La Política Cluster

Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio

Dr. Alejandro Naclerio Documento de Trabajo Nº 1 La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPYME

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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

Documento de Trabajo Nº 1 La Política Cluster.

El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME. Agosto de 2011

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La Política Cluster.

El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME. Documento de Trabajo Nº 1 Dr. Alejandro Naclerio

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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

Equipo de Trabajo Coordinador General: Dr. Alejandro Naclerio

Equipo de trabajo

Dr. Enrique Arceo Lic. Pablo Trucco Lic. Romina Tomé Lic. Julieta Salas Lic. Juan Manuel Labanca Lic. Matías Ciminari Lic. Matías Davini Lic. Nicolás Marín Lic. Mariana Sanhuesa Lic. Verónica Fernández Perrota Lic. Natalia García Lic. Francisco Guerra Lic. Carolina Hernández Lic. Gabriela Maraschio Lic. Milena Muñoz Lic. Juan Manuel Padín Lic. Gonzalo Peña Lic. Eva Rabey Ing. Cristina Costa Lic Natalia Aprigliano Lic. Inés Arancibia Cdra. Laura de Cano Funes Cdor. Luciano Lopez Pessi Abog. Sandra Torres Abog. Arnaldo Bona Lic. José Infante Camaño Gonzalo Piotti Maximo Aimare Pablo Silva Nadia Stix Tucci Lic. Diego Colombres 4

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Índice La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME ________________

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Introducción ___________________________________

pág. 7

Definiciones y Disparadores Teóricos________________

pág. 8

Clave teórica que sustenta a los sistemas productivos locales________________________________________

pág. 11

Redes, Complejos y Sistemas Productivos ___________

pág. 16

Redes y Sistemas _______________________________

pág. 19

De las Redes Sistémicas a los Sistemas Productivos Locales y a una política de promoción de Clusters _____

pág. 22

Un caso concreto de intervención estatal para el fomento a la asociatividad entre MiPyMEs ___________________

pág. 25

Líneas de asistencia del Programa SPL ______________

pág. 29

Metodología y Selección de Proyectos ______________

pág. 32

Conclusiones __________________________________

pág. 38

Bibliografía ___________________________________

pág. 40

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La PolĂ­tica Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

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La Política Cluster.

El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME Documento de Trabajo Nº 1: Dr. Alejandro Naclerio

Introducción El diseño y la implementación de políticas industriales por parte del Estado son condición sine qua non para conducir la economía sobre un sendero de desarrollo sostenible. En particular, el avance en las cadenas de valor y en los procesos de eslabonamiento requiere de políticas activas que contemplen tanto a las economías sectoriales como al desarrollo armónico y equilibrado entre las regiones.

Ello es posible cuando el desarrollo se asienta sobre el capital social; el cual canaliza sus fuerzas a través de un conjunto articulado de instituciones públicas y privadas que alimentan los procesos de innovación. En esta línea, las políticas productivas y más específicamente la promoción de clusters constituye una herramienta invaluable para el fortalecimiento económico local. A su vez, las sinergias positivas provenientes de la asociación deben articularse con la inversión pública nacional; la que debe ampliar y mejorar la infraestructura y el sistema de innovación. Estos esfuerzos institucionales se traducirán en aprendizaje tecnológico, lo cual permitirá a las regiones y localidades generar valor agregado y empleo de calidad.

A continuación se presentan algunas dimensiones teóricas relacionadas con el paradigma de clusters, para luego observar su aplicación en el Programa Sistemas Productivos Locales (SPL)1, el cual constituye un valioso instrumento de política industrial y de desarrollo económico desde una perspectiva sistémica. Por último, se presentan conclusiones.

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La Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional ejecuta desde junio de 2006 el Programa Sistemas Productivos Locales. Se trata del programa PNUD ARG/05/024 “Promoción de Clusters y Redes Productivas con Impacto en el Desarrollo Regional”

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Definiciones y Disparadores Teóricos Antes de adentrarnos en el debate teórico en torno a los clusters es preciso considerar la ambigüedad conceptual del término cluster. Específicamente, al querer adaptar una política surgida en sistemas industriales de países desarrollados a políticas en economías emergentes, quedan al descubierto fallas conceptuales2. El problema de los contextos espaciales e históricos, así como el de la combinación de las realidades socioeconómicas con las capacidades tecnológicas territorializadas, constituye una evidencia difícilmente transferible y aún más difícil de sistematizar genéricamente para elaborar una herramienta útil para la implementación de políticas públicas.

El término Cluster significa “grupo que se distingue del resto”. Uno de los sinónimos comúnmente utilizados es “racimo”, el cual hace referencia 2

Fernández, Vigil et al. (2008) sostienen cuatro fallas de origen: conceptos borrosos, la desaparición de las dimensiones mesoregionales y macro regionales, armonía y heterogeneidades de los clusters, cualificación y cohesión social desde el interior al exterior de los clusters.

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a un conjunto o a una masa que puede ir evolucionando o mutando para adaptarse a un espacio determinado. La ciencia astronómica utiliza este concepto para distinguir racimos de estrellas o galaxias, con características comunes, agrupadas en el cosmos. En estadística el análisis de cluster sirve para distinguir variables que se diferencian del resto en un espacio factorial. A partir de estos usos de los mencionados términos se han capturado algunas derivaciones para aplicar en ciencias sociales.

Los clusters sociales con lógica y fines económicos remiten a la aglomeración de instituciones y unidades productivas que interactúan en un espacio determinado. Dicho espacio incluye la dimensión territorial (como cercanía, conectividad, etc.), pero se extiende además sobre otros aspectos constitutivos del contexto de interacción, tales como las dimensiones derivadas de la historia, el contexto político, la infraestructura física y tecnológica y las capacidades científicas y educativas, que refuerzan el vínculo del capital social con la generación de valor. Como resultado de la conformación de clusters dicho

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contexto se ve modificado.

La estructura y la evolución de los clusters industriales (Iammarino y McCain 2008) depende de la dinámica del régimen tecnológico y las prácticas organizacionales que van adaptándose a los paradigmas tecnoproductivos (Dosi 1982).

Asimismo, el entorno comunicacional (incluyendo las TICs) que se va gestando alrededor de las urbes constituye un factor central. Por su parte la creciente interconexión de las relaciones comerciales y financieras3 determina una tendencia a la especialización de los clusters.

En un mundo globalizado, las industrias de los países desarrollados subcontratan y externalizan actividades (Williamson 1985), lo cual se ve traducido en la conformación de redes de proveedores, flexibles y adaptables, en los países emergentes. La combinación del nivel global y el nivel local, que algunos denominan glocalización, va adquiriendo una relevancia cada vez más sustantiva a la hora de reconfigurar el espacio productivo. En este sentido, la tradicional explicación de las aglomeraciones marshallianas 3

Tomamos el concepto de mundialización financiera (Chesnais 1997).

que dotaban de economías de escala a las industrias se ve bastante complejizada en el actual escenario productivo (y sobre todo financiero) mundial. El desafío consiste en identificar el vínculo entre los clusters y la innovación. Los programas de investigación sobre las políticas clusters se encuentran encuadrados en esta línea (ver Pitelis et al. 2006).

Reconfigurando la línea de Porter con sus hipótesis de las ventajas competitivas de las naciones, varios autores4 entienden a los clusters como aglomeraciones territoriales de industrias estrechamente relacionadas que coinciden en una etapa histórica. Aquí es posible distinguir dos perspectivas sobre los enfoques de aglomeración: por un lado, una visión clásica asociada a las economías de escala y ventajas de externalidades en la que los enfoques ortodoxos aceptan la intervención del Estado debido a que el óptimo de mercado resulta inferior al óptimo social; por otro lado, un enfoque que 4

Ver por ejemplo Meyer –Stamer y Harmes Liedtke (2005), Torré (2008) entre otros. Ver también Pitelis y Pseiridis (2006) donde se presenta un marco conceptual basado en el impacto sobre la productividad de la cooperación entre firmas.

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procura superar la lógica de optimalidad económica estricto sensu y entender las lógicas del desarrollo social. En relación a esta última perspectiva, resulta necesario acudir a un abanico de hipótesis que superen el simple paradigma de la producción eficiente y pasar a un esquema más complejo donde se valorice el funcionamiento sistémico y la construcción política que lo posibilita. Es a partir de un sistema de instituciones articulado que se alcanza el desarrollo, a partir del aumento de capacidades productivas y sociales que posibiliten la independencia tecnológica (Naclerio et al. 2010).

La independencia tecnológica constituye una dimensión clave en nuestro análisis. Una sociedad (o un país) es tecnológicamente independiente cuando ha logrado potenciar la dinámica de su Sistema Nacional de Innovación5. Si un país es capaz de reproducir y vincular sus instituciones científicas y técnicas a los actores productivos, generando aprendizaje tecnológico y nuevos conocimientos, entonces será capaz de retroalimentar el desarrollo 5

En particular nos referimos a la visión amplia de los SNI de Lundvall (Lundvall 1992).

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y forjarlo de manera sostenible en el tiempo.

Para abordar y reflexionar sobre esta temática, es preciso recurrir a un bagaje teórico complejo relacionando la economía industrial, la economía de las innovaciones, los enfoques en términos de redes y Sistemas Nacionales de Innovación y los enfoques de desarrollo local.

En tal sentido, en Naclerio et al. (2010) se presenta un marco teórico para identificar y conceptualizar a los sistemas productivos locales. A continuación se retoman algunas reflexiones vertidas en dicho texto.

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Clave teórica que sustenta a los sistemas productivos locales Los enfoques teóricos dedicados a la producción conjunta de diferentes unidades productivas se han reproducido asentados en dos ejes clave. Uno de ellos se centra en la economía de las innovaciones, donde la innovación deviene un acto colectivo superando el esfuerzo aislado de los individuos y donde intervienen los diversos actores de la cadena productiva6. El otro eje se centra en el estudio y constante referencia a casos paradigmáticos de aglomeraciones, donde los más resonantes son la Silicon Valley y los distritos industriales italianos (ver por ejemplo Bianchi y Lee 1994 y Bianchi et al.

1997). Las realidades históricas de tales experiencias requieren análisis específicos, debiendo considerarse los condicionantes que cambian los contextos del desarrollo. En este marco, las estrategias de la firma se insertan en un entramado com6

La innovación como acto colectivo es enfocada como tal a partir del seminal artículo de Kline y Rosenberg, (1986). Dicho artículo implica en la teoría económica de las innovaciones la superación del tradicional modelo lineal de innovación.

plejo donde las instituciones formales se complementan con instituciones gestadas socialmente en localidades caracterizadas por sus especificidades e idiosincrasias productivas. Es así que la firma deja de ser el centro del análisis; los enfoques sobre la empresa remiten a un contexto más amplio. En particular, el foco analítico de este documento se centra en la firma no sólo como entidad generadora de conocimientos7 sino además como “institución”, la cual aprende en un colectivo sistémico. La economía de las innovaciones y en especial los enfoques de los Sistemas Nacionales de Innovación advierten que la vinculación de instituciones es pro activa cuando se solidifican las relaciones productivas.

El modelo interactivo de innovación (Kline y Rosenberg, 1986) representa la primera formalización que da cuenta de la producción conjunta de diferentes unidades productivas, superando a la cadena lineal de innovación sustentada en los enfoques schumpeterianos.

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Los autores evolucionistas analizan a la firma como generadora de conocimientos (por ejemplo Cohendet 1998; 2003) Para un análisis de las teorías de la de la firma y su inserción institucional ver Coriat y Weinstein (1995).

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El célebre informe V. Bush (1945) dio origen a la política industrial asociada al desarrollo de la ciencia. En dicho informe, realizado como producto de un trabajo encargado a una comisión del Senado estadounidense, se destaca que la ciencia, al igual que en el modelo lineal tradicional, se traduce casi automáticamente en mayor producción y agregado de valor.

La limitante crucial de los modelos lineales es la falta de interacción y por tanto de reforzamiento sistémico. En efecto, la investigación científica genera un beneficio privado y social.

Consecuentemente, considerando el criterio clásico de optimización debemos calcular, en esta óptica, el diferencial de costos que genera la inversión en ciencia y seguir la regla de invertir en ciencia siempre que el beneficio marginal resulte positivo. Además, para que sea aceptable invertir en ciencia, no deben existir riesgos demasiado altos en el proceso de inversión. Deben existir indicios bastante seguros de que la inversión se va a concretar sobre el mercado. A partir de aquí se establece un doble juego.

Por un lado, la inversión en 12

ciencia es socialmente ventajosa (empuje de la ciencia) ya que los descubrimientos científicos serán utilizados y el conjunto de la sociedad dispondrá de un mayor nivel de conocimientos e innovaciones que luego se traducirán en mejores productos y procesos y, con ello, en mayor bienestar. El fundamento central que da impulso al científico inventor es la cuasi-renta tecnológica (Schumpeter 1935). El inventor en búsqueda de renta empuja al sistema productivo a producir más y mejores bienes y servicios.

Por otro lado, la dirección de la innovación debe obedecer a una lógica racional de mercado (Schmoookler 1962), es decir que se invertirá en ciencia pero la misma será orientada hacia las actividades que el mercado juzgue más rentables.

Estas dos visiones, por un lado hacia adelante o empuje de la ciencia y la invención hasta el desarrollo tecnológico y la innovación (Schumpeter 1935) y, por el otro, hacia atrás o de tirón de demanda (Schmoookler 1962), pueden verse en la representación interactiva del proceso de innovación en el diagrama 1. Según la lógica

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lineal, el proceso innovativo sigue una secuencia de fases bien delimitadas: la investigación básica-fundamental, la investigación aplicada, el desarrollo, la producción y la comercialización o marketing. El impacto del proceso avanza de izquierda a derecha y en cada punto se produce un “output” que es utilizado como “input” en la etapa siguiente. La investigación básica tiene como objetivo la producción de publicaciones que deriven en evoluciones y/o descubrimientos científicos tales como fórmulas, teoremas matemáticos, etc., los cuales pueden ser utilizados por otras disciplinas que los aplican para mejorar o cambiar sus procesos. La investigación aplicada produce patentes y derechos de autor, luego del descubrimiento de nuevos productos o procesos. La fase de desarrollo tiene como objetivo la producción de nuevos procesos y la de producción apunta a la elaboración de nuevos productos.

Por último, el marketing es la conquista de nuevos mercados.

El “proceso” está construido de tal forma que cada participante tiene que cumplir un rol específico bien definido. La innovación tecnológica es entendida como una sucesión de hechos

que dan cuenta de una situación novedosa y es un proceso que toma en cuenta no sólo la investigación y desarrollo (I&D) realizado originalmente en un laboratorio sino también las progresivas fases hasta su final aceptación comercial.

En cambio, en un modelo interactivo se encuentran los mismos actores que en las esquematizaciones lineales, o sea la investigación básica, la investigación aplicada, etc. pero que en este caso se reorganizan de manera diferente. Se consideran vínculos que son significativamente más extensos entre los diferentes actores, superando los vínculos cortos entre los intervinientes en el proceso. La idea fundamental es que, por ejemplo, la producción puede interactuar directamente con la investigación aplicada e inclusive con la investigación básica.

Así, esta representación involucra a todas las cadenas largas y separadas correspondientes a todas las vinculaciones posibles entre los diferentes actores del proceso de innovación. Lo novedoso es que, en este modelo, a diferencia de las perspectivas lineales, los outputs de las distintas etapas pueden ser

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Diagrama 1: Modelo Interactivo de Innovación (Kline y Rosenberg 1986)

A: Cadena central de la innovación; b: Bucles cortos de retroacción ; B: Bucles largos de retroacción ; P: Resolución de problemas por la interacción de la investigación y los diseños de nuevos conceptos ; L : Vínculo entre la base social de conocimientos y la investigación útil en el proceso de innovación; S: Apoyo a la investigación en cada dominio científico estudiado para producir una novedad y valorizar la innovación, V : cadena de valorización.

Fuente : Naclerio (2004). Modificado y Adaptado de Kline y Rosenberg (1986), p. 290

utilizados como insumos por todos los actores del proceso.

Para que ello ocurra debe existir una vinculación sistémica dado que todos los actores y la sociedad en general reposan sobre un conjunto de conocimientos en flujo constante. Es decir, a partir de la mecánica asociativa se realiza un fluido intercambio con el stock existente de conocimientos al mismo tiempo que se elaboran y agregan otros nuevos.

Los procesos asociativos generan una retroalimentación fluida entre la ciencia y la tecnología y las demandas y propuestas 14

productivas de los sectores. El proceso innovativo y la acumulación social de conocimientos, no sólo son el resultado del departamento de investigación de una empresa; se deben también al esfuerzo coordinado de los miembros de la firma en sus distintos niveles, de las demás firmas con las cuales se pueda planificar una estrategia conjunta y, especialmente, a la interacción con las instituciones que promueven y articulan el Sistema Nacional de Innovación.

Kline y Rosemberg indican cinco claves, relacionadas a

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la asociación de actores que forman parte del sistema productivo, que son de suma importancia en la visualización del proceso de innovación y producción colectiva. Estas son (ver diagrama 1): 1) Numerosos feedbacks en la cadena y coordinación de la I&D con la producción y el marketing.

2) Cadenas laterales de investigación a lo largo de la cadena central de innovación.

3) Largos encadenamientos genéricos de investigación como backup de la innovación.

4) Potenciación completa de los nuevos procesos desde la investigación.

5) Un mayor soporte de la ciencia en sí misma de los productos provenientes de actividades innovativas, por ejemplo, a través de las herramientas e instrumentos disponibles en la tecnología8.

El proceso de innovación y producción asociativa representado en el diagrama 1, se asienta sobre la investigación y depende fundamentalmente de la base social de 8

Ver Kline y Rosemberg (1986) pp 302-303.

conocimientos. Este concepto, desarrollado en Naclerio (2004), se basa en una visión amplia de los Sistemas Nacionales de Innovación (Lundvall 1992) donde el rol productivo crucial es desempeñado por las interacciones entre las instituciones de la ciencia y la educación con los sectores productivos localizados. La ciencia, la tecnología y la producción, se derraman cuando la sociedad en su conjunto ha desarrollado capacidades de absorción. En otros términos, el desarrollo de la base social de conocimientos implica que la sociedad es capaz de incorporar y aprehender conocimientos históricamente acumulados, utilizarlos, adaptarlos, mejorarlos y transferirlos productivamente.

Los procesos asociativos deben incuestionablemente fundarse en instituciones que promuevan estos procesos virtuosos.

En definitiva, el pasaje de la visión lineal de innovación a su concepción interactiva es un hito teórico trascendental para entender las ventajas de los procesos asociativos. El conocimiento puesto en valor en un conjunto de unidades pasa a multiplicarse a través de una

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amplia base que eleva la capacidad social de reproducir conocimientos. Es a partir de ello que el desarrollo de los clusters puede reconfigurar un paradigma productivo fundado en la eficiencia estática hacia otro fundado en la innovación y en la dinámica industrial.

Redes, Complejos y Sistemas Productivos El modelo interactivo es un paso inicial para entender la causa por la cual los procesos de asociación potencian la competitividad sistémica (Naclerio 2010). Un punto clave es entender por qué las firmas deciden emprender estrategias en conjunto. ¿Por qué se forman redes de empresas donde se comparte infraestructura y conocimientos?

Subsiguientemente ¿Por qué el Estado impulsa o debería impulsar políticas de promoción de Clusters?

El estudio de redes deriva en una multiplicidad de conceptos (cluster, complejo, asociación, sistema, acuerdo de cooperación) que muchas veces se utilizan como sinónimos. Los conceptos utilizados pueden tener 16

diferentes alcances, pero todos remiten a un funcionamiento conjunto de diferentes actores productivos. Nos referimos a: acuerdos de cooperación, red productiva, red de proveedores, red de conocimientos y de innovación, distritos industriales, complejos productivos, cluster, sistemas productivos locales, arreglos productivos locales, consorcios de exportación, entre los conceptos más destacados en el estudio de redes y sistemas. Conceptos todos, que se vinculan desde su origen a la teoría económica de la innovación. Desde los inicios en los estudios en el campo de la economía industrial, la visión marshalliana contempla las aglomeraciones como importantes portadoras de economías de escala que posibilitan el aprendizaje y, consecuentemente, aumentos de productividad. Las visiones más modernas, desde la concepción porteriana de los clusters, ponen el acento en el rol de las instituciones como articuladoras del espacio y del desarrollo local. En el diagrama 2 se presenta una síntesis de definiciones útiles para nuestro marco teórico.

Las conformaciones de estas redes surgen de las nuevas

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Diagrama 2: Definiciones utilizadas en la Teoría Económica de Redes y Sistemas

Fuente: Naclerio et al. 2010. prácticas de política industrial bajo el cambio de paradigma tecnológico (Dosi, 1982). El marco analítico es, específicamente, el de una nueva organización industrial donde Política Industrial es igual a Política Tecnológica9.

Por otro lado, en términos teóricos, las redes productivas surgen frente a la insuficiencia de los análisis en términos del mercado como “asignador 9

Concepción de la bibliografía industrialista -heterodoxa- y de la OCDE (1992).

eficiente de recursos” y de los enfoques de fallas de mercado (Nelson, 1959 y Arrow, 1962), es decir, de la teoría Neoclásica, para explicar el beneficio social de los ajustes que se producen por externalidades positivas más allá del óptimo paretiano.

El cambio fundamental que motiva su creación es que la política económica no se reduce a asignar recursos sino que, como explica la teoría Evolucionista (Nelson y Winter, 1982; Cohendet, 1998), implica crear recursos.

A ello se suma que la política 17

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económica cumple una función de coordinación alternativa o complementaria del mercado, como se fundamenta en la teoría Económica de la Innovación y en la teoría Sociológica de Redes. La complementariedad institucional entre actores tales como organismos públicos de investigación, universidades y empresas (Callon 1992, Rosenberg y Nelson 1994) deviene un foco sustancial que motoriza el interés tanto de la academia como de la gestión.

Las redes están constituidas por firmas y por las instituciones que las conectan. En este entramado institucional las firmas se enriquecen y dinamizan el proceso de desarrollo. Específicamente, las firmas inyectan conocimientos en la base social de conocimientos y, al mismo tiempo, nutren y agrandan dicha base. Por lo tanto, la firma deja de ser una caja negra, ya que genera una serie de relaciones que explican los eslabones de las redes productivas.

Los enfoques evolucionistas apuntan a desmenuzar el interior de la firma explicando las construcciones sociales y tecnológicas “inside the black box” (Rosenberg 1982). Las firmas son entonces consumidoras y 18

productoras de conocimientos; no de información. La diferencia entre información y conocimiento es sustancial para comprender el proceso social de producción de bienes, servicios e innovaciones. En particular, la teoría Evolucionista (ver por ejemplo Cohendet 1998) establece claras diferencias entre el conocimiento y la información.

La información fluye libremente y es accesible a quien la solicite o pague por ella; mientras que el conocimiento exige un esfuerzo para ser incorporado y, si bien puede codificarse, una parte importante del mismo es tácito.

Consecuentemente, el esfuerzo es indispensable para estimular la innovación y las capacidades de absorción. Más aún, el esfuerzo de aprendizaje tecnológico es la piedra angular del desarrollo productivo.

Dicho esfuerzo, o esfuerzo por innovar, es diferente al de incorporar tecnología. Por ejemplo, comprar una máquina o una licencia pueden ser sólo el puntapié inicial del proceso de innovación pero de ninguna manera implica que se esté innovando.

Incorporar tecnología es sólo una condición necesaria pero no es condición suficiente para

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que se lleve a cabo el proceso innovativo.

Para estimular la innovación y apropiarse del aprendizaje, las redes, complejos y sistemas productivos ponen en práctica rutinas10 con objetivos comunes, principalmente objetivos de innovación. Por lo tanto, establecer un cluster implica realizar una innovación organizacional (una nueva rutina), la cual abre la puerta a innovaciones de productos y procesos. Este debería ser el efecto buscado cuando se implementa una política de cluster.

Redes y Sistemas Desde una perspectiva histórica puede considerarse relevante al concepto de red y, en particular, al concepto de red productiva, a partir de las prácticas posfordistas de subcontratación. La caída del fordismo en ��

Las rutinas asociadas al estudio de redes exigen una noción sistémica de la red. La red implica un ordenamiento alternativo al ordenamiento de mercado; la coordinación entre los participantes no considera estrictamente la variable precio. Así, por ejemplo, la teoría Evolucionista de la Firma (Nelson y Winter, 1982) considera la rutina organizacional y el aprendizaje tecnológico como formas de coordinación alternativa al precio de mercado.

términos organizacionales y el advenimiento del posfordismo con prácticas innovativas, como por ejemplo el toyotismo (Coriat 2000), implicaron un cambio de esquema de control de los procesos. Las grandes firmas fordistas se transforman y reducen sus estructuras, habitualmente radicadas en una enorme planta, pero mantienen su capacidad de control en el eslabón clave de la cadena. Es decir, conservan su conocimiento fundamental (Chandler 1992), lo cual les permite controlar a sus proveedores y clientes. Es así que una red de proveedores de una gran empresa implica que la empresa (Multinacional) está transformando costos que durante el fordismo eran fijos en costos variables (en un contexto de globalización -que favorece la externalización y la subcontratación-). En efecto, a partir de la recurrencia de las crisis internacionales pari pasu la mundialización financiera (Chesnais 1997) la estrategia de las multinacionales consiste en armar redes de subcontratistas para “variabilizar” costos que antes eran fijos. De esta forma, transfieren el impacto de las crisis a las redes conformadas. Muchas veces, dichas redes surgen a partir de políticas

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públicas de desregulación implementadas por países (emergentes, particularmente latinoamericanos durante la década de 1990), cómplices o sumisos a la mundialización financiera.

Estas circunstancias deben ser tomadas en cuenta por las políticas públicas dirigidas a la gestión de clusters y de redes.

En particular, deben generarse redes capaces de interactuar pro activamente en un sistema productivo diversificado, lo cual contrasta con las clásicas políticas del Consenso de Washington y de desregulación de mercados tan mentado durante la última década del siglo XX. Las redes organizadas confluyen a uno o a varios sistemas y, cuando se direccionan institucionalmente, se constituyen en poderosas herramientas de desarrollo. En este sentido, el desarrollo productivo y/o tecnológico es la finalidad de la literatura en términos de los Sistemas Nacionales de Innovación (SNI) (Lundvall 1992, Nelson 1992) que ha construido un robusto marco teórico estos últimos años. Los SNI remiten a redes de actores y de instituciones que influencian el proce20

so de innovación de un país a partir del aprendizaje y la aplicación de nuevas tecnologías.

En líneas generales, los autores del enfoque SNI (Freeman 1987, Lundvall 1992, Nelson 1993) destacan las diferencias en las trayectorias institucionales entre los países y, desde un enfoque más normativo, los autores tienden a contemplar herramientas públicas destinadas a fomentar las interacciones y el entramado entre actores productivos. Una de esas herramientas es el fomento de la asociatividad, la cual expresa, o debiera expresar, una dinámica sistémica. En tal sentido, “la asociatividad o cooperación entre empresas es un rasgo crucial, siendo la innovación un proceso acumulativo que implica un aprendizaje en la práctica, el uso y la interacción, y a menudo produce un rendimiento creciente” (Meyer-Stamer y Harmes-Liedtke, 2005).

Por otra parte, una amplia literatura pone el acento en los vínculos entre individuos (firmas) que forman un conjunto que se encastra en un determinado ambiente político, cultural e institucional (Granovetter, 1985). Las redes productivas (de innovación) pueden ser

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formales y/o informales. Estas redes tecno-económicas (Bell y Callon, 1994; Callon, 1999) son formalizadas por acuerdos que suscriben empresas no relacionadas (Chesnais, 1998) que pueden tener mayor o menor poder para imponer sus estrategias y sus capacidades (Zanfei, 1994). Dichas redes, en particular los Productores-Usuarios (P-U) de tecnología (Lundvall, 1988; 1992), constituyen el elemento primario de los SNI, a través de la acumulación conjunta de conocimientos. Las relaciones P-U pueden caracterizarse por asimetrías de poder al interior de la red, que dependen del sector o rama industrial.

Por ejemplo, en la industria automotriz las relaciones son de tipo vertical y prevalecen las necesidades de diseño; por lo tanto el eslabón de diseño impone condiciones al resto de la cadena. Las redes aquí se configuran con un objetivo de costo y mercado siguiendo un esquema de sub-contratación.

Se crean conocimientos, pero los mismos son apropiados por los actores que controlan la red. Por tal motivo, las transferencias de tecnología requieren la posibilidad y capacidad de realizar esfuerzos. Esta idea se refuerza cuando tenemos

en cuenta que las tecnologías desarrolladas son activos específicos que las firmas protegen permanentemente (Chesnais, 1986, 1992, Chandler 1992).

Las relaciones y los acuerdos de cooperación entre firmas caracterizan a la organización industrial, sobre todo en el mundo desarrollado desde 1980 (Chesnais, 1988; OCDE, 1992). Ello ocurre hasta tal punto que resulta extraño que las firmas innoven individualmente (OCDE, 1999). Estos acuerdos constituyen una estrategia para producir mejores innovaciones y, sobre todo, para defenderse de la competencia. Los problemas que se suscitan en la reorganización industrial son los modos de coordinación institucional que configuran tales relaciones de intercambio de información y conocimiento.

Específicamente, estos modos son: la cooperación, la jerarquía y la confianza. De esta manera, en las redes productivas se imponen determinadas rutinas (Johnson y Lundvall, 1994) o comportamientos estabilizados que operan como reglas. Este tipo de rutina sugiere una organización con objetivos que sobrepasan los objetivos de la firma individual.

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In fine, tomando como base esta lógica sistémica, debería plantearse una centralidad institucional que configure sectores capaces de promover el desarrollo económico. Tales configuraciones pueden emprenderse localmente potenciando a los actores capaces de llevar adelante el proceso asociativo. De esta manera, la asociatividad sistémica se inserta en el desarrollo local. Pero dicho desarrollo se inscribe en la perspectiva de la construcción del Sistema Nacional de Innovación.

De las Redes Sistémicas a los Sistemas Productivos Locales y a una política de promoción de Clusters Tras las nociones de red productiva y de sistema subyace la asociatividad sistémica como concepto rector capaz de dotar de contenido a la política de generación de sistemas productivos locales.

Los enfoques del modelo interactivo de innovación y de los Sistemas Nacionales de Innovación se acoplan con los enfoques del desarrollo local y de las aglomeraciones productivas.

En el mismo sentido, la conceptualización de desarrollo 22

local (por ejemplo Alburquerque 1997; 2004, Vázquez Barquero 1986; 2000) no queda limitada a la articulación de actores locales sino, sobre todo, resalta el rol del Estado Nacional (y en algunos casos provincial) en la contribución al desarrollo armónico y la equiparación de las regiones. A su vez, la noción de distrito industrial (por ejemplo Pyke y Sengenberger, 1993; Becattini, 1993) subraya las ventajas de las aglomeraciones donde la incorporación conjunta de conocimientos implica un aprendizaje y absorción social de tecnologías.

La producción conjunta de bienes y servicios se sustenta sobre una configuración particular del entramado productivo. Dicha configuración depende de varias dimensiones que trascienden un criterio meramente eficientista. Asimismo, es posible concluir que las consideraciones de optimización, stricto sensu, se modifican a partir del análisis de la complejidad inherente a las diferentes versiones de los sistemas de producción.

Tomando en consideración estas nociones, resulta indispensable identificar un objeto que no se rija por criterios estáticos de mercado sino más bien por

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criterios dinámicos de construcción política (industrial). En particular, nos referimos a los Sistemas Productivos Locales (SPL), consistentes con la construcción institucional del Sistema Nacional de Innovación.

Los Sistemas Productivos Locales son : “sistemas que vinculan unidades productivas -en particular micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMEs) e instituciones localizadas

en un territorio- para desarrollar acciones o estrategias conjuntas”11.

Las empresas asociadas pueden ser del mismo sector o pertenecer a una misma cadena de valor. Los SPL surgen como herramienta de política industrial para potenciar las capacidades tecnológicas de las ��

Definición adoptada por el Programa Sistemas Productivos Locales – Promoción de Clusters y Complejos Productivos Regionales, desarrollado en la SEPyME -Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa-, Ministerio de Industria, República Argentina. Proyecto PNUD 05/024, Revisión 2009-2011.

Diagrama 3: Creación de Sistemas Productivos Locales

Fuente: Naclerio et al. 2010.

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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

regiones más desarrolladas y para reorientar las fuerzas productivas en las regiones menos desarrolladas. La idea fuerza detrás de los SPL es que la construcción de capacidades productivas no depende del desempeño aislado de cada uno de sus actores.

La creación de Sistemas Productivos Locales puede inducir a que las empresas lleven adelante procesos de aprendizaje e investigación conjuntos en los que divulguen el conocimiento tácito que poseen y, aún en el caso de que las capacidades regionales sean difíciles de reproducir en otros lugares, pueden dar lugar al surgimiento de ventajas competitivas dinámicas basadas en ellas. Los SPL deben reforzar la Base Social de Conocimientos y el Sistema Nacional de Innovación.

Frente al interrogante de por qué y para qué sirve que las firmas se asocien, se concluye que las redes productivas, que cumplimentan alguna forma de asociatividad sistémica, son una herramienta del desarrollo productivo. Se requiere la conformación de Sistemas Productivos Locales para lograr el desarrollo de la región, 24

dado que el mercado no desarrolla espontáneamente a las regiones postergadas (enfoque desarrollo local). Asimismo, la asociatividad permite innovar y, por tanto, desarrollar nuevos eslabones y/o reforzar los existentes para consolidar la cadena de valor constituyendo una de las dimensiones clave de los Sistemas Nacionales de Innovación. Más específicamente, la asociatividad es una forma de realizar proyectos no realizables individualmente para poder acceder de manera más fluida a la base social de conocimientos y, a su vez, reforzar el acervo tecnológico de las empresas asociadas y sus vínculos institucionales con la sociedad en su conjunto.

In fine, crear y promocionar SPL a través de la política industrial implica dotar al sistema económico de nuevas capacidades y potenciar su desarrollo.

Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio

Un caso concreto de intervención estatal para el fomento a la asociatividad entre MiPyMEs: el Programa “Sistemas Productivos Locales - Promoción de Clusters y Redes Productivas con Impacto en el Desarrollo Regional” El desarrollo basado en la aglomeración de micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMEs) posee una importancia crucial.

El entramado PYME enfrenta varios desafíos, principalmente sobrevivir en términos darwinianos (Nelson y Winter 1982) y crecer sujeto a regulaciones que con frecuencia son desfavorables. Sin embargo, el análisis de la PYME requiere sumo cuidado, ya que el mismo se torna difuso al incluirse en una misma categoría actores con características muy divergentes. No obstante las limitaciones derivadas de las desigualdades entre las empresas que constituyen grupos asociativos (según tamaño, posición de mercado y capacidad de imponer condicionantes) una parte importante de las limitaciones al crecimiento de las MiPyMEs no se relacionan con esas diferencias sino con el aislamiento en que se encuentran. El ais-

lamiento no tiene solamente consecuencias negativas en términos de escala y estructura.

La barrera clave a sortear para la PYME es su capacidad para acumular y desarrollar tecnologías. Abandonar el aislamiento para pasar a tomar riesgos y establecer estrategias conjuntas constituye un desafío tanto para las empresas involucradas como para los actores institucionales locales, regionales y nacionales.

Sin embargo, a pesar de que el desarrollo de redes resulta clave para los procesos de innovación y para el fortalecimiento de la capacidad competitiva de las MiPyMEs, muchas de estas empresas que comparten el mismo espacio geográfico y la misma especialización productiva no cooperan entre sí, ni se asocian, ni establecen los vínculos que les posibilitarían -a través de acciones en comúnmejorar su desempeño.

Es así que un gran número de economías regionales no han podido aprovechar integralmente las oportunidades que el nuevo contexto macroeconómico les ha ofrecido; sus estructuras productivas presentan importantes grados de

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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

desarticulación (originados en las políticas macroeconómicas de la década de 1990) que se evidencian en retrasos tecnológicos y baja capacidad de innovación (Naclerio 2004, 2010).

En numerosas zonas del país, persisten deficiencias en las capacidades técnicas, productivas y empresariales que afectan la posibilidad de generar un desarrollo regional o local sustentable.

En este contexto, es menester valorizar la ejecución de políticas públicas que apunten a la promoción y al fortalecimiento de los lazos asociativos entre MiPyMEs considerando la heterogeneidad existente. Para ello, es necesario analizar en profundidad la realidad productiva de las diversas regiones y contar con instrumentos de apoyo que se caractericen por la flexibilidad, la sencillez de los procedimientos, la rapidez de la puesta en marcha de los proyectos y el acompañamiento de los productores a lo largo de todo el ciclo de vida de los mismos.

En esta línea, la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa (SEPyME) ejecuta, en el marco de sus políticas de desarrollo 26

productivo local, el Programa “Sistemas Productivos Locales - Promoción de Clusters y Redes Productivas con Impacto en el Desarrollo Regional” (ver recuadro 1). El objetivo de este programa es promover el desarrollo regional sustentable a través de la formulación y ejecución de proyectos colectivos que conformen o puedan constituir SPL. El propósito es fortalecer e integrar los distintos tejidos productivos a nivel regional mediante el fomento del trabajo asociativo de empresas, sector público (nacional, provincial, municipal), instituciones académicas y de investigación y desarrollo (públicas y privadas).

En otras palabras, el sustento conceptual del programa está conformado por las teorías de redes locales y de los sistemas innovativos, abordados más arriba.

Las acciones del Programa SPL se extienden a todo el territorio nacional, previendo un esquema de trabajo integral y flexible que permita adaptar el apoyo a las circunstancias particulares de los grupos asociativos. Para ello, se tienen en cuenta ciertos lineamientos básicos de acción que apuntan a lograr el objetivo

Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio

Recuadro 1. El Programa SPL El Programa SPL es una herramienta destinada a promover grupos asociativos de unidades productivas que operan en determinado territorio y que benefician al conjunto de participantes y a la comunidad a la cual pertenecen. Se trata de brindar un aporte técnico y económico para facilitar la integración y el funcionamiento colectivo. El aporte técnico consiste en asistir a grupos asociativos de MiPyMES para que formulen planes anuales de trabajo asociativo incluyendo a proyectos de inversión. El aporte económico consiste, por un lado, en remunerar a un coordinador durante la ejecución de dicho plan de trabajo y, por el otro, en subsidiar hasta el 60% del proyecto de inversión que permita la consolidación del grupo.

Podríamos señalar, en este contexto, dos tipos de integración.

Por un lado una integración entre firmas que desarrollan una actividad y se sirven de un proyecto colectivo para incrementar la escala y/o mejorar sus aplicaciones y aptitudes tecnológicas. Por otro lado, grupos eslabonados en una cadena y que se complementan gracias a sus integraciones down stream o up stream.

Asimismo, los grupos pueden ser de dos tipos. Por un lado, empresas competidoras que se asocian para fortalecerse y generar sinergias competitivas que les permita innovar y/o estimular el aprendizaje tecnológico. Por otro, empresas eslabonadas en una cadena de valor donde se explotan las complementariedades y se desarrollan los vínculos para mejorar el funcionamiento sistémico.

buscado. Dichos lineamientos no surgen de una imposición forzada de axiomas previos a cualquier acercamiento a la realidad; lejos de ello, su elección se deriva de las mismas aproximaciones y de la práctica

cotidiana de trabajo, que obliga a una dinámica de definición y redefinición de las propias formas de intervención.

Uno de los criterios esenciales del Programa es la adaptación de los instrumentos de apoyo 27

La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

(para inversión, asistencia técnica, capacitación, comercio exterior, etc.) a las necesidades y demandas específicas de los diferentes grupos asociativos.

De esta forma, se revierte la tradicional lógica de oferta de productos “enlatados” que, como la experiencia indica, ha favorecido en mayor medida a las empresas o grupos de empresas de posición dominante y tamaño relativamente mayor.

Asimismo, el Programa plantea un esquema superador a una mera “consultoría” circunscripta a la formulación de proyectos.

En efecto, desde el Programa se busca pasar a una nueva lógica dotada de mayor flexibilidad y realismo, donde no exista una “selección natural” en la que sean las empresas las que deban adaptarse a los instrumentos existentes sino estos últimos los que se adecuen a las necesidades y limitantes que condicionan la evolución de las firmas.

Otra dimensión a resaltar es la búsqueda de articulación de políticas con otros organismos y programas del sector público nacional cuya misión fundamental sea prestar apoyo al sector productivo. Con este accionar, se intenta establecer 28

lazos con determinadas áreas que, a pesar del ostensible deterioro que han dejado las políticas de corte neoliberal, cuentan con cuadros técnicos y políticos de excelente nivel.

De esta manera, se apunta a lograr un compromiso conjunto en la tarea de fomentar la reindustrialización y la generación de empleo genuino, asociados a una creciente equidad distributiva en un triple nivel: entre actores económicos, entre sectores de actividad y entre regiones productivas.

Cabe aclarar que esta articulación intenta llevarse a cabo bajo una lógica de complementariedad entre las distintas esferas estatales (lo que implica que cada área ofrezca lo que no puede ofrecer la otra) que apunta a incrementar la competitividad y mejorar la calidad de intervención del Estado. En la práctica, esto se traduce en propender a la eliminación de la cobertura desordenada de regiones y a la superposición de programas de apoyo similares que muchas veces se reproducen gracias al escaso o nulo intercambio de información y conocimiento intra-estatal.

Ejemplos de estas experiencias de “cooperación y asocia-

Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio

tivismo estatal” han sido las realizadas hasta el momento entre el Programa y diferentes áreas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, del Ministerio de Desarrollo Social, del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y de la Secretaría de Educación, Ciencia y Técnica (SECyT), entre otros organismos compenetrados con esta iniciativa.

Paralelamente, un criterio ordenador adicional en el trabajo que está desarrollando el Programa consiste en el involucramiento activo de las secretarías de producción y agencias de desarrollo pertenecientes a los estados provinciales y municipales. En ese sentido, el papel de las gobernaciones y municipios cobra una importancia fundamental debido al contacto directo y al intercambio fluido que generalmente existe entre los grupos productivos y dichos niveles de gobierno. Precisamente por ello, las políticas de desarrollo de complejos productivos regionales carecerían de consistencia si no mediara la participación activa de estos actores locales.

Líneas de asistencia del Programa SPL El Programa dispone de dos líneas de apoyo.

1) Fortalecimiento Asociativo para desarrollar grupos de empresas: Esta línea tiene como objetivo central la conformación y el desarrollo de nuevos grupos asociativos. Se trata de brindar apoyo técnico y económico al grupo para la formulación y ejecución de un Plan de Trabajo Asociativo (PTA) con vistas a potenciar a las empresas clusterizadas. Los PTA tienen una duración de un año e incluyen un cronograma de actividades que va guiando el trabajo asociativo. Para la ejecución del PTA, el programa prevé la contratación de un coordinador1 que actúa como interlocutor capaz de gestionar y dar respuestas a la dinámica del grupo. Para ello es necesario que el coordinador sea un profesional competente en la materia e inserto en la localidad donde se realiza el proyecto.

1

Se contempla un aporte monetario mensual para la contratación del coordinador durante el año de ejecución del PTA. El Programa reintegra al grupo el 100% de los honorarios del coordinador durante los primeros seis meses y el 50% de dichos honorarios durante los siguientes seis, quedando el resto a cargo del grupo asociativo.

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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

Recuadro 2: El rol del Coordinador El rol del coordinador es medular para la plasmación del cluster.

Su actividad debe garantizar el funcionamiento interactivo de las empresas asociadas. Concretamente, el coordinador debe: a) efectuar un diagnóstico del sector y del grupo de empresas; b) promover y consolidar relaciones de cooperación entre las empresas e instituciones participantes generando una visión común y una estrategia compartida; c) asistir en la formulación de proyectos para la búsqueda de recursos y oportunidades de negocio para el grupo; d) definir y poner en marcha acciones estratégicas de cara al desarrollo de mediano y largo plazo del grupo; e) promocionar al grupo y sus productos.

El coordinador debe tener un perfil determinado y reunir ciertos requisitos, entre los que pueden destacarse: conocer al sector productivo al que pertenece el proyecto; tener relación fluida con las principales empresas e instituciones que operan localmente; contar con capacidad de coordinación de grupos, consensuar y generar una actitud pro activa; formular y adaptar proyectos. Es posible afirmar que, en definitiva, la buena realización de los proyectos depende en gran medida del papel que juega el coordinador. Cabe destacar que el Programa ha realizado Jornadas de Capacitación para los coordinadores (una en noviembre de 2009 y otra en noviembre 2010). Esta actividad de capacitación de coordinadores genera una nueva expertise que difunde nuevas capacidades. Además, a partir de los vínculos institucionales generados, se han conformado espacios de intercambio de experiencias y de construcción de redes entre los coordinadores y entre los clusters que ellos representan.

Cabe resaltar el rol clave que cumple el coordinador para lograr el buen funcionamiento del grupo (ver recuadro 2).

Las empresas asociadas a fin 30

de consolidarse y funcionar colectivamente pueden llevar adelante sus planes de inversión. Para ello se prevén Aportes (monetarios) No Reembolsables (ANR) destinados a

Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio

actividades que se encuadren en los objetivos del PTA. El ANR se destina a una inversión y/o activo material o inmaterial que beneficiará al colectivo de empresas que conforman el grupo2.

El rol del coordinador es medular para la plasmación del cluster. Su actividad debe garantizar el funcionamiento interactivo de las empresas asociadas. Concretamente, el coordinador debe: a) efectuar un diagnóstico del sector y del grupo de empresas; b) promover y consolidar relaciones de cooperación entre las empresas e instituciones participantes 2

La línea de ANR cuenta con tres modalidades.

1) integración, destinada a la adecuación de procesos, la homogenización de productos, mecanismos de coordinación, introducción de sistemas de aseguramiento de calidad, etc. El monto máximo de ANR para esta modalidad es de $ 200.000. 2) expansión, para ampliar: la escala de operaciones, los procesos que ejecutan o avanzar hacia nuevos eslabones (producción primaria, acopio, transformación, comercialización mayorista, distribución minorista, exportación, etc.). El monto máximo de ANR para esta modalidad es de $260.000.

3) innovación, orientadas al desarrollo de innovaciones de procesos y/o de productos para mejorar la capacidad tecnológica. El monto máximo de ANR para esta modalidad es de $300.000. Para las tres alternativas, el ANR cubre el 60% del total del proyecto. El 40% restante debe ser aportado por el grupo asociativo en forma de contraparte, con al menos un 10% de aportes monetarios.

generando una visión común y una estrategia compartida; c) asistir en la formulación de proyectos para la búsqueda de recursos y oportunidades de negocio para el grupo; d) definir y poner en marcha acciones estratégicas de cara al desarrollo de mediano y largo plazo del grupo; e) promocionar al grupo y sus productos.

El coordinador debe tener un perfil determinado y reunir ciertos requisitos, entre los que pueden destacarse: conocer al sector productivo al que pertenece el proyecto; tener relación fluida con las principales empresas e instituciones que operan localmente; contar con capacidad de coordinación de grupos, concensuar y generar una actitud pro activa; formular y adaptar proyectos. Es posible afirmar que, en definitiva, la buena realización de los proyectos depende en gran medida del papel que juega el coordinador. Cabe destacar que el Programa ha realizado Jornadas de Capacitación para los coordinadores (una en noviembre de 2009 y otra en noviembre 2010). Esta actividad de capacitación de coordinadores genera una nueva expertise que difunde nuevas capacidades.

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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

Además, a partir de los vínculos institucionales generados, se han conformado espacios de intercambio de experiencias y de construcción de redes entre los coordinadores y entre los clusters que ellos representan.

2) Apoyos Económicos No Reembolsables para Grupos Asociativos Fortalecidos destinada a actividades o proyectos de Grupos Asociativos (GA) que ya se han consolidado y trabajan conjuntamente. Se trata de grupos preexistentes y fortalecidos, tanto aquellos que hubieran aplicado a líneas de este Proyecto como aquellos que no lo hicieron. Al igual que en la línea 1, el ANR se corresponde a una inversión que mejora la situación del conjunto del grupo3.

3

Los beneficiarios podrán ser: a) Grupos de Empresas (excluidas las Unidades Transitorias de Empresas) según la Ley 19.550 o la Ley 26.005. b) Grupos de empresas sin personería jurídica, que justifiquen la integración horizontal y asociativa, consolidada en un plazo no menor de 2 años, y que se conformen jurídicamente antes del ingreso al Proyecto. c) Cooperativas (excluidas las de trabajo) según la Ley 20.337. d) Sociedades Comerciales (según la Ley 19.550) que se constituyeron como resultado de las actividades desarrolladas a través de la línea 1 del Programa. La línea ANR para Grupos Fortalecidos cuenta con 2 modalidades: expansión y innovación. Se destinan a los mismos ítems que las correspondientes modalidades de la línea 2 (ver nota pp 13).

Los montos para este caso son de $520.000 y $600.000 respectivamente. El Programa aporta

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Los desembolsos de esta línea se destinan a la adquisición de maquinaria, inversiones en activos fijos e inmateriales, proyectos de innovación y organizacionales que serán apropiados colectivamente. La viabilidad de los proyectos se analiza en términos de rentabilidad económica y también en términos de las potencialidades productivas dinámicas de los grupos que conforman los SPLs. Metodología y Selección de Proyectos La metodología de trabajo que utiliza el Programa reposa en un proceso de asistencia integral en el cual existe un acompañamiento permanente a las empresas que comienza con el primer contacto y se extiende a lo largo de todo el proceso de formulación e implementación del PTA. En general los proyectos siguen los siguientes pasos (ver diagrama 4): 1) El grupo formula un PTA que resume las características del proyecto y establece una guía de acciones a realizar durante un año. En esta el 60 % del total del Proyecto en concepto de ANR. La contraparte del grupo será el 40 % del total del Proyecto (al menos un 20% deberá estar integrado por aportes en efectivo).

Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio

tarea, los técnicos del Programa participan pro-activamente promoviendo sinergias positivas entre los integrantes del grupo -y entre ellos e instituciones u organismos de apoyo- que permitan mayores beneficios para el conjunto de los productores y la región. De esta manera, se brinda asistencia técnica a los grupos para que formulen un proyecto equilibrado con potencial tanto para las empresas como para la región.

Al final de este proceso, se evalúa y aprueba el proyecto.

2) Paralelamente, el grupo propone un coordinador que estará encargado de la gestión del grupo y será el interlocutor con los técnicos del Programa.

3) Una vez evaluado y aprobado el PTA, se procede a la formalización a través de la firma de un Convenio Marco de Cooperación y del Protocolo que prevé los honorarios del Coordinador. Seguidamente, se inicia el trabajo del coordinador y se desembolsan los honorarios establecidos.

4) El coordinador se convierte en el nexo entre las empre-

sas y el Programa . A través de éste, el Programa realiza el seguimiento del estado del proyecto y continúa apoyando su desarrollo. El desempeño del coordinador es evaluado a través de la presentación de informes mensuales y de monitoreos periódicos de los técnicos.

5) Se formulan los proyectos de ANR. Los proyectos de inversión son evaluados desde el punto de vista de su viabilidad económica, tecnológica, regional y social. Para el caso de grupos ya fortalecidos, la solicitud de este tipo de asistencia será acompañada y evaluada por el equipo técnico del Programa, completando el proceso de clusterización ya iniciado con anterioridad.

Por lo tanto, el Programa acompaña a los grupos previa y posteriormente al comienzo formal de las actividades desarrolladas bajo el mismo. Antes de la firma, el acompañamiento tiene lugar mediante la asistencia técnica en la búsqueda de un proyecto que tienda a resolver las necesidades y a aprovechar y potenciar las oportunidades del grupo. Para ello, los técni-

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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

cos del Programa interactúan estrechamente con los empresarios durante el armado del proyecto. Después de la firma,

los técnicos controlan que el proyecto se lleve a cabo y ofrecen su asistencia para lograr un mejor desempeño.

Diagrama 4: Flujos del Programa: Fortalecimiento Asociativo y Aporte no Reembolsable.

Fuente: Naclerio et al. 2010

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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio

(*) Cabe aclarar que cuando se trata de la Línea de Apoyo Económico para Grupos Asociativos Fortalecidos, el Proyecto de Inversión no se deriva de un Plan preexistente sino que el grupo preverá los dispositivos necesarios para la formulación.

Fuente: Naclerio et al. 2010

Por último, es preciso resaltar que el trabajo de seguimiento y de comprensión de la lógica de clusterización con fines productivos y regionales conduce a criterios de selección de grupos sostenibles y virtuosos en términos de su dinámica de

funcionamiento a mediano y largo plazo. En este sentido, se considera: el impacto regional del grupo en lo que se refiere a su representatividad en el sector productivo y en la región; en la generación de empleo y valor agregado; en la mejora 35

La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

en la distribución del ingreso; la rigurosa identificación de las necesidades y los problemas que impiden su desarrollo y la formulación de un proyecto integral que contemple las acciones a encarar para enfrentar dicha problemática; finalmente, la vinculación con los ámbitos públicos, académicos, institucionales, etc.

Especificidades de los planes de trabajo de los SPL Los grupos asociativos se constituyen como tales porque tienen un trabajo en común a desarrollar. Las empresas acuerdan “objetivos comunes” y plantean un cronograma de actividades para alcanzar dichos objetivos. Existen dos ejes fundamentales en torno a los cuales se construye la asociatividad. Por un lado, planes individuales que forzosamente se ajustan y socializan en forma de “objetivos comunes” y, por otro lado, un funcionamiento sistémico que identifica al grupo y le da sustento a través de sus actividades. ¿Para qué fin específico las empresas quisieran asociarse o clusterizarse? A priori, las 36

empresas se asocian porque ven en la asociación un beneficio apropiable. Las intenciones iniciales que motivan la asociación van mutando a medida que se van formulando los PTA. Por ejemplo, muchos productores del sector madera–mueble se ven tentados a asociarse para obtener un mejor precio de sus materias primas. Pero luego de un tiempo de trabajar en conjunto terminan asociándose con pequeños productores y adquiriendo maquinarias (por ejemplo secaderos) para mejorar la calidad de los insumos y productos. Otro ejemplo frecuente remite a empresas que se asocian para equiparse con un software o incorporar un proceso -demasiado costoso de solventar individualmente- que les permita optimizar su organización o producción. Es muy común que luego de profundizar la asociación, las empresas se animen a desarrollar en conjunto nuevo software, diseños y otros activos inmateriales.

Más allá de los objetivos propuestos y las necesarias actividades para conseguirlos, los grupos son una construcción cotidiana que va plasmándose en diferentes tipos de logros y resultados. De esta forma,

Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio

es posible enumerar los principales resultados que se han alcanzado a partir del trabajo conjunto entre los técnicos, los coordinadores y los grupos.

Entre los principales objetivos alcanzados4 por los grupos se cuentan: • Fortalecimiento de los GA y de las empresas que han participado del programa.

• Mejoras en la capacidad, escala y dinámica productiva, en especial de los GA que han encarado proyectos de inversión productivos a través de la línea de Aportes No Reembolsables (ANR).

• Incremento de la calificación de los recursos humanos y promoción de procesos de formación continua.

• Planes de comercialización de productos y/o servicios a nivel nacional/internacional, superando barreras explícitas en la faz comercial de muchas pequeñas empresas.

• Desarrollo de nuevos productos de acuerdo a estudios previos de inversión y de mercado.

• Incorporación de mayor va4

Resumimos aquí algunos de los objetivos de los más de 100 Clusters conformados por el programa Sistemas Productivos Locales, Proyecto PNUD ARG/05/024, SEPyME, Ministerio de Industria, Rep. Argentina.

lor agregado a los procesos productivos y a los productos elaborados.

• Aumento de la competitividad sistémica de las empresas que conforman los GA, fruto del mayor énfasis otorgado a los procesos de aprendizaje e incorporación y desarrollo conjunto de tecnología.

• Obtención de certificaciones de distinta índole, entre las que se cuentan: ISO, CMMi, Euregap, Globalgap, BPA, BPM, trazabilidad, orgánica, etcétera, que permiten, entre otras ventajas, el acceso a nuevos mercados.

Podemos mencionar los siguientes ejemplos concretos de Grupos Asistidos: • Diseño y construcción de un galpón y maquinaria para la producción de puré deshidratado de mandioca en Puerto Rico Misiones. Proyecto que involucra a un nuevo proceso de producción y un nuevo producto.

• Construcción y montaje de galpones e instalación de máquinas destinadas a la elaboración de té orgánico y convencional, en Ruiz de Montoya, Misiones.

• Incorporación de tecnología

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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

incorporada y desincorporada en capital productivo para la fabricación en serie de nuevas estufas alimentadas a leña, en Coronel Suárez Buenos Aires.

• Compra e instalación de un secadero de madera para un GA de carpinteros de la provincia de Jujuy y otro para un GA de la provincia de Entre Ríos.

• Construcción de un galpón para acopio y compra e instalación de una máquina estampadora de cera, para un grupo asociativo apícola de Chaco.

• Montaje de un centro de terminado de muebles para un consorcio de madera y mueble de San Martín, Buenos Aires.

• Capacitación y planes comerciales para diversos grupos de software ubicados en diferentes provincias del país: Chaco, Jujuy, Corrientes, Mendoza, entre otras.

• Compra e instalación de una cabina de pintura para una cooperativa de carpinteros de Misiones.

• Compra de un sistema de riego para un grupo de productores agrarios de Trevelin, Chubut.

• Compra de maquinaria para 38

la fabricación en serie de puertas placas para un grupo de carpinteros de Santa Fe. Dichas acciones, han permitido acercar asistencia económica y técnica a más de 700 empresas asociadas, lo cual adquiere una relevancia significativa teniendo en cuenta que en términos generales las PyMEs argentinas suelen tener un acceso muy restringido o nulo a las instituciones públicas. Además, debe considerarse que la posibilidad de encarar proyectos conjuntamente redunda en el fortalecimiento de lazos asociativos entre las empresas y la creación y consolidación de espacios de coordinación grupal con fuerte carácter horizontal y democrático, cumpliendo de esa manera con una de las finalidades del Programa.

Conclusiones El Programa Sistemas Productivos Locales constituye una herramienta de política específica compatible con una política industrial activa y la construcción de un Sistema Nacional de Innovación. La asociatividad entre unidades productivas e instituciones es el nudo central del sistema y apuntala la organización entre actores locales

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para fomentar el desarrollo.

El Programa promueve la asociación entre empresas. La vinculación e interacción entre las unidades productivas en un cierto marco institucional se traduce en una mejora en ventajas competitivas dinámicas y, en algunos casos, garantiza su supervivencia. En este sentido, los vínculos desarrollados entre las empresas y el trabajo en conjunto con técnicos de la SEPyME adquiere una relevancia fundamental.

bresalen pequeñas localidades que se fortalecen gracias a la práctica asociativa) y, en segundo lugar, por su capacidad para alcanzar a empresas muy pequeñas de diversos sectores productivos, conformadas, en muchos casos, por individuos con bajo nivel de ingreso.

Debido al alto grado de complejidad que implica la elaboración de los Planes de Trabajo Asociativo y los Proyectos de Inversión por parte de las empresas, que en líneas generales no están habituadas a trabajar asociativamente, resulta indispensable una política de formación de recursos humanos capaces de transferir experiencias en la gestión y funcionamiento colectivo.

Por último, cabe destacar el carácter fuertemente distributivo que adopta el modo de aplicación del Programa. En primer lugar, por su fuerte impacto en las economías regionales de zonas marginales del país (so-

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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

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