LA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS OPERADORES PORTUARIOS EN LOS SERVICIOS DE ESTIBA Y ALMACENAMIENTO1
Por José Antonio Pejovés Abogado, árbitro y profesor de Derecho Marítimo
1. Este breve trabajo aborda la responsabilidad civil de los operadores portuarios en los servicios de estiba y desestiba, y de almacenamiento, con énfasis al estado de la cuestión en la legislación peruana; y también referencias puntuales al tratamiento de la responsabilidad de los operadores portuarios en leyes portuarias de América y España y al Convenio Internacional de las Naciones Unidas sobre la Responsabilidad de los Empresarios de Terminales en el Comercio Internacional de 1991, aprobado con los auspicios de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL). 2.
Los
servicios
portuarios
básicos
de
estiba
y
desestiba,
y
de
almacenamiento2, son servicios conexos o complementarios al transporte marítimo de mercancías, que tienen sus propias reglas como son las contenidas en los Decretos Legislativos Nº 645 y 707, en la Ley Nº 27943, en los Decretos Supremos Nº 010-99-MTC, 003-2004-MTC, 016-2006-MTC, y en la Resolución Ministerial Nº 259-2003-MTC/02; y les son aplicables también las 1 Una parte de este trabajo, está contenida en el artículo “Algunas Consideraciones sobre el Derecho Portuario Peruano”, en Derecho Portuario, coord. José Antonio Pejovés, Fondo Editorial de la Universidad de Lima, Lima, 2014.
2 El artículo 65º del Reglamento de la Ley del Sistema Portuario Nacional –véase el citado Decreto Supremo Nº 016-2006-MTC- estipula que “Son servicios portuarios básicos, aquellas actividades comerciales desarrolladas en los recintos portuarios que permiten la realización de las operaciones de tráfico portuario”. El citado artículo 65º se refiere al servicio de estiba y desestiba como un servicio portuario básico y lo clasifica como un servicio de manipulación y transporte de mercancías denominándolo “servicio de embarque, estiba, desembarque, desestiba y transbordo de mercancías”, y en la misma clasificación de servicios portuarios básicos se refiere al servicio de almacenamiento.
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normas del Código Civil de 1984 concernientes al depósito y a la responsabilidad; y el régimen de responsabilidad consagrado en las Reglas de la Haya de 19243 -instrumento internacional del que el Perú es parte-, como efecto de la inserción en los conocimientos de embarque de las cláusulas Himalaya4. 3. Las operaciones de estiba y desestiba, y de almacenamiento, en sentido estricto, atañen tanto a la carga como al buque, y su trascendencia en el tráfico marítimo y portuario es de alto calado, ya que un puerto que ofrezca dichos servicios en forma eficiente, se configurará en un nodo de interfases modales atractivo para los usuarios. Por ello es válido sostener que de suceder lo contrario -así cuente con una excelente infraestructura y equipos-, el puerto resultará menos competitivo frente a otros puertos con los que pueda compartir el hinterland. Al hilo con lo dicho, importa señalar que el plexo normativo que regule dichos servicios, debe incardinarse en el sistema de tal manera que facilite la fluidez en la prestación de los servicios y que a su vez permita dilucidar las responsabilidades emergentes ante el acaecimiento de daños 5 en la manipulación de las mercancías. En efecto, la imputación de responsabilidad por daños a las mercancías objeto de manipulación antes o después de su desplazamiento, es una cuestión que estará directamente vinculada con las normas aplicables al caso concreto, con los usos y costumbres propios de cada puerto, y por lo acordado entre los contratantes en aplicación del principio de la autonomía de la voluntad. De ahí que se pueda afirmar, en forma consecuente con las circunstancias, que la responsabilidad puede recaer en cabeza del porteador, de la empresa de estiba y desestiba o de la empresa de almacenamiento, y es que finalmente el 3 Las Reglas de la Haya, es como se le conoce al Convenio Internacional para la Unificación de Ciertas Reglas sobre Transporte Marítimo de Mercancías en Régimen de Conocimiento de Embarque, suscrito en Bruselas en 1924, que el Perú incorporó a su legislación mediante Resolución Suprema Nº 687 de 16 de octubre de 1964.
4 Las cláusulas Himalaya tienen por objeto extender el régimen de responsabilidad limitada del porteador a sus dependientes, agentes, y contratistas independientes, entre los que caben las empresas de estiba y desestiba, y las empresas que prestan servicios de almacenamiento, es decir, los que realizan la manipulación portuaria.
5 La referencia a daños a las mercancías, para efectos de este ensayo, la hacemos extensiva a la eventualidad de pérdida o de retraso en la entrega de las mercancías.
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transporte marítimo y el embarque, estiba, desestiba y depósito de las mercancías, no necesariamente constituyen servicios concomitantes que nítidamente permitan determinar quién asume la responsabilidad. Las operaciones de estiba y desestiba –en el sentido que le da nuestro ordenamiento jurídico- pueden ser objeto de un contrato autónomo al de transporte marítimo o pueden darse como operaciones accesorias al contrato de transporte marítimo cuando el porteador subcontrata a una empresa de estiba y desestiba. En ese orden de ideas, conviene apuntar que una vez que el porteador recibe la carga para su traslado, resultan aplicables las normas vinculadas con el contrato de transporte marítimo, y fuera de tal objeto, si el porteador asume la custodia de las mercancías, las consecuencias de los daños que pudieran producirse en ellas podrían ser resueltas con la aplicación de las normas relativas al depósito. En esa línea es pertinente recordar que la carga y descarga –que incluyen la estiba y la desestiba- son actividades distintas de los actos jurídicos de recepción y entrega de las mercancías por parte del porteador. 4. Ahora bien, en los contratos de transporte marítimo de mercancías –propios de los servicios regulares-, el porteador asume en muchos casos los riegos de las operaciones de estiba y desestiba de mercancías –embarque y desembarque-. Así tenemos que cuando son de aplicación las Reglas de La Haya, cuyo periodo de responsabilidad como se sabe es de “gancho a gancho”, estamos frente a un “acto voluntario” por parte del porteador, el cual es más evidente cuando resultan de aplicación las Reglas de Hamburgo6 de 1978 cuyo periodo de responsabilidad cuenta desde que el porteador asume la custodia de las mercancías. En los contratos de fletamento –propios de los servicios irregulares o tramps- es común que en sintonía con las prácticas marítimas globalizadas se utilicen con relación a la ejecución de las operaciones de estiba y desestiba de mercancías los denominados gross terms y net terms, con sus distintas condiciones en cuanto a la asunción de costos y distribución de riesgos entre las partes; de esa forma la ejecución de dichas operaciones son 6 Las Reglas de Hamburgo, es como se le conoce al Convenio de las Naciones Unidas sobre Transporte Marítimo de Mercancías, suscrito en la ciudad hanseática de Hamburgo en 1978.
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pactadas contractualmente mediante la inserción de dichos términos como cláusulas de los formularios o pólizas de fletamento. Por razones de extensión no es posible analizar en este trabajo, el impacto que tienen en el tráfico marítimo y portuario, los distintos regímenes de responsabilidad aplicables, en concreto el de responsabilidad limitada propio del transporte marítimo de mercancías en régimen de conocimiento de embarque7 y el régimen general e ilimitado propio del Derecho común. 5. El desarrollo del tráfico marítimo y portuario moderno, ha generado que la manipulación de las mercancías en el puerto incremente los riesgos de acaecimiento de daños. La data estadística, comprobable con la realidad, permite apreciar que el mayor volumen de siniestros se produce en la fase de la manipulación portuaria y no tanto durante el transporte marítimo. Conviene anotar que en la manipulación portuaria pueden intervenir empresas de estiba y desestiba o administradores de terminales. Es así que las prestaciones asumidas por dichos operadores responden a distintas variables y su rol complementario o auxiliar al transporte marítimo cada vez es más relevante. mercancías
La intervención de esos operadores en la manipulación de las puede
generar
eventualmente,
responsabilidades
de
tipo
contractual o extracontractual, ésta, si es que el daño a las mercancías perjudica a una persona con la que el operador no tiene vínculo contractual sino que interviene por su relación negocial con el porteador. 6. Como lo señalamos en otro lugar8, sería oportuno que en las legislaciones portuarias, se recojan normas especiales relativas a la responsabilidad civil del administrador u operador portuario. El régimen o sistema de responsabilidad
7 Véase: Pejovés, José Antonio. “El sistema de responsabilidad aplicable al porteador en el transporte marítimo de mercancías y su tratamiento en el ordenamiento marítimo peruano” en el volumen XXIII del Anuario de Derecho Marítimo, Madrid, 2006. Una versión similar del referido artículo se publicó en: Pejovés, José Antonio. Derecho Marítimo (25 Ensayos), Cultural Cuzco, Lima, 2007.
8 Véase: la Guía de la Ley Modelo de Puertos para los Estados Miembros de la CIP-OEA, disponible en: www. portalcip.og/es/studies y en www. issuu.com/derechomaritimo
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civil de los operadores portuarios, como se señala más adelante, es distinto del régimen general de responsabilidad recogido en los códigos civiles. En ese orden de ideas, en los últimos años la responsabilidad del operador portuario ha recibido atención por parte de la doctrina y la jurisprudencia, y está desarrollada en leyes portuarias, aunque todavía en pocos casos como un régimen de responsabilidad especial, véanse: los artículos 26, 33 vi), § 1 de la Ley sobre la Explotación Directa e Indirecta de los Puertos e Instalaciones Portuarias y sobre las Actividades de los Operadores Portuarios -Ley Nº 12815 de 5 de junio de 2013- de Brasil; el artículo 31 (1) de la Ley Marítima de Canadá -Canada Marine Act 1998, modificada en 2015-; el artículo 45 del Decreto Ley de Puertos Nº 230 de 28 de agosto de 2002 de Cuba; el artículo 28 de la Ley de Puertos de 19 de julio de 1993 –modificada en el 2014- de México; los artículos artículos 52 –tercer párrafo-, 79, 83 m) y el Capítulo V del Título V de la Ley General de Puertos de Nicaragua –Ley N° 838 de 21 de mayo de 2013-; artículos 33, 52 8), 53 7), 77 de la Ley General de Puertos – Ley 56 de 6 de agosto de 2008- de Panamá; y artículo 8 y Título IV de la Ley General de Puertos de 12 de marzo de 2009 de Venezuela; y los artículos 113 8) y 281 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante- de España, Real Decreto Legislativo 2/2011 de 5 de septiembre. Y también
la
responsabilidad
de
los
operadores
está
desarrollada
en
instrumentos internacionales, como la Guía de la Ley Modelo de Puertos para los Estados Miembros de la CIP-OEA -véase supra, pie de página 8- y en forma más específica, el citado Convenio Internacional de las Naciones Unidas sobre la Responsabilidad de los Empresarios de Terminales en el Comercio Internacional de 1991, aprobado con los auspicios de UNCITRAL, que si bien no ha entrado en vigencia, ha sido una fuente importante en la elaboración de los capítulos sobre responsabilidad civil de los operadores portuarios integrados en algunas leyes portuarias nacionales, como las citadas Ley General de Puertos de Venezuela de 2009 9 y en alguna forma la mencionada Ley General de Puertos de Nicaragua de 2013. 9 Véase: Sabatino Pizzolante, José Alfredo, “Responsabilidad de las Terminales Portuarias y el Convenio de Operadores de Transporte Internacional 1991. Evolución de la Cláusula Himalaya”, en Derecho Portuario, ob. cit.; y en el mismo libro, Cova Arria, Luis y Fortoul Frías, Armando: “El Régimen Legal de los Puertos en Venezuela”.
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José María Alcántara, recuerda la finalidad del mencionado Convenio de 1991: “El Convenio de Viena, de 19 de Abril de 1991, de las Naciones Unidas sobre responsabilidad de los empresarios de terminales de transporte (Convención ITO) fue la solución emprendida por UNIDROIT y recogida por la UNCITRAL. La finalidad de la Convención era conseguir la unificación de la responsabilidad de los empresarios de terminales de transporte (ITO) teniendo en cuenta el equilibro de los legítimos intereses de las partes intervinientes en el transporte internacional de mercancías (cargadores, navieros y los operadores de terminales). Se pretendía acabar con la situación de inseguridad en que se hallan las mercancías que se transportan internacionalmente cuando no se encuentran en poder del Porteador (y por tanto no responde por ellas) ni del cargador ni del destinatario, sino de la Terminal para su almacenaje, preparación para el transporte, entrega al destinatario final o reexpedición a otro destino. Naciones Unidas buscó lograr, por medio de esta Convención, un régimen uniforme frente a la caótica situación de los contratos de almacenaje en cada ordenamiento nacional. Y al establecer reglas uniformes internacionales, se completaba el ámbito regulador de las Reglas de La Haya-Visby y Hamburgo para transporte marítimo, y se facilitaba la acción de repetición bajo el régimen multimodal según la Convención de 1980 y otras Convenciones modales” 10. Por su parte Eugenio Cornejo, estima que el Convenio de 1991 auspiciado por UNCITRAL, fue una respuesta a los riegos que el régimen de libertad contractual podría traer a los usuarios finales del puerto si se diese la existencia una posición dominante en favor del operador portuario, en este sentido señala que “Los inconvenientes que plantea la aplicación del principio de la libertad contractual, según lo dicho recientemente, nos llevan a pensar en la alternativa de buscar un régimen uniforme e imperativo para regular la 10 Alcántara, José María. “La Responsabilidad del Operador de Terminal de Carga (Especial Referencia a las Reglas de Róterdam)”, en Derecho Portuario, ob. cit., p. 206
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responsabilidad del operador portuario, objetivo que en parte se persigue con el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Responsabilidad de los Empresarios de Terminales de Transporte de 1991…”11. Es conveniente recordar también, que algunas legislaciones portuarias hacen referencia a los seguros de responsabilidad civil que deberán contratar los operadores
portuarios,
sin
embargo,
como
fue
mencionado,
existen
legislaciones que contienen un capítulo o normas relativas a la responsabilidad civil de los operadores portuarios, lo que significa el reconocimiento legal de un régimen especial de responsabilidad; y existen otras leyes portuarias que si bien se refieren a la responsabilidad de los operadores portuarios se remiten al régimen de responsabilidad general desarrollado como en los códigos civiles. Diego Chami y Eduardo Adragna, explican el régimen especial de responsabilidad civil del operador de terminales portuarias, con referencias al modelo portuario argentino, la legislación de argentina y el citado Convenio de UNCITRAL de 1991, en este orden de ideas sostienen: “d) Sistema de Responsabilidad i) Caracteres Frente a los titulares de la carga la responsabilidad de las terminales aparece como índole contractual, de base subjetiva y con culpa presunta. Destacamos además, que a diferencia de la responsabilidad marítima, la de las terminales no se encuentra cuantitativamente limitada y, en cuanto a la extensión de las consecuencias que se debe indemnizar, puede reclamarse el daño emergente como lucro cesante. La falta de un límite de responsabilidad es particularmente interesante en los casos de cargas denominadas project. 11 Cornejo Lacroix, Eugenio. “Marco Jurídico Regulador de la Responsabilidad de los Operadores Portuarios”, en el número XIX de la Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, 1998, p. 317.
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En todo caso, el transportado marítimo posee el beneficio de un sistema de responsabilidad cuya cuantía se encuentra limitada, mientras la terminal portuaria no cuenta con igual status, excepto que integre la cadena de un transporte multimodal al cual se le apliquen normas que permiten limitar la responsabilidad extensivas a la terminal portuaria (art. 30 de la Ley 24.921) o que se hubiese estipulado una cláusula Himalaya válida. Por su parte, el Convenio de las Naciones Unidas sobre responsabilidad de los empresarios de terminales de transporte en el comercio internacional (Viena, 1991) antes citado, establece un sistema de base contractual y subjetiva, con una limitación de responsabilidad de 8,33 DEG por kilogramo de peso bruto de las mercaderías perdidas o dañadas o de 2,75 DEG si la terminal se vincula con medios acuáticos de transporte (art. 6). ii) Causales de Exoneración Serán aplicables las causales de exoneración previstas por el derecho común, por la terminal responsable tendrá que acreditar que los daños consecuentes al incumplimiento de sus obligaciones se deben a caso fortuito o fuerza mayor, vicio propio de las mercaderías. Adicionalmente podrá invocar la culpa del propio depositante, dado que no se debe responder si el acreedor ha provocado el daño (art. 1111 del Código Civil). El Convenio de Viena de 1991 en la materia preceptúa que el empresario de la terminal se exonerará si prueba que él, sus empleados y agentes adoptaron todas las medidas que razonablemente podían exigirse para evitar el hecho y sus consecuencias (art. 5)”12 7. Cualquier estudio que analice la responsabilidad en la manipulación portuaria de las mercancías en el Perú, debería contemplar los efectos jurídicos de la aplicación de las cláusulas Himalaya y por consiguiente las implicancias 12 Chami, Diego y Adragna, Eduardo. “Cuestiones de Derecho Privado en Materia de Infraestructura Portuaria”, en Derecho Portuario, ob. cit., pp. 137-139.
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que tendría para el Perú la adopción de las Reglas de Hamburgo13 –en reemplazo de las Reglas de La Haya- cuyo régimen de responsabilidad, como pacíficamente anota la doctrina maritimista, es más beneficioso para países como el nuestro, cuya tradición “cargadora” está más enraizada que la “armatorial”. Esos estudios deberían determinar también, si es conveniente que el Perú adhiera al mencionado Convenio de 1991 auspiciado por UNCITRAL, o de ser el caso si conviene que parte de su articulado sea incorporado a nuestra legislación a través de la aprobación de normas nacionales, cuya viabilidad se podría dar mediante una reforma de la Ley del Sistema Portuario Nacional -Ley N° 27943 y modificatorias-.
JAPM/Lima, febrero de 2017
13 Sin perjuicio de iniciar en el Perú el análisis y discusión sobre los alcances del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Contrato de Transporte Internacional de Mercancías Total o Parcialmente Marítimo de 2008, mejor conocido como las Reglas de Rotterdam, que auspiciado por UNCITRAL tiene por objeto reemplazar a las Reglas de La Haya y a las Reglas de Hamburgo.
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