la historia, el Gobierno Nacional debió realizar simultáneamente estas tareas:  Obtener los recursos necesarios para financiarse;

 Adoptar medidas para aliviar costos y presiones sobre la caja;

 Mitigar los riesgos del portafolio;

 Mantener el funcionamiento del mercado de la deuda.

Veamos las principales claves usadas por el ejecutivo, en consenso con las entidades territoriales, para obtener los mayores recursos:

❯❯ En 2020, el Gobierno Nacional, para enfrentar la crisis económica, estableció el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), financiado con recursos del crédito a un bajo costo. La atención a población en condición vulnerable fue uno de los tres ejes de acción de este fondo. 1. Estableció el Fondo de Mitigación de

Emergencias (FOME), financiado con recursos del crédito a un bajo costo.

A 31 de diciembre los saldos de las operaciones de crédito destinados al

Fondo llegaron a $21,32 billones. 2. Realizó ajustes en el esquema de subastas de Títulos de Deuda Pública

B (TES B), con lo que pudo cumplir con su meta de colocaciones y prolongar las subastas hasta final del año. 3. Colocó, por primera vez, un TES B en pesos con vencimiento a 30 años y captó recursos por $4,80 billones a una tasa cupón de 7,25 %, con una demanda cercana a dos veces el monto emitido. 4. Ejecutó operaciones de canje de títulos con el fin de aliviar la presión sobre la tesorería y recibió TES B por $16,23 billones. 5. Dinamizó las operaciones de transferencia temporal de valores durante 2020 para el otorgamiento en préstamos por $10,46 billones de títulos de tesorería a los creadores de mercado. 6. Emitió títulos en los mercados internacionales con una nueva colocación de los bonos globales por 1.843,97 millones de dólares. 7. Firmó préstamos con agencias multilaterales y entidades gubernamentales externas por 3.721,53 millones de dólares. 8. Junto con el Banco de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito

Público logró la renovación de la

Línea de Crédito Flexible con el Fondo

Monetario Internacional y consiguió un desembolso por 5.401 millones de dólares. 9. Enfrentó el riesgo de tasa de interés mediante el uso de las cláusulas de conversión de tasas variables a tasas fijas de préstamos contratados con multilaterales, aprovechando la coyuntura de bajas tasas de interés internacionales. 10. Ejecutó 50 operaciones de fijación por un total de 12.371,53 millones de dólares entre febrero y septiembre.

La evolución de las regiones y su importancia en la economía nacional han llevado a replantear las reglas fiscales, en una evolución en donde no se limiten solo a favorecer resultados fiscales positivos, sino a promover inversiones que permitan acelerar las metas de desarrollo.

Así, pues, el Gobierno Nacional reconoció esta situación y trató, por medio de decretos de emergencia (en especial el decreto 678 de 2020), de flexibilizar las normas de disciplina fiscal para darles mayor discrecionalidad a los entes territoriales en la asignación de recursos a una situación de emergencia como la vivida.

En esta reflexión, se analizó la normatividad de endeudamiento territorial y se ampliaron los límites al endeudamiento de departamentos y municipios, cambios que quedaron de forma permanente en la Ley 2155 de 2021.

Con la normatividad vigente, la responsabilidad del endeudamiento territorial recae, en buena medida, en la calidad de riesgo de crédito de los entes territoriales y en los ejercicios que para este fin adelantan las sociedades calificadoras habilitadas por la Superintendencia Financiera.

A partir de la Ley 2155 de 2021, los departamentos y municipios con los dos rangos más altos de calificación crediticia (AA o AAA en las escalas más comunes) no tienen restricciones para acceder a nuevo endeudamiento, mientras el mismo les permita mantener el grado de calificación de riesgo de crédito. Este importante cambio normativo abre una nueva etapa en el endeudamiento territorial en donde tanto entidades territoriales como financieras se verán obligadas a evaluar fuentes de pago, crecimiento económico, aporte de las inversiones al desarrollo local, fortaleza institucional, historia crediticia así como toda una serie de variables cuantitativas y cualitativas que sustentan los resultados de los análisis de las calificadoras de riesgo. 71