Inkijkexemplaar Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid

EHRM: de positieve verplichting om maatregelen tot desegregatie te nemen, ook

Editoriaal:

Verandering van een tijdperk voor onderwijs, eerder dan een tijd van verandering

Jan De Groof

De les van Harari

Het bericht leek hilarisch: de door het Vlaams Instituut voor Technologisch Onderzoek (VITO) aangestuurde G-STIC organiseert een ‘duurzaamheidsconferentie’ op Tomorrowland …!

De ‘eerste’ zogeheten ‘Love Tomorrow Conference’, in de vroege zomer van 2022, bleek overigens, althans naar de publiekopkomst, reeds een succes.

Ik trok erheen, nochtans geen fan van Tomorrowland Vooreerst omwille van de vertrouwdheid met de vier voorgaande edities van G-STIC, althans met de ‘Education Pillar’, waarover het zustertijdschrift International Journal for Education Law and Policy (IJELP) uitvoerig berichtte1, en tweedens omwille van mijn ontmoeting met Yuval Noah HARARI.

In zijn eerste boek, Sapiens, overzag Harari het verleden. In zijn tweede boek verkent hij de heel verre toekomst: Homo Deus. In zijn derde, ‘21 Lessons for the 21st Century’ focust hij op het ‘hier en nu’. En op de vermelde conferentie schetste Harari een ontluisterend beeld. Eén van zijn kernboodschappen luidde: déze wereld beschikt nu over de nodige technologische en innovatieve wetenschappelijke capaciteit én zelfs over de nodige budgettaire middelen op macrovlak. Edoch, het ontbreekt op dramatische wijze aan twee troeven: behoorlijke regelgeving op nationaal, regionaal en internationaal vlak én aan een vooruitziende langetermijnbeleidsvisie.

Laat deze analyse nu in het bijzonder toepasselijk zijn op … Onderwijs: incoherente wetgeving en geen voldragen en wetenschappelijk onderbouwde toekomstvisie.

Het adagium luidt: Hoe meer onzekerheid er heerst en hoe meer er verandert op korte termijn, hoe meer een vooruitblik op lange termijn en hoe meer wetenschappelijke ondersteuning het beleid behoeft. Of formuleer het anders: ‘Welke gemeenschap willen we de kinderen van onze kinderen nalaten?’. En nog: ‘Zijn we goede voorouders?’, als tegengif voor de tirannie van het moment. Met een vastberaden streven voor ogen van de overgang van een duurzame ontwikkeling naar een duurzame toekomst, zeker in een tijd van veelvuldige crisis.

In zijn boek ‘De goede voorouder. Langetermijndenken voor een kortetermijnwereld’2 werpt Roman KRZNARIC de vraag op hoe we een gevoelen van gedeelde identiteit scheppen met de ongeboren generaties van de wereld van morgen. De beeldende kunsten, film en literatuur zullen een cruciale rol spelen, maar ze zijn op zich niet krachtig genoeg om een nieuwe verbeelde gemeenschap te creëren en in stand te houden die gebaseerd is op intergenerationele solidariteit. Hij voegt er meteen aan toe: het is van wezenlijk belang dat we de twee krachten aanspreken die het potentieel hebben om het idee van de goede voorouder te verheffen en te verspreiden: onderwijs en religie3

Over beginselen van behoorlijke regeltechniek en de behoefte aan een nieuwe wijze van regelgeving heeft dit

2 In Nederlandse vertaling: 2021, Uitgeverij Ten Have, Utrecht. 3 Ibidem, p. 239-240.

tijdschrift reeds herhaaldelijk bericht. Wellicht zindert de prangende nood daartoe onherroepelijk door in de ministeriële en parlementaire kamers, waar in de bestuurskamer van onderwijsinstellingen deze reeds geruime tijd oorverdovend hoorbaar blijft. Wat een spagaat tussen het ‘Werkelijk’ en het ‘Wettelijk Land’! Een schoolvoorbeeld van hoe onvoorbereid we de overgang tegemoet gaan van de een ‘Tijd van verandering’ naar de ‘Verandering van een tijdperk’

Over het langetermijndenken zijn enkele verdienstelijke initiatieven beschikbaar. De meeste blijven hangen ‘in eigen schoot’. Waar het nochtans aan mangelt, is een multidisciplinaire benadering van onderwijsvisie voor de toekomst. Aan pleidooien daartoe mangelt het nochtans niet: de verrekijkers zullen het traditioneel sectordenken ferm moeten overstijgen4. Een beleidsdomein als ‘Onderwijs’ kan bezwaarlijk nog als een ‘silo’ worden opgevat, maar dient ook beleids- en bestuursstrategieën uit andere bevoegdheidsdomeinen te integreren. Terzelfder tijd ook zal een strategie ‘gebed zijn in wetenschap’, en ook daar bestaat een leemte, soms een leegte.

‘Corona is geen crisis meer, maar een langdurige opgave’5

Er is ruim wetenschappelijk bewijs voorhanden dat COVID-19 een desastreuze impact had op onderwijs. Ook in het buitenland wordt verwezen naar ‘failed leadership’, bijvoorbeeld in de VS: “From the start, elected officials seemed more concerned about reopening bars and restaurants than safely reopening schools that hold the future of more than 50 million children in their hands6.”

Weerom rijkt de Nederlandse Wetenschappelijke

Adviesraad voor het Regeringsbeleid (WRR) het model aan.

‘Coronascenario’s doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes’7 (september 2022) bouwt voort op de scenariostudie

‘Navigeren en anticiperen in onzekere tijden’ (september 2021) welke WRR samen met de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW) uitbracht. Nu heet het: men moet zich blijven voorbereiden “… op een toekomst met het coronavirus, zonder dat we weten hoe die toekomst er precies uit zal zien.”

In de opeenvolgende scenario’s wordt zowel korte- als langetermijnbeleid afgewogen op de drie niveaus: de inrichting en de locatie van het onderwijs, de kwaliteit en de wendbaarheid, onderwijs en arbeidsmarkt. Onderwijs en overheid moeten werken aan een “wendbaarheidsagenda

4 Zie bv. het boek J. DE GROOF (ed.), Utopie voor realisten. De verrekijker voor toekomstdenkers, LannooCampus, tweede uitgebreide en herziene uitgave, 2021, 511 p.

5 Zie WRR-rapport, vermeld infra

6 “The School kids are not alright. A year of lost education will hurt children for years to come”, New York Times International Edition, 23 augustus 2021.

7 145 p. Als pdf-document beschikbaar op de website van WRR.

voor de lange termijn”. De Onderwijsraad hanteert meerdere concrete voorbeelden om het onderwijs “schokbestendig te maken voor een volgende pandemie of andere crisis”8

Ook indien de pandemie continu is, moet het onderwijs op essentiële onderdelen voor de lange termijn worden heringericht: onderwijsprogramma’s, methodes, gebouwen, een extra school- of studiejaar voor leerlingen of studenten die dat nodig hebben, toetsing en examinering, overgangen tussen sectoren en stages en praktijkleren. Een punt van herontwerp is ook dat afstandsonderwijs via digitale weg andere didactiek en pedagogische benadering vraagt. “Wendbaarheid vereist een goede balans tussen kaders en ruimte in regelgeving, toezicht en bekostiging9.”

De conclusies over de verschillende scenario’s heen lezen als een menu voor goed bestuur; concrete inhoud wordt gegeven aan de dubbele agenda, met name de ‘kwaliteitsagenda’ en de ‘wendbaarheidsagenda’, inrichting en locatie en de relatie naar de arbeidsmarkt10

De WRR schreef het rapport in nauwe samenwerking met de Strategische Adviesraden en Instituten, waaronder de Gezondheidsraad, de Raad van State, de Raad voor Openbaar Bestuur, het College voor de Rechten van de Mens, de Onderwijsraad … De impact van de verschillende scenario’s werd doordacht over sectoren heen. In een boeiend betoog wordt de ‘wendbaarheid’ toegepast op de noodzakelijke juridische en bestuurlijke kaders: de behoefte aan een “gereedschapskist met mogelijke, wettelijk verankerde maatregelen en bestuurlijke structuren die voor de verschillende scenario’s toereikend zijn”11

De ‘overkoepelende lessen’ lezen ook als inspirerend voor de Vlaamse Gemeenschap. Ook in Vlaanderen moeten we af van het kortetermijn- én het ‘container’- of ‘silo’-denken.

Wie zal op ‘het wonder wijzen’12?

Het langetermijndenken dient verweven te worden met alle beleidsdomeinen, naar Nederlands voorbeeld, en binnen het onderwijsveld geldt zulk axioma t.a.v. al de verschillende dragende bestanddelen van het onderwijsbeleid. Uw tijdschrift wijdde er reeds expliciete aandacht aan, in het bijzonder wat de juridische en legistieke aspecten betreft van noodzakelijke onderwijshervormingen. TORB zal zulks weerom beogen.

8 Ibidem, p. 22. In bepaalde gevallen is een grote wendbaarheid op korte termijn noodzakelijk: ibidem, p. 39.

9 Ibidem, p. 73.

10 Ibidem, p. 106.

11 Aldus het scenarioadvies van de Nederlandse Raad van State, ibidem, p. 127.

12 Om de diep betreurde prof. Jacques CLAES UFSIA/UA) te parafraseren.

Over een cruciaal aspect zal dit op prominente wijze worden opgevat, met name het lerarentekort. Meer dan in welke sector ook grijpt het gemis aan beroepskrachten dramatisch nadelig in op de toekomst van het schoolwezen en dus van de samenleving. Van verschillende zijden werden uiteenlopende voorstellen uitgestuurd, van volkomen uiteenlopend kwaliteitsgehalte overigens. Alvast dient voorrang te worden gegeven aan de herziening van de voorwaardenregeling voor de loopbaan en het herijken van de rechtspositie van de leerkracht. TORB lanceert dit debat vanaf het volgend nummer.

Maar er is meer: de toewijding van leerkrachten dient expliciet te worden geapprecieerd. De herwaardering van hun opdracht leidt tot de hoogste waardering voor het onderwijsproces zelf, voor de kennisoverdracht en voor de intrinsieke waarde van kennis zelf die jeugdigen blijven uitdagen en beroeren. De leerkracht beleeft als geen ander de waarachtige missie: “onderwijs wijst op het wonder”. Zijn ‘zending’ blijft stichtend voor de persoonsontwikkeling van elk kind en elke jongere.

Kan je wat meer wezenlijks bedenken in de samenleving?

De vrijheid van onderwijs en onderwijsdoelen: een broos evenwicht

Lievens*

Bij de inhoudelijke invulling van het onderwijscurriculum, zo schreef ik in een eerdere bijdrage voor dit tijdschrift, moet de overheid balanceren op een smalle richel1. Aan de ene kant is de overheid gedwongen om de kwaliteit van het onderwijs te bewaken. Om het recht op onderwijs van elk kind te realiseren, moet de overheid zich inlaten met de inhoud van het verstrekte onderwijs. Aan de andere kant dwingt de onderwijsvrijheid de overheid ook tot terughoudendheid. De overheid mag zich niet dusdanig intens met het onderwijs inlaten dat het vrije onderwijsverstrekkers onmogelijk wordt gemaakt om een eigen pedagogisch project te ontwikkelen.

De ontwikkeling van onderwijsdoelen (‘eindtermen’)2 vormt de casus bij uitstek waarin die evenwichtsoefening tot uiting komt. Al bij de initiële lancering van de eerste generatie eindtermen ging het immers mis. In december 1996 vernietigde het Grondwettelijk Hof – toen nog het Arbitragehof – de eindtermen basisonderwijs3. Het Hof beoordeelde de overheidsinmenging als te verregaand. De onderwijsvrijheid werd niet gerespecteerd doordat de eindtermen te omvangrijk waren en het ontbrak aan een afwijkingsmogelijkheid voor scholen met een specifieke pedagogische aanpak. In latere rechtspraak bouwde het Hof verder op de principes uit dit eerste arrest4. Recent, op 16 juni 2022, trapte het Grondwettelijk Hof opnieuw op de rem: het Hof beoordeelde de nieuwe onderwijsdoelen voor

* Johan Lievens, senior onderzoeker Leuven Centre for Public Law (KU Leuven) en universitair docent Staatsrecht VU Amsterdam.

1 J. LIEVENS, “Eindtermen 2.0: de nieuwe onderwijsdoelen in het licht van de onderwijsvrijheid”, TORB 2018-19, nrs. 4-5, (356) 380-381.

2 Omdat voor het secundair onderwijs naast in ‘eindtermen’, ook in ‘specifieke eindtermen’ en diverse soorten ‘andere doelen’ is voorzien, wordt in dit artikel de generieke term ‘onderwijsdoelen’ gehanteerd.

3 Arbitragehof 18 december 1996, nr. 76/96.

4 Zie met name Arbitragehof 18 februari 1998, nr. 19/98 over de Vlaamse eindtermen secundair onderwijs en Arbitragehof 18 april 2001, nr. 49/2001 over de socles de compétences van de Franse Gemeenschap.

de tweede en derde graad van het secundair onderwijs als te omvangrijk5.

We bevinden ons inmiddels middenin een grondige hernieuwingsoperatie van de onderwijsdoelen. De nieuwe doelen voor de eerste graad secundair onderwijs zijn in september 2019 en september 2020 in werking getreden, samen met de gemoderniseerde structuur van het secundair onderwijs; voor de tweede en derde graad secundair onderwijs was voorzien in een getrapte uitrol, te beginnen met de onderwijsdoelen voor het derde jaar in september 2021, gevolgd door die voor het vierde jaar in september 2022 enz. Volgens het oorspronkelijke tijdspad zou ondertussen ook worden gestart met de vernieuwing van de eindtermen voor het basisonderwijs.

De recente vernietiging van de onderwijsdoelen voor de tweede en derde graad secundair onderwijs doet enkele vragen rijzen. Waar is het precies misgegaan met de onderwijsdoelen voor het secundair onderwijs? Wat is de rol van de onderwijsvrijheid? Hoe ver kan de overheid gaan bij het reguleren van het (op haar kosten verstrekte) onderwijs?

Dit artikel tracht een antwoord op die vragen te formuleren. Daartoe wordt eerst stilgestaan bij de leidende principes uit de rechtspraak van het Arbitragehof uit 1996, 1998 en 2001 over de eerste generatie eindtermen en de socles de compétences. Vervolgens bespreekt dit artikel het oordeel van het Grondwettelijk Hof van 16 juni 2022 over de nieuwe onderwijsdoelen voor de tweede en derde graad secundair onderwijs. Daarbij wordt nagegaan op basis waarvan het Hof het arsenaal onderwijsdoelen precies als strijdig met de onderwijsvrijheid beoordeelde, welke nieuwe elementen in de redenering van het Hof opdoken en welke lessen we hieruit kunnen trekken met het oog op de ontwikkeling van nieuwe onderwijsdoelen. Tot slot wordt nog kort stilgestaan bij de gevolgen van het recente arrest voor de

Johan

5 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022.

2021-22/5

onderwijsdoelen van de tweede en derde graad secundair onderwijs (nu het Hof de vernietigde onderwijsdoelen tijdelijk handhaafde) en bij de gevolgen voor de reeds in werking getreden onderwijsdoelen van de eerste graad secundair onderwijs en het kaderdecreet onderwijsdoelen6

1. Principes uit eerdere rechtspraak

Het Grondwettelijk Hof – toen nog Arbitragehof – sprak zich drie keer eerder uit over van overheidswege ingevoerde overheidsdoelen en de vrijheid van onderwijs. Op 18 december 1996 vernietigde het Hof de eindtermen en de ontwikkelingsdoelen voor het Vlaamse basisonderwijs7

Op 18 februari 1998 verwierp het Hof een beroep tot vernietiging tegen de eindtermen voor het Vlaamse secundair onderwijs8. Op 18 april 2001 vernietigde het Hof tot slot de socles de compétences voor het onderwijs van de Franse Gemeenschap9.

Uit deze drie arresten kunnen een aantal principes worden gedistilleerd die samen het grondwettelijk kompas vormen waarmee de overheid zich kan oriënteren bij het uitstippelen van haar inhoudelijk onderwijsbeleid10 Hieronder worden de voornaamste principes kort weergegeven, waarbij in de bronvermelding is getracht alvast de parallelle overwegingen uit het recente arrest van 16 juni 2022 weer te geven. Verder in dit artikel wordt nader ingegaan op de vraag in welke mate dit recente arrest het juridische kompas heeft bijgesteld.

Een eerste principe bevestigt de mogelijkheid voor de overheid om onderwijsdoelen in te voeren: de Grondwet verzet zich niet tegen de invoering van minimumdoelstellingen. Twee elementen spelen een centrale rol in de oorspronkelijke redenering van het Grondwettelijk Hof: financiële middelen en de autonomie van de scholen om zonder overheidsinterventie rechtsgeldige studiebewijzen en diploma’s af te geven. Wat de financiële middelen betreft, erkent het Grondwettelijk Hof uitdrukkelijk dat er binnen het vrij onderwijs een recht op subsidies bestaat. Scholen hebben recht op financiële middelen. Wil de onderwijsvrijheid niet louter theoretisch zijn, dan moeten “inrichtende machten die niet rechtstreeks afhangen van de gemeenschap onder bepaalde voorwaarden aanspraak kunnen maken op

6 Decreet 26 januari 2018 houdende wijziging van het decreet basisonderwijs van 25 februari 1997 en de codex secundair onderwijs, wat de onderwijsdoelen betreft, en tot wijziging van de decreten Rechtspositie onderwijspersoneel, BS 9 maart 2018.

7 Arbitragehof 18 december 1996, nr. 76/96.

8 Arbitragehof 18 februari 1998, nr. 19/98.

9 Arbitragehof 18 april 2001, nr. 49/2001.

10 De bespreking van deze principes is grotendeels gebaseerd op wat ik eerder schreef in J. LIEVENS, “Eindtermen 2.0: de nieuwe onderwijsdoelen in het licht van de onderwijsvrijheid”, TORB 201819, nrs. 4-5, 356-381.

subsidiëring vanwege de gemeenschap”11. Dat “recht op subsidiëring” is tegelijkertijd een eerste element op basis waarvan de overheid ook voorwaarden kan opleggen aan onderwijsverstrekkers. De decreetgever kan subsidies immers laten afhangen van vereisten van algemeen belang, zoals kwaliteitsvoorwaarden. In de woorden van het Grondwettelijk Hof: “De vrijheid van onderwijs is derhalve aan grenzen gebonden en verzet er zich niet tegen dat de decreetgever voorwaarden van financiering of subsidiëring oplegt die de uitoefening van die vrijheid beperken, voor zover er niet wezenlijk afbreuk aan wordt gedaan”12. Daarnaast, en ook los van subsidies, speelt ook de autonome bevoegdheid van scholen om zonder overheidsinterventie rechtsgeldige studiebewijzen en diploma’s uit te reiken een belangrijke rol. Het Grondwettelijk Hof stelt immers dat, in het licht van die autonomie, de onderwijsdoelen “een adequaat middel [zijn], enerzijds, om de gelijkwaardigheid van de studiebewijzen en diploma’s veilig te stellen en, anderzijds, om de onderlinge gelijkwaardigheid te vrijwaren van het onderwijs verstrekt in de instellingen die ouders en leerlingen vrij kunnen kiezen”13. De eindtermen, zoals zij worden bewaakt door de onderwijsinspectie, zorgen met andere woorden voor een kwalitatieve invulling van de waarde van een onderwijsdiploma, en waarborgen dat leerlingen ook tijdens hun schoolloopbaan van onderwijsinstelling kunnen veranderen, doordat het in verschillende scholen verstrekte onderwijs een gemeenschappelijke basis heeft. Aldus is een legitiem doel voorhanden waarmee de onderwijsvrijheid mogelijk kan worden ingeperkt.

Op zich verhindert de vrijheid van onderwijs dus niet dat de bevoegde wetgever, met het oog op het verzekeren van de kwaliteit en de onderlinge gelijkwaardigheid van het met overheidsmiddelen verstrekte onderwijs, maatregelen neemt die op de onderwijsinstellingen van algemene toepassing zijn, ongeacht de eigenheid van het door hen verstrekte onderwijs14 Opdat de concrete beperkingen die door de decreetgever worden gesteld aan de vrijheid van onderwijs, geen “wezenlijke afbreuk doen aan de onderwijsvrijheid”, moeten zij evenwel niet alleen adequaat, maar ook evenredig zijn ten aanzien van het nagestreefde doel15. Te verregaande maatregelen schenden de actieve vrijheid van onderwijs.

11 Arbitragehof 18 december 1996, nr. 76/96, B.4.3; Arbitragehof 18 april 2001, nr. 49/2001, B.6.3; en recent: GwH 16 juni 2022, nr.82/2022, B.12.2

12 Arbitragehof 18 december 1996, nr. 76/96, B.4.3; Arbitragehof

18 april 2001, nr. 49/2001, B.6.3; en recent in gelijkaardige bewoordingen: GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.12.2.

13 Arbitragehof 18 december 1996, nr. 76/96, B.8.2; Arbitragehof

18 april 2001, nr. 49/2001, B.10.3; Arbitragehof 18 februari 1998, nr. 19/98, B.9; en recent: GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.16.3.

14 Arbitragehof 18 december 1996, nr. 76/96, B.6; Arbitragehof

18 februari 1998, nr. 19/98, B.8.4; Arbitragehof 18 april 2001, nr. 49/2001, B.8; en recent: GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.13.1.

15 Arbitragehof 8 januari 2003, nr. 1/2003; en recent: GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.13.2.

Voor de beoordeling van de evenredigheid biedt de rechtspraak van Grondwettelijk Hof ons nog drie andere principes. In zijn arrest van 18 december 1996 stelde het Arbitragehof vast dat de bekrachtigde ontwikkelingsdoelen en eindtermen voor het basisonderwijs zo omvangrijk en gedetailleerd waren dat niet in redelijkheid kon worden aangehouden dat het om minimale doelstellingen ging, “derwijze dat zij onvoldoende ruimte laten om de doelstellingen van het eigen pedagogisch project te kunnen verwezenlijken. Aldus wordt aan de vrijheid van onderwijs geraakt”16. Een tweede principe dat derhalve kan worden geformuleerd is: wanneer de concrete eindtermen het niveau van “minimale doelstellingen” overschrijden en niet langer ruimte laten voor “de doelstellingen van het eigen pedagogisch project” wordt aan de vrijheid van onderwijs “geraakt”; waardoor verder moet worden nagegaan of de vrijheid ook is “geschonden” en de aangevochten norm moet worden vernietigd. Hiervoor moet de concrete set onderwijsdoelen worden bestudeerd. Hoewel het moeilijk is een exacte juridische grens te definiëren, weten we dat de eindtermen en de ontwikkelingsdoelen basisonderwijs waarover het Hof zich in 1996 uitsprak, in ieder geval als te uitgebreid en te stringent zijn beoordeeld (en hetzelfde geldt voor de socles de compétences waarover het Hof in 2001 een identiek oordeel velde ten aanzien van de Franse Gemeenschap). Daaruit kunnen we afleiden dat nieuwe onderwijsdoelen die even uitgebreid en stringent zijn, de vrijheid van onderwijs in ieder geval raken. Of dat ook een schending van de onderwijsvrijheid impliceert, vergt een nadere afweging in lijn met het evenredigheidsbeginsel.

Het Hof oordeelde in 1996 verder: “Door de ontwikkelingsdoelen en de eindtermen onder voorbehoud van enkele wijzigingen te bekrachtigen, zonder zelf een procedure in te richten volgens welke beperkte afwijkingen kunnen worden toegestaan aan instellingen die, met eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden en zonder afbreuk te doen, noch aan de kwaliteit van het onderwijs, noch aan de vereiste inhoud ervan, een onderwijs verstrekken of wensen te verstrekken dat geïnspireerd is door bijzondere pedagogische opvattingen, schendt de decreetgever de vrijheid van onderwijs gewaarborgd bij artikel 24, § 1 van de Grondwet”17

Hieruit kan een derde principe worden gedestilleerd: wanneer onderwijsdoelen verder gaan dan “minimale doelstellingen” wordt de vrijheid van onderwijs niet alleen geraakt, maar is zij ook “geschonden”, tenzij voorzien is in een afwijkingsprocedure. Het is belangrijk dit principe met de juiste nuances te lezen: het Arbitragehof stelt slechts dat een afwijkingsprocedure een grondwetsschending kan ondervangen. Het Hof stelt geenszins dat de aanwezigheid

16 Arbitragehof 18 december 1996, nr. 76/96, B.9 (eigen cursivering).

In dezelfde lijn vernietigde het Arbitragehof art. 2 t.e.m. 9 decreet Franse Gemeenschap 26 april 1999 portant confirmation des socles de compétences (Arbitragehof 18 april 2001, nr. 49/2001, B.9, B.11).

17 Arbitragehof 18 december 1996, nr. 76/96, B.10. Zie voor de Franse Gemeenschap: Arbitragehof 18 april 2001, nr. 49/2001, B.12.

van een afwijkingsprocedure een wonderoplossing is. Het is niet zo dat zodra een afwijkingsprocedure voorhanden is, elke vorm van onderwijsdoelen, hoe uitgebreid of stringent ook, grondwetsconform wordt. Ook de eindtermen of de socles de compétences op zich hadden mogelijk vernietigd kunnen worden wegens te uitgebreid of te stringent

Tot slot biedt ook het arrest van 18 februari 1998 over de eindtermen secundair onderwijs ons nog een laatste principe om de evenredigheid van een arsenaal onderwijsdoelen mee te beoordelen. Het Hof vernietigde die eindtermen weliswaar niet omdat de set minder omvangrijk was dan de vernietigde eindtermen basisonderwijs en omdat inmiddels was voorzien in een afwijkingsprocedure. Toch biedt het arrest ons inzage in de afwegingen van het Hof. Het Arbitragehof benadrukte immers het belang van een zwakker juridisch regime met betrekking tot attitudinale eindtermen18. De attitudinale eindtermen waren slechts na te streven. Had de decreetgever ervoor gekozen om ook van attitudinale eindtermen te eisen dat scholen ze zouden bereiken bij de leerlingen, dan was het “geraakt” zijn aan de onderwijsvrijheid des te intenser geweest, en mogelijk niet langer te compenseren met de aanwezigheid van een afwijkingsprocedure.

2. De nieuwe onderwijsdoelen voor de tweede en derde graad secundair onderwijs: een te omvangrijke set

Op 16 juni 2022 vernietigde het Grondwettelijk Hof de onderwijsdoelen voor de tweede en derde graad van het secundair onderwijs. Het beroep tot vernietiging was ingesteld door het Katholiek Onderwijs Vlaanderen19 en de Federatie van Rudolf Steinerscholen20. De verzoekende partijen meenden dat de nieuwe onderwijsdoelen dusdanig omvangrijk waren dat onderwijsverstrekkers onvoldoende ruimte overhielden om hun eigen pedagogisch project te realiseren. Zodoende zou de vrijheid van onderwijs uit artikel 24 van de Grondwet worden geschonden. Een jaar eerder, op 22 juli 2021, verwierp het Grondwettelijk Hof nog de vordering tot schorsing van diezelfde onderwijsdoelen. Het deed dat toen vooral op pragmatische gronden, zonder in te gaan op de grond van de zaak en de verhouding tussen de onderwijsdoelen en de onderwijsvrijheid21

18 Arbitragehof 18 februari 1998, nr. 19/98, B.10.2.

19 Samen met meer dan 100 katholieke scholengroepen, lokale onderwijskoepels en schoolbesturen, de ouderkoepel van het vrij onderwijs ‘Vlaamse Confederatie van Ouders en Ouderverenigingen’, enkele ouders van schoolgaande kinderen en enkele schoolgaande kinderen zelf.

20 Samen met twee middelbare Steinerscholen, enkele ouders van leerlingen en een leerkracht uit het Steineronderwijs.

21 Zie daarover J. LIEVENS, “De nieuwe eindtermen niet geschorst”, TJK 2021, nr. 4, 121-126.

Hieronder wordt achtereenvolgens stilgestaan bij de beoordeling door het Hof van de onderwijsdoelen als een te omvangrijke set, de concrete elementen, die een centrale rol speelden in de overwegingen van het Hof, en de aanscherping van het juridisch kader.

2.1. Een te omvangrijke set

Dat het Grondwettelijk Hof de eindtermen vernietigde, kwam niet geheel als een verrassing. Ook de Raad van State had zich in zijn advies bij het ontwerp van decreet immers al bijzonder kritisch getoond over met name de omvang van het eindtermenarsenaal. Zo merkte de Raad van State onder meer op “dat er ernstige twijfels rijzen of de omvang en de gedetailleerdheid van de in het voorontwerp vervatte eindtermen en onderwijsdoelen, voor onderwijsverstrekkers voldoende ruimte laten om de doelstellingen van het eigen pedagogisch project te verwezenlijken”22. De Raad trachtte daarbij een vergelijking te maken met de eerdere arresten van het Grondwettelijk Hof, waarin het Hof de Vlaamse eindtermen en de socles de compétences van de Franse Gemeenschap vernietigde wegens hun omvang: “Hoewel een vergelijking tussen eindtermen basisonderwijs en (specifieke) eindtermen secundair onderwijs vanzelfsprekend met grote voorzichtigheid moet worden gemaakt, kan de Raad van State, afdeling Wetgeving, in dit verband enkel vaststellen dat de omvang en gedetailleerdheid van de toenmalige vastgelegde eindtermen beduidend beperkter was dan bij de in het voorontwerp opgenomen eindtermen. Dezelfde vaststelling geldt ten aanzien van het systeem van socles de compétences”23. Eerder schreef ik al dat hoewel het nieuwe eindtermendecreet na het advies van de Raad van State nog (erg beperkt) werd bijgestuurd, die bijsturingen niet van dien aard lijken te zijn geweest om de analyse van de Raad van State fundamenteel te wijzigen24

Ook het Grondwettelijk Hof zelf bouwde met zijn recente arrest verder op die eerdere rechtspraak uit 1996, 1998 en 2001. Het Hof herhaalde de onder vorige titel weergegeven principes25. De vrijheid van onderwijs staat de invoering van onderwijsdoelen niet ipso facto in de weg; het onderwijsbeleid van de Vlaamse overheid kan gericht zijn op legitieme doelstellingen (zoals het bewaken van de kwaliteit en de gelijkwaardigheid van het onderwijs), waartoe eindtermen een adequaat middel (kunnen) zijn. In lijn met de eerdere rechtspraak beoordeelde het Grondwettelijk Hof de invoering van onderwijsdoelen dan ook als pertinent “ten aanzien van de nagestreefde doelstellingen betreffende het verzekeren van de kwaliteit

22 Adv.RvS 20 november 2020, nr. 68.161/1, § 9.

23 Adv.RvS 20 november 2020, nr. 68.161/1, § 8.3.

24 J. LIEVENS, “De nieuwe eindtermen niet geschorst”, TJK 2021, nr. 4, (121) 125.

25 Zie voor de precieze overwegingen uit het arrest van 16 juni 2022 de voetnoten hierboven.

van het onderwijs, van de onderlinge gelijkwaardigheid ervan en van de gelijkwaardigheid van de studiebewijzen en diploma’s”26. Naast het voorhanden zijn van een legitiem doel en pertinentie vergt een inperking van grondrechten om gerechtvaardigd te zijn echter ook evenredigheid. Net op dat punt knelde het schoentje voor de onderwijsdoelen van de tweede en derde graad.

Het Grondwettelijk Hof beoordeelde de onderwijsdoelen voor de tweede en derde graad secundair onderwijs in zijn arrest van 16 juni 2022 als een disproportionele inbreuk op de vrijheid van onderwijs. De kern van zijn redenering is “dat de bestreden onderwijsdoelen zo omvangrijk en gedetailleerd blijken te zijn dat in redelijkheid niet kan worden aangehouden dat het om minimumdoelen gaat, en dat zij in het algemeen onvoldoende ruimte laten om de invulling van een eigen pedagogisch project te kunnen verwezenlijken”27. In de plaats daarvan zouden de nieuwe onderwijsdoelen “nagenoeg een volledig onderwijsprogramma vastleggen”28. De wijzigingen die de decreetgever nog doorvoerde na de kritiek van de Raad van State waren volgens het Hof niet van dien aard om de omvang van het nieuwe arsenaal binnen de grondwettelijke grenzen te brengen29

De decreetgever lijkt zich maar al te goed bewust te zijn geweest van de geldende grenzen. Meermaals, niet alleen in de parlementaire voorbereiding maar zelfs tot in de decretale teksten toe, is benadrukt dat de omvang van het arsenaal onderwijsdoelen beperkt zou worden gehouden, en haalbaarheid is uitdrukkelijk als randvoorwaarde en evaluatiepunt meegenomen. Ook het Grondwettelijk Hof stipte bijvoorbeeld aan hoe zowel in de eerste als de tweede paragraaf van artikel 143 van de Codex Secundair Onderwijs wordt gesproken over “een beperkt aantal, sober geformuleerde […] eindtermen” en hoe ook uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de onderwijsdoelen door de overheid conceptueel zijn opgevat als minimumdoelen30. In de praktijk, zo concludeerde het Hof, maakte de decreetgever de eigen beloftes evenwel onvoldoende waar. Ondanks het label ‘sober geformuleerd’ is het geheel van de eindtermen te omvangrijk31. Wat de haalbaarheid betreft, merkte het Grondwettelijk Hof op dat de decreetgever “bovendien [heeft] nagelaten om criteria te ontwikkelen die toelaten de haalbaarheid van de onderwijsdoelen te evalueren”32. De doelstelling van haalbaarheid is zo niet meer dan een lege doos, die de onevenredige inperking van de onderwijsvrijheid aldus geenszins kan verlichten.

26 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.18.

27 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.22.

28 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.21.9.

29 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.21.4-21.5.

30 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.15 en B.16.1.

31 Zie ook de kritiek van Vlor en SERV in Parl.St. Vl.Parl. 2020-21, nr. 594/1, p. 278.

32 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.22.

2.2. Nieuwe elementen in de afweging van het Grondwettelijk Hof

Anders dan de Raad van State woog het Grondwettelijk Hof de omvang van de eindtermen niet louter in globo, maar zoomde het ook in op een aantal specifieke elementen, die in zijn eerdere rechtspraak nog geen of niet zo’n nadrukkelijke rol speelden. Het betreft met name het gebruik van een vaste systematiek (de taxonomie van Bloom) en de impact op de onderwijstijd. Bij beide elementen wordt hieronder kort stilgestaan.

Een eerste nieuw element in de afweging van het Hof is de gehanteerde systematiek. Het Grondwettelijk Hof stond uitgebreid stil bij de keuze van de decreetgever om de eindtermen te baseren op de herwerkte taxonomie van Bloom. Hoewel de decreetgever met “een vaste systematiek” net beoogde “‘tegemoet [te komen] aan vaak gehoorde verzuchtingen’ op het vlak van ‘het aantal, de overlap ertussen en de duidelijkheid’ van de eindtermen”, lijkt de keuze voor de taxonomie van Bloom op dit punt contraproductief te zijn geweest33. Het Hof verwees daarbij naar het gezamenlijk advies van de Vlaamse Onderwijsraad (Vlor) en de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) van augustus 2020, waarin “de rigoureuze invulling van het vooropgestelde format” werd aangekaart, wat “tot een grote mate van detaillering” zou hebben geleid. Conclusie van de Vlor en de SERV: “Dat alles maakt het soortelijk gewicht van de eindtermen erg zwaar, zeker in vergelijking met de vroegere eindtermen”34.

Opvallend is wel hoe het Grondwettelijk Hof die kritiek veel nadrukkelijker lijkt te linken aan (of minstens laat volgen op overwegingen over) specifiek de taxonomie van Bloom. Het advies van de Vlor en de SERV richtte zijn kritiek veel minder nadrukkelijk op de taxonomie zelf, en meer algemeen op de keuze om onderwijsdoelen te formuleren “voor alle sleutelcompetenties, voor alle graden en nagenoeg voor alle bouwstenen”, waarbij “telkens ook kenniselementen, vaardigheden en attitudes geëxpliciteerd [zijn]”35. Het Grondwettelijk Hof redeneerde dat het net de taxonomie van Bloom zelf is die heeft geleid tot “een gedetailleerde opsomming van deelaspecten (kenniselementen, dimensies, beheersingsniveaus enz.)” van de onderwijsdoelen, wat “elke afzonderlijke eindterm en specifieke eindterm bijzonder gedetailleerd [heeft gemaakt] in vergelijking met de voorheen bestaande onderwijsdoelen”36.

De vraag rijst wat we hieruit kunnen leren voor de verdere ontwikkeling van onderwijsdoelen. Is de taxonomie van Bloom zelf een probleem of slechts de rigoureuze invulling van het format? Het is duidelijk dat het Grondwettelijk Hof het eindtermenarsenaal in zijn geheel als problematisch beoordeelde en daarbij verwees naar een aantal factoren. Het is onduidelijk of ook aan de afzonderlijke elementen juridisch dwingende conclusies kunnen worden verbonden. Zo lijdt het geen twijfel dat het Hof waarde hechtte aan het argument dat het rigoureuze gebruik van de taxonomie van Bloom heeft bijgedragen aan de problematische omvang van de nieuwe onderwijsdoelen. Daaruit kan evenwel niet worden afgeleid dat de taxonomie van Bloom als leidend principe ook ipso facto strijdig met de Grondwet moet worden bevonden. In de mate dat wij dit als jurist kunnen beoordelen, lijkt de taxonomie van Bloom zich als systematiek ook te lenen voor een slanker eindtermenarsenaal, of was ook een minder rigoureus hanteren van het format mogelijk.

Een tweede nieuw oriënteringselement waarmee het Grondwettelijk Hof de omvang van de eindtermen heeft beoordeeld, betreft de onderwijstijd. Met name de partijen uit het katholiek onderwijs hadden erg uitgebreid beargumenteerd dat de verwezenlijking van de nieuwe eindtermen de volledige onderwijstijd in beslag zou nemen. Daardoor zouden de bestreden bepalingen een volledig onderwijsprogramma inhouden en zou onvoldoende ruimte overblijven voor het eigen pedagogisch project. Het Grondwettelijk Hof ging nagenoeg volledig mee in die redenering. Het stelde dat de vrijheid van onderwijs zich ertegen verzet dat onderwijsdoelen “zodanig omvangrijk en gedetailleerd zijn dat de realisatie ervan de onderwijstijd zo goed als volledig in beslag neemt”37. Het Hof meende dat de verzoekende partijen voldoende aannemelijk maakten dat de onderwijsdoelen voor de tweede en derde graad “de schoolbesturen onvoldoende ruimte laten voor het nastreven, binnen hun pedagogisch project, van eigen onderwijsdoelen en voor de verwezenlijking in dat kader van specifieke projecten”38

De onderwijsvrijheid krijgt hiermee een nieuwe dimensie, waarbij de impact van overheidsmaatregelen op het onderwijsprogramma (ook) door een numerieke lens kan worden geëvalueerd. Het Katholiek Onderwijs Vlaanderen bepleitte een concrete 70-30 verdeling tussen overheidsdoelen en eigen onderwijsdoelen39. In antwoord op het standpunt van de minister dat het onmogelijk zou zijn een berekeningsinstrument te ontwerpen en te hanteren om de impact van de onderwijsdoelen op de onderwijstijd te evalueren, verwees Katholiek Onderwijs

33 Voor de weergave van de parlementaire voorbereiding en de synthese door het Hof, zie GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.19.1 en B.19.2.

34 Advies Vlor en SERV 27 en 28 augustus 2020, Parl.St. Vl.Parl. 2020-21, nr. 594/1, p. 278, ook weergegeven in GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.19.3.

35 Parl.St. Vl.Parl. 2020-21, nr. 594/1, p. 278.

36 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.21.6 in fine.

Vlaanderen naar het systeem uit het hoger onderwijs waar al gebruikt wordt gemaakt van een objectief

37 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.21.9.

38 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.21.9.

39 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, A.16.2.

berekeningsmechanisme voor de ontwikkeling van het systeem van studiepunten40. Het Grondwettelijk Hof ging niet zo ver dat het deze suggesties volledig overnam. Van een juridisch afdwingbare 70-30 verdeling is dus nog geenszins sprake. Het lijkt ons echter niet irreëel dat het Hof, door het belang van onderwijstijd mee te nemen in zijn redenering, indirect mee richting zal hebben gegeven aan de toekomstige debatten over overheidsinmenging in het onderwijs. Een logisch gevolg is immers dat bij onderhandelingen over nieuwe onderwijsdoelen de voor de realisatie van die doelen noodzakelijke onderwijstijd een centrale plek krijgt. Of dit voor de vrijheid van onderwijs de meest optimale evolutie is, is verre van zeker. Zeker voor die onderwijsverstrekkers voor wie de vrijheid van onderwijs met name van belang is voor hun pedagogische aanpak – denk aan het Steiner- en het Freinetonderwijs –, zou deze lens net een verzwakking van hun positie kunnen vormen. Wat voor hen van tel is, is immers niet dat een bepaald percentage van het lessenrooster vrij blijft van overheidsinmenging, maar dat doorheen het gehele onderwijsprogramma voldoende flexibiliteit voorhanden is om de onderwijsinhouden met eigen methoden te doceren.

2.3. Het kader aangescherpt

Naast de nieuwe elementen waarmee het Hof de omvang van de eindtermen beoordeelde – de gehanteerde systematiek en het beslag op de onderwijstijd – is het recente arrest nog op andere punten interessant. Het arrest voegde enkele belangrijke nuances toe aan de hoger geschetste principes uit de rechtspraak van 1996-2001. Hieronder worden drie vernieuwingen toegelicht aan het kader waarmee ook toekomstige onderwijsdoelen kunnen worden beoordeeld.

Een eerste vernieuwing betreft de rol van de overige grondrechten. Anders dan in zijn eerdere rechtspraak verbond het Grondwettelijk Hof in zijn arrest van 16 juni 2022 de mogelijkheid om het onderwijs te reguleren nadrukkelijk met andere aan het onderwijs gerelateerde grondrechten: met name moet de onderwijsvrijheid worden afgewogen tegen het hogere belang van het kind, het recht op onderwijs en het gelijkheidsbeginsel41. Niet alleen omdat scholen subsidies krijgen, verliezen ze een stukje vrijheid (‘wiens brood men eet, diens woord men spreekt’), maar ook omdat de onderwijsvrijheid als grondrecht niet absoluut is, maar naast andere grondrechten fungeert die het onderwijs mee omkaderen.

In 2001 aanvaardde het Hof ook al de tussenkomst van niet-gesubsidieerde procespartijen (met name verstrekkers van huisonderwijs)42. Daarmee erkende het Hof dat

onderwijsdoelen wel degelijk een bredere impact hebben dan het gesubsidieerde onderwijs, en dus mogelijk ook een bredere verantwoording vereisen dan subsidiëring. Toch bleef de subsidiëring centraal staan in zijn redenering over onderwijsdoelen: het waren (slechts) de voorwaarden van financiering of subsidiëring die de uitoefening van de onderwijsvrijheid mogen beperken (voor zover er niet wezenlijk afbreuk aan wordt gedaan)43

In mijn proefschrift schreef ik al dat het Grondwettelijk Hof de andere grondrechten – en met name het belang van het kind zoals verankerd in artikel 22bis van de Grondwet – in zijn meer recente rechtspraak over huisonderwijs een veel zwaarder gewicht toekende44. De regulering van het (per definitie niet-gesubsidieerde) huisonderwijs kan niet worden verantwoord vanuit de subsidielogica. In de rechtspraak daarover leek het Grondwettelijk Hof het recht op onderwijs en het belang van het kind een bijna absolute voorrang te geven boven de onderwijsvrijheid (in plaats van de verschillende grondrechten naast elkaar te plaatsen)45. In zijn recente arrest over de onderwijsdoelen maakte het Hof expliciet dat ook voor onderwijsdoelen de onderwijsvrijheid – los van eventuele subsidies – moet worden afgewogen tegenover andere grondrechten. Anders dan in de arresten over huisonderwijs46, liet het Hof op die explicitering wel een grondige, goed beargumenteerde proportionaliteitstoetsing volgen, waardoor de verschillende grondrechten – inclusief de onderwijsvrijheid – als gelijkwaardig naar voren komen.

Een tweede punt van aanscherping betreft de rol van de afwijkingsmogelijkheid. Hoewel de rechtspraak uit de periode 1996-2001 enkele leidende principes opleverde, was onzeker welk belang precies moest worden gegeven aan het voorhanden zijn van een afwijkingsmogelijkheid, waarmee onderwijsverstrekkers een systeem van eigen, aan de algemene eindtermen gelijkwaardige eindtermen zouden kunnen uitwerken. De Vlaamse eindtermen basisonderwijs werden in 1996 vernietigd omdat de set als te omvangrijk werd beoordeeld én niet voorzien was in een afwijkingsmogelijkheid. Door de decreetgever werd vervolgens in een eindtermenarsenaal voorzien dat tegemoetkwam aan beide kritieken: zowel de eindtermen secundair onderwijs die in 1996 nog in ontwikkeling waren, als de nieuwe eindtermen basisonderwijs waren én minder omvangrijk én voorzien van een afwijkingsprocedure. De eindtermen secundair onderwijs overleefden vervolgens een vernietigingsberoep. Vraag bleef echter of het Hof in 1996 ook tot vernietiging zou hebben besloten als slechts één van beide problemen had bestaan. Kan de decreetgever

43 Arbitragehof 18 april 2001, nr. 49/2001, B.6.3, tweede alinea.

44 GwH 9 juli 2009, nr. 107/2009; GwH 29 oktober 2009, nr. 168/2009; GwH 8 mei 2014, nr. 80/2014; GwH 21 mei 2015, nr. 60/2015.

45 Zie o.a. J. LIEVENS, De vrijheid van onderwijs, Antwerpen, Intersentia, 2019, p. 322-327 en p. 332-351.

46 Zie voor mijn kritiek daaromtrent o.a. J. LIEVENS, De vrijheid van onderwijs, Antwerpen, Intersentia, 2019, p. 332-351.

met andere woorden, zolang voorzien wordt in een afwijkingsmogelijkheid, erg ver gaan in het aannemen van eindtermen? Hoewel het Arbitragehof het in 1996 al had over een procedure volgens welke “beperkte afwijkingen” kunnen worden toegestaan47, bleef het enigszins gissen naar een precies antwoord op deze vraag.

In zijn advies bij het voorontwerp van decreet betreffende de onderwijsdoelen voor de tweede en derde graad van het secundair onderwijs gaf de Raad van State al een schot voor de boeg. De Raad stelde dat “de mogelijkheid om een afwijking van de opgelegde onderwijsdoelen te bekomen, […] niet [betekent] dat de vrijheid om het eigen pedagogisch project in te vullen enkel verwezenlijkbaar mag zijn door het aanvragen en het verkrijgen van een afwijking op de door de decreetgever vastgelegde onderwijsdoelen. De vastgestelde onderwijsdoelen moeten op zich een eigen pedagogisch project mogelijk maken”48

Het arrest van 16 juni 2022 bracht meer verheldering. Het Grondwettelijk Hof beoordeelde de onderwijsdoelen voor de tweede en derde graad secundair onderwijs als dusdanig omvangrijk “dat zij in het algemeen onvoldoende ruimte laten om de invulling van een eigen pedagogisch project te kunnen verwezenlijken”49 Dat schoolbesturen “een aanvraag kunnen indienen tot gelijkwaardigheid van vervangende eindtermen en specifieke eindtermen, kan te dezen de […] vastgestelde schending van de vrijheid van onderwijs niet verhelpen”50 Net omdat de onderwijsdoelen erop gericht zijn om de gelijkwaardigheid van studiebewijzen en van het verstrekte onderwijs te waarborgen, moet het gebruik van afwijkende onderwijsdoelen beperkt blijven, aldus het Hof. De nieuwe onderwijsdoelen zijn echter dusdanig omvangrijk dat een beperkte afwijking niet zou volstaan om een eigen pedagogisch project te realiseren51

Hiermee is het hogergenoemde ‘derde principe’ aangescherpt: een afwijkingsprocedure kan de mate waarin een omvangrijke set onderwijsdoelen de onderwijsvrijheid raakt enigszins beperken, maar de onderwijsdoelen moeten, ook zonder dat scholen gebruik moeten maken van een afwijkingsmogelijkheid, ruimte bieden om een eigen pedagogisch project te verwezenlijken. Is die ruimte er niet, dan blijven de onderwijsdoelen problematisch in het licht van de onderwijsvrijheid, ook wanneer scholen via een afwijkingsprocedure een eigen, afwijkend eindtermenarsenaal zouden kunnen ontwikkelen.

Een derde punt waarin het arrest van het Hof verduidelijking brengt betreft de rol van de Vlaamse Onderwijsraad (Vlor). In een eerdere analyse schreef ik al over het belang van het betrekken van onderwijsverstrekkers. Hoe intenser onderwijsverstrekkers betrokken zijn bij de ontwikkeling van regelgeving des te omvangrijker die regelgeving kan zijn zonder de onderwijsvrijheid te schenden52. “Indien het akkoord van inrichtende machten wordt bekomen,” zo schrijven bijvoorbeeld ook DE GROOF en WILLEMS, “[dan] kan er sprake zijn van een zekere vrijwillige beperking van de autonomie”53. Dit idee wortelt in artikel 5 van de Schoolpactwet van 1959 dat voor fundamentele onderwijshervormingen voorzag in voorafgaand overleg met de afgevaardigden van de inrichtende machten.

Bij de ontwikkeling van de eerste generatie eindtermen had de Vlor nog een uitdrukkelijke rol als “de juridisch gemandateerde vertegenwoordiging van het maatschappelijk krachtenspel”54. Aanvankelijk leek de Vlor zelfs een soort vetorecht te krijgen: de decreetgever zou het advies van de Vlor over een nieuwe set eindtermen ofwel moeten volgen, ofwel de Vlor moeten verzoeken een nieuw advies aan te nemen. In de praktijk verwerd de Vlor ook binnen het systeem van de eerste generatie eindtermen al tot een louter adviserende gesprekspartner, zij het met een uitdrukkelijke rol in het ontwikkelingsproces55 Die rol werd quasi volledig uitgehold in het kaderdecreet onderwijsdoelen voor de tweede generatie eindtermen. Waar de Vlor nog een centrale rol had bij de ontwikkeling van onderwijsdoelen in de jaren 1990, voorzag dit kaderdecreet in de oprichting van een of meerdere ontwikkelingscommissies en een valideringscommissie die door de regering zouden worden gecoördineerd56 De ontwikkelingscommissies worden weliswaar naast door vak- en andere experten uit het hoger onderwijs en leerkrachten, ook bevolkt door vertegenwoordigers van het Gemeenschapsonderwijs en de verenigingen van schoolbesturen van het gesubsidieerd onderwijs. Voor de Vlor als spreekbuis van de onderwijsverstrekkers werd geen uitdrukkelijke rol meer voorzien. De valideringscommissie, waarin het nieuwe kaderdecreet onderwijsdoelen voorzag, bestaat uit leden van de onderwijsinspectie en andere experten. Na de ontwikkeling en de validering worden de onderwijsdoelen, volgens het nieuwe kaderdecreet onderwijsdoelen, door de Vlaamse Regering als een ontwerp van decreet ingediend bij het Vlaams Parlement. Pas in deze

52 J. LIEVENS, De vrijheid van onderwijs, Antwerpen, Intersentia, 2019, p. 201.

47 Arbitragehof 18 december 1996, 76/96, B.10.

48 Adv.RvS 20 november 2020, nr. 68.161/1, Parl.St. Vl.Parl. 2020-21, nr. 594/1, p. 313 en in dezelfde zin Adv.RvS 5 juni 1997, nr. 26.514/1, Parl.St. Vl.Parl. 1996-1997; beide ook aangehaald in GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.23.

49 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.22.

50 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.23 (eigen cursivering).

51 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.23.

53 J. DE GROOF en K. WILLEMS, “Onderwijsvrijheid en het artikel 24 § 1, al. 1 Belgische Grondwet. 30 jaar interpretatie door het Grondwettelijk Hof en de Raad van State”, TORB 2017-18, (5) 21.

54 MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP – DEPARTEMENT ONDERWIJS, “De eindtermen. ‘Wat heb je vandaag op school geleerd?’”, bijlage bij Parl.St. Vl.R. 1993-94, nr. 599/4, (11) 25.

55 Zie over deze evolutie J. LIEVENS, De vrijheid van onderwijs, Antwerpen, Intersentia, 2019, p. 180-187.

56 Art. 44, § 3 DBO en art. 143, § 1 CSO.

fase heeft de Vlor alsnog opnieuw een rol weten te spelen, via zijn gewone adviseringsbevoegdheid.

In zijn motivering van 16 juni 2022 greep het Grondwettelijk Hof uitgebreid terug naar het advies van de Vlor (samen met de SERV), waarvan het in totaal meerdere bladzijden integraal weergaf57. Daarmee herwaardeerde het Grondwettelijk Hof de rol van de onderwijsverstrekkers in het ontwikkelingsproces. Het Hof maakt duidelijk dat de visie van de Vlor ernstig moet worden genomen. Daarmee lijkt het Hof de Vlor terug uit de schaduw van de ontwikkelings- en valideringscommissies te halen en te herbevestigen als cruciale gesprekspartner bij de ontwikkeling van vrijheidsbeperkend onderwijsbeleid.

3. Concrete gevolgen van het arrest van 16 juni 2022

Naast de meer abstracte conclusies die uit het arrest van 16 juni 2022 te trekken zijn met betrekking tot de relatie tussen overheidsregulering en onderwijsvrijheid, verdienen ook enkele concretere gevolgen op de korte termijn hieronder nog een korte bespreking. Het betreft enerzijds het lot van de vernietigde onderwijsdoelen voor de tweede en derde graad secundair onderwijs, en anderzijds de gevolgen voor de reeds in werking getreden onderwijsdoelen voor de eerste graad secundair onderwijs en voor het kaderdecreet onderwijsdoelen en dan nog te ontwikkelen nieuwe eindtermen voor het basisonderwijs.

3.1. Handhaving van de gevolgen voor de tweede en derde graad secundair onderwijs

Hoewel het Grondwettelijk Hof de eindtermen vernietigde, besloot het in zijn arrest om de gevolgen te handhaven tot en met 31 augustus 2026.

Dat besluit stoelde op drie overwegingen. Ten eerste was het Hof van oordeel dat een onmiddellijke vernietiging tot grote rechtsonzekerheid zou leiden voor de schoolbesturen, de onderwijsinspectie en de leerkrachten. In het schooljaar 2021-2022 is immers, voor het derde jaar van het secundair onderwijs, al met de nieuwe eindtermen gewerkt die bij een onmiddellijke vernietiging “met terugwerkende kracht uit de rechtsorde verdwijnen”58. Daarnaast speelde een bezorgdheid om de continuïteit van het leerproces van de leerlingen. Anders dan de oude eindtermen, zijn de nieuwe, vernietigde eindtermen bewust afgestemd op zowel de nieuwe (niet-aangevochten) eindtermen uit de eerste graad van het secundair onderwijs, als de nieuwe

structuur van het secundair onderwijs. Een onmiddellijke vernietiging zou de leerlijnen van de leerlingen verstoren59

Ten derde toonde het Hof zich ervan bewust dat de ontwikkeling van eindtermen voor een groot aantal studierichtingen “een zeer complexe aangelegenheid” betreft, waarbij de decreetgever “een voldoende ruime voorbereidingstijd” moet worden gegund om de vastgestelde ongrondwettigheid te verhelpen60

Dit wil niet zeggen dat de vernietigde eindtermen ook noodzakelijkerwijze tot en met het schooljaar 2025-2026 in werking blijven. Zodra de Vlaamse decreetgever immers nieuwe, afgeslankte eindtermen aanneemt, kunnen de vernietigde eindtermen uit het rechtsverkeer verdwijnen. Wel krijgt de Vlaamse decreetgever daarvoor de tijd tot maximaal 31 augustus 2026. Als – en slechts als – de decreetgever er niet in slaagt tegen dan nieuwe eindtermen te ontwikkelen, dreigt chaos. De onderwijsinspectie zou dan niet langer de naleving van de (nieuwe) onderwijsdoelen kunnen afdwingen. Strikt juridisch zouden dan de oude eindtermen opnieuw kunnen gelden.

Strikt juridisch kan de Onderwijsinspectie tot 2026 de als te omvangrijk beoordeelde eindtermen afdwingen. Dit betekent dat een school die de eindtermen niet in zijn volledigheid uitvoert daarvoor berispt kan worden, en dat eventueel zelfs de procedure kan worden gestart om zo’n school de financiering of de subsidiëring en zelfs haar erkenning te ontnemen61. Het lijkt aangewezen de onderwijsinspectie ook nu al met mildheid te laten optreden in scholen die de (te omvangrijke, vernietigde) eindtermen niet naar de letter uitvoeren, maar globaal beoordeeld wel een degelijk onderwijsplan weten te realiseren.

3.2. Gevolgen voor de andere onderwijsdoelen

Hieronder sta ik tot slot nog kort stil bij de concrete gevolgen van het recente arrest voor twee andere decreten: het decreet van 12 februari 2021 betreffende de onderwijsdoelen voor de eerste graad van het secundair onderwijs62 en het kaderdecreet onderwijsdoelen van 26 januari 201863. En daarmee ook voor de nog te ontwikkelen nieuwe eindtermen voor zowel basis- als secundair onderwijs.

Voor de systematiek van de onderwijsdoelen is het ietwat ongelukkig dat het Grondwettelijk Hof pas nu gevraagd is de onderwijsdoelen te beoordelen. Inmiddels

57 Zie GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.19.3, B.20.4, B.21.1, B.21.2 en B.21.5.

58 GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.29.1.

zijn voor de eerste graad secundair onderwijs immers reeds nieuwe onderwijsdoelen in werking, waarvoor gebruik wordt gemaakt van dezelfde conceptuele basis: ook die onderwijsdoelen volgen een op de taxonomie van Bloom gebaseerde systematiek; ook die onderwijsdoelen ogen (mede daardoor) – minstens voor een leek – als een complex, moeilijk leesbaar, uitgebreid onderwijsprogramma. De evaluatie door de Raad van State van de onderwijsdoelen voor de eerste graad secundair onderwijs was – wat de onderwijsvrijheid betreft – al erg mager, waardoor ook vanuit die hoek geen gezaghebbende informatie voorhanden is over de mate waarin die onderwijsdoelen de onderwijsvrijheid eerbiedigen64

Hoger signaleerde ik al dat onduidelijk is of het Grondwettelijk Hof de taxonomie van Bloom als basis voor onderwijsdoelen ipso facto verwerpt, dan wel het rigoureuze gebruik ervan. Onduidelijk is in welke mate de onderwijsdoelen van de eerste graad secundair onderwijs de toets van het Grondwettelijk Hof zouden overleven. Voor een vernietigingsberoep tegen de onderwijsdoelen van de eerste graad is de termijn inmiddels lang verstreken. Wel is het mogelijk dat de Raad van State zich erover moet uitspreken. Dat kan bijvoorbeeld gebeuren wanneer ooit een besluit zou worden aangevochten met betrekking tot het stopzetten van de subsidies en/of erkenning van een school die de onderwijsdoelen voor de eerste graad onvoldoende nauwgezet implementeert. Het kan ook sneller gaan: eind augustus 2022 diende het Katholiek Onderwijs Vlaanderen immers een aanvraag in om voor de eerste graad van het secundair onderwijs afwijkende eindtermen te mogen hanteren65. Mocht de Vlaamse Regering het verzoek van het katholiek onderwijs onontvankelijk verklaren of de voorgestelde, vervangende eindtermen als ‘niet gelijkwaardig’ beoordelen66, dan kan ook dat besluit worden aangevochten bij de Raad van State67. Die kan vervolgens het Grondwettelijk Hof, middels een prejudiciële vraag, alsnog bevragen over de mate waarin de onderwijsdoelen voor de eerste graad van het secundair onderwijs verenigbaar zijn met de vrijheid van onderwijs. Het Grondwettelijk Hof heeft met zijn recente arrest niet alleen de onderwijsdoelen voor de tweede en derde graad secundair onderwijs vernietigd, het heeft onrechtstreeks ook onzekerheid gecreëerd over het lot van de onderwijsdoelen van de eerste graad.

De juridische gevolgen voor het kaderdecreet onderwijsdoelen lijken op het eerste gezicht beperkt doordat het kaderdecreet zelf zich niet uitspreekt over het gebruik van de taxonomie van Bloom, noch voorziet in “een gedetailleerde opsomming van deelaspecten” per onderwijsdoel op het niveau van “kenniselementen, dimensies, beheersingsniveaus enz.”68. Het kaderdecreet onderwijsdoelen schrijft wel voor dat eindtermen “de aspecten kennis, vaardigheden, inzichten en indien van toepassing attitudes” bevatten69. In de mate dat deze bepaling minder detaillistisch is dan de systematiek die, middels het doorgedreven gebruik van de taxonomie van Bloom in het doelenarsenaal voor de tweede en derde graad is geslopen, doorstaat zij (vermoedelijk) de test van de Grondwet. De vraag stelt zich tegelijkertijd of het in het licht van de noodzakelijke afslanking van het doelenarsenaal wel aangewezen is dat het kaderdecreet vereist dat onderwijsdoelen per definitie verschillende aspecten omvatten. Volgens (een strikte lezing van) het kaderdecreet moet elk onderwijsdoel nu immers minstens kennis, vaardigheden en inzichten bevatten, en eventueel ook attitudes. Voor die onderwijsdoelen die een volwaardig minimumdoel zouden vormen met louter een kennis- óf vaardighedencomponent, stimuleert de decreetgever zichzelf hier om uitgebreidere doelen te formuleren dan (mogelijk) noodzakelijk is. Een meer flexibele, minder dwingende bepaling in het kaderdecreet sluit mogelijk beter aan bij de grenzen die de Grondwet de decreetgever oplegt. Zolang het kader evenwel op een niet-rigoureuze manier wordt gebruikt, waarbij onderwijsverstrekkers voldoende ruimte overhouden voor het eigen onderwijsprogramma, hoeft zich geen strijdigheid met de onderwijsvrijheid voor te doen.

4. Conclusie

64 Zie op dit punt kritisch J. LIEVENS, “Eindtermen 2.0: de nieuwe onderwijsdoelen in het licht van de onderwijsvrijheid”, TORB 201819, nrs. 4-5, (356) 363 en 379.

65 Zie bv. “Katholiek Onderwijs zet nu ook eindtermen voor eerste graad op de helling”, Vrt Nws 23 augustus 2022, https://www.vrt. be/vrtnws/nl/2022/08/23/eindtermen-katholiek-onderwijs/ (laatst geconsulteerd op: 28 september 2022).

66 Cf. art. 146, § 3 CSO.

67 Deze bijdrage is afgerond in september 2022. Op het moment van schrijven was er nog geen duidelijkheid over het lot van de aanvraag tot gelijkwaardigheid vanuit het katholiek onderwijs.

De grondwettelijke onderwijsvrijheid en het verlangen van de overheid om inhoudelijke eisen op te leggen aan het verstrekte onderwijs vergen een moeilijke balancering. Leidende principes met betrekking tot de onderwijsvrijheid en de inhoudelijke overheidsregulering zijn dat de onderwijsvrijheid de overheid niet belet het onderwijsprogramma te reguleren. Zowel het verstrekken van subsidies als enkele andere grondrechten (het recht op onderwijs, het belang van het kind en het gelijkheidsbeginsel) kunnen een inperking van de onderwijsvrijheid rechtvaardigen. Wanneer een set onderwijsdoelen echter te omvangrijk is, waardoor die het karakter krijgt van een volledig onderwijsprogramma, dan levert dit een schending van de onderwijsvrijheid op. Uit het

68 Cf. GwH 16 juni 2022, nr. 82/2022, B.21.6. Zie voor de gedetailleerdheid van het format ook overw. B.19.2 en de maar liefst drie bladzijden tellende integrale weergave van de parlementaire voorbereiding in overw. B.19.1.

69 Art. 44, § 3 DBO en 143, § 1 en 264 CSO.

meest recente arrest van het Grondwettelijk Hof van 16 juni 2022 blijkt dat daarbij onder meer van tel is in welke mate een dwingende systematiek wordt gehanteerd en hoeveel onderwijstijd voor de realisatie van de onderwijsdoelen precies in beslag wordt genomen. Daarnaast kan een afwijkingsmogelijkheid, waarmee onderwijsverstrekkers afwijkende, maar gelijkwaardige onderwijsdoelen kunnen realiseren, de onderwijsvrijheid dienen, maar volstaat zo’n mogelijkheid geenszins om de disproportionaliteit van een te omvangrijk doelenarsenaal te compenseren. Bovendien herstelt het recente arrest het belang van de Vlor als partner bij de beoordeling van onderwijsvrijheidsbeperkende overheidsingrepen.

Zeker is dat de Vlaamse overheid voor de tweede en derde graad secundair onderwijs opnieuw naar de tekentafel moet wat de ontwikkeling van onderwijsdoelen betreft. De uiterste deadline daarvoor is september 2026, nu het Grondwettelijk Hof de vernietigde onderwijsdoelen handhaafde tot en met het schooljaar 2025-2026. Het lot van de reeds in werking getreden onderwijsdoelen voor de eerste graad secundair onderwijs is onduidelijk: juridisch blijven zij vooralsnog geldig, maar, nu zij op een gelijkaardige systematiek steunen, valt niet uit te sluiten dat zij alsnog (juridisch) op de korrel worden genomen. Mits het kaderdecreet voldoende flexibel wordt gehanteerd, en de decreetgever afziet van een rigoureuze invulling van een dwingende systematiek, lijkt het kader voor de onderwijsdoelen bruikbaar voor de herontwikkeling van de onderwijsdoelen secundair onderwijs en de verdere ontwikkeling van onderwijsdoelen voor het basisonderwijs.

*

Het ontwikkelen van nieuwe eindtermen basisonderwijs en secundair onderwijs: van conflict naar pacificatie met het Grondwettelijk Hof als facilitator

Kurt Willems*

In aansluiting van het overzichtsartikel van J. LIEVENS elders in dit tijdschrift waarin hij de beslissing van het Grondwettelijk Hof1 inzake de vernietiging van de onderwijsdoelen voor de tweede en de derde graad onder de loep neemt, ligt de focus van deze bijdrage op de verdere toekomst. Wat zijn de consequenties van het arrest?

Uiteraard in eerste instantie voor de vernietigde norm: de onderwijsdoelen voor de tweede en de derde graad zelf.

Maar de bijdrage kijkt ook verder, aangezien de beslissing van het Grondwettelijk Hof ook impact heeft op een aantal andere dossiers: de onderwijsdoelen betreffende de eerste graad, de modernisering van het secundair onderwijs, evenals de lopende oefening om onderwijsdoelen voor het basisonderwijs op te stellen2

Tweede en derde graad

Het meest evidente rechtsgevolg van het vernietigingsarrest van het Grondwettelijk Hof is dat de vernietigde decretale norm3 vervangen moet worden door een nieuw decreet.

Daartoe voorzag het Grondwettelijk Hof een tijdspad: ten laatste tegen 1 september 2025 moet het nieuwe decreet vorm krijgen. Op die manier kunnen de leerlingen die thans reeds gestart zijn in de tweede graad, hun schoolcarrière in principe afronden op basis van de onderwijsdoelen

waarmee ze ingestroomd zijn, en worden de leerlijnen doorheen hun schoolloopbaan ononderbroken gehouden4

Nochtans: het gedeeltelijk behoud van de rechtsgevolgen van het bestreden decreet tot en met het schooljaar 20242025 leidt in dezen niet noodzakelijk tot een ononderbroken leerlijn voor de leerlingen die thans in de tweede graad schoollopen. Het bestreden decreet voorzag immers niet dat de onderwijsdoelen voor de derde graad ook effectief in werking zouden treden op het logische moment (i.e. het moment dat de leerlingen uit de tweede graad doorstromen naar de derde graad op 1 september 2023). De datum van inwerkingtreding van de onderwijsdoelen voor de derde graad werd in het bestreden decreet uitgesteld naar een door de Vlaamse Regering bepaalde datum5. Gelet op de tussenkomende vernietiging van de onderwijsdoelen voor de derde graad, is het moeilijk te verantwoorden dat de Vlaamse Regering alsnog zou beslissen om de onderwijsdoelen voor de derde graad in werking te doen treden. Waar het Grondwettelijk Hof de gevolgen van het bestreden decreet denkt te handhaven in de schooljaren 2023-2024 en 2024-2025, zal het bestreden decreet tijdens die schooljaren wellicht geen gevolgen hebben voor de derde graad, bij gebrek aan beslissing om het decreet in werking te doen treden voor de derde graad. Het daadwerkelijke tijdspad om tot een compromis te komen

* Professor onderwijsrecht KU Leuven.

1 GwH van 16 juni 2022, arrest nr. 82/2022, rolnrs. 7578, 7588 en 7589.

2 Ook de invoering van centrale proeven wordt indirect geraakt, maar daar wordt in deze bijdrage niet op ingegaan.

3 Decreet betreffende de onderwijsdoelen voor de tweede en de derde graad van het secundair onderwijs en diverse andere verwante maatregelen van 12 februari 2021, BS 26 mei 2021.

4 Het Grondwettelijk Hof verwijst in B.29.2 naar “de continuïteit en de coherentie van de leerlijnen van de leerlingen over de graden van het secundair onderwijs heen”.

5 Art. 24 decreet betreffende de onderwijsdoelen voor de tweede en de derde graad van het secundair onderwijs en diverse andere verwante maatregelen van 12 februari 2021, BS 26 mei 2021: “De Vlaamse Regering wordt gemachtigd de inwerkingtredingsdatum van dit decreet te bepalen voor wat betreft het eerste respectievelijk het tweede leerjaar van de derde graad.”

inzake de totstandkoming van een nieuw decreet is dus veel krapper dan het arrest van het Grondwettelijk Hof ten onrechte doet uitschijnen: tegen 1 september 2023 dienen er nieuwe onderwijsdoelen voor de derde graad in voege te zijn, anders vallen die leerlingen (zonder inwerkingtreding van het vernietigde decreet) terug op de huidige, oude, eindtermen6. Gelet op het feit dat de modernisering van het secundair onderwijs op dat ogenblik intreedt in de derde graad, zou dat chaos betekenen7

De cruciale vraag is dus hoe er vóór die datum een compromis tot stand kan komen. Het Vlaams Parlement ging, volgend op het vernietigingsarrest, alvast niet over tot het aannemen van een nooddecreet om de formulering van nieuwe eindtermen te faciliteren. Dat wil zeggen dat de totstandkomingsprocedure voor de nieuwe set van eindtermen nog steeds dezelfde is dan de totstandkomingsprocedure die van kracht was toen de vernietigde eindtermen werden opgesteld, zoals uitgetekend in het decreet van 26 januari 2018 houdende wijziging van het decreet basisonderwijs van 25 februari 1997 en de Codex Secundair Onderwijs, wat de onderwijsdoelen betreft (thans art. 143 e.v. Codex Secundair Onderwijs). Dat kan enigszins tot de verbazing wekken, aangezien één van de cruciale vaststellingen van het Grondwettelijk Hof net was dat die totstandkomingsprocedure te wensen overliet: “De decreetgever heeft daarbij bovendien nagelaten om criteria te ontwikkelen die toelaten de haalbaarheid van de onderwijsdoelen te evalueren en ze bij te sturen in het licht van de ruimte die dient te worden gelaten voor de verwezenlijking van het eigen pedagogisch project8.”

Desalniettemin valt de windstilte langs de kant van het Vlaams Parlement enigszins te begrijpen. Het ontbreken van een instantie die de haalbaarheid van het geheel in het oog houdt, was een constructiefout die van meet af aan in het decretale kader verweven zat. Maar dat werd rechtgetrokken bij artikel 106 van het genummerde decreet OD 30 van de Vlaamse Gemeenschap van 3 juli 2020. Daarmee werd artikel 143, § 1, eerste lid van de Codex Secundair Onderwijs gewijzigd in die zin dat de ontwikkelcommissies ook de haalbaarheid van de te ontwikkelen onderwijsdoelen dienen te bewaken. Die wijziging kwam te laat om nog een reële impact te hebben

6 Art. 139, § 4 Codex Secundair Onderwijs: “§ 4. In afwachting van ontwikkelingsdoelen, eindtermen en specifieke eindtermen tot stand gekomen in uitvoering van de bepalingen van dit artikel blijven de bestaande ontwikkelingsdoelen, eindtermen en specifieke eindtermen van toepassing.”

7 In dezelfde zin, zie ook GwH 16 juni 2022, B.29.2: “De voorheen voor de tweede en de derde graad van het secundair onderwijs geldende eindtermen zijn daarentegen niet afgestemd op de voormelde hervorming van het secundair onderwijs en evenmin op de voor de eerste graad van het secundair onderwijs geldende onderwijsdoelen, vastgesteld bij decreet 14 december 2018 betreffende de onderwijsdoelen voor de eerste graad van het secundair onderwijs.”

8 GwH 16 juni 2022, B.22.

op de vernietigde set van eindtermen9, maar kan soelaas betekenen voor het nieuw te formuleren decreet.

Weliswaar vereist dat, dat “haalbaarheid” op enige manier geoperationaliseerd geraakt. De decreettekst zelf voorziet geen handvaten daartoe, en de minister gaf in de Commissie Onderwijs bij de totstandkoming van het vernietigde decreet aan dat hij zelf ook geen idee had hoe de haalbaarheid van het geheel preventief onderzocht kan worden, voorafgaandelijk aan de implementatie op de klasvloer: “Dat is ook de reden waarom niet alles kan worden geobjectiveerd in termen van onderwijstijd. Haalbaarheid kan namelijk worden begrepen als de haalbaarheid voor leerlingen op het einde van de tweede en de derde graad, maar evenzeer in termen van haalbare minimumdoelen in het kader van de grondwettelijke vrijheid van onderwijs. Concrete handvatten om dit te objectiveren, ontbreken vandaag nog10.” Finaal zou het dus aan de ontwikkelcommissies toekomen om “haalbaarheid” zelf te operationaliseren, bij gebrek aan decretale of ministeriële richtlijn.

In het licht van het legaliteitsbeginsel is dat delicaat. Immers lijkt het ook om essentiële zaken te gaan: de operationalisering van de haalbaarheid betreft méér dan een rekensom waarin de onderwijsdoelen tegen het aantal beschikbare lesuren worden gehouden. De onderwijsdoelen zijn immers geen vlakke lijst, maar wel opgedeeld in sleutelcompetenties, in algemene vorming en specifieke eindtermen etc. Wat “haalbaar” is, is een vraag die niet beantwoord kan worden zonder enkele fundamentele premissen uit te tekenen: hoeveel gewicht krijgen elk van de sleutelcompetenties ten aanzien van elkaar? Hoeveel lesuren houdt men gemeenschappelijk via de algemene eindtermen? Hoeveel ruimte wordt ingevuld via de specifieke eindtermen? Hoeveel ruimte moet er worden voorbehouden voor beroepscompetenties opdat de decretale onderwijsdoelen haalbaar blijven? En ook cruciaal: hoeveel ruimte in het lessenrooster moet er overblijven voor inrichtende machten en leerkrachten om eigen doelen te bepalen? Dat zijn essentiële keuzes waarop een antwoord moet zijn, vooraleer de haalbaarheid van het geheel van de eindtermen adequaat kan worden gemeten. En dan zwijgen we nog over de cruciale vraag of de taxonomie van Bloom een geschikt kader biedt voor een overheid om minimumdoelen voor inrichtende machten vast te zetten – iets waarover het parlement zich nog niet

9 GwH 16 juni 2022, B.21.5: “Hoewel kan worden aangenomen dat de voormelde bijsturingen het ingrijpende en het omvangrijke karakter van de ontwikkelde en gevalideerde onderwijsdoelen enigszins hebben getemperd, blijken die bijsturingen, ten aanzien van het geheel van de aangenomen onderwijsdoelen, evenwel niet van dien aard te zijn dat ze zouden kunnen worden beschouwd als fundamenteel tegemoetkomend aan de door de Vlor en de afdeling Wetgeving van de Raad van State opgeworpen bezwaren en bezorgdheden.”

10 Verslag over het ontwerp van decreet, Parl.St. Vl.Parl. 2020-21, nr. 594/3, p. 25.

expliciet uitgesproken heeft maar het Grondwettelijk Hof bijzonder kritisch voor was (zie ook voetnoot 25). Kortom, de taak die aan de ontwikkelcommissies is toebedeeld, lijkt er een te zijn die wel degelijk gevat wordt door het legaliteitsbeginsel van artikel 25, § 5 van de Grondwet en dus instructies van de decreetgever verwacht. De bedoeling van het legaliteitsbeginsel is immers om aan de decreetgever voor te behouden om de essentiële elementen van het onderwijs te regelen, wat betreft de inrichting, de erkenning en de subsidiëring ervan, hetgeen vereist dat gedelegeerde bevoegdheden enkel betrekking hebben op de nadere uitwerking van de principes die de decreetgever zelf heeft aangenomen: “Via die bevoegdheden kan de Gemeenschapsregering niet de onnauwkeurigheid van die principes verhelpen of onvoldoende gedetailleerde opties verfijnen11.” Nochtans lijkt exact dat hier te gebeuren. Opnieuw: het Grondwettelijk Hof floot de decreetgever in het becommentarieerde arrest niet enkel terug omdat de haalbaarheid slechts bij decreet van 3 juli 2020 laattijdig werd ingevoerd12 maar óók omdat de decreetgever nagelaten heeft om criteria voor de haalbaarheid te bepalen13, een euvel dat thans dus nog steeds niet verholpen is. Op het moment van schrijven lijkt enkel een beslissing van de Vlaamse Regering in voorbereiding14 en geen nooddecreet om dergelijke criteria uit te tekenen, wat de toets van artikel 24, § 5 van de Grondwet wellicht niet doorstaat – zo lijkt het Grondwettelijk Hof althans aan te geven.

Impliceert dit dat het nieuwe decreet betreffende de tweede en de derde graad met een ongrondwettigheid behept is, nog vooraleer de herformuleringsoefening goed en wel van start is gegaan? Niet noodzakelijk, maar het noopt wel tot de nodige behoedzaamheid. Een uitweg kan worden gevonden in twee stappen: in eerste instantie door die actoren die gebruikmaken van de onderwijsvrijheid15 nauw te betrekken bij de operationalisering van de haalbaarheid. Zoals we reeds schreven, staat het legaliteitsbeginsel er immers niet aan in de weg dat onderwijsactoren essentiële beslissingen nemen, zolang die beslissingen op henzelf

11 Zie bv. GwH 7 mei 1992, nr. 33/92; GwH 15 mei 1996, nr. 30/96; GwH 11 januari 2006, nr. 2/2006; GwH 12 juni 2012, nr. 72/2012. Of in de woorden van de Raad van State: “dat de Grondwetgever via die bepaling heeft willen voorkomen dat de Regering ooit zodanig ruime bevoegdheden zou krijgen dat ze wezenlijke regels betreffende de organisatie van het onderwijs zou kunnen vaststellen.” (RvS 9 december 1996, nr. 63.463).

12 GwH 16 juni 2022, B.20.3 en B.21.5.

13 GwH 16 juni 2022, B.22.

14 https://onderwijs.vlaanderen.be/nl/nieuwsoverzicht/akkoord-overaanpak-ontwikkeling-nieuwe-minimumdoelen.

15 Vergelijk de formulering die de Raad van State gebruikte in zijn advies betreffende het vernietigde decreet: “Het komt de decreetgever in ieder geval toe zorgvuldig kennis te nemen van de wijze waarop de onderwijsverstrekkers, die op grond van de hen door de Grondwet gewaarborgde vrijheid, gebruik wensen te maken van deze vrijheid en invulling willen geven aan hun pedagogisch project, verwachten de opgelegde minimumdoelstellingen te kunnen combineren met de invulling van hun pedagogisch project.” (eigen cursivering), zie Adv.RvS 20 november 2020, nr. 68.161/1.

betrekking hebben16. In die hypothese vullen ze immers enkel de door de Grondwet (en, in het geval van het GO!, de door het Bijzonder Decreet) toegekende onderwijsvrijheid in ten aanzien van henzelf. Doch dat op zich volstaat niet: het eindresultaat van die oefening is immers ontegensprekelijk een product dat méér is dan autoregulering door de inrichtende machten, maar wel een essentiële beleidskeuze die het minimale voorwerp van het onderwijscurriculum uittekent voor alle erkende scholen17. Dus een tweede stap is nodig om het legaliteitsbeginsel te respecteren.

In een tweede stap lijkt er ruimte voor pragmatisme in de adviespraktijk van de Raad van State en de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof wat betreft de vraag of de uitvoerende macht essentiële beleidskeuzes maakt die in werkelijkheid aan de decreetgever toekomen18, in het bijzonder in complexe dossiers waarvoor input vanuit de inrichtende machten essentieel is, zoals die aangaande de eindtermen. Zo is er bijvoorbeeld inzake technische zaken veel ruimte voor de uitvoerende macht, mits latere bekrachtiging door de decreetgever19, een techniek die ook in de jaren 1990 reeds werd toegepast inzake de eindtermen. Dat pragmatisme om decretale bekrachtiging te aanvaarden wanneer input vanuit het onderwijsveld noodzakelijk is om tot een decretaal kader te kunnen komen, verbindt de eerste en de tweede stap om het legaliteitsbeginsel te respecteren. Ook bij de recente bekrachtiging van de eindtermen voor de eerste graad secundair onderwijs kon de Vlaamse Regering zelf eigen wijzigingen aanbrengen zonder voorafgaande instructies van de decreetgever20, zolang de Vlaamse Regering

16 Vergelijk het artikel dat ik daaromtrent in het Liber Amicorum van André Alen schreef, samen met mijn collega Jan De Groof, zie K. WILLEMS en J. DE GROOF, “Het legaliteitsbeginsel volgens artikel 24, § 5 van de Grondwet” in Semper Perseverans, Intersentia, 2020, 626648. Zie eveneens X. DELGRANGE en C. NIKIS, “L’exigence de légalité en matière d’enseignement”, APT 2000, 218: “La liberté dont jouit l’école libre en vertu de l’article 24, § 1 de la Constitution ne requiert aucune habilitation decrétale.”

17 Vergelijk bv. de vrijheid die in het kaderdecreet betreffende de onderwijsdoelen initieel gelaten werd aan de inrichtende machten om de formulering van “andere doelen” op te stellen. Volgens het voorstel van decreet worden die gezamenlijk ontwikkeld door het Gemeenschapsonderwijs en de verenigingen van schoolbesturen van het gesubsidieerd onderwijs. De afdeling Wetgeving van de Raad van State zag daar terecht een delegatie in van regelgevende bevoegdheid, aangezien die andere doelen het hele onderwijsveld zouden binden. Bijgevolg dient hier art. 24, § 5 Gw. te worden nageleefd (Adv.RvS 13 december 2017, nr. 62.468). In dezelfde zin zou het louter delegeren van de criteria inzake haalbaarheid aan de inrichtende machten, wellicht evenmin volstaan in het licht van art. 24, § 5 Gw.

18 Zie hierover ook B. STEEN en L. VANKRAYEBECK, «L’exigence de légalité» in X. DELGRANGE, L. DETROUX en M. EL BERHOUMI (eds.), Les grands arrêts du droit de l’enseignement, Brussel, Larcier, 2017, 668 e.v.

19 Zie bv. Adv.RvS 13 maart 2014, nr. 55.395/2: “Etant donné la technicité de cette matière, l’on peut admettre les habilitations ainsi faites au Gouvernement. Néanmoins, ainsi que le législateur décrétal ne soit pas dessaisi de cette matière, il convient de prévoir un mécanisme de confirmation, qui a l’avantage de réserver le dernier mot au législateur.”

20 Adv.RvS 13 december 2017, nr. 62.468. Weliswaar moesten enkele procedurele stappen nog worden verduidelijkt opdat het procedurele kader “voldoende duidelijk en rechtszeker geregeld is”.

uitdrukkelijk aangaf op welke punten de gevalideerde eindtermen gewijzigd werden, zodat het Vlaams Parlement met kennis van zaken een eindbeslissing kon nemen21 Rekening houdende met het voorgaande, past het dat het Vlaams Parlement niet op het allerlaatste moment voor de keuze wordt gesteld om het nieuwe decreet betreffende de tweede en de derde graad te aanvaarden of te verwerpen met de onmiddellijke deadline van het nakende schooljaar in het achterhoofd. Maar aangezien de door het Grondwettelijk Hof vooropgestelde deadline van 1 september 2025 in realiteit 1 september 2023 is en de herformuleringsoefening nog dient te beginnen, wordt dat moeilijk. Zelf hanteert de Vlaamse Regering maart 2023 als voorgestelde deadline. Dat geeft het Vlaams Parlement nog exact 6 maanden voor de start van het schooljaar om het nieuwe decreet goed te keuren, hoewel óók de implementatie van het nieuwe decreet via leerplannen, handboeken en lesmateriaal in dezelfde zes maanden dient te gebeuren. De beslissing van de Vlaamse Regering (die in de volgende paragraaf wordt weergegeven) kan enige ademruimte geven: de bekendmaking ervan leidt ertoe dat het (toekomstige) parlementaire debat na indiening van het ontwerp van decreet betreffende de tweede en de derde graad niet van nul zal hoeven te starten, aangezien het uitgetekende compromis thans reeds kenbaar is, ook voor het Vlaams Parlement.

Voor de volledigheid: het uitgewerkte akkoord luidt als volgt22:

Kader

• Vertrekpunt zijn de bestaande eindtermen, die op 16 juni 2022 door het Grondwettelijk Hof werden vernietigd.

• De vooropgestelde kennis wordt telkens uitdrukkelijk meegegeven en het ambitieniveau blijft onveranderd.

• De doelen worden minder omvangrijk en gedetailleerd (minder voorbeelden, herhalingen, sober geformuleerd …).

• De 16 sleutelcompetenties blijven behouden. 3 competenties (Nederlands, talen en wiskunde-wetenschappen) krijgen wel de prioriteit

• Het gaat om minimumdoelen. Scholen worden aangemoedigd om verder te gaan. Binnen de beschikbare onderwijstijd blijft er voldoende ruimte voor eigen, bijkomende onderwijsdoelen.

• In het bso, het tso en het kso krijgen de ambities van de minimumdoelen een vertaling: een sterke basisvorming blijft, in balans met de (beroeps) specifieke vorming. Leerlingen kunnen algemene leerstof ook in praktijkvakken uitdiepen.

Methodiek en timing

Een nieuwe, overkoepelende commissie legt een concreet voorstel voor aan de ontwikkelcommissies. Zij buigen zich per vakgebied over de minimumdoelen. Als een ontwikkelcommissie geen consensus kan vinden, dan hakt de overkoepelende commissie de knoop door.

Het arrest van het Grondwettelijk Hof geeft tijd tot september 2025, maar het is de bedoeling om de nieuwe minimumdoelen voor de 2de en 3de graad klaar te hebben in maart 2023. Na goedkeuring door het Vlaams Parlement kunnen ze vanaf 1 september 2023 van start gaan in de 3de graad

Volgens dezelfde methodiek worden vervolgens minimumdoelen uitgewerkt voor de 1ste graad secundair onderwijs, daarna ook voor het basisonderwijs

Eerste graad

De onderwijsdoelen voor de eerste graad werden vastgesteld bij decreet van 14 december 2018 en niet aangevochten bij het Grondwettelijk Hof.

In eerste instantie leek daar een nieuw juridisch conflict in de maak, aangezien de koepel Katholiek Onderwijs Vlaanderen aangaf om een procedure te starten die moest leiden tot de gelijkwaardigheid van eigen doelen voor de eerste graad voor alle katholieke scholen die zich bij de aanvraag aansloten23. De ingeleide procedure dient volgens artikel 146, § 3 van de Codex Secundair Onderwijs vóór 31 december 2022 te leiden tot een beslissing van de Vlaamse Regering inzake de ontvankelijkheid van de aanvraag en de gelijkwaardigheid van de ingediende doelen. De kans dat de Vlaamse Regering een positief oordeel inzake de ontvankelijkheid en de gelijkwaardigheid zou vellen, lijkt klein, aangezien het marktaandeel van de scholen binnen Katholiek Onderwijs Vlaanderen (minstens in de praktijk) moeilijk verzoenbaar is met het formuleren van eigen doelen24. Eén van de door het Grondwettelijk

23 https://pro.katholiekonderwijs.vlaanderen/newsDetail/raad-vanbestuur-katholiek-onderwijs-vlaanderen-beslist-om-gelijkwaardigeeindtermen-voor-de-eerste-graad-in-te-dienen.

21 Adv.RvS 6 november 2018, nr. 64.358/1. 22 https://onderwijs.vlaanderen.be/nl/nieuwsoverzicht/akkoord-overaanpak-ontwikkeling-nieuwe-minimumdoelen.

24 Ook het Grondwettelijk Hof gaf een gelijkaardig signaal, weliswaar niet met betrekking tot het marktaandeel van de katholieke scholen, maar meer in het algemeen met betrekking tot het aantal afwijkingen die decretale doelen kunnen verdragen zonder hun finaliteit te verliezen: “Gelet op het feit dat de onderwijsdoelen

Hof erkende legitieme doelstellingen van de decretaal vastgestelde Vlaamse eindtermen is immers de garantie van de gelijkwaardigheid van diploma’s in alle erkende scholen in Vlaanderen. Andersluidende eindtermen voor de grootste onderwijsverstrekker zijn een risico voor die doelstelling, zelfs al zijn die “andere” eindtermen “gelijkwaardig”.

Maar dat is nog niet het aangekondigde juridische conflict waar ik hierboven naar verwees. Het aanvechten van die (te verwachte) negatieve beslissing van de Vlaamse Regering betreft slechts de prelude van dit conflict. De werkelijke juridische angel komt nadien: in de loop van de procedure voor de Raad van State zullen de katholieke scholen ongetwijfeld een prejudiciële vraag stellen: is de referentienorm waartegen de ontvankelijkheid en de gelijkwaardigheid wordt afgemeten, i.e. het decreet betreffende de onderwijsdoelen voor de eerste graad, wel grondwettig? Schendt het decreet betreffende de eerste graad artikel 24, § 1 van de Grondwet?

Indien het Grondwettelijk Hof met die prejudiciële vraag gevat wordt, dan is het niet ondenkbeeldig dat het antwoord daarop positief is. De motivering van het Grondwettelijk Hof inzake de tweede en de derde graad lijkt immers in grote mate van toepassing op de eerste graad: ook daar leidt de taxonomie van Bloom tot een uitgebreide lijst aan detaillistisch geformuleerde doelen25. In die omstandigheden lijkt een eventuele toekomstige procedure inzake de eerste graad niet fundamenteel te verschillen van de procedure inzake de tweede en de derde graad.

Indien het Grondwettelijk Hof effectief zou oordelen dat het decreet betreffende de eerste graad artikel 24, § 1 van de Grondwet schendt, dan opent zich een nieuwe termijn om het decreet aan te vechten, en desgevallend te laten vernietigen voor het ganse onderwijsveld.

Die Vlaamse Regering lijkt, samen met de onderwijspartners, dat gevaar te hebben ingezien en preventief te hebben ingegrepen. Het akkoord dat gepresenteerd werd op maandag 19 september 2022 en dat hierboven werd weergegeven, bevat een duidelijke passage dat óók de onderwijsdoelen betreffende de eerste graad geherformuleerd zullen worden in een en dezelfde oefening als de tweede en de derde graad.

Die aangekondigde herformuleringsoefening zal in één trek wellicht een tweede potentieel conflict ontmijnen. In zijn communicatie betreffende gelijkwaardigheidsaanvraag voor de eerste graad26, gaf de koepel van Katholiek Onderwijs Vlaanderen aan dat hij de boodschap gekregen had vanuit de Onderwijsinspectie dat de leerplannen voor die eerste graad vanaf 1 september 2023 niet meer goedgekeurd zouden worden. Bovengeschetst juridisch conflict zou óók op die wijze kunnen ontstaan: indien de katholieke scholen die negatieve beslissing inzake de leerplannen aanvechten bij de Raad van State, zou ook dáár een gelijkaardige prejudiciële vraag gesteld kunnen worden. Het herformuleren van de doelen voor de eerste graad zorgt er automatisch voor dat die aangekondigde weigering van goedkeuring betreffende de leerplannen, en a fortiori de zonet beschreven prejudiciële vraag, ineens zonder voorwerp worden. In die zin is de uitbreiding van het bereikte akkoord inzake de tweede en de derde graad tot de eerste graad daadwerkelijk een structureel pacificerende maatregel in de beste betekenis van de koers die sinds 1959 het onderwijsbeleid heeft mogen kleuren.

Basisonderwijs

beogen de gelijkwaardigheid van de studiebewijzen en diploma’s veilig te stellen en de onderlinge gelijkwaardigheid te vrijwaren van het onderwijs verstrekt in de instellingen die ouders en leerlingen vrij kunnen kiezen, dienen de afwijkingen van de decretaal vastgestelde onderwijsdoelen die via een afwijkingsprocedure kunnen worden verkregen, zoals het Hof heeft beklemtoond bij zijn arresten nrs. 76/96 (B.10) en 49/2001 (B.12), beperkt te blijven.” (GwH 16 juni 2022, B.23).

25 Vergelijk vooral GwH 16 juni 2022, B.21.6: “In vergelijking met de voorheen bestaande onderwijsdoelen, is het aantal eindtermen en specifieke eindtermen sterk toegenomen. Dit is onder meer het gevolg van de ruime reikwijdte van de zestien sleutelcompetenties, op basis waarvan de bestreden onderwijsdoelen werden ontwikkeld, en van het ontbreken van een methode om bij de ontwikkeling van de onderwijsdoelen de globale haalbaarheid ervan te bewaken. De bij de formulering van de onderwijsdoelen gehanteerde systematiek, die gebaseerd is op een ‘taxonomie’ die werd ontwikkeld als instrument voor de lesopbouw in de klas, heeft bovendien geleid tot een zeer gedetailleerde opsomming van deelaspecten (kenniselementen, dimensies, beheersingsniveaus enz.) van die doelen en maakt elke afzonderlijke eindterm en specifieke eindterm bijzonder gedetailleerd in vergelijking met de voorheen bestaande onderwijsdoelen. Dit alles leidt ertoe dat het geheel van de vastgestelde onderwijsdoelen kenmerken vertoont van een volledig onderwijsprogramma.”

Wat betreft het basisonderwijs, is de puzzel even complex als voor de eerste graad. Scholen hebben niet gewacht op nieuwe eindtermen om nieuwe leerplannen op te stellen, aangezien de huidige set aan eindtermen niet meer volledig lijkt aan te sluiten op de 21ste eeuw. Daardoor hebben zij ineens duidelijk gemaakt hoe zij hun pedagogisch project zien, wat onmiddellijk ook de vraag op scherp zet of een omvangrijke en gedetailleerde formuleringswijze van de toekomstige onderwijsdoelen betreffende het basisonderwijs verzoenbaar zal zijn met die leerplannen (en de daarin vervatte pedagogische projecten). Opnieuw werd de vlucht vooruit genomen om ineens ook dit debat te pacificeren: het bereikte akkoord werd in één pennentrek uitgebreid naar het basisonderwijs. Dat doet vermoeden dat de onderwijsverstrekkers voor zichzelf de inschatting gemaakt hebben dat het akkoord voldoende omkadering geeft om te verzekeren dat de thans gehanteerde leerplannen geen structurele omwenteling zullen moeten

26 https://pro.katholiekonderwijs.vlaanderen/newsDetail/raad-vanbestuur-katholiek-onderwijs-vlaanderen-beslist-om-gelijkwaardigeeindtermen-voor-de-eerste-graad-in-te-dienen.

ondergaan na het opstellen van de onderwijsdoelen voor het basisonderwijs.

Ter afsluiting: een periodieke bijsturing van de eindtermen, een periodiek conflict?

De beslissing van het Grondwettelijk Hof van 16 juni 2022 was in essentie eigenlijk weinig opzienbarend. Het Grondwettelijk Hof bevestigde vooral zijn eerdere rechtspraak en gaf daarmee een duidelijk signaal van bestendigheid: doorheen stijgende onderwijsspanning en – minstens gepercipieerde – machtsstrijd, laat het Grondwettelijk Hof zich niet opjagen en blijft de Grondwet gewoonweg de Grondwet. Maar, hoe weinig opzienbarend het arrest naar de inhoud is, het effect ervan is ontegensprekelijk groot. Door bestendig in duidelijke taal uit te leggen wat de Grondwet effectief inhoudt, heeft het Grondwettelijk een (blijkbaar noodzakelijke) faciliterende factor gespeeld in het pacificeren van een rits aan potentiële onderwijsconflicten.

De toekomst zal uitwijzen of de coöperatieve modus die thans bereikt lijkt, duurzaam is. Het Kaderdecreet betreffende de onderwijsdoelen voor het secundair onderwijs bevat immers de verplichting om over te gaan tot een periodieke herziening van de onderwijsdoelen27. Een periodieke screening en bijsturing van de onderwijsdoelen is ontegensprekelijk nuttig en noodzakelijk, maar een periodiek conflictmodel kan niet de bedoeling zijn.

27 Thans art. 143, § 1 in fine Codex Secundair Onderwijs:

“De eindtermen, de uitbreidingsdoelen Nederlands, de ontwikkelingsdoelen en de specifieke eindtermen worden periodiek gescreend op hun actualiteitswaarde en worden zo nodig bijgestuurd. De Vlaams Regering bepaalt de procedure voor deze screening en bijsturing.”

1

Onderwijs en sociale rechtvaardigheid in 2050

Ides Nicaise*

In deze bijdrage schetsen we (met een beetje lef) een wetenschappelijk onderbouwd ideaalbeeld van een sociaal rechtvaardig Vlaams onderwijssysteem in 2050. De horizon lijkt veraf, maar het gaat om een toekomstvisie die diepgaande hervormingen vergt waarvoor tijd nodig is, en ook de resultaten in termen van leerprestaties, welbevinden en leerloopbanen van jongeren zullen tijd vergen.

Strategisch plan

Een toekomstvisie zonder strategisch plan dreigt algauw op los zand te bouwen. Er wordt dus best begonnen met de opstelling van een langetermijnplan, naar het voorbeeld van het Pacte d’Excellence van onze Franstalige zuiderburen. Zo’n plan moet SMART geformuleerde doelstellingen hebben, een ‘visie’, een set van instrumenten, middelen en een monitoring- en evaluatiesysteem.

Centrale doelstellingen zouden bijvoorbeeld kunnen zijn:

(a) dat de kloof tussen de hoogste en laagste SESdecielen in PISA tegen 2050 gehalveerd is in vergelijking met 2018, (b) dat de kloof tussen autochtone en allochtone leerlingen met twee derde verminderd is, (c) dat de laaggeletterdheid bij 15-jarigen tot 5 % is teruggedrongen en (d) het vroegtijdig schoolverlaten tot 2 %. Voor dergelijke doelstellingen bestaan er reeds indicatoren.

De visie achter het plan is het moeilijkste aspect, want als die niet gedeeld wordt door alle stakeholders, raakt het plan gewoon niet geaccepteerd en uitgevoerd. Concreet is ons inziens een cultuuromslag nodig van een meritocratische naar een mensenrechtenvisie op

* Professor emeritus Onderwijs en Samenleving, KU Leuven. Deze bijdrage werd geschreven voor het colloquium naar aanleiding van het pensioenfeest van Mia Douterlungne, administrateur-generaal van de Vlaamse Onderwijsraad.

gelijke onderwijskansen. De meritocratische visie (die klaarblijkelijk nog steeds domineert in Vlaanderen) ziet onderwijs als een selectiesysteem waar jongeren zich door moeten wurmen nadat ze (verondersteld) gelijke startkansen hebben gekregen (HIRTT e.a., 2013). De mensenrechtenvisie gaat uit van een levenslang recht op leren én op leerresultaat: dus ook op leerhulp die omgekeerd evenredig is met het eigen (deels sociaal bepaalde) leervermogen van jongeren. Bovenal vereist dit een shift van een ‘fixed mindset’ naar een ‘growth mindset’ (DWECK, 2007): de overtuiging dat leerresultaten niet enkel afhangen van aangeboren talenten, maar vooral van de investeringen die elke stakeholder (niet alleen de leerling, maar ook de school, leerkrachten, leerlingbegeleiders, CLB, ouders, stagebedrijf) bereid is te doen. De aspiraties van leerlingen worden immers in ruime mate bepaald door de ambities van wie hen omringen. Daaraan gekoppeld is een brede visie op leren noodzakelijk: de cognitieve ontwikkeling van jongeren staat uiteraard centraal, maar onderwijs dat enkel daarop focust, zal ongelijkheid blijven reproduceren, omdat hun leervermogen ook afhangt van de pedagogische draagkracht, de materiële middelen, het sociale netwerk en het cultureel kapitaal van het thuismilieu, de eigen fysieke en mentale gezondheid van leerlingen, de kwaliteit van de woonomgeving enz. Scholen kunnen en moeten (door netwerking met andere diensten) zoveel mogelijk compenserend optreden voor dergelijke ongelijkheden. Dat is de essentie van de ‘brede school’gedachte.

In het handboek ‘Gelijke kansen op school: het kan!’ (NICAISE en DE SMEDT, red. 2008) behandelen we 16 hefbomen voor meer rechtvaardig onderwijs. In deze bijdrage beperken we ons tot de belangrijkste daarvan.

Voorschoolse educatie

De voorschoolse periode (het fundament van de leerloopbaan) omvat niet alleen het kleuteronderwijs, maar ook de periode van 0 tot 3 jaar. Een verregaande samenwerking tussen het Agentschap Opgroeien en Onderwijs zou moeten leiden tot een geïntegreerd voorschools curriculum van 0 tot 6 jaar. We weten dat in dergelijke geïntegreerde voorschoolse systemen een betere balans gerealiseerd wordt tussen de economische, sociale en pedagogische functies van voorschoolse educatie. Momenteel scoort Vlaanderen vrij goed inzake kwantitatieve participatie, zowel aan kinderopvang als aan kleuteronderwijs, maar de kwaliteit blijft ondermaats in beide stelsels. In de kinderopvang domineert nog steeds de economische functie (ouders toelaten om uit te gaan werken). Het accent moet dus (verder) verschuiven naar de sociale en pedagogische functies. Dit vereist eigen kwaliteitscriteria zoals een echt curriculum, een degelijke omkadering (dus ook kleinere groepen) en een betere opleiding van het personeel. Die kwaliteitscriteria in de kinderopvang en het kleuteronderwijs moeten op elkaar aansluiten, wat momenteel helemaal niet het geval is.

Een betere toegankelijkheid van de kinderopvang (en gerelateerde diensten zoals preventieve zorgcentra en inloopcentra) is uiteraard primordiaal. Onderzoek toont aan dat de wettelijke waarborg van een aanbod voor elk kind vanaf de vroegst mogelijke leeftijd, gratis voor de laagste inkomensgroepen, daadwerkelijk de gelijkheid bevordert (ÜNVER e.a., 2021). De meerkost van een laagdrempelige en kwaliteitsvolle kinderopvang wordt op termijn ruimschoots gecompenseerd door de baten ervan (VAN HUIZEN e.a., 2019). Er is dus geen reden om te aarzelen met dit luik van het plan.

Desegregatie

De ongelijkheid in cognitieve prestaties, die het huidige Vlaamse onderwijs typeert, is voor een groot deel toe te schrijven aan een voortschrijdende selectie van sterke en zwakkere presteerders naar afzonderlijke scholen (en afzonderlijke afdelingen binnen scholen). Die ‘academische segregatie’ rangschikt Vlaanderen extreem ongunstig in internationale rankings; ze gaat hand in hand met sociaaleconomische en etnisch-culturele segregatie (DANHIER en JACOBS, 2017). Dat segregatie de ongelijke uitkomsten in de hand werkt, heeft verschillende verklaringen: zowel op individueel psychologisch niveau, als via groepscompositieeffecten, als via het onderwijsaanbod zelf (leerlingen die bv. zwak scoren op wiskunde krijgen een aanbod met minder wiskunde, waardoor ze op termijn nog zwakker gaan scoren – NICAISE, 2019).

De segregatie is in de voorbije 20 jaar blijven toenemen, ondanks enkele maatregelen om een ‘betere sociale mix’ te bevorderen. Zowel het GOK-decreet van 2002 als het inschrijvingsdecreet van 2012 poogden om de segregatie bij nieuwe inschrijvingen tegen te gaan, evenwel met beperkt effect. Eigenlijk moeten we het fenomeen in een ruimer kader plaatsen: het werkt immers niet alleen bij de instroom in scholen. Er zijn minstens vier mechanismen die segregatie veroorzaken: de ‘marktwerking’ in het scholenlandschap (selectie en zelfselectie bij instroom), de buitensporige doorverwijzingen naar het buitengewoon onderwijs, het buitensporige zittenblijven en de oriëntering op (te) jonge leeftijd in het secundair onderwijs. Voor elk van deze mechanismen weten we (a) dat Vlaanderen bij de slechtst presterende landen behoort, (b) dat kansarme leerlingen er disproportioneel door ‘uitgerangeerd’ worden en (c) dat deze mechanismen in veel gevallen contraproductief werken: ze vergroten de achterstand van kwetsbare groepen leerlingen in plaats van haar te verminderen (NICAISE, 2019). Als we dus segregatie willen tegengaan, volstaat het niet om te morrelen aan het inschrijvingsrecht, ook al heeft dat zin. Daarnaast moeten ook de andere mechanismen consequent worden tegengegaan: door meer intensieve leerlingbegeleiding, meer inclusief onderwijs en een meer radicale hervorming van het secundair onderwijs.

Het is geen toeval dat de recente pogingen om dergelijke hervormingen door te voeren (inschrijvingsdecreet, M-decreet, modernisering van het secundair onderwijs) op de klippen gelopen zijn. Ze gaan in tegen de diepgewortelde ‘fixed mindset’. Men is ervan overtuigd dat homogene groepering van leerlingen naar (gepercipieerd) niveau het onderwijs efficiënter maakt, terwijl men de voordelen van heterogene klasgroepen (vooral voor de zwakkere leerlingen) over het hoofd ziet. Alle hogervermelde segregatiemechanismen hebben gemeen dat ze zwakkere en meer kwetsbare leerlingen ‘vastpinnen’ op hun prestaties met een afgezwakt leeraanbod, in plaats van hen te blijven uitdagen en ondersteunen. De daarmee gepaard gaande verlaagde verwachtingen, de ervaring van demotie en het afgezonderd worden uit hun ‘peer group’, veroorzaken bij de betrokken leerlingen een psychologische schade die hun leervordering verder afkalven (OECD, 2014; OECD, 2019). Zelfs wetenschappelijke evidentie over deze contraproductieve effecten volstond tot op vandaag niet om de praktijk om te buigen. Er zal in de komende jaren massaal moeten worden ingezet op sensibilisering van alle actoren om de ‘growth mindset’ en de mensenrechtenvisie op onderwijs verder te laten doordringen. De Vlaamse leerlingen scoren inzake ‘growth mindset’ beduidend lager dan het OESO-gemiddelde, terwijl die van Estland (Europees kampioen inzake prestaties én sociale gelijkheid in PISA, 2018) de hoogste score van alle deelnemende landen haalden. Belangrijker echter dan de algemene zelfperceptie van leerlingen is het geloof van leerkrachten en andere onderwijsprofessionals in de groeikansen van

kwetsbare leerlingen. Verder onderzoek daarover is zeker wenselijk.

Kortom, een effectief beleid van desegregatie is een noodzakelijke voorwaarde voor betere én meer gelijke onderwijsuitkomsten; maatregelen m.b.t. inschrijvingsprocedures kunnen daarin slechts een beperkte rol spelen. Een meer structurele aanpak zal maar kans op slagen hebben indien ook de onderwijscultuur in Vlaanderen wordt bijgeschaafd.

Curriculumhervormingen

De belangrijkste werf in het Vlaamse onderwijs betreft de ombouw van het huidige watervalsysteem tot een emancipatorisch, comprehensief curriculum in de twee eerste graden van het secundair onderwijs. In 2014 werd een historische kans gemist met een verwaterd compromis waarbij enkel het eerste jaar secundair comprehensief geworden is. Nochtans had LAVRIJSEN (2014) statistisch overtuigend aangetoond dat meer kwetsbare leerlingen in comprehensieve onderwijssystemen véél beter presteren, terwijl kansrijke leerlingen er geen nadeel van ondervinden.

M.a.w., het uitstel van de studieoriëntering tot op 16-jarige leeftijd, zoals dat momenteel in de meeste landen gebeurt, zou tegelijk de gemiddelde prestaties kunnen opkrikken én een sociaal rechtvaardiger verdeling van uitkomsten bewerkstelligen.

Hoe zou het curriculum tussen 12 en 16 jaar er dan moeten uitzien? Comprehensief onderwijs is noch ASO voor iedereen, noch een eenheidsworst, zoals sommige sceptici het voorstellen. Het gaat erom dat elke leerling tot op de leeftijd van 16 minstens een bepaald niveau van sleutelvaardigheden in een aantal kernvakken moet beheersen. Daarnaast kunnen leerlingen vrijblijvend hun talenten ontdekken in keuzevakken, zonder dat ze in een bepaald traject worden ‘vastgepind’. Sterke leerlingen kunnen verdiepingspakketten kiezen; zwakkere presteerders krijgen extra ondersteuning. Door de eenmaking van het curriculum in de onderbouw zouden heel wat lestijden vrijkomen die geherinvesteerd kunnen worden in differentiatie en leerlingenbegeleiding.

In zo’n curriculum verdwijnt automatisch de belangrijkste motor van segregatie, wat op zijn beurt resulteert in een beter leerklimaat en positieve ‘peer group’-effecten. Pas op de leeftijd van 16 kiest men (rijper en beter geïnformeerd, dus ook juister en positiever) voor een bepaalde studierichting. Gevolgen: de meer kwetsbare leerlingen scoren veel beter, het beroepsgericht onderwijs in de bovenbouw wordt sterker omdat het voortbouwt op een stevige sokkel kerncompetenties, STEM-richtingen worden dan meteen ook aantrekkelijker, er is minder schoolmoeheid en vroegtijdig schoolverlaten, en de kans op sociale mobiliteit blijft open tot na het secundair onderwijs

omdat ook BSO-afgestudeerden kunnen doorstromen naar het hoger onderwijs.

De weg naar dit alternatief curriculum is lang en bezaaid met hinderpalen. Gelukkig hebben de omstandigheden ons al gedwongen om ook in Vlaanderen stapsgewijs de kloof tussen de onderwijsvormen verder te reduceren, met meer techniek in het ASO, het duaal leren in het TSO/BSO en de meer ambitieuze eindtermen inzake algemene vorming in het BSO. Met HBO 5 heeft men ook de toegangspoort tot het hoger onderwijs voor BSO-afgestudeerden op een wijdere kier gezet. Maar er is nog veel werk aan de winkel om de nefaste waterval in het SO weg te werken: meer domeinscholen, een verdere aanpassing van het attesteringsbeleid (met alternatieven voor B- en C-attesten), meer differentiatie-uren en meer remediëring, meer toepassingen van het ‘zalm’-model, meer gekwalificeerde leerkrachten in TSO en BSO en opwaartse nivellering van BSO-getuigschriften.

De jongste jaren waagt meer dan de helft van de Vlaamse jongeren de sprong naar het hoger onderwijs (HO). Die toename is vooral toe te schrijven aan TSO- en BSOafgestudeerden. Het is niet alleen wenselijk vanuit sociaal oogpunt, maar ook noodzakelijk voor de arbeidsmarkt van de toekomst, dat deze trend doorgetrokken wordt. Jammer genoeg zijn de slaagkansen binnen het hoger onderwijs voor deze nieuwe doelgroepen groepen ondermaats. De oorzaak daarvan ligt niet zozeer in het HO zelf maar in de gebrekkige aansluiting tussen SO en HO. Daarom is het nodig dat – naar Zweeds voorbeeld – een flexibel aanbod van schakelprogramma’s tussen SO en HO ontwikkeld wordt dat jongeren, ongeacht hun vooropleiding, succesvol helpt doorstromen naar, of zelfs heroriënteren in het HO. Ook voor nieuwkomers uit het buitenland zijn zulke schakelprogramma’s, gecombineerd met intensieve taalcursussen, wenselijk.

GOK-financiering

Extra investeren in wie a priori minder kansen heeft: dat is een typisch kenmerk van egalitaristisch beleid, gestoeld op onderwijs als mensenrecht. Vlaanderen heeft met het onderwijsvoorrangsbeleid, de zorgverbreding, het GOK-decreet, het financieringsdecreet en het decreet basisonderwijs dit principe verankerd in de onderwijsbudgetten. Na 20 jaar blijkt dat het gewerkt heeft: de kloof tussen kansrijk en kansarm, tussen autochtoon en allochtoon is verkleind, en dit zowel in de cognitieve prestaties als inzake welbevinden, zittenblijven, vroegtijdig schoolverlaten en doorstroming naar het HO. Belangrijke nuance: het heeft onweerlegbaar gewerkt voor de jongeren met een migratieachtergrond, maar nauwelijks of niet voor autochtone kansarme jongeren. Er is dus wel behoefte aan bijsturing en versterking van het ondersteuningsbeleid.

In samenwerking met een deskundigenpanel kwamen we tot een set concrete aanbevelingen: scherper geformuleerde doelstellingen met kwantitatieve targets op Vlaams niveau, een betere afbakening van de doelgroepen, ook op schoolniveau, een betere ondersteuning door gespecialiseerde centra op het terrein, verdeskundiging van de schoolteams, en betere monitoring van de resultaten (NICAISE e.a., 2021). Met die bijsturingen kan worden gehoopt dat de effectiviteit van de voorrangsfinanciering nog toeneemt in de toekomst. Tegelijk zou het zinvol zijn om soortgelijke financieringsregels in te voeren van in de kinderopvang tot in het HO en het volwassenenonderwijs: ook daar hebben kansengroepen immers extra ondersteuning nodig.

Leerrecht

Onderwijsverstrekkers krijgen naar verluidt kippenvel van de juridisering van ons onderwijs. Het spookbeeld van veeleisende ouders of studenten die in beroep gaan tegen examenresultaten, attesten of sancties verzuurt vaak discussies over leerrechten. Nochtans kunnen we niet ontkennen dat het recht op onderwijs als mensenrecht nog steeds tamelijk zwak in wetgeving is omgezet. In de ogen van meritocraten eindigen de ‘rechten’ van leerlingen aan de klasdeur: gesteld dat het basisonderwijs min of meer kosteloos wordt verstrekt, dat aan elke leerling een plaats in een school gegarandeerd wordt en dat ouders inspraak hebben in de schoolraad, moeten ouders en leerling verder zelf eerder plichten vervullen (aanvaarding van het schoolreglement, naleving van de leerplicht, regelmatige aanwezigheid enz.) en moeten leerlingen hun resultaten ‘verdienen’ door eigen inspanning. Het recht op onderwijs is in een meritocratisch systeem een recht op toegang, geen recht op resultaat.

Dertig jaar na de verlenging van de leerplicht tot 18 (in 2013) rees het idee om de leerplicht om te zetten in een kwalificatieplicht. De vaststelling dat nog te veel jongeren hun leerplicht tot 18 wel vervulden maar toch zonder diploma de school verlieten, inspireerde een debat rond dat voorstel: jongeren zouden dus niet langer tot de leeftijdsgrens van 18 moeten voortstuderen, maar tot het moment dat ze een kwalificatie verwerven. Een evenwichtige interpretatie van het voorstel zou inhouden dat ook andere betrokken partijen (ouders, leerkrachten, school, CLB, welzijnswerkers, stagebedrijven) de verbintenis zouden aangaan om de jongere tot de finish te ondersteunen. In plaats daarvan besloot de regering in 2015 om vroegtijdig schoolverlaters te sanctioneren door hen het recht op werkloosheidsuitkeringen te ontzeggen.

Toch zijn de economische, sociale en culturele rechten ook bedoeld als ‘effectieve’ rechten, wat plichten voor de gemeenschap inhoudt om die resultaten ook te helpen realiseren. Waarom bestaat er voor leerlingen die slechte

resultaten behalen nog geen recht op aangepaste en kosteloze leerhulp? Is het onrealistisch om scholen te verplichten daarin te voorzien, als tegenprestatie voor de (extra) subsidiëring in het kader van het GOKondersteuningsbeleid? Moeten bedrijven die stageplaatsen aanbieden niet mee aansprakelijk zijn opdat elke stagiair een kwalificatie behaalt, en zich onthouden van ’groenpluk’1?

Volwasseneneducatie

Het internationaal vergelijkend onderzoek stelt vast dat Vlaanderen relatief zwak scoort zowel qua participatie in het algemeen als qua sociale gelijkheid in die participatie aan volwasseneneducatie. De oorzaken zijn niet zozeer te zoeken in ‘situationele drempels’ (financiële drempels, arbeidsmarktpositie, tijdsbesteding, afstand …) maar vooral in een lagere leerbereidheid. Die zou op haar beurt bepaald zijn door minder positieve ervaringen in het initieel onderwijs (LAVRIJSEN en NICAISE, 2017). Toch betekent dit niet dat de volwasseneneducatie zelf niet voor verbetering vatbaar zou zijn.

De Vlaamse volwasseneneducatie wordt gekenmerkt door een sterk formeel onderwijsaanbod (van basiseducatie tot en met hoger onderwijs) en een even sterk non-formeel aanbod op de arbeidsmarkt (in mindere mate in de cultuursector). De aansturing van het aanbod door de overheid biedt het voordeel van de transparantie maar ook het nadeel van de rigiditeit en de verkokering. De goedbedoelde formele basiseducatie blijkt bijvoorbeeld veel minder effectief dan verwacht in het bereiken van kansengroepen. Ze zit gevangen in een wettelijk keurslijf dat haar belet om flexibel op de vraag in te spelen. Bovendien wordt de rol van het sociaal-cultureel werk in het Vlaamse educatielandschap zwaar onderschat. Bij kansengroepen blijven tal van leervragen onbeantwoord door die rigiditeiten: vragen in verband met digitalisering, opvoeding, administratie, consumentenzaken, overheidsdiensten, gezondheid ... Een flexibele samenwerking tussen het sociaal-cultureel werk en de basiseducatie zou potentieel een grote impact kunnen hebben. Voor kansengroepen zijn het Britse en (alweer!) het Scandinavische model interessante bakens. Volkshogescholen hebben niet alleen een heel ruim aanbod; ze zijn ook door hun non-formele aard en genereuze financiering laagdrempeliger, en de sterke nadruk op ‘sociaal leren’ blijkt veel succesvoller dan onze ‘individualistische’ basiseducatie.

Naast hervormingen aan de aanbodzijde verdienen ook stimuli aan de vraagzijde extra aandacht. Eindelijk

1 Groenpluk betekent dat stagebedrijven leerlingen d.m.v. een voltijds arbeidscontract weglokken uit het onderwijs voordat zij hun diploma kunnen behalen.

wordt werk gemaakt van de individuele leerrekening. Momenteel zit daar weinig nieuws in, vergeleken met het bestaande instrumentarium. Ze lijkt ook nog eenzijdig op arbeidsgericht leren gericht te zijn. De belangrijkste hefbomen voor kansengroepen lijken mij te liggen in (a) een verbreding naar het domein van de bovenvermelde ‘life skills’ en het ‘sociale leren’ en (b) een financiële incentive die – vooral voor kortgeschoolden – ook de indirecte kosten van intensieve leertrajecten zoveel mogelijk dekt (naar het voorbeeld van het ‘studentenleefloon’).

Tot slot

In deze beperkte bijdrage was het uiteraard onmogelijk om een omvattende blauwdruk te presenteren van wat een strategisch plan voor een sociaal rechtvaardig onderwijssysteem op lange termijn zou kunnen zijn. Belangrijke aspecten zoals bredeschoolwerking, studiefinanciering, intercultureel onderwijs, ouderparticipatie en lerarenopleiding bleven buiten beschouwing. We hebben ons noodgedwongen beperkt tot wat (naar onze mening) de meest essentiële hefbomen zouden zijn om tot een meer rechtvaardig onderwijssysteem te komen.

Het onderzoek over de determinanten van sociale ongelijkheid in het onderwijs, en over de hefbomen voor een meer rechtvaardig onderwijs, is ver gevorderd. De moeizame vorderingen in het beleid zijn ons inziens niet te wijten aan een gebrek aan inzicht, noch aan beperkte middelen, maar vooral aan spanningen in de onderliggende waarden: wat verstaan we eigenlijk onder sociaal rechtvaardig onderwijs? Hoe ver reikt de consensus over de doelstellingen? Hoe ver zijn we bereid om te gaan met hervormingen? Dit is een zaak van ideologie en ‘cultuur’ in het onderwijs.

Referenties

DANHIER J. en JACOBS D. (2017, Segregatie in het onderwijs overstijgen. Analyse van de resultaten van het PISA2015onderzoek in Vlaanderen en in de Federatie Wallonië-Brussel, Brussel, Koning Boudewijnstichting.

DWECK C.S. (2007), “Mindset: the new psychology of success”, Ballentine Books.

HIRTT N., NICAISE I. en DE ZUTTER D. (2013), De school van de ongelijkheid, Berchem, EPO, 171 p.

LAVRIJSEN J. en NICAISE I. (2017), “Systemic obstacles to lifelong learning: the influence of the educational system design on learning attitudes” in Studies in Continuing Education.

NICAISE I. (2019), “Selectiemachine of sociale lift? Segregatie in het onderwijs tegengaan” in Vlaamse Onderwijsraad, Spots op onderwijs. Wetenschappers voor het voetlicht, Lannoo Campus, 2019, p. 199-221.

NICAISE I. en DESMEDT E. (red., 2008), Gelijke kansen op school: het kan! Zestien sporen voor praktijk en beleid, Mechelen, Plantyn, 492 p.

NICAISE I., FRANCK E. en CINCINNATO S. (2021), “Dertig jaar sleutelen aan gelijke onderwijskansen: een B-attest?” in J. COENE, T. GHYS, B. HUBEAU, S. MARCHAL, P. RAEYMAECKERS, R. REMMEN en W. VANDENHOLE (red.) (2021), Armoede en Sociale Uitsluiting, Jaarboek 2021, Brussel, Uitgeverij ASP, p. 123-139.

NICAISE I., KAVADIAS D., SPRUYT B. EN VAN HOUTTE M. (eds., 2014), Het onderwijsdebat. Waarom de hervorming van het secundair broodnodig is, Berchem, EPO, 252 p.

OECD (2014), “Are grouping and selecting students for different schools related to students’ motivation to learn?”, PISA in Focus, 39.

OECD (2019), PISA 2018 results (vol. II) – where all students can succeed, Parijs, OECD Publ., 376 p.

ÜNVER Ö, BIRCAN T. en NICAISE I. (2021), “A Multilevel Approach to ECEC Policies and Intensity of Formal Childcare Participation of Young Children in Europe”, Children and Youth Services Review, vol. 122, maart 2021, https://doi. org/10.1016/j.childyouth.2020.105798.

VAN HUIZEN T., DUHMS L. en PLANTENGA J. (2019), “The Costs and Benefits of Investing in Universal Preschool: Evidence From a Spanish Reform”, Child Development, 90(3), mei-juni 2019, p. 386-406.

Studievoortgang in het hoger onderwijs

Annelies Baeck, Katrien Candaele, Willem Cabooter*

I. Inleiding

De flexibilisering van het Vlaamse hoger onderwijs in 2004 beoogde onder meer een verdere democratisering van het hoger onderwijs. Het aantal inschrijvingen van generatiestudenten in een professionele of academische bachelor evolueerde van 40.968 inschrijvingen in 2005 tot 47.146 in 20191. Dat is een stijging van ongeveer 15 %. In de professioneel gerichte bacheloropleidingen stijgt ook het aandeel beursstudenten dat een opleiding in het hoger onderwijs start.

Tegelijk kwam ook de bezorgdheid over de verlenging van de studieduur. Figuur 1 toont een daling van het

aandeel studenten dat binnen de vooropgestelde duur (meestal drie jaar) een bachelordiploma behaalt: van 36,7 % van de generatiestudenten gestart in 20082009 tot 29,8 % in 2017-2018. De laatste jaren lijkt de gemiddelde studieduur gestagneerd. Er is wel een grote drop-out: na één jaar stopt ongeveer een derde van de trajectstarters, wat verder tijdens het traject oploopt tot bijna de helft van de studenten. Een deel van die studenten heroriënteert naar een andere opleiding, maar ongeveer 1 op 5 generatiestudenten zal het hoger onderwijs binnen twee jaar verlaten zonder diploma. Het studierendement blijft stabiel over de jaren. Gemiddeld verwerven generatiestudenten ongeveer twee derde van de opgenomen studiepunten.

1

Figuur 1 – Duur tot behalen eerste bachelordiploma per academiejaar waarin studenten gestart zijn (gebaseerd op cijfers tot en met academiejaar 2019-2020)

Bron: Gebaseerd op figuur van Statistiek Vlaanderen (bron data: Vlaams Ministerie van Onderwijs en Vorming)

* De auteurs zijn medewerkers van het Rekenhof.

Bron: Statistisch Jaarboek Onderwijs, Deel 1 schoolbevolking.

Om de studievoortgang te bewaken, heeft de Vlaamse overheid dan ook controlemechanismen opgesteld. Zo is er het centrale systeem van het leerkrediet, maar de onderwijsinstellingen kunnen ook studievoortgangsbewakingsmaatregelen nemen. Daarbij bepaalt de overheid de grenzen, maar kiezen de instellingen zelf de concrete maatregelen.

Daarnaast speelt studiebegeleiding een grote rol bij het bewaken van de studievoortgang. Studiebegeleiders kunnen studenten individueel opvolgen, tijdig een signaal geven wanneer ze het risico lopen onder studievoortgangsbewaking te komen, en advies geven en begeleiden tijdens een eventueel heroriënteringsproces.

Ook de invulling van de studiebegeleiding behoort tot de autonomie van de instelling. Het voorzien van een adequate en gemakkelijk toegankelijke studiebegeleiding is namelijk

een van de kwaliteitskenmerken ter staving van de regie van de kwaliteitsborging van de opleidingen2

Het Rekenhof publiceerde in november 2021 een auditrapport over de studievoortgang in het hoger onderwijs. Het ging na of de studievoortgang van de studenten op een effectieve manier wordt bewaakt en of de studievoortgang en tijdige heroriëntering van de studenten voldoende worden ondersteund door de studiebegeleidingsdiensten.

II. Methodologie

Voor zijn onderzoek selecteerde het Rekenhof twaalf hogeronderwijsinstellingen (zie tabel 1).

Associatie Geselecteerde instellingen

Universiteit Hogeschool

KU Leuven Katholieke Universiteit Leuven Odisee

Universiteit Gent

Universiteit en Hogescholen

Antwerpen

Universiteit Gent

Thomas More Mechelen-Antwerpen

Hogeschool West-Vlaanderen Arteveldehogeschool

Universiteit Antwerpen Karel de Grote Hogeschool

Universiteit-Hogescholen Limburg Universiteit Hasselt Hogeschool PXL

Universitaire Associatie Brussel Vrije Universiteit Brussel Erasmushogeschool Brussel

Omdat de studiebegeleidingsdiensten gedeeltelijk decentraal zijn georganiseerd, heeft het Rekenhof voor het onderzoek van de studiebegeleiding per instelling

drie opleidingen geselecteerd, zoals weergegeven in de onderstaande tabel.

Universiteit Hogeschool

Bachelor in de chemie

Bachelor in de rechten

Bachelor in de toegepaste economische wetenschappen

Het Rekenhof ondervroeg de instellingen eerst schriftelijk. In de eerste helft van 2020 nam het vervolgens interviews af. Om inzicht te krijgen in de mogelijke effecten van de studievoortgangsbewakingsmaatregelen, vroeg het Rekenhof bij AHOVOKS gegevens over de studievoortgang op uit de beleidsdatabank hoger onderwijs. Daarnaast heeft het ook acht van de twaalf studentenorganisaties

Bachelor in het officemanagement3

Bachelor in de verpleegkunde

Educatieve bachelor in het lager onderwijs

(verbonden aan de geselecteerde instellingen) en de Vlaamse Vereniging van Studenten geïnterviewd.

2 Art. II.170/1 van de Codex Hoger Onderwijs.

3 Vanaf academiejaar 2021-2022 werd de naam van de opleiding veranderd naar Bachelor in organisatie en management

Tabel 1 – Instellingen geselecteerd voor deelname aan de audit

Tabel 2 – Geselecteerde opleidingen

III. Studievoortgangsbewakingsmaatregelen

Instellingen kunnen drie soorten studievoortgangsbewakingsmaatregelen nemen.

Tabel 3 – Studievoortgangsbewakingsmaatregelen4

Maatregel Doelgroep

De volgende tabel geeft een overzicht.

Opleggen van bindende voorwaarden Een student die in een academiejaar geen 60% van de ingeschreven studiepunten heeft verworven en die zich opnieuw wil inschrijven aan eenzelfde of andere instelling. Als de student die voorwaarden niet vervult, kan de instelling die de bindende voorwaarde heeft opgelegd, zijn inschrijving een volgend academiejaar weigeren.

Weigering van inschrijving Een student bij wie uit het dossier blijkt dat een volgende inschrijving in het hoger onderwijs geen positief resultaat zal opleveren.

Opleggen van remediëring Een student die niet deelneemt aan of niet slaagt voor de verplichte niet-bindende toelatingsproef voor de opleiding.

Met de maatregelen kan een instelling dus dwingend optreden ingeval een studietraject ontspoort. De premissen van de voortgangsmaatregelen zijn5:

• inperking van de tendens naar studieduurverlenging;

• snellere opvolging van resultaten van de studenten gekoppeld aan betere begeleidingsmaatregelen en een eventuele heroriëntering;

• identieke opvolging van studenten die van elders instromen als van eigen studenten;

• maximaal behoud van de autonomie van de instellingen.

De Vlaamse overheid heeft ervoor gekozen geen verplichtend karakter te verbinden aan de maatregelen inzake studievoortgangsbewaking. De instellingen zijn dus vrij om in het kader van de studievoortgangsbewaking initiatieven te ontwikkelen die passen binnen hun werking en pedagogische visie, maar zijn verplicht om in hun onderwijs-leeromgeving bij te dragen tot een vlotte studievoortgang6

De maatregelen die hieronder worden besproken, waren geldig tijdens het academiejaar 2019-2020.

Bindende voorwaarden

Bindende voorwaarden worden opgelegd als de student na de tweede zittijd van een academiejaar onvoldoende studierendement heeft behaald. Ze gelden meestal bij de inschrijving in het volgende academiejaar, voor dezelfde opleiding. Voor studenten die voldoen aan de opgelegde voorwaarden, vervallen die voorwaarden na één jaar.

Bij studenten die er niet aan voldoen, kan een nieuwe inschrijving worden geweigerd.

Alle onderzochte instellingen hebben bindende voorwaarden opgenomen in hun onderwijs- en examenreglement (OER). Er is wel een grote variatie tussen instellingen, zowel in studentenpopulatie waaraan de maatregelen kunnen worden opgelegd, studierendementsgrens, aard van de bindende voorwaarde, definitie studie-efficiëntie. Meestal gelden de voorwaarden op dezelfde manier binnen de hele instelling, maar in vier instellingen kan een faculteit of opleiding aanvullende voorwaarden opleggen, of kiezen of ze al dan niet bindende voorwaarden opleggen. Twee instellingen hebben enkel een pakket aan mogelijke maatregelen vastgelegd: de studievoortgangscommissie van de opleiding of de dienst studievoortgang bepaalt of adviseert of en welke maatregelen effectief worden toegepast. Opvallend is dat bepaalde maatregelen, zoals studiebegeleiding of verplichte deelname aan onderwijsactiviteiten, uitzonderlijk zijn.

De duur van een weigering na niet-naleving van de voorwaarden is meestal beperkt, maar vier instellingen hebben daarvoor geen termijn bepaald. Bij twee instellingen is het niet duidelijk of de bindende voorwaarden enkel gelden als studenten in dezelfde opleiding blijven. De meeste instellingen leggen geen bindende voorwaarden op aan nieuwe studenten die van een andere instelling komen, hoewel dat decretaal mogelijk is.

4 Art. II.246, § 1 van de Codex Hoger Onderwijs.

5 Memorie van toelichting bij Onderwijsdecreet XXV, p. 36.

6 Art. II.170/1 van de Codex Hoger Onderwijs.

Onmiddellijke weigering

Bij zogenaamde stopmaatregelen wordt de inschrijving van de student onmiddellijk geweigerd. Dat moet gebeuren op basis van het dossier van de student en met een grondige motivering. Veel instellingen hebben in hun reglement criteria bepaald waaronder een student kan worden geweigerd. Ook bij de stopmaatregelen stelde het Rekenhof een grote variatie vast tussen instellingen. In zeven instellingen is een onmiddellijke weigering gekoppeld aan het niet behalen van een minimaal studierendement, waarbij dat in drie gevallen enkel geldt voor startende studenten. In negen instellingen wordt het aantal keer dat een student kan inschrijven voor hetzelfde opleidingsonderdeel, beperkt. Bij verschillende instellingen geldt dat alleen bij onvoldoende studierendement. Ook hier is het niet steeds duidelijk wat de omvang en duur van de weigering zijn.

Bovenstaande duidt erop dat het voor de studenten niet altijd even duidelijk of transparant is wat de gevolgen zijn van onvoldoende studierendement of niet naleven van de bindende voorwaarden. Het Rekenhof pleit voor eenvoudige, transparante en voorspelbare maatregelen, zodat de student voldoende inzicht krijgt in de mogelijke gevolgen van een zwakkere studieloopbaan.

Communicatie rond voortgangsmaatregelen

Door de grote variatie aan mogelijke maatregelen, zowel tussen instellingen als tussen faculteiten, is het belangrijk dat de studenten vanuit de instellingen voldoende informatie krijgen over de voor hen geldende maatregelen. Die communicatie verloopt in de onderzochte instellingen via verschillende kanalen en op verschillende tijdstippen, vooral aan eerstejaarsstudenten. Er is minder aandacht voor andere groepen, zoals heroriënteerders uit andere instellingen of tweedejaars, hoewel ook zij met studieduurvertraging kunnen worden geconfronteerd. Daarnaast verschilt de helderheid van de OER’s over de maatregelen tussen instellingen. Het is raadzaam de OER’s leesbaar en op studentenmaat te maken.

Ondanks alle communicatie-inspanningen gaven zowel verschillende instellingen als studentenraden aan dat niet alle studenten de maatregelen en de reikwijdte ervan kennen. Daardoor leren sommige studenten de maatregelen pas kennen wanneer ze ermee in aanraking komen. Bovendien bestaat naast het principe van de voortgangsmaatregelen ook het systeem van het leerkrediet. Doordat beide systemen naast elkaar bestaan, is het mogelijk dat een student volgens het ene systeem verder kan studeren, terwijl een inschrijving op basis van het andere systeem wordt geweigerd. Die situatie is soms onduidelijk voor de student, zoals verschillende instellingen en studentenraden ook aangaven.

Onderbouwing en opvolging van de maatregelen

Bij de autonomie die het decretale kader de instellingen biedt om voortgangsmaatregelen te nemen, en de bijbehorende sterke variatie, komt ook de verantwoordelijkheid voor een efficiënte opvolging van de studievoortgang door de instellingen. Daarbij hoort een goede onderbouwing en opvolging van de genomen maatregelen.

Alle onderzochte instellingen hechten belang aan een goede studievoortgang. De inhoudelijke onderbouwing van de maatregelen door de instellingen is sterk beïnvloed door hun visie op studievoortgang. De overheid (en ook diverse instellingen) legt bij studievoortgang de nadruk op de studieduur, terwijl andere instellingen, en ook de meerderheid van de studentenvertegenwoordigers, meer waarde hechten aan het studie- of diplomarendement, onder meer wegens de gewijzigde studentenpopulatie.

Daarbij aansluitend is er ook een verschil in visie wat betreft de stopmaatregel op basis van een laag studierendement. Sommige instellingen hanteren een strenge stopmaatregel, vanwege een lage diplomakans bij initiële laagpresteerders en een mogelijk verlies van studiejaren met bijbehorende persoonlijke en maatschappelijke kosten. Andere instellingen vinden dat een student een echte kans moet krijgen om zich te herpakken.

De meeste instellingen geven wel aan dat het zinloos is om studenten eindeloos in dezelfde opleiding te laten studeren als het studierendement laag blijft, en voorzien daarom in bindende voorwaarden als stok achter de deur. Ze wijzen ook wel op gevaren: complexiteit van de maatregelen, weinig uniformiteit, gevaar op onderpresteren als de bindende voorwaarde wordt gezien als grens voor voldoende studievoortgang. Een studievoortgangsbewakingsmaatregel die steunt op een maximum aantal inschrijvingen, heeft volgens sommige instellingen als voordeel dat hij zeer eenvoudig en transparant is en daardoor duidelijk te communiceren. Hij stimuleert de studenten ook om alle examenkansen op te nemen. Daarnaast spelen ook de eenvoud van een maatregel, verwachte gedragseffecten en alternatieven voor de student binnen het hoger onderwijs een rol in de onderbouwing.

Maatregelen moeten ook zoveel mogelijk empirisch onderbouwd zijn, waarbij instellingen op basis van studievoortgangsgegevens van de eigen studenten de effecten van hun maatregelen nagaan. Hoewel alle instellingen aangeven data-analyse toe te passen, varieert de diepgang ervan zeer sterk. Belangrijke criteria voor de voortgangsmaatregelen, of aanpassingen ervan, zijn daardoor niet altijd onderbouwd. Zo werd de beslissing om de drempelwaarde voor bindende voorwaarden al dan niet te laten stijgen van 50 % naar 60 % studierendement

(naar aanleiding van de decretale aanpassing), door de instellingen op erg verschillende wijze gestaafd. Een analyse krijgt soms een minimale invulling als alleen wordt gekeken naar het aantal studenten dat door een maatregel zou worden getroffen. Ook gaat het niet altijd over interne analyses op basis van gegevens van de eigen studenten, maar wordt verwezen naar externe analyses. Daarnaast weten instellingen niet of studenten die hun instelling verlaten, heroriënteren naar een andere instelling of het hoger onderwijs verlaten. Daardoor zijn de resultaten op het vlak van drop-out en heroriëntering mogelijk vertekend. De mogelijkheid bestaat nochtans om nieuwe inschrijvingsgegevens bij de DHO op te vragen van studenten die uitgeschreven zijn bij de eigen instelling.

Verschillende instellingen onderbouwen de noodzaak om eigen studievoortgangsbewakingsmaatregelen te nemen door te verwijzen naar de sterk verschillende instroom. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de studentenkenmerken studietoelage, werkstudent en vooropleiding bij generatiestudenten. Daaruit blijkt inderdaad veel variatie tussen instellingen. Naast die kenmerken verwijzen de instellingen o.a. nog naar verschillen in grootstedelijke context, aantal studenten met migratieachtergrond en aantal studenten met een taalachterstand. Sommige instellingen houden bij de keuze van het type maatregel rekening met het aandeel kansengroepen, maar die keuze is onvoldoende empirisch onderbouwd.

Tabel 4 – Aandeel generatiestudenten (academiejaar 2018-2019, eerste inschrijving) volgens studentenkenmerken - Minimum- en maximumpercentage studenten over de instellingen

Bron: Analyses Rekenhof op data uit beleidsdatabank hoger onderwijs

Alle instellingen monitoren de kerngegevens over de instroom, doorstroom en uitstroom van hun studenten. De monitoring verschilt wel in continuïteit, omvang en standaardisatie, waardoor het niet altijd mogelijk is de effecten van de maatregelen op te volgen en te evalueren. De meerderheid van de instellingen heeft de studievoortgangsbewakingsmaatregelen al intern geëvalueerd. Enkele instellingen hanteren een zeer grondige aanpak, maar dat is niet algemeen zo.

Effect van de studievoortgangsmaatregelen

Het Rekenhof ging na of er effecten waar te nemen zijn van de studievoortgangsbewakingsmaatregelen op de studievoortgang in de geselecteerde instellingen. Als indicatoren voor studievoortgang heeft het gehanteerd: het studierendement, de drop-out (uitstap uit het hoger onderwijs8) en de tijdspanne waarin een bachelordiploma

wordt gehaald. Omdat sommige maatregelen een verplichte stopzetting van de opleiding tot gevolg hebben, heeft het Rekenhof ook het effect van de maatregelen op het tijdstip van heroriëntering geanalyseerd en de studievoortgang na heroriëntering opgevolgd. Voor de analyse heeft het Rekenhof de studievoortgangsbewakingsmaatregelen van de twaalf geselecteerde instellingen per academiejaar in kaart gebracht (periode 2013-2014 tot 2018-2019). Die werden gerelateerd aan studievoortgangsgegevens van studenten die als generatiestudent voor het eerst waren ingeschreven in een van de twaalf instellingen. Wat volgt, is een selectie van de uitgevoerde analyses9.

Het Rekenhof ging na hoeveel studenten (potentieel) onder studievoortgangsmaatregelen vallen na hun eerste jaar in het hoger onderwijs (zie figuur 2). In de praktijk maken instellingen gebruik van drempelwaarden voor studierendement van 0 %, 20 %, 30 %, 50 % en 60 %.

8 Gelet op de onderzochte periode en de scope van de dataanalyse werden graduaten en het hoger beroepsonderwijs niet meegenomen.

9 Voor meer informatie: Rekenhof, Studievoortgang in het hoger onderwijs (2021).

7 Dit gaat bijvoorbeeld over studenten die een vooropleiding buiten het Vlaamse onderwijs hebben gevolgd.

*NVT: deze groep generatiestudenten schreef zich tijdig uit voor alle studiepunten, waardoor geen studierendement kan worden berekend

Bron: Analyses Rekenhof op data uit beleidsdatabank hoger onderwijs

Het studierendement van de generatiestudenten is vrij stabiel. In het academiejaar 2018-2019 was er de (theoretische) mogelijkheid om een maatregel op te leggen aan 39,2 % van de studenten in een academische

bacheloropleiding en 38,5 % in een professionele bacheloropleiding (studierendement onder 60 %). Er zijn echter grote verschillen tussen instellingen, zoals blijkt uit de onderstaande tabel.

Tabel 5 – Percentage actieve10 generatiestudenten dat onder de mogelijke studierendementsgrenswaarden valt (academiejaar 2018-2019)

Bron: Analyses Rekenhof op data uit beleidsdatabank hoger onderwijs

Het Rekenhof ging na of er al in het eerste jaar11 effecten zijn van de voortgangsmaatregelen. Hoewel verschillende instellingen rekenden op gedragseffecten, lijken proactieve gedragswijzigingen amper op te treden. Er zijn weinig tot geen effecten op gemiddeld studierendement, aantal studenten die een bepaald minimum studierendement behalen of een snellere heroriëntering of drop-out na een zwakke start.

10 Generatiestudenten met een actieve inschrijving op het einde van het academiejaar.

11 Als in dit artikel sprake is van ‘het eerste jaar’, wordt het academiejaar bedoeld waarin de student generatiestudent is. Het tweede jaar is het academiejaar volgend op het academiejaar waarin de student generatiestudent was. Die termen staan dus los van de periode dat de student al een specifieke opleiding volgt.

Vervolgens ging het Rekenhof de effecten na van de stopmaatregelen na één jaar. Het bekeek welke richting studenten zijn uitgegaan in het jaar volgend op het jaar dat ze generatiestudent zijn, naargelang hun studierendement (zie figuur 3). Hoe lager het studierendement in de laatste inschrijving van het eerste jaar, hoe kleiner de kans dat de student voortstudeert in dezelfde opleiding.

Figuur 2 – Studierendement studenten in hun laatste inschrijving in het jaar dat ze generatiestudent zijn

Bron: Analyses Rekenhof op data uit beleidsdatabank hoger onderwijs

Sinds academiejaar 2015-2016 kan de inschrijving van studenten met een laag studierendement al na een jaar worden geweigerd. De volgende figuur toont een daling van het percentage studenten met een initieel laag studierendement (<30 %) dat in dezelfde opleiding voortstudeert, maar alleen in die instellingen die een stopmaatregel invoerden. Dat effect is nog groter als alleen de instellingen die de drempelwaarde op 30 % hebben gelegd, in de vergelijking worden opgenomen. Een argument dat instellingen gebruiken om geen stopmaatregel in te voeren, is dat de meeste van die studenten spontaan heroriënteren of stoppen. Toch zal,

in de instellingen waar studenten met een initieel laag studierendement onder bindende voorwaarden mogen herinschrijven, ongeveer één op vier van die studenten met een actieve inschrijving op het einde van het academiejaar voortstuderen in dezelfde opleiding (academiejaar 2018-2019), met uitschieters tot 32,7 % per instelling. Hoewel er dus een zekere mate van zelfselectie is bij generatiestudenten die een laag studierendement behalen in het eerste jaar, is er toch nog een redelijk grote groep die zich herinschrijft ondanks een slechte start. Alleen dwingende stopmaatregelen maken die groep kleiner.

Bron: Analyses Rekenhof op data uit beleidsdatabank hoger onderwijs en gegevens uit de OER’s van de instellingen

12 Per niveau van studierendement in de laatste inschrijving van het jaar dat de student generatiestudent was (academiejaar 2017-2018).

Figuur 3 – Heroriëntering en drop-out in het jaar nadat de student generatiestudent was (academiejaar 2018-2019)12

Figuur 4 – Heroriëntering en drop-out in het tweede jaar voor actieve studenten met een laag studierendement in het eerste jaar (SR<30%)

Bij de academische bacheloropleidingen met stopmaatregel is er voornamelijk een verschuiving richting heroriëntering, bij de professionele bacheloropleidingen is de evolutie moeilijker te interpreteren door het ontbreken van o.a. gegevens over de graduaatsopleidingen.

Voor de studenten die in het tweede jaar voortstuderen, bekeek het Rekenhof de relatie tussen het studierendement en de heroriëntering na het eerste jaar (figuur 5).

Studenten met een studierendement lager dan 60 % in hun laatste inschrijving in het eerste jaar, die heroriënteren, behalen gemiddeld een hoger studierendement in de nieuwe inschrijving in het tweede jaar dan studenten met een gelijkaardig studierendement die voortstuderen in de oorspronkelijk gekozen opleiding. Dat geldt zowel voor studenten die startten in een academische bacheloropleiding (ABA) als in een professionele bacheloropleiding (PBA).

Figuur 5 – Relatie tussen het studierendement in de laatste inschrijving van het jaar dat studenten generatiestudent zijn (academiejaar 2017-2018) en de eerste inschrijving in het daaropvolgende academiejaar (academiejaar 2018-2019)

Bron: Analyses Rekenhof op data uit beleidsdatabank hoger onderwijs

De gevolgen van heroriëntering werden ook op langere termijn bekeken. De volgende figuur toont dat de studenten die heroriënteren tijdens of na het eerste jaar, slechter presteren wat betreft drop-out en studieduur dan het geheel van de studenten (maar er is ook een verschil in studierendement). De analyse toont wel aan dat een snelle heroriëntering tijdens het eerste jaar voordelen heeft: de

kans om binnen drie of vijf jaar een bachelordiploma te behalen ligt hoger voor studenten die al heroriënteerden vóór de eerste leerkredietdeadline, ook na controle voor de start van de nieuwe opleiding. Ook bij de drop-outcijfers zijn er positieve effecten, maar die zijn kleiner. Deze groep studenten starten de opleiding ook met een hoger leerkredietsaldo. Van de studenten die pas na het tweede jaar heroriënteren, start één op tien met onvoldoende leerkrediet.

Figuur 6 – Drop-out en studieduur van studenten in het 3e, 4e, 5e en 6e jaar na de start in het hoger onderwijs (generatiestudenten academiejaar 2013-2014), opgesplitst naar tijdstip van heroriëntering13

Bron: analyses Rekenhof op data uit beleidsdatabank hoger onderwijs

De kans op een diploma voor studenten met een initieel laag studierendement blijkt vrij laag te zijn: de (cumulatieve) kansen op het behalen van een diploma hoger onderwijs na vier, vijf en zes jaar na de eerste inschrijving in het hoger onderwijs is 13,1 %, 26,6 % en 34,9 % (zie figuur 7). Dat is ongeveer de helft van

de slaagkansen binnen zes jaar van het totaal aantal generatiestudenten uit hetzelfde academiejaar. De kans voor die studenten om binnen zes jaar een diploma te behalen in de startopleiding, is maar 3,8 %. Van wie heroriënteert na één jaar, haalt ongeveer één op twee een diploma.

Figuur 7 – Duur tot behalen bachelordiploma (generatiestudenten academiejaar 2013-2014), opgesplitst naar type student (alle generatiestudenten of studenten met een initieel laag studierendement LSR), type diploma (diploma startopleiding DS of elk bachelordiploma DB) en tijdstip heroriëntering

Bron: Analyses Rekenhof op data uit beleidsdatabank hoger onderwijs

Van de studenten met een initieel laag studierendement die voor een tweede kans in de startopleiding kiezen (één op vier), zal ongeveer één op zeven het startdiploma behalen. Door de hoge mate van zelfselectie (via de vrijwillige keuze van de student om al dan niet in dezelfde opleiding voort te studeren) liggen die kansen beduidend hoger dan wanneer naar de volledige groep wordt gekeken. Verschillende instellingen gaven aan geen stopmaatregel na één jaar in te voeren, omdat er al zo’n sterke zelfselectie is. Deze analyse geeft aan dat daar inderdaad mee rekening moet worden gehouden in de beslissing om al dan niet zo’n studievoortgangsbewakingsmaatregel in te voeren. De kans om het startdiploma te behalen, blijft echter relatief laag. Studenten met een initieel laag studierendement die in het

derde jaar nog de startopleiding volgen, hebben ongeveer één kans op twee om het startdiploma binnen zes jaar te behalen.

Tot slot analyseerde het Rekenhof ook het effect van de maatregelen op kansengroepen. Bij diverse instellingen leeft de vrees dat die groepen te zwaar zouden worden getroffen bij maatregelen die te snel ingrijpen. De onderstaande tabel toont dat bepaalde studentengroepen inderdaad vaker een stopmaatregel na één jaar opgelegd krijgen14. Dat is het geval voor studenten met een studietoelage, werkstudenten (enkel in academische bacheloropleiding) en studenten met een bepaalde vooropleiding.

13 De figuur toont de situatie aan het begin van het academiejaar. Bachelordiploma reeds behaald betekent dus dat het diploma voor de start van dit academiejaar werd behaald, niet tijdens of op het einde van dat academiejaar.

14 Als drempelwaarde werd de strengste waarde genomen die instellingen momenteel toepassen (30 %).

Tabel 6 – Percentage generatiestudenten (die op het einde van het academiejaar nog actief zijn ingeschreven) met <30 % studierendement voor de laatste inschrijving in het eerste jaar, opgesplitst naar verschillende studentenkenmerken

Bron: Analyses Rekenhof op data uit beleidsdatabank hoger onderwijs

Verdere analyses tonen echter aan dat – in elk geval voor studenten met een bepaalde vooropleiding – de diplomakansen van kansengroepen niet bijkomend worden gehypothekeerd door een snelle stopmaatregel. Zij hebben sowieso al een lagere diplomakans.

IV. Studiebegeleiding en studievoortgang Organisatie en toegankelijkheid

Om de studievoortgang en, zo nodig, een tijdige heroriëntering te bevorderen, organiseren de instellingen ook studiebegeleiding. Studiebegeleiding omvat twee grote onderdelen: begeleiding van studiekeuzes (trajectbegeleiding) en begeleiding van het leerproces.

De invulling van de studiebegeleiding behoort tot de autonomie van de instellingen. De organisatie van de begeleiding is bij de onderzochte instellingen dan ook gevarieerd en kent een rijke schakering van sterk centraal gestuurd tot een grotendeels decentrale invulling. Bij de meeste instellingen gaat het over een mengvorm: de centrale dienst neemt een deel van de begeleiding op met eigen personeel en er zijn traject- en leerprocesbegeleiders aangesteld door faculteiten of opleidingen. De onderlinge taakverdeling varieert. De afstemming tussen centrale en decentrale diensten verloopt eerder informeel. Er zijn weinig formele kaders om een gelijkvormige taakinvulling door decentraal georganiseerde begeleiding te bewaken. Zo zijn er niet altijd functieomschrijvingen voor de begeleiders, handleidingen of deontologische codes. Dat brengt risico’s

met zich op een minder kwaliteitsvolle en gelijkwaardige studiebegeleiding tussen de verschillende opleidingen en faculteiten.

Studiebegeleiding moet voldoende toegankelijk zijn. Daarvoor moet ze goed worden bekendgemaakt, voldoende bereikbaar zijn en zoveel mogelijk voor elke student in dezelfde mate beschikbaar zijn. Dat is in het algemeen zo, hoewel er verbeterpunten zijn. Zo hebben de meeste instellingen geen objectieve criteria die een indicatie geven van de behoefte aan begeleiding, om de capaciteit van de studiebegeleiding vast te stellen. Dat vormt een risico op een onvoldoende gelijkwaardige personeelscapaciteit voor alle opleidingen en faculteiten. Voorbeelden van uniforme criteria zijn een ratio begeleider/student, aantal opgenomen studiepunten, aantal studenten met zorgnoden, aantal trajecten in een opleiding enz.

Vertegenwoordigers van studenten zitten in verschillende advies- en beslissingsorganen waar ook studiebegeleiding aan bod komt. Dat kan een zekere afstemming van de begeleiding op de noden van de studenten bevorderen, maar systematische analyses gebeuren zelden. Om de afstemming van personeelscapaciteit en begeleiding op de noden te verbeteren, is het raadzaam dat de instellingen meer gegevens verzamelen over hun begeleidingsactiviteiten en de benutting ervan door studenten.

Opvolging van de studievoortgang

Alle instellingen gaan uit van het eigenaarschap over de eigen studieloopbaan en zelfsturing van de student. Er is dus in principe geen verplichte studiebegeleiding, ook

niet voor probleemstudenten. Er zijn wel uitzonderingen, waarbij begeleiding een bindende voorwaarde is, of waarbij begeleiding gedeeltelijk in het curriculum is geïntegreerd.

Het is van belang dat de studiebegeleiding probeert te voorkomen dat studenten die meer kans lopen op studieduurvertraging, problemen krijgen met hun studievoortgang. De instellingen voorzien in specifieke begeleiding voor eerstejaarsstudenten. Doordat de begeleiding in latere jaren meer vraaggestuurd is en minder wordt bekendgemaakt, worden ouderejaarsstudenten die een moeilijker studieparcours afleggen, mogelijk niet meer opgepikt. Ook naar studenten uit kansengroepen is de begeleiding weinig gericht. Voor studenten met een functiebeperking, werkstudenten en beursstudenten krijgen instellingen extra middelen en gelden decretale verplichtingen, zoals het voorzien van examen- en onderwijsfaciliteiten, waaraan de instellingen ook voldoen. Voor andere kansengroepen die structurele drempels ervaren in het hoger onderwijs, nemen de instellingen weinig specifieke maatregelen. In 2005 engageerden de hogeronderwijspartners in de Vlaamse Onderwijsraad (VLOR) zich nochtans om concrete acties te ondernemen om de studieloopbanen van studenten uit kansengroepen te ondersteunen15. Het gaat dan bijvoorbeeld om studenten met een migratieachtergrond, anderstalige studenten of studenten uit een kortgeschoold milieu. Ook studenten met een minder aansluitende vooropleiding of een lagere taalvaardigheid worden weinig proactief opgevolgd, hoewel onderzoek aantoont dat zij mogelijk een moeilijkere studievoortgang kennen. Veel instellingen stellen te opteren voor een inclusieve aanpak, waarbij ze veeleer initiatieven nemen voor alle studenten. Het Rekenhof meent dat instellingen studentenkenmerken die een bewezen negatieve invloed hebben op de studievoortgang, moeten aangrijpen om studenten actief aan te spreken, gericht te informeren en van een gepast aanbod te voorzien. Dat hoeft niet in tegenspraak te zijn met een inclusieve aanpak.

Studenten krijgen tijdig een signaal als ze het risico lopen onder studievoortgangsbewakingsmaatregelen te vallen en worden daarbij gewezen op de mogelijke studiebegeleiding. Zodra de studenten onder bindende voorwaarden komen, worden ze eerder beperkt opgevolgd.

Heroriëntering

Studiebegeleiders brengen, indien aangewezen, heroriëntering al vroeg ter sprake bij eerstejaarsstudenten, maar enkel bij diegenen waarmee ze contact hebben. Alle instellingen voorzien in hulp bij heroriëntering, maar de deskundigheid kan nog verhogen, zeker over opleidingen buiten de eigen instelling. Er is ook zelden specifieke

15 www.vlor.be/engagementsverklaring-diversiteit-als-meerwaardehet-hoger-onderwijs, punt 5, 2005.

aandacht voor heroriënteerders vanuit een andere instelling tijdens het academiejaar. In ieder geval lijkt het wenselijk om, gezien de vastgestelde geringe slaagkansen, de studenten met een initieel laag studierendement positief te stimuleren tot heroriëntering door hen te wijzen op de vastgestelde positieve effecten op de studievoortgang.

Monitoring en evaluatie

Er is een sterke variatie in omvang en aard van de activiteiten die studiebegeleidingsdiensten registreren. Veel instellingen houden onvoldoende of te weinig systematisch gegevens bij over hun individuele begeleidingsactiviteiten en de hulpvraag van studenten om hun werking en de noden te kunnen evalueren. Daardoor hebben ze ook zelden informatie over de impact van de activiteiten op de personeelsbehoefte.

V. Uniformisering

In het momenteel voorliggende ontwerpdecreet216 plant de overheid dwingender op te treden om de studievoortgang te garanderen. Zo zal een student die na zijn eerste inschrijving in een bacheloropleiding niet slaagt voor alle opleidingsonderdelen uit het standaard modeltraject, zich niet meer kunnen inschrijven voor dezelfde opleiding in dezelfde instelling als hij het volgende academiejaar niet alle resterende opleidingsonderdelen van dat modeltraject heeft verworven. Ook de studiebegeleiding krijgt meer taken. Voortaan zou begeleiding een recht zijn voor elke student. Daarnaast moeten instellingen studieadvies geven aan iedere student die na de eerste examenperiode een beperkt aantal studiepunten heeft verworven. Ook zullen de instellingen aan de resultaten van de starttoetsen (vroeger verplichte niet-bindende toelatingsproeven) verplichte remediëring moeten koppelen. Waar voorheen de autonomie van de instellingen vrij groot was, zou die nu deels worden ingeperkt.

Deze beleidskeuze zal op sommige vlakken zorgen voor meer uniformisering, duidelijkheid en juridische zekerheid. Ze heeft wel mogelijke implicaties op de werking van de instellingen, o.a. op organisatorisch en financieel gebied, en op het vlak van personeel. De voorgestelde maatregelen hebben ook belangrijke gevolgen voor de student.

De verantwoordelijkheid voor het duidelijk inhoudelijk en empirisch onderbouwen, monitoren en evalueren van de maatregelen die geldt voor de instellingen, geldt

16 Ontwerpdecreet over de instroom en het optimaliseren van de studie-efficiëntie in het hoger onderwijs en overige organisatorische aspecten van het hoger onderwijs. Bij het schrijven van dit artikel was het ontwerpdecreet nog niet definitief gestemd.

evenzeer voor de decreetgever. Het is onduidelijk of aan die voorwaarde is voldaan.

VI. Conclusie

Studievoortgang is een thema dat al sinds de start van de flexibilisering aandacht krijgt van zowel de overheid als de hogeronderwijsinstellingen. Instellingen gaan er op diverse manieren mee om, met zekere kwaliteitsverschillen als gevolg. De maatregelen zijn niet altijd duidelijk en transparant, soms weinig empirisch onderbouwd en worden niet altijd voldoende opgevolgd. De overheid kan dat verbeteren door striktere kaders te creëren, op voorwaarde dat ze zich daarbij baseert op grondige analyses van data over onder meer het aantal betrokken studenten, de kans dat zij de bindende voorwaarden vervullen en de gevolgen voor hun verdere studieloopbaan. Daarbij moet ze ook rekening houden met de onderlinge verscheidenheid tussen instellingen. Onderwijsinstellingen kunnen ook zelf streven naar een performantere werking, waarbij hun analyses steunen op interne data.

Om de studievoortgang te bevorderen, bieden instellingen studiebegeleiding aan. Ze moeten daarbij waken over een gelijkwaardige invulling, onafhankelijk van opleiding of campus, en bij voorkeur inzetten op een proactieve werking. Daarbij kunnen ze risicostudenten, op basis van hun studierendement, hun resultaten op aanvangstoetsen of bepaalde kenmerken die een drempel kunnen betekenen voor hun studievoortgang (bv. taalvaardigheid, vooropleiding), gepast informeren, actief stimuleren en van een gepast aanbod voorzien. Instellingen kunnen overwegen studiebegeleiding standaard op te leggen aan studenten met bindende voorwaarden, waarbij de aard en regelmaat zijn afgestemd op de oorzaak van de studievertraging.

Vlaams wetenschaps- en innovatiebeleid: een gebundelde inkijk

Koenraad Debackere*

I. Een korte geschiedenis en achtergrond

Sinds de baanbrekende werken van economisten zoals Joseph SCHUMPETER en Robert SOLOW is aangetoond hoe belangrijk innovatie is voor het economisch gebeuren. Uiteraard zijn we steeds vernieuwend bezig geweest. Maar het was wachten tot Vannevar BUSH die, in zijn uitdagend rapport voor president Eisenhower, Science, the Endless Frontier (1945), het belang van onderzoek voor de groei en de ontwikkeling van een land en zijn economie onder de aandacht bracht en daardoor het begin schetste van het wetenschapsbeleid zoals we dat vandaag kennen. En hoewel wetenschap, technologie en innovatie niet steeds in een logisch-causaal, lineair pad van voortgang kunnen worden gezien, toch is hun samenhang onmiskenbaar en heeft deze samenhang de laatste decennia wereldwijd geleid tot het uitdenken, het uittekenen en het uitvoeren van een doordacht wetenschaps- en innovatiebeleid.

De laatste dertig jaar heeft het gestructureerd wetenschaps-, technologie- en innovatiebeleid (of WTIbeleid) in de ganse westerse wereld een hoge vlucht genomen. Dit WTI-beleid staat ook al lang niet meer los van het economisch beleid (E). Vandaar het nu vaak gebruikte acroniem “WTIE”-beleid. Waarbij de schaal van en de onderlinge samenwerking tussen de betrokken actoren uit de zogenaamde Triple Helix (i.e. de academische wereld, het bedrijfsleven en de overheid) continu zijn toegenomen. Niet enkel in economische grootmachten zoals de Verenigde Staten, Duitsland, Japan en meer recent ook China, maar ook in de kleinere, dynamische open economieën zoals Denemarken, Finland, Nederland, Zweden, Zwitserland

* Koenraad Debackere (ECOOM en KU Leuven)

en uiteraard ook Vlaanderen. Deze Triple Helix is de laatste tijd uitgegroeid tot een Quadruple Helix (waarbij ook “civil society” als actor wordt meegenomen), en zelfs een Multiple Helix of mHelix om te wijzen op de veelheid van actoren die vandaag het innovatieproces beïnvloeden, vormgeven en succesvol maken (bv. financiers, ziekenhuizen, patiëntenorganisaties, consumentenorganisaties).

2. WTI-beleid in Vlaanderen: kerngegevens

Kijken we naar Vlaanderen, dan kunnen we stellen dat opeenvolgende Vlaamse executieven en regeringen en overheid sinds de jaren 1980-1990 een uitgesproken WTIstimuleringsbeleid gevoerd hebben. De DIRV-beweging die in de jaren 1980 werd ingezet door minister-president (toen “voorzitter van de Vlaamse Executieve”) Gaston Geens kreeg dankzij de Sint-Michielsakkoorden en de eruit volgende staatshervorming een elan onder het leiderschap van minister-president Luc Van den Brande, die het Vlaams wetenschaps- en innovatiebeleid op snelheid bracht. Op die manier geeft Vlaanderen een heldere uitvoering aan de bekommernissen van de nationale en de regionale onderzoeksgemeenschap die door Focus Research in de jaren 1980 werden geuit. Wettelijke (bv. decreten voor Wetenschap en Innovatie) en institutionele (bv. oprichting van agentschappen zoals het IWT, vandaag VLAIO)

hervormingen volgden elkaar vanaf de jaren 1990 in strak tempo op. Met de Vlaamse Raad voor Wetenschapsbeleid (VRWB), zijn opvolger de VRWI, en vandaag zijn opvolger VARIO (Vlaamse Raad Innoveren en Ondernemen) als beleidsadviserend en -opvolgend orgaan naar de bevoegde minister en regering toe.

De zogenaamde “inhaalbeweging” die in 1995 werd ingezet, heeft ervoor gezorgd dat de Vlaamse overheidskredieten voor Onderzoek en Ontwikkeling (verder afgekort als O&O) aanmerkelijk zijn toegenomen. Anno 2020 besteedt Vlaanderen 3,60 % (op gewestniveau) van zijn bruto binnenlands product aan O&O-activiteiten, die naast onderzoek en ontwikkeling uiteraard ook een belangrijke innovatiecomponent omvatten. Daarmee heeft Vlaanderen de Europese top bereikt. Aan de kant van de overheid valt een continue en consistente toename van de geleverde inspanningen op. Aan de kant van de bedrijfsuitgaven voor O&O is de trend de laatste jaren eveneens duidelijk stijgend en wordt vandaag de Europese norm ruim overtroffen (waarbij de streefnorm stelt dat 2 % van de O&O-uitgaven per bbp door de private sector gefinancierd wordt).

De Vlaamse overheid is er dus in geslaagd haar inspanningen meer dan op peil te houden, al was de verdere groei niet steeds even evident, gelet op de economische en financiële uitdagingen waarmee ook de Vlaamse regio bijwijlen geconfronteerd werd. Gedurende de vorige legislatuur werd resoluut gekozen voor een grote groei waardoor de afgelopen 5 jaar een historische, cumulatieve, recurrente injectie van afgerond 500 miljoen euro aan publieke middelen voor O&O gerealiseerd werd. Ook in de huidige legislatuur (2019-2024) wordt een verdere toename van publieke middelen voorzien in de orde van

grootte van 280 miljoen euro. De Vlaamse overheid houdt dus duidelijk haar inzet voor de (ondertussen bereikte) Europese 3 %-norm voor O&O consequent vol.

In figuur 1 en figuur 2 geven we een hoofdindicator van het Vlaamse O&O-beleid weer: de totale O&O-uitgaven (GERD – Gross Expenditures on R&D, 9,6 miljard euro in 2020) en de O&O-intensiteit (i.e. O&O-uitgaven gedeeld door het bruto binnenlands product (bbp) van Vlaanderen). En dit opgedeeld naar gewest en gemeenschap (de Vlaamse Gemeenschap omvat naast het Vlaamse Gewest als economische entiteit ook de Vlaamse O&Oinstellingen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest), en naar bedrijfsuitgaven (BERD – Business Expenditures on R&D, 6,8 miljard euro in 2020 zonder de collectieve centra, 6,9 miljard euro met de collectieve centra), naar overheidsuitgaven (GOVERD – Government Expenditures on R&D, 1,1 miljard euro in 2020), naar uitgaven in het hoger onderwijs (HERD – Higher Education Expenditures on R&D, 1,6 miljard euro in 2020), en naar de (beperkte) O&O-uitgaven in de non-profitsector (PNP – Not for Profit Organisations Expenditures on R&D). Dit alles leidt tot een O&O-intensiteit van 3,60 % op gewestniveau en 3,68 % op gemeenschapsniveau in 2020. Hiermee is Vlaanderen koploper in Europa, een positie die de laatste 25 jaar gestadig, consequent en consistent uitgebouwd is.

Bron: Eigen berekeningen in coördinatie met Commissie Federale Samenwerking, CFS/STAT in miljoen euro

Bron: Eigen berekeningen op basis van cijfers O&O-vragenlijst en NBB.Stat

Dit alles is niet mogelijk zonder een degelijke wetenschapsbasis, het fundament waarop heel wat toepassingsgerichte en innovatiegerichte economische activiteiten gestoeld zijn. Met 30,45 internationale wetenschappelijke publicaties (als maatstaf voor de output van wetenschappelijke activiteit) per 10.000 inwoners (zie figuur 3) speelt Vlaanderen mee in de wetenschappelijke

In percentage GERD/BBPR

topliga naast landen zoals Nederland en de Scandinavische landen (met Denemarken en Zweden als absolute toppers).

Een positie die stevig uitgebouwd en geconsolideerd is, mede dankzij de impulsen vanwege de Vlaamse overheid naar de kennisinstellingen toe, zowel op het vlak van financiering van onderzoek en innovatie als op het vlak van de kwaliteitsbewaking ervan.

Figuur 1. Vlaamse O&O-uitgaven op gewestniveau (bron: ECOOM, 3 %-nota 2022)

Figuur 2. O&O-intensiteit, Vlaams Gewest & Gemeenschap (bron: ECOOM, 3%-nota 2022)

In figuur 4 geven we een verdere indicatie van de visibiliteit van het Vlaams wetenschappelijk onderzoek. Dit gebeurt aan de hand van de mate van geciteerdheid van de internationale publicaties die voortkomen uit Vlaams wetenschappelijk onderzoek (zoals gerapporteerd in

figuur 3). Uit dit overzicht blijkt dat de geciteerdheid, en dus de visibiliteit, van het Vlaams wetenschappelijk onderzoek zich op hetzelfde niveau bevindt als dat van de toppers Nederland en Denemarken. Ook hier, na 30 jaar intensief W&I-beleid, een scherp resultaat dus.

Figuur 3. Vlaamse internationale publicaties (bron: ECOOM, Vlaams Indicatorenboek WT&I 2021)

Figuur 4. Visibiliteit van Vlaamse wetenschap (bron: ECOOM, Vlaams Indicatorenboek WT&I 2021)

Om dit alles mogelijk te maken, is er een grote nood aan talent. Ook hier heeft Vlaanderen de laatste 30 jaar significante stappen voorwaarts gezet. Zoals blijkt uit figuur 5 is het aantal nieuwe doctoraatshouders in Vlaanderen gestegen van 0,7 per 1.000 inwoners aan

het eind van de vorige eeuw naar 2,5 per 1.000 inwoners vandaag. Hiermee bevindt Vlaanderen zich in een kopgroep met de Scandinavische landen, al doen het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland het nog een stuk beter dan die kopgroep.

Dit gedreven en stimulerend Vlaams W&I-beleid heeft ertoe geleid dat ook aan de kant van het bedrijfsleven (figuur 6) de innovatiegraad sterk toegenomen is en tot de Europese top behoort, met 70 % van de ondernemingen in Vlaanderen die actief aan innovatie doen. Dit alles legt Vlaanderen tot slot geen windeieren wanneer we kijken naar de terugvloei uit de deelname aan Europese O&O-

programma’s. Zoals blijkt uit figuur 7, is de gerealiseerde terugvloei naar Vlaanderen over het 6e, 7e en Horizon2020Kaderprogramma gestaag gestegen en heeft hij steeds de verwachte terugvloei overschreden. Met een heel positief resultaat in het Horizon2020-programma waar de verwachte terugvloei in de orde 1,63-1,75 geraamd werd, maar waar uiteindelijk een uitstekende factor 2,68 gerealiseerd werd.

Figuur 5. Doctoraten in Vlaanderen (bron: ECOOM, Vlaams Indicatorenboek WT&I 2021)

Figuur 6. Innovatieve ondernemingen in Vlaanderen (bron: ECOOM, Vlaams Indicatorenboek WT&I 2021)

Figuur 7. Terugvloei uit Europese kaderprogramma’s (bron: ECOOM, Vlaams Indicatorenboek WT&I 2021)

3. Inhoudelijke hoofdlijnen van het Vlaamse WTIE-beleid

Tot daar een reeks kerncijfers en hun (uitstekende) evolutie. Laat ons nu even meer inhoudelijk naar het beleid en zijn instrumenten en kaders kijken. Onderzoek, innovatie en welvaart zijn sleutelbegrippen geworden voor elk land of regio. Innovatie wordt daarbij eenvoudig en eenduidig gedefinieerd als de succesvolle transformatie van creativiteit en kennis in economische en maatschappelijke waarde. Innovatie is in vele economieën uitgegroeid tot de centrale hefboom tot welvaarts- en welzijnscreatie. Waar het economisch weefsel zich tot het eind van de vorige eeuw kon handhaven door te differentiëren op basis van productiviteit, kwaliteit en flexibiliteit, is dit vandaag zonder meer uitgesloten. Uiteraard zijn deze drie sleutelfactoren nog steeds van groot belang, doch het zijn nodige voorwaarden tot competitiviteit en groei geworden. Volstaan doen ze al een tijdje niet meer. Innovatie, internationalisatie, ondernemerschap en talentontwikkeling zijn de nieuwe welvaartsdifferentiatoren. Vlaanderen heeft de laatste vijfentwintig jaar dan ook hard gewerkt aan en geïnvesteerd in het ondersteunen van de vele dimensies van deze transformatie.

Terecht wordt de kritische vraag gesteld of we, naar de toekomst toe, niet nog “beter” kunnen met dit WTIbeleid, dat ondertussen door de Vlaamse Regering uitgebreid is tot een geïntegreerd WTIE-beleid. Dit “beter” kent een eenvoudig maar belangrijk bijkomend beoordelingscriterium: welke resultaten worden behaald? De tijd van “inputdenken” is immers aan een vervolgstap toe: “impactdenken” of “resultaatsdenken” zal nieuwe inzichten brengen die helpen de WTIE-aandachtsgebieden en keuzes nog scherper te stellen. Op voorwaarde dat het doel van die impact helder gedefinieerd en afgebakend wordt.

Bij dit “impactdenken” staan zowel de economische als de maatschappelijke finaliteit van het WTIE-beleid centraal. Innovatietrajecten waarbij economische en maatschappelijke finaliteit elkaar versterken, bieden een sterke, positieve wissel op de toekomst van een regio. Het Vlaamse WTIE-beleid heeft daartoe gedurende de laatste 30 jaar de volgende aandachtspunten en bouwblokken ontwikkeld en ingevoerd die kunnen worden gebundeld volgens 10 hoofdlijnen.

Hoofdlijn 1. Het WTIE-beleid creëert, in lijn met de vaststellingen gemaakt door Vannevar BUSH in 1945, aanzienlijke ruimte voor “bottom-up” initiatieven. Dit zijn initiatieven die vanuit de onderzoekswereld (op initiatief van de vorser) of vanuit het bedrijfsleven (eigen O&Oprojecten van de ondernemingen) ontstaan. Ze zijn de resultante van de inzichten en de inzet van ondernemers en

onderzoekers. Significante middelen zijn beschikbaar voor deze “bottom-up” financiering via:

• het Vlaams Agentschap Innoveren en Ondernemen (VLAIO, sinds 2016 ontstaan uit de fusie van het IWT en het Agentschap Ondernemen),

• het FWO-Vlaanderen (dat sinds 2016 de activiteiten rond Strategisch Basisonderzoek, Toegepast Biomedisch Onderzoek en de Strategische Specialisatiebeurzen van het IWT integreert in zijn werking, evenals de financiering van zware onderzoeksapparatuur door de voormalige Hercules Stichting), en

• het Bijzonder Onderzoeksfonds (het zogenaamde BOF) en het Industrieel Onderzoeksfonds (het zogenaamde IOF) ter ondersteuning van het eigen onderzoeksbeleid voor en van de universiteiten.

Ze vormen de essentiële bouwstenen van wat een slim specialisatiebeleid een “ondernemend zoekproces” (entrepreneurial discovery process) noemt.

Hoofdlijn 2. Het Vlaamse WTIE-beleid heeft op gezette tijdstippen de nood erkend om voor bepaalde, toekomstgerichte speerpuntdomeinen van een voldoende concentratie aan middelen te voorzien. Op regelmatige ogenblikken zijn er dus meer “top-down” gerichte interventies die de vrijheidsgraden voor “bottom-up” onderzoek en ontwikkeling aanvullen, integreren en bundelen tot meer slagkracht met een expliciet oog voor hun economische en maatschappelijke effect of impact.

Dit leidde tot het ontstaan van vier grote Strategische Onderzoekscentra (de zogenaamde SOC’s): (1) IMEC (nanoelektronica en ICT; sinds 2016 gefuseerd met iMinds), (2) VITO (met een focus op breed technologisch onderzoek), (3) VIB (leidend in biotechnologie) en (4) Flanders Make (met focus op de slagkracht van de maakindustrie en industrie 4.0, in 2014 ontstaan uit de fusie van FMTC en Flanders Drive). Deze concentratie is nagenoeg steeds het gevolg geweest van succesvolle “bottomup” inspanningen én excellente, impactvolle resultaten door de onderzoekswereld, zowel de academische als de industriële. Deze onderzoekscentra verwerven naast hun dotatie van de Vlaamse overheid significante hoeveelheden middelen uit samenwerkingsprojecten met de industrie (nationaal en internationaal) evenals uit andere, competitieve financieringsbronnen (nationaal en internationaal).

Sinds 2016 heeft de Vlaamse overheid een reeks complementaire, vraaggedreven innovatie-initiatieven heringericht dankzij de ontwikkeling van haar clusterbeleid. Dit clusterbeleid telde aanvankelijk twee grote componenten: (1) de IBN’s (Innovatieve Bedrijfsnetwerken) die heel gericht en toepassingsgericht een cluster van bedrijven ondersteunen in hun technologische vernieuwing en verbetering (bv. composieten, energie-efficiënte lichttechnologie etc.) en (2) de speerpuntclusters die een meer grootschalige, thematische innovatiewerking voor bedrijven in samenwerking met de Vlaamse

kennisinstellingen ondersteunen, en daarbij het ganse spectrum van strategisch basisonderzoek en coöperatief onderzoek tot collectief onderzoek afdekken. Ondertussen is dit clusterbeleid verder geconsolideerd in de werking van de speerpuntclusters.

Het clusterbeleid is sterk vraaggedreven, resulterend in innovatiegerichte middelenconcentraties die het bedrijfsweefsel maximaal ondersteunen met toepassingen op een specifiek maar toch voldoende breed, thematisch domein. Vandaag zijn er 7 speerpuntclusters actief, met name op het vlak van (1) Logistiek (VIL), (2) Materialen (SIM), (3) duurzame Chemie (Catalisti), (4) Energie (Flux50), (5) Agrovoeding (Flanders Food) en (6) innovatie en economische ontwikkeling gerelateerd aan de Noordzee (Blauwe Cluster), terwijl (7) de speerpuntcluster rond gezondheid en zorg (Flanders.healthTech sinds deze zomer hernoemd als MEDVIA) ondertussen opgericht is.

Naast hun eigen programmatie zijn de speerpuntclusters actief in clusteroverschrijdende projecten. Daarenboven heeft de Vlaamse Regering, vanuit haar toekomstdenken, horizontale transitiegebieden geïdentificeerd en van de nodige financiering voorzien, zoals Industrie 4.0 en Circulaire Economie waarin de speerpuntclusters, naast andere onderzoeksactoren, actief zijn.

Gelet op de grote klimaatuitdagingen waar we vandaag voor staan, werd in 2019 een ambitieus Moonshotprogramma gelanceerd dat gedurende 20 jaar 20 miljoen euro per jaar zal inzetten op economisch valoriseerbare, industrieel gedragen innovatietrajecten (eerder dan projecten) vertrekkend van de ambitie van CO2-neutraliteit; en dat zo het Vlaams industrieel weefsel, met zijn sterke aanwezigheid van de chemische sector, wil dynamiseren, vernieuwen en toekomstgericht, competitief versterken. De speerpuntclusters Catalisti, Flux50 en de Blauwe Cluster spelen een centrale rol in het Moonshotprogramma.

Door die acties werd het landschap van vraaggedreven innovatie-instrumenten door de Vlaamse overheid dynamischer, eenvoudiger, transparanter en meer gestroomlijnd gemaakt.

Hoofdlijn 3. De Vlaamse O&O-actoren, zowel in de publieke sector als in de private sector, hebben ruim aandacht besteed aan de verscheidenheid en de complementariteit aan acties die noodzakelijk zijn om een voldoende verweven en tegelijk toegankelijk Regionaal Innovatiesysteem (RIS) te creëren. Dit heeft geleid tot het herkennen en het erkennen van de nood aan netwerking en coördinatie op verschillende niveaus van het WTIEbeleid. VLAIO speelt hierin als Vlaams Agentschap een centrale rol, o.a. via het Team Bedrijfstrajecten dat sinds een tweetal jaar de vroegere provinciale innovatiecentra groepeert in een Vlaanderenbreed, slagkrachtig instrument

ter ondersteuning en stimulering van innovatie in het kmoweefsel.

Hoofdlijn 4. Een Vlaams WTIE-beleid kan onmogelijk in een vacuüm plaatsvinden. Toetsing van en alertheid voor de Vlaamse aanwezigheid in de Europese onderzoeksen innovatieprogramma’s en bij de prestigieuze ERCbeurzen (naast de veelheid en de diversiteit aan andere EU-initiatieven), evenals bij de verschillende acties en programma’s van de Belgische federale overheid, zijn en blijven continue aandachtspunten. Vlaanderen presteert de laatste jaren meer dan behoorlijk (i.e. meer dan de “juste retour” vooropstelt) in deze Europese arena van excellentie en sterke competitie. Het Horizon2020programma bood de laatste jaren een uitstekende kans om de positie van Vlaanderen in Europa verder uit te bouwen en te versterken. Van het in 2021 op gang komend Horizon Europe-programma (de opvolger van Horizon2020) wordt een soortgelijke impact verwacht. Ook in het EIT (Europees Instituut voor Innovatie en Technologie) spelen Vlaamse kennisinstellingen en ondernemingen een vooraanstaande rol.

Hoofdlijn 5. De positie die Vlaanderen vandaag verworven heeft op het vlak van WTIE-prestaties is mede het gevolg van de significante en eveneens sterk toegenomen bedrijfsinvesteringen in O&O. De rol van de private sector in het Vlaams WTIE-systeem kan niet worden onderschat. Innovatie is en blijft immers in eerste instantie een zaak van het bedrijfsleven. Het zijn ondernemers en bedrijven die creativiteit en kennis transformeren tot marktresultaten en aldus welvaart creëren. De recente innovatie- en O&O-enquêtes tonen op overtuigende wijze aan dat de Vlaamse private sector de financiering van O&O-activiteiten de laatste jaren fors heeft opgedreven (tot 2,55 % van het Vlaamse bbp in 2019, waarbij de Europese 2 %-financieringsnorm de facto door de private sector behaald en overschreden is; de cijfers voor 2020-2021 zullen in 2023 bekend zijn, gelet op de planning van de OESO-O&O-enquêtes). En, daarbij gaat het niet enkel om inspanningen die geleverd worden door “grote” bedrijven of multinationale spelers. Ook het Vlaamse kmo-weefsel heeft de laatste jaren zijn inspanningen voor O&O en innovatie aanmerkelijk doen en zien toenemen. Gelet op de structuur en textuur van het Vlaams bedrijfsweefsel, is dit een meer dan welkome, positieve evolutie.

Hoofdlijn 6. De Vlaamse overheid heeft de laatste tien jaar expliciet aandacht besteed aan de verhoging van de mobiliteit en (internationale) diversiteit in haar onderzoekspopulatie. Zo zijn er maatregelen genomen om beloftevolle, hoogperformante onderzoekers uit het buitenland naar Vlaanderen te halen (i.e. het Odysseusprogramma) en om excellente onderzoekers voldoende financiële armslag te geven voor de langetermijncontinuïteit van hun onderzoek (i.e. het Methusalemprogramma). Ook de mobiliteit tussen de

Vlaamse kennisinstellingen en het bedrijfsleven wordt structureel aangemoedigd via het ondertussen nog beter en sterker uitgebouwde Baekelandprogramma, in de schoot van VLAIO. Naar de toekomst toe zal deze mobiliteit, zowel intersectoraal als internationaal, alleen maar toenemen. Vlaanderen is ervoor gewapend en kan dus verder bouwen op de aanwezige talentbasis. Gelet op de nood aan talent voor innovatie, zijn dit significante evoluties en hefbomen. Redenen te over voor Vlaanderen om te investeren in de continue talentontwikkeling in het hoger onderwijs, gekoppeld aan de nodige impulsen rond levenslang leren. Dit zijn zonder meer belangrijke beleidsprioriteiten voor WTIE.

Hoofdlijn 7. De omzetting van onderzoek in innovatie vereist een grote, niet-aflatende inzet van financiële middelen ter ondersteuning van ondernemingsgroei. De Vlaamse overheid heeft dan ook niet nagelaten om via de Participatiemaatschappij Vlaanderen (PMV) de nodige financiële hefbomen te creëren. Ook LRM, de Limburgse Reconversiemaatschappij, is gedurende de afgelopen 15 jaar uitgegroeid tot een significante investeerder in innovatieve bedrijven evenals in een netwerk van incubatoren die een belangrijke infrastructuurhefboom betekenen voor startende, innovatieve ondernemers.

Hoofdlijn 8. Naast subsidiemaatregelen, is er de laatste vijftien jaar ook een beduidende en structurele toename van de fiscale stimuli voor onderzoek en innovatie in België (en Vlaanderen). Meer bepaald, verdient de gedeeltelijke vrijstelling van bedrijfsvoorheffing voor onderzoekers, in de kennisinstellingen en het bedrijfsleven, meer dan gewone vermelding. Het is een maatregel met een significante financiële impact voor alle betrokken actoren. Bovendien is de maatregel ook beleidsmatig heel toekomstgericht omdat hij aantoont dat de stimulering van onderzoek en innovatie hoe dan ook moet bestaan uit een mix van (meer generieke) fiscale stimuli en meer specifieke, project- en programmagerichte subsidiestimuli. Met andere woorden, de O&O-“policy mix” verandert hierdoor vrij ingrijpend. In die context is het, naar het bedrijfsleven toe, eveneens relevant om te verwijzen naar de fiscaal gunstige behandeling van de ontwikkelingen en de investeringen voor het economisch gebruik van octrooien, kwekersrechten en software.

Hoofdlijn 9. De Vlaamse overheid heeft oog voor innovatieve beleidsinstrumenten ter stimulering van O&O. Zo is er het kader dat innovatief aanbesteden en aankopen mogelijk maakt (het PIO-programma) en dat op die manier, door de creatie van een markt voor innovatie, het innovatiegedrag van de Vlaamse ondernemingen stimuleert vanuit een overheidsmarktvraag. Die aanpak kan op zijn beurt worden ingebed in de maatregelen van innovatief aanbesteden die zich op Europees niveau ontwikkelen. Het is daarom belangrijk dat de aanbestedingshefboom, na enkele jaren van experimenteren, nu voluit en met succes ingevoerd is.

Hoofdlijn 10. Meer algemeen, de Vlaamse overheid heeft bij de regionalisering steeds oog gehad voor het opdrijven van de O&O-intensiteit in Vlaanderen. In 1995 werd daartoe een eerste significante “inhaalbeweging” opgestart. Deze werd sindsdien continu en consequent verdergezet en geactualiseerd in overeenstemming met de uitvoering van het Innovatiepact, dat voor Vlaanderen het streven naar en het bereiken van de 3 %-O&O-norm onderbouwt. Gelet op deze groeibeweging, en de aanzienlijke middelen die de Vlaamse overheid legislatuur na legislatuur daartoe inzet, besteedt ze grote aandacht aan het op een valide en transparante wijze in kaart brengen van de resultaten van deze inspanningen. Enkel een volgehouden resultaatsgerichtheid kan de effectiviteit van het WTIEbeleid ten goede komen. EWI en VARIO spelen in dat “meten” (met ECOOM) een belangrijke coördinerende en ondersteunende rol.

4. Conclusie: een WTIE-beleid op weg naar slimme innovatie

Vlaanderen voert sinds enkele decennia een slim O&Obeleid dat zich voluit inpast in het Europese beleid dat slimme specialisatie aanmoedigt. Slimme specialisatie moet leiden tot slim innoveren. Slimme specialisatie is het ondertussen standaard gebruikt economisch concept dat opportuniteiten creëert om de regionale economische groei en werkgelegenheid te versterken via verbeteringen aan de analyse- en selectiemethodes die gebruikt worden om innovatieve economische groei en ontwikkeling te ondersteunen. Het is geen planningsdoctrine waarbij een regio zich in een bepaalde industrie of sector moet specialiseren. Integendeel, het is een recept voor een innovatiegedreven economisch beleid waarbij het ondernemend gedrag van vele actoren (aan vraag- en aanbodkant) centraal staat.

Slimme specialisatie ontwikkelt daartoe betrouwbare en transparante instrumenten om de economische activiteiten, bijvoorbeeld op regionaal niveau, te identificeren die al sterk innovatiegedreven zijn en/of die baat hebben bij een verdere versterking van het O&O- en innovatieweefsel. Dus, veeleer dan een methode om uit te maken of een regio een ‘sterkte’ heeft in bepaalde activiteiten, gaat het om de cruciale vraag of die regio baat zou hebben bij en zich zou moeten specialiseren in O&O en innovatie voor specifieke activiteiten. Dit betekent dat slimme specialisatie zich richt op de ontbrekende of zwakke schakels tussen enerzijds de O&O- en innovatiemiddelen en -activiteiten van een land of een regio en anderzijds de op sectoren gebaseerde structuur van de economie. Kortom, slimme specialisatie stimuleert een intelligent samenspel tussen het beleid op het vlak van wetenschap (W), technologie (T), innovatie (I) en economie (E).

De centrale gedachte bij slimme specialisatie bestaat erin beleidsmakers een methode aan te reiken om een geloofwaardig innovatie- en industrieel beleid uit te bouwen en hiermee een positief antwoord te bieden op de problemen van regio’s die zich op middellange en lange termijn in hun groei en werkgelegenheid bedreigd weten. De slimme specialisatieaanpak is daarbij ook begaan met op het vlak van innovatie minder gevorderde regio’s. Een ommekeer van regionale innovatietekorten in die regio’s is niet alleen op lokaal vlak gewenst, doch zal ook tot meer efficiëntie leiden bij de toewijzing van middelen op systeemniveau (zowel op het niveau van een lidstaat als op niveau van de EU in globo). Daarom juist zijn er verschillende soorten slimme specialisatiestrategieën nodig, zoals strategieën voor modernisering, diversificatie, transformatie en radicale vernieuwing.

Om die slimme specialisatie doelgericht te voeden is het nodig enerzijds op regelmatige basis vooruit te kijken naar wat de grote trends zijn die maatschappelijkeconomisch op ons afkomen (op basis van zogenaamde verkenningsstudies) en anderzijds (grensoverschrijdende) clustervorming rond bepaalde toekomstgerichte economische activiteiten actief te stimuleren en te ondersteunen. Beide voedingsbronnen zijn in Vlaanderen aanwezig. Enerzijds zijn er de analyses die VARIO op regelmatige basis uitvoert en die valabele input leveren tot het Vlaams innovatiebeleid. Anderzijds zijn er de belangrijke innovatieclusters die zich in Vlaanderen al sinds de jaren 1990 ontwikkeld hebben, maar die uiteraard continu verjongen, vernieuwen en aangevuld worden met nieuwe clusters en initiatieven.

Vlaanderen beschikt dus over vele en sterke troeven. Het beschikt over het nodige innovatietalent. Het staat open voor internationaal talent en samenwerking in O&O. Deze ingrediënten zijn sterk aanwezig. Daarom is het zo belangrijk ondernemerschap in Vlaanderen blijvend te koesteren, bij onze bedrijven en kennisinstellingen, opdat die veelheid aan talent en innovatie transformeert tot een gestadige en gezonde groei van de Vlaamse economie, ook in de huidige, toch wel uitdagende, tijden. En zo het kader en de middelen te creëren die Vlaanderen moeten transformeren tot een toekomstgerichte, energie-, klimaat- en mensvriendelijke samenleving, immer met de blik gericht op Europa en de wereld. Waarbij heel wat studies hebben aangetoond dat de Vlaamse en Europese subsidiehefbomen leiden tot significante extra investeringen in O&O en innovatie bij de bedrijven. Met andere woorden, subsidies leiden niet tot verdringingseffecten maar wel tot de extra inzet van eigen middelen voor O&O en innovatie.

Een echte dialoog over wat onderwijs minimaal moet doen

Guy Tegenbos*

Het arrest over de eindtermen en wat erna?

Het Grondwettelijk Hof oordeelde dat belangen en rechten van schoolbesturen geschaad werden door de door de Vlaamse overheid uitgevaardigde eindtermen voor de 2de en 3de graad van het secundair onderwijs (SO). Het Hof vernietigde ze om die reden. De eindtermen mogen niet zo omvangrijk en zo gedetailleerd zijn dat er geen ruimte meer overblijft voor schoolbesturen om voor een deel zelf in te vullen wat ze aan hun leerlingen leren.

De klacht hiertegen kwam maar van sommige katholieke schoolbesturen en van de Steinerscholen. Andere schoolbesturen konden ermee leven, het GO! verdedigde ze zelfs. Maar het Grondwettelijk Hof heeft gesproken. Roma locuta, causa finita. De eindtermen moeten minimaler worden. De overheid mag haar subsidiëring koppelen aan voorwaarden, onder meer aan de verwachtingen die ze heeft ten aanzien van wat de scholen overdragen op hun leerlingen, maar er moet afdoende ruimte zijn voor eigen invulling, zowel van wát scholen overdragen als van hóe ze dat overdragen.

Dat is de betekenis van het arrest 82/2022 van het Grondwettelijk Hof.

Ook voor leerkrachten

Er is overigens niet alleen een grondwettelijke onderbouwing voor het gegeven dat een schoolbestuur enige vrijheid en autonomie moet hebben in zijn

pedagogisch handelen: die vrijheid is ook een basisvoorwaarde voor de kwaliteit van het verstrekte onderwijs (lees TORB 2021-22, nrs. 1-2). Een school moet haar eigen project kunnen hebben en kunnen toepassen in wat ze aan haar leerlingen aanleert.

Maar die autonomie moet er ook zijn voor de leerkrachten, individueel én als groep: als zij door de eindtermen of de leerplannen of door gebrek aan (zelf)vertrouwen, geen autonomie hebben in hun pedagogisch-didactisch handelen, taant de kwaliteit van hun werk.

De uitspraak van het Hof leidt ertoe dat de eindtermen die vastgelegd werden in het decreet van 12 februari 2021 moeten worden herzien.

Een eenvoudige redenering had kunnen zijn: aangezien de belangen en de rechten van de schoolbesturen geschaad zijn, volstaat het dat de minister met hen overeenstemming vindt over het wegwerken van die belangen- en rechtenschade, en dan kan het Parlement snel een reparatiedecreet goedkeuren, en klaar is Kees.

Dat is echter geen correcte redenering.

Meer dan snelle reparatie

Er is meer nodig dan wat reparatiewerk.

Ten eerste omdat het correcter definiëren van minimale eindtermen meer dan een simpele ingreep vergt, ook voor de toekomst. Er is, zoals het Hof opmerkte, geen instantie die de uitgebreidheid van de eindtermen in toom kan houden in de loop van hun totstandkoming; die moet dus nog worden gecreëerd.

Maar er is – zo hebben de feiten bewezen – ook nog geen echte methodologie om minimale eindtermen op te stellen.

* Guy Tegenbos, Oud-onderwijsredacteur en columnist van De Standaard.

Niemand had dit in de vingers. En niemand heeft dit vandaag in de vingers.

Er is meer nodig dan reparatiewerk, ten tweede en bovenal omdat eindtermen niet zomaar een overeenkomst zijn tussen minister en schoolbesturen. Eindtermen zijn een overeenkomst tussen de onderwijswereld enerzijds en de samenleving en de stakeholders van dat onderwijs anderzijds. Een overeenkomst over wat de samenleving van het onderwijs minimaal verwacht en wat het onderwijs de samenleving minimaal zal bieden. De rol van samenleving en onderwijs zijn essentieel; de rol van de overheid is die dialoog faciliteren en de resultaten ervan consolideren, en de spelregels en het algemeen belang bewaken; niet enkel de minister maar ook het Parlement heeft daarin een grote rol te spelen.

Eindtermen en dus de aanpassing ervan die nu nodig is, kunnen nooit een eenzijdig dictaat zijn van de samenleving aan het onderwijs of van het onderwijs aan de samenleving. Dat is een principe waaraan niet te tornen is. De eindtermen vlug aanpassen aan de wensen van de schoolbesturen, zonder na te gaan of de rechten en de belangen van de samenleving en de stakeholders niet geschaad worden daardoor, en zonder parlementaire blik op die aanpassing, is uitgesloten.

Nieuwe overeenkomst

Voor de vervanging van de vernietigde eindtermen moet dus worden gezocht naar een nieuwe overeenkomst tussen onderwijswereld en samenleving. Moet een groot deel van de procedure worden overgedaan? Misschien wel. Als dat niet het geval is en er komt op korte termijn een voorstel tot aanpassing van de eindtemen 2021, moet men die minstens voorleggen aan de organisaties die in de Vlaamse Onderwijsraad (Vlor) vertegenwoordigd zijn, dus zeker aan de ouder- en gezinsorganisaties en de niet-koepelgebonden organisaties zoals de leerlingenen de studentenverenigingen, de sociaal-economische organisaties en de Verenigde Verenigingen. Zij moeten antwoorden op de vraag of de uitgedunde eindtermen nog beantwoorden aan de maatschappelijke verwachtingen. En het Parlement moet de nieuwe versie minstens bekrachtigen.

Dat voor wat de korte termijn betreft.

Op langere termijn brengt ons dit tot de diagnose dat de procedure voor het ontwikkelen van eindtermen grondige bijsturing behoeft, zowel om te komen tot echt minimale eindtermen die vrijheid garanderen, als om te komen tot een echte dialoog tussen onderwijs en samenleving die gedragenheid genereert.

Laat ons eens kijken hoe de procedure verliep.

Twee fasen, twee decreten

De procedure verliep in twee fasen en de resultaten werden ook geconsolideerd in twee decreten.

Eerste fase. De maatschappelijke verwachtingen t.a.v. het onderwijs.

Er was goed gestart in de eerste fase. In de vorige regeerperiode kwam het eerste deel van de gewenste dialoog tot stand.

Er had een vruchtbaar en diepgaand deliberatief ouderpanel plaats in de Koning Boudewijnstichting over wat het SO zou moeten bereiken met zijn leerlingen. En over die vraag was er ook een goed geregisseerde uitgebreide raadpleging (‘Van Lerensbelang’, heette die operatie) die het woord gaf aan alle stakeholders: ouders, leerlingen, studenten, de economische wereld, de werknemersorganisaties, het hoger onderwijs, de culturele, welzijns- en gezinsorganisaties, het hele middenveld; en ook elk individu mocht zijn zeg doen. Vele duizenden mensen en vertegenwoordigers namen daaraan deel.

In het resultaat daarvan zat duidelijk lijn: https://onderwijs.vlaanderen.be/sites/default/ files/2021-07/Van-Lerensbelang-eindrapport.pdf; www.kbs-frb.be/nl/het-secundair-onderwijs-kan-jongerenbeter-voorbereiden-op-de-samenleving-van-morgen.

De KBS zorgde voor een eerste aftoetsing van de maatschappelijke verwachtingen bij een focusgroep van leerkrachten:

www.kbs-frb.be/nl/focusgesprek-met-leerkrachten-over-detoekomst-van-het-secundair-onderwijs.

Het Vlaams Parlement heeft de synthese van dit raadplegingsproces na opmerkelijk grondige en langdurige discussies vertaald in 16 ‘sleutelcompetenties’ zoals dat intussen internationaal gebruikelijk is. De democratische partijen legden verschillende klemtonen maar konden zich alle vinden in die 16 sleutelcompetenties in al hun rijkdom (kennen, kunnen, attitudes). Een decreet consolideerde die fase:

www.vlaamsparlement.be/nl/parlementaire-documenten/ parlementaire-initiatieven/1205386.

De onderwijswereld was echter niet nadrukkelijk gevraagd te reageren op die maatschappelijke verwachtingen, al werden er in het parlementair debat wel sommige vragen van de onderwijswereld meegenomen.

Stemt het onderwijs in met die verwachtingen? Er werd wel gereageerd, onder meer in de Vlor, maar uiteindelijk weten we het niet. Een dialoog, met woord en wederwoord, was er niet. Onder meer de klacht die in brede kringen van het onderwijsveld en zijn belendende percelen te horen is, dat de samenleving te veel verwacht van het onderwijs, is daarom niet echt behandeld en blijft leven.

j Het zou goed zijn dat degenen die de maatschappelijke verwachtingen definiëren, met diverse woordvoerders uit het onderwijsveld zouden dialogeren voor die verwachtingen worden verankerd in een decreet. Een repliek op de vele verwachtingen zou kunnen leiden uit uitgezuiverde verwachtingen.

Zo’n dialoog moet worden voorzien in de procedure. De maatschappelijke verwachtingen t.a.v. het onderwijs mogen geen dictaat zijn.

Een hoorzitting in het Parlement zou het ontbreken van echte dialoog nog kunnen compenseren, maar dan blijft het een onrechtstreekse dialoog.

Tweede fase

De tweede fase van de procedure vertrok van de 16 sleutelcompetenties. De experts van de onderwijskoepels hebben samen met leerkrachten en met een aantal academische experts in verschillende gespecialiseerde ontwikkelcommissies die 16 sleutelcompetenties met eindtermen ingevuld, sommigen met hun leerplannen in het achterhoofd, anderen met de huidige strekkingen in hun vakgebied in het achterhoofd.

Dat leverde een uitgebreid en gedetailleerd stel van eindtermen op. Een valideringscommissie waakte over de consistentie ervan. Maar een groep of een instantie die de uitgebreidheid van de eindtermen in het oog hield en het minimumkarakter van de eindtermen bewaakte, was er niet, zo merkte ook het Grondwettelijk Hof op. De administratie AHOVOKS begeleidde het hele proces, maar had niet de opdracht om dit aspect te bewaken.

Volgens sommigen in de onderwijswereld was die uitgebreidheid wenselijk om discussies te vermijden en om uit te sluiten dat bijvoorbeeld de inspectie een te ruime beoordelingsmarge zou hebben. Anderen uit de onderwijswereld trokken meteen aan de alarmbel omdat dit lang geen minimale eindtermen meer waren.

Als compromis stelden de onderwijskoepels voor dat de minister op hun aangeven een aantal eindtermen zou schrappen. De minister ging daarin mee, maar dat leidde tot protest van enkele stakeholders en samenlevingsactoren, zoals het STEM-platform, die nadien de ‘ontschrapping’ eisten van bepaalde ‘hyperessentiële’ eindtermen. De leidde dan weer tot de oprichting van een helikoptercommissie die dit vanop afstand moest bekijken en uitklaren. Vervolgens werd een hele procedure opgestart met de Vlor en de SERV en uiteindelijk werden enkele eindtermen ‘ontschrapt’. Ultiem werden de eindtermen, na discussie, door het Parlement vastgelegd in een decreet (https://data-onderwijs.vlaanderen.be/ edulex/document/15854), maar niet zonder dat eerst was afgesproken dat een Praktijkcommissie de haalbaarheid van de eindtermen verder zou beoordelen en eventueel bijsturingen zou suggereren.

Een formele terugkoppeling naar de samenleving en de stakeholders over de eindtermen en hun aansluiting op de geformuleerde maatschappelijke verwachtingen was er niet. De samenleving had de verwachtingen bepaald zonder dat het onderwijs kon repliceren. De onderwijswereld had die autonoom met eindtermen ingevuld. Beantwoordden de voorgelegde eindtermen aan de maatschappelijke verwachtingen? De vraag werd niet gesteld. Op het antwoord dat er eventueel kon op volgen, werd niet gerepliceerd. Geen dialoog dus. Het Parlement nam wel enkele van de maatschappelijke bekommernissen mee in zijn besprekingen.

Wat nu?

In de loop van het proces hadden diverse actoren, zoals de Raad van State en de Vlor, gewaarschuwd dat de eindtermen geen minimaal karakter hadden en dat dit stootte op grondwettelijke bezwaren; de Vlor had er ook op gewezen dat dit de eindtermen ook onhaalbaar maakte (al dan niet voor sommige richtingen).

Het duurde tot het oordeel van het Grondwettelijk Hof viel, voor de eerste discussie beslecht was.

Het duurde tot de afronding van de tweede parlementaire fase voor er een Praktijkcommissie kwam die de praktische haalbaarheid van de eindtermen nagaat.

Dit wijst op een gebrek aan responsiviteit in het systeem.

Wat nu? Twee grote tekortkomingen moeten worden verholpen.

Er moeten structuren en gewoonten en methodologieën worden uitgebouwd om te bekomen dat de eindtermen een minimaal karakter hebben. De Praktijkcommissie kan de haalbaarheid verder blijven beoordelen.

En er moet een iteratieve dialoog tot stand komen tussen onderwijs en samenleving die moet leiden tot een overeenkomst over wat de samenleving van de school mag verwachten en, of wat de school minimaal zal bieden, beantwoordt aan de maatschappelijke verwachtingen.

Dat maakt de procedure niet eenvoudiger, maar wel rijker.

Derde vraag: herzienbaarheid

Er duikt evenwel nog een derde vraag op. Met de uitspraak van het Grondwettelijk Hof zal het uiteindelijk zowat dertig jaar hebben geduurd eer de eerste eindtermen vervangen zijn door een moderner stel, al zijn er tussentijds al aanpassingen gebeurd.

Het is uitgesloten dat die nieuwe bijgestuurde eindtermen, die pas rond 2025 ingang zullen vinden, inhoudelijk kunnen standhouden tot 2050 of 2055. Daarvoor verandert onze

samenleving te snel, al moet natuurlijk worden gepoogd de eindtermen en de maatschappelijke verwachtingen niet al te contextgebonden te definiëren.

Er moet een manier worden gevonden om de eindtermen frequenter te kunnen herzien. Om de tien jaar grondig, met tussentijdse kleine aanpassingen om de vijf jaar bijvoorbeeld. Of om de vijftien jaar, met tussentijdse aanpassingen na zeven jaar.

Dat voorbereiden en in goede banen leiden en professionaliseren, wordt een bijna constante taak voor de onderwijsadministratie of een onderdeel ervan. Zij, of een andere instantie, moet ook worden geroepen om het minimale karakter van de eindtermen te bewaken. Het zal ook nodig zijn dat de onderwijspartners en de stakeholders alert blijven en voldoende aandacht houden voor de te behandelen thema’s en de juiste ingesteldheid daarvoor Dezelfde mensen eindtermen, curriculumdossiers en leerplannen laten opstellen, lijkt niet optimaal.

Deze tekst is gevoelig verrijkt door een dialoog met een aantal onderwijspartners en vertegenwoordigers van maatschappelijke geledingen. Jan De Groof, Adri De Brabandere en Kurt Willems van het Interuniversitair Centrum voor Onderwijsrecht (ICOR) droegen aanzienlijk bij tot de inhoud van deze tekst. Maar de verantwoordelijkheid voor de tekortkomingen van deze tekst blijft geheel voor de rekening van de auteur.

1

Samen school maken

1. Inleiding

De afstemming tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt is al enige decennia het onderwerp van discussie tussen onderwijs- en arbeidsmarktactoren. Die discussie gaat al te zeer voorbij aan de transformaties waar onze samenleving mee wordt geconfronteerd en die onderwijs en arbeidsmarkt erg zullen impacteren. Ik stel daarom niet de vraag of het onderwijs moet toeleiden naar de arbeidsmarkt. Dat is een evidentie enerzijds omwille van de uitdagingen waar we als samenleving voor staan en anderzijds omdat minimum 95 % van de bevolking op beroepsactieve leeftijd betrokken is op de arbeidsmarkt (werkend, formeel of latent werkzoekend, nog studerend voorafgaandelijk aan intrede op de arbeidsmarkt, tijdelijk of vroegtijdig uitgetreden op de arbeidsmarkt …). Onderwijs moet dus naar de arbeidsmarkt toeleiden. Punt.

In deze bijdrage wil ik het onderwerp van de relatie tussen onderwijs en arbeidsmarkt benaderen vanuit de contraintes van de arbeidsmarkt en vanuit het paradigma van ‘lang leuk loopbaanleren’. Beschouw het als een denkoefening in hoofdlijnen om te zoeken naar een model van ‘samen school maken’ waarbij leren de verantwoordelijkheid is van én het onderwijs én andere maatschappelijke actoren. Deze reflectie vertrekt vanuit mijn expertise als arbeidsmarktexpert en is dus geen reflectie van een onderwijsdeskundige. Maar mijn ervaring leert dat innovatie ontstaat wanneer twee werelden mekaar op een open wijze ontmoeten. Ik open dus de wereld van werk … en de dialoog met de onderwijs- en vormingswereld.

2. Vaststellingen vanuit de arbeidsmarkt

De huidige en toekomstige arbeidsmarkt wordt eerst en vooral gekenmerkt door een kwantitatieve mismatch die grotendeels samenhangt met de vergrijzende beroepsbevolking. Voor elke 10 uitstromers staan er slechts 8 instromers klaar en dat niet alleen om de vele vervangingsvacatures in te vullen maar ook voor de te verwachten jobcreatie. Die creatie doet zich vooral voor in de gezondheids- en welzijnssectoren, de persoonlijke en zakelijke dienstverlening, onderwijs en vorming, de circulaire economie en de bouwnijverheid. Door de demografische ontwikkelingen evolueren we op korte termijn naar een knelpunteconomie met tekorten in alle sectoren en beroepen. Dat ondervindt men vandaag in het onderwijs ook met het persistent probleem van het lerarentekort. Uit de studie ‘Shaping the Future of Work’ van de technologiefederatie Agoria in samenwerking met de Belgische publieke bemiddelingsdiensten blijkt dat we riskeren met meer dan een half miljoen structureel oningevulde vacatures komen te staan wat een enorm verlies van welvaart en welzijn met zich meebrengt. De betrokken bedrijven kunnen immers niet groeien en de overheid derft belangrijke inkomsten. Dat kunnen we ons niet veroorloven want zo boeten we in op welvaart en welzijn. Dus moeten we méér mensen op de arbeidsmarkt brengen en hen duurzaam aan het werk houden.

De tekorten worden nog versterkt door de lage werkbaarheidsgraad. Een op de twee jobs kampt vandaag met een structureel onwerkbaarheidsaspect: hoge stress en burn-out, veel absenteïsme, geen balans tussen werk en privé, te weinig autonomie op de werkvloer, gebrekkige opleidings- en loopbaanmogelijkheden … Het onderwijs is een van de sectoren met de grootste achteruitgang op het vlak van werkbaarheid. We moeten dus investeren in welzijn

Fons Leroy*

* Fons Leroy was gedelegeerd bestuurder van de VDAB tot medio 2019 en is nu voorzitter van Vlajo, Het Beroepenhuis en Het Rode Neuzenfonds.

op het werk, werkbaar werk en nieuwe technologieën die werken aangenamer maken. Bedrijven en organisaties moeten zich omvormen tot ‘Huizen van Werkgeluk’.

Verder is onze arbeidsmarktcultuur niet doordrenkt van permanente vorming en lang leuk leren. Een enquête, uitgevoerd naar aanleiding van een OESO-onderzoek, wijst uit dat 82 % van de werkende Vlamingen permanente vorming niet omarmt. Dat is in internationaal comparatief perspectief bijzonder hoog en hypothekeert de doorgroei naar een mensgerichte kennis- en zorgeconomie. Experten menen dat dit deels te maken heeft met een (te) sterke diplomacultuur. Afgestudeerden – zeker van de vorige generaties – hebben meegekregen dat een goed diploma een loopbaan tot het pensioen garandeert. Dit wordt versterkt door de sterke focus op het diploma in wervingsen selectiegesprekken. Het diploma is echter geëvolueerd naar een toegangsticket tot de arbeidsmarkt en niet langer als een bewijs voor een loopbaanlange inzetbaarheid. Die inzetbaarheid krijgt pas vorm indien men bereid is zich steeds verder te ontwikkelen. Het uitbouwen van een cultuur van lang leuk leren is een absolute beleidsprioriteit.

Tot slot – en samenhangend met een gebrekkige leerloopbaancultuur – is er de kwalitatieve mismatch. De aanwezige competenties liggen te vaak niet in lijn met de benodigde competenties. Dat wijst de hiervoor genoemde studie ‘Shaping the Future of Work’ van Agoria uit. Onze beroepsbevolking dient versterkt te worden met digitale en technologische competenties, gelet op de toenemende digitalisering en de switch naar gerobotiseerde werkomgevingen en applicaties gestuurd door artificiële intelligentie. De circulaire economie vergt nieuwe ‘groene’ vaardigheden en de nood aan ‘zorgcompetenties’ stijgt. De competentiekloof dreigt toe te nemen indien we permanente vorming niet omarmen. Het credo van het arbeidsmarktbeleid luidt dan ook niet langer ‘jobs, jobs, jobs’ want die zijn er in overtal maar wel ‘skills, skills, skills’. En met dat credo vormen onderwijs en vorming de hoekstenen van het arbeidsmarktbeleid van de toekomst.

3. Maatschappelijke uitdagingen

We leven in de VUCA-wereld, een wereld gekenmerkt door ‘Volatility’, ‘Uncertainty’, ‘Complexity’ en ‘Ambiguity’. De Duitse socioloog Ulrich BECK noemt het de ‘risicosamenleving’. Die risico’s ontstaan omdat we onvoldoende tijdig kijken naar de langeretermijnevoluties. Vooruitblikken naar de uitdagingen van de toekomst is geen sterkte van onze beleidsmakers en ook de onderwijs- en arbeidsmarktactoren zitten te veel vast in het hedendaagse kortetermijndenken. De uitdagingen verbonden aan de buitenwereld vormen nochtans een gemeenschappelijke context voor het beleid en de actoren. Outside-in denken is een must om te kunnen anticiperen op de transformaties die het komend decennium de samenleving en al zijn

deeldomeinen zullen beïnvloeden. Ik verwijs dan naar transformaties verbonden met de klimaatverandering, de verdergaande robotisering en digitalisering, migratoire bewegingen, de vergrijzing en de verkleuring van de bevolking, geopolitieke ontwikkelingen e.a. De samenloop van deze transformaties op een vrij korte tijdspanne kan een echte disruptie veroorzaken.

Het is uitermate van belang om in elk beleidsdomein rekening te houden met deze ontwikkelingen en jongeren voor te bereiden op de wijzigende omgeving waarin ze zullen leven en werken.

Tevens moeten we er ons van bewust zijn dat de wereld van de jongeren veranderd is en grondig verschilt van de wereld waarin de ‘decision makers’ opgroeiden. Jongeren zijn op een andere manier actief, netwerken en leren via sociale media, hechten meer belang aan het ‘beleven’ van nieuwe uitdagingen, bewegen zich met beelden … Die realiteiten kunnen we gebruiken om een leercultuur aan te moedigen want dan kleeft die cultuur beter op hun leefwereld.

4. Spanningsvelden

Het onderwijs- en vormingsdiscours in relatie tot de arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door heel wat – al dan niet schijnbare – tegenstellingen en spanningsvelden. Vanuit een leerloopbaanperspectief zijn deze tegenstellingen vaak zinledig. Zo worden kennis en vaardigheden soms tegenover mekaar geplaatst terwijl het ene niet zonder het andere kan. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen levenslang en levensbreed leren terwijl beide een hefboom kunnen zijn voor mekaar. Kortgeschooldheid en hooggeschooldheid vormen een ander spanningsveld terwijl de arbeidsmarkt van morgen beide nodig heeft en het eerder gaat over hoe kunnen we kortvaardigheid bestrijden. Scholen maken ook een onderscheid tussen intramurale en extramurale activiteiten en gebruiken hiervoor andere beoordelings- en handelingskaders. Maar in de wereld van vandaag komt het er juist op aan om muren te slopen en de ‘outside world’ binnen te brengen. De beschotten tussen de diverse onderwijstypes ASO/TSO/BSO/BUSO getuigen van een nog tayloristische onderwijsopvatting terwijl de samenleving en de arbeidsmarkt voor meer ontschotting, meer interdisciplinaire samenwerking, meer kruisbestuiving vragen.

Deze en andere spanningsvelden hypothekeren een gemeenschappelijk gedragen visie en aanpak rond ‘onderwijs en arbeidsmarkt’.

5. Uitgangsprincipes

Om de uitdagingen op de arbeidsmarkt te kunnen beantwoorden, is een krachtdadige samenwerking tussen

onderwijs en vorming aan de ene kant en arbeidsmarkt aan de andere kant nodig. Deze domeinen moeten binnen eenzelfde referentiekader met gemeenschappelijke doelstellingen werken. Er moet ook een gezamenlijke regie worden gevoerd voor het leerloopbaanbeleid waarbij het onderwijs eerste regisseur is in het initieel onderwijs en de arbeidsmarkt eerste regisseur in het postinitieel onderwijs. Met initieel onderwijs bedoel ik het leerplichtonderwijs en eventueel het daaropvolgend hoger onderwijs, m.a.w. het onderwijs dat je volgt voor jouw intrede op de arbeidsmarkt; het postinitieel onderwijs omvat elke vorm van levenslang leren (bedrijfs- en sectoropleidingen, VDAB- en Syntra-opleidingen, sociaal-culturele vormingen, bijscholingen e.d.m.). Onderwijs en arbeidsmarkt moeten samen als coregisseurs zorgen voor consistentie doorheen een leerloopbaan.

Welke principes kunnen worden geponeerd voor zo’n gemeenschappelijk kader?

a) Iedereen heeft talent en elk talent is nodig Een inclusief onderwijs-, vormings- en arbeidsmarktbeleid moet zorgen dat elk talent een duurzame plaats verwerft en behoudt op de arbeidsmarkt en dat de mismatch maximaal gereduceerd wordt. Het beleid moet daarom meer aandacht hebben voor inclusie en gelijkheid van uitkomsten.

b) Iedereen heeft recht op een duurzame loopbaan Het beleid moet erop gericht zijn dat burgers een duurzaam loopbaanperspectief kunnen hanteren en zelf het stuur van hun loopbaan in handen kunnen nemen. Burgers moeten immers langer werken maar moeten kunnen rekenen op loopbaanzekerheid.

c) Onderwijs en (permanente) vorming zijn dé hefbomen voor duurzame loopbanen Investeren in onderwijs en vorming is het beste arbeidsmarktbeleid. Inzetten op de ontwikkeling van eenieders competenties en vaardigheden waarborgt duurzame loopbanen en een hoger peil van welvaart en welzijn, zowel individueel als collectief. Het draagt bij tot loopbaanzekerheid.

d) We versterken de generieke vaardigheden

Om in een VUCA-wereld een weg te kunnen banen, hebben burgers toekomstgerichte vaardigheden nodig die hen wendbaar en weerbaar maken. De zogenaamde 21steeeuwse vaardigheden moeten daarom geheel of partieel steeds deel uitmaken van elke vorm van onderwijs of vorming. Zo bestrijden we ‘kortvaardigheid’ en zorgen we voor duurzame inzetbaarheid en participatie.

e) Maak leren aantrekkelijk

Leren wordt te zeer vereenzelvigd met klassikaal leren. De schoolorganisatie is nog steeds erg tayloristisch ingericht. Leren is evenwel een combinatie van formeel, informeel

en non-formeel leren. ‘Doen’ is deel van het nieuwe leren. ‘Service learning’ stelt duidelijk dat leren gaat over waarde creëren in relatie met ‘peers’ en de buitenwereld. De ontwikkeling van competenties en vaardigheden is dan ook aanwezig in bootcamps, netwerking, coaching, loopbaangesprekken, teambuildings, benchlearning, design thinking … Afstandsleren en blended learning zijn valabele manieren van leren. Leren gebeurt ook idealiter door een combinatie van outside-in en inside-out leermogelijkheden: de buitenwereld binnenbrengen in het onderwijs en vanuit het onderwijs naar de buitenwereld stappen. Gebruik die enorme variëteit van leermogelijkheden om onderwijs en vorming aantrekkelijk te maken. Zorg dat leren ook een beleving kan zijn en jongeren (maar ook volwassenen) hun competenties kunnen ontdekken, ontwikkelen of aanscherpen zoals o.m. het geval is bij activiteiten van Vlajo en Het Beroepenhuis.

f) Zorg voor consistentie in leerloopbanen

De breuk die er nu is tussen initieel onderwijs en volwassenenvorming (sociaal-cultureel vormingswerk, VDAB-opleidingen, sectoropleidingen, Syntra-vormingen e.a.) zorgt voor gescheiden werelden binnen de sector van onderwijs en vorming en verhindert de integratie van leermogelijkheden in het perspectief van een leerloopbaan. Bekijk en organiseer ‘leren’ vanuit een continuümbenadering zonder breuken of bruggen maar met naadloos aaneengeregen leermogelijkheden en -initiatieven. Verzeker een variatie van leermogelijkheden doorheen eenieders loopbaan.

g) Waardeer onderwijs- en vormingsinspanningen

Het is van belang positieve incentives te verbinden aan leertrajecten. Naast materiële incentives krijgt het valoriseren van door vorming verworven competenties een vaste plaats in het leerloopbaanbeleid. Die competenties worden zichtbaar gemaakt voor de burger in zijn competentieportfolio en kunnen ook zichtbaar worden gemaakt voor de buitenwereld. Die aanpak zorgt voor meer transparantie en een snellere integratie bij transities tijdens de loopbaan.

6. Samen school maken

Vanuit hogervermelde uitgangspunten kan er samen school worden gemaakt. Let wel, met school bedoelen we niet zozeer het ‘instituut’ dan wel het leren op zich. We kiezen voor ‘samen’ omdat het onderwijs te belangrijk is om aan het onderwijs alleen over te laten. Het onderwijs is een hefboom voor arbeidsmarktparticipatie, burgerschap en de creatie van welvaart en welzijn. Daarom vergt het ook verantwoordelijkheid van andere maatschappelijke domeinen en actoren.

‘Samen school maken’ gebeurt door de kennis en mogelijkheden van onderwijs- en vormingsactoren

te koppelen aan de kennis en de mogelijkheden van andere maatschappelijke actoren zoals bedrijven, ngo’s, zorgorganisaties, lokale besturen, kennisinstellingen, sociaal-culturele organisaties, jeugdwerkingen, bibliotheken, sportverenigingen e.a. Die actoren opereren binnen een gemeenschappelijk referentiekader en met een wisselende eerste regie naargelang het al dan niet initieel onderwijs betreft.

Het ‘samen school maken’ is in se niet nieuw en bestaat vandaag al in verschillende vormen en gedaanten. Zo spelen bedrijven en arbeidsorganisaties een nadrukkelijke rol in het duaal leren en het aanbieden van stages. Vlajo ondersteunt scholen in verband met de eindtermen inzake ondernemingszin met programma’s zoals de miniondernemingen, ‘ondernemer voor de klas’, talentenstages, de Start Academy en de Ondernemende School. Het Beroepenhuis laat leerlingen ontdekken wat hun vaardigheden zijn en in welke beroepen die voorkomen; zo helpt deze organisatie scholen en leerkrachten bij studiekeuzes. Het experiment ‘duaal lesgeven’ van de chemiefederatie essenscia brengt tijdelijk en deeltijds sectorprofessionals voor de klas om bepaalde vakken te geven in samenspraak met de leerkracht. De VDAB stelt zijn infrastructuur ter beschikking van scholen die niet altijd over de juiste machines en het juiste materiaal beschikken. Bepaalde STEM-academies brengen hun expertise binnen in de school. Sectorfondsen organiseren praktijkevents voor leerkrachten en leerlingen. Bedrijven en sectoren stellen hun deuren open voor beroepenrally’s, waarbij leerlingen in de bedrijven komen om op een ervaringsgerichte manier de jobs in de bedrijven te leren kennen. Met de steun van lokale besturen worden er pop-upberoependorpen ingericht voor de lokale scholen alsook zomerscholen om leerachterstanden weg te werken. De Rode Neuzen Academy helpt leerkrachten om jongeren te sterken in hun weerbaarheid en mentaal welzijn op school. De Antwerpse voetbalploeg City Pirates zorgt voor huiswerkbegeleiding voor de leerlingen die er komen sjotten. De Regionale Technologische Centra leggen bruggen tussen scholen en ondernemingen om het technisch- en beroepssecundair onderwijs te versterken. Sommige ondernemingen richten in eigen huis academies op die ook openstaan voor de schoolgaande jeugd. Dit zijn slechts enkele voorbeelden waarbij school gemaakt wordt door een samenwerking tussen het onderwijs en andere maatschappelijke en economische actoren.

Ik pleit om deze samenwerking te ‘institutionaliseren’ door in de tweede graad van het secundair onderwijs van het voltijds duaal leren de prioritaire onderwijsvorm te maken. ‘Duaal’ moet hier ruimer worden bekeken dan in het huidig duaal leren; het gaat hier om een combinatie tussen kennisverwerving op school en een voldoende hoge dosis van ervaringsgericht leren op een werk- of organisatievloer. Het moet dus geen 50 %-50 %-formule zijn maar leren op of vanuit een werkvloer of een organisatievloer

maakt een substantieel deel van het leersysteem uit. Die onderwijsvorm heeft als voordeel dat – zonder afbreuk te doen aan eindtermen en leerdoelstellingen – de betekenis van leren voelbaar is. Zo wordt het belang van de 21ste-eeuwse vaardigheden in een praktijkcontext pas echt aangevoeld. Jongeren leren en beleven hoe belangrijk bijvoorbeeld samenwerking, ondernemingszin, communicatie, leergoesting, creativiteit en zelfontwikkeling zijn om te kunnen functioneren in een organisatie. De dimensies ‘doen’, ‘voelen’ en ‘beleven’ komen in deze leervorm meer aan bod dan in zuiver klassikaal onderwijs. Bovendien krijgt kennis een duidelijkere betekenis wanneer een professional hiervan gebruikmaakt op de werkvloer. Het tweerichtingsverkeer van outside-in leren en inside-out leren maakt ook deel uit van deze leerweg. De buitenwereld wordt binnengebracht ‘in de klas’ maar de klas trekt ook naar de buitenwereld.

Het voltijds duaal leren moet een inclusieve onderwijsvorm zijn en openstaan voor elk talent. Dat kan doordat we het hier breder invullen dan het huidig duaal leren wat inhoudt dat onderwijsvormen zoals ‘leren en werken’, aanloopleren, brugprojecten en NAFT-leren (naadloos flexibele trajecten), geïntegreerd zijn in dit voltijds duaal onderwijs. Door naast de al vermelde organisaties maatwerkbedrijven en arbeidszorginitiatieven in dit onderwijs te betrekken, kunnen leerlingen met beperkingen deze leerweg eveneens bewandelen.

Voltijds duaal leren zal pas als een volwaardige onderwijsvorm worden beschouwd indien deze vorm ook wordt doorgetrokken naar het hoger onderwijs en de volwassenenvorming. Zo ontstaat er een echte duale leerweg. Bij het uitwerken van deze leerweg wordt voorgesteld om de rijke variëteit aan leermogelijkheden, die vandaag vooral in de markt worden gezet voor volwassenen, eveneens toe te passen in deze nieuwe invulling van het initieel onderwijs. Combineer en valideer verschillende vormen van leren, gebruik diverse methodieken en kanalen, ga intramuraal én extramuraal, organiseer bootcamps, integreer leertechnologieën en valoriseer verworven competenties.

Het voltijds duaal leren is geen vrijblijvende aangelegenheid voor de maatschappelijke en de economische actoren. Het vergt een duidelijk en duurzaam engagement van bedrijven en organisaties omdat de leerkansen verzekerd moeten blijven doorheen de tijd, voor elke nieuwe lichting van leerlingen en studenten, in hoog- en laagconjunctuur. Dat duurzaam engagement ontbreekt nu soms en legt een hypotheek op de veralgemeende invoering van het huidig duaal leren. Dat risico kunnen we onmogelijk lopen en daarom verdient het aandacht de engagementen op voorhand voldoende te expliciteren en om te zetten in langeduurverbintenissen. De paritaire sectorfondsen en -instituten kunnen een grote rol spelen in het ondersteunen

van de bedrijven en de organisaties van hun sector om het duaal leren structureel in te bedden.

7. Doorleiding

Ik formuleer geen besluit of uitleiding. Deze bijdrage heeft enkel tot doel op hoofdlijnen te reflecteren over de wijze waarop we onderwijs en leren zouden kunnen organiseren. Het staat onlosmakelijk vast dat onderwijs en arbeidsmarkt meer dan ooit met mekaar verbonden zijn. Mensen zijn slechts duurzaam inzetbaar op de arbeidsmarkt indien ze de vaardigheid hebben om wendbaar en weerbaar om te gaan met veranderingen en voortdurend willen investeren in de ontwikkeling van hun competenties. Die leergoesting, dat leervermogen vormt dé hefboom voor individuele en collectieve vooruitgang. ‘Samen school maken’ is daarom een gemeenschappelijke uitdaging. Vanuit dat paradigma open ik met mijn reflectie de dialoog met de onderwijsen vormingsactoren om ons onderwijs- en leersysteem toekomstbestendig te maken.

Bibliografie

AGORIA, “Digitalisering en de Belgische arbeidsmarkt. Shaping the Future of Work”, Brussel, Agoria, september 2018, 27 p.

BECK U., “De wereld als risicomaatschappij’, Amsterdam, de balie, 1997, 120 p.

HINSSEN P., “The Phoenix and the Unicorn”, Gent, Nexxworks, 2020, 237 p.

LACKEUS M., “Entrepreneurship in Education - What, Why, When, How”, Chalmers School of Entrepreneurship – VLAIO, 2021, 48 p.

LEROY F., “No Jobs”, Gent, Borgerhoff & Lamberigts, 2018, 188 p.

LEROY F., “Een vaccin voor de arbeidsmarkt. Werken na corona”, Brugge, die Keure, 2020, 71 p.

OECD, “OESO Skills Strategie Vlaanderen. Evaluatie en aanbevelingen”, Parijs, OECD Publishing, 2019, 33 p.

SEN A., “Inequality Reexamined”, Cambridge, Harvard University Press, 1992, 207 p.

VLAJO, “Ondernemende jongeren maken de toekomst”, Heverlee, Vlajo, 2022, 64 p. www.beroepenhuis.be https://cas5-0-urlprotect.trendmicro.com:443/ wis/clicktime/v1/query?url=www.rodeneuzendag.

be&umid=610662c6-1910-4b79-9a88-3e0f73063eec&auth=2 318392712564c87e8a695ba64e1102394add83a-994e770a30 c117b3058ea458f7be4115479b690a

De Vlaamse Onderwijsraad: participatie vanuit het middenveld voor kwaliteitsvol onderwijs

Mia Douterlungne*

1

“Goed beleid kan niet zonder participatie vanuit het middenveld”: deze mantra kregen we gedurende vele jaren te horen in beleidskringen en bij leden van de Vlaamse Onderwijsraad (Vlor). Tegelijk stellen we vast dat het middenveld en het krachtenveld van beleidsbeïnvloeding al die jaren onderhevig is aan veranderingen. Wat betekent dat voor de Vlor als strategische adviesraad voor het beleidsdomein Onderwijs en Vorming? Waar zit de meerwaarde voor de strategische adviesraad en wat zijn de uitdagingen?

Vanuit zeventien jaar ervaring met de werking van de Vlor reflecteren we op die vragen. We baseren ons daarvoor op de regelgeving, op het wetenschappelijk onderzoek en op het materiaal vanuit de Vlor zelf: de jaarverslagen en de verschillende interne reflectienota’s voorbereid door het Vlor-secretariaat en besproken door de Vlor-leden. De lezer zal daarin ongetwijfeld het geloof herkennen in de democratische waarde van participatie van het middenveld aan het vormgeven van het onderwijsbeleid. Daarnaast geven we ook aandachtspunten mee om de meerwaarde van de adviesraad sterker uit te bouwen en te valoriseren.

I. De Vlaamse Onderwijsraad: een korte beschrijving

De Vlor is de strategische adviesraad voor het beleidsdomein Onderwijs en Vorming voor de Vlaamse Gemeenschap. Als advies- en overlegorgaan speelt hij een belangrijke rol in de voorbereiding van het onderwijsbeleid,

* Administrateur-generaal Vlaamse Onderwijsraad (1 december 2005 – 1 oktober 2022).

maar werkt hij onafhankelijk van de bevoegde minister en de onderwijsadministratie.

Historisch gezien, is de Vlor (°1991) het resultaat van het samenbrengen van diverse (niveaugebonden) onderwijsraden in één structuur. Beleidsparticipatie in onderwijs kent in België immers al een lange voorgeschiedenis en beoogde sinds de periode na de tweede schoolstrijd (1950-1958) de pacificatie van ideologische tegenstellingen over onderwijs. De derde staatshervorming (1988-1989) maakte de oprichting van een adviesraad voor het Vlaamse beleidsniveau mogelijk. De overheveling van de onderwijsbevoegdheid naar de drie taalgemeenschappen zorgde voor een sterke boost.

De advies- en overlegfunctie van de Vlor werd decretaal vastgelegd in het decreet betreffende participatie op school en de Vlaamse Onderwijsraad (2 april 2004) en in het Bestuursdecreet (7 december 2018).

Voor zijn adviesfunctie werkt de Vlor op basis van formele en gestructureerde procedures. Die garanderen dat belanghebbenden en experten worden geraadpleegd op een transparante, onafhankelijke en efficiënte manier. De adviesraad overstijgt individuele belangen door het gezamenlijk formuleren van standpunten over het Vlaams beleid. Dat vindt zijn weerslag in gemotiveerde en onderbouwde adviezen die een publiek karakter hebben en daardoor een specifieke plaats innemen in het publieke en politieke debat.

Ook de overlegfunctie van de Vlor is decretaal verankerd (art. 74 decreet betreffende participatie op school en de Vlaamse Onderwijsraad). Dat overleg kan verschillende functies hebben en diverse doelstellingen dienen. Binnen het complexe onderwijslandschap kan dit het creëren van

een draagvlak vergemakkelijken, de samenwerking tussen groepen van actoren bevorderen en de implementatie van vernieuwingsprojecten stimuleren. Bovendien wordt in het kader van de onderwijsvrijheid en de vrije onderwijskeuze overleg gepleegd over het onderwijsaanbod tussen de verschillende onderwijsaanbieders.

De Vlor kan advies geven of overleg organiseren over alle onderwijsmateries waarvoor de Vlaamse Gemeenschap bevoegd is: het onderwijs in strikte zin, maar ook andere sectoren van het beleidsdomein Onderwijs en Vorming zoals de centra voor leerlingenbegeleiding en de deeltijdse vorming. Daarenboven beoordeelt de raad – op eigen initiatief of op vraag – geregeld initiatieven van andere beleidsdomeinen die duidelijke gevolgen hebben voor of linken leggen met het onderwijs. Recente voorbeelden zijn adviezen over de opvang van vluchtelingen, over de actieplannen rond geletterdheid, armoede, integratiebeleid enz.

Beleidsvoering verloopt volgens een cyclische beweging. De bevoegde minister bereidt een decreet voor met de medewerking van zijn kabinet en de administratie. In die fase wint hij ook adviezen in en kan een maatregel verder worden verfijnd op grond van die adviezen. Het Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering keuren de beleidsmaatregel finaal goed via respectievelijk een decreet en uitvoeringsbesluiten. Nadien volgt de uitvoering in de onderwijspraktijk. De onderwijsadministratie en andere onderwijsondersteunende diensten kunnen de onderwijsinstellingen daarin ondersteunen. Daarna volgt een evaluatie van het gevoerde beleid via de inbreng van de inspectie, de onderwijspraktijk, de onderwijsnetten, onderzoekers en andere organisaties. Ook de Vlor kan in een advies evaluatieve bedenkingen formuleren bij lopende veranderingsprocessen. Vaak resulteert dat in bijsturing van beleid en de voorbereiding van nieuwe beleidsmaatregelen.

De Vlor geeft advies op vraag of op eigen initiatief. Als de Vlor op eigen initiatief advies geeft of beleidsnota’s, conceptnota’s, visienota’s … beoordeelt, dan neemt hij vroeg in de beleidsvoorbereiding zijn taak op. In vele gevallen wordt de Vlor echter pas om advies gevraagd in de fase van voorontwerpen van decreet en gebeurt de consulatie bijgevolg vrij laat in de beleidsvoorbereiding.

De Vlor kan ook worden gevraagd om vernieuwingsprojecten uit te voeren. In dat geval speelt hij ook een rol in de beleidsuitvoering. Voorbeelden: de Vlor nam gedurende 17 jaar de coördinatie op van de begeleiding van het onderwijsvoorrangsbeleid en het gelijkekansenbeleid. De Vlor coördineerde eveneens het project “gezondheidsbevordering op school” (2006-2009). Bij het proefproject “samenwerking hoger beroepsonderwijs” werkten hogescholen, centra volwassenenonderwijs en secundaire scholen samen rond oriëntering, gemeenschappelijk aanbod en

professionalisering. Vanaf 2010 werd deze rol niet meer toebedeeld aan de Vlor.

II. De meerwaarde van de Vlaamse Onderwijsraad als formeel en decretaal verankerde strategische adviesraad

Het landschap van adviserende instanties in Vlaanderen kende sinds het ontstaan van de Vlor een alsmaar grotere diversiteit. Een poging om daarin wat meer structuur te brengen, bestond in het installeren van twaalf strategische adviesraden per homogeen beleidsdomein in 2003. Voor het beleidsdomein Onderwijs en Vorming werd die taak toegewezen aan de reeds eerder opgerichte Vlor die daarin al een lange traditie had.

De hervorming van 2003 betekende echter niet echt dat het krachtenveld van beleidsbeïnvloeding stabiliseerde. Met het recente Bestuursdecreet van 2018 deed de overheid een poging om de relatie tussen burger en overheid te optimaliseren door de principes van een open en wendbare overheid in te schrijven en het aantal entiteiten te verminderen. De strategische adviesraden kregen daarin ook een plaats, maar werden gereduceerd van twaalf naar acht. De leden van de Vlor benutten die hervorming om zelf de meerwaarde van het adviesorgaan kritisch tegen het daglicht te houden1

Onderzoek (SBOV, 2014) omschrijft het instrument van strategische adviesraden als volgt: “strategische adviesraden worden ingezet als belangrijk instrument om de consultatie van belanghebbenden te institutionaliseren. Zij zorgen voor een structurele en gestructureerde betrokkenheid van vnl. representatieve middenveldorganisaties in diverse fasen van de beleidscyclus ondersteund door een reeks wettelijke waarborgen inzake onder ander onafhankelijkheid, samenstelling, ondersteuning, rechten en bevoegdheden. Het stelsel van adviesraden zorgt voor duidelijke spelregels, een grote continuïteit, opbouw van deskundigheid, een intensieve dialoog tussen diverse organisaties en een verzekerde transparantie naar de politiek, parlement en naar de burger.”

Wij verduidelijken …

II.1. Democratisch karakter van het beleid

Om te beginnen, draagt een formele adviesprocedure bij tot het democratisch karakter van het beleid. Het huidige

1 Advies over de beperking van het aantal entiteiten bij de Vlaamse administratie en over de Vlor als strategische adviesraad, 2014.

decretale kader maakt adviesprocedures transparant en garandeert dat adviezen een openbare status hebben. Die principes van transparantie en openbaarheid dragen bij tot een sterker vertrouwen in de overheid.

II.2. Garantie op participatie

Verder biedt het huidige adviesstelsel de robuuste garantie dat er geparticipeerd kan worden. De consultatie van adviesraden is structureel ingebouwd in de beleidscyclus en het regelgevend proces. Gekoppeld aan het openbare karakter van de adviezen vermijdt dat een te vrijblijvend karakter.

Zonder formeel geregelde participatie is er geen garantie dat er een advies gevraagd wordt of tot stand komt.

II.3. Continuïteit in het beleidsproces

Het huidige adviesstelsel kan ook de continuïteit in het beleidsproces stimuleren. Adviesraden beschikken over de mogelijkheid om op eigen initiatief advies uit te brengen. Ze kunnen proactief en voor de (middel)lange termijn wijzen op mogelijkheden en risico’s van de beleidsvoering voor het betrokken beleidsdomein.

II.4. Consultatie op alle belangrijke momenten in het decretaal proces

Doordat de overheid verplicht is om de Vlor te raadplegen over voorontwerpen van decreet en strategische besluiten, kunnen alle stakeholders minstens een keer in het besluitvormingsproces geconsulteerd worden en reageren.

In de praktijk gebeurt dat na de eerste goedkeuring binnen de Vlaamse Regering, maar artikel III.94 van het Bestuursdecreet (2018) bepaalt dat de leden van de Vlaamse Regering dat advies ook kunnen vragen voordat de Vlaamse Regering collegiaal beraadslaagd heeft over het voorontwerp van decreet of het ontwerp van besluit. Die mogelijkheid werd tot nu toe nog niet veel benut.

In de memorie van toelichting van zowel het decreet op de strategische adviesraden (2003) als in het recentere Bestuursdecreet (2018) wordt expliciet de opdracht gegeven aan de strategische adviesraden om advisering niet in enge zin te begrijpen en niet als louter reactieve dienstverlening naar aanleiding van min of meer uitgewerkte en concrete beleidsvoorstellen. De decreetgever stelt: “de opdracht van strategische adviesraden moet ruimer zijn. Beleidsgerichte advisering moet ook kunnen plaatsvinden in een fase waarin de minister nog geen volledige duidelijkheid heeft over een problematiek en het beleid nog in een ontwikkelingsfase verkeert.”

De Vlor-leden vinden het erg belangrijk om als adviesraad op verschillende strategische momenten input of feedback te kunnen geven. Zowel de structuur en de samenstelling, als het toetsingskader dat hij hanteert, maken van de Vlor een efficiënt forum daarvoor.

De Vlor kan een rol spelen in een zeer vroege fase, bij de conceptontwikkeling van nieuw beleid, wanneer beleidsmakers het werkveld om inbreng verzoeken of eigen eerste ideeën willen aftoetsen bij de stakeholders. Wanneer in een volgende fase een meer coherent kader ontwikkeld wordt (bv. in de vorm van een discussienota, een witboek, een groenboek …), kan de Vlor een forum bieden om via de stakeholders in te schatten of voorstellen wenselijk, haalbaar en aanvaardbaar zijn.

De Vlor moet in elk geval advies uitbrengen op het moment dat beleid omgezet wordt in (ontwerp van) regelgeving. Ontwerp van regelgeving kan immers op essentiële punten afwijken van de opties die in een vroegere fase voorgesteld werden. Ook voor de leden van het Vlaams Parlement, die voorontwerpen van decreet bespreken, is het belangrijk dat een formeel Vlor-advies deel uitmaakt van het dossier.

II.5. Systematisch kennis opbouwen

De organisatie van het huidige adviesstelsel laat ook toe dat in de schoot van de formele adviesorganen, bij de voorbereiding en het proces van een advies, kennis wordt verzameld, systematisch opgebouwd, gecumuleerd, toegankelijk wordt gemaakt en gedeeld onder de participanten. Op zijn beurt biedt dat weer betere garanties voor een sterke onderbouwing van het advieswerk.

II.6. Verplichte feedback door de overheid

Het huidige kader regelt ook de opvolging en de feedback op adviezen vanwege de overheid. Formeel is de adviesvrager verplicht feedback te geven over de ontvangen adviezen en minstens te motiveren waarom hij (elementen van) het advies niet opvolgt. Dat principe kan de betrokkenheid en de motivatie verhogen van wie aan het adviesproces deelneemt.

II.7. De onafhankelijke werking van de adviesraad

In het huidige adviesstelsel is de onafhankelijke werking van de Vlor decretaal vastgelegd. Volgens de Vlor-leden is die onafhankelijkheid een absolute voorwaarde voor de goede werking van de strategische adviesraad. De raad beklemtoont zowel de onafhankelijke werking van het secretariaat als het werken vanuit de autonomie van het beleidsdomein.

Het huidige decreet garandeert daarmee dat de Vlor zijn eigen interne werking kan regelen. De raad wordt daarin inhoudelijk en administratief ondersteund door een secretariaat dat een autonoom financieel, operationeel en personeelsbeleid voert en alleen aan raadsleden verantwoording verschuldigd is.

Die onafhankelijkheid en aansturing door de betrokken stakeholders heeft als groot voordeel dat de adviesraad ruimte krijgt om zelf expertise op te bouwen en te verankeren. En dat zowel op inhoudelijk (onderwijskundig) vlak, als op het vlak van de ondersteuning en het faciliteren van het adviesproces (als belangrijke succesfactor voor de kwaliteit van de advieswerking). Een belangrijke randvoorwaarde om vanuit die onafhankelijkheid kwaliteitsvolle adviesprocedures te kunnen opzetten, is dat het secretariaat en de raadsleden toegang hebben tot alle relevante informatie die nodig is voor de uitvoering van de adviesopdracht. Dit blijkt soms in de praktijk moeilijk afdwingbaar.

III. De Vlaamse Onderwijsraad als representatiemodel: kansen en uitdagingen

De Vlaamse Onderwijsraad maakt deel uit van de representatieve democratie. De raad is samengesteld uit vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld. Driehonderd leden hebben een mandaat vanuit hun organisatie: onderwijskoepels die de onderwijsaanbieders vertegenwoordigen, VLIR en VLHORA die de instellingen van het hoger onderwijs vertegenwoordigen, onderwijsvakbonden die het onderwijspersoneel vertegenwoordigen, schooldirecties, CLB, scholieren- en studentenverenigingen, ouderverenigingen, sociaal-economische en sociaalculturele organisaties. Onafhankelijke deskundigen zetelen niet als dusdanig in de raden, maar worden wel betrokken bij de adviesvoorbereiding. De administratie is wel vertegenwoordigd, maar heeft geen stemrecht: de vertegenwoordigers van de overheid stellen zich op als experten en geven uitleg bij ontwerpteksten die voorliggen.

III.I. De Vlaamse Onderwijsraad als representatieraad

Er bestaan ook andere manieren om adviesraden samen te stellen: de meest gekende is de Nederlandse Onderwijsraad waarin een beperkte groep experten zetelt.

Bij de beoordeling van een bepaald model om participatie te organiseren, moet zeker de context in rekening worden gebracht. Toegepast op onderwijs speelt de context van de (actieve) grondwettelijke vrijheid van onderwijs. Die houdt

in dat iedereen een school mag oprichten, maar dat ook de keuzevrijheid tussen openbare scholen en vrij onderwijs gewaarborgd moet zijn. Die context van (actieve) vrijheid van onderwijs laat diversiteit in het onderwijsaanbod toe. De legitimiteit en de impact van het adviesstelsel worden mee bepaald door de mate waarin het van die diversiteit rekenschap geeft.

Door de belanghebbenden te betrekken die op het veld bezig zijn met de organisatie van het onderwijs of zelf onderwijs genieten, benut de overheid de deskundigheid, de kennis en de informatie waarover zij beschikken. Zo weet de overheid vooraf waar mogelijke knelpunten en hindernissen zitten en welke alternatieve oplossingen mogelijk zijn om hetzelfde beleidsobjectief te bereiken. Al die informatie kan bijdragen aan de kwaliteit van de regelgeving.

Dat representatiemodel zorgt ervoor dat er in de raden van de Vlor een zeer grote diversiteit aan ervaringsdeskundigheid aanwezig is. Participanten uit verschillende niveaus, sectoren en belangen binnen en buiten het onderwijsveld gaan op een structurele manier met elkaar in overleg.

Participanten in de Vlor zetelen niet in eigen naam, maar vertegenwoordigen een achterban. Zij hebben de opdracht om de signalen te capteren vanuit hun werkveld en nemen die mee als standpunt in het adviesproces van de Vlor. Dat principe werkt in twee richtingen: vertegenwoordigers zijn gelegitimeerd door hun achterban en moeten er verantwoording aan afleggen, maar omgekeerd kunnen die vertegenwoordigers hun achterban ook voeden met standpunten verworven in een gemeenschappelijk Vloradvies.

Door verschillende belanghebbenden samen te betrekken in het adviesproces – zeker wanneer het proces leidt tot een unaniem advies – wordt gewerkt aan het creëren van een consensus en een breed maatschappelijk draagvlak. In een sector als onderwijs, waar een deel van de organisaties die in de Vlor vertegenwoordigd zijn, mee uitvoering zullen moeten geven aan dat beleid, is het werken aan dergelijk draagvlak essentieel. Zonder dat draagvlak, zal acceptatie moeilijker en trager verlopen en ontstaan er bijgevolg grotere risico’s op een manke beleidsuitvoering.

Het representatiemodel brengt meer evenwicht in het relatieve gewicht van verschillende groepen van belanghebbenden op het vlak van beleidsbeïnvloeding. Het geeft zowel ruimte voor grote als voor kleinere organisaties, alsook voor de verschillende ideologieën waarop ze gestoeld zijn. Daarbij moet wel worden gezegd dat de ‘grote organisaties’ meer ruimte hebben om expertise op te bouwen op inhoudelijk en technisch gebied. Maar evengoed zetelen in de Vlor ‘kleine organisaties’ voor wie die beperktere schaalgrootte geen excuus is voor een stevige

investering in de Vlor. Zij benutten dat als een opportuniteit om via die weg veel informatie te ontvangen. Bovendien is de Vlor voor hen dikwijls het enige kanaal om rechtstreeks te communiceren met het beleid.

De organisaties die in een volgende fase van het beleidsproces – buiten de Vlor dus – aan de onderhandelingstafel plaatsnemen – meestal de onderwijskoepels en de onderwijsvakbonden – zullen zich meer gebonden weten aan dat wat al in het gemeenschappelijke advies verworven is (en waaraan ook andere belanghebbenden deel hebben). Maar ook dat is niet altijd een zekerheid, blijkt in de praktijk.

Wetenschappelijke experten maken formeel geen deel uit van de raden. Soms worden ze wel aangeduid als afgevaardigden van VLIR en VLHORA in de Raad Hoger Onderwijs, de Algemene Raad en verschillende werkgroepen van de Vlor.

Wetenschappelijke expertise speelt een belangrijke rol in het adviesproces. De Vlor werkt vooreerst ‘evidenceinformed’ met systematische toelichtingen over resultaten van onderwijskundig beleids- en praktijkgericht onderzoek waarbij de onderzoekers in dialoog gaan met de Vlorleden. Ook de rapporten van de beleidsevaluaties van het Rekenhof worden systematisch toegelicht in de Vlor. Op voorwaarde dat er voldoende beleidsruimte (onder meer door ‘tijd’ en ‘middelen’) beschikbaar is, kan de raad in het ontwerpen van een adviesprocedure die inbreng een plaats geven: via seminaries, hoorzittingen, deelname van experts aan voorbereidende werkgroepen, via het voorbereidende werk van het Vlor-secretariaat (literatuurstudie). Of die resultaten dan ook meegenomen worden in adviezen, is een andere zaak. We begrijpen dat onderzoekers soms gefrustreerd zijn op dat vlak maar dat mag hen zeker niet beletten om zelf conclusies te formuleren vanuit al hun opgebouwde expertise en deel te nemen aan het debat. De overheid vraagt soms het advies van de Vlor over onderzoeksrapporten (zoals recent over het rapport van het Rekenhof over de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt), wat op zich een goede kruisbestuiving is van wetenschap, praktijk en beleid. De Vlor kan ook wegen op de onderzoeksagenda via advisering over onderzoeksthema’s en/of over de wijze waarop onderzoek best georganiseerd wordt. De impact hiervan is echter niet groot.

De Vlor kan ook zelf initiatief nemen om de verschillende stemmen van wetenschappers aan bod te laten komen. In dat verband verwijzen we graag naar ‘Spots op onderwijs: wetenschappers voor het voetlicht’ (2019)2, een voorbeeld van kruisbestuiving en rijkdom van wetenschappelijke

input. Het is het resultaat van een open oproep bij wetenschappers uit verschillende disciplines om hun visie op onderwijs te expliciteren en los te laten op het fundamenteel vraagstuk over omgaan met verschillen tussen leerlingen. ‘Spots op onderwijs: wetenschappers voor het voetlicht’ kan ondertussen worden beschouwd als een referentiewerk, dat tot op heden nog regelmatig gebruikt wordt in de adviezen van de Vlor.

III.2. De Vlaamse Onderwijsraad en ‘nieuwere’ participatievormen

Bestuurskundigen (Filip DE RYNCK e.a.) geven aan dat het representatieve systeem onder druk staat: representatie hangt samen met klassieke types van beleidsvorming, inclusief voorakkoorden en onderhandelde besluitvorming met gevestigde belangen om en rond adviesraden. Ook de organisaties, vertegenwoordigd in de Vlor, ondervinden die druk omdat zij op diezelfde representatieve leest geschoeid zijn.

Zowel bottom-up als vanuit bepaalde politieke partijen buiten het verzuilde verleden, is er een vraag naar vernieuwde participatievormen en andere wegen voor de opbouw van legitimiteit en draagvlak. Dat leidt bij alle niveaus en types van bestuur tot een zoektocht naar andere patronen van beleidsvoering, tussen representatie en participatie. Zowel binnen de politiek, binnen de administratie als binnen het middenveld zelf, experimenteert men met vernieuwde participatievormen.

Binnen de Vlaamse Onderwijsraad werd in 2019 een denkoefening gehouden en een strategie uitgewerkt om meer op te schuiven in de richting van ‘stakeholder involvement’ als onderdeel van ‘modern governance’. De raad wil de eigenheid/sterkte van representatieve organisaties sterker uitspelen en terzelfder tijd verbinding zoeken met andere participatievormen in de processen van advisering. Om te beginnen zijn de vertegenwoordigers van het middenveld gemandateerd vanuit een achterban en verwerken ze de signalen uit het veld in hun standpunten. Daarbovenop wil de Vlor binnen de contouren van het representatiemodel in het ontwerpen van een adviesprocedure vormen van directe consultatie organiseren van directe betrokkenen. Hierrond heeft de Vlor de laatste jaren expertise opgebouwd via het organiseren van focusgroepen, bevragingen, rondetafels enz.

De voorbije drie jaar liep er in de Vlor ook een participatief project over het thema ‘de leraar op school en in de samenleving’: een thema dat aansluiting vindt bij de beleidsdoelstelling om het lerarentekort aan te pakken. Via het project wilde de Vlor ervaring opdoen hoe de Vlor kan en/of moest worden versterkt naar draagvlak toe, hoe er proactiever kan worden gewerkt en hoe de impact van het advieswerk kan worden vergroot. Er werd geëxperimenteerd

2 Vlaamse Onderwijsraad (2019) (red.), Spots op onderwijs. Wetenschappers voor het voetlicht, Leuven, Lannoo Campus.

met een open bevraging via een online-ideeënplatform, een lerarenpanel aan het stuur van het project, een bevraging van schoolteams enz. De evaluatie van het project leert ons dat het thema op die manier meer in de breedte kon worden verkend: de Vlor kwam in aanraking met de taal van de onderwijsprofessional in de praktijk, het project zorgde voor een veilige omgeving waarbij participanten en Vlorleden vrij konden nadenken en experimenteren. Het project leidde onder andere tot een nieuw referentiekader van bouwstenen voor het beroep van leraar. Het is twijfelachtig of dit experiment met andere participatievormen geleid heeft tot draagvlakverbreding en voorlopig beperkt de vertaalslag naar advieswerk zich tot één advies over de professionalisering van leraren. Een van de redenen is dat het thema zelf door het lerarentekort al aan bod komt in zoveel andere beleidsgremia waarbij verschillende Vlor-leden ook betrokken zijn. Niettemin: de resultaten van dergelijke participatieprocessen worden echter maar sterker wanneer ze in een volgende beweging opgenomen kunnen worden in een adviesproces en de diverse input wordt gevaloriseerd en effectief meegenomen in het uiteindelijke advies aan de overheid.

De Vlor hield nog enkele andere oefeningen rond de verbreding van het draagvlak waarbij alle organisaties van de Vlor hun brede achterban rond eenzelfde problematiek expliciet bevroegen via eigen methodieken. Dat gebeurde naar aanleiding van een adviesvraag van minister Weyts over de organisatie van het schooljaar en mondde in juni 2022 uit in een advies. Ook in het kader van een denkoefening over de organisatie van het buitengewoon secundair onderwijs liet de Vlor zijn ledenorganisaties de tijd om hun achterban breed te bevragen en resultaten samen te leggen in de Vlor. Die oefening is nog niet geland.

IV. Een belangrijke toetssteen: impact en doorwerking van de adviesraad

Impact en doorwerking worden in de Vlor gezien als alle effecten die optreden ten gevolge van de werking van een adviesraad. Het gaat daarbij niet alleen om adviezen, maar ook om inzichten die meegenomen worden vanuit overleg, studiedagen, verkenningen, rapporten enz.3

Zicht hierop krijgen, is sterk gelinkt aan de verschillende visies op beleid en beleidsprocessen en de manier waarop die vorm krijgen. De bestuurskunde onderscheidt onder meer rationele benaderingen met een logische orde van gestructureerde processen enerzijds en politieke benaderingen waarin beleid tot stand komt op grond van onderhandelingsprocessen anderzijds.

Kennis en informatie van adviezen worden gebruikt in een beleidsarena: de actoren trachten daarbij – uitgaande van hun specifieke belangen – adviezen te gebruiken in onderhandelingen zodat hun eigen positie wordt versterkt. In de Vlor wordt dan ook sterk gepleit dat Vlor-leden optreden als ambassadeurs van de adviezen in het verder beleidsproces.

Er bestaan verschillende effecten en lagen van beleidsbeïnvloeding. In de literatuur evolueerde de notie van een simplistische benadering naar een meer multidimensioneel concept dat ook rekening houdt met indirecte invloed en met de verschillende wisselende contexten waarin een adviesraad functioneert. Een directe en instrumentele invloed is de meest voor de hand liggende en simpele vorm van impact: de overheid past het voorstel aan zoals voorgesteld in het advies.

Er zijn ook vormen van indirecte invloed. Zo is er conceptuele invloed en inspiratie die leidt tot nieuwe inzichten bij de politieke beleidsverantwoordelijken. Een advies kan ook politiek-strategisch worden gebruikt en de agendasetting beïnvloeden door argumenten te leveren die door een of meerdere partijen gebruikt worden in het politieke en maatschappelijke debat.

De voorbije zeventien jaar hebben we persoonlijk sterk geïnvesteerd in de doorwerking van de Vlor- adviezen bij verschillende doelgroepen: minister en kabinetsleden, administratie, parlementsleden, zelfs tot een opiniërende rol naar het middenveld zelf toe (horizonverruiming, herdefiniëring van een probleem). De relatie met minister en parlement speelde daarin een belangrijke rol. We konden daarbij ondervinden dat sommige ministers de adviesfase maximaal opnemen in de beleidsvoorbereiding zodat output kan worden gevalideerd. Het zijn ministers die werken met de sterkte van de adviesraad zoals hij uitgebouwd is en daarnaast andere aanvullende kanalen raadplegen. Er zijn ook ministers die zich houden aan de minimale wettelijke verplichting, de organisaties via andere kanalen in verspreide slagorde beluisteren, ministers die de adviesraad gebruiken om tijd te winnen en polemieken zo proberen stil te leggen. Het parlement kan ook een grote actieradius ontwikkelen met adviesraden door zelf advies te vragen (dat zou gerust meer mogen gebeuren) of via hoorzittingen de Vlor-adviezen te laten toelichten naast het beluisteren van stemmen van individuele organisaties.

Adviezen kunnen ‘doorwerken’ op verschillende momenten binnen een beleidscyclus: via directe bijsturing van het beleid of naderhand via een aanpassing van de regelgeving. De legislatuurcurve speelt een rol bij de aard (instrumenteel/conceptueel), de omvang en de impact van advieswerk.

In zijn jaarverslagen tracht de Vlor telkens de doorwerking van adviezen van het voorbije jaar te analyseren. De

3 De Vlor rapporteert jaarlijks in zijn jaarverslag over de resultaten van die doorwerking.

meest rechtstreekse manier van doorwerken is de feedback die de overheid geeft op de adviezen, iets wat ze trouwens ook decretaal verplicht is. Jammer genoeg gebeurt dat in de praktijk niet altijd of zijn de (meestal schriftelijke) antwoorden louter een verantwoording van het beleidsvoornemen en geen echte feedback op het advies. Dat verschilt per legislatuur en hangt volgens ons ook af van de waarde die de minister in kwestie hecht aan de dialoog met de adviesraad. Sommige ministers maakten er bijvoorbeeld een punt van om rechtstreeks met de adviesraad te dialogeren over bepaalde beleidsvoornemens, jaarlijks plannen en adviezen te overlopen.

In het kader van interne kwaliteitszorg organiseert de Vlor ook verschillende besprekingen over zijn afgelopen advieswerk met als doel de verschillende facetten van doorwerking boven water te krijgen en daaruit lessen te trekken.

Ten slotte iets over doorwerking en eigenaarschap: het is lastig om een een-op-eenrelatie te leggen tussen het werk van de adviesraad en de uiteindelijke beleidsbeslissing. Wanneer een beleidsmaatregel goed ontvangen wordt op het veld, willen vele actoren de pluim op hun hoed steken. Maar zoals eerder gezegd: beleid komt meestal tot stand vanuit een multiperspectiefbenadering waarin verschillende bestuursniveaus en verschillende actoren een rol spelen (lokaal tot Europees, administratie, lobbygroepen, politieke partijen enz.).

V. De Vlaamse Onderwijsraad in het raderwerk van beleidsbeïnvloeding

Zoals eerder aangehaald, is het landschap van beleidsbeïnvloeding enorm complex en is het krachtenveld onderhevig aan verandering.

De beleidsmakers zoeken contact met het middenveld om expertise in te winnen en beleidskeuzes de nodige legitimiteit te geven. Dat gebeurt dikwijls in verspreide slagorde en in verschillende gremia. Zo nodigt de overheid nu en dan ook verschillende organisaties uit die deel uitmaken van de Vlor om te participeren aan werkgroepen, taskforces, high level groepen enz. Daarnaast worden nog andere fora in het leven geroepen om beleidsvoorbereidend werk te doen waar enkel individuele experten met wetenschappelijke of bestuurskundige achtergrond of experten met praktijkervaring zetelen. Naast die verschillende gremia wordt de wetenschappelijke wereld betrokken via beleidsgericht onderzoek en/of op individuele basis als adviseur. Tot slot zijn er de individuele contacten die de minister en zijn kabinet hebben met tal van organisaties en personen en waarbij standpunten

rechtlijniger kunnen worden verwoord dan in de andere gremia.

Op zich is het volgens ons goed dat er verschillende stemmen gehoord worden wat het debat alleen maar rijker kan maken. Evenwel is het beleidsdesign soms weinig transparant en moeilijk te traceren, zijn de rollen van de verschillende gremia niet altijd even duidelijk, staan ze soms niet met elkaar in verbinding. Sommige beleidsmakers zien dit evenwel als een voordeel.

Naast de wettelijke basis die verplichte advisering inschrijft, komt het er volgens ons op aan dat de Vlor als strategische adviesraad een duidelijke en unieke positie inneemt in dit raderwerk.

Belangrijk is dat de leden in de Vlor handelen vanuit een gemeenschappelijke missie en visie. Nu is die als volgt geformuleerd: men overlegt er om samen de kwaliteit, de redelijkheid en de rechtvaardigheid van Onderwijs en Vorming in Vlaanderen verder te verbeteren. Dat vinden we ook terug in de grondwettelijke bepalingen: artikel 24 van de Belgische Grondwet bepaalt de fundamentele principes van onderwijs: vrijheid van onderwijs, recht op onderwijs, het gelijkheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel. In de Vlor werd een toetsingskader ontwikkeld waarbij de raad voorstellen van de overheid beoordeelt via de criteria van wenselijkheid, haalbaarheid en aanvaardbaarheid en dat op grond van onderwijskundige, pedagogische en maatschappelijke argumenten. De eerlijkheid gebiedt ons om te stellen dat het gebruik daarvan de laatste jaren wat verwaterd is. Het zou goed zijn om missie, visie en operationalisering via een toetsingskader op zijn minst bij de samenstelling van de raad – elke vier jaar – opnieuw onder de loep te nemen.

Advisering is de kernactiviteit van de Vlor en, met gemiddeld 60 adviezen per jaar over alle onderwijsniveaus heen, kan dat alvast tellen. De Vlor heeft een institutioneel geheugen en heeft een ‘acquis’ opgebouwd rond cruciale onderwijsthema’s. Naar aanleiding van het Vlor-colloquium ‘Onderwijskwaliteit op tafel’ (10 juni 2022) keek het Vlorsecretariaat vanuit een helikopterzicht naar de advisering over de jaren heen en werden er enkele ‘rode draden’ gedestilleerd rond thema’s als sociale rechtvaardigheid, aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt, welzijnsbevordering en kwaliteitszorg in het onderwijs4. Die systematische opbouw van kennis biedt een houvast om bepaalde beleidsvoornemens breder te kaderen, steekvlampolitiek te detecteren, lessen te trekken uit het verleden enz. Evengoed moet dit kunnen dienen om hiaten te detecteren, nieuwe kennis op te bouwen en te honoreren en zo ruimte te geven aan voortschrijdend inzicht.

4 www.vlor.be/activiteiten/verslagen/colloquium-onderwijskwaliteitop-tafel

Goede adviezen impliceren deskundigheid en draagvlak. Deskundigheid zit bij alle actoren die betrokken zijn in het adviesproces: de ledenorganisaties, het Vlor-secretariaat, de administratie en ook externe experten. Die veelzijdigheid kan volgens ons nog meer worden benut zodat eenzijdige frames overstegen kunnen worden en er meer ruimte is voor combinatiedenken. Het draagvlak ontstaat omdat alle organisaties spreken vanuit een ruime achterban en verschillende deelbelangen samenbrengen. Meestal is hun standpunt al het resultaat van een eerder traject van intern onderhandelen.

De sterkte van adviezen zit ook in het feit dat ze het resultaat zijn van de overlappende consensus en in die zin de versplintering van belangen tegengaan. Er zijn zeker breuklijnen tussen onderwijsniveaus en tussen onderwijspartners. Die hebben onder meer te maken met ideologische tegenstellingen over bijvoorbeeld de mate van sturing door de overheid. Sommige partners in de Vlor wensen dat meer explicieter te benoemen of meer zichtbaar te maken in de advisering, anderen zijn voorstander om te zoeken naar de grootste gemene deler en de tegenstellingen over te laten aan andere gremia/overlegtafels waar dit aan bod kan komen.

De laatste tijd wordt ook meer ingezet op het eigenaarschap van de Vlor. Het unieke is dat de Vlor onafhankelijk is ten opzichte van de overheid. Vlor-leden expliciteren ook dat de Vlor een uniek forum is die aanbieders en gebruikers van het onderwijs samenbrengt en waar actoren in alle veiligheid en vrijheid kunnen discussiëren en ideeën aftoetsen. Er kunnen ook bruggen worden gebouwd zonder meteen in onderhandelingsmodus te vervallen. Die gesprekken voorafgaandelijk aan advisering geven de mogelijkheid om elkaar te vinden omdat er dan nog geen uitgesproken standpunten moeten worden ingenomen. Het mes snijdt echter aan twee kanten: het uiteindelijke Vlor-advies is soms afgezwakt omdat de onderhandelingspartners nog voldoende ruimte willen hebben in de onderhandelingsfase die volgt op de advisering. In dat verband is het belangrijk dat een Vlor-advies voldoende gedragen wordt door de partners als ambassadeur in de volgende fasen van het beleidsproces. Verantwoordelijken van organisaties moeten in die zin willen investeren in een gezamenlijke advisering bovenop een individuele agenda.

De sterkte van de Vlor zit eveneens in de advisering op eigen initiatief. Die adviezen vormen weliswaar de minderheid, maar zijn meestal zeer conceptueel van aard waarin de onderwijspartners duidelijk richting willen geven voor de beleidsagenda. Om die adviezen voor te bereiden, organiseert de Vlor soms ‘strategische verkenningen’. Daarin neemt men de tijd om een thema grondig te exploreren en zoekt men naar nieuwe ideeën, nieuwe onderwijskundige benaderingen voor onderwijsproblematieken. Zo heeft de Vlor bijvoorbeeld een basis kunnen leggen voor de uittekening van het hoger beroepsonderwijs via een

proefproject en voor leerzorg via gemeenschappelijke beleidsontwikkeling. Ook de engagementsverklaringen zijn het resultaat van een bundeling van krachten van onderwijsorganisaties in de Vlor. De Vlor coördineert tot nu toe de engagementsverklaring voor het leerplichtonderwijs over “diversiteit als meerwaarde” waarbij alle organisaties in de Vlor, de minister en de sociale organisaties afspraken maken en zich voornemen om dit doel te bereiken. De verklaring kent haar ontstaan al in 2003, maar heeft ons inziens de laatste jaren wel aan kracht ingeboet.

De verenigde krachten van het middenveld waren/zijn ook een stevige hefboom om crisismanagement uit te bouwen. Dat is voldoende bewezen in de strijd tegen corona. De Vlor is naar onze mening niet het gremium voor dergelijk crisismanagement maar zou wel een grote bijdrage kunnen leveren tot bijvoorbeeld de oproep van sommige politici en wetenschappers om een vernieuwd sociaal contract af te sluiten om de ongelijkheid – die onder meer in onderwijs in alle hevigheid te zien was tijdens de coronacrisis – sterker en structureler aan te pakken.

Tot slot:

Het laatste woord geven we aan de wetenschappers. De rolopvattingen over de Vlaamse Onderwijsraad verschillen. ‘Adviesraden kunnen worden gezien als kennismakelaars, als inspirators of agendasetters of als beleidsanalisten. In een dergelijk rolperspectief wordt de rol verbonden met de aard van doorwerking van adviezen en wordt de nadruk gelegd op de dienstbaarheid van de adviesraad ter attentie van het beleid. Adviesraden kunnen echter evengoed andere rollen op zich nemen zoals het wederzijds leren bevorderen van organisaties, het stimuleren van afstemming en samenwerking of het aanbieden van een forum voor overleg en onderhandeling.

Zowel de overheid als de leden zelf moeten baat hebben bij de Vlor als adviesorgaan. Op die manier kunnen doelstellingen wel eens verschillen. Zo hanteren ambtenaren inspraak vooral om op zoek te gaan naar nieuwe inzichten, kennis en perspectieven of naar nieuwe beleidsinput. Politici gaan dan weer vooral op zoek naar gedragenheid voor beleid en maatschappelijke partijen zijn op zoek naar invloed. En voor zover adviesraden er ook in slagen ‘voor elk wat wils’ aan te bieden, slagen ze in hun opdracht. Goed functionerende adviesraden doen meer dan adviseren alleen. Zij moeten kunnen balanceren. Balanceren tussen kritische afstand van en betrokkenheid bij de overheid, tussen korte- en langetermijnadvisering, tussen instrumenteel aandrager van kennis en kritische luis in de pels, tussen het geven van antwoorden en stellen van vragen, tussen adviestaken en andere taken.’

In deze bijdrage hebben we onze ervaring daarmee weergegeven. Maar nog belangrijker dan de structuur zijn ten slotte de mensen die het DNA van de Vlor

vormen: ik heb veel bruggenbouwers, steunpilaren, ideeënsprokkelaars, doorzetters en vrijheidsstrijders … ontmoet die via dit forum in open dialoog hun kennis en hun idealen voor kwaliteitsvol onderwijs wilden delen en meezochten naar een balans. Alle respect.

VI. Referenties

BOSSENS N., VAN DAMME J. en BRANS M. (2014), Beleidsadvisering in de Vlaamse overheid. Een analyse van de Vlaamse beleidsadvisering en een verkenning van mogelijkheden tot optimalisering, KU Leuven, steunpunt bestuurlijke organisatie – slagkrachtige overheid, 332 p.

BRANTS M. en FOBÉ E. (2021), “Critical boundary actors bridging the worlds of policy, science, practice and society” in Eunec, Education Councils in Europe. Going beyond the tensions, p. 45-61.

DE BRABANDERE A. (2017), “Twintig jaar performantie-audit in het onderwijs” in VTOM, nr. 3, p. 17-32.

FRAUSSEN B., BOSSENS N., WILSON A. en KEATING M. (2017), “Interest groups and policy analysis in Belgium” in B. FRAUSSEN, N. BOSSENS, A. WILSON en M. KEATING (red.), Policy analysis in Belgium, Bristol, Policy Press.

LIEVENS J. (2018), De vrijheid van onderwijs: Een onderzoek naar de betekenis van de vrijheid van richting en de doorwerking in het Vlaamse onderwijsbeleid

OOSTERLYNCK S., VERMEERSCH L., 0VERSCHUERE B., DE RYNCK F., LAMBERTS M. en VERHAEGHE B. (eds.) (2020), Middenveld: tussen aanval en verdediging, Leuven, Lannoo.

PAULY R., VERSCHUERE B. en DE RYNCK F. (2019), “Bestuurlijke tradities onder druk? Survey onderzoek naar de verhouding tussen middenveld en overheid in Vlaanderen”, spotlightpaper, nr. 13, CSI Flanders.

VAN DAMME J. e.a. (2011), Burger, bestuur en beleid, jaargang 7, nr. 2, 105-119.

VLAAMSE ONDERWIJSRAAD (10 juni 2022), Colloquium ‘Onderwijskwaliteit op tafel’.

VLAAMSE ONDERWIJSRAAD, Jaarverslagen 1991-1992 t.e.m. 2021-2022

VLAAMSE ONDERWIJSRAAD (2019) (red.), Spots op onderwijs. Wetenschappers voor het voetlicht, Leuven, Lannoo Campus, 375 p.

Schoolse segregatie voor het EHRM: de positieve verplichting om maatregelen tot desegregatie te nemen, ook in Vlaanderen?

Noot onder EHRM 31 mei 2022, X e.a. t.

Albanië

Discriminatie – Segregatie – Desegregatie – Inclusief onderwijs – Roma

I. De feiten

De lagere school ‘Naim Frashëri’ bevindt zich in de Albanese stad Korça en bestaat bijna uitsluitend uit kinderen van Roma of Egyptische afkomst. In de schooljaren 2012 t.e.m. 2019 bedroeg het aandeel kinderen van Roma of Egyptische afkomst in deze school 89 tot 100 %.

In 2015 maakte het European Roma Rights Centre (ERRC), een internationale ngo, een klacht aanhangig bij de Commissaris voor Bescherming tegen Discriminatie, een onafhankelijk lokaal orgaan dat belast is met de taak om effectieve bescherming tegen discriminatie te verzorgen. Om deze taak uit te voeren, behandelt de Commissaris klachten over discriminatie, waarbij hij administratieve sancties kan opleggen en adviezen kan geven over discriminatie. Hij moet in zijn beslissingen geschikte maatregelen formuleren die genomen moeten worden en een deadline voor hun implementatie opleggen. Tot slot kan dit orgaan een boete opleggen aan de partij die nalaat zijn beslissingen te implementeren.

De beslissing over de klacht van het ERRC luidt dat de oververtegenwoordiging van Roma en Egyptische

kinderen in de Naim Frashëri-school indirecte discriminatie uitmaakt. Hoewel deze segregatie niet intentioneel was, kan discriminatie naar oordeel van de Commissaris bestaan uit zowel acties als omissies van de staat die aanleiding geven tot ongelijkheid. In beide gevallen ontstaat een positieve verplichting om maatregelen te nemen om deze discriminatie tegen te gaan.

In een reactie kondigde het Ministerie van Onderwijs en Sport aan dat het desegregatiemaatregelen zou implementeren. Deze bestonden uit de fusie van de school met een andere school en het uitbreiden van het programma dat gratis maaltijden op school aanbiedt naar de andere scholen in de regio. Het liet echter na dit te doen. Tot minstens het schooljaar 2019-2020 bleef de schoolpopulatie bijna exclusief bestaan uit kinderen van Roma en Egyptische afkomst.

De betrokkenen beargumenteren bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM of Hof) dat het gebrek aan snelle en effectieve actie door de overheid om de oververtegenwoordiging van kinderen van Roma en Egyptische afkomst tegen te gaan, aanleiding geeft tot discriminatie op basis van hun etniciteit in hun recht op inclusief onderwijs, zoals beschermd in artikel 1 van Protocol nr. 12 bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Dit artikel bevat een op zichzelf staand verbod van discriminatie, waarbij een mogelijke discriminatie kan voortkomen uit het nationaal recht – in dit geval het nationaal erkende recht op inclusief onderwijs.

* Merel Vrancken is assistent staatsrecht aan de UHasselt.

II. Beslissing van het EHRM

Het Hof oordeelt dat in deze zaak het verbod van discriminatie uit artikel 1 van Protocol nr. 12 bij het EVRM inderdaad geschonden is. De beslissing van de Commissaris dat de situatie in de school aanleiding gaf tot discriminatie, deed een positieve verplichting ontstaan in hoofde van de staat om deze situatie spoedig en adequaat aan te pakken. Het gebrek aan spoedige reactie, de traagheid waarmee de overheid heeft gehandeld en het gebrek aan implementatie van desegregatiemaatregelen zijn in dat opzicht niet objectief en redelijk verantwoord1. Het Hof stelt hierbij dat, hoewel de segregatie niet intentioneel was, de overheid niet is tegemoetgekomen aan haar positieve verplichting om stappen te ondernemen om de feitelijke ongelijkheid van verzoekers te corrigeren en op deze manier de bestendiging van de discriminatie die voortkwam uit hun oververtegenwoordiging in de school te voorkomen. Deze stappen hadden er, indien zij tijdig en degelijk waren geïmplementeerd, voor kunnen zorgen dat de cyclus van sociale uitsluiting waarin deze kinderen zich bevinden, doorbroken zou worden en ze hun leven reeds van bij het begin zouden kunnen leiden als gelijke burgers2

In zijn redenering herhaalt het Hof dat dezelfde waarborgen die gegarandeerd zijn onder artikel 14 EVRM ook van toepassing zijn onder artikel 1 van Protocol nr. 12 bij het EVRM. Het verwijst terug naar zijn eerdere rechtspraak over segregatie van Roma in het onderwijs, waarbij het de eerdere situaties waarin het heeft geoordeeld dat er discriminatie was, in herinnering brengt: in D.H. e.a. t. Tsjechië (2007) oordeelde de Grote kamer dat een landsbrede praktijk waarbij een onevenredig groot aandeel Romakinderen in scholen voor kinderen met leermoeilijkheden werden geplaatst, discriminatie op basis van etnische afkomst uitmaakte. Oršuš e.a. t. Kroatië (2010) betrof kinderen van Romaorigine die in aparte klassen voor enkel Roma werden geplaatst tijdens bepaalde delen van hun opleiding op basis van hun gebrek aan voldoende kennis van het Kroatisch. In deze zaak oordeelde het Hof dat het verbod van discriminatie geschonden was, aangezien de overheid niet de noodzakelijke stappen genomen had om de spoedige voortgang van deze kinderen bij het leren van die taal te verzekeren, zodat ze op zo kort mogelijke termijn weer geïntegreerd konden worden in gemixte klassen3

Het Hof brengt in de huidige zaak in herinnering dat de Naim Frashëri-school niet exclusief gecreëerd is voor kinderen van Roma en Egyptische afkomst. Het betwist bovendien niet dat de nationale autoriteiten noch de betrokkenen ervan weerhielden om naar een andere school

1 EHRM 31 mei 2022, nrs. 73548/17 en 45521/19, X e.a./Albanië, § 87.

2 Ibid., § 84.

3 Ibid., § 79-80. Zie ook EHRM 13 november 2007, nr. 57325/00, D.H. e.a./Tsjechië en EHRM 16 maart 2010, nr. 15766/03, Oršuš e.a./ Kroatië

te gaan, noch de leerlingen van Naim Frashëri om naar een andere school te gaan, noch leerlingen van andere scholen om naar de Naim Frashëri-school te gaan. Bovendien kan het Hof zich vinden in de stelling van de overheid dat er geen intentie of actie was om te discrimineren. Het brengt hierbij in herinnering dat discriminatie in strijd met het Verdrag ook kan voortkomen uit een de facto situatie en niet noodzakelijk een discriminatoire intentie vereist4

De overheid liet na om actie te ondernemen tegen de segregatie. Deze inertie is noch verenigbaar met de tijdsgevoeligheid van een situatie waarbij kinderen worden gesegregeerd, noch met de beslissing van de Commissaris dat onmiddellijk maatregelen genomen moesten worden. Er is geen rechtvaardiging voorhanden voor de vertraging bij het implementeren van de maatregelen, waarvan twee belangrijke naar alle waarschijnlijkheid een onmiddellijk voordelig effect zouden hebben op de kinderen van Roma en met Egyptische achtergrond – namelijk de fusie van de scholen en het uitbreiden van het programma met gratis voedsel naar andere scholen in de regio. Hoewel de segregatie mogelijk ontstaan is omwille van de concentratie van Roma en Egyptische minderheden in bepaalde wijken in de buurt van de school, is het Hof van oordeel dat de voorgestelde maatregelen relevant zijn. Het meent dat ‘zo’n fusie zou hebben kunnen bijdragen aan de creatie van scholen waar de aandelen Roma/Egyptische en andere leerlingen in redelijke verhouding zijn met het stadsbrede aandeel van die kinderen in lagere scholen’5. Deze oplossing was reeds elders geïmplementeerd, in combinatie met het voorzien van transport naar de school. Analoog aan de zaak-Lavida e.a. t. Griekenland (2013), waarin het reeds oordeelde dat het gebrek aan desegregatiemaatregelen artikel 14 EVRM schond, komt het Hof tot de conclusie dat de vertragingen en het gebrek aan implementatie van geschikte desegregatiemaatregelen niet objectief en redelijk verantwoord zijn. Er is dus een schending van artikel 1 van Protocol nr. 12 bij het EVRM6

III. Analyse

Het huidige arrest is niet het eerste waarin het Hof oordeelt over segregatie in het onderwijs. Het oordeelde reeds in zes andere zaken, in de periode van 2007 tot 2013, dat segregatie van Roma in het onderwijs een schending uitmaakte van het verbod op discriminatie uit artikel 14 EVRM7. Bijna tien jaar na de laatste uitspraak komt het Hof

4 EHRM 31 mei 2022, nrs. 73548/17 en 45521/19, X e.a./Albanië, § 8183.

5 Ibid., § 86.

6 Ibid., § 87-88. Zie ook EHRM 30 mei 2013, nr. 7973/10, Lavida e.a./ Griekenland, § 73.

7 EHRM 13 november 2007, nr. 57325/00, D.H. e.a./Tsjechië; EHRM

5 juni 2008, nr. 32526/05, Sampanis e.a./Griekenland; EHRM

16 maart 2010, nr. 15766/03, Oršuš e.a./Kroatië; EHRM 11 december 2012, nr. 59608/09, Sampani e.a./Griekenland; EHRM 29 januari

opnieuw tot een oordeel van discriminatie, ditmaal op basis van artikel 1 van Protocol nr. 12 bij het EVRM. In het huidige arrest gaat het om de segregatie van kinderen van Roma en Egyptische afkomst en legt het Hof duidelijk de nadruk op desegregatiemaatregelen, iets dat voor het eerst in rekening genomen was in Lavida. Aangezien dit het eerstvolgende arrest over dit onderwerp is na Lavida, kreeg het Hof nu pas de mogelijkheid om de verplichting tot het nemen van desegregatiemaatregelen verder uit te werken. Het Hof beklemtoont ten slotte het feit dat deze maatregelen nodig zijn, ondanks dat de situatie van segregatie niet intentioneel was en zonder actieve inmenging van de overheid tot stand gekomen is.

III.1. Segregatie van wie?

Een eerste interessant en vernieuwend aspect aan deze uitspraak is het feit dat de oververtegenwoordiging betrekking had op zowel kinderen van Roma-afkomst als kinderen van Egyptische afkomst. In de eerdere arresten moest het Hof telkens over een situatie oordelen waarin enkel Romakinderen gesegregeerd waren. In het huidige arrest neemt het de twee groepen, Roma en Egyptische kinderen, samen en oordeelt het dat zij als geheel oververtegenwoordigd zijn in de school in kwestie. De onderverdeling van welk aandeel in de school Roma was en welk aandeel Egyptisch van afkomst is hier onbelangrijk.

Dit is interessant omdat beide groepen in Albanië kwetsbare minderheden uitmaken. Waar in de eerdere arresten soms gehamerd werd op de specificiteit van de Romabevolking en hun kwetsbaarheid bij het formuleren van positieve verplichtingen, werd dit in dit arrest niet gedaan. Het Hof vermeldt enkel de benadeling die voortvloeit uit het feit dat deze kinderen gesegregeerd schoollopen8. Dit doet vermoeden dat de oververtegenwoordiging van eender welke kwetsbare minderheidsgroep mogelijk discriminatie uitmaakt, en dat verschillende minderheidsgroepen hierbij samengeteld kunnen worden. Jonge kinderen met een andere etnische, culturele of talige achtergrond dan die van de meerderheid die bovendien naar een school gaan met een duidelijke oververtegenwoordiging van diezelfde minderheidsgroep, vormen ongetwijfeld ook een kwetsbare minderheid. Als we kijken naar de etnische samenstelling van de Vlaamse scholen, kunnen we zien dat ook in Vlaanderen een de facto en niet-intentionele etnische segregatie aanwezig is.

2013, nr. 11146/11, Horváth en Kiss/Hongarije; EHRM 30 mei 2013, nr. 7973/10, Lavida e.a./Griekenland 8 EHRM 31 mei 2022, nrs. 73548/17 en 45521/19, X e.a./Albanië, § 84. Vergelijk met D.H. en Oršuš, waar het Hof duidelijk onderlijnt dat de Roma als specifieke minderheid kwetsbaar zijn en een benadeelde groep/gemeenschap/klasse vormen, zie EHRM 13 november 2007, nr. 57325/00, D.H. e.a./Tsjechië, § 182, 203, 205 en 207; EHRM 16 maart 2010, nr. 15766/03, Oršuš e.a./Kroatië, § 147, 178, 180 en 182.

AGIRDAG haalt aan dat een gemiddelde niet-westerse, gekleurde leerling in het Vlaams lager onderwijs naar een school gaat met 62 % andere gekleurde leerlingen, terwijl een gemiddelde Vlaamse (westerse) leerling naar een school gaat met slechts 8 % gekleurde leerlingen9. Hoewel deze cijfers alvast op een (problematisch) hoge mate van segregatie op basis van etniciteit wijzen in het onderwijs, is dit landsbrede cijfer niet vergelijkbaar met de specifieke samenstelling van de Naim Frashëri-school in de besproken zaak. Toch zijn er ook in Vlaanderen scholen die een aandeel van 89-100 % leerlingen met een andere etniciteit benaderen of evenaren. In een studie van AGIRDAG, VAN HOUTTE en VAN AVERMAET is bijvoorbeeld het gemiddelde aandeel leerlingen met een andere dan de Belgische nationaliteit 51,50 %. Dit werd gemeten over 68 scholen, waarvan 6 scholen voor 100 % bestaan uit leerlingen met een andere dan de Belgische nationaliteit10

We kunnen ook met cijfers die openbaar toegankelijk zijn, het aantal basisscholen in Vlaanderen benaderen met een aandeel van 89 % of hoger aan leerlingen met een andere etniciteit. Hoewel er geen openbaar toegankelijke data zijn die de etniciteit van leerlingen per school weergeven, is het aandeel leerlingen met de indicator ‘thuistaal’ per school wel openbaar toegankelijk. De indicator ‘thuistaal’ betekent dat de leerling in kwestie thuis een andere taal dan het Nederlands spreekt, wat bijna steeds samenhangt met de etniciteit van de leerling. Wanneer we deze indicator gebruiken als proxy om het aantal basisscholen met een aandeel van 89 % of hoger aan leerlingen met een andere etniciteit te berekenen in het schooljaar 2020-2021, komen we tot de vaststelling dat er 34 basisscholen in Vlaanderen zich in een gelijkaardige situatie van segregatie bevinden als de Naim Frashëri-school uit het arrest11. We kunnen dus vaststellen dat er in navolging van het arrest een aantal positieve verplichtingen in hoofde van de Belgische staat ontstaan om deze leerlingen te ondersteunen.

III.2. Desegregatiemaatregelen

Een tweede opmerkelijk aspect is de duidelijke focus van het EHRM op desegregatiemaatregelen. Na de bevinding in Lavida e.a. t. Griekenland dat het ‘afwijzen van geschikte

9 O. AGIRDAG, “Etnische Diversiteit in het Onderwijs” in B. EIDHOF, M. VAN HOUTTE en M. VERMEULEN (eds.), Sociologen over onderwijs. Inzichten, praktijk en kritieken, Antwerpen, Garant, 2016, (281) 302.

10 O. AGIRDAG, M. VAN HOUTTE en P. VAN AVERMAET, “Ethnic School Segregation and Self-Esteem: The Role of Teacher–Pupil Relationships”, Urban Education 2012, (1135) 1146.

11 Berekening gebaseerd op de data over het leerlingenkenmerk ‘thuistaal’ van de onderwijsstatistieken van Vlaanderen, waarbij het aandeel leerlingen dat aantikt op leerlingenkenmerk thuistaal als percentage van het totaal aantal leerlingen in de basisschool in kwestie berekend werd. Departement Onderwijs en Vorming, ‘Leerlingenkenmerken’ op onderwijs.vlaanderen.be, https:// onderwijs.vlaanderen.be/nl/onderwijsstatistieken/ themasonderwijsstatistieken/leerlingenkenmerken (geconsulteerd op 19 juli 2022).

desegregatiemaatregelen’ discriminatoir is in een situatie waar de overheid (actief) de situatie van segregatie had bestendigd, oordeelt het Hof in X e.a. t. Albanië dat het niet spoedig nemen van geschikte maatregelen om een feitelijke situatie van segregatie tegen te gaan, discriminatie uitmaakt12. De verplichting tot het nemen van desegregatiemaatregelen is dus sterker geformuleerd in X e.a. t.

Albanië

Hierbij haalt het Hof zelfs twee mogelijke desegregatiemaatregelen aan, die voorgesteld waren door de staat, namelijk het fuseren van verschillende scholen en het voorzien van een programma met gratis maaltijden op school in verschillende scholen. Het Hof geeft op deze manier richtlijnen mee voor de staat om te desegregeren. Daarbij vermeldt het wanneer desegregatie geslaagd zou zijn, namelijk indien dit leidt tot ‘scholen waar de aandelen Roma/Egyptische en andere leerlingen in redelijke verhouding zijn met het stadsbrede aandeel van die kinderen in lagere scholen’13. Op deze manier wijst het Hof heel specifiek naar het feit dat segregatie, en de oplossing hiervoor, namelijk desegregatie, relatief gemeten moet worden: in verhouding tot, in dit geval, het stadsbrede aandeel. Dit is dus een duidelijke richtlijn voor overheden die zouden willen desegregeren en is in overeenstemming met het concept van een gezonde ‘sociale mix’, zoals het tot voor kort in de Vlaamse regelgeving op het basis- en secundair onderwijs opgenomen was14. Zowel de richtlijnen van het Hof als de Vlaamse regelgeving verdienen verdere aandacht.

De concrete richtlijn die het Hof meegeeft om na te gaan of de desegregatie geslaagd is, heeft veel potentieel. Deze maakt het voor een school zeer concreet wat haar ideale samenstelling is door een specifieke regio als referentie te nemen. Toch brengt deze richtlijn ook twee moeilijkheden met zich mee. Enerzijds geeft het Hof geen specifieke regio mee waarmee steeds vergeleken dient te worden. Dit is ook niet mogelijk: iedere regio zal verschillen. Indien in een bepaalde regio alle secundaire scholen zich in één specifieke stad bevinden, maar daar ook veel kinderen uit de omringende dorpen schoollopen, klopt het voor die scholen niet om de bevolking van de stad als referentie te nemen: de autoriteiten zullen dan zelf een ruimere regio moeten afbakenen. Aangezien er in ieder land grote verschillen bestaan in het aanbod aan scholen dat zich in verschillende regio’s bevindt en er ook binnen ieder land aanzienlijke verschillen zullen bestaan in aanbod, is het

12 EHRM 30 mei 2013, nr. 7973/10, Lavida e.a./Griekenland, § 73; EHRM 31 mei 2022, nrs. 73548/17 en 45521/19, X e.a./Albanië, § 87.

13 EHRM 31 mei 2022, nrs. 73548/17 en 45521/19, X e.a./Albanië, § 86.

14 Voormalig art. 37vicies quinquies, § 3, 3° Decreet Basisonderwijs, 25 februari 1997, BS 17 april 1997, 8.972 (hierna: Decreet Basisonderwijs), geldig tot 1 september 2022; voormalig art. 110/25, § 3, 3° Gecodificeerd Decreet 17 december 2010 betreffende het secundair onderwijs, BS 24 juni 2011, 37.030 (hierna: Codex Secundair Onderwijs), geldig tot 1 september 2022.

voor het Hof niet mogelijk en niet wenselijk om hier een concrete richtlijn over mee te geven.

Een tweede moeilijkheid is het probleem van residentiële segregatie, iets dat de overheid in deze zaak ook aanhaalt15 In steden of regio’s met een hoge residentiële segregatie is het niet heel nuttig om dit gebied als referentie te nemen bij het berekenen van schoolsegregatie, aangezien dit in de realiteit zelfs tot een bestendiging van de schoolsegregatie kan leiden. Dit probleem duidt op het feit dat school- en residentiële segregatie nauw gelinkt zijn met elkaar en dat beide complexe problemen tegelijkertijd aangepakt zouden moeten worden als het doel effectief is om de cyclus van sociale uitsluiting te doorbreken en gelijke onderwijskansen aan alle kinderen te geven.

III.3. Vlaamse regelgeving: de sociale mix

Het bevorderen van de ‘sociale mix’ was tot voor kort in de Vlaamse wetgeving terug te vinden in het Decreet Basisonderwijs en de Codex Secundair Onderwijs als doelstelling van het gelijke onderwijskansenbeleid. Deze doelstelling werd, samen met de invoering van de dubbele contingentering, ingeschreven door het decreet betreffende het inschrijvingsrecht in 201216. Sinds 1 september 2022 is de dubbele contingentering in het secundair onderwijs weer afgeschaft en zijn ook de doelstellingen van het gelijke onderwijskansenbeleid licht gewijzigd, zowel voor het basis- als het secundair onderwijs: waar de doelstellingen van de eerdere maatregelen waren om (1) optimale leerkansen en ontwikkelingskansen voor alle leerlingen te creëren, (2) uitsluiting, segregatie en discriminatie tegen te gaan en (3) de sociale mix en de cohesie van leerlingen te bevorderen17, is deze laatste doelstelling aangepast naar ‘het bevorderen van sociale cohesie’18

Het concept van de sociale mix is dus achterwege gelaten in de nieuwe regelgeving. Het is echter net dit concept dat het Hof, in andere bewoordingen, nastreeft in het arrest-X e.a. t. Albanië. De doelstellingen van het creëren van optimale onderwijskansen voor alle leerlingen, het tegengaan van uitsluiting, segregatie en discriminatie en het bevorderen van de sociale mix en de cohesie liggen volledig in lijn met de doelstellingen die het EHRM nastreeft bij het opleggen van desegregatiemaatregelen in gevallen van de facto segregatie. Toch blijven de andere doelstellingen van het gelijke onderwijskansenbeleid overeind: de doelstelling om optimale leer- en ontwikkelingskansen voor alle

15 EHRM 31 mei 2022, nrs. 73548/17 en 45521/19, X e.a./Albanië, § 68 en 86.

16 Decreet 25 november 2011 betreffende het inschrijvingsrecht, BS 23 februari 2012, 12.461.

17 Decreet Basisonderwijs, zoals gewijzigd door het decreet 25 november 2011 betreffende het inschrijvingsrecht, BS 23 februari 2012, 12.461, geldig tot 1 september 2022.

18 Art. 253/2 en 253/33 Codex Secundair Onderwijs; art. 37/7 en 37/44 Decreet Basisonderwijs.

leerlingen te creëren wordt evenzeer door het Hof vermeld en het arrest vindt eveneens navolging in de doelstelling om uitsluiting, segregatie en discriminatie tegen te gaan. Hoewel het dus te betreuren valt dat het bevorderen van de sociale mix niet meer vermeld wordt als doelstelling van het gelijke onderwijskansenbeleid, kan er nog steeds op basis van de overige doelstellingen actie worden ondernomen om segregatie tegen te gaan.

IV. Conclusie

Hoewel het besproken arrest grotendeels voortbouwt op de eerdere arresten inzake segregatie van Roma in het onderwijs, zijn de gevolgen van dit arrest voor Vlaanderen mogelijk verreikend. Het EHRM oordeelt dat zelfs in een situatie waarin de staat noch actie heeft ondernomen om de segregatie te creëren, noch de intentie had om te segregeren, een positieve verplichting tot het nemen van desegregatiemaatregelen kan bestaan, waarbij de staat spoedig geschikte maatregelen dient te implementeren.

In X e.a. t. Albanië vloeit deze verplichting voort uit het nationaal erkende recht op inclusief onderwijs en de beslissing van de Commissaris voor Bescherming tegen Discriminatie dat er een situatie van segregatie bestond in de Naim Frashëri-school en de overheid maatregelen diende te nemen om te desegregeren. Hoewel er in Vlaanderen niet in zoveel woorden een recht op inclusief onderwijs voor alle leerlingen erkend is, wijzen de doelstellingen die het onderwijs nastreeft inzake gelijke onderwijskansen toch op een gelijkaardige visie op onderwijs. Bovendien tonen de cijfers dat het Vlaamse lager onderwijs in grote mate gesegregeerd is op basis van etniciteit. In Vlaanderen zijn 34 lagere scholen in dezelfde mate etnisch gesegregeerd als de Naim Frashëri-school, gemeten op basis van thuistaal als proxy. Aangezien segregatie dus ook in het Vlaamse onderwijs een probleem is en blijft, kunnen we in vraag stellen of de huidige maatregelen die in Vlaanderen genomen worden om segregatie tegen te gaan wel voldoende geschikt zijn om spoedig een einde te maken aan segregatie.

In the case of X and Others v. Albania, The European Court of Human Rights (Third Section), sitting as a Chamber composed of:

Georges Ravarani, President,

Georgios A. Serghides, María Elósegui, Darian Pavli, Peeter Roosma, Andreas Zünd, Frédéric Krenc, judges, and Milan Blaško, Section Registrar, (…)

Having deliberated in private on 10 May 2022,

Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

INTRODUCTION

1. The case concerns the alleged discrimination of the applicants as a result of the Government’s failure to implement swift and comprehensive desegregation measures in an elementary school, which was attended almost exclusively by children of the Roma and Egyptian minorities.

THE FACTS

I. THE AUTHORITIES’ FINDINGS IN RESPECT OF THE “NAIM FRASHËRI” ELEMENTARY SCHOOL

2. The applicants live in Korça, a city in the southeast of Albania counting 76,000 inhabitants. According to local government data, during the 2018/19 academic year around 1,200 Roma and Egyptian children were enrolled in the city’s mandatory education system.

3. The Roma and Egyptian pupils in the “Naim Frashëri” elementary school in Korça during the 2012/19 academic years accounted for 89 to 100 % of the school’s pupils. As of 2012 the Government have implemented a food assistance programme whereby food packages have been provided to Roma and Egyptian pupils attending that school with the aim of increasing school attendance rates of the children of those communities. The children applicants attended that same school.

4. In a general recommendation of 11 September 2014, the Commissioner for the Protection from Discrimination (the “Commissioner” or “Commissioner against Discrimination”), a domestic body established by the Anti-Discrimination Act (Law no. 10221 of 4 February 2010) recommended to the Ministry of Education and Sport (“Ministry”) to have due regard of the ratio between Roma/ Egyptian and other pupils in schools and take measures to avoid creating schools attended only by pupils of the said communities.

5. On 3 July 2015 the ERRC lodged a complaint with the People’s Advocate, which is also an institution established to uphold the rights of citizens against public authorities, alleging that the over-representation of Roma/Egyptian pupils in the “Naim Frashëri” school amounted to segregation. Having considered the matter and having heard the Ministry’s position that the over-representation in question was an unintentional effect of the food assistance programme, on 12 August 2015 the People’s Advocate recommended to the Ministry to take proactive actions to end the discrimination of the said pupils. In addition, the People’s Advocate also recommended that the Ministry establish a mechanism for monitoring the implementation of desegregation measures in all schools.

6. Following a similar complaint by the ERRC and another organisation, to which the Ministry responded once again that the over-representation complained of was unintentional, on 22 September 2015 the Commissioner against Discrimination delivered a binding decision finding that the Roma and Egyptian children of the “Naim Frashëri” school were suffering indirect discrimination on account of their over-representation in the school.

7. Relying on Article 18 of the Constitution which prohibits discrimination (see paragraph 17 below) and the Court’s judgment in the case of Lavida and Others v. Greece (no. 7973/10, 30 May 2013), the Commissioner found that the placement of Roma pupils in a special school segregates them and does not allow for their integration into mainstream social activities. Moreover, noting that the Ministry was the public body responsible for admissions at the school, the Commissioner pointed out that under Section 7 (1) of the Anti-Discrimination Act (see paragraph 23 below) both actions and inactions that gave rise to a breach of the equality between persons could amount to discrimination. Finally, the Commissioner noted that under Section 18 (1) of the Anti-Discrimination Act (see paragraph 24 below) the Council of Ministers and the Ministry were under an obligation to take positive measures against discrimination related to the right to education.

8. Accordingly, the Commissioner ordered the Ministry to take “immediate measures to improve the situation and change the ratio” between Roma/Egyptian and other pupils attending the school.

II. IMPLEMENTATION OF THE COMMISSIONER’S DECISION

9. On 14 December 2015 the Ministry informed the Commissioner that it would implement several desegregating measures in the school, including the expansion of the food assistance programme to pupils from all communities and to four additional schools in the area, followed by the merger of the “Naim Frashëri” school with three local schools.

10. On 22 February 2017 the Government expanded the food support programme to all the pupils of the “Naim Frashëri” school (Decision of the Council of Ministers no. 132 of the same date).

11. On 14 April 2017 the Ministry informed the ERRC that the school continued to be attended almost exclusively by Roma and Egyptian pupils. They further explained that as the academic year was ongoing, it was inappropriate to implement the merger between different schools at that time and assured them that at the beginning of the new academic year in September, the segregation in the school would come to an end. In addition, the Ministry stated that they would request the competent authorities to organise the renovation of the school.

12. The renovation work was carried out during the 2018/19 academic year and was completed in September 2019.

13. On 6 November 2019 the Government submitted before the Court that for the 2019/20 academic year the Roma/ Egyptian pupils accounted for 90% of the pupils at “Naim Frashëri” school.

14. On 25 February 2020 the Ministry informed the State Attorney that the percentage of Roma/Egyptian pupils at the school was 60%. They also stated that the merger of the school with neighbouring schools had not been implemented due to the school’s renovation work.

15. The applicants contested the above figure and submitted that in reality many non-Roma/Egyptian pupils had been administratively registered in the “Naim Frashëri” school, but in fact attended other nearby schools.

III. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 1 OF PROTOCOL NO. 12 TO THE CONVENTION

53. The applicants complained under Article 1 of Protocol No. 12 to the Convention that they were discriminated against in their right to an inclusive education as a result of the authorities’ failure to implement desegregating measures to address the over-representation of Roma/ Egyptian pupils in the “Naim Frashëri” school.

54. Article 1 of Protocol No. 12 to the Convention, reads as follows:

“1. The enjoyment of any right set forth by law shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.

2. No one shall be discriminated against by any public authority on any ground such as those mentioned in paragraph 1.”

(…) B. Merits

3. The Court’s assessment

(a) Relevant principles

(…)

76. It can further be inferred that, in principle, the same standards developed by the Court in its case-law concerning the protection afforded by Article 14 are applicable to cases brought under Article 1 of Protocol No. 12 (see, for example, ibid., § 70).

77. In this vein, the Court has established that discrimination means treating differently, without an objective and reasonable justification, persons in relevantly similar situations. However, Article 14 does not prohibit a member State from treating groups differently in order to correct “factual inequalities” between them; indeed in certain circumstances a failure to attempt to correct inequality through different treatment may in itself give rise to a breach of Article 14 (see Horváth and Kiss v. Hungary, no. 11146/11, § 101, 29 January 2013).

78. The Court has also held that the coexistence of members of society free from racial segregation is a fundamental value of democratic societies (see Vona v. Hungary, no. 35943/10, § 57, ECHR 2013).

79. As regards the particular sphere of school segregation, the Court has adopted a number of judgments which concerned different contexts. The case of D.H. and Others v. the Czech Republic ([GC], no. 57325/00, ECHR 2007-IV) concerned a situation where a nationwide practice of placing a disproportionate number of Roma children in schools for pupils with learning difficulties amounted to discrimination based on the applicants’ ethnic origin.

80. In Oršuš and Others v. Croatia ([GC], no. 15766/03, ECHR 2010) the applicants were Croatian nationals of Roma ethnic origin who had been placed in separate Roma-only classes from time to time during their education on account of their insufficient command of the Croatian language. The Court found a violation of the prohibition of discrimination on account of, amongst others, the authorities’ failure to take all the necessary steps to ensure the applicants’ speedy progress in learning the language and their subsequent integration into mixed classes.

(b) Application of the principles to the present case

81. The Court notes at the outset that the right to inclusive education, in the enjoyment of which the applicants alleged to have been treated differently, was provided for by domestic law (see paragraphs 18 and 19 above).

82. The Government did not dispute that the applicants’ situation amounted to segregation and that desegregation measures were called for, neither had these points been disputed by the Ministry in the domestic proceedings (see paragraphs 5, 6 and 62 above), their only arguments being that that situation had been unintentional.

83. In that connection, the Court notes that the “Naim Frashëri” school was not created exclusively for Roma/

Egyptian children. Moreover, the applicants did not allege that their segregation was intentional. However, the Court has already held in the past that discrimination that is potentially contrary to the Convention may result from a de facto situation (see Zarb Adami v. Malta, no. 17209/02, § 76, ECHR 2006-VIII) and does not necessarily require discriminatory intent (D.H. and Others v. the Czech Republic, cited above, § 184).

84. In the Court’s view, the salient question is therefore whether the Government complied with their positive obligation to take steps to correct the applicants’ factual inequality and avoid the perpetuation of the discrimination that resulted from their over-representation in the school (see paragraphs 24 and 77 above and, mutatis mutandis, Horváth and Kiss, cited above, § 116 and § 127) thereby breaking their circle of marginalization and allowing them to live as equal citizens from the early stages of their life (see paragraph 38 above). In this regard, the Government stated that the authorities took immediate action to address the applicant’s segregation. However, the Court notes that the decision to remove the ethnicity criterion for the pupils that benefited from the food support programme, in an effort to attract pupils of all ethnicities in the school, was adopted on 22 February 2017 (see paragraph 10 above), almost one and a half years after the Commissioner’s decision of 22 September 2015. The Government did not put forward an explanation for this delay, or the delay in the implementation of the second measure ostensibly carried out to diversify the student body of the school, namely the renovation of the school building which ended in September 2019, four years after the Commissioner’s decision. In the Court’s view, these delays were incompatible with the time sensitivity of a situation where children were segregated and with the Commissioner’s decision that measures be taken “immediately” (see paragraph 8 above).

85. Most importantly, the Government did not set forth any objective reason for failing to implement two of the measures that were discussed in the Ministry’s letters of 14 December 2015 and 14 April 2017 (see paragraphs 9 and 11 above), namely the extension of the food support programme to four additional schools in the area – which could presumably encourage some of the Roma/Egyptian pupils of the school to move to other schools – and the merger of the “Naim Frashëri” school with three other schools (see paragraphs 9 and 11 above). Both these measures were likely to have a more immediate beneficial effect on the Roma and Egyptian children. In this regard, the Court is unable to accept the authorities’ justification that the merger was not implemented due to the reconstruction of the “Naim Frashëri” school, as the reconstruction work lasted only for a limited period of time (see paragraph 12 above). By as late as the 2019/20 academic year the Roma/ Egyptian pupils continued to represent 90% of the schools’ pupils.

86. In view of the Government’s argument that the segregation complained of was caused by the concentration of the Roma/Egyptian population in particular neighbourhoods near the segregated school, the authorities’ proposal to merge the latter with nonsegregated schools in the city appeared a very pertinent solution indeed. Such a merger could have contributed to the creation of schools where the ratio between Roma/ Egyptian and other pupils was reasonably proportional to the city-wide ratio for elementary schools. The authorities had already implemented similar solutions in respect of segregated schools elsewhere in the country where in addition they had also provided transportation for the pupils (see paragraphs 16, 37 and 43 above). While it is not for the Court to indicate situation, it is nevertheless difficult to understand the reasons why this approach was not implemented in the present case too.

87. The Court observes that it has already found a violation of the prohibition of discrimination in a similar context where the State had failed to implement desegregating measures (see Lavida and Others, cited above, § 73). It considers that in the present case too, the delays and the non-implementation of appropriate desegregating measures cannot be considered as having had an objective and reasonable justification.

88. There has accordingly been a violation of Article 1 of Protocol No. 12 to the Convention.

(…)

FOR THESE REASONS, THE COURT, UNANIMOUSLY,

(…)

4. Holds that there has been a violation of Article 1 of Protocol No. 12 to the Convention in respect of both applications;

(…)

Done in English, and notified in writing on 31 May 2022, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

Onderwijs en vrij verkeer van personen in de rechtspraak van het Hof van Justitie

Samenvatting van de rechtspraak sinds 2000

Dylan Couck

I. Ter inleiding

Er zijn weinig aspecten van het maatschappelijke leven die niet rechtstreeks of onrechtstreeks geraakt worden door het recht van de Europese Unie, zo ook het onderwijs. Hoewel de Unie slechts een ondersteunende bevoegdheid heeft inzake onderwijs, treedt de Unie in toenemende mate op in het onderwijsdomein1. Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie schrijft daaromtrent voor dat de Unie bijdraagt tot “de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid”2

Onderdanen van de lidstaten van de Unie genieten als burgers van de Europese Unie tal van rechten op grond van het Unierecht. Dit geldt ook wanneer Unieburgers gebruikmaken/gebruikgemaakt hebben van hun rechten inzake het vrij verkeer en onderwijs (willen) volgen, al dan niet in de eigen lidstaat. Deze rechten worden niet steeds geconcretiseerd in het primaire of het secundaire Unierecht. De rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie is dan ook essentieel om te begrijpen welke rechten een Unieburger concreet geniet. Dit rechtspraakoverzicht heeft tot doel daar inzicht in te bieden.

1 Zie bv. de recente initiatieven inzake de Europese Universiteiten of microcredentials (Council Recommendation 16 June 2022 on a European approach to micro-credentials for lifelong learning and employability, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ ST-9237-2022-INIT/en/pdf; Conclusies Europese Raad 14 december 2017, www.consilium.europa.eu/media/32204/14-final-conclusionsrev1-en.pdf ).

2 Art. 165.1, lid 1 VWEU.

Gelet op het grote aantal arresten dat in aanmerking kwam voor dit overzicht (cf. II. Methodologische aanpak), hebben we evenwel een afbakening moeten maken van de arresten en de thema’s die we opnamen. Dit overzicht beperkt zich tot de arresten sinds 2000 inzake het vrij verkeer van personen waarin het volgen van onderwijs door één of meerdere van de betrokken personen een bepalende factor was in de beantwoording van een prejudiciële vraag of de beoordeling van een nationale maatregel in een nietnakomingsprocedure door het Hof van Justitie. Het vrij verkeer vullen we eng in: arrest met betrekking tot het vrij verkeer van diensten, de vrijheid van vestiging of de wederzijdse erkenning van diploma’s vallen buiten de scope van deze bijdrage. Vooraleer in te gaan op de arresten zelf, zetten we beknopt uiteen hoe we dit overzicht hebben samengesteld en welke bepalingen van het Unierecht belangrijk zijn voor een goed begrip van dit overzicht.

II. Methodologische aanpak

De selectie en categorisering van de geanalyseerde arresten is het product van een stapsgewijs proces. In eerste instantie hebben we via de zoekmachine van het Hof van Justitie van de Europese Unie de arresten van het Hof en het Gerecht opgezocht van zaken die afgesloten werden tussen 1 januari 2000 en 30 juni 2022 waarvan de tekst het woord ‘onderwijs’ bevat. Dit leverde 406 verschillende arresten op.

Het Hof van Justitie hecht zelf onderwerpen aan arresten. Van ieder onderwerp lazen we de eerste vijf arresten om na te gaan of in de feiten die ten grondslag lagen aan het arrest of in de redenering van het Hof, de onderwijscontext of een onderwijsactor een bepalende rol had gehad voor de uitspraak van het Hof. Hiervoor lazen we de randnummers waarin het woord ‘onderwijs’ voorkwam en het dictum. Op

basis van deze eerste analyse besloten we de arresten met een van de volgende onderwerpen buiten de analyse te houden: ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’, externe betrekkingen, milieu, landbouw en visserij, vrij verkeer van kapitaal, ‘intellectuele, industriële en commerciële eigendom’, overheidsopdrachten Europese Unie, mededinging, vervoer, volksgezondheid en cultuur.

De arresten onder de andere onderwerpen lazen we een eerste maal na om na te gaan of het woord onderwijs niet eerder toevallig voorkwam in het arrest, bijvoorbeeld in een geciteerde wetsbepaling of in de naam van een instantie die onder meer onderwijs bevat. De 140 arresten waarin dat niet het geval was, werden op basis van het onderwerp dat en de kernwoorden die het Hof zelf hecht aan de arresten, en indien nodig op basis van nieuwe lezing van de teksten, gecategoriseerd3

De 140 gecategoriseerde arresten bestrijken heel wat verschillende juridische vraagstukken en feitelijke constellaties waardoor het niet mogelijk was die allemaal op te nemen. Daarom hebben we op basis van de categorisering gekozen om de arresten onder de categorieën verblijfsrecht van studenten, vrij verkeer van personen en vrij verkeer van werknemers op te nemen in dit overzicht, voor zover de onderliggende feiten betrekking hadden op Unieburgers of de getoetste regel eveneens van toepassing was/is op Unieburgers. Die arresten hebben we op basis van de rechtsvragen voor dit overzicht verder opgedeeld in twee thema’s: arresten met betrekking tot het vrij verkeer en de gelijke behandeling van studenten enerzijds en de arresten met betrekking tot het verblijfsrecht en de gelijke behandeling van schoolgaande kinderen van werknemers anderzijds.

Daar dit overzicht een louter beschrijvend doel had, zijn geen bijzondere analyses uitgevoerd op de arresten. De arresten worden per thema chronologisch gepresenteerd, waardoor weliswaar duidelijk wordt welke ontwikkeling de rechtspraak van het Hof heeft doorgemaakt. Per arrest geven we daarom mee tot welk oordeel het Hof komt, wat de voornaamste overwegingen zijn die het Hof tot dat oordeel brengen en welke feiten geleid hebben tot de procedure voor het Hof.

III. Relevante bepalingen van het Unierecht

Om het navolgende overzicht goed te begrijpen, moeten enkele bepalingen van het Unierecht worden uitgelicht. Bij het lezen van het overzicht en deze bepalingen is het belangrijk om het onderscheid voor ogen te houden tussen de bepalingen die van toepassing zijn op Unieburgers die gebruikmaken van hun rechten op grond van het burgerschap van de Europese Unie enerzijds en de bepalingen inzake het vrij verkeer van werknemers anderzijds.

III.A. Bepalingen inzake het vrij verkeer van personen

Iedere burger die de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie bezit, is ook burger van de Europese Unie. Artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU, oud art. 17 Verdrag betreffende de Europese Gemeenschap (VEG)) bepaalt:

“

1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.

2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,

a) het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;

[…]”

Dit burgerschap komt met een recht om vrij te reizen en verblijven op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie. Artikel 21 VWEU (oud art. 18 VEG) stelt:

“1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

[…]”

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bevat een algemeen non-discriminatieverbod op grond van nationaliteit voor personen met de nationaliteit van een andere lidstaat. Artikel 18, lid 1 VWEU (oud art. 12 VEG) bepaalt:

3 Deze categorieën waren: andere, bescherming titels, btw/ belastingen, diploma buiten EU, gelijke behandeling m/v, gelijke behandeling (personen), gelijke behandeling (andere), onderwijs als economische dienst, overheidsopdrachten, sociale toelagen, studiebeurzen/-toelagen, taalregelgeving, toegang beroep, toegang (hoger) onderwijs, toegang opleiding, verblijfsrecht studenten, vrijheid van vestiging/diensten, vrij verkeer van personen, vrij verkeer van werknemers en wederzijdse erkenning diploma’s.

“Binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, is elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.”

Richtlijn 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden geeft nadere invulling aan deze rechten4. Deze richtlijn stelt de voorwaarden voorop waar verschillende categorieën van Unieburgers (studenten, werknemers, familieleden van werknemers …) aan moeten voldoen om een (duurzaam) verblijfsrecht in een andere lidstaat te hebben. Deze richtlijn bevat ook een algemene bepaling (art. 24) inzake gelijke behandeling. Belangrijk voor dit overzicht is in het bijzonder het tweede lid dat voorschrijft dat op het vlak van sociale bijstand, met inbegrip van studiefinanciering, slechts werknemers en zelfstandigen gelijk behandeld moeten worden met nationale werknemers:

“

1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.

2. In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.”

III.B. Bepalingen inzake het vrij verkeer van werknemers

Het basisartikel inzake het vrij verkeer van werknemers is artikel 45 VWEU (oud art. 39 VEG). Dit artikel luidt:

“1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij.

2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.

3. Het houdt behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen het recht in om […].”

4 Richtl. 2004/38/EG EP en Raad 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, Pb.L. 30 april 2004, afl. 158, 77-123.

De verdragsbepaling wordt nader uitgewerkt in Verordening 492/2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie5. Voor dit overzicht zijn twee bepalingen essentieel. Ten eerste brengen we de bepaling inzake gelijke behandeling (art. 7) onder de aandacht, met inbegrip van gelijke behandeling inzake sociale voordelen zoals een studietoelage voor kinderen van de werknemer:

“1. Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers, wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.

2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.

Een tweede bepaling van belang voor dit overzicht heeft betrekking op het verblijfsrecht in een andere lidstaat van schoolgaande kinderen van een ouder die als Unieburger gebruikgemaakt heeft van zijn recht als vrij verkeer als Unieburger (art. 10):

“De kinderen van een onderdaan van een lidstaat, die op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid verricht of heeft verricht, worden, indien zij aldaar woonachtig zijn, onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen van deze staat toegelaten tot het algemeen onderwijs, het leerlingstelsel en de beroepsopleiding. De lidstaten moedigen de initiatieven aan, waardoor deze kinderen dit onderwijs in zo gunstig mogelijke omstandigheden kunnen volgen.”

Voorafgaandelijk aan de inwerkingtreding van Verordening 492/2011 bevatte Verordening 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers een identieke bepaling, respectievelijk artikelen 7 en 126. Aangezien verschillende zaken in dit overzicht dateren van voor de inwerkingtreding van Verordening 492/12, verwijzen we nog regelmatig naar Verordening 1612/68.

IV. Het vrij verkeer en de gelijke behandeling van studenten

Deze eerste groep arresten hebben betrekking op het vrij verkeer en de gelijke behandeling van studenten, in hun eigen dan wel een andere lidstaat. Dit thema hebben

5 Verord. (EU) nr. 492/2011 EP en Raad 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie, Pb.L. 27 mei 2011, afl. 141, 1-12.

6 Verord. (EEG) nr. 1612/68 Raad 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, Pb.L. 19 oktober 1968, afl. 257, 2-12.

we verder onderverdeeld in vier subthema’s. Ten eerste komen twee arresten aan bod waarin het Hof van Justitie moest oordelen over de mate waarin de toegang tot hoger onderwijs beperkt kan worden voor werknemers (arrest-Lyyski) of studenten (arrest-Bressol e.a.) die in een andere lidstaat werken of wonen (IV.A). In tweede instantie gaan we nader in op een reeks van elf arresten met betrekking tot het recht op studiefinanciering of -toelage voor studenten die kind zijn van een Unieburger die als migrerende werknemer of grensarbeider gebruikgemaakt heeft van zijn recht op vrij verkeer (IV.B). Een studietoelage wordt door het Hof immers aangemerkt als een sociaal voordeel voor de werknemer, ten aanzien van wie een nondiscriminatieverbod op grond van nationaliteit rust. Ten derde behandelen we zes arresten die betrekking hebben op de vraag in hoeverre nationale onderdanen een recht op studiefinanciering hebben wanneer zij gebruikgemaakt hebben van hun recht inzake vrij verkeer en niet meer in hun lidstaat verblijven dan wel er verblijven en een opleiding in het buitenland wensen te volgen (IV.C). Tot slot staan we stil bij twee arresten waarin het Hof diende te oordelen over de vraag in hoeverre een Unieburger van een andere lidstaat (arrest-Prete) dan wel een nationale onderdaan (arrest-D’Hoop) recht heeft op sociale toelagen na afloop van de studie, wanneer die onderwijs gevolgd heeft in een andere lidstaat dan degene waar de toelage wordt aangevraagd (IV.D).

IV.A. Het recht op gelijke toegang tot hoger onderwijs

IV.A.1. Lyyski (C-40/05)

Tussen 2001 en 2006 liep in Zweden een eenmalig programma om nieuwe leerkrachten op te leiden. Het programma was gericht op (maar niet louter bedoeld voor) onderdanen van andere lidstaten van de Europese Unie die reeds een tijdelijke aanstelling hadden in een Zweedse school. Het doel van het programma was om 4.000 leerkrachten op te leiden die niet over alle kwalificaties beschikten om een aanstelling voor onbepaalde tijd te bekomen opdat zij nadien wel de nodige kwalificaties konden verwerven7. Er werd in Zweden immers een tekort aan voldoende gekwalificeerde leerkrachten verwacht. Een van de vereisten om deel te nemen aan het programma was dat de kandidaat-student een aanstelling had in een Zweedse school. Deze vereiste gold zodat toezicht kon worden gehouden op het praktijkgedeelte van de opleiding, waarvan de kandidaat eventueel kon van worden vrijgesteld. Lyyski, een Zweedse onderdaan, werkte echter in een Zweedstalige school in Finland en zijn toelating tot het programma werd dientengevolge geweigerd. Hij meende dat hij benadeeld werd louter

omdat hij van zijn recht op vrij verkeer als werknemer (art. 45 VWEU) gebruikgemaakt had.

De vraag die het Hof diende te beantwoorden was of de vereiste om een tewerkstelling in een Zweedse school te hebben, verenigbaar was met het Unierecht. De vereiste was namelijk eenvoudiger te voldoen voor Deense leerkrachten dan leerkrachten uit andere lidstaten. Het Hof meent dat, gelet op de noden van de Zweedse arbeidsmarkt, de doelstelling van het programma bestaanbaar was met het vrij verkeer van werknemers. De automatische uitsluiting van kandidaten die in een andere lidstaat werkzaam waren, achtte het daarentegen niet evenredig wanneer een kandidaatstelling niet individueel beoordeeld werd en er geen rekening werd gehouden met de mogelijkheid om werkelijk toezicht te kunnen houden op het praktijkgedeelte of de eventuele vrijstelling ervan8

IV.A.2. Bressol e.a. (C-73/08)

In deze Belgische zaak uit 2010 waarin de vraag voorlag in hoeverre een instroombeperking voor buitenlandse studenten in een opleiding voor hoger onderwijs die een open toegang kent voor nationale studenten of studenten met een verblijfsrecht, bestaanbaar was met het recht van de Europese Unie. Die vraag diende het Hof te beantwoorden op verzoek van het Belgische Grondwettelijk Hof. De inschrijving van verschillende Franse studenten aan een instelling voor hoger onderwijs van de Franse Gemeenschap werd immers geweigerd daar het decretaal voorgeschreven aandeel van niet-verblijvende studenten in de betrokken opleidingen van medische of paramedische aard reeds bereikt was9

De studenten voerden aan dat deze weigering in strijd was met het beginsel van non-discriminatie op basis van nationaliteit en hun rechten als burger van de Europese Unie. Het Hof volgde deze redenering daar de geldende woonplaatsvereiste een vorm van indirecte discriminatie vormde, aangezien niet-Belgische Unieburgers in grotere mate getroffen werden door de maatregel10. Het Hof liet het evenwel aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de discriminatie gerechtvaardigd kon worden door dringende redenen van volksgezondheid. De Franse Gemeenschap kampte immers met een tekort aan uitstromende studenten in verschillende medische en paramedische opleidingen. Daar de capaciteit van die opleidingen beperkt was omwille van redenen van kwaliteitsbewaking, wou de decreetgever een deel van de capaciteit voorbehouden voor studenten

8 Ibid., nrs. 40 en 42-48.

9 HvJ 13 april 2010, Nicalos Bressol e.a. en Céline Chaverot e.a. t. Regering van de Franse Gemeenschap, C-73/08, EU:C:2010:181, nrs. 8-9 en 17 et seq

10 Ibid., nrs. 43-45.

7 HvJ 11 januari 2007, Kaj Lyyski t. Umeå universitet, C-40/05, EU:C:2007:10, nrs. 27, 36 en 42.

die in België woonden en nadien waarschijnlijk aan de slag zouden gaan in België11

IV.B. Het recht op een studie- of sociale toelage voor studenten uit een andere lidstaat of een derde land

IV.B.1. Cerdeiro-Pinedo Amado e.a. (C-33/99)

In de Nederlandse zaak-Cerdeiro-Pinedo Amado e.a. (Spaanse nationaliteit) tegen het Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank vroeg de Nederlandse rechter het Hof zich uit te spreken over de verenigbaarheid van de Nederlandse wetgeving inzake studiefinanciering en het vrij verkeer van werknemers. De Nederlandse wetgeving voorzag namelijk dat enkel studenten die de Nederlandse nationaliteit hadden of die in Nederland woonden en er een opleiding volgden aan een Nederlandse onderwijsinstelling, een studietoelage konden ontvangen12. Ingevolge een wetswijziging verloor het meerderjarige kind van CerdeiroPinedo Amado het recht op kinderbijslag, dat beperkt werd tot kinderen tot 18 jaar, en kon het evenmin aanspraak maken op de nieuw ingevoerde studiefinanciering daar het in Spanje verbleef.

Cerdeiro-Pinedo Amado had eerder gebruikgemaakt van het vrij verkeer van werknemers om in Nederland te werken maar was ingevolge arbeidsongeschiktheid teruggekeerd naar Spanje. Hoewel hij door zijn terugkeer naar Spanje zijn status als migrerende werknemer verliest en in beginsel niet meer onder het vrij verkeer van werknemers valt, kan die hoedanigheid bepaalde effecten hebben na het einde van de arbeidsverhouding13. Hoewel Verordening 1612/68 weliswaar voorziet in een gelijke behandeling van werknemers wat betreft sociale toelagen, kan die bepaling volgens het Hof niet worden uitgelegd dat een recht op studiefinanciering voor de kinderen blijft bestaan wanneer de beroepsactiviteit wordt gestaakt en de werknemer terugkeert naar zijn lidstaat van herkomst14

IV.B.2. Grzelczyk (C-184/99)

In de Belgische zaak-Grzelczyk, tegen het OCMW van Ottignies-Louvain-la-Neuve, was het centrale vraagstuk in hoeverre een student op grond van het beginsel van nondiscriminatie op basis van nationaliteit en op grond van het burgerschap van de Unie, aanspraak kon maken op sociale

toelagen in een andere lidstaat15. Concreet was de vraag of de Franse student Rudy Grzelczyk aanspraak moest kunnen maken op het bestaansminimum in België. Burgers van andere lidstaten van de Europese Unie konden op grond van de Belgische wetgeving slechts aanspraak maken op het bestaansminimum, dat niet berust op premies, indien zij vielen onder de toen geldende Verordening 1612/68 inzake het vrije verkeer van werknemers. Belgen dienden niet aan die voorwaarde te voldoen.

In eerdere rechtspraak had het Hof geoordeeld dat toelagen, toegekend aan studenten voor een studie en levensonderhoud, buiten de werkingssfeer van de verdragen viel en aldus het beginsel inzake nondiscriminatie op grond van nationaliteit niet van toepassing was16. De Europese verdragen zijn na die rechtspraak echter gewijzigd, onder meer door de invoeging van een hoofdstuk met betrekking tot onderwijs en beroepsopleiding. Op basis van de verruimde verdragen meende het Hof dat een student die gebruikmaakt van zijn recht op vrij verkeer, zich eveneens kan beroepen op het genoemde beginsel van nondiscriminatie17. Hoewel de toen geldende Richtlijn 93/96 inzake het verblijfsrecht voor studenten voorschreef dat van studenten vereist kon worden dat zij over voldoende bestaansmiddelen moesten beschikken, meende het Hof van Justitie dat de Belgische regelgeving inzake het bestaansminimum, omwille van het onderscheid louter gebaseerd op de nationaliteit van de student, strijdig was met het Unierecht18

IV.B.3. Bidar (C-209/03)

In de zaak-Bidar lag, ten eerste, eveneens de vraag voor of een nationaliteitsvoorwaarde om steun te krijgen als student ter dekking van de kosten van levensonderhoud in een andere dan de eigen lidstaat onder toepassingsgebied van het non-discriminatiebeginsel op grond van nationaliteit valt. Ten tweede, en daarover had het Hof zich nog niet uitgesproken, lag ook de vraag voor of het non-discriminatiebeginsel in de weg staat dat de steun ter dekking van kosten van levensonderhoud louter wordt toegekend aan studenten die in een ontvangende lidstaat gevestigd zijn, wetende dat de status van gevestigd persoon niet kan worden verworven door een student uit een andere lidstaat en, ook al verblijft die student er legaal, heeft hij er

15 HvJ 20 september 2001, Rudy Grzelczyk t. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Ottignies-Louvain-la-Neuve, C-184/99, EU:C:2001:458, nr. 19.

16 HvJ 21 juni 1988, Steven Malcolm Brown t. the Secretary of State for Scotland, C-197/86, EU:C:1988:323.

11 Ibid., nrs. 62 et seq

12 HvJ 20 maart 2001, Hassan Fahmi en Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amado t. Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, C-33/99, EU:C:2001:176, nr. 21.

13 Ibid., nr. 42.

14 Ibid., nr. 51.

17 HvJ 20 september 2001, Rudy Grzelczyk t. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Ottignies-Louvain-la-Neuve, C-184/99, EU:C:2001:458, nrs. 35-36.

18 Ibid., nr. 46. Richtl. 93/96/EEG Raad 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten, Pb.L. 18 december 1993, afl. 317, 5960.

middelbaar onderwijs gevolgd en heeft die een reële band met de samenleving van deze staat19

Bidar, Frans onderdaan, woonde in het Verenigd Koninkrijk bij zijn grootmoeder en had er middelbaar onderwijs gevolgd. Toen hij zijn studies in het hoger onderwijs wou verderzetten, werd zijn aanvraag om steun voor de kosten inzake levensonderhoud afgewezen omdat hij niet in het Verenigd Koninkrijk gevestigd was. Als student uit een andere lidstaat van de Unie kon hij echter niet de status van gevestigd persoon verwerven, waardoor hij, ondanks zijn opgebouwde band met het Verenigd Koninkrijk, niet in aanmerking kwam voor de genoemde steun20. Het Hof kon begrip opbrengen voor de idee dat er een zekere band moet kunnen bestaan tussen de aanvrager van steun en de betrokken samenleving, maar meende dat in de situatie van Bidar die band voldoende aanwezig was21. Die regeling was in strijd met het non-discriminatiebeginsel op grond van nationaliteit.

IV.B.4. Förster (C-158/07)

Förster had zich als Duitse student in Nederland gevestigd om daar een opleiding voor hoger onderwijs te volgen. Tijdens haar studies had ze verschillende werkzaamheden in loondienst verricht, maar na een stage had ze die activiteiten gestaakt om voltijds te studeren. Tijdens die periode ontving Förster een beurs om in haar levensonderhoud te voorzien. Als werknemer had zij immers recht op dezelfde sociale voordelen als Nederlandse werknemers. Het deel van haar bijstand, ontvangen in de periode dat zij niet werkzaam was, werd later echter teruggevorderd, aangezien zij in die periode niet aangemerkt kon worden als werknemer22. Zij kon, als louter student zijnde, enkel een beurs ontvangen indien zij voorafgaandelijk vijf jaar onafgebroken en legaal in Nederland had verbleven. Deze voorwaarde gold niet voor Nederlandse studenten.

Het Hof van Justitie werd gevraagd zich uit te spreken over de vraag of Förster tijdens de periode dat zij in Nederland louter verbleef als student, toch aanspraak kon maken op de beurs op grond van het non-discriminatiebeginsel op grond van nationaliteit. Zij meende immers zelf, gelet op het arrest-Bidar, voldoende geïntegreerd te zijn in de Nederlandse samenleving. Het Hof oordeelde echter dat de vereiste verblijfsperiode een geschikte en niet-excessieve

voorwaarde is om de voldoende mate van integratie in het gastland na te gaan23

IV.B.5. Europese Commissie t. Nederland (C-542/09)

In het enige arrest, uitgesproken in een nietnakomingsprocedure, stond de Nederlandse wetgeving inzake studietoelagen ter discussie. Die voorzag in een woonplaatsvereiste om als student studiefinanciering te kunnen ontvangen voor een opleiding aan een instelling voor hoger onderwijs buiten Nederland. Concreet diende een student in de zes jaar voorafgaandelijk aan de inschrijving met het oog op het volgen van onderwijs buiten Nederland, drie jaar in Nederland een woonplaats te hebben gehad. Een studietoelage is volgens vaste rechtspraak van het Hof evenwel een sociaal voordeel dat op grond van artikel 7 van Richtlijn 1612/68 gelijk moet worden toegekend aan iedere werknemer in de betrokken staat24,25. Kinderen van migrerende werknemers en grensarbeiders kunnen evenwel niet aan de woonplaatsvereiste voldoen. Het Hof van Justitie beschouwde de vereiste dan ook als een verkapte vorm van discriminatie die Nederlanders bevoordeelde26

De rechtvaardiging die Nederland aanbracht, volstond niet voor het Hof. Ten eerste, kunnen budgettaire motieven geen doelstelling vormen die de discriminatie van grens- en migrerende werknemers rechtvaardigt. Dit zou immers de fundamentele regels inzake het vrij verkeer kunnen laten afhangen van de toestand van de openbare financiën van de lidstaten27. Ten tweede, vormt het feit dat de werknemer wiens kind de studietoelage aanvraagt, in Nederland werkt als grens- of migrerende werknemer, afdoende bewijs van integratie in de Nederlandse samenleving28. Ten derde, achtte het Hof een woonplaatsvereiste wel geschikt om een doelstelling inzake de bevordering van internationale mobiliteit van studenten na te streven. Nederland kon volgens het Hof echter onvoldoende aantonen of de woonplaatsvereiste in casu te verkiezen viel boven andere, minder excessieve vereisten en waarom geen minder exclusieve vereiste kon worden gehanteerd29. De Nederlandse regeling werd dan ook onbestaanbaar geacht met het Unierecht.

23 Ibid., nrs. 51-58.

24 HvJ 14 juni 2012, Europese Commissie t. Koninkrijk der Nederlanden, C-542/09, EU:C:2012:346, nr. 31.

19 HvJ 15 maart 2005, Dany Bidar t. London Borough of Ealing, Secretary of State for Education and Skills, C-209/03, EU:C:2005:169, nr. 27.

20 Ibid., nrs. 20-26.

21 Ibid., 63.

22 HvJ 18 november 2008, Jacqueline Förster t. Hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep, C-158/07, EU:C:2008:630, nrs. 15-21.

25 Art. 7, lid 2 Verord. (EEG) nr. 1612/68 Raad 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, Pb.L. 19 oktober 1968, afl. 257, 2-12. De thans geldende bepaling is art. 7, lid 2 Verord. (EU) nr. 492/2011 EP en Raad 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie, Pb.L. 27 mei 2011, afl. 141, 1-12.

26 HvJ 14 juni 2012, Europese Commissie t. Koninkrijk der Nederlanden, C-542/09, EU:C:2012:346, nr. 55.

27 Ibid., nr. 57.

28 Ibid., nr. 65.

29 Ibid., nrs. 79, 82 en 86.

IV.B.6.L.N. (C-46/12)

N., een Unieburger nam een baan aan in Denemarken. Twee maanden na aankomst in Zweden vroeg N. studiefinanciering aan voor een opleiding aan een Deense businessschool waarvoor hij toelating had verzocht voor hij naar Denemarken afreisde. Hij nam ontslag om de opleiding aan te vatten en werkte elders in Denemarken deeltijds verder. De Deense overheid keurde de aanvraag om studiefinanciering af, daar zij meende dat N. niet als werknemer in de zin van Richtlijn 2004/38 kon worden beschouwd omdat hij naar Denemarken was gereisd met de intentie om er te studeren30. Bijgevolg kon N. zich ook niet beroepen op het recht op gelijke behandeling van werknemers en dus het recht op studiefinanciering zoals Deense werknemers.

Het Hof van Justitie diende zich uit te spreken over de vraag of een Unieburger die, met de intentie om een opleiding te volgen, afreist naar een andere lidstaat en er slechts kort werkt tot de opleiding start, zich kan beroepen op het recht van gelijke behandeling van (voormalige) werknemers. Het begrip ‘werknemer’ kent binnen het Unierecht een zelfstandige betekenis en de duur van de werkzaamheden of de intentie om een job te aanvaarden zijn volgens het Hof niet relevant om iemands status als werknemer te bepalen31. Slechts wanneer de werkzaamheden louter marginaal en bijkomstig zijn, kan iemand niet als werknemer worden aangemerkt. Indien dat niet het geval is, dan diende N. een recht op studiefinanciering te genieten zoals Deense werknemers32

IV.B.7. Giersch e.a. (C-20/12)

In de zaak-Giersch e.a. had het centrale vraagstuk betrekking op de kinderen van grensarbeiders en de mate waarin zij aanspraak kunnen maken op een studietoelage in het land waar minstens één van hun ouders werkt. Vier in België wonende studenten hadden in Luxemburg een studietoelage aangevraagd voor een studie in Luxemburg; een Duitse student had tevens in Luxemburg een toelage aangevraagd voor een studie in het Verenigd Koninkrijk. De aanvragen werden afgekeurd, aangezien zij niet in Luxemburg woonden zoals voorgeschreven door de Luxemburgse wet33. Nochtans waren zij kinderen van ouders die reeds tussen 23 en 32 jaar werkten in Luxemburg. Ter verdediging van de woonplaatsvereiste voerde Luxemburg aan dat de maatregel tot doel had het aantal ingezeten met een diploma hoger onderwijs te verhogen en dat

30 HvJ 21 februari 2013, L.N. t. Styrelsen for Videregående Uddannelser og Uddannelsesstøtte, C-46/12, EU:C:2013:97, nrs. 11-19.

31 Ibid., nrs. 46-47.

32 Ibid., nrs. 42-45 en 51.

33 HvJ 20 juni 2013,

C-20/12, EU:C:2013:411, nrs. 11-13.

Luxemburg om budgettaire redenen geen toelagen wou toekennen aan studenten die geen band hadden met de Luxemburgse samenleving.

Zoals het Hof eerder al had geoordeeld, kunnen louter budgettaire redenen geen doelstelling zijn die de indirecte discriminatie op grond van nationaliteit zoals in casu rechtvaardigen. De doelstelling om het aantal ingezetenen met een diploma hoger onderwijs te verhogen, is daarentegen wel legitiem en een woonplaatsvereiste is geschikt om die doelstelling na te streven34. Het Hof acht de woonplaatsvereiste evenwel disproportioneel, daar een voldoende nauwe band met de betrokken samenleving ook afgeleid had kunnen worden uit het feit dat de studenten in een buurland van Luxemburg woonden en hun ouders er al geruime tijd werkten35. Indien Luxemburg toch maatregelen had wil nemen om misbruik uit te sluiten, zou het volgens het Hof kunnen hebben voorzien een verplichting om de studietoelage terug te betalen indien de student na zijn studie niet in Luxemburg zou wonen en werken. Het had, zo leek het Hof te suggereren, eveneens kunnen vereisen dat de grensarbeiders tijdens een bepaalde periode reeds in Luxemburg zouden hebben moeten werken vooraleer de toelage kon worden toegekend36

IV.B.8. Linares Verruga (C-238/15)

Linares Verruga was een student aan de universiteit van Luik en woonde met zijn ouders in Frankrijk. Zijn ouders werkten ongeveer acht jaar in loondienst in Luxemburg, waarvan de laatste jaren met een korte onderbreking. Linares Verruga vroeg als kind van in Luxemburg werkende ouders studiefinanciering aan in Luxemburg. Deze financiering werd hem evenwel geweigerd daar zijn ouders op het moment van aanvraag geen vijf jaar ononderbroken in Luxemburg hadden gewerkt. Deze vereiste stelde de Luxemburgse wet voorop na het arrestGiersch e.a. in de overtuiging dat het Hof van Justitie dergelijke regeling, die inhield dat een grensarbeider een minimale periode in Luxemburg gewerkt diende te hebben om studiefinanciering voor een kind te kunnen krijgen, had goedgekeurd37

Het Hof van Justitie zag zich genoodzaakt zijn rechtspraak verder te verfijnen. Indien de autoriteit die de studiefinanciering toekende geen rekening mocht houden met andere perioden van tewerkstelling dan de periode van vijf jaar voorafgaandelijk aan de aanvraag tot financiering, dan was het criterium niet evenredig. Het Hof meende

37 HvJ 14 december 2016, Maria do Céu Bragança Linares Verruga, Jacinto Manuel Sousa Verruga en André Angelo Linares Verruga t. Ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, C-238/15, EU:C:2016:949, nrs. 14-18 en 64.

Elodie Giersch, Benjamin Marco Stemper, Julien Taminiaux, Xavier Renaud Hodin en Joëlle Hodin t. Groothertogdom Luxemburg,

2021-22/5

dat deze vereiste immers verder ging dan noodzakelijk, gelet op de doelstelling van het Groothertogdom om het aantal ingezetenen met een diploma hoger onderwijs te verhogen38

IV.B.9. Depesme e.a. (C-401/15 t.e.m. C-403/15)

In de volgende van een reeks Luxemburgse zaken inzake studiefinanciering stond de vraag centraal wat het begrip ‘kind’ inhield. Had dit alleen betrekking op de bloedverwanten in neergaande lijn van een werknemer of betrof dit ook de kinderen van de echtgenoot of de geregistreerde partner van de werknemer39? Verschillende Belgische en Franse studenten hadden studiefinanciering aangevraagd in Luxemburg maar deze werd niet toegekend daar niet één van hun ouders maar een stiefouder grensarbeider was40. Verordening 492/11, die voorschrijft dat grensarbeiders gelijk behandelt dienen te worden met nationale werknemers voor wat betreft de sociale voordelen, liet dit in het midden.

Het Hof van Justitie viel terug op Verordening 1612/68 inzake het vrije verkeer van werknemers en Richtlijn 2004/38 betreffende het vrij verkeer van Unieburgers en hun familieleden voor de definiëring van een kind. Voor die verordeningen worden gelijkgesteld met een kind van een Unieburger, de kinderen van diens echtgenoot of erkende partner. Dientengevolge concludeerde het Hof dat ook de kinderen van de echtgenoot of de erkende partner van een grensarbeider moeten kunnen genieten van de sociale voordelen, in casu studiefinanciering, die de grensarbeider geniet in de lidstaat waar hij werkzaam is op grond van Verordening 492/201141

IV.B.10. Aubriet (C-410/18)

Ingevolge de zaak-Linares Verruga had Luxemburg zijn wetgeving inzake de studiefinanciering aangepast. Voor de kinderen van personen met de Luxemburgse of de nationaliteit van een lidstaat van de Unie die in Luxemburg werkten, schreef de wet nu voor dat de ouder die grensarbeider is, in de zeven jaar voorafgaandelijk aan de aanvraag om studiefinanciering vijf jaar in Luxemburg gewerkt diende te hebben42. De vader van Nicolas Aubriet, een Fransman die in Luxemburg werkte, voldeed niet aan de voorwaarde omdat hij zijn werk in Luxemburg had onderbroken voor werk in Frankrijk. De

38 Ibid., nr. 69.

39 HvJ 15 december 2016, Noémie Depesme, Saïd Kerrou, Adrien Kauffmann en Maxime Lefort t. Ministre de l‘Enseignement supérieur et de la Recherche, C-401/15 t.e.m. C-403/15, EU:C:2016:955, nr. 32.

40 Ibid., nrs. 17-21.

41 Ibid., nrs. 47-49.

42 HvJ 10 juli 2019, Nicolas Aubriet t. Ministre de l‘Enseignement supérieur et de la Recherche, C-410/18, EU:C:2019:582, nr. 10-15.

aanvraag om studiefinanciering van Nicolas Aubriet werd dan ook afgewezen, niettegenstaande zijn vader, in de 23 jaar voorafgaandelijk aan de aanvraag, zeventien jaar in loondienst had gewerkt in Luxemburg43

Tevens werd deze kwestie aan het Hof voorgelegd en wederom oordeelde het in het nadeel van Luxemburg. De voorwaarde met betrekking tot de duur van de dienstbetrekkingen en de referentieperiode achtte het Hof disproportioneel. Indien Luxemburg het aantal ingezetenen met een diploma hoger onderwijs wilde verhogen en wilde garanderen dat toegekende financiering toekwam aan kinderen van grensarbeiders die een voldoende hechte band hebben met de Luxemburgse arbeidsmarkt, dan waren minder verregaande criteria nodig. Dit geldt des te sterker wanneer de grensarbeider zoals in casu voorafgaandelijk aan het begin van de referentieperiode reeds geruime tijd werkzaam was in Luxemburg44

IV.B.11. P.F. e.a. (C-830/18)

In deze Duitse zaak stond geen werkelijke studiefinanciering centraal, maar leerlingenvervoer. In de Duitse deelstaat Rijnland-Palts stonden de Landkreise in voor de organisatie van het leerlingenvervoer voor leerlingen die in de deelstaat wonen. De Duitse P.F. woonde in Frankrijk met zijn ouders, maar liep school in betrokken deelstaat. Zijn moeder werkte in Duitsland maar kon dus geen beroep doen op het leerlingenvervoer45. Nochtans werd het leerlingenvervoer aangemerkt als een sociaal voordeel en dienden werknemers in beginsel gelijk behandeld te worden. De bevoegde Duitse overheid meende dat dit geen probleem hoefde te vormen in het licht van het Unierecht daar Duitsers, die in een andere deelstaat wonen, evenmin van het leerlingenvervoer kunnen gebruikmaken46

Het Hof veegde deze argumentatie van tafel. Dat eveneens Duitse werknemers niet allen konden gebruikmaken van het vervoer, deed geen afbreuk aan de vaststelling dat de regeling inzake leerlingenvervoer grensarbeiders in grotere mate trof dan nationale werknemers en aldus een indirecte vorm van discriminatie was47. Dit is in strijd met het recht op gelijke behandeling van werknemers inzake sociale voordelen. Dat het leerlingenvervoer buiten de deelstaat lastig uit te voeren zou zijn, vormt voor het Hof geen motief dat de discriminatie kan rechtvaardigen48 Hoewel deze vaststelling niet in de weg staat dat ook Duitse werknemers ongelijk behandeld worden, valt deze

omgekeerde discriminatie buiten het toepassingsgebied van het Unierecht.

IV.C. Het recht op een studietoelage voor eigen onderdanen

IV.C.1. Morgan en Bucher (C-11/06 en C-12/06)

De gevoegde zaken-Morgan en -Bucher hebben betrekking op Duitse studenten die in het buitenland een opleiding wilden volgen die in Duitsland niet kon worden gevolgd, maar voor die opleiding geen aanspraak konden maken op een studietoelage van de Duitse overheid. De betrokken deelstatelijke regelingen schreven immers voor dat studenten slechts een studietoelage konden ontvangen voor een opleiding in het buitenland nadat ze eerst een jaar in Duitsland hadden gestudeerd en de buitenlandse opleiding louter een voortzetting was van de in Duitsland aangevatte opleiding49

Volgens het Hof ontmoedigt de Duitse regeling Duitse studenten om gebruik te maken van hun rechten als Unieburger om te reizen naar andere lidstaten en benadeelt ze de betrokken studenten wanneer ze van die rechten gebruikmaken. Dit is in strijd met de regels inzake het burgerschap van de Unie (art. 20-21 VWEU). In het bijzonder studenten met geringe financiële middelen worden hierdoor getroffen50. De rechtvaardiging aangevoerd door de Duitse overheid, onder meer inzake de mate van integratie in Duitsland en het bevorderen van de studiekeuze, doorstonden de toets bij het Hof niet51

IV.C.2. Prinz en Seeberger (C-523/11 en C-585/11)

In de zaken-Prinz en -Seeberger diende het Hof van Justitie uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een woonplaatsvereiste om aanspraak te kunnen maken op een studiebeurs met het vrij verkeer van Unieburgers. Prinz en Seeberger zijn in Duitsland geboren en zijn nadien naar Tunesië, respectievelijk Spanje verhuist voor het werk van hun ouders. Voorafgaandelijk aan het volgen van een opleiding hoger onderwijs in Nederland, respectievelijk Spanje hebben ze weer voor enige tijd in Duitsland gewoond. Hoewel zij beiden de Duitse nationaliteit hadden, werd hun aangevraagde studiebeurs slechts toegekend voor een jaar, aangezien ze voorafgaandelijk aan hun studieverblijf in het buitenland geen drie jaar in Duitsland hadden gewoond52

49 HvJ 23 oktober 2007, Rhiannon Morgan t. Bezirksregierung Köln en Iris Bucher, C-11/06 en C-12/06, U:C:2007:626, nr. 17.

50 Ibid., nrs. 25 en 32.

51 Ibid., nrs. 35 et seq

52 HvJ 18 juli 2013, Laurence Prinz t. Land Hannover en Philipp Seeberger t. Studentenwerk Heidelberg, C-523/11 en C-585/11, EU:C:2013:524, nrs. 6 et seq

Het Hof bestempelde deze vereiste als niet verenigbaar met het aan iedere Unieburger toegekende recht om zich vrij te verplaatsen naar het grondgebied van andere lidstaten en om er te verblijven (art. 20-21 VWEU). Hoewel het gerechtvaardigd kan zijn om een zekere band te vereisen tussen de aanvragen en de lidstaat die de toelage toekent, mogen de voorwaarden om die band aan te tonen niet dermate exclusief zijn doordat een te groot gewicht wordt toegekend aan een factor die niet noodzakelijk representatief is53. In deze zaak meende het Hof dat de band met Duitsland bepaald kon worden, rekening houdende met het vroegere verblijf van de studenten in Duitsland, hun talenkennis, hun sociale en economische banden met Duitsland of de redenen voor hun verblijf in het buitenland54

IV.C.3. Thiele Meneses (C-220/12)

In een navolgende Duitse zaak diende het Hof zich uit te spreken over een regeling waarbij een student voor een opleiding in het buitenland slechts een studietoelage kan verkrijgen wanneer de student gevestigd is op het nationale grondgebied; en in het geval dat de aanvrager een eigen staatsburger is die niet op het grondgebied verblijft, een studietoelage slechts kan worden toegekend voor een opleiding in de lidstaat waar de student verblijft of een buurland ervan, en bovendien louter wanneer bijzondere omstandigheden deze afwijking rechtvaardigen55. Thiele Meneses verkeerde in die situatie: geboren in Brazilië als Duits staatsburger had hij zijn vaste woonplaats in Turkije. Na een semester aan een universiteit in Duitsland gestudeerd te hebben, wilde hij zijn studies verderzetten in Nederland. Zijn aanvraag voor studiefinanciering voor de opleiding in Nederland werd hem echter geweigerd daar er geen bijzondere omstandigheden waren die toelieten om de financiering toe te kennen56

Het Hof van Justitie las in de regeling een inperking van het recht van vrij verkeer van Unieburgers (art. 20 en 21 VWEU) daar het Duitse studenten ervan kon weerhouden om hun recht van vrij verkeer te gebruiken. De Duitse overheid voerde drie motieven aan ter rechtvaardiging van de regeling: 1) een minimale mate van integratie van de aanvrager in Duitsland garanderen, 2) het vermijden van een bovenmatige financiële last voor Duitsland en 3) de bevordering van grensoverschrijdende mobiliteit57 Hoewel het bevorderen van grensoverschrijdende mobiliteit een reden van algemeen belang kan zijn die de regeling rechtvaardigt, aldus het Hof, was de gestelde woonplaatsvereiste te algemeen en te exclusief om na

te gaan in welke mate de student een band had met Duitsland58

IV.C.4. Elrick (C-275/12)

In een volgende Duitse zaak stond geen woonplaatsvereiste ter discussie, maar wel de voorwaarde dat een opleiding in een andere lidstaat pas in aanmerking kwam voor studiefinanciering wanneer dat 1) het programma van de opleiding ten minste twee jaar duurde, 2) de opleiding leidde tot een diploma dat toegang geeft tot een beroep en 3) het diploma gelijkwaardig was aan een diploma dat wordt afgeleverd door een nationale vakschool, terwijl in de eigen staat een vergelijkbare opleiding geen twee jaar duurt59. Met die situatie zag Elrick zich geconfronteerd. In het Verenigd Koninkrijk wilde zij een eenjarige opleiding volgen waarvoor zij geen studiefinanciering kreeg, terwijl voor een gelijkaardige opleiding in Duitsland die tevens een jaar duurt, zij die financiering wel ontvangen zou hebben.

De Duitse Regering voerde aan dat de regeling gesteund was op het idee dat studiefinanciering werd toegekend op basis van het normaal voorzienbare nut van de opleiding en van de verhouding tussen het verblijf in het buitenland en de totale duur van de opleiding60. De opleiding zou volgens de Duitse autoriteiten slechts in beperkte mate Elricks kansen op de arbeidsmarkt verhogen. Voor het Hof is het verband tussen de duur van ten minste twee jaar van de opleiding en de toekomstige meerwaarde voor de positie van de student op de arbeidsmarkt echter onvoldoende onderbouwd om overtuigend te zijn61. De opgelegde duurtijd is bijgevolg incoherent met de doelstelling, waardoor de regeling niet bestaanbaar is met recht van een Unieburger om vrij te reizen naar en te verblijven in andere lidstaten (art. 20-21 VWEU).

IV.C.5. Martens (C-359/13)

In de zaak-Martens stond wederom de Nederlandse woonplaatsvereiste ter discussie die inhield dat een aanvrager van studiefinanciering voor een buitenlandse opleiding in de zes jaar voorafgaandelijk aan de inschrijving in de betrokken opleiding drie jaar in Nederland moest hebben gewoond en rechtmatig verbleven (cf IV.B.5). Ditmaal was het evenwel geen student uit een andere lidstaat die de financiering aanvroeg, maar een Nederlandse student. Martens woonde in België bij haar vader, die daar werkte, en had initieel studiefinanciering toegekend gekregen van de Nederlandse overheid. Die werd

58 Ibid., nrs. 49-50.

59 HvJ 24 oktober 2013, Samantha Elrick t. Bezirksregierung Köln, C-275/12, EU:C:2013:684.

60 Ibid., nr. 31.

61 Ibid., nrs. 32-33.

nadien evenwel teruggevorderd daar zij niet voldeed aan de genoemde woonplaatsvereiste62

In lijn met de eerste uitspraak van het Hof van Justitie over deze woonplaatsvereiste, merkt het Hof de vereiste aan als te exclusief daar zij niet toelaat rekening te houden met andere factoren die de band van de student met de Nederlandse samenleving kunnen aantonen63. Dat de bevoegde minister individuele uitzonderingen op de regel kan toestaan, doet daaraan geen afbreuk. De regeling perkt bijgevolg op onevenredige wijze de rechten in die studenten genieten als zijnde Unieburgers.

IV.C.6. A. (C-679/16)

A. is geboren in Finland en had er zijn vaste verblijfsplaats. Door een beperking heeft hij behoefte aan hulp, waarvoor hij persoonlijke assistent ter beschikking gesteld kreeg van de gemeente waar hij woonde. A. was voornemens een opleiding hoger onderwijs in Estland te volgen, maar de nodige assistentie daarvoor werd hem geweigerd, louter omdat hij dan in het buitenland zou verblijven voor enkele dagen per week. Vooraleer de Finse rechter uitspraak kon doen over de weigering van de steun, wenste die van het Hof te vernemen in hoeverre de Finse regeling die de toekenning van persoonlijke assistentie in het buitenland niet toelaat, verenigbaar was met de rechten van een burger van de Europese Unie64.

Hoewel de assistentie niet louter werd toegekend om onderwijs te kunnen volgen, oordeelde het Hof dat de Finse regeling het recht van A. beperkte om vrij te reizen naar het grondgebied van een andere lidstaat van de Unie om er onderwijs te volgen (art. 20-21 VWEU)65. Finland had geprobeerd de regeling te rechtvaardigen, onder meer door aan te voeren dat het toezicht op de naleving van de toekenningsvoorwaarden en de wijze waarop de assistentie werd georganiseerd, bijzondere moeilijk zou worden wanneer A. in het buitenland verbleef. Aangezien A. zijn woonplaats in Finland echter behield en er regelmatig zou terugkeren, hield de rechtvaardiging geen stand66

62 HvJ 26 februari 2015, B. Martens t. Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, C-359/13, EU:C:2015:118, nrs. 8-13.

63 Ibid., nrs. 41-42.

64 HvJ 25 juli 2018, A t. Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto, C-679/16, EU:C:2018:601, nrs. 20-22 en 28.

65 Ibid., nr. 66.

66 Ibid., nrs. 72-73.

IV.D. Het recht op sociale toelagen na een opleiding

IV.D.1. D’Hoop (C-224/98)

D’Hoop had als Belgische haar middelbare studies voltooid in Frankrijk. Daar haalde zij het baccalaureaatsdiploma, wat in België erkend wordt als gelijkwaardig aan een gehomologeerd getuigschrift van het hoger secundair onderwijs, tezamen met het gehomologeerd bekwaamheidsattest dat toegang geeft tot het hoger onderwijs. Vervolgens heeft zij universitaire studies gevolgd in België. Na afloop daarvan werd haar een wachtuitkering geweigerd omdat zij haar middelbare studies niet in België had gevolgd67. De wachtuitkering werd haar met andere woorden louter geweigerd daar zij van haar recht op vrij verkeer als Unieburger had gebruikgemaakt om in Franrijk te studeren. De Belgische rechter vroeg het Hof van Justitie zich uit te spreken over de verenigbaarheid van deze regel met het Unierecht.

Het Hof oordeelde dat de Belgische wetgeving D’Hoop louter benadeelt omdat zij gebruikgemaakt heeft van haar recht om op het grondgebied van de lidstaten van de Unie te reizen en te verblijven en dat bijgevolg de Belgische wetgeving in strijd is met het Unierecht, meer specifiek met het recht op gelijke behandeling van Unieburgers (art. 18 VWEU)68. Dat de wetgever zich ervan wil vergewissen dat wie een wachtuitkering krijgt ook een werkelijke band heeft met de geografische arbeidsmarkt, is volgens het Hof echter wel een rechtmatig doel dat de maatregel in het geding eventueel kon rechtvaardigen. Vereisen dat iemand middelbaar onderwijs in België gevolgd heeft, is evenwel te algemeen en te exclusief. Die voorwaarde toont immers niet per se aan dat er een band bestaat tussen de aanvrager van de wachtuitkering en de betrokken geografische arbeidsmarkt69

IV.D.2. Prete (C-367/11)

De feitenconstellatie in de zaak-Prete is gelijkaardig als in het vorige arrest. Déborah Prete is Frans onderdaan, voltooide in Frankrijk haar middelbare studies en verhuisde nadien, na haar huwelijk met een Belg, naar België. In België zocht zij onsuccesvol naar werk en vroeg zij een wachtuitkering aan. Die uitkering werd haar evenwel geweigerd omdat zij voorafgaandelijk aan het behalen van haar middelbaar diploma geen zes jaar onderwijs gevolgd had in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een gemeenschap70

67 HvJ 11 juli 2002, Marie-Nathalie D’Hoop t. Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, C-224/98, EU:C:2002:432, nrs. 8 et seq.

68 Ibid., nrs. 31-35.

69 Ibid., nrs. 38-39.

70 HvJ 25 oktober 2012, Déborah Prete t. Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, C-367/11, EU:C:2012:668, nrs. 5-7.

De voorwaarde om zes jaar onderwijs gevolgd te hebben aan een onderwijsinstelling, gelegen in België, is volgens het Hof van Justitie evenwel een verkapte vorm van discriminatie die Belgische inwoners bevoordeelt, wat in strijd is met het vrij verkeer van werknemers (art. 45 VWEU)71. Zoals geoordeeld in het arrest-D’Hoop, aanvaardt het Hof van Justitie weliswaar dat een lidstaat een werkelijke band vereist tussen de aanvrager van de uitkering en de betrokken geografische arbeidsmarkt. Een enkel criterium, zoals de plaats waar het diploma secundair onderwijs is behaald, zoals in casu, is echter te algemeen en te exclusief om die band te kunnen aantonen, aldus het Hof72. Het Hof besloot daardoor dat de Belgische regeling niet verenigbaar was met het Unierecht, daar die niet toeliet om met andere criteria rekening te houden dan de locatie waar onderwijs gevolgd werd om de band tussen de aanvrager van de uitkering en de arbeidsmarkt na te gaan73

V. Het verblijfsrecht van schoolgaande kinderen van werknemers

In dit tweede deel van het overzicht met betrekking tot de arresten over het verblijfsrecht van schoolgaande kinderen van Unieburgers die van hun rechten inzake vrij verkeer als werknemer gebruikt hebben, maken we geen nadere opdeling in subthema’s. Al deze arresten hebben betrekking op de draagwijdte van artikel 10 van Verordening 492/2011 (voormalig art. 12 Verord. 1612/68), wat we eerder citeerden. Meer concreet diende het Hof zich uit te spreken over de verschillende vragen om uit te maken in hoeverre de ouder, die daadwerkelijk zorg draagt voor een schoolgaand kind van een Unieburger die van zijn rechten inzake vrij verkeer als werknemer heeft gebruikt of gebruikgemaakt, een (afgeleid) verblijfsrecht heeft in een lidstaat van de Unie omdat het kind van die persoon er onderwijs volgt.

V.A. Baumbast en R. (C-413/99)

In de zaak-Baumbast en R. lagen twee vragen voor het Hof voor. Ten eerste vroeg de verwijzende rechter zich af of kinderen van een persoon met de nationaliteit van een derde land en een Unieburger die gebruikgemaakt heeft van zijn recht om in een ander land te werken, ongeacht of die kinderen zelf Unieburger zijn, gerechtigd zijn om in dat land te blijven wonen om er algemeen onderwijs te volgen, nadat de ouder die Unieburger is, niet langer in dat land werkzaam is en die kinderen niet langer bij die ouder wonen? Ten tweede wenste de rechter van het Hof

te vernemen, indien de eerste vraag positief moest worden beantwoord, in welke mate de ouder die de voornaamste zorg op zich neemt voor de kinderen, ongeacht of die de nationaliteit heeft van een lidstaat de Europese Unie, het recht heeft om bij de kinderen te verblijven zodat de kinderen van hun recht op onderwijs in dat land kunnen gebruikmaken74?

Het Hof besloot dat beide vragen positief beantwoord dienen te worden75. Artikel 12 van Verordening 1612/68 legde de lidstaten immers de verplichting op om initiatieven te nemen om deze kinderen in zo gunstige mogelijke omstandigheden het onderwijs te laten volgen76. Dat de arbeidsverhouding van de ouder op basis waarvan zij dat recht op onderwijs genieten, afgelopen is, noch dat de kinderen niet langer bij die ouder wonen, doet daaraan afbreuk. Zowel de kinderen als de ouder die de kinderen daadwerkelijk verzorgt, hebben op grond van Verordening 1612/68 een recht op verblijf in de lidstaat van de Unie waar de ouder die Unieburger was, werkt of gewerkt heeft als werknemer. Indien de zorgdragende ouder dat recht niet zou hebben, zou het verblijfsrecht van het kind anders zonder voorwerp worden.

V.B. Ibrahim (C-310/08)

In verschillende navolgende zaken diende het Hof van Justitie nader te verduidelijken in hoeverre het verblijfsrecht dat een ouder op basis van het verblijfsrecht van zijn of haar kind had, al dan niet aan voorwaarden kon worden onderworpen. In het bijzonder door de aanname en de inwerkingtreding van Richtlijn 2004/38 betreffende het vrij verkeer en verblijf voor Unieburgers en hun familieleden77. Deze richtlijn bepaalt onder meer de voorwaarden waaraan Unieburgers en hun familieleden dienen te voldoen om te mogen verblijven in een andere lidstaat. Deze richtlijn trok tevens de bepalingen uit Verordening 1612/68 inzake het vrij verkeer van werknemers in, die betrekking hadden op de rechten van familieleden van de werknemer om zich bij te hem/haar te voegen, maar raakte niet aan voornoemd artikel 12 van Verordening 1612/6878

74 HvJ 17 september 2002, Baumbast en R t. Secretary of State for the Home Department, C-413/99, EU:C:2002:493, nr. 28.

75 Ibid., nrs. 63 en 75.

76 Art. 12 Verord. (EEG) nr. 1612/68 Raad 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, Pb.L. 19 oktober 1968, afl. 257, 2-12. De thans geldende bepaling is art. 10 Verord. (EU) nr. 492/2011 EP en Raad 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie, Pb.L. 27 mei 2011, afl. 141, 1-12.

77 Richtl. 2004/38/EG EP en Raad 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, Pb.L. 30 april 2004, afl. 158, 77-123.

78 Ibid., art. 38.

In de zaak-Ibrahim lag de vraag voor of Ibrahim, van Somalische nationaliteit, het recht had bij haar kinderen te blijven in het Verenigd Koninkrijk op grond van artikel 12 van Verordening 1612/68 terwijl zij niet aan de voorwaarden voor een verblijf uit Richtlijn 2004/38 voldeed79. Haar Deense echtgenoot, die in het Verenigd Koninkrijk werkte en met wie ze samenwoonde, verliet dat land. Daarop vroeg zij bijstand voor huisvesting aan, maar deze werd haar evenwel geweigerd daar de bevoegde dienst van oordeel was dat zij niet in het Verenigd Koninkrijk verbleef op basis van het recht van de Europese Unie. Ibrahim voldeed immers niet aan de voorwaarden van de nieuwe Richtlijn 2004/38 om een verblijfsrecht te hebben, onder meer wat betreft het beschikken over voldoende bestaansmiddelen80

De rechtsvraag waarmee het Hof geconfronteerd werd, was of Ibrahim op grond van het verblijfsrecht dat haar schoolgaande kinderen genoten als kinderen van een voormalig migrerende werknemer die Unieburger is, een eigen verblijfsrecht had dan wel of zij diende te voldoen aan de voorwaarden uit de nieuwe richtlijn. Het Hof oordeelde in de eerste zin. Het recht van de ouder die daadwerkelijk voor de kinderen zorgt om bij de kinderen te verblijven die onderwijs volgen in een lidstaat van de Unie zoals bepaald in de zaak-Baumbast en R., is niet aan de voorwaarde onderhevig dat die ouder over voldoende bestaansmiddelen of een volledige ziekteverzekering dient te beschikken81. Een ouder van een kind zoals in kwestie geniet dus een afgeleid verblijf op grond van het verblijfsrecht van het schoolgaande kind.

V.C. Teixeira (C-480/08)

De uitspraak in de zaak-Ibrahim werd dezelfde dag bevestigd. In deze eveneens Britse zaak was de vraag of Teixeira die met haar Portugese echtgenoot naar Portugal was gekomen, daar bij haar dochter kon blijven verblijven na de scheiding van haar echtgenoot die de status van migrerende werknemer had. Haar aanvraag om bijstand voor huisvesting werd afgewezen om dezelfde redenen als in de zaak-Ibrahim82

Het Hof bevestigde dat Teixeira als ouder van een kind dat onderwijs volgt in een lidstaat waar minstens een van de ouders die Unieburger is werkzaam was, recht heeft op verblijf in de gastlidstaat, in casu het Verenigd Koninkrijk83. Om van dat verblijfsrecht te genieten geldt niet als bijkomende voorwaarde dat die ouder over

79 HvJ 23 februari 2010, London Borough of Harrow t. Nimco Hassan Ibrahim en Secretary of State for the Home Department, C-310/08, EU:C:2010:80.

80 Ibid., nrs. 21-22.

81 Ibid., nrs. 50 et seq.

82 HvJ 23 februari 2010, Maria Teixeira t. London Borough of Lambeth en Secretary of State for the Home D+epartment, C-480/08, EU:C:2010:83, nrs. 23-25.

83 Ibid., nr. 61.

bijkomende bestaansmiddelen moet beschikken84, noch geldt de voorwaarde dat de ouder op grond van wiens werkzaamheden het kind een verblijfsrecht heeft, bij het begin van de opleiding van het kind werkzaam moest zijn als migrerende werknemer85. Het Hof oordeelde wel dat het verblijfsrecht van de ouder die voornamelijk zorgt voor het kind, afloopt wanneer het kind meerderjarig wordt en de ouder op geen andere grond een verblijfsrecht in de gastlidstaat geniet. Het verblijfsrecht kan echter langer aanhouden indien de aanwezigheid van de ouder vereist is voor het kind om een opleiding te kunnen voortzetten en voltooien86

V.D. Czop en Punakova (C-147/11 en C-148/11)

In de zaken-Czop en -Punakova, respectievelijk Pools en Tsjechisch staatsburger, lag de vraag voor of het verblijfsrecht voor kinderen van migrerende werknemers en het afgeleid verblijfsrecht van de ouder die daadwerkelijk voor de kinderen zorgt, op grond van Verordening 1612/68, eveneens van toepassing was op de ouder die zorgt voor de kinderen van zelfstandigen die in een andere lidstaat van de Unie werkzaam is87. Czop had zich met haar kinderen bij haar Poolse echtgenoot gevoegd in het Verenigd Koninkrijk, waar hij werkzaam was als zelfstandige. Haar verzoek om inkomenssteun, ingediend in een periode dat haar man afwezig was in het Verenigd Koninkrijk, werd afgewezen omdat zij niet over een verblijfstitel beschikte88. De feiten in de zaak-Punakova zijn vergelijkbaar.

Het Hof oordeelde in het voordeel van de Britse regeling en meende dat de rechtspraak van het arrest-Baumbast en R. niet van toepassing was indien geen van de ouders als migrerende werknemer kan worden gekwalificeerd, al ook werkte een van de ouders die Unieburger is als zelfstandige in de gastlidstaat89

V.E. Alarape en Tijani (C-529/11)

Alarape had zich met haar zoon Tijani, beiden Nigeriaans staatsburger, bij haar echtgenoot gevoegd die als burger van een lidstaat van de Europese Unie van zijn rechten had gebruikgemaakt om in het Verenigd Koninkrijk te werken. Na de scheiding van Alarape en haar echtgenoot volgt een rechterlijke procedure over het verblijfsrecht van Alarape. Op dat moment was Tijani reeds ouder dan

84 Ibid., nr. 70.

85 Ibid., nr. 75.

86 Ibid., nrs. 86-87.

87 HvJ 6 september 2012, Secretary of State for the Home Department

t. Lucja Czop en Margita Punkova, C-147/11 en C-148/11, EU:C:2012:538, nrs. 23 en 30.

88 Ibid., nrs. 11-15.

89 Ibid., nrs. 29-33.

21 jaar. Nadat de eerste rechter oordeelde dat Alarape haar verblijfsrecht na de scheiding niet had behouden, wenste de Britse rechter in beroep te vernemen onder welke voorwaarden Alarape als ouder, die de daadwerkelijke zorg droeg voor een kind, ouder dan 21 jaar, van een migrerende werknemer met nationaliteit van een lidstaat van de Unie, een verblijfsrecht kon hebben in het Verenigd Koninkrijk op grond van Verordening 1612/6890. In het bijzonder wenste de rechter te vernemen of Tijani ten laste diende te komen van Alarape, bij haar diende in te wonen of ook een studentenkamer kon huren en/of emotionele steun van die ouder diende te ontvangen.

Het Hof van Justitie oordeelde beknopt over de gestelde vragen. Zoals geoordeeld in Teixeira, liep het afgeleid verblijfsrecht van Alarape in beginsel af bij de meerderjarigheid van Tijani. Dit kon evenwel worden verlengd wanneer Tijani haar aanwezigheid en zorg nodig had om zijn opleiding te kunnen verderzetten en voltooien. Of hij dit nodig had of niet, is echter een feitenkwestie waarover de nationale rechter dient te oordelen en waarvoor het Unierecht geen criteria aanreikt91

V.F. N.A. (C-115/15)

N.A. was als Pakistaans staatsburger getrouwd met een Duitser. Samen verhuisden zij naar het Verenigd Koninkrijk, waar hij werk vond. Tweeënhalf jaar later verliet haar Duitse echtgenoot het Verenigd Koninkrijk en nog later scheidde het echtpaar. Zij hadden inmiddels evenwel twee dochters gekregen die in het Verenigd Koninkrijk verbleven. Die startten hun schoolloopbaan nadat hun Duitse vader er al weg was. Het Hof van Justitie diende op vraag van de Britse rechter uit te maken in hoeverre de dochters en N.A. een verblijfsrecht hadden in het Verenigd Koninkrijk als kinderen van een voormalig migrerend werknemer, respectievelijk als ouder die de werkelijke zorg voor hen droeg, wetende dat de scholing van de kinderen pas aanving nadat hun vader die Unieburger is, het land had verlaten92

Zoals het Hof oordeelde in de zaak-Ibrahim, is het niet noodzakelijk dat de ouder die als Unieburger gebruikgemaakt heeft van zijn recht van vrij verkeer als werknemer, nog op het grondgebied verblijft van de gaststaat opdat het kind van zijn verblijfsrecht en van zijn recht op onderwijs kan genieten. Aanvullend oordeelt het Hof dat het van geen belang is voor de rechten van de kinderen en de afgeleide rechten van de zorgdragende ouder, in casu N.A., dat de schoolopleiding al dan niet

90 HvJ 8 mei 2013, Olaitan Ajoke Alarape en Olukayode Azeez Tijani t. Secretary of State for the Home Department, C-529/11, EU:C:2013:290, nrs. 15-21.

91 Ibid., nr. 30.

92 HvJ 30 juni 2016, Secretary of State for the Home Department t. NA, C-115/15, EU:C:2016:487, nrs. 15-21 en 30.

RECHTSPRAAK: OVERZICHT

werd aangevangen vooraleer de ouder die migrerende werknemer is, het Verenigd Koninkrijk had verlaten93

V.G. J.D. (C-181/19)

In de meest recente zaak van dit overzicht, uit 2020, lag de vraag voor in hoeverre het Unierecht zich verzette tegen een regeling waarbij een onderdaan van een lidstaat en zijn minderjarige kinderen die een verblijfsrecht genieten in een andere lidstaat op grond van artikel 10 van Verordening 492/2011 (ter vervanging van Verord. 1612/68), in alle omstandigheden automatisch uitgesloten worden van het recht op uitkeringen voor levensonderhoud94

Aan die vraag lag volgende situatie ten gronde. J.D. is een Pool die naar Duitsland was verhuisd waar zijn kinderen bij hem woonden en waar hij tijdens verschillende perioden werkzaam was als werknemer. Tussen verschillende periodes dat J.D. werkzaam was, zocht hij naar werk. Een verzoek om doorbetaling van een uitkering voor hun levensonderhoud werd J.D. en zijn dochters geweigerd omdat de bevoegde Duitse instanties hem niet langer kwalificeerden als werknemer, maar als werkzoekende. Als werkzoekende genoot J.D. niet louter een verblijfsrecht als ouder die zorg draagt voor kinderen van een migrerende Unieburger die in de gaststaat schoollopen, maar tevens een eigen verblijfsrecht als werkzoekende. Het Unierecht voorziet voor een werkzoekende evenwel minder rechten voor wat betreft de gelijke behandeling inzake sociale bijstand dan voor iemand die op grond van artikel 10 van Verordening 492/2011 een verblijfsrecht heeft95. Die laatste vertrekt immers van het principe van gelijke behandeling.

Het Hof van Justitie sloot zich niet aan bij de Duitse uitlegging dat, wanneer iemand werkzoekende is en een verblijfsrecht heeft op grond van Richtlijn 2004/38, dit de rechten, die dezelfde persoon ontleent aan artikel 10 van Verordening 492/2011, beperkt. Deze uitlegging van het Unierecht zou immers tot gevolg hebben dat de schoollopende kinderen hun recht op gelijke behandeling inzake sociale bijstand verliezen indien de ouder die voor hen zorg draagt, een Unieburger is en werk zoekt in de gastlidstaat96

VI. Ter afronding

In dit rechtspraakoverzicht hebben we de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie sinds het jaar 2000 besproken inzake het vrij verkeer van personen waarin

93 Ibid., nrs. 59-63.

94 HvJ 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld – Widerspruchsstelle t. JD, C-181/19, EU:C:2020:794.

95 Ibid., nrs. 18-27.

96 Ibid., nr. 71.

het volgen van onderwijs door een van de betrokkenen een bepalende rol heeft gespeeld in de uitspraak van het Hof. Hoewel de arresten niet alle aspecten van het vrij verkeer van personen behandelen – zoals bijvoorbeeld de wederzijdse erkenning van diploma’s – maken zij wel een aantal punten duidelijk. Bijvoorbeeld inzake het verblijfsrecht van schoolgaande kinderen van Unieburgers die van hun rechten inzake vrij verkeer als werknemer gebruikgemaakt hebben, en het afgeleid verblijfsrecht van de ouder die daadwerkelijk zorgt draagt voor de kinderen, heeft het Hof de draagwijdte van de regelgeving scherpgesteld. Dit deed het Hof, op een Duits arrest na, in zes Britse zaken.

In het bijzonder voor studenten en hun recht op een studietoelage hebben de besproken arresten een aanscherping van de rechten van studenten met zich gebracht. Zo heeft het Hof in het geval het studenten van de eigen lidstaat betrof, herhaaldelijk duidelijk gemaakt dat een benadeling van personen louter omdat zij gebruikgemaakt hebben van hun rechten verbonden aan het burgerschap van de Unie, niet verenigbaar is met het Unierecht. Wat studenten betrof met de nationaliteit van een andere lidstaat, heeft het Hof het principe bevestigd dat kinderen van een migrerende werknemer of een grensarbeider die werken of gewerkt hebben in de lidstaat waar de financiering wordt aangevraagd, recht hebben op studiefinanciering zoals de kinderen van nationale werknemers. Lidstaten kunnen weliswaar een zekere band vereisen tussen de aanvrager en de betrokken samenleving of arbeidsmarkt, maar de besproken arresten maken helder dat het Hof van Justitie de lat hoog legt vooraleer dergelijke vereiste verenigbaar is met het Unierecht.

De thema’s met een kleiner aantal arresten, zoals inzake de gelijke toegang tot hoger onderwijs of het recht op sociale toelagen na een opleiding, laten niet toe generaliserende uitspraken te doen. Uit het kleinere aantal arresten kunnen we louter afleiden dat deze materie minder heeft geleid tot contentieuze procedures. Zij maken niettemin wel duidelijk dat het recht van de Europese Unie ook deze aspecten van het nationale beleid niet onaangeraakt laten.

ABSTRACTS

JOHAN LIEVENS

The Freedom of Education and Educational Goals: a Fragile Balance

This article discusses how the government, when developing curriculum standards, must find a balance between, on the one hand, guaranteeing the right to education (of a certain quality) and the interest of the child and, on the other hand, respecting the constitutionally enshrined freedom of education of providers of education. To this end, the article starts with a recap of the applicable case law of the Belgian Constitutional Court of the period 1996-2001. The Court has stated, among other things, that the government should, in principle, limit itself to prescribing minimum goals when regulating the content of education. Elements that can reduce the pressure on the freedom of education include providing a derogation procedure through which schools can apply to work with their own equivalent educational goals; as well as limiting the legal obligation for certain educational goals to having schools pursue (instead of achieve) them. Furthermore, the article discusses the recent annulment by the Constitutional Court of the new educational goals for the second and third stage of secondary education. This judgment reveals two new elements that can lead to a violation of educational freedom: the rigor and coercion of the taxonomy underlying the educational goals, and the exact amount of teaching time required to achieve the educational goals. In addition, the Court made it clear that a derogation system, with which education providers can achieve different but equivalent educational goals, is not sufficient to compensate for the disproportionality of a set of goals that is too extensive. Moreover, the Court restored the role of the Flemish Education Council (Vlor) as a partner in the assessment of government regulations that potentially restrict the freedom of education. Finally, this article looks ahead at the consequences of the (new) case law of the Constitutional Court on the further development of the new generation of Flemish educational goals.

Minimum goals in education: the Belgian Constitutional Court as pacifying actor

On June 16th 2022, the Belgian Constitutional Court declared the Flemish Decree determining the minimum

goals for the last four years of secondary education unconstitutional, as the decree left too little space for freedom in education. Such a verdict could have started the beginning of a school war, but in reality, the decision of the Court seems to have been a necessary step towards a pacifying course in education policy. This article chronicles the process towards pacification.

A socially just Flemish education system by 2050

This contribution outlines some essential stepping stones towards a socially just Flemish education system by 2050. The key elements of our proposal can be summarised as follows: (a) a long-term strategic plan; (b) a cultural shift from a meritocratic, selection-oriented vision to a human rights approach; (c) a reform of pre-school provision; (d) an inclusive approach, avoiding various forms of ‘academic segregation’ to the maximum extent possible; (d) a comprehensive curriculum up to the age of 16; (e) a flexibilisation aimed at smooth reorientation and progression; (f) a strengthening of the ‘right to learn’; and (g) a generalisation of needs-based school funding to all levels and forms of education. We conclude by arguing that, whereas the scientific understanding of the necessary systemic reforms for a more equitable education system is available, this does not guarantee their implementation. The most difficult change is the shift from a ‘fixed’ to a ‘growth’ mindset, both among public opinion and policymakers.

Study progress in higher education

In order to guard study progress, universities and universities of applied sciences can impose measures on students with a low study success rate. At the same time, they must offer students adequate study guidance. The Court of Audit’s investigation of twelve higher education institutions shows that these institutions use a wide variety of measures, although not always sufficiently empirically substantiated and often only monitored and evaluated to a limited extent. In general, student guidance is sufficiently available, but still leaves room for improvement: it can be tuned more closely to the needs and does not reach all students who need it, partly because it is rarely

KURT WILLEMS

IDES NICAISE

ANNELIES BAECK, KATRIEN CANDAELE, WILLEM CABOOTER

compulsory and too little aimed at second-year students and reorientators.

KOENRAAD DEBACKERE A concise view on Flemish science and innovation policy

Over the last thirty years significant efforts have been made to design and develop a Flemish science and innovation policy. This policy has enabled Flanders to reach the European 3% R&D norm. In 2020, the Gross Expenditures on R&D (GERD) amount to 3.60% of Flemish GDP. Flanders has become a clear leader in terms of publication output, Ph.D. diplomas, company innovation activities and participation in European R&D programmes. To conclude, the results of Flemish science and innovation policy are significant and multiple.