Επιμελητήριο Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος Καλλιδρομίου 30 & Ζωοδόχου Πηγής ΤΚ 11473 Αθήνα τηλ & φαξ: 210-3823.850 email: info@environ-sustain.gr | www.environ-sustain.gr
Συμμετοχή του Επιμελητηρίου Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος στη Διαβούλευση για τις «Κατευθύνσεις ενός νέου Ρυθμιστικού Σχεδίου στην Αθήνα» Κυριακή 15 Μαρτίου 2015, ΤΕΕ. Οργάνωση: Περιβαλλοντικό Δίκτυο Αθήνας
Εισήγηση: Μαρία Καραμανώφ Σύμβουλος Επικρατείας, Πρόεδρος του Επιμελητηρίου Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος
Ένα από τα πολλά παράδοξα αυτής της χώρας στοιχειώνει, θα έλεγα, και τον τομέα του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού. Γιατί παράδοξο; Γιατί είμαστε η χώρα με την παλαιότερη και πρωτοποριακή για την εποχή της πολεοδομική νομοθεσία (νδ 17/7/1923), είμαστε η χώρα που κατοχυρώνει συνταγματικά εδώ και 40 περίπου χρόνια τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, είμαστε η χώρα με διεθνώς αναγνωρισμένη νομολογία στον τομέα της χωροταξίας, του περιβάλλοντος και της βιώσιμης ανάπτυξης, και είμαστε ταυτόχρονα η χώρα με την πιο άναρχη και θλιβερή εικόνα τόσο στον αστικό χώρο όσο και στην ύπαιθρο. Αν ήθελα με δύο λέξεις να σκιαγραφήσω, σε πολύ αδρές γραμμές, την πρόσφατη ιστορία της χωροταξίας στη χώρα μας, θα έλεγα ότι διακρίνεται σε τρεις φάσεις. Η πρώτη φάση, μέχρι τη δεκαετία του ’90, χαρακτηρίζεται από την έλλειψη σχεδιασμού, την άναρχη εικόνα της εκτός σχεδίου δόμησης και τις διαδοχικές γενεές αυθαιρέτων. Στη δεύτερη φάση, των δεκαετιών ’90 και 2000, η χωροταξία ανασύρεται από τη λήθη, αναβιώνει χάρη στη νομολογία του Ε’ Τμήματος του ΣτΕ και το κράτος αρχίζει δειλά να συμμορφώνεται στη συνταγματική επιταγή για σχεδιασμό, έστω και όχι πάντοτε επιτυχημένο. Η τρίτη φάση είναι αυτή που διανύουμε σήμερα, δηλ. η χωροταξία και πολεοδομία της κρίσης. Το βασικό της χαρακτηριστικό είναι ότι τα πρόσφατα νομοθετήματα, μολονότι θεσπίζονται στο όνομα του σχεδιασμού και της βιώσιμης ανάπτυξης, στην πραγματικότητα νομιμοποιούν τυπικά, αφαιρώντας τους το στίγμα της εν στενή εννοία αυθαιρεσίας, όλες εκείνες τις πρακτικές που είχαν στιγματιστεί από τα δικαστήρια, την επιστήμη και την κοινή γνώμη ως κατάφωρες παραβιάσεις των αρχών της βιώσιμης ανάπτυξης. Αναφέρομαι στις ακτές, τον αιγιαλό, τα δάση, τις κατά καταστρατήγηση ιδιωτικές πολεοδομήσεις, τις φωτογραφικές χωροταξικές και πολεοδομικές ρυθμίσεις κ.ο.κ.
Σελ: 1 από 6
Επιμελητήριο Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος Καλλιδρομίου 30 & Ζωοδόχου Πηγής ΤΚ 11473 Αθήνα τηλ & φαξ: 210-3823.850 email: info@environ-sustain.gr | www.environ-sustain.gr
Σήμερα έχουμε ένα νέο χωροταξικό νόμο (Ν. 4269/2014, ΦΕΚ 142 Α’) και ένα νέο ΡΣΑ (Ρυθμιστικό Σχέδιο Αθήνας/Αττικής 2021, Ν. 4277/2014, ΦΕΚ 156 Α’), τα οποία καλούμαστε να αξιολογήσουμε εκ των υστέρων, δεδομένου ότι οι συνθήκες της κατεπείγουσας ψήφισής τους δεν άφησαν περιθώριο για την αναγκαία επιστημονική και κοινωνική διαβούλευση. Αντικείμενο της σημερινής συνάντησης είναι το ΡΣΑ, θεωρώ όμως αναγκαία τη σύνδεσή του και με το νέο χωροταξικό νόμο, ο οποίος προβλέπει την έκδοσή του στα πλαίσια του στρατηγικού χωροταξικού σχεδιασμού. Δεν θα υπεισέλθω στο σχολιασμό των ειδικών ρυθμίσεων του ΡΣΑ λόγω του περιορισμένου χρόνου, αλλά και της παρουσίας στην αίθουσα χωροτακτών και πολεοδόμων που θα το κάνουν καλύτερα από μένα. Θα περιοριστώ στην επισήμανση ορισμένων χαρακτηριστικών των δύο αυτών νομοθετημάτων, τα οποία θεωρώ ότι καθόλου δεν διευκολύνουν την υλοποίηση της συνταγματικής επιταγής του άρθ. 24 για ορθολογική χωροταξία και πολεοδομία και βιώσιμο αστικό περιβάλλον. Ο χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός είναι μια σειρά διαδοχικών αποφάσεων, ιεραρχικά διαρθρωμένων σε επίπεδα, το καθένα από τα οποία δίνει οδηγίες δεσμευτικές για το αμέσως κατώτερο επίπεδο. Η πρώτη και θεμελιώδης απόφαση εμπεριέχεται και κατοχυρώνεται στο ίδιο το άρθ. 24 του Συντάγματος, το οποίο επιτάσσει σχεδιασμό ορθολογικό, δηλ. σύμφωνο με τους κανόνες της επιστήμης και τις αρχές της βιώσιμης ανάπτυξης, αναθέτει δε στο νομοθέτη και τη Διοίκηση την υλοποίηση των κατευθύνσεων αυτών με αποφάσεις οι οποίες κλιμακώνονται από το επίπεδο του εθνικού χωροταξικού σχεδιασμού μέχρι το επίπεδο της οικοδομικής άδειας. Προκειμένου περί χωροταξικού σχεδιασμού, τα κριτήρια και η διαδικασία λήψεως των αποφάσεων αυτών καθορίζονται σήμερα από το νόμο 4269/2014, ο οποίος προβλέπει, στο επίπεδο του Περιφερειακού σχεδιασμού, την έκδοση του Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθήνας. Με δεδομένο το χωροταξικό και πολεοδομικό χάος το οποίο επικρατεί σήμερα στην Αττική, τα κρίσιμα ερωτήματα που αφορούν τόσο το νέο ΡΣΑ όσο και τον νόμο 4269/2014, ο οποίος προβλέπει την έκδοση και ένταξη του πρώτου στο σύστημα του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού της χώρας, είναι τα εξής: - Επιτυγχάνουν οι νόμοι αυτοί την ορθολογική και βιώσιμη ιεράρχηση αξιών, ώστε να καθοδηγήσουν τα κατώτερα επίπεδα σχεδιασμού στη λήψη αποφάσεων προς τη σωστή κατεύθυνση; - Προβλέπουν και συντονίζουν κατάλληλα τα επίπεδα λήψης αποφάσεων που θα υλοποιήσουν, σε διαδοχικά στάδια εξειδίκευσης, τις αξίες αυτές; Προϋπόθεση για να απαντηθούν τα ερωτήματα αυτά είναι η ύπαρξη ενός ορθολογικού προτύπου της βιώσιμης χωροταξίας (βλ. Διάγραμμα), το οποίο πρέπει κατά το δυνατόν να προσεγγίζει και να υλοποιεί η κείμενη νομοθεσία.
Σελ: 2 από 6
Επιμελητήριο Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος Καλλιδρομίου 30 & Ζωοδόχου Πηγής ΤΚ 11473 Αθήνα τηλ & φαξ: 210-3823.850 email: info@environ-sustain.gr | www.environ-sustain.gr
Βιώσιμος Χωροταξικός Σχεδιασμός Λόγος ανθρωπογενών συστημάτων και φυσικών οικοσυστημάτων Οριοθεσία απολύτως προστατευτέων οικοσυστημάτων
Ανθρωπογενή συστήματα ήπιας έντασης (γεωργία, κτηνοτροφία)
Ενεργειακό και Υδατικό Σύστημα
Δίκτυο Οικισμών
Μεταποίηση Υπηρεσίες
Δίκτυο Υποδομής, Συγκοινωνίας κ.λπ.
Από το Διάγραμμα προκύπτει, ότι η πρώτη προϋπόθεση για τη βιώσιμη χωροταξία είναι ο καθορισμός της ποσοτικής σχέσης μεταξύ φυσικών και ανθρωπογενών συστημάτων, ποιο δηλ. ποσοστό του χώρου θα παραμείνει ανέπαφο ως διαφυλακτέο φυσικό κεφάλαιο, ποιο θα διατεθεί σε ήπιες ανθρωπογενείς δραστηριότητες και ποιο σε δραστηριότητες του δευτερογενούς και τριτογενούς τομέα. Από τον καθορισμό αυτό θα προκύψει ο βαθμός και η κατεύθυνση των επιτρεπτών ανθρωπογενών παρεμβάσεων (λ.χ. αν είναι δυνατή η περαιτέρω ανάπτυξη ή αντίθετα επιβάλλεται ανάσχεση και αποκατάσταση του φυσικού περιβάλλοντος). Στο ίδιο επίπεδο με το φυσικό περιβάλλον τίθεται, κατά συνταγματική επιταγή αλλά και σύμφωνα με τις αρχές της βιώσιμης ανάπτυξης, και το πολιτιστικό περιβάλλον. Το αμέσως επόμενο ζήτημα είναι τι πρέπει να διατεθεί για ανθρωπογενή συστήματα ήπιας έντασης, δηλ. για βιώσιμη γεωργία, κτηνοτροφία και αλιεία, κατάλληλα προσαρμοσμέναστις γεωγραφικές, εδαφολογικές και κλιματολογικές συνθήκες και ικανά να Σελ: 3 από 6
Επιμελητήριο Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος Καλλιδρομίου 30 & Ζωοδόχου Πηγής ΤΚ 11473 Αθήνα τηλ & φαξ: 210-3823.850 email: info@environ-sustain.gr | www.environ-sustain.gr
εξασφαλίσουν, σε επίπεδο τοπικής οικονομίας, την αυτόνομη επιβίωση του πληθυσμού ακόμα και σε περιόδους κρίσεων. Τα στοιχεία που θα προκύψουν από την επίλυση των ανωτέρω ζητημάτων, αποτελούν και τα κριτήρια του επομένου επιπέδου, το οποίο αφορά την οικιστική ανάπτυξη, δηλ. την κατανομή των οικισμών, τη μεταξύ τους σχέση και τη φυσιογνωμία τους. Πρόκειται για ένα από τα δυσκολότερα προβλήματα χωροταξικού σχεδιασμού, δεδομένου ότι αφορά ένα χώρο εξ ορισμού περιορισμένο, κατά κανόνα κορεσμένο και υποκείμενο στους πρόσθετους περιορισμούς που επιβάλλει η αρχή της φέρουσας ικανότητας και η αντοχή των συστημάτων υποστήριξης της ζωής κάθε συγκεκριμένης περιοχής. Ο χωροταξικός σχεδιασμός του επομένου επιπέδου, δηλ. των δραστηριοτήτων του δευτερογενούς και τριτογενούς τομέα (τουρισμός, παροχή υπηρεσιών κ.λπ.) ακολουθεί την ίδια λογική, οφείλει δηλ. να σεβαστεί πλήρως τους περιορισμούς που προκύπτουν από τα ανώτερα αυτά ιεραρχικά επίπεδα. Ειδικότερα, οι λειτουργίες του τομέα αυτού δεν πρέπει να ασκούν δυσμενή επίδραση στο φυσικό κεφάλαιο και τη γεωργική γη, όπως αυτά έχουν προσδιορισθεί και οριοθετηθεί στο πρώτο επίπεδο, να μην αλλοιώνουν το μέγεθος, την πολιτιστική και κοινωνική φυσιογνωμία των οικισμών, να μην επιβαρύνουν και ανατρέπουν τον βιώσιμο σχεδιασμό της διαχείρισης της ενέργειας και των υδάτων κ.ο.κ. Για την καθοδήγηση του νομοθέτη, η νομολογία του Ε’ Τμήματος του ΣτΕ έχει διατυπώσει τις ακόλουθες δώδεκα βασικές αρχές, η τήρηση των οποίων διασφαλίζει το σχεδιασμό βιώσιμης χωροταξικής και πολεοδομικής πολιτικής. 1. Αρχή δημόσιας οικολογικής τάξης 2. Αρχή βιώσιμης ανάπτυξης 3. Αρχή πολιτιστικής κληρονομίας 4. Αρχή αισθητικής αξίας της φύσης 5. Αρχή κοινής φυσικής κληρονομίας 6. Αρχή βιοποικιλότητας 7. Αρχή φέρουσας ικανότητας 8. Αρχή αποκατάστασης διαταραχθέντων οικοσυστημάτων 9. Αρχή ήπιας ανάπτυξης ευπαθών οικοσυστημάτων 10. Αρχή χωροταξίας 11. Αρχή βιώσιμου αστικού περιβάλλοντος 12. Αρχή οικολογικής συνείδησης Τέλος, για τη διασφάλιση της τήρησης των ανωτέρω αρχών, η νομοθεσία, ενωσιακή και εθνική, προβλέπει το εργαλείο της Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ), η οποία οφείλει να δίνει επιστημονικά τεκμηριωμένες απαντήσεις σε σχέση με τις επιπτώσεις της σχεδιαζομένης χωροταξικής και πολεοδομικής πολιτικής. Αν ο σχεδιασμός αυτός επιτρέπεται ή όχι να προχωρήσει, εξαρτάται από τα αντίστοιχα θετικά ή αρνητικά Σελ: 4 από 6
Επιμελητήριο Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος Καλλιδρομίου 30 & Ζωοδόχου Πηγής ΤΚ 11473 Αθήνα τηλ & φαξ: 210-3823.850 email: info@environ-sustain.gr | www.environ-sustain.gr
πορίσματα της οικείας ΣΜΠΕ. Κατά συνέπεια, θεωρώ αυτονόητο ότι η έγκριση της ΣΜΠΕ πρέπει να προηγείται χρονικά κατά τον αναγκαίο εύλογο χρόνο που απαιτεί η προσαρμογή του προτεινομένου σχεδίου στα πορίσματα αυτά. Ο νέος χωροταξικός νόμος 4269/2014 παρουσιάζει προβλήματα, τα οποία κατ’ ανάγκη επηρεάζουν αντίστοιχα και το υποκείμενο επίπεδο στρατηγικού σχεδιασμού, όπως το ΡΣΑ. Κατ’ αρχάς, ο νόμος αυτός, σε αντίθεση με τον προϊσχύοντα νόμο 2508/1997, δεν προβαίνει σε εξαγγελία, νομική κατοχύρωση και ιεράρχηση των εννόμων αξιών, τις οποίες οφείλει να πραγματώσει ο σχεδιασμός, μεταξύ των οποίων κυρίαρχη θέση πρέπει να έχει η βιώσιμη ανάπτυξη, σύμφωνα με το άρθρ. 24 του Συντάγματος. Δεν πρόκειται απλώς για μία θεωρητική ή λεκτική παράλειψη, αλλά για μια παράλειψη καθοριστική για τα επόμενα επίπεδα σχεδιασμού και κρίσιμη για τον δικαστικό τους έλεγχο. Η αναφορά στη βιώσιμη ανάπτυξη απουσιάζει τελείως από το κείμενο και τις κατευθύνσεις του νόμου αυτού (με μόνη εξαίρεση τον τίτλο του), ενώ δίνεται εμμέσως πλην σαφώς προτεραιότητα σε οικονομικούς και επενδυτικούς στόχους (άρθ. 3 παρ. 3). Είναι μάλιστα χαρακτηριστικό ότι η κρίσιμη έννοια της φέρουσας ικανότητας, δηλ. της αντοχής των οικοσυστημάτων στις ανθρώπινες παρεμβάσεις, απουσιάζει εντελώς. Περαιτέρω, το υπερκείμενο όλων εθνικό στρατηγικό σχέδιο, που προέβλεπε η προϊσχύουσα νομοθεσία, καταργείται και τούτο τίθεται στο ίδιο επίπεδο με τα πρώην Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, δηλ. τα «τομεακά» σχέδια π.χ. για τις ΑΠΕ, τον τουρισμό, τη βιομηχανία κ.λπ. Έτσι λοιπόν, το καθένα από τα σχέδια αυτά προβαίνει σε σχεδιασμό ανάλογα με το ειδικό του αντικείμενο, χωρίς πραγματική δέσμευση από υπερκείμενο σχεδιασμό και χωρίς αμοιβαίο συντονισμό, με αποτέλεσμα τις αναπόφευκτες συγκρούσεις και επικαλύψεις. Εξ άλλου, τα επίπεδα σχεδιασμού είναι κατ’ όνομα μόνο ιεραρχικά, εφ’ όσον παρέχεται ευρύτατη δυνατότητα αναθεώρησής τους (άρθ. 5, παρ. 2β) ακόμα και εντός της πενταετίας, υπό όρους μεν, αλλά όρους τόσο ευρείς και γενικούς, ώστε στην πραγματικότητα να καθίστανται άνευ περιεχομένου. Οι συγκρούσεις μεταξύ επιπέδων σχεδιασμού επιλύονται με απλή απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, πράγμα που στην πράξη παρέχει σε αυτόν ευρύτατες δυνατότητες τροποποιήσεων. Τέλος, η ΣΜΠΕ επιτρέπεται να εγκρίνεται ταυτόχρονα με το αντίστοιχο σχέδιο στο οποίο αφορά, παρόλο ότι το τελευταίο θα έπρεπε λογικά να καταρτίζεται με βάση τα εγκεκριμένα πορίσματά της σε εύλογο και πάντως μεταγενέστερο χρόνο. Σύμφωνα με το ιεραρχικό σχήμα που καθιερώνει ο νόμος 4219/2014, το ΡΣΑ ανήκει στο επίπεδο του στρατηγικού σχεδιασμού, του οποίου η λεγόμενη «κανονιστική πυκνότητα» είναι περιορισμένη. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι το ΡΣΑ παύει να είναι «απόφαση» με την επιστημονική έννοια του όρου. Κατά την έννοια αυτή, απόφαση σημαίνει αφ’ ενός μεν επιλογή, αφ’ ετέρου δε δεσμευτικότητα της επιλογής αυτής για τα επόμενα επίπεδα αποφάσεων, δηλ. στην προκειμένη περίπτωση τα Τοπικά Χωρικά Σχέδια (ΤΧΣ) και τα Ειδικά Χωρικά Σχέδια (ΕΧΣ). Στην επιστήμη των αποφάσεων, ανάγκη επιλογής -και άρα ανάγκη Σελ: 5 από 6
Επιμελητήριο Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος Καλλιδρομίου 30 & Ζωοδόχου Πηγής ΤΚ 11473 Αθήνα τηλ & φαξ: 210-3823.850 email: info@environ-sustain.gr | www.environ-sustain.gr
λήψεως αποφάσεως- ανακύπτει όταν υπάρχει σύγκρουση αξιών, οι οποίες δεν μπορούν να ικανοποιηθούν εξίσου και, άρα, κάποιες από αυτές πρέπει να θυσιασθούν ή να υποχωρήσουν έναντι κάποιων άλλων. Αυτό ισχύει κατ’ εξοχήν στο πεδίο του χωροταξικού σχεδιασμού που μας ενδιαφέρει εν προκειμένω. Οι επιλογές δηλ. του ΡΣΑ πρέπει να είναι σύμφωνες και να εξειδικεύουν τις επιλογές των ανωτέρων επιπέδων σχεδιασμού και, με τη σειρά τους, να δεσμεύουν και να καθοδηγούν τα επόμενα επίπεδα. Συμβαίνει πράγματι αυτό με το ισχύον ΡΣΑ; Κατά τη γνώμη μου, όχι. Στα άρθρα 3, 4 και 5 παρατίθενται ισότιμα αξίες σαφώς αντικρουόμενες μεταξύ τους, οι οποίες, στα πλαίσια του γεωγραφικά περιορισμένου και πολεοδομικά κορεσμένου χώρου του Λεκανοπεδίου, προφανώς δεν μπορεί να ικανοποιηθούν συμμέτρως. Ενδεικτικά επισημαίνεται το γεγονός ότι ενώ εξαγγέλλεται η διαφύλαξη και προστασία του περιβάλλοντος και των πεπερασμένων πόρων της Αττικής, ταυτόχρονα επιτρέπεται η αλλαγή χρήσης της γεωργικής γης υψηλής παραγωγικότητος, εντείνεται η δυνατότητα χωροθέτησης και επέκτασης βιομηχανικών εγκαταστάσεων, επιτρέπεται -αντί της ανάσχεσης εξάπλωσης της πόλεως που προέβλεπε το προϊσχύον ΡΣΑ- η επέκταση αυτής με τουριστικά καταλύματα και τουριστικές κατοικίες, προβλέπονται ιδιαίτερα επιβαρυντικές χρήσεις για την παράκτια ζώνη κ.ο.κ. Στο ερώτημα εάν οι επιλογές του ΡΣΑ είναι δεσμευτικές για τον πολεοδομικό σχεδιασμό, και εκεί τα πράγματα είναι αμφίβολα. Ειδικότερα ως προς τα ΕΧΣ, ο ίδιος ο νόμος 4219/2014 αφήνει περιθώρια ανατροπής των επιλογών του ΡΣΑ, ορίζοντας λ.χ. στο άρθρ. 8 παρ. 4, ότι αυτά μπορούν να τροποποιούν προγενέστερα ΤΧΣ, «αρκεί να μην ανατρέπεται» η χωροταξική λειτουργία της ευρύτερης περιοχής, όπως αυτή προσδιορίζεται στα οικεία εθνικά και περιφερειακά χωροταξικά πλαίσια (κριτήριο εντελώς ρευστό και εξαιρετικά δύσκολο να διαπιστωθεί), επιτρέπεται η τροποποίηση εγκεκριμένων ΖΟΕ για την κάλυψη αναγκών παραγωγικής ή επιχειρηματικής ανάπτυξης κ.ο.κ. Και το σημαντικότερο, κατά το άρθρ.8 παρ. 3β, «…κατά την κατάρτιση των ΕΧΣ λαμβάνονται… [απλώς]… υπόψη οι κατευθύνσεις των εγκεκριμένων εθνικών και περιφερειακών χωροταξικών πλαισίων… [όπως το ΡΣΑ]… καθώς και οι κατευθύνσεις της οικείας αναπτυξιακής πολιτικής». Αυτό με απλά λόγια σημαίνει ότι οι κατευθύνσεις του ΡΣΑ δεν δεσμεύουν, αλλά απλώς συνεκτιμώνται, και δύνανται να νοθευτούν προς όφελος διαφόρων αναπτυξιακών πολιτικών.
Σελ: 6 από 6