Términos de Referencia para la Elaboración de una Línea de Base de Información para Indicadores sobre el Cumplimiento del Derecho a la Integridad, la Libertad y la Seguridad Personales en el Distrito Federal.
I. Antecedentes Recientemente se ha dado mayor énfasis al uso de indicadores, cuantitativos y cualitativos, para promover y vigilar la implementación de los derechos humanos. Son considerados instrumentos para la defensa de los derechos pues permiten distinguir a los responsables de la satisfacción de las necesidades humanas y exigirles cuentas por sus acciones u omisiones. Igualmente se perciben como herramientas útiles para formular programas y políticas públicas y vigilar los progresos realizados; determinar los efectos no deseados de leyes, políticas y prácticas así como visibilizar cuestiones que han sido desatendidas. De manera particular han sido empleados para facilitar a los Estados la presentación de informes periódicos a los órganos creados en virtud de los tratados, para que pongan a su disposición información precisa, relevante, transparente y objetiva. Con la intención de contar con una estructura de evaluación que permitiese identificar los aciertos y desaciertos de sus estrategias, el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF) contiene indicadores ilustrativos para la medición del cumplimiento de los 15 derechos mencionados en él así como para 10 grupos de población. En el Programa se utilizan indicadores propuestos por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) para cada derecho, a la par se identificaron y diseñaron indicadores para los derechos no contemplados en los cuadros iniciales de la Oficina y se seleccionaron indicadores específicos para los grupos de población. Además, se agregaron indicadores propuestos por fuentes complementarias, como otras entidades de Naciones Unidas, que hacen evaluación basándose en los criterios establecidos en la normatividad del sistema. El trabajo se centró en la definición de indicadores de proceso y de resultado sobre los que se tiene injerencia a nivel estatal. Para los indicadores de estructura se acordó que el Programa debía avanzar no sólo calificando la existencia o ausencia de la normatividad, sino identificando soluciones factibles para proponer una agenda legislativa.
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II. Justificación El Comité Coordinador encargado de la Elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal determinó crear un Mecanismo de Seguimiento y Evaluación que, como su nombre lo indica, tiene como mandato dar seguimiento a la implementación del programa; contribuir a su implementación; evaluar su diseño, gestión, resultados, impacto, programación y presupuestación así como emitir propuestas de política pública. Con el objetivo de llevar a cabo sus asignaciones técnicas, el Mecanismo creó un Equipo Técnico Operativo que, para sus tareas de evaluación, requiere contar con sistemas de información que le provea de datos certeros y oportunos sobre el ejercicio de los derechos humanos. Una de las funciones sustantivas del Equipo consiste en la revisión del estado actual de la información que pudiera ser útil para la depuración y enriquecimiento de los indicadores considerados en el Programa, tarea que derivó en la elaboración del Diagnóstico sobre el Estado de la Información para la Medición del Cumplimiento de Derechos. Este documento presenta los avances en la compilación, revisión y análisis de los informes, encuestas, boletines, compendios y cuadernos estadísticos consultados para 15 derechos y 10 grupos de población. En un segundo momento, la información obtenida es utilizada para construir un Sistema de Información Estadística Actualizada y, dado el caso, construir series históricas de los indicadores, que permitieran medir la evolución (mejora o decremento) de las condiciones que refleja la estadística. Derivado de los resultados preliminares del diagnóstico arriba mencionado, se conoce que la información disponible para el Derecho a la Integridad, la Libertad y la Seguridad Personales sólo permite tener datos para alimentar dos de los 16 indicadores ilustrativos ya que la mayoría de ellos son mediciones que, como indica el Programa, deben ser generadas.1 Los indicadores para los que se dispone de información son: Índice delictivo y Policías por cada 1
Los indicadores que deben generarse son: Porcentaje de funcionarios formalmente investigados por abuso y comisión de delitos; Casos de tortura, maltrato o castigo perpetrados por funcionarios actuando fuera del debido proceso legal; Porcentaje de víctimas de tortura, maltrato o castigo que recibieron indemnización y rehabilitación; Porcentaje de arrestos fundados en orden judicial; Porcentaje de personas acusadas liberadas por falta de cargos o pruebas; Porcentaje de personas detenidas por causas administrativas (seguridad, inmigración, adicciones); Porcentaje de casos donde se excedió el plazo legal para informar las causas de la detención o gastos en contra; Número de peticiones de habeas corpus (amparo) o similares representados en los tribunales; Porcentaje de personas detenidas con acceso a asistencia legal; Índice de detenciones por 100 mil habitantes basados en una orden judicial o administrativa; Casos reportados de detenciones arbitrarias; Porcentaje de arrestos declarados ilegales por un tribunal e Índice de abusos y delitos cometidos por funcionarios en servicio por 100 mil habitantes.
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100 mil habitantes, mediciones que sólo reflejan el componente de seguridad ciudadana del derecho. Para obtener esta información se consultaron dos fuentes la Encuesta Nacional sobre Inseguridad en sus ediciones 3, 5 y 6 que tienen periodicidad y cobertura definidas así como el estudio denominado La policía mexicana dentro del proceso de reforma del sistema penal elaborado por el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., documento generado en el marco de una investigación más amplia que, sin embargo, no está pensado para llevarse a cabo periódicamente de manera que sea posible dar seguimiento al indicador y, al tener datos para un solo año, se imposibilita la comparación y valoración. Así las cosas, la línea de base resulta sustantiva por las siguientes razones: 1) el cumplimiento de las funciones sustantivas de evaluación asignadas al Equipo Técnico Operativo, 2) la generación de indicadores específicos para la evaluación y seguimiento del cumplimiento del Derecho a la Integridad, la Libertad y la Seguridad Personales en el Distrito Federal y, 3) la actualización del Sistema de Información que se construirá con los indicadores ilustrativos para los 25 derechos contenidos en el PDHDF.
III. Objetivo General Elaborar una línea de base conformada por un conjunto de indicadores cuantitativos de proceso y resultado que nos permitan dar seguimiento y evaluar el avance en el cumplimiento de las obligaciones estatales y que, al tiempo, reflejen los principios básicos de los derechos humanos y los atributos del Derecho a la Integridad, la Libertad y la Seguridad Personales, en el Distrito Federal. IV. Objetivos Específicos a) Elaborar un diagnóstico del Derecho a la Integridad, la Libertad y la Seguridad Personales en el Distrito Federal que defina las temáticas que se requiere abordar; identifique la disponibilidad, calidad y pertinencia de la información disponible; señale la información que se requiere producir, establezca las principales variables a medir y, señale el proceso para su generación.
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b) Definir una metodología de levantamiento, tratamiento y presentación de información que establezca los lineamientos, requisitos y criterios para su creación, validación, uso y análisis. c) Realizar el levantamiento de información considerando las características que, para los indicadores de derechos humanos, ha definido la OACNUDH. d) Contar con un procesamiento inicial de información (Tabulados básicos) que permita documentar el estado que guarda la realización del Derecho a la Integridad, la Libertad y la Seguridad Personales en la entidad.
V. Consideraciones Conceptuales para el Desarrollo del Proyecto Para efectos de este trabajo, se entenderá como línea de base el conjunto de indicadores que sirven como marco de referencia para dar seguimiento y evaluar los cambios e impactos relacionados con la implementación de un plan, un programa o una política. Se nutre de fuentes secundarias de información como censos, encuestas por muestreo, estadísticas oficiales y estudios previos. De acuerdo con la literatura revisada, la metodología para la elaboración de una línea de base contempla los siguientes pasos: a) planeación, que permite precisar los objetivos y establecer la magnitud de las actividades, sus tiempos, los recursos necesarios y el esquema de organización y operación; b) estudio del marco normativo e indagación de las necesidades de información; c) diseño preliminar de la estructura y el contenido de la línea de base; d) análisis y verificación de la información; e) selección de indicadores y documentación; f) desarrollo de la herramienta informática e, g) implementación. Se construye recopilando la información existente sobre el derecho o la población objeto de estudio, es decir, reflejan la situación del derecho al momento del análisis, son una referencia inicial. También implica la precisión de criterios para el aprovechamiento de la información disponible y la identificación de la información necesaria; al respecto véanse los lineamientos establecidos por la OACNUDH, sintetizados enseguida. De acuerdo con la OACNUDH, entendemos por indicador de derechos humanos, la información específica del estado de un evento, actividad o resultado que puede relacionarse con las normas de derechos humanos, que aborda y refleja sus atributos y que puede utilizarse para evaluar y vigilar su promoción y protección. Los indicadores pueden ser cuantitativos o cualitativos, los primeros son aquellos que se expresan numéricamente 4
como porcentajes o índices, los segundos tienen que ver con la información relevante para la observancia o disfrute de un derecho y sirven para complementar la interpretación de los indicadores cuantitativos. Como este organismo señala, los indicadores cuantitativos deben ser: Relevantes, válidos y confiables, Simples, oportunos y pocos, Basados en información objetiva (relacionada con objetos o acontecimientos observables o verificables directamente), Adecuados para la comparación temporal y espacial Seguir estándares estadísticos internacionales relevantes Susceptibles a la desagregación en términos de sexo, edad y segmentos de población vulnerable. Los indicadores cuantitativos se clasifican en estructurales, de proceso y de resultado. Los indicadores estructurales reflejan la adopción de medidas para implementar los derechos, revelan cómo se organiza el sistema legal e institucional del Estado para cumplir las obligaciones contraídas, si existen o se han adoptado normas jurídicas, estrategias, políticas o se han creado agencias públicas destinadas a implementar el derecho. Los indicadores de proceso tienen que ver con las medidas que un Estado adopta para la realización de un derecho humano, por ejemplo alcance, cobertura y contenido de planes, programas públicos u actividades e intervenciones específicas. Por último, los indicadores de resultado muestran el estado de la realización de un derecho (logros), reflejan los efectos de diversos procesos concurrentes, suele ser indicadores menos sensibles a las variaciones, contrariamente a los de proceso. Buscan medir el impacto real de las estrategias o intervenciones estatales. Esencialmente, podemos obtenerlos de dos tipos de fuentes: 1) las estadísticas socioeconómicas y administrativas y 2) datos basados en eventos sobre violaciones a los derechos humanos. Las estadísticas nos proporcionan información numérica recopilada y difundida por el Estado, usualmente a través de censos, encuestas de hogares, etcétera.
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Por otro lado es oportuno considerar, de acuerdo con lo establecido en el PDHDF, que los principios básicos de los derechos humanos se entienden así: Universalidad. Los derechos humanos están basados en la idea de la dignidad humana y por tanto, todas las personas en todos los lugares del mundo tienen derecho a ellos, con independencia de la raza, el color, el sexo, el origen étnico o social, la religión, el idioma, la nacionalidad, la edad, la orientación sexual, la discapacidad o cualquier otra característica distintiva. Inalienabilidad. Nadie puede renunciar a sus derechos voluntariamente y nadie puede despojar a otras personas de ellos. Indivisibilidad. Todos ellos tienen la misma condición y no pueden ser clasificados, a priori, por orden jerárquico. Interdependencia. Los derechos humanos traen consigo otros derechos y dependen de ellos, de suerte tal que la violación de un derecho afecta el ejercicio de otros. Igualmente, la realización de un derecho a menudo depende, totalmente o en parte, de la realización de otros. Igualdad y no discriminación. Además de la obligación de los Estados de no discriminar, también apunta a la adopción de medidas afirmativas para garantizar la inclusión de grupos o sectores de la población tradicionalmente discriminados y/o excluidos. Del lado de las obligaciones del Estado en relación con los derechos humanos, en concordancia con el derecho internacional, el Programa apunta lo siguiente: Respetar. El Estado está obligado a abstenerse de interferir en el disfrute de los derechos humanos. Entraña la prohibición de ciertos actos de los gobiernos que puedan menoscabar el disfrute de los derechos. Proteger. Exige al Estado prevenir violaciones a los derechos por parte de terceros.
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Garantizar. Implica el deber de adoptar las medidas necesarias para que todas las personas gocen plena y efectivamente de los derechos humanos. Las medidas pueden ser de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, legal y de otra índole. Promover. Se entiende como la obligación del Estado de adoptar medidas que incluyan, entre otras, la formación, educación e información de los derechos humanos para que contribuya al empoderamiento de los grupos más vulnerados. Reparar. Toda persona que afirme que sus derechos no han sido respetados debe tener la posibilidad de presentar un recurso efectivo ante un órgano nacional competente facultado para proporcionar reparación y hacer que sus decisiones se apliquen. Así pues, los conceptos antes referidos deberán tomarse en cuenta para la elaboración de la línea de base del derecho en cuestión, procurando generar información que nos permita medir el cumplimiento de las obligaciones estatales de respetar, proteger, satisfacer, promover y reparar el Derecho a la Integridad, la Libertad y la Seguridad Personales, que reflejen los atributos del derecho y los principios comunes de los derechos humanos, como lo señala la metodología de la OACNUDH.
VI. Especificación de Entregables Producto Comprometido
Fecha de Entrega
I) Entrega de la metodología para el levantamiento, procesamiento, análisis de información e integración de los indicadores.
6 septiembre
I) Entrega de reporte del trabajo de campo; II) Informe de actividades.
28 octubre
10 noviembre
I)Tabulados básicos; II) Informe Final sobre el estado de la realización del derecho a la Integridad, la Libertad y la Seguridad Personales en el Distrito
30 noviembre
10 diciembre
Fecha de Pago 10 septiembre
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Federal; III) Versión ejecutiva del Informe Final.
VII. Perfil del (la) Consultor (a) El/la Consultor (a) deberá cumplir con el siguiente perfil: a) Contar con experiencia en materia de levantamiento, procesamiento y análisis de información cuantitativa (censos, encuestas, muestreos, estadísticas, estudios). b) Contar con experiencia en la generación de indicadores. c) Conocer el enfoque de derechos humanos.
VIII. Periodo de la Consultoría La consultoría tendrá una duración de tres meses, esto es, del 1 de septiembre al 30 de noviembre de 2010.
IX. Formas de pago Los recursos disponibles para la consultoría suman $600,000.00. Los pagos se llevarán a cabo en tres exhibiciones como se señala a continuación: 50% a contra entrega y aprobación de la Metodológica. 25% a contra entrega y aprobación del Reporte de Trabajo en Campo e Informe de Actividades. 25% a contra entrega y aprobación del los Tabulados Básicos; Informe Final sobre el estado de la realización del Derecho a la Integridad, la Libertad y la Seguridad Personales en el Distrito y Versión Ejecutiva del Informe Final.
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