LA GUÍA DE LA LEY MODELO DE PUERTOS PARA LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA CIP-OEA
Por José Antonio Pejovés Macedo Abogado, árbitro y profesor de Derecho Marítimo Consultor portuario de la CIP-OEA y de la UNCTAD pejoves@estudiopejovesmaritimo.com
Introducción El pasado 29 de julio de 2016, durante la X Reunión Ordinaria de la Comisión Interamericana de Puertos (CIP) de la Organización de los Estados Americanos (OEA), que se realizó en Montevideo, se presentó la Guía de la Ley Modelo de Puertos para los Estados Miembros de la CIP-OEA –en adelante GLMP-, instrumento cuyo objetivo principal radica en servir de referencia y consulta a aquellos países que necesiten aprobar una Ley de Puertos o que teniendo una vigente decidan modernizarla. Conviene recordar que los organismos internacionales, principalmente los de carácter intergubernamental, disponen de diversos instrumentos con los cuales buscan la unificación o armonización normativa entre sus miembros, así se tienen: convenios internacionales, recomendaciones, disposiciones modelo, leyes modelo y guías legislativas. La diferencia fundamental entre un convenio internacional y una ley modelo, radica en que aquella para su aprobación y entrada en vigencia, atraviesa un proceso complejo que parte desde las convocatorias a conferencias internacionales con la participación de plenipotenciarios y especialistas, hasta las negociaciones y acuerdos finales que luego deberán arribar a un texto definitivo –el convenio- que será suscrito y ratificado por los Estados antes de entrar en vigor; mientras la ley modelo tiene un itinerario más simple y blando, y su aprobación dentro de una organización internacional naturalmente no vincula a sus Estados miembros. Las leyes modelo, son textos de recomendación legal, que tienen por finalidad su utilización cuando un Estado requiere redactar un cuerpo normativo con el objeto de normar determinada actividad o sector que no está regulado, o busca reemplazar las leyes vigentes por otras más adecuadas y modernas.
La naturaleza de una ley modelo, no es otra que la de una propuesta elaborada por un organismo internacional para su eventual incorporación al derecho interno de un Estado; y suelen tener la misma estructura que cualquier cuerpo normativo aprobado por cualquier órgano legislativo nacional. La Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL, por sus siglas en inglés) en el documento Guía de la UNCITRAL, Datos Básicos y Funciones, sobre las leyes modelos señala: “35. Una ley modelo es un medio adecuado para la modernización y armonización de las leyes nacionales si se prevé que los Estados desearán o necesitarán introducir modificaciones en el texto del modelo para ajustarlo a las necesidades de cada país, que varían en función de cada ordenamiento jurídico, o cuando no sea necesaria o conveniente una estricta uniformidad. Es precisamente esa flexibilidad lo que contribuye a que la ley modelo sea potencialmente más fácil de negociar que un texto en el que figuren obligaciones que no pueden modificarse, y lo que fomenta una mayor aceptación de una ley modelo que de una convención que regule la misma temática. No obstante esa flexibilidad, a los efectos de aumentar las posibilidades de alcanzar un grado satisfactorio de unificación y brindar certeza respecto del grado de unificación, se alienta a los Estados a que realicen la menor cantidad de modificaciones posible al incorporar una ley modelo a su ordenamiento jurídico interno”1. Documento distinto a la ley modelo, es la guía legislativa, cuya finalidad es orientar el contenido o desarrollar las materias que podrían integrarse en una ley modelo o en otros instrumentos como contratos o inclusive prácticas mercantiles. La guía jurídica, puede entenderse que establece pautas que tienen la particularidad de su utilidad al momento de elaborar otros instrumentos ya que pueden servir como fundamentos para su desarrollo. Con relación a las guías legislativas la UNCITRAL señala que “40. Por varias razones, no siempre es posible redactar disposiciones específicas de una manera adecuada o separada, como, por ejemplo, una convención o ley modelo, para su incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales. Los ordenamientos jurídicos nacionales a menudo utilizan técnicas y criterios legislativos muy dispares para resolver una determinada cuestión; los Estados tal vez aún no estén preparados para llegar a un acuerdo sobre un criterio único o una regla común; tal vez no exista consenso sobre la necesidad de encontrar una solución uniforme para un determinado problema; o quizás existan diferentes niveles de consenso sobre cuestiones clave respecto de un tema particular y sobre la manera en que deberían abordarse. En tales casos, tal vez 1 Véase: UNCITRAL. Guía de la UNCITRAL, Datos Básicos y Funciones, Viena, 2007, pp. 14-15.
sea adecuado no tratar de elaborar un texto uniforme, sino limitarse a establecer principios o recomendaciones legislativas”2. La OEA tiene una reconocida experiencia en la aprobación y difusión entre sus Estados miembros de guías y leyes modelos, así por ejemplo la Guía y la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información que se aprobó en 2010, o la Guía de Principios sobre Responsabilidad Social de las Empresas aprobada en el 2014 y que elaborada por el Comité Jurídico Interamericano. Metodológica de la Guía de la Ley Modelo de Puertos La GLMP contiene referencias doctrinarias sobre distintas materias portuarias. Cabe precisar que estas referencias doctrinarias, son parte de la doctrina del Derecho portuario, la cual todavía está en un proceso formativo, prueba de ello es el hecho que internacionalmente aún no se dispone de muchas obras o ensayos que aborden la disciplina. En los contenidos de las materias de la GLMP, también se encuentran algunas referencias a especialistas y documentos elaborados por organizaciones, no ligados exclusivamente a la industria portuaria. Seguido del desarrollo de las materias o elementos que integran la GLMP, se mencionan artículos y capítulos que contienen normas jurídicas relacionadas con las materias; recogidos en todas las leyes portuarias de los Estados miembros de la CIPOEA y de España, sancionadas –aprobadas- después del año 2000, o que han sido objeto de reforma después de ese año y que se consignan a modo de ejemplo. El punto de referencia del año 2000, es puramente didáctico y no debe entenderse en el sentido que las leyes portuarias vigentes, aprobadas antes de dicho año sean cuerpos legales anacrónicos o desfasados. En esta línea, conviene precisar que los artículos contenidos en las leyes de puertos que se usan de ejemplo, para los alcances de este documento, puede considerarse que contienen normas modernas, únicamente por estar consignadas en leyes portuarias aprobadas después del citado año 2000.
En este orden de ideas, se han tenido en consideración los cuerpos
normativos portuarios de Brasil, Cuba, Canadá, Chile, México, Nicaragua, Panamá, Perú, y España. 2 Ibíd., p. 16.
Las Materias que Integran la Guía de la Ley Modelo de Puertos Las veintinueve (29) materias o elementos que integran la GLMP, son los siguientes:
Ámbito de aplicación de la ley.
Objetivos de la ley.
Definición del rol del Estado y de los privados.
Objetivos y funciones de la Autoridad Portuaria.
Competencia de los Organismos Reguladores.
Coordinación con otros organismos estatales.
Principios de descentralización portuaria.
Definición de los bienes portuarios.
Habilitaciones, permisos y autorizaciones.
Tratamiento aduanero.
Tratamiento tarifario.
Tratamiento tributario.
Sistemas de explotación de la infraestructura.
Arriendo, sociedades, concesiones.
Régimen de los servicios.
Requisitos y responsabilidades de los operadores portuarios.
Planificación territorial y portuaria.
Seguridad portuaria integral.
Protección de la libre competencia.
Planes de desarrollo portuario.
Normas laborales.
Normas y entes de control estatal.
Infracciones y sanciones.
Medio ambiente.
Relación ciudad puerto.
Responsabilidad civil de los administradores portuarios.
Mecanismos alternativos de solución de controversias.
Disposiciones complementarias y transitorias.
Disposiciones finales.
El texto de la GLMP se encuentra disponible en: http://portalcip.org/es/studies/ y https://issuu.com/derechomaritimo/docs/gu__a_de_la_ley_modelo_de_puertos_p La CIP-OEA cuenta con un programa de difusión de los alcances de la GLMP, mediante talleres especializados en los que se tratarán todos los temas contenidos en el instrumento. Las agencias y organismos interesados pueden contactarse con la Secretaría de la CIP (www.portalcip.org).