EXCELENTÍSSIMO(A) SENHOR(A) DOUTOR(A) JUIZ(A) DE DIREITO DA ___ VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL DA COMARCA DE GOIÂNIA/GO
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS, pela Promotora de Justiça titular da 50a Promotoria de Justiça de Goiânia/GO, vem, respeitosamente, à presença de Vossa Excelência, com fulcro nos artigos 129, inciso III e 37, “caput”, e seu parágrafo 4º, da Constituição Federal; nos artigos 117, III e 92, “caput”, e seu parágrafo 4º da Constituição
Estadual;
8.429/92;
no
e
artigo
na 25,
Lei IV,
nº
7.347/85;
“a”
e
“b”,
na
Lei
nº
da
Lei
nº
8.625/93, propor a presente
AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER para o pagamento das gratuidades previstas na Lei Estadual nº 12.313/1994 para desoneração da tarifa de ônibus observado o rito ordinário e disposições especiais previstas na Lei 7.347/85, com pedido de tutela de urgência em desfavor do ESTADO DE GOIÁS, pessoa jurídica de
direito
público,
inscrito
no
CNPJ
sob
Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
o
nº 1/29
01.409.580/0001-38, com sede na Praça Dr. Pedro Ludovico Teixeira,
nº
03,
Centro,
Goiânia/GO,
CEP
74003-010,
representado por seus procuradores, nos termos do artigo 75, inciso II, do Código de Processo Civil, pelos fatos e fundamentos jurídicos que passa a expor.
1) BREVE RESUMO DA DEMANDA A presente Ação Civil Pública tem por objetivo a
cominação
ao
Estado
de
Goiás
da
obrigação
de
arcar
integralmente com os ônus das gratuidades previstas na Lei Estadual nº 12.313/1994, com fito a desonerar a tarifa paga pelos
usuários
do
transporte
público
coletivo
de
passageiros, Isso
porque
o
não
pagamento
dos
benefícios
tarifários causa prejuízo financeiro e moral aos usuários pagantes desse transporte e, dessa forma, é maculado o interesse público, coletivo e social desses cidadãos. Outrossim, essa omissão por parte do Estado de Goiás causa empobrecimento dos cidadãos mais humildes, que necessitam usar o transporte coletivo, pois eles custeiam a tarifa com as gratuidades, já que os ônus que deveriam ser suportados pelo Poder Público são transferidos para o valor da tarifa, limitando o direito fundamental dos usuários pagantes de ir e vir.
Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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2) DA LEGITIMIDADE ATIVA A
legitimação
do
Ministério
Público
para
promover a defesa do patrimônio público por meio da Ação Civil Pública advém tanto da Constituição Federal quanto da legislação infraconstitucional. Ao Ministério
tratar
Público,
das
funções
assim
institucionais
estabeleceu
a
do
Constituição
Federal: Art.
129.
São
funções
institucionais
do
Ministério Público: […] III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
Como patrimônio público e social entende-se o conjunto de bens, direitos e valores pertencentes a todos os cidadãos. Os princípios éticos, por exemplo, embora não sejam
bens,
fazem
parte
do
patrimônio
moral
de
nossa
sociedade, e também devem ser protegidos pelo Estado e observados por todos os agentes públicos1. Nesse sentido, verifica-se que o conceito de patrimônio público não inclui apenas os bens físicos e financeiros, abrangendo, também, direitos e valores. Isso
posto,
o
Ministério
Público
Estadual
é
parte legítima para, em busca da tutela dos cidadãos que 1 http://www.prpb.mpf.mp.br/menu-esquerdo/atuacao/patrimonio-publico-1 Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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pagam para usufruir do transporte público, pleitear que o Estado de Goiás arque com os ônus referentes às gratuidades concedidas pela Lei Estadual nº 12.313/1994.
3) DOS FATOS O Estado de Goiás, pela Lei Estadual nº 12.313, de
28
de
março
4.253,
de
20
transporte maiores
de
público
de
portadoras
de
1994
maio
1994),
coletivo
sessenta de
de
(regulamentada
e
de
cinco
deficiência
pelo
concedeu
passageiros
anos,
física,
às
Decreto
nº
gratuidade
no
aos
usuários
pessoas
carentes
sensorial,
mental
ou
renal e aos estudantes da rede pública com até doze anos de idade incompletos. Conforme disposto no artigo 1º desse diploma legal, os ônus dessas gratuidades deveriam ser arcados pelo Estado de Goiás, via Secretaria da Fazenda, Tesouro, Fundo próprio ou outros. Após a criação do Fundo de Proteção Social do Estado de Goiás – PROTEGE GOIÁS, definiu-se, pelo Decreto nº 8.222/2014, que os gastos com os benefícios previstos na Lei Estadual nº 12.313/1994 se dariam a cargo desse Fundo. Contudo, ao que pese haver determinação legal para custeio das gratuidades, o Estado de Goiás em momento algum, desde a edição da referida Lei, realizou os repasses necessários para o financiamento dos benefícios tarifários concedidos. Dessa forma, as gratuidades são custeadas por Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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subsídio tarifário cruzado há vinte e quatro anos. Isso significa que no valor das tarifas dos usuários pagantes é incluído um valor adicional para cobrir os
custos
referentes
à
fruição
desses
serviços
pelos
beneficiários de gratuidades. No ano de 2012, foi editada a Lei Estadual nº 17.685, que criou o “Programa Passe Livre Estudantil – PLE”, responsável por oferecer aos estudantes das redes pública e particular de ensino gratuidade no sistema de transporte
coletivo
Metropolitana
de
urbano
Goiânia
de
passageiros
benefício
da
tarifário
Região de
50%
(cinquenta por cento) do valor da tarifa. Contudo, desde que essa Lei foi publicada até o mês de julho de 2017, o Estado de Goiás não repassou os valores
correspondentes
ao
ônus
desse
benefício
às
concessionárias do transporte coletivo. Assim, no período de
2012
a
2017,
integrou
a
tarifa
o
custeio do
do
usuário
Passe
Livre
Estudantil
pelo
mencionado
pagante,
subsídio cruzado. Essa situação mostra um completo desinteresse do Estado de Goiás em arcar com os benefícios tarifários concedidos. No
mês
de
julho
de
2017
foi
editada
a
Lei
Estadual nº 17.762, pela qual o Passe Livre Estudantil passou a ser de 100% (cem por cento) do valor da tarifa vigente. Apenas então o Estado de Goiás começou a fazer os Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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repasses referentes a esse benefício. No gratuidades
entanto,
concedidas
os
pela
repasses Lei
Estadual
referentes nº
às
12.313/1994
jamais foram realizados. De acordo com dados fornecidos pelo Sindicato das Empresas de Transporte Coletivo Urbano de Passageiros de Goiânia – SET, o impacto dessas gratuidades nos custos das tarifas da Região Metropolitana de Goiânia, no período de janeiro de 2016 a abril de 2018, é o seguinte: 2016 Beneficiários Cadastrados
Utilização Mensal (Média)
Impacto na Tarifa
Impacto Financeiro Mensal (R$)
Idosos
164.600
1.011.238,92
6,98%
3.701.656,99
Deficientes
31.402
636.620,08
4,39%
2.331.254,24
Escolar tarifa)
100.064
1.659.484,42
5,72%
3.019.652,15
3.475
29.692,50
0,20%
109.657,02
299.541
3.337.035,92
17,30%
(meia
Crianças TOTAL
9.162.220,40
2017 Beneficiários Cadastrados
Utilização Mensal (Média)
Impacto na Tarifa
Impacto Financeiro Mensal (R$)
Idosos
182.841
1.015.333,00
7,75%
3.756.732,10
Deficientes
30.891
631.642,50
4,85%
2.337.077,25
Escolar tarifa)
101.470
1.432.107,38
5,47%
2.613.442,97
3.017
26.443,17
0,20%
97.839,72
318.219
3.105.526,04
18,24%
Crianças TOTAL
(meia
8.805.092,04
Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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2018 (período de janeiro a abril) Beneficiários Cadastrados
Utilização Mensal (Média)
Impacto na Tarifa
Idosos
189.417
975.095,25
8,04%
3.846.303,38
Deficientes
33.255
626.513,00
5,16%
2.473.760,00
1.863
15.820,25
0,13%
63.243,43
224.535
1.617.428,50
13,33%
Crianças TOTAL
Impacto Financeiro Mensal (R$)
6.383.306,80
Quanto ao ano de 2018, a previsão é de que o impacto das gratuidades nas tarifas alcance aproximadamente 15% (quinze por cento). Tendo em vista que o valor da tarifa atualmente vigente
é
de
R$
4,00
(quatro
reais),
ela
poderia
ser
reduzida em cerca de R$ 0,60 (sessenta centavos) 2 se os benefícios
tarifários
fossem
devidamente
custeados
pelo
Poder Público. Ou montante
seja,
relativo
se
ao
fosse
ônus
das
desonerado
da
gratuidades,
tarifa o
o
usuário
pagante do transporte coletivo pagaria, atualmente, cerca de R$ 3,40 (três reais e quarenta centavos) pela fruição do serviço. Veja, pois, tabela expositiva desses dados: Valor da Tarifa
Impacto das Gratuidades na Tarifa em 2018
R$ 4,00
15%
Valor do Valor da Tarifa Impacto das sem o subsídio Gratuidades na cruzado Tarifa em 2018 R$ 0,60
R$ 3,40
2 15% de R$ 4,00. Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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De acordo com as informações acima detalhadas, a demanda média de usuários beneficiários das gratuidades previstas pela Lei nº 12.313/1994 transportados nos quatro primeiros
meses
de
2018
foi
de
1.617.429
(um
milhão,
seiscentos e dezessete mil, quatrocentos e vinte e nove) viagens. Isso
corresponde
a
um
montante
de
R$
6.383.306,80 (seis milhões, trezentos e oitenta e três mil,
trezentos
e
seis
reais
e
oitenta
centavos)
apenas
no
período de janeiro a abril de 2018, e esse valor é incluso no cálculo da tarifa a ser paga pelo usuário pagante, já que não há o repasse pelo Poder Público. Levando em consideração que o Estado de Goiás, durante os 24 (vinte e quatro) anos de vigência da Lei Estadual nº 12.313/1994, jamais realizou os repasses dos valores das gratuidades e que, no período de junho de 2012 a julho de 2017, não realizou os repasses referentes ao benefício
tarifário
14.865/2012,
o
pagante
de
foi
previsto
prejuízo
que
foi
aproximadamente
na
Lei
suportado R$
Estadual pelo
nº
usuário
1.940.001.509,40
(um
bilhão, novecentos e quarenta milhões, mil quinhentos e nove reais e quarenta centavos), conforme demonstrado nas tabelas3:
3 Para elaboração da tabela foram utilizados como parâmetro os dados de usuários cadastrados, viagens e impacto das tarifas do ano de 2017, a fim de se estabelecer uma estimativa do montante do prejuízo que está sendo suportado pelo usuário pagante. Ressalta-se que, da publicação da Lei Estadual nº 12.313/1994 até março de 2018, se passaram 288 meses. Da publicação da Lei Estadual nº 17.865/2012 (Meia Tarifa do Passe Livre Estudantil) até julho de 2017 (quando se publicou a Lei Estadual nº 19.762/2017) se passaram 60 meses. Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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QUANTIDADE DE MESES DE VIGÊNCIA DAS LEIS ESTADUAIS Nº 12.313/1994 E 17.685/2012
PERÍODO DE VIGÊNCIA DA LEI ESTADUAL Nº 12.313/1994
ANOS ABRIL
MARÇO
PERÍODO DE VIGÊNCIA DA LEI ESTADUAL Nº 17.685/2012 (antes da vigência da Lei Estadual nº 17.762/2017)
QUANTIDADE DE MESES
1994
9
1995
ANOS JULHO
QUANTIDADE DE MESES
2012
6
12
2013
12
1996
12
2014
12
1997
12
2015
12
1998
12
2016
12
1999
12
JUNHO
2017
6
2000
12
TOTAL: 60 MESES
2001
12
2002
12
2003
12
2004
12
2005
12
2006
12
2007
12
2008
12
2009
12
2010
12
2011
12
2012
12
2013
12
2014
12
2015
12
2016
12
2017
12
2018
3
TOTAL: 288 MESES
Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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QUADRO DEMONSTRATIVO DO IMPACTO FINANCEIRO DE 24 (VINTE E QUATRO) ANOS DE GRATUIDADES NÃO PAGAS PELO ESTADO DE GOIÁS
Beneficiários
Impacto Financeiro Mensal no ano de 2017 (R$)
Tempo decorrido (meses)
Impacto acumulado no período (R$)
Idosos
3.756.732,10
288
1.081.938.844,80
Deficientes
2.337.077,25
288
673.078.248,00
Escolar (meia tarifa)
2.613.442,97
60
156.806.578,2
Crianças
97.839,72
288
28.177.838,40
Total
8.805.092
-
1.940.001.509,4
→ Do Prejuízo aos Usuários Pagantes Quem mais sofre com esse prejuízo é a parcela mais
pobre
Pesquisa realizada
da
de
população,
Mobilidade
pela
conforme da
Associação
dados
População Nacional
reunidos
Urbana
das
na
(2017),
Empresas
de
Transportes Urbanos - NTU em parceria com a Confederação Nacional do Transporte4. Segundo apurado nessa Pesquisa, 59% (cinquenta e
nove
por
cento)
da
população
urbana
se
desloca
diariamente. Desse total, 69,8% (sessenta e nove inteiros e oito décimos por cento) são das classes C e D/E, enquanto 27,3
(vinte
e
sete
inteiros
e
três
décimos
por
cento)
ocupam a classe B e 2,9% (dois inteiros e nove por cento) a classe A.
4 Informação publicada na Revista NTUrbano, Ed. 31, Jan/Fev de 2018. Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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Com base nesse estudo, é correto afirmar que, na prática, a camada mais hipossuficiente da população está bancando as gratuidades concedidas pelo Governo, arcando, assim, com uma política social que deveria ser financiada pelo próprio Estado. Ressalta-se
que,
com
o
subsídio
cruzado,
o
usuário pagante não tem incentivo para utilizar os serviços de transporte público coletivo e, com a progressiva evasão de passageiros, as tarifas ficam mais caras e o sistema fica engessado em termos de investimentos em infraestrutura e melhorias no serviço. Pelo exposto, verifica-se que o próprio Poder Público é o responsável pelo aumento crescente e impactante no valor da tarifa do transporte público. Isso porque há constante
aumento
no
valor
do
combustível,
que
é
um
elemento importante no cálculo tarifário, bem como não há o repasse
às
concessionárias
dos
valores
referentes
às
gratuidades. Vislumbra-se, nesse cenário, que as gratuidades foram concedidas em 1994 com um propósito eleitoreiro, em benefício
exclusivo
dos
representantes
da
Administração
Estadual, e que o custeio desse benefício é feito pelo usuário pagante, que arca, assim, com políticas sociais do Governo. Tanto é verdade essa afirmação que, no ano de 2014
(que,
ressalta-se,
foi
ano
eleitoral),
o
então
Governador do Estado de Goiás participou de negociações com Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
11/29
os
municípios
Transporte
integrantes
Coletivo
e
da
com
Rede
Metropolitana
representantes
do
do
setor
empresarial. Tais negociações foram materializadas no Pacto Metropolitano pelo Transporte Coletivo e tiveram finalidade de realizar uma completa reformulação de algumas premissas regulatórias público
e
institucionais
coletivo
de
atinentes
passageiros.
Uma
de
ao
transporte
suas
cláusulas
previa que o Estado de Goiás assumiria o custeio de 50% (cinquenta por cento) do valor das gratuidades vigentes, a fim de desonerar a tarifa do impacto causado pelos ônus dos benefícios tarifários. Os outros 50% seriam custeados pelos Municípios integrantes da Região Metropolitana de Goiânia. Contudo, por
motivos alheios
ao conhecimento
deste órgão ministerial, referido Pacto Metropolitano não foi cumprido e, assim, os ônus das gratuidades continuaram a
integrar
a
tarifa
paga
pelo
usuário
dos
serviços
de
transporte público. Isso posto, o Ministério Público pretende, por essa
demanda,
que
seja
cominada
ao
Estado
de
Goiás
a
obrigação de arcar com as gratuidades concedidas pela Lei Estadual nº 12.313, de 28 de março de 1994.
Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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4. DO DIREITO 4.1) Da Política Tarifária Um
dos
maiores
desafios
no
âmbito
das
concessões de serviços públicos é garantir o equilíbrio de dois interesses antagônicos. De um lado o
interesse da
concessionária,
concessão
que
busca
obter
com
a
a
amortização dos investimentos, a cobertura dos custos de operação e manutenção do serviço e o lucro inerente do negócio; de outro lado está o interesse dos usuários. O equilíbrio entre esses dois interesses surge como uma responsabilidade do Poder Público à medida que ele é, de um lado, titular dos serviços públicos e, de outro, poder
concedente
nos
contratos
administrativos
de
concessão. Ou seja, o Poder Público aparece como a ponte entre público e privado, como garantidor de direitos e deveres de ambas as partes em consonância com o artigo 175 da Constituição Federal, in verbis: Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
sempre
através
de
licitação,
a
prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: I
-
o
regime
das
empresas
concessionárias
e
permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II - os direitos dos usuários; Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
13/29
III - política tarifária; IV - a obrigação de manter serviço adequado.
Desta forma, tem-se que a intervenção do Estado na
busca
pela
equalização
dos
interesses
públicos
e
privados é viabilizada através da política tarifária, que é o
estabelecimento
de
um
conjunto
de
medidas,
regras
e
normas que delimitam a forma de financiamento da operação do sistema de transporte público coletivo e a cobrança de contrapartida financeira por parte dos usuários. Pela política tarifária deve ser assegurada a coexistência de tarifas módicas e também os interesses do ente privado quanto ao lucro e investimentos. No Estado de Goiás, o delineamento fundamental da
política
Deliberação
tarifária nº
atualmente
058/2007
da
vigente
Câmara
está
na
Deliberativa
de
Transportes Coletivos (CDTC) e nos contratos de concessão celebrados
no
ano
de
2008
entre
o
Poder
Público
e
as
empresas prestadoras do serviço de transporte coletivo de passageiros. Essencialmente,
os
em
custos
calculados serviços
na
função
Rede
dos
Metropolitana
valores de
das
totais
tarifas da
oferta
Transporte
são de
Coletivo,
dividido pelo número estimado de passageiros demandantes do serviço. Contratos
Inclusive, de
a
Concessão
Cláusula
Vigésima
expressamente
Quarta utiliza
dos como
parâmetros os principais custos e a demanda, mensurada pelo índice de passageiros por quilômetro. Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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Há, na Lei de Concessões e nos Contratos de Concessão atualmente vigentes na Região Metropolitana de Goiânia a previsão de revisões e reajustes das tarifas, medidas importantes para se manter o equilíbrio econômico financeiro dos contratos. Contudo,
ao
mesmo
passo
que
é
importante
a
manutenção desse equilíbrio, é imprescindível que o valor da tarifa seja acessível a todos os usuários, em obediência aos
princípios
lealdade tópico
às
da
proporcionalidade,
instituições
próprio),
bem
(os
como
quais
em
da
isonomia
serão
prol
da
e
da
detalhados
em
modicidade
das
tarifas. No exercício da Política Tarifária, o Estado tem liberdade de atuação para definir a forma pela qual determinado serviço será prestado e quem arcará com o ônus da fruição desse serviço: se o usuário pagante ou o Estado (é
a
chamada
“política
de
Governo”).
Também
constitui
política de Governo a definição de quais usuários estariam, eventualmente, excluídos do dever de pagar tarifas pela fruição de um serviço público. Nesse
sentido,
no
exercício
de
uma
política
pública em matéria tarifária, o Estado de Goiás concedeu, pela Lei Estadual nº 12.313/1994, gratuidades no transporte público coletivo de passageiros aos usuários maiores de sessenta e cinco anos, às pessoas carentes portadoras de deficiência estudantes
física, da
rede
sensorial, pública
com
mental até
ou
doze
renal anos
de
e
aos idade
incompletos. Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
15/29
Pelo que foi aqui exposto, verifica-se que a concessão de benefícios tarifários está dentro da esfera de atuação do Estado, sendo uma política de Governo. Conforme dispõe o artigo 35 da Lei federal nº 9.074/1995, “a estipulação de novos benefícios tarifários pelo poder concedente fica condicionada à previsão, em lei, da
origem
dos
recursos
ou
da
simultânea
revisão
da
estrutura tarifária do concessionário ou permissionário, de forma
a
preservar
o
equilíbrio
econômico-financeiro
do
contrato”. Dessa 12.313/1994, arcadas
as
pelo
forma,
nos
gratuidades
próprio
termos ali
Estado
da
Lei
concedidas
de
Goiás,
Estadual deveriam
pelo
nº ser
Tesouro,
Secretaria da Fazenda ou Fundo próprio. Contudo, não é o que ocorre. O Estado de Goiás nunca repassou às empresas concessionárias do transporte público coletivo, em 24 (vinte e quatro) anos de vigência da Lei nº 12.313/1994, os valores referentes às gratuidades concedidas
pela
Lei
mencionada,
conforme
informação
apresentada pelo SET. Assim,
os
ônus
referentes
aos
benefícios
tarifários integram, há vinte e quatro anos, o cálculo do valor da tarifa e, dessa forma, o usuário pagante paga por si e pelo beneficiário das gratuidades. Ora, ao que pese a concessão de gratuidades ser uma política pública, qualquer escolha adotada pelo Poder Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
16/29
Público Federal,
deve
guardar
sendo
consonância
ilícica
qualquer
com
a
decisão
Constituição
que
viole
uma
finalidade determinada pelo Texto Constitucional. Nessa esteira, o Prof. Dr. Vitor Rhein Schirat5 assim discorre: (…) caberá ao Estado definir quem paga e como paga
pela
fruição
de
um
determinado
serviço
público com estrita obediência (i) a uma série de diretrizes contempladas na Constituição Federal, as
quais
Estado, amplo
se
(ii) e
consubstanciam a
um
complexo,
dever que
em
de
políticas
de
proporcionalidade
envolve
um
potencial
conflito entre direitos fundamentais, e (iii) a um mandamento de viabilidade econômico-financeira da
atividade,
mecanismos
de
alocação
dos
serviço,
que
por
meio
do
estabelecimento
financiamento, ônus
provenientes
da
da
prestação
do
sustentabilidade
da
decorrentes
assegurem
a
de
atividade.
Não é permitido, dessa forma, que o Estado de Goiás repasse aos usuários pagantes um ônus que deveria ser arcado
pelo
comprometer
próprio direitos
Poder
Público,
fundamentais
sob
risco e
de
se
princípios
administrativos, como será abordado no próximo tópico.
5 Parecer do Prof. Dr. Vitor Rhein Schirat sobre concessões públicos – Políticas Públicas Tarifárias. Pp. 30 e 31. Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
de
serviços
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4.2) Da Violação a Princípios Administrativos e do Direito Fundamental ao Transporte A
instituição
de
gratuidades
no
transporte
público coletivo de passageiros é uma materialização da isonomia
material,
dispensado
diante
“tratamento
da
igual
máxima aos
de
iguais
que e
deve
ser
desigual
aos
desiguais, na medida de suas desigualdades”. Contudo,
ao
que
pese
o
interesse
do
Poder
Público em resguardar a igualdade material, isso não é o que
ocorre
na
prática,
já
que
os
ônus
decorrentes
da
política pública aqui abordada são impostos aos usuários pagantes, o que é inadmissível. Sobre o tema, a Ministra Cármen Lúcia assim se manifestou no julgamento da ADI nº 3.768-4/DF: Como objeto de contratos de concessão, conforme já assentado na doutrina, sabe-se que a prestação de serviço público de transporte atribuída pelo Estado ao particular, que deve prestá-lo em nome próprio e por sua conta e risco e, para tanto, deve
cumprir
Público,
há
as
condições
de
obedecer
fixadas ao
pelo
Poder
princípio
da
juridicidade. Ora, o sistema jurídico fundamental vigente estampa o direito do idoso ao transporte coletivo gratuito. (…) 11.
O
investimento
prestação coletivo,
dos
e
serviços
delegado
os
gastos
públicos
pelo
oriundos de
ente
da
transporte
público
ao
particular, haverão de ser calculados e haverão Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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de ser definidos na relação delegante-delegado, sem que tanto seja traspassado ao particular (…)
Isso
posto,
verifica-se
que
a
existência
de
subsídio cruzado para cálculo do valor da tarifa viola o princípio da isonomia, eis que os usuários pagantes acabam por arcar com valores superiores às unidades de fruição fixadas de acordo com a política tarifária instituída (como fixado na Deliberação nº 058/2007 – CDTC e nos contratos de concessão). Outrossim,
é
importante
ver
o
tema,
também,
sobre a ótica humanitária. Como exposto alhures, a maior parte dos usuários do transporte público está em situação em hipossuficiência. São esses cidadãos que lutam por sua subsistência (muitos sem emprego, sem saúde, sem segurança) que
arcam
com
os
valores
referentes
às
gratuidades
concedidas pelo Poder Público. Dessa forma, é inegável que há grave violação ao princípio da isonomia. Na
mesma
esteira,
tendo
em
vista
que
há
discrepância entre o valor pago pelos usuários e o quanto é efetivamente por eles fruído, há violação ao princípio da proporcionalidade. Em prol da clareza na exposição, faz-se mister relembrar que o valor da tarifa vigente é equivalente a uma fração do custo total da operação do serviço. Contudo, na forma como a tarifa é cobrada atualmente, há pagamento a Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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maior pelos usuários pagantes, dado que a divisão do custo global é realizada por número inferior de usuários que pagam pelas gratuidades dos que não pagam. Importante frisar que, caso o Estado de Goiás custeasse
as
gratuidades
que
ele
mesmo
concedeu,
não
haveria essa desproporcionalidade, já que os beneficiários das gratuidades seriam custeadas e o equilíbrio econômicofinanceiro dos contratos de concessão seria mantido. A violação
ao princípio
da proporcionalidade
tem como consequência a limitação do Direito Fundamental ao Transporte do usuário pagante e hipossuficiente da Região Metropolitana de Goiânia. Isso proporcionalidade demandado
do
transporte
é
porque, entre
usuário
ao o
serviço
para
claramente
ocorrer
sua
a
prestado
fruição,
reduzido
quebra
para
o
e
o
da valor
direito
além
do
ao
que
é
estritamente proporcional. Além
do
exposto,
ressalta-se
que
está
legalmente previsto, na Lei Estadual nº 12.313/1994, que o Estado
de
Goiás
deve
arcar
com
as
gratuidades
ali
concedidas. Tendo em vista que o Estado não tem cumprido com essa determinação, resta violado, também, o princípio da legalidade. Por fim, a omissão do Estado de Goiás quanto ao pagamento das gratuidades viola o princípio da lealdade às instituições,
já
que,
ao
ser
repassado
aos
Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
usuários 20/29
pagantes os ônus pelas gratuidades concedidas, há quebra de confiança entre os administrados e a administração pública, pois aqueles acreditam que o Estado de Goiás está arcando com as gratuidades concedidas. 4.3) Da Necessidade de Desoneração da Tarifa para se Manter uma Tarifa Módica e se Realizar Investimentos em Qualidade e Infraestrutura do Transporte Coletivo Como apontado alhures, o valor da tarifa paga pelo usuário do transporte coletivo é onerado em razão do não
pagamento,
pelo
Estado
de
Goiás,
das
gratuidades
previstas na Lei Estadual nº 12.313/1994. Ora, a tarifa de ônibus só será acessível a todos os cidadãos, e com condições de investimentos em abrigos de ônibus, melhoria dos terminais, aquisição de novos ônibus, etc, se houver a desoneração dessa tarifa, retirando dela o percentual aproximado 15% das gratuidades que incide no cálculo do valor final. Por
exemplo,
o
valor
da
tarifa
atualmente
vigente é de R$ 4,00. Se for retirado 15% correspondente ao impacto das gratuidades, o valor final da tarifa seria de aproximadamente R$ 3,40, uma redução de R$ 0,60 por tarifa. Reprisa-se, em prol da clareza, a tabela com os dados apontados:
Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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Valor da Tarifa
Impacto das Gratuidades na Tarifa em 2018
R$ 4,00
15%
Valor do Valor da Tarifa Impacto das sem o subsídio Gratuidades na cruzado Tarifa em 2018 R$ 0,60
R$ 3,40
Nesse sentido, ao longo de um ano, o usuário pagante que utiliza o transporte coletivo duas vezes por dia
economizaria
R$
302,40
(trezentos
e
dois
reais
e
quarenta centavos)6. Assim,
é
evidente
o
prejuízo
financeiro
suportado pelo usuário pagante, além do prejuízo físico, mental, moral, etc. 4.4) Da Ação de Obrigação de Fazer Dessa forma, com fito a proteger o interesse público, os direitos coletivos e a sociedade, representada pelos usuários pagantes do transporte público coletivo, o Ministério Público propõe a presente Ação de Obrigação de Fazer, com escopo no artigo 3º da Lei nº 7.347/85, que preceitua: Art.
3º
A
ação
civil
poderá
ter
por
objeto
a
condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.
Sobre o tema, expõe José dos Santos Carvalho Filho: 6 Valor correspondente a pagar pelo transporte coletivo duas vezes por dias durante os 252 dias úteis do ano de 2018. Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
22/29
Quando
a
obtenção
ação de
civil
providência
determina
ao
fazer,
tutela
a
preventivo,
réu no
mandamental,
pública
uma
é
voltada
jurisdicional
obrigação
perseguida sentido
de
previnem-se
de
em
fazer
para
a
que
se
ou
não
terá
nítido
caráter
que,
com
decisão
novos
a
danos
ou
a
continuação de danos anteriores. […] As obrigações de fazer exigem do devedor uma conduta positiva. Quando a sentença na ação civil pública condena o réu a uma obrigação de fazer, é porque sua inação era ofensiva ao interesse coletivo ou difuso sob tutela. A sentença que julga procedente a ação reconhece que o réu tinha um dever preexistente de comportamento
positivo,
e
que,
em
razão
de
sua
inércia, não estava sendo por ele observado. Aqui é o comportamento omissivo que ofende o direito.
(CARVALHO
FILHO,
José
dos
Santos.
Ação
Civil
Pública. 7ª ed. rev. ampl. e atual. pp. 73/74 Ed. Lumen Juris. Rio de Janeiro: 2009)
Diante do exposto, propõe-se a presente Ação Civil Pública de Obrigação de Fazer com pedido de tutela de urgência a fim de que o Estado de Goiás arque com os ônus das
gratuidades
12.313/1994,
concedidas
que,
atualmente,
pela
Lei
está
no
Estadual valor
nº
mensal
aproximado de R$ 6.383.306,80 (seis milhões, trezentos e oitenta
e
três
mil,
trezentos
e
seis
reais
e
oitenta
centavos).
5) DA TUTELA DE URGÊNCIA Tendo em vista os pontos abordados no decorrer Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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dessa peça exordial, verifica-se que o Estado de Goiás não tem arcado com os ônus referentes às gratuidades concedidas pela Lei Estadual nº 12.313/1994 e, com essa omissão, tal custeio
tem
sido
suportado
pelos
usuários
pagantes,
em
claro prejuízo ao interesse público. Ressalta-se transporte
público
que,
atualmente,
coletivo
de
a
tarifa
passageiros
na
do
Região
Metropolitana de Goiânia está em R$ 4,00 (quatro reais), valor
que
poderia
ser
reduzido
em
até
15%
(quinze
por
cento) com o devido pagamento dos benefícios tarifários pelo Estado. Dessa judicial
para
forma,
que
o
é
urgente
Estado
de
que Goiás
se
emita
arque
ordem
com
as
gratuidades previstas na Lei Estadual nº 12.313/1994, a fim de proteger o interesse público, coletivo e social de toda a população da Região Metropolitana de Goiânia. A
possibilidade
de
concessão
de
tutela
de
urgência, em ação civil pública, é expressamente prevista no artigo 12 da Lei 7.347/85: Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com o sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo.
Ainda,
estabelecem
os
artigos
294
e
300
do
Código de Processo Civil: Art. 294 - A tutela provisória pode fundamentarEdifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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se em urgência ou evidência. Parágrafo único. A tutela provisória de urgência, cautelar
ou
antecipada,
pode
ser
concedida
em
caráter antecedente ou incidental. Art. 300 - A tutela de urgência será concedida quando
houver
elementos
que
evidenciem
a
probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
De
outro
vértice,
o
Código
de
Defesa
do
Consumidor (Lei 8.078/90), que é um dos mais importantes instrumentos do microssistema de tutela coletiva brasileiro (inclusive para defesa do patrimônio público e social), estabelece, em seu artigo 84, §§ 3º e 4º: Art. 84. Na ação que tenha por objeto o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a
tutela
específica
providências
que
da
obrigação
assegurem
o
ou
determinará
resultado
prático
equivalente ao do adimplemento. § 3º. Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo
justificado
receio
de
ineficácia
do
provimento final, é lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou após justificação prévia, citado o réu. § 4º. O juiz poderá, na hipótese do § 3º ou na sentença,
impor
independentemente
multa de
diária
pedido
do
ao
autor,
réu, se
for
suficiente ou compatível com a obrigação, fixando prazo razoável para o cumprimento do preceito.
Para a concessão da tutela antecipada, em se cuidando
de
tutela
coletiva,
exige
o
legislador
Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
que
o
25/29
fundamento da demanda seja relevante e, ainda, que haja justificado receio de ineficácia do provimento final. A relevância do fundamento da demanda baseia-se em
toda
a
argumentação
exordial,
especialmente
suportado
pelos
jurídica no
usuários
exposta
prejuízo
pagantes
que
do
nessa
é
peça
diariamente
transporte
público
coletivo de passageiros. Por
outro
lado,
presente
também
se
faz
o
periculum in mora, que encontra-se consubstanciado no fato de que os usuários pagantes do transporte coletivo, em sua maior parte pessoas em situação de hipossuficiência, têm sido
prejudicados
arcar
com
sua
gratuidades
que
na
seara
própria
financeira
passagem
deveriam
ser
e
e
com
suportados
humanitária os
valores
pelo
ao das
Estado
de
Goiás. Pois bem. De acordo com o artigo 2º da Lei n. 8.437/92, quando se tratar de ação civil pública, a liminar deve concedida após a audiência do representante judicial da
pessoa
jurídica
de
direito
público,
que
deverá
se
pronunciar no prazo de setenta e duas horas. Porém,
o
Ministério
Público
pleiteia
que
a
concessão da tutela antecipada no caso em tela seja feita sem a ouvida do requerido. Isto porque, não obstante a dicção legal, o Superior Tribunal de Justiça e o Tribunal de Justiça do Estado
de
Goiás
têm
firmado
o
entendimento
Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
pela 26/29
relativização possibilidade
do de
referido graves
dispositivo
danos
em
decorrentes
da
razão
da
demora
no
cumprimento da liminar, uma vez observada a referida norma. Vejamos: RECURSO ESPECIAL. AUDIÊNCIA PRÉVIA. PESSOA JURÍDICA DE
DIREITO
ART.
PÚBLICO.
2º
DA
LEI
LIMINAR. N.º
AÇÃO
CIVIL
8.437/92.
PÚBLICA.
PRINCÍPIO
DA
EVENTUALIDADE. PRINCÍPIO DA IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. MITIGAÇÃO.
PODER
GERAL
DE
CAUTELA.
1.
A
medida
liminar foi requerida em ação civil pública, em face do
Instituto
Brasileiro
do
Meio
Ambiente
e
dos
Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, quando ainda tramitava ocasião
o
processo
na
qual
a
perante
a
autarquia
justiça
estadual,
federal,
após
ser
devidamente intimada, nos termos do art. 2º da Lei n.º 8.437/92, preferiu manifestar-se apenas sobre a incompetência princípios
absoluta
da
específica,
daquele
eventualidade
informadores
juízo. e
do
À
luz
dos
da
impugnação
sistema
processual
brasileiro, o recorrente não suscitou toda a matéria de defesa, disponível no momento em que foi chamado a manifestar-se nos autos, deixando de impugnar os fatos
alegados
pelo
autor,
que
serviram
de
fundamento para a concessão da cautelar, acarretando a preclusão consumativa do direito processual que lhe foi outorgado, por força do art. 2º da Lei n.º 8.437/92.
Precedentes.
3.
O
Superior
Tribunal
de
Justiça tem flexibilizado o disposto no art. 2º da Lei n.º 8.437/92 a fim de impedir que a aparente rigidez
de
seu
enunciado
normativo
obste
a
eficiência do poder geral de cautela do Judiciário. Precedentes. 4. Recurso especial não provido. (AgRg no
Ag
SEGUNDA
1314453/RS, TURMA,
Rel.
Ministro
julgado
em
HERMAN
BENJAMIN,
21/09/2010,
DJe
13/10/2010) Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
27/29
Fato público e notório é a seriedade dos fatos ora narrados, o que faz necessária a concessão da medida liminar, nos termos da legislação retromencionada, sem a ouvida prévia dos representantes legais do requerido. Assim, com base nos fundamentos ora expendidos, bem
como
forte
nos
argumentos
expostos
ao
longo
dessa
petição inicial, requer o Ministério Público seja concedida a tutela de urgência antecipada, a fim de que seja cominada ao Estado de Goiás a obrigação de arcar com as gratuidades concedidas
pela
atualmente,
Lei
custam
o
Estadual valor
nº
12.313/1994,
mensal
aproximado
que, de
R$
6.383.306,80 (seis milhões, trezentos e oitenta e três mil, trezentos e seis reais e oitenta centavos).
6) DO PEDIDO Por todo o exposto, o Ministério Público do Estado de Goiás, por sua representante em exercício na 50ª Promotoria de Justiça de Defesa do Patrimônio Público e Social, requer: 1) o recebimento da petição inicial e a adoção do
rito
ordinário,
conforme
dispõe
o
art.
19
da
Lei
7.347/1985 c/c art. 319 do Código de Processo Civil; 2) a concessão liminar da tutela de urgência, para cominar ao Estado de Goiás a obrigação de arcar com as gratuidades concedidas pela Lei Estadual nº 12.313/1994; Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
28/29
3) a citação do requerido para que apresente, caso queira, defesa no prazo determinado em lei;
4) a isenção do pagamento de taxas, emolumentos ou o adiantamento de quaisquer despesas processuais nos termos do art. Da Lei 7.347/85; 5) a produção de provas por todos os meios de prova em direito admitidos; 6) ao final, que seja cominada ao Estado de Goiás
a
obrigação
concedidas
pela
atualmente,
está
de Lei no
arcar
com
Estadual valor
o
ônus
nº
mensal
das
gratuidades
12.313/1994, aproximado
que, de
R$
6.383.306,80 (seis milhões, trezentos e oitenta e três mil, trezentos e seis reais e oitenta centavos). Dá-se à causa o valor de R$ 6.383.306,80 (seis milhões, trezentos e oitenta e três mil, trezentos e seis reais e oitenta centavos)7. Termos em que pede deferimento. Goiânia, 16 de maio de 2018.
LEILA MARIA DE OLIVEIRA Promotora de Justiça
7 Correspondente ao impacto financeiro mensal dos benefícios referentes ao ano de 2018. Edifício Sede do Ministério Público Rua 23 c/ Av. B , QD.A-06 , LT. 15/24, Sala 321 - Jardim Goiás, Goiânia-GO. - CEP: 74.805-100 FONE - (62) 3243-8411 – E-mail (50promotoria@mpgo.mp.br)
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