Inkijkexemplaar Tijdschrift voor Wetgeving (TVW)

Beginselen van behoorlijke wetgeving in de rechtspraak van de EU-rechtscolleges (2020-2021) door Wout De Cock en Floris Fonteyn

Doctrine

Een empirische analyse van de complexiteit van Vlaamse decreten door Diego Vaes en Samantha Bielen

Noot bij HvJ 25 januari 2022, C-181/20 VYSOC ˇ INA WIND door Tim Corthaut

Wetgevingstechniek

Algemene en toekomstbestendige verwijzingen door Jeroen Van Nieuwenhove

Parlementair recht

De kwalificeringsduivel zit soms in een klein hoekje en zet zo de wetgevingsprocedure wel eens op losse schroeven door Hannelore Mussely en Pieter Dirck G. Caboor

Lokale besturen

Taal en wetgeving

Ig-Nobelprijs voor onderzoek rechtstaal door Karl Hendrickx

Rechtspraak Europees Hof voor de Rechten van de Mens door Patricia Popelier

Rechtspraak Hof van Justitie van de Europese Unie door Marlies Desomer en Tim Corthaut

Rechtspraak

Inhoud

Beginselen van behoorlijke wetgeving in de rechtspraak van de EU-rechtscolleges (2020-2021)

In deze bijdrage wordt een overzicht gegeven van de beginselen van behoorlijke wetgeving die aan bod zijn gekomen in de EU-rechtspraak van 2020 en 2021. Komen op een selectieve wijze aan bod: het rechtsgrondbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het voorzorgsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Tot slot wordt er kort aandacht besteed aan de implementatie van richtlijnen door de EU-lidstaten.

I. Inleiding

1. De kwaliteit van wetgeving1 van de Europese Unie (‘EU’ of ‘Unie’) staat reeds jaren op de agenda van de Europese Commissie (de ‘Commissie’) en andere EUinstellingen, zoals het Europees Parlement (het ‘Parlement’) en de Raad van de Europese Unie (de ‘Raad’).2 De kwaliteit van ‘EU-wetgeving’ wordt uiteindelijk bewaakt door het Hof van Justitie (of ‘Hof’) en het Gerecht (samen ‘de EU-rechtscolleges’). Zij zien er op toe dat handelingen van de EU-instellingen in overeenstemming zijn met het EU-recht, waar ook de beginselen van behoorlijke wetgeving toe behoren.

2. In deze bijdrage gaan we dieper in op de beginselen van behoorlijke EU-wetgeving en beschrijven we hoe zij al dan niet expliciet aan bod kwamen in de rechtspraak van de EU-rechtscolleges tijdens de jaren 2020 en 2021 (de zgn. ‘referteperiode’). Opeenvolgend gaan we in op het rechtsgrondbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het voorzorgsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Tot slot wordt ook kort ingegaan op de EU-rechtspraak over de implementatie van richtlijnen door de EU-lidstaten.

3. Deze bijdrage sluit aan bij de opzet van de kronieken3 over behoorlijke EU-wetgeving die eerder in dit tijdschrift verschenen. De structuur van deze vorige kronieken wordt inderdaad zo veel als mogelijk behouden en bovendien wordt er opnieuw voor gekozen om de beginselen van behoorlijke EU-wetgeving te illustreren aan de hand van arresten van de EU-rechtscolleges. Het is evenwel niet de bedoeling om de feitelijke en juridische context van

* Postdoctoraal onderzoeker aan de Vrije Universiteit Brussel – wout.de.cock@vub.be.

** Doctoraal onderzoeker aan de Vrije Universiteit Brussel –floris.fonteyn@vub.be.

(1) In de materieelrechtelijke zin, als elke rechtsnorm met algemene bindende werking.

(2) Zie https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/ planning-and-proposing-law/better-regulation-why-andhow_nl (geraadpleegd op 14 oktober 2022).

(3) D. Keyaerts, “Behoorlijke wetgeving in de rechtspraak van het Hof van Justitie 2006-2007”, TVW 2008, afl. 2, 46-74; D. Keyaerts, “Behoorlijke wetgeving in de rechtspraak van het Hof van Justitie 2008-2009”, TVW 2010, afl. 2, 103-118; D. Keyaerts, “Behoorlijke wetgeving in de rechtspraak van het Hof van Justitie (2010-2011)”, TVW 2012, afl. 2, 96-107; D. Keyaerts, “Behoorlijke wetgeving in de rechtspraak van het Hof van Justitie 20122013”, TVW 2014, afl. 2, 112-123; D. Keyaerts, “Behoorlijke wetgeving in de rechtspraak van het Hof van Justitie (2014-2015)”, TVW 2016, afl. 2, 109-145; W. De Cock, “Behoorlijke wetgeving in de rechtspraak van het Hof van Justitie (2016-2019)”, TVW 2020, afl. 2, 88-119.

de aangehaalde rechtspraak exhaustief te bespreken. De focus van de bijdrage ligt op de voormelde beginselen van behoorlijke EU-wetgeving en hoe zij aan bod kwamen in de EU-rechtspraak van 2020 en 2021.

II. Het rechtsgrondbeginsel

2.1. Algemeen

4. Het is alom geweten dat de EU en haar instellingen slechts beschikken over de bevoegdheden die de Europese Verdragen hun toebedelen.4 Hieruit volgt dat alle handelingen van de EU-instellingen gebaseerd moeten zijn op een rechtsgrond in de EU-Verdragen of in een andere EU-handeling die zelf steunt op een geldige en juiste rechtsgrond (het zgn. ‘rechtsgrondbeginsel’).

Tijdens de referteperiode herhaalde het Hof dat “de bepaling die de rechtsgrondslag van een handeling vormt en die een instelling van de Unie machtigt om de betreffende handeling vast te stellen, van kracht moet zijn op het moment van de vaststelling van die handeling […]” 5 Ook het Gerecht herinnerde hieraan, en dit in arrest T-626/17:

“85 Ten tweede is het vaste rechtspraak dat de bepaling die de rechtsgrondslag vormt voor een handeling en die de Unie-instelling machtigt om de betrokken handeling vast te stellen, van kracht moet zijn op het moment van de vaststelling van die handeling (arrest van 4 april 2000, Commissie/Raad, C-269/97, EU:C:2000:183, punt 45; zie ook in die zin arrest van 1 juli 2009, ThyssenKrupp Stainless/Commissie, T-24/07, EU:T:2009:236, punt 74).

86 De bepalingen die golden op de dag van de vaststelling van de bestreden verordening - 19 mei 2017 - waren die van verordening nr. 1308/2013. Op deze datum kon de Commissie de bestreden verordening dus niet meer baseren op artikel 118 undecies van verordening nr. 1234/2007, aangezien deze was ingetrokken en dus niet meer van kracht was. Bijgevolg was de enige rechtsgrondslag waarop de Commissie zich voor de vaststelling van de bestreden verordening kon baseren artikel 100, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1308/2013,

(4) Art. 5, eerste lid VEU. Voor de volledigheid: het rechtsgrondbeginsel is van toepassing zowel bij het interne als het internationale optreden van de EU (zie o.m. HvJ 5 december 2017, C-600/14, Duitsland/Raad, r.o. 44).

(5) HvJ 3 december 2020, C-461/18 P, Changmao Biochemical Engineering Co. Ltd/Distillerie Bonollo SpA e.a., r.o. 103.

zonder dat zij wat dit betreft enige beoordelingsbevoegdheid had (zie naar analogie arrest van 21 november 2012, Spanje/Commissie, T-76/11, EU:T:2012:613, punten 31 en 32).”6

5. Het kiezen van een rechtsgrond heeft niet alleen een impact op de verticale bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de EU-lidstaten, maar bepaalt ook de horizontale bevoegdheidsverdeling tussen de EU-instellingen en hoe hun bevoegdheden tot uiting komen. Inderdaad, elke EU-instelling moet handelen binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen.7 Anders verwoord, de rechtsgrond van een Uniehandeling bepaalt welke EU-instelling bevoegd is om te handelen, welke procedure deze instelling moet volgen, en welke vorm de betrokken handeling kan aannemen.

6. Het moge dan ook duidelijk zijn dat het kiezen van de ‘juiste’ rechtsgrond voor een EU-handeling van ‘constitutioneel’ belang is.8 Inderdaad, een handeling die wordt aangenomen op grond van een verkeerde rechtsgrond is onwettig en moet worden vernietigd door de EUrechtscolleges. Zij beoordelen immers uiteindelijk of een EU-handeling werd aangenomen op grond van de juiste rechtsgrond en doen dit aan de hand van de gegevens die beschikbaar waren op de datum waarop een handeling werd aangenomen, zoals het Hof op 9 juli 2020 herhaalde in Donex Shipping and Forwarding BV/Staatssecretaris van Financiën. 9 De latere vaststelling van een uitvoeringshandeling van een EU-handeling of de eventuele nietigheid van deze uitvoeringshandeling heeft dan ook geen impact op de vraag of een EU-handeling werd aangenomen op grond van de juiste rechtsgrondslag.10

2.2. Objectieve keuze van een rechtsgrond

7. In de vorige randnummers werd alvast duidelijk dat het kiezen en vermelden van de juiste rechtsgrond cruciaal is bij het aannemen van een EU-handeling. Een logische

(6) Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/ Commissie, r.o. 85-86.

(7) HvJ 3 december 2020, C-461/18 P, Changmao Biochemical Engineering Co. Ltd/Distillerie Bonollo SpA e.a., r.o. 102.

(8) In 2.2. van deze bijdrage wordt ingegaan op hoe de EUinstellingen de juiste rechtsgrond moeten kiezen.

(9) HvJ 9 juli 2020, C-104/19, Donex Shipping and Forwarding BV/Staatssecretaris van Financiën, r.o. 43.

(10) HvJ 9 juli 2020, C-104/19, Donex Shipping and Forwarding BV/Staatssecretaris van Financiën, r.o. 44.

vraag die hierop volgt, is hoe de Uniewetgever een rechtsgrond moet kiezen wanneer hij een EU-handeling wenst aan te nemen. Welnu, tijdens de referteperiode herhaalden de EU-rechtscolleges meermaals hun vaste rechtspraak dat de keuze voor een rechtsgrond gebaseerd moet zijn op objectieve gegevens die vatbaar zijn voor rechterlijk toezicht, hieronder begrepen het doel en de inhoud van de betrokken handeling.11 Hierbij benadrukte het Hof dat uit deze rechtspraak niet mag worden afgeleid dat één van deze criteria voorrang heeft boven het andere. Inderdaad, “[o]p basis van alle identificeerbare objectieve gegevens die verband houden met het ene en het andere criterium, moet namelijk van geval tot geval worden bepaald op welk gebied een handeling betrekking heeft” 12

8. Het Hof bracht tijdens de referteperiode tevens in herinnering in hoeverre de Uniewetgever bij het kiezen van de juiste rechtsgrondslag rekening mag of moet houden met wijzigingen van de (juridische) context:

“39 Tevens zij opgemerkt dat er bij de keuze van de passende rechtsgrondslag rekening mag worden gehouden met de juridische context van een nieuwe regeling, in het bijzonder omdat die context licht kan werpen op het doel van die regeling (arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad, C-482/17, EU:C:2019:1035, punt 32).

40 Aldus moet er, ter bepaling van de rechtsgrondslag van een regeling die - zoals de bestreden richtlijn - een bestaande regeling wijzigt, ook rekening worden gehouden met die bestaande regeling, en in het bijzonder met het doel en de inhoud daarvan (arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad, C-482/17, EU:C:2019:1035, punt 42).

41 Bovendien kan de Uniewetgever in een geval waarin de wetgevingen van de lidstaten op een bepaald beleidsterrein van de Unie reeds zijn gecoördineerd door middel van een wetgevingshandeling, niet de mogelijkheid worden ontnomen om deze handeling aan te passen aan gewijzigde omstandigheden of nieuwe kennis, gelet op zijn taak om erop toe te zien dat de in het VWEU erkende algemene belangen worden be-

(11) HvJ 8 december 2020, C-620/18, Hongarije/Europees Parlement, r.o. 38; HvJ 8 december 2020, C-626/18, Polen/Europees Parlement, r.o. 43; HvJ 2 september 2021, C-180/20, Commissie/Raad, r.o. 32-33; HvJ 6 oktober 2021, advies 1/19, Verdrag van Istanbul, r.o. 284.

(12) HvJ 2 september 2021, C-180/20, Commissie/Raad, r.o. 33.

schermd en om rekening te houden met de in artikel 9 van dat Verdrag neergelegde transversale doelstellingen van de Unie, waaronder de vereisten in verband met de bevordering van een hoog werkgelegenheidsniveau en de waarborging van een adequate sociale bescherming (zie in die zin arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, punt 78).

42 In een dergelijke situatie kan de Uniewetgever zijn taak van toezicht op de bescherming van die in het Verdrag erkende algemene belangen en transversale doelstellingen van de Unie immers alleen naar behoren uitvoeren indien het hem vrijstaat om de relevante Uniewetgeving aan te passen aan dergelijke wijzigingen of evoluties (arrest van 3 december 2019, Tsjechië/ Parlement en Raad, C-482/17, EU:C:2019:1035, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).”13

Vertrekkend van deze overwegingen, bevestigde het Hof in twee arresten van 8 december 2020 dat de Uniewetgever zich bij de vaststelling van richtlijn 2018/95714 mocht baseren op dezelfde rechtsgrondslagen als richtlijn 96/71, de richtlijn waaraan de in deze zaak bestreden richtlijn 2018/957 wijzigingen aanbracht.15 Het Hof bevestigde in deze arresten dus dat de Uniewetgever bij het kiezen van een rechtsgrondslag van een richtlijn die wijzigingen aanbrengt aan een bestaande regeling rekening moet houden met de bestaande regeling die wordt gewijzigd, en in het bijzonder met het doel en de inhoud daarvan.

Ook in Commissie/Raad benadrukte het Hof dat “voor de vaststelling van de rechtsgrondslag van een handeling weliswaar ook rekening [kan] worden gehouden met de context waarvan die handeling deel uitmaakt” 16

9. De EU-rechtscolleges handhaafden tijdens de referteperiode hun vaste rechtspraak dat een handeling met twee doelen gebaseerd moet worden op de rechtsgrond waarmee het hoofddoel van deze handeling is verbonden.17

(13) HvJ 8 december 2020, C-620/18, Hongarije/Europees

Parlement, r.o. 39-42. Zie ook: HvJ 8 december 2020, C-626/18, Polen/Europees Parlement, r.o. 44-48.

(14) Pb.L. 9 juli 2018, afl. 173, 16.

(15) Voor de volledige analyse, zie: HvJ 8 december 2020, C-620/18, Hongarije/Europees Parlement, r.o. 43 e.v. en HvJ 8 december 2020, C-626/18, Polen/Europees

Parlement, r.o. 49 e.v.

(16) HvJ 2 september 2021, C-180/20, Commissie/Raad, r.o. 54.

(17) HvJ 8 december 2020, C-626/18, Polen/Europees

Parlement, r.o. 43; HvJ 2 september 2021, C-180/20,

Indien er sprake is van twee onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, dan moet de handeling uitzonderlijk gebaseerd worden op beide rechtsgronden.18 Het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag is evenwel uitgesloten wanneer de voor de twee rechtsgrondslagen voorgeschreven procedures onverenigbaar zijn.19 Wanneer er in de EU-Verdragen een specifiekere bepaling bestaat die als rechtsgrondslag voor een handeling kan dienen, dan moet de handeling worden gebaseerd op de specifieke grondslag.20

In een advies van 6 oktober 2021 paste het Hof deze regels toe met betrekking tot de goedkeuring door de EU van het Verdrag van Istanbul inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld:

“286 Wat in het bijzonder een internationale overeenkomst met meerdere doelstellingen of componenten betreft, moet dus worden nagegaan of de bepalingen van deze overeenkomst waarmee een bepaalde doelstelling wordt nagestreefd of die een bepaalde component van die overeenkomst vormen, bijkomende maatregelen uitmaken die noodzakelijk zijn om de bepalingen van die overeenkomst waarmee andere doelstellingen worden nagestreefd of die andere componenten vormen, effect te doen sorteren, dan wel een “uiterst beperkte draagwijdte” hebben [zie in die zin advies 1/08 (Akkoorden voor de wijziging van de lijsten van specifieke verbintenissen krachtens de GATS) van 30 november 2009, EU:C:2009:739, punt 166]. In elk van deze gevallen rechtvaardigt het bestaan van die doelstelling of component namelijk niet dat deze specifiek wordt weerspiegeld in de materiële rechtsgrondslag van het besluit over de ondertekening of de sluiting van de overeenkomst in kwestie namens de Unie.”21

Hieraan voegde het Hof nog toe: “[t]ot de criteria aan de hand waarvan kan worden bepaald of een doelstelling of component van een handeling al dan niet ondergeschikt is, behoren voorts het aantal bepalingen dat daaraan is ge-

Commissie/Raad, r.o. 34; HvJ 6 oktober 2021, advies 1/19, Verdrag van Istanbul, r.o. 285.

(18) HvJ 2 september 2021, C-180/20, Commissie/Raad, r.o. 34.

(19) HvJ 2 september 2021, C-180/20, Commissie/Raad, r.o. 33-34; HvJ 6 oktober 2021, advies 1/19, Verdrag van Istanbul, r.o. 288.

(20) HvJ 8 december 2020, C-620/18, Hongarije/Europees Parlement, r.o. 43.

(21) HvJ 6 oktober 2021, advies 1/19, Verdrag van Istanbul, r.o. 286.

wijd in verhouding tot het geheel van de bepalingen van die handeling, alsmede de inhoud en de strekking van de in die bepalingen neergelegde verplichtingen.”22

10. In een arrest van 2 september 2021 vernietigde het Hof twee besluiten van de Raad over een internationale overeenkomst die het juridische kader regelde van de betrekkingen tussen de EU en haar lidstaten enerzijds en Armenië anderzijds. In deze zaak verdedigde de Commissie de stelling dat de Raad een enkele handeling kunstmatig en onrechtmatig had opgesplitst in twee handelingen. De Raad had inderdaad twee goedkeuringsbesluiten aangenomen over dezelfde overeenkomst, elk met betrekking tot een ander onderdeel van de overeenkomst en op grond van verschillende rechtsgrondslagen. Hoewel de bestreden besluiten formeel gesproken betrekking hadden op verschillende titels van de overeenkomst met Armenië, merkte het Hof op dat de rechtsgrondslag van het optreden van de Raad in deze zaak moest worden beoordeeld in het licht van de overeenkomst in haar geheel. Hierbij benadrukte het Hof dat bij de kwalificatie van de betrokken overeenkomst het voornaamste onderwerp ervan in aanmerking diende te worden genomen en dat er dus niet van de bijzondere bepalingen kon worden uitgegaan. Na een uitgebreid onderzoek kwam het Hof uiteindelijk tot de conclusie dat de Raad zijn goedkeuringshandeling onterecht had opgesplitst in twee handelingen en vernietigde het de bestreden besluiten.23 Om de rechtszekerheid te verzekeren besloot het Hof evenwel om de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten te handhaven totdat de Raad een nieuw besluit had vastgesteld.

11. In Changmao Biochemical Engineering Co. Ltd/ Distillerie Bonollo SpA e.a. verduidelijkte het Hof dat artikel 266 VWEU niet kan dienen als rechtsgrondslag om een rechtshandeling aan te nemen. Deze bepaling bepaalt dat elke instelling, orgaan of instantie wiens handeling nietig wordt verklaard door de EU-rechtscolleges, maatregelen moet nemen ter uitvoering van dit vernietigingsarrest. Wanneer een EU-instelling geconfronteerd wordt met een vernietigingsarrest van een EU-instelling, moet zij op zoek naar een andere (juiste) rechtsgrond in het EU-recht om – indien gewenst of nodig – een nieuwe EU-handeling aan te nemen. Of in de woorden van het Hof: “[a]rtikel 266 VWEU roept dus weliswaar een verplichting tot handelen in het leven voor de betrokken instelling,

(22) HvJ 6 oktober 2021, advies 1/19, Verdrag van Istanbul, r.o. 287.

(23) HvJ 2 september 2021, C-180/20, Commissie/Raad, r.o. 27.

maar zij vormt voor die instelling geen bron van bevoegdheid […].”24

2.3. Niet-wetgevingshandelingen

2.3.1. Algemeen

12. Sinds het Verdrag van Lissabon bestaat er een duidelijk onderscheid tussen wetgevingshandelingen en andere EU-handelingen van algemene strekking. Wetgevingshandelingen zijn handelingen die worden vastgesteld volgens een wetgevingsprocedure.25 Meer specifiek gaat het over alle rechtshandelingen die worden aangenomen op grond van een verdragsbepaling die uitdrukkelijk verwijst naar de gewone wetgevingsprocedure of naar een bijzondere wetgevingsprocedure.26 Alle andere bindende handelingen van algemene strekking die op basis van een verdragsbepaling worden aangenomen, zijn geen wetgevingshandelingen. Zij worden hierna ‘niet-wetgevingshandelingen’ genoemd.

13. De Uniewetgever is verplicht om de essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling te regelen in de betrokken handeling zelf.27 Wel kan hij de bevoegdheid overdragen om niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling (zgn. ‘delegatiehandelingen’).28 Verder kan de Uniewetgever, indien het nodig is dat juridisch bindende handelingen volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, de bevoegdheid toekennen aan de Commissie of, in bepaalde uitzonderlijke situaties, de Raad om ‘uitvoeringshandelingen’ te stellen.29 De wetgever kan uiteraard ook zelf de niet-essentiële onderdelen van wetgevingshandelingen uitwerken.

2.3.2. Delegatiehandelingen

14. De doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de delegatie dienen uitdrukkelijk te worden afgeba-

(24) HvJ 3 december 2020, C-461/18 P, Changmao Biochemical Engineering Co. Ltd/Distillerie Bonollo SpA e.a., r.o. 103.

(25) Art. 289, derde lid VWEU.

(26) Art. 289, leden 1 tot en met 3 VWEU.

(27) Zie hierover: HvJ 22 juni 2016, C-540/14 P, DK Recycling und Roheisen GmbH/Commissie, r.o. 47; HvJ 11 mei 2017, C-44/16 P, Dyson Ltd/Commissie, r.o. 58-59, 65; HvJ 26 juli 2017, C-696/15 P, Tsjechië/Commissie, r.o. 74-75.

(28) Art. 290 VWEU.

(29) Art. 291 VWEU.

kend in de wetgevingshandeling.30 Artikel 290, tweede lid

VWEU bepaalt inderdaad dat in wetgevingshandelingen uitdrukkelijk wordt vastgesteld aan welke voorwaarden de delegatie is onderworpen, en voorziet onder meer dat het Europees Parlement of de Raad kan besluiten de delegatie in te trekken en dat een gedelegeerde handeling pas in werking kan treden indien het Parlement of de Raad binnen de in de wetgevingshandeling gestelde termijn geen bezwaar heeft aangetekend. De mogelijkheid voor het Parlement of de Raad om de delegatie in te trekken heeft bovendien een belangrijke impact op de vraag of een gedelegeerde handeling rechtsgevolgen heeft, zoals blijkt uit een arrest van 5 maart 2021 van het Gerecht:

“23 Ten eerste zij eraan herinnerd dat de Commissie de bestreden verordening heeft vastgesteld krachtens een delegatie van bevoegdheid die haar door de wetgever is verleend krachtens artikel 290 VWEU. Overeenkomstig artikel 290, lid 1, VWEU kan in een wetgevingshandeling namelijk aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling. Deze bepaling voegt daaraan toe dat in de wetgevingshandelingen uitdrukkelijk de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie worden afgebakend. Artikel 290, lid 2, VWEU bepaalt dat in wetgevingshandelingen uitdrukkelijk wordt vastgesteld aan welke voorwaarden de delegatie is onderworpen, namelijk ten eerste dat het Parlement of de Raad kan besluiten de delegatie in te trekken, en ten tweede dat de gedelegeerde handeling pas in werking kan treden indien het Parlement of de Raad binnen de in de wetgevingshandeling gestelde termijn geen bezwaar heeft aangetekend.

24 Ten tweede zij eraan herinnerd dat de wetgever bij verordening nr. 347/2013 aan de Commissie de bevoegdheid heeft gedelegeerd om de Unielijst van projecten van gemeenschappelijk belang voor de transEuropese strategische energie-infrastructuur vast te stellen en te herzien.

25 Overeenkomstig artikel 3, lid 3 en lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 347/2013 wordt die lijst door de Commissie opgesteld op basis van de regionale lijsten zoals vastgesteld door de besluitvormingsorganen van de regionale groepen, bestaande uit de lidstaten en de Commissie, overeenkomstig de bijdrage van elk project

aan de tenuitvoerlegging van de prioritaire corridors en gebieden voor energie-infrastructuur en al naargelang zij voldoen aan de criteria die gelden voor projecten van gemeenschappelijk belang.

26 Overeenkomstig artikel 16, lid 4, van verordening nr. 347/2013 doet de Commissie, zodra zij een gedelegeerde handeling heeft vastgesteld, daarvan gelijktijdige kennisgeving aan het Parlement en de Raad. Volgens artikel 16, lid 5, van die verordening treedt een vastgestelde gedelegeerde handeling alleen in werking indien het Parlement noch de Raad binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving van de handeling aan het Parlement en de Raad bezwaar heeft gemaakt of indien zowel het Parlement als de Raad voor het verstrijken van die termijn de Commissie hebben meegedeeld dat zij daartegen geen bezwaar zullen maken. Die termijn wordt op initiatief van het Parlement of de Raad met twee maanden verlengd.

27 Ten derde dient te worden vastgesteld dat de fase waarin het Parlement en de Raad eventueel bezwaar konden maken tegen de bestreden verordening, in casu aanvankelijk verstreek op 31 december 2019. Deze fase is met twee maanden verlengd, namelijk tot 29 februari 2020. Gedurende deze vier maanden heeft noch het Parlement noch de Raad bezwaar gemaakt. De bestreden verordening is derhalve op 11 maart 2020 in het Publicatieblad bekendgemaakt en is in werking getreden op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan.

28 Uit wat voorafgaat volgt dat op het tijdstip waarop het beroep tot nietigverklaring is ingesteld, te weten op 25 december 2019, de bezwaarfase waarin het Parlement of de Raad zich tegen de inwerkingtreding van de bestreden verordening kon verzetten, nog niet was beëindigd.

29 Het is van belang te benadrukken dat het in artikel 290 VWEU vastgestelde mechanisme voor de delegatie van bevoegdheden in zijn geheel moet worden begrepen. Artikel 290, lid 2, VWEU voorziet in de mogelijkheid om de delegatie van de bevoegdheid om nietwetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen, afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat deze delegatie de toets van de “bezwaarfase” doorstaat binnen de in de wetgevingshandeling gestelde termijn. Het doorstaan van deze toets is dus onlosmakelijk verbonden met de goede uitvoering van de delegatie van bevoegdheid.

(30) Art. 290, eerste lid, tweede alinea VWEU.

30 In verordening nr. 347/2013 heeft de wetgever gebruikgemaakt van de in artikel 290, lid 2, VWEU geboden mogelijkheid om de delegatie van bevoegdheid aan de Commissie afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat deze delegatie de bezwaarfase doorloopt. Derhalve vereist de bevoegdheid van de Commissie om op grond van die verordening een gedelegeerde handeling met bindende rechtsgevolgen vast te stellen, dat de gehele procedure ter waarborging van de goede uitvoering van de bevoegdheidsdelegatie wordt voltooid, en bijgevolg dat wordt voldaan aan de in die verordening gestelde voorwaarde.

31 Dit betekent met andere woorden dat de Commissie een gedelegeerde handeling die deel uitmaakt van de rechtsorde en dus bindende rechtsgevolgen heeft, slechts kan vaststellen door te voldoen aan de in verordening nr. 347/2013 gestelde voorwaarde en door de vastgestelde handeling dus te onderwerpen aan de toets van de “bezwaarfase” van maximaal vier maanden.

32 Zoals in de punten 27 en 28 hiervoor is benadrukt, was de voorwaarde van artikel 16, lid 5, van verordening nr. 347/2013 niet vervuld toen het beroep tot nietigverklaring werd ingesteld. Hieruit volgt dat de handeling die de Commissie op 31 oktober 2019 had vastgesteld, niet als definitief kon worden beschouwd op 25 december 2019 en niet kon worden aangemerkt als een handeling die bindende rechtsgevolgen in het leven riep die de belangen van verzoeksters op die datum konden aantasten.

33 Hieruit volgt dat de bestreden verordening op 25  december 2019 geen voor beroep vatbare handeling was.

34 In dit verband moet worden benadrukt dat een onderzoek ten gronde van het beroep tot nietigverklaring van de bestreden verordening het Gerecht zou nopen vragen te beoordelen waarover het Parlement en de Raad zich nog niet hebben kunnen uitspreken, waardoor op de discussie ten gronde zou worden vooruitgelopen en de verschillende fasen van de administratieve en de gerechtelijke procedure door elkaar zouden gaan lopen. Een dergelijk beroep zou dus onverenigbaar zijn met het stelsel van bevoegdheidsverdeling tussen de Unie-instellingen zoals het Parlement en de Raad enerzijds en de EU-rechter anderzijds, alsook met de vereisten van een goede rechtsbedeling en een regelmatig verloop van de administratieve procedure (zie in die zin arresten van 11 november 1981, IBM/Commissie,

60/81, EU:C:1981:264, punt 20, en 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C-463/10 P en C-475/10 P, EU:C:2011:656, punt 51).”31

2.3.3. Uitvoeringshandelingen

15. In beginsel komt de uitvoering van EU-handelingen toe aan de EU-lidstaten.32 Zij moeten alle maatregelen nemen die nodig zijn om uitvoering te geven aan de juridisch bindende handelingen van de Unie. De Uniewetgever kan evenwel uitvoeringsbevoegdheden verlenen aan de Commissie of de Raad indien het nodig is dat EU-handelingen eenvormig worden uitgevoerd.33 In een arrest van 7 mei 2020 herinnerde het Hof eraan dat uitvoeringsbevoegdheden hun grondslag kunnen vinden in meerdere handelingen:

“42 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de Commissie, door bij besluit 2009/959 het bij beschikking 2007/230 gevoegde formulier te wijzigen en daarbij in meer soorten rijvrije perioden te voorzien dan in artikel 11, lid 3, van richtlijn 2006/22, haar in deze bepaling verleende bevoegdheid heeft overschreden, en of het aldus gewijzigde formulier daardoor geheel of gedeeltelijk ongeldig is.

45 Hoewel deze rubrieken inderdaad niet worden vermeld in artikel 11, lid 3, van richtlijn 2006/22, moet worden opgemerkt dat de rechtsgrondslag van besluit 2009/959 niet alleen wordt gevormd door deze bepaling maar ook door artikel 13 van deze richtlijn, dat de Commissie onder meer machtigt om op eigen initiatief uitvoeringsmaatregelen voor richtlijn 2006/22 vast te stellen om onder andere de samenhang in aanpak en een geharmoniseerde uitlegging van verordening nr. 561/2006 tussen de verschillende handhavingsinstanties aan te moedigen.”34

III. Het evenredigheidsbeginsel

3.1. Algemeen

16. Het evenredigheidsbeginsel vereist dat de inhoud en de vorm van optreden van de EU-instellingen niet verder

(31) Ger.EU 5 maart 2021, T-885/19, Aquind Ltd, Aquind Energy Sàrl en Aquind SAS/Commissie, r.o. 23-34.

(32) Art. 291, eerste lid VWEU.

(33) Art. 291, tweede lid VWEU.

(34) HvJ 7 mei 2020, C-96/19, VO/Bezirkshauptmannschaft Tulln, r.o. 42, 45.

gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de EU te verwezenlijken.35 Op basis van dit beginsel moet de Uniewetgever bij het stellen van een handeling rekening houden met de noodzaak van deze handeling, zodat alle lasten voor marktdeelnemers tot het minimum worden beperkt en in verhouding staan tot het te bereiken doel.36

Wanneer een keuze moet worden gemaakt tussen meerdere geschikte maatregelen, moet dan ook worden gekozen voor de maatregel die de minste belasting met zich meebrengt.37 Of in de duidelijke woorden van het Gerecht:

“138 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, volgens de rechtspraak, het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene EU-rechtelijke beginselen, ten eerste vereist dat de instellingen van de Unie niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, ten tweede dat zij voor het bereiken van het beoogde doel die maatregelen kiezen die de minste belasting met zich brengen, en ten derde dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel (zie in die zin arrest van 11 januari 2017, Spanje/Raad, C-128/15, EU:C:2017:3, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak) ”38

17. De Uniewetgever beschikt evenwel over een ruime discretionaire bevoegdheid wanneer er politieke, economische en sociale keuzes en/of ingewikkelde beoordelingen moeten worden gemaakt.39 Het hoeft dan ook niet te verbazen dat de EU-rechtscolleges tijdens de referteperiode meermaals herhaalden dat de rechterlijke controle op de naleving van het evenredigheidsbeginsel een rede-

lijkheidstoetsing betreft.40 In het kader van hun toezicht op de naleving van het evenredigheidsbeginsel beantwoorden zij dus niet de vraag of de door de Uniewetgever aangenomen handeling de enige mogelijke of best mogelijke maatregel is, maar wel of zij kennelijk ongeschikt is. In een arrest van 9 september 2020 benadrukte het Gerecht evenwel dat “[d]eze beperking van de toetsing […] echter niet [betekent] dat de rechterlijke instanties van de Unie de bestreden maatregelen niet aan een streng onderzoek kunnen onderwerpen om de evenredigheid ervan na te gaan. Daarbij moeten die instanties met name nagaan of de betrokken Unie-instelling, behalve met de hoofddoelstelling die wordt nagestreefd, ten volle rekening heeft gehouden met alle in geding zijnde belangen.”41

Het Hof herhaalde bovendien dat de ruime beoordelingsbevoegdheid voor de Uniewetgever niet enkel geldt voor de aard en draagwijdte van de vast te stellen handelingen, maar ook voor de basisgegevens waarmee de Uniewetgever rekening houdt bij de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid.42

18. Aangezien de EU-instellingen rekening moeten houden met het evenredigheidsbeginsel, is het logisch dat talrijke juridisch bindende handelingen een evenredigheidsanalyse bevatten (zie hieronder 3.2. voor enkele voorbeelden). In een arrest van 6 mei 2021 benadrukte het Hof evenwel dat “de aanwezigheid van een dergelijke analyse niet a contrario kan worden beschouwd als een element waaruit het bindende karakter van een handeling blijkt”. 43 Zoals het Hof uitlegt in dit arrest, kan een autoriteit de evenredigheid van een handeling immers onderzoeken in de loop van een administratieve procedure die uit meerdere fasen bestaat, zonder dat daardoor de wezenlijke inhoud van een handeling die wordt geacht een tussenhandeling te zijn, wordt gewijzigd.44

(35) Art. 5, vierde lid VEU.

(36) HvJ 9 juli 2020, C-241/19 P, George Haswani/Raad en Commissie, r.o. 99; Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/Commissie, r.o. 154; Ger.EU 13 oktober 2021, T-153/19, European Union Copper Task Force/Commissie, r.o. 114.

(37) HvJ 6 mei 2021, C-499/18 P, Bayer CropScience AG en Bayer AG/Commissie, r.o. 166.

(38) Ger.EU 10 maart 2020, IFSUA/Raad, T-251/18, r.o. 138. Zie ook: HvJ 15 april 2021, C-733/19, Nederland/ Raad en Europees Parlement, r.o. 50; HvJ 6 mei 2021, C-499/18 P, Bayer CropScience AG en Bayer AG/ Commissie, r.o. 166.

(39) HvJ 15 april 2021, C-733/19, Nederland/Raad en Europees Parlement, r.o. 50; HvJ 2 september 2021, C-570/19, Irish Ferries Ltd/National Transport Authority, r.o. 151; Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/ Commissie, r.o. 171; Ger.EU 13 oktober 2021, T-153/19, European Union Copper Task Force/Commissie, r.o. 115.

(40) HvJ 9 juli 2020, C-241/19 P, George Haswani/Raad en Commissie, r.o. 100; HvJ 2 september 2021, C-570/19, Irish Ferries Ltd/National Transport Authority, r.o. 151; Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 139; Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/Commissie, r.o. 93.

(41) Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/ Commissie, r.o. 174.

(42) HvJ 15 april 2021, C-733/19, Nederland/Raad en Europees Parlement, r.o. 54.

(43) HvJ 6 mei 2021, C-551/19 P en C-552/19 P, ABLV Bank AS, Ernests Bernis, Oļegs Fiļs, OF Holding SIA, Cassandra Holding Company SIA/Europese Centrale Bank, r.o. 47.

(44) HvJ 6 mei 2021, C-551/19 P en C-552/19 P, ABLV Bank AS, Ernests Bernis, Oļegs Fiļs, OF Holding SIA, Cassandra Holding Company SIA/Europese Centrale Bank, r.o. 47.

3.2. Voorbeelden uit de rechtspraak

19. In de volgende randnummers worden enkele arresten uit de referteperiode aangehaald waarin de EU-rechtscolleges de evenredigheid van (een deel van) een handeling van een EU-instelling beoordeelden.

20. Over de evenredigheid van verordening 2018/12045 van de Raad van 23 januari 2018 tot vaststelling, voor 2018, van de vangstmogelijkheden voor sommige visbestanden en groepen visbestanden welke in de wateren van de Unie en, voor vissersvaartuigen van de Unie, in bepaalde wateren buiten de Unie van toepassing zijn, en tot wijziging van verordening 2017/127:

“141 Verzoeker betoogt evenwel dat de in artikel 9, lid 4, van de bestreden verordening vastgestelde beperkingen niet hadden mogen worden vastgesteld, aangezien er geen afdoende wetenschappelijke gegevens waren over de gevolgen van de recreatievisserij voor het Europese zeebaarsbestand.

142 In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals in het ICES-advies van 24 oktober 2017 is bekendgemaakt, de vangst van zeebaars in het eerste gebied in het kader van de recreatievisserij voor 2016 werd geraamd op 1 627 ton, en daarmee de vangst van zeebaars in het kader van de commerciële visserij, die op 1 295 ton werd geraamd, overschreed.

143 Zelfs nadat deze raming in 2018, rekening houdend met het effect van de door de Raad opgelegde vangstbeperkingen en ervan uitgaande dat die beperkingen volledig werden nageleefd, was bijgewerkt, zijn de gevolgen van de recreatievisserij op de sterfte van Europese zeebaars in het eerste gebied aanzienlijk gebleven, aangezien die visserijvorm verantwoordelijk was voor ongeveer 14 % van de vangsten van Europese zeebaars, zoals blijkt uit de in het ICES-advies van 29 juni 2018 vermelde gegevens.

145 In die omstandigheden kan de Raad het noodzakelijk hebben geacht de betrokken beperkingen vast te stellen, teneinde de sterfte als gevolg van de recreatievisserij tegen te gaan. In weerwil van de aanbeveling van de ICES om alle vangsten te verbieden, heeft de Raad de praktijk van het vangen en terugzetten toegelaten, waardoor de recreatievissers de meeste vormen van recreatievisserij konden blijven uitoefenen. Voorts heeft de Raad met het toestaan van de praktijk van het van-

(45) Pb.L. 31 januari 2018, afl. 27, 1.

gen en terugzetten voorzien in een regel waarvan het niet onredelijk is de toepassing ervan te beperken tot een vrijetijdsactiviteit.

146 Dergelijke maatregelen kunnen niet als kennelijk ongeschikt of willekeurig in het licht van het te bereiken doel worden beschouwd, zodat niet kan worden gesteld dat de wetgever door het vaststellen ervan de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden of het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het vierde middel worden afgewezen.”46

21. Over de evenredigheid van uitvoeringsverordening 2018/198147 van de Commissie van 13 december 2018 tot verlenging van de goedkeuring van de voor vervanging in aanmerking komende werkzame stoffen koperverbindingen overeenkomstig verordening 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, en tot wijziging van de bijlage bij uitvoeringsverordening 540/2011 van de Commissie:

“121 Third, in response to the argument put forward by the interveners that the legislature could have opted for a more restrictive approach, the applicant observes that, on the one hand, the alternative envisaged by the Council is not realistic, because it would have led to the prohibition of most plant protection products currently available to farmers and, on the other hand, that does not mean that the choice actually made is proportionate and thus that choice should be assessed on its own merits.

122 In that regard, it should be noted that the system in place allows an alternative to the possible non-renewal of approval of copper compounds. In addition, reassessment according to the most recent scientific data and methods is carried out by reviewing the status of CFS when assessing the renewal of approvals, in accordance with Article 11(2)(c) of Implementing Regulation No 844/2012, read in conjunction with Article 11(3) of that regulation. Lastly, as the applicant itself indicates in the application, scientific developments may lead to a review of Regulation No 1107/2009 so that they may be taken into account.”48

(46) Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 141-146.

(47) Pb.L. 14 december 2018, afl. 317, 16.

(48) Ger.EU 13 oktober 2021, T-153/19, European Union Copper Task Force/Commissie, r.o. 121-122 (geen Nederlandstalige versie beschikbaar).

22. Over de evenredigheid van uitvoeringsverordening 485/201349 van de Commissie van 24 mei 2013 tot wijziging van uitvoeringsverordening 540/2011 wat de voorwaarden voor goedkeuring van de werkzame stoffen clothianidin, thiamethoxam en imidacloprid betreft en houdende een verbod op het gebruik en de verkoop van zaden die zijn behandeld met gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stoffen bevatten:

“172 Bayer CropScience kan dan ook niet met succes aanvoeren dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te verwijzen naar de ruime beoordelingsmarge die de Commissie heeft wanneer zij beslist om naast die risicobeoordeling - het enige dat het voormeld regelgevingskader voorschrijft - ook de voordelen en de lasten van haar handelen of nalaten te onderzoeken.

173 Hoe dan ook moet worden vastgesteld dat het voor het Gerecht, anders dan Bayer CropScience aanvoert, niet volstond dat de Commissie kennis had genomen van de effecten die het beoogde handelen kon hebben. Zoals in punt 461 van het bestreden arrest staat aangegeven, heeft de Commissie immers een vergelijking gemaakt tussen de meest waarschijnlijke positieve en negatieve effecten, in de zin van de totale kosten voor de Unie, van het al dan niet nemen van de overwogen maatregel.

174 Zoals uit de punten 463 tot en met 466 van het bestreden arrest blijkt, heeft de Commissie bovendien de gevolgen voor landbouw en milieu van de maatregelen uit de litigieuze verordening kunnen meten, daarbij rekening houdend met het feit dat, mocht dit nodig blijken, op nationaal niveau bij wijze van uitzondering toelatingen konden worden verstrekt voor de gewasbeschermingsmiddelen die de betrokken stoffen bevatten, en met het feit dat in sommige lidstaten de landbouw in het verleden op bevredigende wijze had kunnen functioneren zonder gebruik te maken van gewasbeschermingsmiddelen die de betrokken stoffen bevatten en zonder dat dit negatieve gevolgen voor het milieu had.

175 Tot slot blijkt uit de punten 468 tot en met 470 van het bestreden arrest dat hoewel de Commissie inderdaad, gelet op het systeem dat bij verordening nr. 1107/2009 is ingesteld, waarin de Commissie bevoegd is voor de goedkeuring van de werkzame stoffen op het niveau van de Unie terwijl de lidstaten bevoegd zijn voor de toelating van de gewasbeschermingsmiddelen die de goedgekeurde

(49) Pb.L. 25 mei 2013, afl. 139, 12.

werkzame stoffen bevatten, onmogelijk voor de hele Unie kon uitmaken in welke mate, voor welke gebruiksdoeleinden en voor welke gewassen landbouwers beschikten over alternatieve producten voor die welke de betrokken stoffen bevatten, dit niet wegneemt dat zij wist welke werkzame stoffen de in de litigieuze verordening bedoelde stoffen konden vervangen.”50

23. Over de evenredigheid van onderdelen van verordening 1177/201051 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen en houdende wijziging van verordening 2006/2004:

“154 Dienaangaande dient meteen te worden opgemerkt dat de maatregelen van de artikelen 18 en 19 van verordening nr. 1177/2010 zelf een deel van de ongemakken die passagiers in geval van annulering van een vervoersdienst ondervinden, onmiddellijk kunnen verhelpen, en het aldus mogelijk maken om een hoog niveau van passagiersbescherming te waarborgen, overeenkomstig het doel van die verordening.

155 De in artikel 18 van die verordening bedoelde maatregelen beogen de reiziger immers de keuze te geven om naar de in de vervoersovereenkomst genoemde eindbestemming te reizen door middel van vervoer langs een andere route onder vergelijkbare voorwaarden, bij de eerste gelegenheid en zonder extra kosten, ofwel af te zien van zijn vervoer met het verzoek om terugbetaling van de prijs van het vervoerbewijs, eventueel samen met een gratis terugreis, bij de eerste gelegenheid, naar het eerste vertrekpunt, zoals bedoeld in de vervoersovereenkomst.

156 Met betrekking tot de in artikel 19 van verordening nr. 1177/2010 bedoelde schadevergoeding moet worden opgemerkt dat het beginsel en het bedrag ervan variëren naargelang van de duur van de vertraging bij aankomst op de in de vervoersovereenkomst genoemde eindbestemming in verhouding tot de duur van de vervoersdienst. Wanneer een passagier na de annulering van zijn vervoersdienst kiest voor vervoer langs een andere route naar zijn eindbestemming, waardoor hij, gelet op de specifieke kenmerken van de sector van het zeevervoer, de eindbestemming mogelijkerwijs met aanzienlijke vertraging bereikt omdat hij moet wachten op de alternatieve vervoersdienst of omdat hij in andere dan de

(50) HvJ 6 mei 2021, C-499/18 P, Bayer CropScience AG en Bayer AG/Commissie, r.o. 172-175.

(51) Pb.L. 17 december 2010, afl. 334, 1.

oorspronkelijk geplande havens moet in- of ontschepen, lijken de criteria die worden gehanteerd om het recht van de passagiers op die schadevergoeding vast te stellen dus niet in strijd te zijn met het evenredigheidsvereiste.

157 Voorts impliceert het feit dat de berekening van de in artikel 19 van die verordening bedoelde schadevergoeding is gebaseerd op de prijs van het vervoerbewijs die de passagier daadwerkelijk heeft betaald, op zich al dat de Uniewetgever heeft gekozen voor een evenredige benadering, die is gericht op het herstel van de nadelige gevolgen van de vertraging of annulering, welke gevolgen die verordening beoogt te verhelpen.

158 Irish Ferries betoogt weliswaar dat de in artikel 19 van verordening nr. 1177/2010 bedoelde maatregelen tot vergoeding van de schade aanzienlijke financiële gevolgen voor de vervoerders dreigen mee te brengen en niet geschikt zijn, maar er moet worden vastgesteld dat het Hof op het gebied van het luchtvervoer van passagiers reeds heeft geoordeeld dat dergelijke gevolgen, gelet op de doelstelling om een hoog niveau van passagiersbescherming te waarborgen, niet kunnen worden geacht buitensporig te zijn. Het belang van de doelstelling van bescherming van de consumenten, waaronder zeereizigers, rechtvaardigt immers de voor sommige marktdeelnemers - zelfs aanzienlijke - negatieve economische gevolgen (zie naar analogie arrest van 31 januari 2013, McDonagh, C-12/11, EU:C:2013:43, punten 47 en 48).

159 Verder zij opgemerkt dat het feit dat de verplichtingen krachtens verordening nr. 1177/2010 worden nagekomen, onverlet laat dat de zeevervoerders van eenieder, ook van derden, volgens het nationale recht terugbetaling kunnen vorderen, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan. Die terugbetaling kan de financiële lasten die deze vervoerders als gevolg van deze verplichtingen dragen, dus geheel of gedeeltelijk compenseren. Voorts lijkt het niet onredelijk dat die lasten, onder voorbehoud van bovengenoemd recht op terugbetaling, in de eerste plaats worden gedragen door de zeevervoerders waaraan de betrokken passagiers zijn gebonden door een vervoersovereenkomst die hun recht geeft op een vervoersdienst die niet geannuleerd of vertraagd zou mogen zijn.

160 Wat ten slotte de in artikel 19, lid 1, van verordening nr. 1177/2010 bedoelde schadevergoeding betreft, moet worden opgemerkt dat zeevervoerders, overeenkomstig artikel 20, lid 4, van die verordening, van de verplichting tot betaling van die schadevergoeding kunnen

worden bevrijd indien zij aantonen dat de annulering of de vertraging het gevolg is van buitengewone omstandigheden die, zelfs als alle redelijke maatregelen waren getroffen, niet voorkomen hadden kunnen worden. Gelet op het bestaan van een dergelijke vrijstellingsgrond en de restrictieve voorwaarden voor de naleving van de verplichting tot betaling van schadevergoeding die de zeevervoerders moeten nakomen, lijkt die verplichting in verhouding tot het nagestreefde doel niet kennelijk ongeschikt.

161 Uit voorgaande overwegingen volgt dat de artikelen 18 en 19 van verordening nr. 1177/2010 niet ongeldig zijn wegens schending van het evenredigheidsbeginsel.”52

IV. Het voorzorgsbeginsel

24. Ook aan het voorzorgsbeginsel toetsen de EU-rechtscolleges wetgeving, al dan niet als onderdeel van de evenredigheidstoets. De Uniewetgever is soms verplicht rekening te houden met dat beginsel. Dat is bijvoorbeeld zo in het kader van milieubeleid. Artikel 191, tweede lid VWEU bepaalt immers onder meer dat de Unie haar milieubeleid berust op het voorzorgsbeginsel.53 De Uniewetgever concretiseert dit beginsel ook via het secundaire Unierecht, zoals in verordening 1380/201354 inzake het gemeenschappelijke visserijbeleid en verordening 1107/200955 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen.

Het voorzorgsbeginsel, dat een algemeen beginsel van het Unierecht is, verplicht meer bepaald:

“62 […] de betrokken autoriteiten […] in het welbepaalde kader van de uitoefening van de hun bij de betrokken regeling toegekende bevoegdheden passende maatregelen te nemen om een aantal potentiële geva-

(52) HvJ 2 september 2021, C-570/19, Irish Ferries Ltd/ National Transport Authority, r.o. 154-161.

(53) Aangehaald in: HvJ 28 mei 2020, C-654/18, Interseroh Dienstleistungs GmbH/SAA Sonderabfallagentur BadenWürttemberg GmbH, r.o. 70; HvJ 14 oktober 2020, C-629/19, Sappi Austria Produktions-GmbH & Co KG en Wasserverband “Region Gratkorn-Gratwein”/ Landeshauptmann von Steiermark, r.o. 43.

(54) Pb.L. 28 december 2013, afl. 354, 22. Aangehaald in: HvJ 15 april 2021, C-733/19, Nederland/Raad en Europees Parlement, r.o. 59; Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 144.

(55) Pb.L. 24 november 2009, afl. 309, 1. Aangehaald in: HvJ 6 mei 2021, C-499/18 P, Bayer CropScience AG en Bayer AG/Commissie, r.o. 79, 115.

ren voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te voorkomen, waarbij aan de vereisten in verband met de bescherming van deze belangen voorrang moet worden verleend boven economische belangen [zie arresten van 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/ Raad, T-392/02, EU:T:2003:277, punt 121 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commissie, T-31/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:167, punt 134 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arrest van 26 november 2002, Artegodan e.a./Commissie, T-74/00, T-76/00, T-83/00–T-85/00, T-132/00, T-137/00 en T-141/00, EU:T:2002:283, punt 184].”56

Die potentiële risico’s57 moeten niet sluitend vaststaan:

“63 Op grond van het voorzorgsbeginsel kunnen de instellingen bij aanhoudende wetenschappelijke onzekerheid over het bestaan of de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid of voor het milieu beschermingsmaatregelen nemen, zonder dat hoeft te worden gewacht totdat ten volle is bewezen dat deze risico’s reëel en ernstig zijn of dat de negatieve gevolgen voor de gezondheid zich daadwerkelijk voordoen [zie arrest van 6 september 2013, Sepro Europe/Commissie, T-483/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:407, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook, naar analogie, arrest van 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commissie, T-31/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:167, punt 135 en aldaar aangehaalde rechtspraak].”58

25. De toepassing van het voorzorgsbeginsel door de Uniewetgever doorloopt drie opeenvolgende fases: het identificeren van potentieel schadelijke gevolgen van het verschijnsel, het beoordelen van de risico’s ervan en het

(56) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 62.

(57) Het Gerecht definieert ‘risico’ verschillend van ‘gevaar’: “[i]n een dergelijke context stemt het begrip “risico” dus overeen met de mate van waarschijnlijkheid van negatieve gevolgen voor het door de rechtsorde beschermde goed ten gevolge van het gebruik van een product of procedé. Het begrip “gevaar” wordt in deze context gewoonlijk in een ruimere betekenis gebruikt en beschrijft elk product of procedé dat een negatief gevolg kan hebben voor de gezondheid van de mens of voor enig ander door de rechtsorde beschermd goed […]”

(Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 74). Bij de rechtvaardiging van preventieve beperkende maatregelen verwijst het Gerecht naar de term ‘potentiële risico’s’ (zie: r.o. 73-74).

(58) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 63. Zie ook: HvJ 6 mei 2021, C-499/18 P, Bayer CropScience AG en Bayer AG/Commissie, r.o. 80, 116, 129, 136.

nemen van maatregelen, indien de potentiële risico’s onaanvaardbaar voor de samenleving zijn.59 Geniet de Uniewetgever een ruime beoordelingsbevoegdheid, zoals op het visserijgebied, dan gaan de EU-rechtscolleges enkel na of er een kennelijke beoordelingsfout is gemaakt.60

26. Uit de aard van het voorzorgsbeginsel volgt dat de EU-rechtscolleges rekening houden met wetenschappelijke expertise, zoals adviezen waarop de Uniewetgever beroep deed.61 Dat geldt in het bijzonder voor de tweede fase: die start immers met een wetenschappelijke beoordeling van de risico’s.62 Ten eerste moet deze fase aanvangen met een beoordeling op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens, waarvan de uitvoering onafhankelijk, objectief en transparant moet zijn.63 Die beoordeling hoeft niet noodzakelijkerwijs tot sluitend wetenschappelijk bewijs te leiden: “De context van de toepassing van het voorzorgsbeginsel komt immers per definitie overeen met een situatie van wetenschappelijke onzekerheid.”64 De Uniewetgever mag dan ook preventieve maatregelen treffen, wanneer er een wetenschappelijke risicobeoordeling heeft plaatsgevonden door wetenschappers die ertoe leidt dat de Uniewetgever “over voldoende betrouwbare en solide informatie beschikt om in staat te zijn de draagwijdte van de wetenschappelijke vraag ten volle te vatten en om zijn beleid met kennis van zaken te bepalen” 65 Die context van wetenschappelijke onzekerheid leidt er wel toe dat van de Commissie geen uitputtende risicobeoordeling mag worden verwacht als er wetenschappelijke onzekerheid bestaat.66 Evenmin moet wetgeving worden uitgesteld enkel omdat er nog wetenschappelijk onderzoek lopende is dat de bestaande wetenschappelijke en technische gegevens zou kunnen ontkrachten.67

(59) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 64.

(60) HvJ 15 april 2021, C-733/19, Nederland/Raad en Europees Parlement, r.o. 61; Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/Commissie, r.o. 130, 211.

(61) HvJ 15 april 2021, C-733/19, Nederland/Raad en Europees Parlement, r.o. 60; Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 142-143; Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/Commissie, r.o. 130.

(62) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 66-74.

(63) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 71.

(64) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 69. Zie ook: HvJ 6 mei 2021, C-499/18 P, Bayer CropScience AG en Bayer AG/Commissie, r.o. 121.

(65) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 71.

(66) HvJ 6 mei 2021, C-499/18 P, Bayer CropScience AG en Bayer AG/Commissie, r.o. 81.

(67) HvJ 6 mei 2021, C-499/18 P, Bayer CropScience AG en Bayer AG/Commissie, r.o. 82, 95, 121.

27. Ten tweede, nog steeds in de tweede fase, zal de Uniewetgever de (on)aanvaardbaarheid van het risico voor de samenleving beoordelen. Het Gerecht benadrukt dat deze beoordelingsbevoegdheid, onder eerbiediging van de toepasselijke normen, bij de overheid, bijvoorbeeld de Uniewetgever, ligt die de beleidskeuze moet maken over het passende niveau van de bescherming voor de samenleving.68 Die kan daarbij rekening houden met enkele factoren, zoals: “de ernst van de gevolgen van een optreden van dit risico voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu met inbegrip van de omvang van de mogelijke negatieve gevolgen, de duur, de omkeerbaarheid of de mogelijke effecten ervan op de lange termijn, alsmede met de vraag of het risico op basis van de beschikbare wetenschappelijke gegevens meer of minder concreet lijkt […]” . 69 Baseert de Uniewetgever zijn optreden op zijn harmonisatiebevoegdheid op het gebied van volksgezondheid, veiligheid, milieu- en consumentenbescherming, dan dient hij bij de beoordeling van zijn verplichting in een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te voorzien (art. 114, derde lid VWEU).70

28. De derde fase bestaat er in passende maatregelen te nemen, om het risico tot een voor de maatschappij aanvaardbaar niveau te brengen, rekening houdend met voornoemde verplichting in een hoog beschermingsniveau te voorzien – een verplichting die overigens voortkomt uit het voorzorgsbeginsel.71 Deze passende maatregelen moeten evenredig, niet-discriminerend en transparant zijn en coherent ten opzichte van gelijksoortige maatregelen die getroffen zijn.72 Ook hier geldt de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever. Zo week de Raad af van een wetenschappelijk advies om alle vangst van zeebaars te verbieden, maar liet hij de praktijk van vangen en terugzetten als vorm van recreatievisserij nog toe. Het Gerecht nam die afweging van de Uniewetgever mee in overweging om te besluiten dat de betrokken maatregel zowel het voorzorgsbeginsel als het evenredigheidsbeginsel respecteerde.73

29. Het voorzorgsbeginsel leidt er onder meer toe dat de Uniewetgever wel de beperking mag opleggen dat recreatievissers enkel vissen mogen vangen indien ze deze terugzetten. Wetenschappelijke expertise toonde immers aan dat de invloed van recreatievisserij op de sterfte van de Europese zeebaars groot was. De beperkingen waren dan ook evenredig, in het bijzonder omdat de Uniewetgever, die een ruime beoordelingsbevoegdheid ter zake heeft, geen verbod instelde, maar de praktijk van vangen en terugzetten nog toeliet. De meeste vormen van recreatievisserij bleven dus mogelijk.74 Een ander voorbeeld toont hoe het Hof expliciet rekening houdt met wetenschappelijke onzekerheid. Het oordeelde dat “de Commissie, in een situatie waarin vaststond dat er een correlatie was tussen het risico voor individuele bijen en dat voor de kolonie, maar er in dit stadium nog wetenschappelijke onzekerheid bestond over het sterftecijfer van individuele bijen waarboven “onaanvaardbare acute of chronische gevolgen voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie konden ontstaan, terecht [kon] oordelen dat een risico voor de kolonies niet kon worden uitgesloten en het dus aan haar was om op basis van het voorzorgsbeginsel beschermingsmaatregelen te nemen” 75

V. Het gelijkheidsbeginsel

5.1. Algemeen

30. Het gelijkheidsbeginsel, ook wel het non-discriminatiebeginsel genoemd76, vormt volgens artikel 2 VEU een waarde van de Unie en is een algemeen beginsel van EUrecht.77 Het EU-recht is dan ook doordrongen van dit beginsel. Men kan het terugvinden in de EU-Verdragen78 en het Handvest van de Grondrechten van de Europese

(74) Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 139-146.

(75) HvJ 6 mei 2021, C-499/18 P, Bayer CropScience AG en Bayer AG/Commissie, r.o. 139.

(68) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 75-77.

(69) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 77.

(70) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 76.

(71) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 78.

(72) Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/ Commissie, r.o. 78-79.

(73) Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 145-146.

(76) Tijdens de referteperiode herinnerde het Hof eraan dat het discriminatieverbod een specifieke uitdrukking van het gelijkheidsbeginsel is (HvJ 17 december 2020, C-336/19, Centraal Israëlitisch Consistorie van België e.a., r.o. 85).

(77) HvJ 8 december 2020, C-620/18, Hongarije/Europees Parlement, r.o. 109; HvJ 2 september 2021, C-930/19, X/België, r.o. 57; Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 110; Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/Commissie, r.o. 205; Ger.EU 15 september 2021, T-359/19, Daimler AG/Commissie, r.o. 71.

(78) Bv. art. 2, 3, derde lid en 9 VEU; art. 8, 18-19 en 40, tweede lid VWEU.

Unie79. Verder concretiseert de Uniewetgever het beginsel ook in secundair EU-recht.80

31. Volgens de klassieke formule vereist het gelijkheidsbeginsel dat “vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is” 81 Een behandeling die op het eerste gezicht strijdig is met het gelijkheidsbeginsel, kan slechts met dat beginsel stroken indien ze “gerechtvaardigd is op grond van een objectief en redelijk criterium en evenredig is aan het nagestreefde doel” 82

De rechtscolleges van de Unie worden regelmatig bevraagd over de overeenstemming van EU-recht met het gelijkheidsbeginsel. Elke Uniehandeling dient immers dat beginsel te respecteren.83 Aangezien de rechtscolleges meestal de situatie krijgen voorgelegd waarin de Uniewetgever potentieel vergelijkbare situaties verschillend behandeld heeft, en om redenen van eenvoud, zal hierna telkens die veruitwendiging van het gelijkheidsbeginsel besproken worden, behoudens anders aangegeven. Mutatis mutandis gelden de vaststellingen ook voor de andere veruitwendiging.

32. Uit de formulering van het beginsel door de EUrechtscolleges kunnen twee stappen onderscheiden worden in de toets aan het gelijkheidsbeginsel. Ten eerste dienen vergelijkbare situaties verschillend behandeld te worden.84 Is dat het geval, dan gaat men ten tweede na of hiervoor een rechtvaardiging bestaat. Waar gepast,

(79) Hoofdstuk III Handvest.

(80) Bv. Richtl.Raad 2000/43/EG, 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, Pb.L. 19 juli 2000, afl. 180, 22.

(81) HvJ 2 september 2021, C-570/19, Irish Ferries Ltd/ National Transport Authority, r.o. 142. Zie ook: HvJ 8 december 2020, C-620/18, Hongarije/Europees Parlement, r.o. 110; HvJ 8 december 2020, C-626/18, Polen/Europees Parlement, r.o. 93; HvJ 17 december 2020, C-336/19, Centraal Israëlitisch Consistorie van België e.a., r.o. 85; HvJ 4 februari 2021, C-640/19, Azienda Agricola Ambrosi Nicola Giuseppe e.a. /Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) en Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, r.o. 70; HvJ 2 september 2021, C-930/19, X/België, r.o. 57; Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/Commissie, r.o. 205; Ger.EU 15 september 2021, T-359/19, Daimler AG/Commissie, r.o. 71.

(82) Ger.EU 10 maart 2020, IFSUA/Raad, T-251/18, r.o. 111.

(83) HvJ 3 september 2020, C-356/19, Delfly sp. z o.o./ Smartwings Poland sp. z o. o., r.o. 29.

(84) Het Gerecht bevestigt expliciet dat dat de allereerste stap is (Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/ Commissie, r.o. 205).

houden de EU-rechtscolleges rekening met de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever.85

5.2. Stap 1: de vergelijkbaarheidstest

33. In de eerste stap gaan de EU-rechtscolleges na of de voorgelegde situaties vergelijkbaar zijn en, indien dat het geval is, of ze verschillend behandeld worden door de Uniewetgever. Uitzonderlijk slaan de rechtscolleges deze stap over, omdat vaststaat dat mocht er een verschillende behandeling zijn, die gerechtvaardigd is. Er wordt dan geen definitieve uitspraak gedaan over de vergelijkbaarheid van de situaties.86

1° Vergelijkbare situaties …

34. Tijdens de referteperiode eindigde de toets aan het gelijkheidsbeginsel vaak al bij de beoordeling van de vergelijkbaarheid. Ze verdient dus voldoende aandacht, al dient opgemerkt te worden dat de beoordeling vaak nauw verbonden is met de concrete zaak.

De EU-rechtscolleges houden bij de beoordeling rekening met alle elementen van de handeling. Die elementen zijn de achtergrond van het voorwerp en doel van de handeling, evenals de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder deze valt.87 Ook wetenschappelijke expertise wordt mee in overweging genomen.88

In de rechtspraak wordt niet altijd even uitgebreid toelichting gegeven bij deze globale beoordeling. Een voorbeeld waar dat wel gebeurde, is zaak C-930/19. In die zaak boog het Hof zich over een mogelijke discriminatie in de richtlijnen 2003/8689 en 2004/3890. Deze voorzagen in het behoud van verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld na gezinshereniging, respectievelijk voor derdelanders getrouwd met een andere derdelander91 dan wel met

(85) HvJ 8 december 2020, C-620/18, Hongarije/Europees Parlement, r.o. 153-156 (sociaal beleid); Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 112, 123 (gemeenschappelijk visserijbeleid).

(86) HvJ 4 februari 2021, C-640/19, Azienda Agricola Ambrosi Nicola Giuseppe e.a./Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) and Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, r.o. 71-73.

(87) HvJ 2 september 2021, C-930/19, X/België, r.o. 58; Ger. EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 115.

(88) Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 131.

(89) Pb.L. 3 oktober 2003, afl. 251, 12.

(90) Pb.L. 29 juni 2004, afl. 229, 35-48.

(91) Art. 15, derde lid Richtl.Raad 2003/86/EG.

een Unieburger.92 Het Hof ging eerst na of de situaties wel vergelijkbaar waren. Het erkende dat de doelen van de betreffende bepalingen vergelijkbaar waren, namelijk bescherming bieden aan slachtoffers van huiselijk geweld, maar analyseerde vervolgens minutieus het gebied, voorwerp en de algemene doelstelling van de richtlijnen. Die waren, zo stelde het Hof vast, allen verschillend van elkaar. Ook het verschil in mate van beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten om de betreffende regeling verder uit te werken, tezamen met de andere status en rechten die een derdelander verkreeg naargelang welke richtlijn van toepassing was, deed het Hof besluiten dat de situaties niet vergelijkbaar waren.93

In een minderheid van de gevallen oordeelde het Hof dat de situaties vergelijkbaar zijn.94 Zo oordeelde het dat, aangezien in de toepassing van verordening 261/200495 geen onderscheid wordt gemaakt naargelang de nationaliteit of woonplaats van de passagier maar slechts als uitgangspunt de plaats van de luchthaven van vertrek wordt genomen, de volgende situaties vergelijkbaar zijn:

“28 Bijgevolg moeten passagiers die recht hebben op compensatie uit hoofde van artikel 7 van verordening nr. 261/2004 worden geacht zich allemaal in vergelijkbare situaties te bevinden, aangezien zij allen op gestandaardiseerde wijze en onmiddellijk compensatie ontvangen voor de krachtens die verordening te vergoeden schade.”96

35. Zoals reeds vermeld, eindigt de toets aan het gelijkheidsbeginsel echter al vroeg omdat de situaties niet vergelijkbaar zijn. Het beginsel kan dan ook niet in het gedrang komen. Hierna wordt een aantal voorbeelden gegeven.97

(92) Art. 13, tweede lid, alinea 1, c) Richtl.EP en Raad 2004/38/EG.

(93) HvJ 2 september 2021, C-930/19, X/België, r.o. 68-91.

(94) Dat lijkt ook het geval te zijn in HvJ 17 december 2020, C-336/19, Centraal Israëlitisch Consistorie van België e.a., r.o. 93. Het Hof bespreekt niet expliciet de vergelijkbaarheid van het doden van kweekvissen met het doden van dieren in religieuze riten, maar gaat onmiddellijk over tot het onderzoek naar de rechtvaardiging van het verschil in behandeling tussen beide situaties (zie hierna).

(95) Pb.L. 17 februari 2004, afl. 46, 1.

(96) HvJ 3 september 2020, C-356/19, Delfly sp. z o.o./ Smartwings Poland sp. z o. o., formerly Travel Service Polska sp. z o.o., r.o. 28.

(97) Voor andere voorbeelden, zie: HvJ 8 december 2020, C-620/18, Hongarije/Europees Parlement, r.o. 135; Ger. EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/Commissie, r.o. 206-207; Ger.EU 17 maart 2021, T-719/17, FMC Corporation/Commissie, r.o. 222-224.

In een zaak rond een Vlaams decreet, waarin het onverdoofd slachten voor religieuze doeleinden in een slachthuis werd verboden in het licht van het dierenwelzijn, besloot het Hof dat de situaties niet vergelijkbaar waren. De vraag lag in casu voor of het doden van dieren in religieuze riten kon worden vergeleken met het doden van dieren tijdens culturele of sportieve evenementen, jacht en recreatievisserij. Het Hof oordeelde het volgende:

“86 In casu bepaalt artikel 1, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1099/2009 dat in de verordening „regels [worden] neergelegd voor het doden van dieren die gefokt of gehouden worden voor de productie van levensmiddelen, wol, huiden, pelzen of andere producten, voor het doden van dieren met het oog op ruiming en voor daarmee verband houdende activiteiten” en specificeert artikel 1, lid 3, onder a), iii), van die verordening dat zij niet van toepassing is op een aantal activiteiten, waaronder het doden van dieren tijdens culturele of sportieve evenementen.

87 In artikel 2, onder h), van die verordening worden „culturele of sportieve evenementen” gedefinieerd als „evenementen die in wezen en hoofdzakelijk verband houden met lang gevestigde culturele tradities of sportieve activiteiten, bijvoorbeeld races en andere wedstrijdvormen, waarbij er geen sprake is van de productie van vlees of andere dierlijke producten of waarbij die productie slechts marginaal is in verhouding tot het evenement en ook niet economisch van belang is”.

88 Uit deze definitie volgt dat culturele en sportieve evenementen als bedoeld in artikel 2, onder h), van deze verordening hooguit aanleiding geven tot een marginale productie van vlees of dierlijke producten in verhouding tot het evenement en dat die productie economisch niet van belang is.

89 Deze uitlegging vindt steun in overweging 16 van verordening nr. 1099/2009, volgens welke overweging het feit dat die evenementen niet van invloed zijn op de markt voor producten van dierlijke oorsprong en niet zijn ingegeven door productiedoeleinden, rechtvaardigt dat die evenementen van de werkingssfeer van deze verordening worden uitgesloten.

90 In het licht daarvan kan een cultureel of sportief evenement niet redelijkerwijs worden beschouwd als de productie van levensmiddelen als bedoeld in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1099/2009. Gelet op dit verschil heeft de Uniewetgever het discriminatieverbod dus

niet geschonden door culturele of sportieve evenementen niet gelijk te stellen met slachtingen waarbij als zodanig bedwelming noodzakelijk is, en deze situaties zodoende verschillend te behandelen.

91 In de tweede plaats kan niet worden gesteld dat de „jacht” of de „recreatievisserij” kan worden beoefend op dieren die vooraf zijn bedwelmd, omdat deze begrippen anders worden uitgehold. Zoals in overweging 14 van verordening nr. 1099/2009 staat te lezen, spelen die activiteiten zich af in een context waarin de situatie rond het doden sterk afwijkt van die welke geldt voor landbouwhuisdieren.

92 Derhalve heeft de Uniewetgever het non-discriminatiebeginsel ook niet geschonden door de niet-vergelijkbare situaties rond het doden als bedoeld in het vorige punt van de werkingssfeer van deze verordening uit te sluiten.”98

Ook onderwatervisserij, als vorm van recreatievisserij, is niet vergelijkbaar met andere vormen van recreatievisserij. In kwestie was een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring ingediend tegen verordening 2018/12099, die voor 2018 de vangstmogelijkheden van bepaalde (groepen) visbestanden vaststelde. De verzoeker bracht aan dat er een ongelijke behandeling bestond van onderwatervisserij, als activiteit van recreatieve visserij, vergeleken met andere activiteiten van die visserij. De verordening bepaalde immers dat recreatieve visserij enkel mocht indien vissen na de vangst werden terugzet. Door de aard van onderwatervisserij kwamen vissen echter bijna altijd om. Dat leidde tot een de facto-verbod op onderwatervisserij. Het Gerecht vond echter dat die activiteit van recreatieve visserij niet te vergelijken viel met andere activiteiten, gelet op de doelstellingen van de verordening. De Uniewetgever poogde daarmee onder meer de biologische rijkdommen te behouden. Aangezien onderwatervisserij haast altijd tot de dood van de gevangen vissen leidde, bestond er een objectief verschil tussen het dodelijk effect op het visbestand en andere activiteiten van recreatievisserij. Beide situaties waren dus niet met elkaar te vergelijken.100

Eveneens kan men het zeevervoer niet vergelijken met het vlieg- en spoorvervoer:

(98) HvJ 17 december 2020, C-336/19, Centraal Israëlitisch Consistorie van België e.a., r.o. 86-92.

(99) Pb.L. 31 januari 2018, afl. 27, 1.

(100) Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 131-133.

“143 Allereerst blijkt uit vaste rechtspraak dat de situatie van in andere vervoerssectoren actieve ondernemingen niet vergelijkbaar is, daar die andere vervoerswijzen, gelet op de wijze van hun werking, toegankelijkheid en netwerk, uit het oogpunt van hun gebruiksvoorwaarden niet onderling verwisselbaar zijn. In die omstandigheden heeft de Uniewetgever regels kunnen invoeren die naargelang de betrokken vervoerssector in een verschillend niveau van consumentenbescherming voorzien (zie in die zin arresten van 10 januari 2006, IATA en ELFAA, C 344/04, EU:C:2006:10, punt 96, en 26 september 2013, ÖBB-Personenverkehr, C 509/11, EU:C:2013:613, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).”101

Dat geldt ook voor de passagiers die gebruikmaken van deze twee groepen van vervoer. Immers, “[w]egens de ligging van de havens en het beperkte aantal verzorgde routes, waarvan de frequentie ook naargelang van de seizoenen kan variëren, zijn de ongemakken die de passagiers bij dergelijke incidenten ondervinden immers niet vergelijkbaar” 102 Dat de Uniewetgever in de betreffende wetgeving aangaf tot doel te hebben een vergelijkbare bescherming te bieden aan passagiers van zeevervoer als aan passagiers van andere vervoerswijzen, doet daaraan geen afbreuk. De wetgever stelt immers beide vervoeren niet gelijk aan elkaar, noch wilde hij eenzelfde beschermingsniveau bieden.103

Ook voor situaties waarin de niet-vergelijkbaarheid ervan wordt voorgelegd, gaan de EU-rechtscolleges mutatis mutandis te werk, met een globale beoordeling.104 Dergelijke beoordeling vindt echter veel minder plaats. Dat meestal het verschil tussen de situaties vanzelfsprekend is, kan hiervoor een verklaring zijn. Het Gerecht maakte dergelijke beoordeling wel en besloot, in het licht van het gemeenschappelijk visserijbeleid en de vangstmogelijkheden voor Europese zeebaars, dat commerciële en recreatieve visserij vergelijkbaar zijn. De verzoeker betoogde echter dat deze verschillend waren, maar toch gelijk werden behandeld. Fout, oordeelde het Gerecht. Immers, “de commerciële en de recreatieve visserij [kunnen] in het licht van de wezenlijke doelstelling die door de bestreden bepalingen wordt nagestreefd als vergelijkbaar worden beschouwd,

(101) HvJ 2 september 2021, C-570/19, Irish Ferries Ltd/ National Transport Authority, r.o. 143.

(102) HvJ 2 september 2021, C-570/19, Irish Ferries Ltd/ National Transport Authority, r.o. 144.

(103) HvJ 2 september 2021, C-570/19, Irish Ferries Ltd/ National Transport Authority, r.o. 145.

(104) Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 115.

aangezien beide visserijvormen gevolgen hebben voor de populatie van de Europese zeebaars, die door deze bepalingen moet worden beschermd […]”.105

2° … die verschillend worden behandeld

36. Staat de vergelijkbaarheid vast, dan dienen de situaties natuurlijk ook verschillend behandeld te worden. De EUrechtscolleges besteedden tijdens de referteperiode weinig aandacht aan deze stap, wederom omdat het vaak evident is dat de situaties verschillend behandeld worden. Uitzonderlijk staan ze er langer bij stil.106 Zo stelde Polen een beroep tot nietigverklaring in van richtlijn 2018/957107, die de Detacheringsrichtlijn 96/71 wijzigde. Door die richtlijn kregen gedetacheerde werknemers recht op een ‘beloning’ volgens het recht van de ontvangende lidstaat en niet enkel op een ‘minimumloon’ zoals voorheen. Polen vond dat in twee gevallen een verschillende situatie gelijk behandeld werd. Het Hof volgde de lidstaat echter niet:

“109 In de tweede plaats meent de Republiek Polen ten eerste dat de door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting niet op het beginsel van gelijke behandeling maar op het discriminatieverbod berust.

110 Zo stelt zij in wezen dat de bestreden richtlijn ten onrechte de verplichting oplegt om gedetacheerde werknemers en werknemers van in de ontvangende lidstaat gevestigde ondernemingen gelijk te behandelen. Vast staat echter dat deze richtlijn geen dergelijke gelijke behandeling van deze twee categorieën van werknemers impliceert.

111 In dit verband heeft noch de vervanging van het begrip „minimumlonen” door het begrip „beloning” in artikel 3, lid 1, eerste alinea, onder c), van de gewijzigde richtlijn 96/71, noch de toepassing op gedetacheerde werknemers van de regels inzake arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van de ontvangende lidstaat wat betreft de vergoeding van de reis-, maaltijd- en verblijfkosten van werknemers die beroepshalve van huis zijn, tot gevolg dat die werknemers in een situatie worden geplaatst die identiek is aan of vergelijkbaar is met de situatie van werknemers die in dienst zijn van in de ontvangende lidstaat gevestigde ondernemingen.

(105) Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 116.

(106) Zie ook: Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/ Raad, r.o. 118.

(107) Pb.L. 9 juli 2018, afl. 173, 16.

112 Die wijzigingen brengen immers niet met zich mee dat alle arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van de ontvangende lidstaat van toepassing zijn. Slechts bepaalde daarvan zijn krachtens artikel 3, lid 1, van de gewijzigde richtlijn 96/71 in elk geval van toepassing op deze werknemers.

113 Gelet op hetgeen in punt 67 van dit arrest is uiteengezet, is de Republiek Polen er niet in geslaagd aan te tonen dat de door de bestreden richtlijn in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 96/71 aangebrachte wijzigingen verder gaan dan noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstellingen van de bestreden richtlijn, namelijk verzekeren dat de vrije dienstverrichting op een eerlijke basis verloopt en gedetacheerde werknemers een betere bescherming bieden.

114 Ten tweede betoogt de Republiek Polen dat dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd zich in een andere, moeilijkere situatie bevinden dan dienstverrichters die in de ontvangende lidstaat zijn gevestigd, voornamelijk omdat zij zowel de regels van hun lidstaat van herkomst als die van de ontvangende lidstaat moeten naleven.

115 Evenmin als voor gedetacheerde werknemers heeft de bestreden richtlijn voor in een andere dan de ontvangende lidstaat gevestigde dienstverrichters tot gevolg dat zij in een situatie worden geplaatst die vergelijkbaar is met die van in de ontvangende lidstaat gevestigde dienstverrichters, aangezien die eerste slechts bepaalde van de voor die tweede geldende arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden moeten waarborgen voor de daar door hen tewerkgestelde werknemers.

116 Bovendien impliceert de gewijzigde richtlijn 96/71, zoals in de punten 102 en 103 van dit arrest in herinnering is gebracht, reeds wegens haar aard van instrument tot coördinatie van de wetgevingen van de lidstaten op het gebied van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden dat dienstverrichters die werknemers detacheren naar een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn, niet alleen onderworpen zijn aan de regeling van hun lidstaat van herkomst maar ook aan die van de ontvangende lidstaat.

117 Wat betreft de situatie van gedetacheerde werknemers, die typisch tijdelijk in de ontvangende lidstaat verblijven zonder daar op de arbeidsmarkt te integreren, is het inderdaad zo dat deze werknemers gedurende een bepaalde periode hun taken in een andere lidstaat

uitoefenen dan die waar zij hun gewone verblijfplaats hebben.

118 Daarom kon de Uniewetgever het redelijkerwijs passend achten dat die werknemers gedurende deze periode overeenkomstig artikel 3, lid 1, eerste alinea, onder c), van de gewijzigde richtlijn 96/71 de beloning ontvangen die is vastgesteld in de dwingende bepalingen van de ontvangende lidstaat, zodat zij kunnen voorzien in de kosten van hun levensonderhoud in déze lidstaat, en niet, anders dan de Republiek Polen stelt, een vergoeding die de kosten van hun levensonderhoud in het land van hun gewoonlijke verblijfplaats kan dekken.”108

37. Een verschillende behandeling van situaties die niet vergelijkbaar zijn, schendt het gelijkheidsbeginsel niet.109 Komen de rechtscolleges tot de conclusie dat situaties wel vergelijkbaar zijn, maar worden ze ook gelijk behandeld, dan is er evident eveneens geen probleem in het licht van dat beginsel.110

De EU-rechtscolleges vonden bijvoorbeeld volgende verschillende behandeling van gelijke situaties gerechtvaardigd:

“118 In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals verzoeker aangeeft, artikel 9 van de bestreden verordening een verschil in behandeling invoert tussen de recreatievisserij en de commerciële visserij, aangezien voor de recreatievisserij in het eerste gebied enkel het vangen en terugzetten is toegestaan, terwijl het voor de commerciele visserij gedurende een bepaalde periode van het jaar onder bepaalde voorwaarden is toegestaan Europese zeebaars aan boord te hebben.

119 Ook moet overeenkomstig de in bovenstaand punt 111 genoemde rechtspraak worden vastgesteld of dit verschil in de behandeling van de twee betrokken activiteiten wordt gerechtvaardigd door een objectief en redelijk criterium.

38. Aangezien de toets meestal reeds een eindhalte kent in de eerste stap, vond de rechtvaardigingstoets tijdens de referteperiode minder plaats. Ook deze toets gebeurt via een globale beoordeling, rekening houdend met het doel van de betrokken Uniewetgeving en het gebied ervan. Zo houdt men ook rekening met wetenschappelijke expertise. De afzonderlijke behandeling van het doden van dieren in de kweekvisserij en het doden van dieren in religieuze riten in verordening 1099/2009111 was gerechtvaardigd, aangezien “de wetenschappelijke adviezen over kweekvis ontoereikend waren en dat er ter zake ook verdere economische evaluatie nodig was”, zoals de Uniewetgever ook aangaf.112

(108) HvJ 8 december 2020, C-626/18, Polen/Europees

Parlement, r.o. 109-118. Zie ook: HvJ 8 december 2020, C-620/18, Hongarije/Europees Parlement, r.o. 152-157.

(109) HvJ 17 december 2020, C-336/19, Centraal Israëlitisch

Consistorie van België e.a., r.o. 90; HvJ 2 september 2021, C-570/19, Irish Ferries Ltd/National Transport Authority, r.o. 143; HvJ 2 september 2021, C-930/19, X/België, r.o. 58; Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/ Commissie, r.o. 207.

(110) HvJ 8 december 2020, C-620/18, Hongarije/Europees

Parlement, r.o. 131-133; Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 116.

(111) Pb.L. 18 november 2009, afl. 303, 1.

(112) HvJ 17 december 2020, C-336/19, Centraal Israëlitisch

Consistorie van België e.a., r.o. 93.

120 Dienaangaande zij opgemerkt dat de commerciele visserij wordt uitgeoefend door beroepsvissers, en dat die visserij, althans potentieel, gevolgen heeft voor alle consumenten. De recreatievisserij daarentegen is een vrijetijdsactiviteit, die echter wel indirect gevolgen kan hebben voor ondernemingen, met name ondernemingen die de bij deze activiteit gebruikte uitrusting in de handel brengen.

121 Het blijkt dus dat het verschil in behandeling tussen de twee betrokken activiteiten, zoals dat in de bestreden bepalingen is vastgesteld, verband houdt met de respectieve aard van die activiteiten en in overeenstemming is met de door het gemeenschappelijk visserijbeleid nagestreefde doelstellingen. Zoals in artikel 2, lid 1, van de GVB-verordening is bepaald, heeft het beleid van de Unie op dat gebied immers tot doel ervoor borg te staan dat „de activiteiten in het kader van de visserij en de aquacultuur [...] worden beheerd op een manier die strookt met de doelstellingen voordelen te realiseren op economisch en sociaal gebied en op het gebied van werkgelegenheid alsmede bij te dragen tot de beschikbaarheid van voedselvoorraden”.

122 De economische aard van de commerciële visserij kan dus rechtvaardigen dat de Uniewetgever aandacht besteedt aan de gevolgen die de beperkingen die hij wil invoeren zullen hebben voor elke vorm van commerciële visserij, en dat hij die beperkingen aanpast door in bepaalde gevallen slechts onvermijdelijke bijvangsten toe te staan en in andere gevallen de gerichte vangst van Europese zeebaars in bepaalde hoeveelheden toe te staan.

5.3. Stap 2: Rechtvaardigingstest

123 Voorts moet worden opgemerkt dat, overeenkomstig de in bovenstaande punten 111 en 112 aangehaalde rechtspraak, het verschil in behandeling tussen de twee betrokken activiteiten niet kennelijk ongeschikt of willekeurig is ten aanzien van een vrijetijdsactiviteit, wanneer de betrokken regeling tot doel heeft de biologische rijkdommen van de zee in stand te houden en uiteindelijk ervoor te zorgen dat die activiteit ongehinderd kan worden hervat zodra de bestanden zich hebben hersteld.”113

VI. Het rechtszekerheidsbeginsel

39. Tijdens de referteperiode herhaalden de EU-rechtscolleges dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat EUhandelingen duidelijk en nauwkeurig omschreven zijn, en dit opdat de justiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen.114 Voorts gebiedt dit beginsel dat het materiële EU-recht alleen van toepassing is op situaties van voor hun inwerkingtreding voor zover uit hun bewoordingen, doelstelling of opzet blijkt dat er zulke gevolgen aan dienen te worden verbonden.115

40. Hoewel het rechtszekerheidsbeginsel er zich in beginsel tegen verzet dat een Uniehandeling reeds voor de publicatie ervan van kracht is, is dit geen absolute regel: “[…] er kan bij wijze van uitzondering van worden afgeweken wanneer dat noodzakelijk is voor het te bereiken doel en het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen”. 116 In een arrest van 9 september 2020 verduidelijkte het Gerecht dat deze uitzondering onderworpen is aan twee voorwaarden: “ten eerste dat dit noodzakelijk is om het doel van de bestreden handeling te

(113) Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 118-123. Voor een ander voorbeeld, zie: HvJ 4 februari 2021, C-640/19, Azienda Agricola Ambrosi Nicola Giuseppe e.a./Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) en Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, r.o. 72. Voor andere voorbeelden, zie: HvJ 8 december 2020, C-626/18, Polen/Europees Parlement, r.o. 101-108.

(114) HvJ 28 mei 2020, C-796/18, Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung (ISE) mbH/Stadt Köln, r.o. 70; HvJ 25 november 2020, C-49/19, Commissie/Portugal, r.o. 38; HvJ 3 juni 2021, C-39/20, Staatssecretaris van Financiën/Jumbocarry Trading GmbH, r.o. 48; HvJ 2 september 2021, C-570/19, Irish Ferries Ltd/National Transport Authority, r.o. 163; Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/Commissie, r.o. 96; Ger.EU 27 januari 2021, T-699/17, Polen/Commissie, r.o. 53.

(115) HvJ 21 december 2021, C-428/20, A.K./Skarb Państwa, r.o. 33.

(116) Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/Commissie, r.o. 99.

bereiken en ten tweede dat het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen” 117

41. In een arrest van 3 juni 2021 verduidelijkte het Hof tevens dat het rechtszekerheidsbeginsel in beginsel niet verhindert dat de Uniewetgever verjaringsregels aanneemt met betrekking tot een reeds bestaande schuld:

“17 De verwijzende rechter heeft twijfels over de werking in de tijd van de invoering van artikel 22, lid 6, junctis artikel 29 en artikel 104, lid 2, van het douanewetboek van de Unie, en van artikel 124, lid 1, onder a), juncto artikel 103, lid 3, van datzelfde wetboek, en vraagt zich met name af of het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van deze bepalingen valt.

18 Dienaangaande merkt hij op dat voornoemde bepalingen, die met name voorzien in de opschorting van de verjaringstermijn in geval van mededeling van gronden, niet van kracht waren ten tijde van het ontstaan van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde douaneschuld. Hij voegt daaraan toe dat de destijds geldende, aan het communautair douanewetboek ontleende rechtsregeling niet in een dergelijke opschorting voorzag. Het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde douaneschuld op de datum waarop de nieuwe rechtsregeling van toepassing werd, te weten 1 mei 2016, nog niet was verjaard, zou voor de beantwoording van deze vragen relevant kunnen blijken. De toepassing van deze nieuwe regeling in het hoofdgeding zou evenwel kunnen indruisen tegen de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen.

49 Zoals de advocaat-generaal in punt 91 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft de uitdrukkelijke invoering van een regel tot opschorting van de verjaringstermijn op grond van artikel 103, lid 3, onder b), van het douanewetboek van de Unie feitelijk geen verandering met zich meegebracht ten opzichte van de eraan voorafgaande wettelijke situatie, maar is zij eerder ingegeven door de noodzaak om zekerheid te bieden met betrekking tot een op de bestuurlijke instanties rustende verplichting die volgens de in punt 31 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak van het Hof reeds bestond onder vigeur van het communautair douanewetboek.

50 Hoe dan ook brengen, zoals de advocaat-generaal in punt 88 van zijn conclusie heeft uiteengezet, de door de

(117) Ger.EU 9 september 2020, T-626/17, Slovenië/Commissie, r.o. 120.

verwijzende rechter aangehaalde beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, geen verplichting met zich mee om de rechtsorde ongewijzigd te laten in de tijd. De marktdeelnemers mogen niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de instellingen van de Unie in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen (arrest van 26 juni 2012, Polen/Commissie, C-335/09 P, EU:C:2012:385, punt 180 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51 Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 103, lid 3, onder b), en artikel 124, lid 1, onder a), van het douanewetboek van de Unie, gelezen in het licht van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, aldus moeten worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op een douaneschuld die vóór 1 mei 2016 is ontstaan en op die datum nog niet is verjaard.”118

42. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist bovendien dat de EU-instellingen het gewettigde vertrouwen van partijen beschermen wanneer zij gegronde verwachtingen hebben gewekt bij een partij. Het Gerecht verduidelijkte in een arrest van 10 maart 2020 evenwel dat er geen sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel wanneer de Uniewetgever de regels inzake visserijactiviteiten wijzigt, regels die inherent zijn aan het gemeenschappelijk visserijbeleid, om de geldende maatregelen aan te passen aan de wijzigende economische situatie of aan de evolutie van het betreffende visbestand. In de voormelde zaak was er sprake van een situatie waarin de toestand van het Europese zeebaarsbestand verontrustend was en de recreatievisserij bijdroeg aan de sterfte van deze vis. Volgens het Gerecht was het in ieder geval gerechtvaardigd om de vangst van de zeebaars in te perken en kon het gewettigd vertrouwen niet worden ingeroepen tegen deze wijziging aan de visserijregels.119

43. In een arrest van 15 september 2021 vernietigde het Gerecht een uitvoeringsbesluit van 3 april 2019 ter bevestiging of wijziging van de voorlopige berekening van de gemiddelde specifieke CO2-emissies en de specifieke emissiedoelstellingen voor fabrikanten van personenauto’s voor het kalenderjaar 2017 en voor bepaalde fabrikanten van de Volkswagengroep voor de kalenderjaren 2014, 2015 en 2016, en dit omdat de berekeningsregels van uitstoot strijdig waren met het rechtszekerheidsbeginsel:

(118) HvJ 3 juni 2021, C-39/20, Staatssecretaris van Financiën/ Jumbocarry Trading GmbH, r.o. 17-18, 49-51.

(119) Ger.EU 10 maart 2020, T-251/18, IFSUA/Raad, r.o. 90.

“71 De Commissie rechtvaardigt haar testmethode vanuit het oogpunt van gelijke behandeling en rechtszekerheid. Uit het voorgaande volgt evenwel dat de testmethode van de Commissie erin bestaat dat verschillende situaties gelijk worden behandeld, hetgeen niet strookt met het beginsel van gelijke behandeling, dat als algemeen beginsel van EU-recht vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie arrest van 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C-682/17, EU:C:2019:518, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Indien de Commissie geen rekening houdt met de specifieke technische kenmerken van elke alternator en met de wijze waarop deze is voorbehandeld, kan haar testmethode, die bestaat uit het testen van niet-voorbehandelde alternatoren, dus gunstig uitvallen voor sommige autofabrikanten en ongunstig voor andere.

72 De benadering van de Commissie kan evenmin worden gerechtvaardigd om redenen van rechtszekerheid. Het rechtszekerheidsbeginsel verlangt dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en voorzienbare gevolgen hebben, in het bijzonder wanneer die regels nadelig kunnen werken voor particulieren en ondernemingen ( arrest van 22 april 2015, Polen/Commissie, T-290/12, EU:T:2015:221, punt 50). Aangezien een ad-hocverificatie echter verstrekkende gevolgen kan hebben voor autofabrikanten, de door de Commissie in casu gebruikte testmethode noch in uitvoeringsbesluit 2015/158, noch in enige andere wettekst duidelijk en nauwkeurig is voorgeschreven, en deze methode in de industrie geen gangbare praktijk is, kan deze niet worden beschouwd als een geschikt middel om de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel te waarborgen.”120

VII. Het motiveringsbeginsel

44. Op grond van het motiveringsbeginsel ex artikel 296, tweede lid VWEU moeten alle EU-handelingen gemotiveerd worden. Dit betekent dat EU-instellingen de redenen moeten uiteenzetten op grond waarvan zij een handeling stellen. De motiveringsplicht is volgens vaste rechtspraak een wezenlijk vormvoorschrift, dat evenwel moet worden onderscheiden van de vraag naar de ge-

(120) Ger.EU 15 september 2021, T-359/19, Daimler/ Commissie, r.o. 71-72.

grondheid van de motivering, wat de inhoudelijke rechtmatigheid van een handeling betreft.121

45. Tijdens de referteperiode herhaalden de EU-rechtscolleges hun vaste rechtspraak dat bij de beoordeling of de motiveringsplicht werd nageleefd bij de aanname van een handeling niet alleen moet worden gekeken naar de bewoordingen van deze handeling, maar ook naar de context en de omstandigheden van deze handeling.122 Dit kwam bijvoorbeeld aan bod in een arrest van het Hof van 20 mei 2021:

“31 Bij de toetsing van de geldigheid van het dispositief van uitvoeringsverordening nr. 1357/2013 en van de motivering ervan, waar de verwijzende rechter het Hof om verzoekt, moet rekening worden gehouden met de aard en het doel van deze handeling, waarvan de rechtsgrondslag - zoals in punt 9 van dit arrest is aangegeven - artikel 247 van het communautair douanewetboek is.

32 Dienaangaande volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat artikel 247 van het communautair douanewetboek, gelezen in samenhang met artikel 247 bis van dit wetboek, de Commissie machtigt om alle maatregelen te nemen die noodzakelijk of nuttig zijn voor de uitvoering van dit wetboek (zie in die zin arrest van 12 oktober 2017, X, C-661/15, EU:C:2017:753, punten 44 en 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en in het bijzonder om uitvoeringshandelingen vast te stellen die ertoe strekken te preciseren hoe de abstracte criteria van artikel 24 van dit wetboek in concrete situaties moeten worden uitgelegd en toegepast (zie in die zin arresten van 23 maart 1983, Cousin e.a., 162/82, EU:C:1983:93, punt 17, en 13 december 2007, Asda Stores, C-372/06, EU:C:2007:787, punt 35).

40 In het licht van de aldus in herinnering gebrachte overwegingen moeten in casu allereerst de doelstellingen van uitvoeringsverordening nr. 1357/2013 worden onderzocht, moet vervolgens worden nagegaan of deze uitvoeringsverordening voldoet aan het motiveringsvereiste dat voor een dergelijke handeling geldt, en moet ten slotte worden vastgesteld of de Commissie in haar beoordelingen met betrekking tot de bepaling van het land van

(121) HvJ 2 september 2021, C-928/19 P, EPSU/Commissie, r.o. 108; Ger.EU 10 november 2021, T-495/19, Roemenië/ Commissie, r.o. 64.

(122) HvJ 2 september 2021, C-928/19 P, EPSU/Commissie, r.o. 109; Ger.EU 16 juni 2021, T-126/19, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Commissie, r.o. 149.

oorsprong van de producten waarop deze uitvoeringsverordening van toepassing is, zoals die in de punten 28 tot en met 30 van het onderhavige arrest zijn samengevat, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting dan wel een kennelijke beoordelingsfout maakt in het licht van artikel 24 van het communautair douanewetboek.

43 Wat ten tweede de motivering van uitvoeringsverordening nr. 1357/2013 betreft, blijkt uit de punten 29 en 30 van dit arrest dat de Commissie ter rechtvaardiging van haar vaststelling van de oorsprong van zonnemodules en - panelen heeft uiteengezet dat de verwerking van wafers van silicium tot zonnecellen uit feitelijk oogpunt moet worden beschouwd als het „beslissende” en „ belangrijkste” stadium van het productieproces van zonnemodules en - panelen, aangezien het in dit stadium is dat de belangrijkste componenten van deze producten, namelijk de zonnecellen, hun „specifieke eigenschappen” verkrijgen en dat hun „definitieve toekomstige gebruik” wordt vastgelegd. Zoals ook uit deze punten blijkt, heeft de Commissie uit deze beoordeling van de feiten afgeleid dat dit stadium uit juridisch oogpunt moet worden aangemerkt als de laatste ingrijpende verwerking in de zin van artikel 24 van het communautair douanewetboek.

44 Deze motivering zet de redenering van de Commissie rechtens genoegzaam uiteen. Zij stelt de marktdeelnemers die de in uitvoeringsverordening nr. 1357/2013 bedoelde producten vervaardigen of die deze in de Unie invoeren, immers in staat de draagwijdte van deze redenering te begrijpen en de feitelijke en juridische juistheid ervan te betwisten, zoals Renesola zowel in het hoofdgeding als in haar bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen heeft gedaan. Voorts stelt zij het Hof in staat de geldigheid van die handeling te beoordelen.”123

46. In een arrest van 16 juni 2021 bracht het Gerecht in herinnering dat de motiveringsplicht ook geldt wanneer de EU-instellingen een ruime (politieke) beoordelingsbevoegdheid genieten:

“152 Daarentegen zij eraan herinnerd dat, wanneer de instellingen van de Unie een ruime beoordelingsbevoegdheid genieten en vooral wanneer zij met name politieke keuzen moeten maken en ingewikkelde beoordelingen moeten verrichten, in het kader van de rechterlijke toet-

(123) HvJ 20 mei 2021, C-209/20, Renesola UK Ltd/The Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs, r.o. 31-32, 40, 43-44.

sing van de beoordelingen die aan de uitoefening van die bevoegdheid ten grondslag liggen, dient te worden nagegaan of er geen kennelijke fouten zijn gemaakt (zie arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C-418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

153 Hoewel de ruime beoordelingsbevoegdheid van de instellingen dus aan een beperkte rechterlijke toetsing is onderworpen om met name na te gaan of de motivering toereikend is en of er geen sprake is van een kennelijke beoordelingsfout (arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C-418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 96), moet deze beperkte toetsing van de motivering niettemin doeltreffend zijn.”124

47. De motiveringsplicht ex artikel 296, tweede lid VWEU is evenwel niet absoluut. Het Hof herinnerde er inderdaad aan dat de Uniewetgever geenszins verplicht is om alle feitelijke, technische of juridische keuzes om een EU-handeling aan te nemen op te lijsten.125 Het volstaat dat de redenering van de instelling om een handeling aan te nemen, duidelijk en ondubbelzinnig tot uiting komt, zodat justiabelen de gronden van de handeling kennen en de EU-rechtscolleges toezicht kunnen uitoefenen op de wettigheid van de handeling.126

In een arrest van 15 april 2021 bevestigde het Hof bijvoorbeeld dat de Uniewetgever verordening nr. 2019/1241, waarin voorzien werd in een verbod op visserij met schepen met een elektronische pulsor, afdoende gemotiveerd had en verwierp het bijgevolg het Nederlandse vernietigingsberoep van deze verordening:

“56 Met betrekking tot de tweede grief van het eerste en het derde middel, die betrekking heeft op een ontoerei-

(124) Ger.EU 16 juni 2021, T-126/19, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Commissie, r.o. 152-153.

(125) HvJ 2 september 2021, C-928/19 P, EPSU/Commissie, r.o. 109; Ger.EU 8 juli 2020, T-429/18, BRF SA en SHB Comércio e Indústria de Alimentos SA/Commissie, r.o. 72; Ger.EU 12 mei 2021, T-789/19, Tom Moerenhout e.a./ Commissie, r.o. 29; Ger.EU 16 juni 2021, T-126/19, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/ Commissie, r.o. 150; Ger.EU 10 november 2021, T-495/19, Roemenië/Commissie, r.o. 63.

(126) Ger.EU 12 mei 2021, T-789/19, Tom Moerenhout e.a./ Commissie, r.o. 30; Ger.EU 8 juli 2020, T-429/18, BRF SA en SHB Comércio e Indústria de Alimentos SA/ Commissie, r.o. 72; Ger.EU 16 juni 2021, T-126/19, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/ Commissie, r.o. 148, 159; Ger.EU 10 november 2021, T-495/19, Roemenië/Commissie, r.o. 62.

kende motivering van verordening 2019/1241, aangezien de Uniewetgever onvoldoende zou hebben uiteengezet waarom hij bij de vaststelling van de bestreden bepalingen is afgeweken van de wetenschappelijke ICESen WTECV-adviezen, blijkt uit vaste rechtspraak dat de omvang van de in artikel 296, lid 2, VWEU vastgelegde motiveringsplicht afhangt van de aard van de betrokken handeling en dat in het geval van handelingen van algemene strekking ter motivering kan worden volstaan met de vermelding van zowel het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, als de algemene doelstellingen van de handeling. In deze context heeft het Hof met name gepreciseerd dat het te ver zou gaan om voor elke technische keuze een specifieke motivering te verlangen indien de essentie van het door de instelling nagestreefde doel uit de omstreden handeling blijkt (arrest van 17 maart 2011, AJD Tuna, C-221/09, EU:C:2011:153, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

57 In het onderhavige geval voldoet verordening 2019/1241 aan de aldus geformuleerde vereisten. Artikel 3, lid 2, van deze verordening bepaalt immers dat een van de doelstellingen waaraan de bestreden technische maatregelen moeten bijdragen, erin bestaat „ervoor [te] zorgen dat, onder andere door de juiste stimuleringsmaatregelen te nemen, de ongunstige milieueffecten van de visserij op de mariene habitats tot een minimum worden beperkt”. Voorts wordt in dezelfde verordening het geheel der omstandigheden uiteengezet dat tot de vaststelling van de bestreden technische maatregelen heeft geleid, waarbij in overweging 13 wordt benadrukt dat „[i]n het licht van het advies van het [WTECV] [...] bepaalde gemeenschappelijke regels houdende beperkingen op het gebruik van gesleept vistuig [...] [moeten] worden vastgesteld ter voorkoming van slechte praktijken die leiden tot niet-selectieve visserij”, en in overweging 30 dat „[h]et gebruik van innovatief vistuig [...] niet [mag] worden toegestaan indien uit een wetenschappelijke beoordeling blijkt dat het gebruik ervan aanzienlijke negatieve effecten zou hebben op kwetsbare habitats en niet-doelsoorten”.

58 Zoals het Parlement bovendien in zijn dupliek heeft opgemerkt, werden zijn amendementen op het in punt 9 van dit arrest genoemde voorstel voor een verordening waarin visserij met een elektrische pulskor onder bepaalde voorwaarden werd toegestaan, door welke amendementen een principieel verbod op deze visserijmethode tot stand kwam, in essentie ermee gemotiveerd dat die methode niet selectief was en het evenwicht van het mariene

ecosysteem kon aantasten, welke aspecten eveneens werden vermeld in de verschillende wetenschappelijke adviezen die in het onderhavige geval zijn uitgebracht.”127

Zie ook een arrest van 2 september 2021:

“110 In dit verband voert EPSU aan dat het Gerecht in punt 118 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de adressaten van het litigieuze besluit, te weten Tuned en EUPAE, kennis hadden kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van dat besluit.

111 In casu heeft het Gerecht in punt 116 van het bestreden arrest de drie gronden genoemd waarop het litigieuze besluit was gebaseerd, welke in punt 13 van het onderhavige arrest zijn weergegeven. In punt 117 van het bestreden arrest heeft het Gerecht herinnerd aan de context waarin dit besluit was vastgesteld. Het Gerecht heeft opgemerkt dat de Commissie de betrokken sociale partners had geraadpleegd over de opportuniteit van een optreden van de Unie op het gebied van de voorlichting en raadpleging van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen, en dat het juist naar aanleiding van die raadpleging was dat deze sociale partners besprekingen over de betrokken overeenkomst hadden gevoerd en die overeenkomst hadden ondertekend. Gelet op de gronden van het litigieuze besluit en de context waarin dat besluit is genomen, heeft het Gerecht dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 118 van het bestreden arrest te oordelen dat dit besluit toereikend was gemotiveerd in het licht van artikel 296 VWEU, zodat, ten eerste, de adressaten ervan, te weten Tuned en EUPAE, kennis hadden kunnen nemen van de drie rechtvaardigingsgronden waarop de beoordeling van de Commissie was gebaseerd, en, ten tweede, het Gerecht deze rechtvaardigingsgronden heeft kunnen toetsen.

112 Zoals de advocaat-generaal in punt 104 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is het litigieuze besluit namelijk gericht tot de sociale partners die de betrokken overeenkomst hadden gesloten en die zowel door hun positie als door de uitwisselingen en voorafgaande raadplegingen door de Commissie reeds op de hoogte waren van de context waarin dit weigeringsbesluit was genomen.

113 In die omstandigheden moet het argument dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit toereikend was gemotiveerd en dat de adressaten van dat besluit dus kennis konden nemen van de rechtvaardigingsgronden ervan, worden afgewezen.”128

48. Voor handelingen van algemene strekking volstaat de vermelding van de algemene omstandigheden die geleid hebben tot de betrokken handeling, en van de algemene doelstellingen van de handeling:

“150 Voorts is het vaste rechtspraak dat de omvang van de motiveringsplicht afhangt van de aard van de betrokken handeling. In het geval van handelingen van algemene strekking kan in de motivering worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen. […].”129

49. In een arrest van 12 mei 2021 oordeelde het Gerecht dat de Commissie onvoldoende had gemotiveerd waarom zij een Europees burgerinitiatief niet wenste te registreren:

“38 Het is duidelijk dat de door de Commissie in het bestreden besluit verstrekte motivering - die in wezen beperkt is tot de verwijzing naar artikel 215 VWEU, dat volgens haar de enige mogelijke rechtsgrondslag vormt voor een handeling die recht zou kunnen doen aan het onderwerp van het voorstel voor een EBI - het niet mogelijk maakt om de redenering met betrekking tot de keuze voor die rechtsgrondslag te begrijpen. Die beoordeling door de Commissie vindt geenszins steun in het feit dat in overweging 6 van het bestreden besluit wordt vermeld dat de Commissie niet bevoegd is om „een besluit [...] dat voorziet in de volledige of gedeeltelijke onderbreking of vermindering van economische en financiële betrekkingen met het betrokken derde land” vast te stellen, hetgeen een overname is van de bewoordingen van artikel 215, lid 1, VWEU. Opgemerkt dient namelijk te worden dat de Commissie niet heeft uiteengezet waarom zij van mening is dat de met het voorstel voor een EBI beoogde maatregel noodzakelijkerwijs en uitsluitend moet worden aangemerkt als een maatregel die gericht is op een

(128) HvJ 2 september 2021, C-928/19 P, EPSU/Commissie, r.o. 110-113.

(129) Ger.EU 16 juni 2021, T-126/19, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Commissie, r.o. 150. Zie ook: Ger.EU 8 juli 2020, T-429/18, BRF SA en SHB Comércio e Indústria de Alimentos SA/Commissie, r.o. 73.

(127) HvJ 15 april 2021, C-733/19, Nederland/Raad en Europees Parlement, r.o. 57-58.

handeling die voorziet in de onderbreking of vermindering van de handelsbetrekkingen met een of meer derde landen in de zin van artikel 215, lid 1, VWEU.

39 In de tweede plaats vormt de inhoud van het voorstel voor een EBI een relevant contextueel element - in de zin van de in punt 29 hierboven aangehaalde rechtspraakbij de beoordeling of het bestreden besluit toereikend is gemotiveerd (zie in die zin arrest van 12  september 2017, Anagnostakis/Commissie, C-589/15 P, EU:C:2017:663, punten 29 en 36-39).

40 In casu hebben verzoekende partijen in het voorstel voor een EBI expliciet en herhaaldelijk verwezen naar de gemeenschappelijke handelspolitiek en naar de bepalingen op dit gebied.

45 Gelet op het feit dat in het voorstel voor een EBI expliciet en herhaaldelijk werd verwezen naar de gemeenschappelijke handelspolitiek, met name naar artikel 207 VWEU, diende de Commissie in casu evenwel uiteen te zetten waarom zij impliciet tot de slotsom is gekomen dat de met het voorstel voor een EBI beoogde maatregelgezien het onderwerp en de doelstelling van dat voorstel - niet onder de gemeenschappelijke handelspolitiek valt en dus niet kan worden vastgesteld op grond van artikel 207 VWEU. Het bestreden besluit bevat in zoverre echter geen enkele motivering.

46 Daarbij komt dat het bestreden besluit in wezen berust op de overweging dat het voorstel voor een EBI kennelijk niet binnen de bevoegdheden van de Commissie valt, zodat de beoordeling die inhoudt dat dit voorstel geen verband kan houden met de gemeenschappelijke handelspolitiek, van wezenlijk belang is in de opzet van het bestreden besluit. Anders dan het GBVB is de gemeenschappelijke handelspolitiek immers een domein waarop de Commissie wel bevoegd is om een voorstel voor een handeling van de Unie op de grondslag van artikel 207 VWEU in te dienen.

47 In de derde plaats moet de vraag of het bestreden besluit toereikend is gemotiveerd, eveneens worden beoordeeld in het licht van de met artikel 11, lid 4, VEU, artikel 24, eerste alinea, VWEU en verordening nr. 211/2011 nagestreefde doelstellingen, die erin bestaan de deelname van de burgers aan het democratische bestel aan te moedigen en de Unie toegankelijker te maken. Zoals in de punten 25 tot en met 27 hierboven in herinnering is gebracht, brengen deze doelstellingen met zich mee dat de Commissie de redenen voor de weigering om

een voorgesteld burgerinitiatief te registreren duidelijk tot uitdrukking dient te brengen.

48 Indien een volledige motivering ontbreekt, zou de eventuele indiening van een nieuw voorstel voor een EBI waarbij rekening wordt gehouden met de door de Commissie geuite bezwaren over de ontvankelijkheid van het voorstel, ernstig in gevaar komen, net zoals de verwezenlijking van de in overweging 2 van verordening nr. 211/2011 in herinnering gebrachte doelstellingen, die erin bestaan de deelname van de burgers aan het democratische bestel aan te moedigen en de Unie toegankelijker te maken (arrest van 3 februari 2017, Minority SafePack - one million signatures for diversity in Europe/Commissie, T-646/13, EU:T:2017:59, punt 29). Enkel wanneer de Commissie op passende wijze heeft uiteengezet om welke redenen zij ervan is uitgegaan dat de met het voorstel voor een EBI beoogde maatregel uitsluitend onder het GBVB valt en geen verband houdt met de gemeenschappelijke handelspolitiek, heeft zij namelijk recht gedaan aan de in artikel 11, lid 4, VEU en artikel 24, eerste alinea, VWEU neergelegde doelstelling die erin bestaat de deelname van de burgers aan het democratische bestel aan te moedigen, alsmede aan de doelstellingen van verordening nr. 211/2011.

49 Gelet op het voorgaande, en zonder dat hoeft te worden onderzocht of de Commissie in het bestreden besluit ook had moeten preciseren welk lid van artikel 215 VWEU van toepassing was op de met het voorstel voor een EBI beoogde maatregel, moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit onvoldoende gegevens bevat op basis waarvan verzoekende partijen de rechtvaardigingsgronden voor de weigering tot registratie van het voorstel voor een EBI kunnen kennen en het Gerecht zijn toezicht op de rechtmatigheid van die weigering kan uitoefenen. Derhalve voldoet het bestreden besluit niet aan de uit artikel 296 VWEU en artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 211/2011 voortvloeiende motiveringsplicht ”130

In een arrest van 10 november 2021 oordeelde het Gerecht dan weer dat de Commissie haar weigering om het Europese burgerinitiatief “Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen” te registreren wel voldoende had gemotiveerd.131

(130) Ger.EU 12 mei 2021, T-789/19, Tom Moerenhout e.a./ Commissie, r.o. 38-40, 45-49.

(131) Ger.EU 10 november 2021, T-495/19, Roemenië/ Commissie, r.o. 61 e.v.

VIII. De implementatie van richtlijnen in de lidstaten

8.1. Omvang van de omzettingsverplichting

50. Het omzetten van richtlijnen in nationaal recht is een kernverplichting van de lidstaten, zodat de volle werking van het EU-recht verzekerd wordt.132

Een richtlijn roept rechtsgevolgen in het leven, afhankelijk van het geval na publicatie of na kennisgeving, voor de lidstaten aan wie deze gericht is.133 Dat geldt voor alle bestuurlijke autoriteiten en nationale rechters van die lidstaten134, en ook voor de autoriteiten die de Grondwet wijzigen.135

Het Hof herhaalde:

“31 […] zij eraan herinnerd dat de uit een richtlijn voortvloeiende verplichting van de lidstaten om het daarmee beoogde doel te bereiken, alsook de krachtens artikel 4, lid 3, VEU en artikel 288 VWEU op hen rustende verplichting om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, gelden voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties (arresten van 19 april 2016, DI, C-441/14, EU:C:2016:278, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C-384/17, EU:C:2018:810, punt 57, en 13 december 2018, Hein, C-385/17, EU:C:2018:1018, punt 49) ”136

51. De lidstaten zijn vrij de vorm en middelen voor de omzetting te kiezen.137 Het is dus niet vereist dat een wet-

(132) HvJ 16 juli 2020, C-549/18, Commissie/Roemenië, r.o. 73; HvJ 16 juli 2020, C-550/18, Commissie/Ierland, r.o. 82; HvJ 13 januari 2021, C-628/18, Commissie/Slovenië, r.o. 72; HvJ 25 februari 2021, C-658/19, Commissie/ Spanje, r.o. 64, 74.

(133) HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 71.

(134) HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 71; HvJ 12 mei 2021, C-844/19, CS en Finanzamt Österreich, Dienststelle Graz-Stadt/ Finanzamt Österreich, Dienststelle Judenburg Liezen en technoRent International GmbH, r.o. 52.

(135) HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 74.

(136) HvJ 17 maart 2021, C-64/20, UH/An tAire Talmhaíochta Bia agus Mara e.a., r.o. 31.

(137) HvJ 11 juni 2020, C-378/19, Prezident Slovenskej republiky, r.o. 37; HvJ 12 november 2020, C-796/19, Commissie/Oostenrijk, r.o. 60; HvJ 10 juni 2021,

gever optreedt. Ook bestaande algemene beginselen en regels kunnen voldoende zijn, “op voorwaarde evenwel dat deze normen de volledige toepassing van de richtlijn daadwerkelijk garanderen en dat, ingeval de betrokken bepaling van die richtlijn rechten voor particulieren beoogt te scheppen, de uit deze beginselen voortvloeiende rechtssituatie voldoende bepaald en duidelijk is, alsook dat de begunstigden kennis kunnen nemen van al hun rechten en deze zo nodig geldend kunnen maken voor de nationale rechterlijke instanties […]” 138 De EU-rechtscolleges gaan dus, bij controle of de uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen ten uitvoer zijn gelegd, niet enkel de specifieke omzettingsregelgeving na, maar kijken naar alle beschikbare en toepasselijke rechtsnormen.139 Zo oordeelde het Hof dat een nationale rechter, bij het controleren of een lidstaat sancties had voorzien die opgelegd waren in een richtlijn rond kredietovereenkomsten voor consumenten, niet enkel de specifieke omzettingsregelgeving in aanmerking moest nemen, maar ook andere sancties in het nationale recht, zoals civielrechtelijke sancties, uitgelegd in het licht van de bewoordingen en de doelstellingen van de richtlijn140 (voor die techniek van richtlijnconforme uitlegging, zie hierna).

Die vrijheid in vorm en middelen is echter beperkt in volgend geval: “[w]anneer een richtlijn uitdrukkelijk bepaalt dat de lidstaten verplicht zijn te verzekeren dat in de omzettingsbepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar die richtlijn wordt verwezen, [is] het in ieder geval noodzakelijk […] dat de lidstaten een positieve omzettingshandeling van de betrokken richtlijn aannemen […]” . 141

Bovendien benadrukken de EU-rechtscolleges dat die vrijheid geen afbreuk doet aan de verplichting van de lidstaat om alle maatregelen te nemen om de volle werking van de richtlijn te verwezenlijken, gelet op de erin opgenomen doelstellingen en verplichtingen.142 De resultaatsverplichC-303/20, Ultimo Portfolio Investment (Luxembourg) S.A./KM, r.o. 33; HvJ 2 september 2021, C-718/18, Commissie/Duitsland, r.o. 118.

(138) HvJ 10 juni 2021, C-303/20, Ultimo Portfolio Investment (Luxembourg) S.A./KM, r.o. 34.

(139) HvJ 10 juni 2021, C-303/20, Ultimo Portfolio Investment (Luxembourg) S.A./KM, r.o. 35.

(140) HvJ 10 juni 2021, C-303/20, Ultimo Portfolio Investment (Luxembourg) S.A./KM, r.o. 36-44.

(141) HvJ 16 juli 2020, C-549/18, Commissie/Roemenië, r.o. 20; HvJ 16 juli 2020, C-550/18, Commissie/Ierland, r.o. 31; HvJ 13 januari 2021, C-628/18, Commissie/ Slovenië, r.o. 22; HvJ 13 januari 2021, C-631/18, Commissie/Slovenië, r.o. 25; HvJ 25 februari 2021, C-658/19, Commissie/Spanje, r.o. 16.

(142) HvJ 11 juni 2020, C-378/19, Prezident Slovenskej republiky, r.o. 37-38, 56; HvJ 12 november 2020, C-796/19,

ting van de lidstaten bestaat er altijd in om “de bepalingen van een richtlijn [uit te voeren] met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid, dat, indien een richtlijn rechten voor particulieren in het leven roept, verlangt dat de begunstigden hun rechten in volle omvang kunnen kennen […]” 143

52. Teneinde controle mogelijk te houden op deze verplichting, dienen de lidstaten “voldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen over de maatregelen houdende omzetting van een richtlijn te verstrekken. Teneinde te voldoen aan de verplichting om de rechtszekerheid in acht te nemen en te verzekeren dat alle bepalingen van deze richtlijn op hun volledige grondgebied worden omgezet, zijn de lidstaten gehouden om uiteen te zetten met welke nationale bepaling of bepalingen elk van de bepalingen van de richtlijn wordt omgezet”, al dan niet vergezeld van een concordantietabel.144 Ook dit is een kernverplichting van de lidstaten.145

53. Lidstaten dienen bovendien, tijdens de uitvoeringstermijn die de Uniewetgever geeft om een richtlijn om te zetten, zich te onthouden van maatregelen die een ernstig gevaar betekenen voor het behalen van de doelstelling van de richtlijn.146 Het Hof benadrukte dat het van weinig belang is of die maatregelen tot doel hadden de richtlijn om te zetten of niet.147 Tijdens de referteperiode oordeelde het Hof bijvoorbeeld dat ook een grondwetswijziging dergelijke maatregel kan uitmaken.148

54. Over de temporele toepasselijkheid van een richtlijn herhaalde het Hof het volgende:

Commissie/Oostenrijk, r.o. 60; HvJ 2 september 2021, C-718/18, Commissie/Duitsland, r.o. 118-119.

(143) HvJ 3 december 2020, C-767/19, Commissie/België, r.o. 82.

(144) HvJ 16 juli 2020, C-549/18, Commissie/Roemenië, r.o. 46; HvJ 16 juli 2020, C-550/18, Commissie/Ierland, r.o.

56; HvJ 13 januari 2021, C-628/18, Commissie/Slovenië, r.o. 45; HvJ 25 februari 2021, C-658/19, Commissie/ Spanje, r.o. 30.

(145) HvJ 16 juli 2020, C-549/18, Commissie/Roemenië, r.o. 73; HvJ 16 juli 2020, C-550/18, Commissie/Ierland, r.o. 82; HvJ 13 januari 2021, C-628/18, Commissie/Slovenië, r.o. 72; HvJ 25 februari 2021, C-658/19, Commissie/ Spanje, r.o. 64, 74.

(146) HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 73.

(147) HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 73.

(148) HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 74.

“31 In die omstandigheden zij eraan herinnerd dat een nieuwe rechtsregel in beginsel van toepassing is vanaf de inwerkingtreding van de handeling waarbij die regel is ingevoerd. Hoewel hij niet van toepassing is op rechtssituaties die zijn ontstaan en definitief zijn verworven onder het oude recht, is hij wel van toepassing op de toekomstige gevolgen van een onder de oude regel ontstane situatie, alsmede op nieuwe rechtssituaties. Dit ligt slechts anders, onder voorbehoud van het beginsel dat rechtshandelingen geen terugwerkende kracht hebben, wanneer de nieuwe regel gepaard gaat met bijzondere bepalingen die specifiek de voorwaarden voor de toepassing ervan in de tijd vastleggen (zie in die zin arresten van 7 november 2013, Gemeinde Altrip e.a., C-72/12, EU:C:2013:712, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 17 oktober 2018, Klohn, C-167/17, EU:C:2018:833, punten 38 en 39, en 15 januari 2019, E.B., C-258/17, EU:C:2019:17, punt 50).

32 Handelingen ter omzetting van een richtlijn moeten dus vanaf de datum van het verstrijken van de omzettingstermijn van toepassing zijn op de toekomstige gevolgen van de situaties die onder de oude wet zijn ontstaan, tenzij die richtlijn anders bepaalt (arrest van 17 oktober 2018, Klohn, C-167/17, EU:C:2018:833, punt 40).

33 Bovendien moeten, ter verzekering van de eerbiediging van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel, de regels van materieel EU-recht aldus worden uitgelegd dat zij ten aanzien van vóór hun inwerkingtreding verworven situaties alleen gelden voor zover uit hun bewoordingen, doelstelling of opzet blijkt dat er zulke gevolgen aan dienen te worden verbonden (arrest van 6 oktober 2015, Commissie/Andersen, C-303/13 P, EU:C:2015:647, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).”149

55. Tot slot herhaalden de EU-rechtscolleges dat een richtlijn op zichzelf geen verplichtingen in het leven kan roepen voor een particulier.150 De richtlijn kan dan ook

(149) HvJ 21 december 2021, C-428/20, A.K./Skarb Państwa, r.o. 31-33.

(150) HvJ 8 oktober 2020, C-568/19, MO/Subdelegación del Gobierno en Toledo, r.o. 35; HvJ 9 september 2021, C-18/20, XY, r.o. 66; Ger.EU 20 mei 2020, T-526/19, Nord Stream 2/Parlement en Raad, r.o. 106-107; Ger.EU 20 mei 2020, T-530/19, Nord Stream 2/Parlement en Raad, r.o. 40-41. Weliswaar kan het scheppen van verplichtingen voor particulieren wel het uiteindelijke doel zijn van een richtlijn (HvJ 8 juli 2021, C-428/19, OL e.a./ Rapidsped Fuvarozási és Szállítmányozási Zrt., r.o. 65; zie ook: Ger.EU 20 mei 2020, T-526/19, Nord Stream 2/ Parlement en Raad, r.o. 106-107; Ger.EU 20 mei 2020,

niet tegen een particulier worden ingeroepen voor de nationale rechter, bijvoorbeeld door een lidstaat.151

8.2. Beginselen inzake de niet-tijdige of niet-correcte omzetting van richtlijnen

1° Algemeen

56. De lidstaten dienen dus tijdig en correct de richtlijnen om te zetten, wat, zoals reeds aangehaald, een kernverplichting is. De niet-nakoming ervan draagt dan ook een zekere ernst.152 Komt een lidstaat deze verplichting niet na, dan kan de Commissie een inbreukprocedure instellen.153 Wordt een inbreukprocedure opgestart omdat de lidstaat in kwestie niet voldoet aan zijn “verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn”, dan kan de Commissie ook onmiddellijk een dwangsom vragen aan het Hof.154

57. Tijdens de referteperiode verduidelijkte het Hof dat het feit dat een nationale regeling, die in strijd is met een richtlijn, verenigbaar is met een verordening die in de toekomst van toepassing zal zijn, geen afbreuk doet aan de strijdigheid met het bestaande EU-recht, noch het die kan rechtvaardigen. Dat de omzetting duur is, is evenmin een verantwoording voor dergelijke strijdigheid. Immers:

“35 Zolang richtlijn 2001/82 niet bij deze verordening is ingetrokken, behouden de bepalingen van deze richtlijn, zolang de ongeldigheid ervan niet door het Hof is vastgesteld, immers hun bindende karakter (zie in die zin arresten van 13 februari 1979, Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, punt 5, en 21 september 1989, Hoechst/

T-530/19, Nord Stream 2/Parlement en Raad, r.o. 4041).

(151) HvJ 8 oktober 2020, C-568/19, MO/Subdelegación del Gobierno en Toledo, r.o. 35; HvJ 8 juli 2021, C-428/19, OL e.a./Rapidsped Fuvarozási és Szállítmányozási Zrt., r.o. 65; HvJ 9 september 2021, C-18/20, XY, r.o. 66.

(152) HvJ 16 juli 2020, C-549/18, Commissie/Roemenië, r.o. 73; HvJ 16 juli 2020, C-550/18, Commissie/Ierland, r.o. 82; HvJ 13 januari 2021, C-628/18, Commissie/ Slovenië, r.o. 72; HvJ 25 februari 2021, C-658/19, Commissie/Spanje, r.o. 64, 74.

(153) Art. 258 VWEU.

(154) Art. 260, derde lid VWEU. Gelet op het onderwerp van deze kroniek, wordt er niet ingegaan op deze bepaling. Voor een uitvoerige toelichting en toepassing ervan tijdens de referteperiode, zie: HvJ 16 juli 2020, C-549/18, Commissie/Roemenië; HvJ 16 juli 2020, C-550/18, Commissie/Ierland; HvJ 13 januari 2021, C-628/18, Commissie/Slovenië; HvJ 25 februari 2021, C-658/19, Commissie/Spanje

Commissie, 46/87 en 227/88, EU:C:1989:337, punt 64).

36 Voorts kan enkel het Hof, bij wijze van uitzondering en om dwingende redenen van rechtszekerheid, een voorlopige opschorting toestaan van het effect dat een regel van het recht van de Unie op het daarmee strijdige nationale recht heeft (zie in die zin arrest van 28 juli 2016, Association France Nature Environnement, C-379/15, EU:C:2016:603, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37 In die omstandigheden staat artikel 288 VWEU eraan in de weg dat een nationale rechterlijke instantie van een lidstaat de op die lidstaat rustende verplichting tot omzetting van een richtlijn buiten beschouwing laat op grond van de overweging dat deze omzetting onevenredig zou zijn omdat zij duur is of, in het licht van de ophanden zijnde toepassing van een verordening die deze richtlijn moet vervangen en waarmee het recht van die lidstaat volledig verenigbaar is, overbodig zou kunnen blijken te zijn.”155

2° Technieken om de doorwerking van richtlijnen te verzekeren

58. Alle autoriteiten van een lidstaat, zowel bestuursorganen als rechterlijke instanties, zijn verplicht om binnen hun bevoegdheden zorg te dragen voor de volle werking van richtlijnen.156 Dat geldt ook indien de richtlijn niet correct of tijdig is omgezet.157 De EU-rechtscolleges bieden twee technieken aan die de doorwerking van richtlijnen, die niet tijdig of correct zijn omgezet, verzekeren: de richtlijnconforme interpretatie en het buiten toepassing laten van bepalingen van nationaal recht in strijd met een bepaling met rechtstreekse werking van een richtlijn. Tijdens de referteperiode wordt, al dan niet impliciet, bevestigd dat het buiten toepassing laten slechts mogelijk is wanneer een richtlijnconforme interpretatie dat niet is.158

(155) HvJ 17 maart 2021, C-64/20, UH/An tAire Talmhaíochta Bia agus Mara e.a., r.o. 35-37.

(156) HvJ 12 mei 2021, C-844/19, CS en Finanzamt Österreich, Dienststelle Graz-Stadt/Finanzamt Österreich, Dienststelle Judenburg Liezen en technoRent International GmbH, r.o. 52.

(157) Zie: HvJ 17 maart 2021, C-64/20, UH/An tAire Talmhaíochta Bia agus Mara e.a., r.o. 33.

(158) HvJ 14 mei 2020, C-615/18, UY/Staatsanwaltschaft Offenburg, r.o. 75; HvJ 4 juni 2020, C-495/19, Kancelaria Medius SA/RN, r.o. 51; HvJ 11 juni 2020, C-146/19, SCT d.d/Slovenië, r.o. 47-48; HvJ 17 maart 2021, C-585/19, Academia de Studii Economice din Bucureşti/Organismul Intermediar pentru Programul

59. De EU-rechtscolleges herhaalden dat op grond van het voorrangsbeginsel159 alle nationale rechters binnen hun bevoegdheden al het mogelijke moeten doen om het nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen in het licht van de bewoordingen en het doel van een richtlijn, om het in de richtlijn beoogde resultaat te bereiken en aan de door de richtlijn opgelegde verplichtingen te voldoen. Zo verzekert de nationale rechter de volle werking van die richtlijn en voldoet het aan de verplichting uit artikel 288, derde lid VWEU. De vereiste van conforme uitlegging is dan ook inherent aan het systeem van de Verdragen.160 Deze verplichting is van toepassing op alle bepalingen van nationaal recht, ongeacht of ze van voor of na de richtlijn dateren.161 De rechter dient daarbij het nationale recht in het geheel te overzien, om na te gaan of een lezing ervan mogelijk is die niet in strijd is met de richtlijn.162

Operaţional Capital Uman – Ministerul Educaţiei

Naţionale, r.o. 68; HvJ 8 juli 2021, C-428/19, OL e.a./ Rapidsped Fuvarozási és Szállítmányozási Zrt., r.o. 65; HvJ 21 oktober 2021, C-282/20, ZX, r.o. 39-41.

(159) HvJ 14 mei 2020, UY/Staatsanwaltschaft Offenburg, C-615/18, r.o. 68; HvJ 21 oktober 2021, ZX, C-282/20, r.o. 39.

(160) HvJ 5 maart 2020, C-679/18, OPR-Finance s.r.o./GK, r.o. 41; HvJ 19 maart 2020, C-103/18 en C-429/18, Domingo Sánchez Ruiz en Berta Fernández Álvarez e.a./ Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud), r.o. 121-122, 124; HvJ 14 mei 2020, C-615/18, UY/ Staatsanwaltschaft Offenburg, r.o. 68; HvJ 4 juni 2020, C-495/19, Kancelaria Medius SA/RN, r.o. 47; HvJ 11 juni 2020, C-146/19, SCT d.d/Slovenië, r.o. 47; HvJ 8 oktober 2020, C-568/19, MO/Subdelegación del Gobierno en Toledo, r.o. 33; HvJ 15 oktober 2020, C-778/18, Association française des usagers de banques/Ministre de l’Économie et des Finances, r.o. 59; HvJ 10 december 2020, C-735/19, Euromin Holdings (Cyprus) Limited, r.o. 75; HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 65-66, 68; HvJ 17 maart 2021, C-585/19, Academia de Studii Economice din Bucureşti/ Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman – Ministerul Educaţiei Naţionale, r.o. 69; HvJ 12 mei 2021, C-844/19, CS en Finanzamt Österreich, Dienststelle Graz-Stadt/Finanzamt Österreich, Dienststelle Judenburg Liezen en technoRent International GmbH, r.o. 53; HvJ 3 juni 2021, C-726/19, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario/ JN, r.o. 82-83, 85; HvJ 10 juni 2021, C-303/20, Ultimo Portfolio Investment (Luxembourg) S.A./KM, r.o. 36; HvJ 24 juni 2021, C-550/19, EV/Obras y Servicios Públicos en Acciona Agua, r.o. 76, 78.

(161) HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 65.

(162) HvJ 4 maart 2020, C-368/19, Telecom Italia SpA/ Ministero dello Sviluppo Economico en Ministero dell’Economia e delle Finanze, r.o. 59; HvJ 5 maart 2020, C-679/18, OPR-Finance s.r.o./GK, r.o. 42; HvJ 15 oktober 2020, C-778/18, Association française des usagers de banques v Ministre de l’Économie et des Finances, r.o. 59; HvJ 12 mei 2021, C-844/19, CS en Finanzamt Österreich, Dienststelle Graz-Stadt/Finanzamt Österreich, Dienststelle Judenburg

Die conforme uitlegging kan ook vereisen dat rechtspraak wordt aangepast of buiten toepassing wordt gelaten. Dat het nationale recht daarin onverenigbaar met de richtlijn wordt uitgelegd of toegepast, volstaat immers niet op zich om geen conforme uitlegging te moeten geven.163

Deze verplichting is niet absoluut. Ze is namelijk begrensd door de algemene rechtsbeginselen, zoals dat van de rechtszekerheid en het verbod van terugwerkende kracht.164 Verder kan ze ook niet dienen voor een uitlegging van het nationale recht contra legem 165 In dat laatste

Liezen en technoRent International GmbH, r.o. 53; HvJ 3 juni 2021, C-726/19, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario/JN, r.o. 85; HvJ 24 juni 2021, C-550/19, EV/Obras y Servicios Públicos en Acciona Agua, r.o. 78.

(163) HvJ 4 maart 2020, C-368/19, Telecom Italia SpA/ Ministero dello Sviluppo Economico en Ministero dell’Economia e delle Finanze, r.o. 60-61; HvJ 5 maart 2020, C-679/18, OPR-Finance s.r.o./GK, r.o. 43-44; HvJ 22 april 2021, C-485/19, LH/Profi Credit Slovakia s.r.o., r.o. 72-73; HvJ 3 juni 2021, C-726/19, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario/JN, r.o. 86. Die verplichting geldt in de regel dan weer niet indien die vorige rechtspraak gezag van gewijsde heeft voor de hangende zaak. In dat geval moet de belanghebbende wel de staat aansprakelijk kunnen stellen (HvJ 4 maart 2020, C-368/19, Telecom Italia SpA/ Ministero dello Sviluppo Economico en Ministero dell’Economia e delle Finanze, r.o. 64-70; zie mutatis mutandis voor definitief geworden bestuurlijke besluiten van bestuurlijke instanties: HvJ 14 mei 2020, C-924/19 PPU, FMS e.a./ Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság en Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, r.o. 185, met uitzonderingen in r.o. 187188).

(164) HvJ 5 maart 2020, C-679/18, OPR-Finance s.r.o./GK, r.o. 45; HvJ 19 maart 2020, C-103/18 en C-429/18, Domingo Sánchez Ruiz en Berta Fernández Álvarez e.a./ Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud), r.o. 123; HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 67; HvJ 22 april 2021, C-485/19, LH/Profi Credit Slovakia s.r.o., r.o. 73; HvJ 12 mei 2021, C-844/19, CS en Finanzamt Österreich, Dienststelle Graz-Stadt/Finanzamt Österreich, Dienststelle Judenburg Liezen en technoRent International GmbH, r.o. 54; HvJ 24 juni 2021, C-550/19, EV/Obras y Servicios Públicos en Acciona Agua, r.o. 77. Zie ook: HvJ 8 oktober 2020, C-568/19, MO/Subdelegación del Gobierno en Toledo, r.o. 33; HvJ 3 juni 2021, C-726/19, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario/JN, r.o. 84.

(165) HvJ 5 maart 2020, C-679/18, OPR-Finance s.r.o./GK, r.o. 45; HvJ 19 maart 2020, C-103/18 en C-429/18, Domingo Sánchez Ruiz en Berta Fernández Álvarez e.a./ Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud), r.o. 123; HvJ 30 april 2020, C-661/18, CTT - Correios de Portugal/Autoridade Tributária e Aduaneira, r.o. 61; HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 67; HvJ 22 april 2021, C-485/19, LH/Profi Credit Slovakia s.r.o., r.o. 73; HvJ 12 mei 2021,

geval, zo stelt het Hof in een arrest, dienen de nationale rechters, volgens de verplichting tot richtlijnconforme interpretatie, hun “rechtspraak of een beslissingspraktijk te wijzigen wanneer deze berust op een met de doelstellingen van een richtlijn onverenigbare uitlegging van het nationale recht […]” . 166

3° De rechtstreekse werking

60. Meer ingrijpend, en slechts indien een richtlijnconforme interpretatie van het nationale recht niet mogelijk is, kan dat recht dat strijdig is met bepalingen met rechtstreekse werking van een richtlijn buiten toepassing gelaten worden. De bepalingen van richtlijnen hebben rechtstreekse werking indien ze inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn.167 Onvoorwaardelijk is een bepaling indien “zij een verplichting oplegt die aan geen enkele voorwaarde is gebonden en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten” 168 Een

C-844/19, CS en Finanzamt Österreich, Dienststelle GrazStadt/Finanzamt Österreich, Dienststelle Judenburg Liezen en technoRent International GmbH, r.o. 54; HvJ 3 juni 2021, C-726/19, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario/JN, r.o. 84; HvJ 24 juni 2021, C-550/19, EV/Obras y Servicios Públicos en Acciona Agua, r.o. 77.

(166) HvJ 30 april 2020, C-661/18, CTT - Correios de Portugal/ Autoridade Tributária e Aduaneira, r.o. 61.

(167) HvJ 14 mei 2020, C-924/19 PPU, FMS e.a./Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság en Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, r.o. 182, 288; HvJ 14 mei 2020, C-15/19, A.m.a.Azienda Municipale Ambiente SpA/Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri., r.o. 44; HvJ 11 juni 2020, C-146/19, SCT d.d/Slovenië, r.o. 50; HvJ 3 december 2020, C-62/19, Star Taxi App, r.o. 87; HvJ 10 december 2020, C-488/18, Finanzamt Kaufbeuren mit Außenstelle Füssen/Golfclub Schloss Igling eV, r.o. 26; HvJ 14 januari 2021, C-387/19, RTS infra BVBA en Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel/ Vlaams Gewest, r.o. 44; HvJ 17 maart 2021, C-585/19, Academia de Studii Economice din Bucureşti/Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman – Ministerul Educaţiei Naţionale, r.o. 66; HvJ 25 maart 2021, C-501/18, BT Balgarska Narodna Banka, r.o. 71; HvJ 8 juli 2021, C-120/20, Koleje Mazowieckie, r.o. 58. Zie ook: HvJ 22 september 2020, C-724/18 en C-727/18, Cali Apartments SCI en HX/Procureur général près la cour d’appel de Paris en Ville de Paris, r.o. 58; HvJ 17 december 2020, C-416/20 PPU, Generalstaatsanwaltschaft Hamburg, r.o. 55; HvJ 11 februari 2021, C-760/18, M.V. e.a./OTA Dimos Agiou Nikolaou, r.o. 64.

(168) HvJ 28 oktober 2020, C-321/19, BY en CZ, r.o. 36; HvJ 14 januari 2021, C-387/19, RTS infra BVBA en Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel/Vlaams Gewest, r.o. 46. Zie ook: HvJ 10 december 2020, C-488/18, Finanzamt Kaufbeuren mit Außenstelle Füssen/Golfclub Schloss Igling eV, r.o. 27.

bepaling die specifieke omzettingsmaatregelen vereist, kan dus geen rechtstreekse werking hebben.169 Verder is een bepaling “voldoende nauwkeurig om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast wanneer de erin vervatte verplichting in ondubbelzinnige bewoordingen is geformuleerd”. 170

61. Dat een lidstaat een zekere beoordelingsmarge heeft bij het toepassen van de bepaling van de richtlijn in kwestie, ontneemt niet per definitie de rechtstreekse werking aan die bepaling. Zolang de bepaling in ondubbelzinnige bewoordingen een nauwkeurige resultaatsverplichting oplegt, zonder voorwaarden voor de toepassing van de regels uit de bepaling, heeft ze rechtstreekse werking.171 Zo oordeelde het Hof dat een bepaling van de BTW-Richtlijn “weliswaar een zekere beoordelingsmarge [laat] bij de vaststelling van de noodzakelijke maatregelen ter bepaling van het bedrag van de verlaging, maar dat neemt volgens het Hof niet weg dat de verplichting om de maatstaf van heffing in de in dit artikel bedoelde gevallen te verlagen nauwkeurig en onvoorwaardelijk is. Dat artikel voldoet dus aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking […].”172

62. De EU-rechtscolleges lichten niet altijd even uitvoerig toe waarom een bepaling al dan niet rechtstreekse werking heeft en dus al dan niet voldoet aan de voornoemde voorwaarden. Geven ze wel dergelijke toelichting, dan kan dat ertoe leiden dat de Uniewetgever de regelgeving zo wijzigt dat wel aan de voorwaarden voldaan is. In de zaak C-321/19 beschrijft het Hof dat fenomeen:

“37 In punt 42 van het arrest van 5 februari 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, EU:C:2004:76), heeft het Hof geoordeeld dat noch artikel 7, onder h),

(169) HvJ 9 september 2021, C-18/20, XY, r.o. 65.

(170) HvJ 28 oktober 2020, C-321/19, BY en CZ, r.o. 36; HvJ 14 januari 2021, C-387/19, RTS infra BVBA en Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel/Vlaams Gewest, r.o. 46. Zie ook: HvJ 10 december 2020, C-488/18, Finanzamt Kaufbeuren mit Außenstelle Füssen/Golfclub Schloss Igling eV, r.o. 28.

(171) HvJ 14 januari 2021, C-387/19, RTS infra BVBA en Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel/Vlaams Gewest, r.o. 47. Voor een voorbeeld waarin de beoordelingsmarge van de lidstaat bij de omzetting van een bepaling van een richtlijn wel determinerend was om te besluiten dat die bepaling geen rechtstreekse werking had, zie: HvJ 10 december 2020, C-488/18, Finanzamt Kaufbeuren mit Außenstelle Füssen/Golfclub Schloss Igling eV, r.o. 29-42.

(172) HvJ 11 juni 2020, C-146/19, SCT d.d/Slovenië, r.o. 50. Voor andere voorbeelden, zie: HvJ 28 oktober 2020, C-321/19, BY en CZ, r.o. 44; HvJ 14 januari 2021, C-387/19, RTS infra BVBA en Aannemingsbedrijf NorréBehaegel/Vlaams Gewest, r.o. 48-49.

van richtlijn 93/89/EEG van de Raad van 25 oktober 1993 betreffende de toepassing door de lidstaten van de belastingen op sommige voor het goederenvervoer over de weg gebruikte voertuigen en van de voor het gebruik van sommige infrastructuurvoorzieningen geheven tolgelden en gebruiksrechten (PB 1993, L 279, blz. 32), noch artikel 7, lid 9, van richtlijn 1999/62 door particulieren tegen een overheidsinstantie kan worden ingeroepen indien deze richtlijnen niet of niet volledig zijn omgezet.

38 Wat betreft artikel 7, onder h), van richtlijn 93/89, dat bepaalt dat „de toltarieven moeten gerelateerd zijn aan de kosten voor de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van het betrokken infrastructuurnet”, heeft het Hof in de punten 40 en 41 van genoemd arrest immers geoordeeld dat deze bepaling niet kan worden aangemerkt als onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig om door particulieren tegen een overheidsinstantie te kunnen worden ingeroepen op grond dat deze bepaling, ten eerste, de aard van het verband dat moet bestaan tussen de toltarieven en de kosten voor de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van het betrokken infrastructuurnet niet preciseert, ten tweede, geen omschrijving van deze drie betrokken kostenposten geeft, en, ten derde en ten slotte, de lidstaten weliswaar een algemeen richtsnoer oplegt voor de berekening van de tol, maar geen concrete berekeningsmethode aanreikt en de lidstaten in dit opzicht een zeer ruime beoordelingsmarge laat.

39 In punt 41 van dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat dezelfde beoordeling a fortiori geldt voor artikel 7, lid 9, van richtlijn 1999/62, omdat deze bepaling in dezelfde bewoordingen is geformuleerd als artikel 7, onder h), van richtlijn 93/89, met uitzondering van het feit dat zij niet het begrip „toltarieven” gebruikt maar het begrip „gewogen gemiddelde toltarieven”, zonder dit echter te omschrijven.

40 Zoals blijkt uit punt 22 van het onderhavige arrest, blijkt uit artikel 7, lid 9, eerste zin, en artikel 7 bis, leden 1 en 2, van de gewijzigde richtlijn 1999/62 dat bij de vaststelling van de gewogen gemiddelde tolgelden uitsluitend rekening mag worden gehouden met de „infrastructuurkosten”.

41 Door te bepalen dat toltarieven uitsluitend zijn gebaseerd op het beginsel van het terugverdienen van de „infrastructuurkosten”, preciseert artikel 7, lid 9, van de gewijzigde richtlijn 1999/62 duidelijk de aard van het verband dat moet bestaan tussen de toltarieven en de betrokken infrastructuurkosten.

42 Bovendien volgt uit artikel 7, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 7, lid 9, van de gewijzigde richtlijn 1999/62, dat het in dit lid 9 bedoelde „betrokken infrastructuurnet” een infrastructuurnet is dat op het in artikel 2, onder a), van deze richtlijn omschreven „trans-Europese wegennet” ligt. In artikel 2 van deze richtlijn worden ook de begrippen „tolgeld”, „gewogen gemiddelde toltarief” en „aanlegkosten” omschreven.

43 Zoals de advocaat-generaal in punt 83 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn de belangrijkste door het Hof in het arrest van 5 februari 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, EU:C:2004:76), uitgelichte gebreken die de rechtstreekse werking van artikel 7, lid 9, van richtlijn 1999/62 verhinderden, dus verholpen door de wijzigingen die de Uniewetgever bij richtlijn 2006/38 in deze richtlijn heeft aangebracht.

44 De gewijzigde richtlijn 1999/62 laat de lidstaten weliswaar nog een beoordelingsmarge aangaande de berekeningswijze van de tolgelden, maar dit heeft geen invloed op het nauwkeurige en onvoorwaardelijke karakter van de verplichting om bij de vaststelling van de tolgelden uitsluitend rekening te houden met de in artikel 7, lid 9, van deze richtlijn bedoelde „infrastructuurkosten”.

45 Daaruit volgt dat artikel 7, lid 9, en artikel 7 bis, leden 1 en 2, van de gewijzigde richtlijn 1999/62 aan de lidstaten die op het trans-Europese wegennet tolgelden instellen of handhaven, een nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting opleggen om bij de vaststelling van de hoogte van de tolgelden uitsluitend rekening te houden met de „infrastructuurkosten”, namelijk de kosten van de aanleg, de exploitatie, het onderhoud en de uitbreiding van het betrokken infrastructuurnet.”173

63. Kan de nationale rechter het nationale recht niet conform de richtlijn uitleggen, dan vereist het voorrangsbeginsel174 dat hij, als orgaan van een lidstaat, die bepalingen van nationaal recht die strijdig zijn met de bepalingen met rechtstreekse werking van een richtlijn buiten toepassing laat, om de volle werking van het EU-recht te verzeke-

(173) HvJ 28 oktober 2020, C-321/19, BY en CZ, r.o. 37-45.

(174) HvJ 14 mei 2020, C-924/19 PPU, FMS e.a./Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság en Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, r.o. 288, 291; HvJ 15 oktober 2020, C-335/19, E. Sp. z o.o. Sp. k./Minister Finansów, r.o. 51; HvJ 3 mei 2021, C-507/20, FGSZ Földgázszállító Zrt./Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága, r.o. 31.

ren. 175 Dat dient de rechter op eigen gezag te doen, zonder dat hij een voorafgaande opheffing van die wetgeving of enige andere constitutionele procedure moet afwachten.176 Die verplichting geldt ook voor later aangenomen nationale wetgeving.177 Dat daarbij ook andere nationale rechtsregels geraakt zouden worden, speelt geen rol. Een andere opvatting zou deze verplichting immers uithollen en daardoor afbreuk doen aan het voorrangsbeginsel.178 Weliswaar kan een rechter dit pas doen eens de omzettingstermijn van de richtlijn is verlopen. Een rechter dient dus geen eerdere nationale wetgeving buiten toepassing te laten wegens strijdigheid met een richtlijn, indien de feiten van de zaak dateren van voor de omzetting.179

64. Dat de bepaling van de richtlijn in kwestie rechtstreekse werking moet hebben, dient wel benadrukt te worden: zonder die werking is de nationale rechter niet verplicht het nationale recht buiten toepassing te stellen.180 Echter temperen de EU-rechtscolleges het gevolg van die regel enigszins. Enerzijds zijn rechters niet ‘verplicht’ dat te doen, wat nog steeds impliceert dat ze het wel mogen doen, bijvoorbeeld op basis van het nationale recht.181 Anderzijds wordt benadrukt dat de richtlijncon-

(175) HvJ 14 mei 2020, C-615/18, UY/Staatsanwaltschaft Offenburg, r.o. 68; HvJ 4 juni 2020, C-495/19, Kancelaria Medius SA/RN, r.o. 51; HvJ 11 juni 2020, C-146/19, SCT d.d/Slovenië, r.o. 47; HvJ 15 oktober 2020, C-335/19, E. Sp. z o.o. Sp. k./Minister Finansów, r.o. 51; HvJ 3 mei 2021, C-507/20, FGSZ Földgázszállító Zrt./Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága, r.o. 31; HvJ 21 oktober 2021, C-282/20, ZX, r.o. 40-41.

(176) HvJ 25 maart 2021, C-501/18, BT/Balgarska Narodna Banka, r.o. 72; HvJ 21 oktober 2021, C-282/20, ZX, r.o. 40.

(177) HvJ 21 oktober 2021, C-282/20, ZX, r.o. 40.

(178) HvJ 15 oktober 2020, C-335/19, E. Sp. z o.o. Sp. k./ Minister Finansów, r.o. 52.

(179) HvJ 2 september 2021, C-350/20, O.D. e.a./INPS, r.o. 40.

(180) In die zin: HvJ 19 maart 2020, C-103/18 en C-429/18, Domingo Sánchez Ruiz en Berta Fernández Álvarez e.a./ Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud), r.o. 119-120; HvJ 3 juni 2021, C-726/19, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario/ JN, r.o. 80; HvJ 24 juni 2021, C-550/19, EV/Obras y Servicios Públicos en Acciona Agua, r.o. 75.

(181) Tijdens de referteperiode kwam die mogelijkheid weliswaar minder uitdrukkelijk naar voren (zie wel, inzake een kaderbesluit: HvJ 29 april 2021, C-665/20 PPU, X, r.o. 62). In het arrest-Popławski, dat de vereiste van rechtstreekse werking toevoegde, maakt het Hof die mogelijkheid duidelijk: het stelt dat de rechter bij gebrek aan een bepaling met rechtstreekse werking niet verplicht is het nationale recht buiten toepassing te laten, zij het “niet louter op grond van het Unierecht” (HvJ 24 juni 2019, C-573/17, Daniel Adam Popławski, r.o. 63). Ander recht kan dat dus wel vereisen.

forme interpretatie nog steeds geldt.182 Die is immers niet onderhevig aan het vereiste van een bepaling met rechtstreekse werking, maar volgt uit het dwingende karakter van het EU-recht.183

65. De meeste arresten uit de referteperiode over de rechtstreekse werking volgden uit prejudiciële vragen, waar de nationale rechter geconfronteerd werd met een conflict tussen nationaal recht en een richtlijn. Dat verklaart de focus op de rol van de nationale rechter. Echter is niet enkel dat orgaan van een lidstaat verplicht gevolg te geven aan bepalingen met rechtstreekse werking. Dergelijke bepalingen gelden “derhalve voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus niet alleen voor de nationale rechters maar ook voor alle bestuursorganen, de gedecentraliseerde instanties daaronder begrepen, en deze autoriteiten zijn gehouden die bepalingen toe te passen […]” 184 Zo dienen niet enkel nationale rechters, maar ook alle andere overheidsorganen en hun bestuurlijke instanties die binnen hun bevoegdheden EU-recht moeten toepassen, nationaal recht strijdig met een bepaling met rechtstreekse werking van een richtlijn buiten toepassing te laten.185

66. Zoals aangehaald, kan een richtlijn niet worden ingeroepen tegen een particulier. Dat voorkomt het inroepen van een richtlijn in een geding tussen particulieren. Een particulier kan zich wel beroepen op een bepaling van een richtlijn met rechtstreekse werking tegenover een lidstaat, indien die laatste de richtlijn niet tijdig of correct heeft omgezet.186 De EU-rechtscolleges herhaalden daarbij dat

(182) HvJ 19 maart 2020, C-103/18 en C-429/18, Domingo Sánchez Ruiz en Berta Fernández Álvarez e.a./Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud), r.o. 121-124; HvJ 3 juni 2021, C-726/19, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario/ JN, r.o. 82-87; HvJ 24 juni 2021, C-550/19, EV/Obras y Servicios Públicos en Acciona Agua, r.o. 76-79.

(183) HvJ 21 januari 2021, C-308/19, Consiliul Concurenţei/ Whiteland Import Export SRL, r.o. 30.

(184) HvJ 8 juli 2021, C-120/20, Koleje Mazowieckie, r.o. 58. Zie ook: HvJ 14 mei 2020, C-924/19 PPU, FMS e.a./ Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság en Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, r.o. 145.

(185) HvJ 14 mei 2020, C-924/19 PPU, FMS e.a./Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság en Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, r.o. 183.

(186) HvJ 15 oktober 2020, C-335/19, E. Sp. z o.o. Sp. k./ Minister Finansów, r.o. 52; HvJ 28 oktober 2020, C-321/19, BY en CZ, r.o. 35; HvJ 17 december 2020, C-416/20 PPU, Generalstaatsanwaltschaft Hamburg, r.o. 55; HvJ 17 maart 2021, C-585/19, Academia de Studii Economice din Bucureşti, r.o. 66. Zie ook: HvJ 10 december 2020, C-488/18, Finanzamt Kaufbeuren mit Außenstelle Füssen/Golfclub Schloss Igling eV, r.o. 26; HvJ

‘lidstaat’ niet eng begrepen mag worden. Het inroepen kan immers niet enkel tegenover alle overheidsinstanties van die lidstaat, maar ook “tegenover instanties of entiteiten die zich onderscheiden van particulieren en moeten worden gelijkgesteld met de overheid omdat zij ofwel publiekrechtelijke rechtspersonen zijn die deel uitmaken van de overheid in ruime zin, ofwel onder het gezag of het toezicht van een overheidsinstantie staan, ofwel door een dergelijke autoriteit zijn belast met een taak van algemeen belang en daartoe verregaande bevoegdheden hebben gekregen […]” 187

IX. Conclusie

67. De EU-rechtspraak van 2020 en 2021 over de beginselen van behoorlijke EU-wetgeving bevat weinig verrassingen. Inderdaad, in de meeste gevallen herhalen en handhaven de EU-rechtscolleges hun vaste rechtspraak. Hieruit blijkt de belangrijke rol die de EU-rechtscolleges spelen in het bewaken van de kwaliteit van de EU-wetgeving en de werking ervan in de nationale rechtsordes, door de verplichting tot richtlijnconforme interpretatie en buiten toepassing laten meermaals in herinnering te brengen.

14 januari 2021, C-387/19, RTS infra BVBA en Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel/Vlaams Gewest, r.o. 44; HvJ 25 maart 2021, C-501/18, BT/Balgarska Narodna Banka, r.o. 71; HvJ 3 mei 2021, C-507/20, FGSZ Földgázszállító Zrt./Nemzeti Adó- és Vámhivatal, r.o. 31.

(187) HvJ 25 maart 2021, C-501/18, BT/Balgarska Narodna Banka, r.o. 71. Zie ook: HvJ 14 mei 2020, C-924/19 PPU, FMS e.a./Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság en Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, r.o. 183. Voor een voorbeeld van dergelijke instantie: HvJ 9 september 2020, C-674/18 en C-675/18, EM/TMD Friction GmbH en FL/TMD Friction EsCo GmbH, r.o. 95, inzake een privaatrechtelijk orgaan dat door Duitsland was aangewezen als waarborgorgaan voor bedrijfspensioen bij insolventie van werkgever.

Inhoud

Een empirische analyse van de complexiteit van Vlaamse decreten

“Sociale partners pleiten voor een betere regelgeving”, luidde de boodschap van de sociale partners in het kader van de voorbereiding van de federale regeringsvorming.1 De SERV-prioriteitennota 2019-2024, waarin de Vlaamse

* Doctoraatsbursaal Universiteit Hasselt, Faculteit Bedrijfseconomische Wetenschappen, Universitaire Campus –Gebouw D, B-3590 Diepenbeek. E-mail: diego.vaes@uhasselt.be

Hoofddocent Universiteit Hasselt, Faculteit Bedrijfseconomische Wetenschappen, Universitaire Campus –Gebouw D, B-3590 Diepenbeek. E-mail: samantha.bielen@uhasselt.be

Onze dank gaat uit naar prof. P. Popelier, prof. K. Hendrickx, de betrokken diensten van zowel de Vlaamse overheid als het Vlaamse Parlement en de reviewers voor hun feedback.

(1) Sociale Partners, “Gemeenschappelijke verklaring. Sociale partners pleiten voor betere regelgeving”, 2020, https://www.serv.be/sites/default/files/documenten/ Gemeenschappelijke%20verklaring.pdf (geconsulteerd op 9 november 2022).

sociale partners de grote uitdagingen voor Vlaanderen schetsten, beklemtoonde eveneens de nood aan betere Vlaamse regelgeving.2

De uitgesproken focus op de kwaliteit van regelgeving door diverse economische actoren hoeft niet te verwonderen. Sinds de jaren ’90 benadrukken economen namelijk dat regelgeving, als onderdeel van institutionele kwaliteit, een wezenlijke component is in het sturen van de nationale competitiviteitspositie en economische ontwikkeling.3 Complexe en weinig kwaliteitsvolle wetgeving kan als inefficiënt beschouwd worden en resulteert in stij-

(2) SERV, “Prioriteitennota 2019-2014”, 2019, https:// www.serv.be/sites/default/files/documenten/Nota_ SERV_Prioriteitennota_2019_2024.pdf.

(3) J. de Lucio en J.S. Mora-Sanguinetti, “Drafting “better regulation”: The economic cost of regulatory complexity”, Journal of Policy Modeling 2021; zie ook: S. Djankov et al., “The Regulation of Entry”, The Quarterly Journal of Economics 2002, 117(1): 1-37.

DIEGO VAES EN SAMANTHA BIELEN*

gende transactiekosten. Andersom kan kwaliteitsvolle en goed ontwikkelde regelgeving diverse tekortkomingen van de vrije marktwerking, zoals gebrekkige informatie of externe effecten, ondervangen en transactiekosten reduceren. 4

Sindsdien streven diverse overheden naar de doelstelling om regelgeving op te stellen die efficiënter en minder ingewikkeld is, zowel voor particuliere actoren (burgers en bedrijven) als voor overheidsinstanties zelf.5 Toen Vlaanderen in de jaren ’90 een programma voor Beter Bestuurlijk Beleid introduceerde, was het koploper in België.6 Diverse beleidsmaatregelen werden geïmplementeerd.7 Zo werd ook een referentiekader voor het Vlaamse wetgevingsbeleid ingevoerd, bestaande uit 8 kenmerken voor goede regelgeving.8 Kenmerk 6 “Eenvoudig, duidelijk en toegankelijk” verwijst bijvoorbeeld naar concepten als begrijpbaarheid, leesbaarheid en toegankelijkheid. Slecht leesbare of onvoldoende duidelijke regels, overdreven technisch taalgebruik en een buitensporig gebruik van kruisverwijzingen kunnen wetgeving namelijk complex maken.9

Hoewel wetgevingskwaliteit, en in het bijzonder de complexiteit van wetgeving, al decennialang een bijzonder aandachtspunt voor het beleid is, blijft een belangrijke vraag tot op heden grotendeels onbeantwoord: of en in hoeverre de complexiteit van regelgeving gekwantificeerd kan worden? Complexiteit van wetgeving definiëren is op zichzelf een uitdagend vraagstuk. Toch hebben in het (recente) verleden onderzoekers de juridische com-

(4) J. de Lucio en J.S. Mora-Sanguinetti, “Drafting “better regulation”: The economic cost of regulatory complexity”, Journal of Policy Modeling 2021; D.C. North, “Institutions”, The Journal of Economic Perspectives 1991, 5(1): 97-112.

(5) J. de Lucio en J.S. Mora-Sanguinetti, “Drafting “better regulation”: The economic cost of regulatory complexity”, Journal of Policy Modeling 2021.

(6) L. Martens, “De rol van de kwaliteitscontrole doorheen de Vlaamse wetgevingscyclus en de toetsing door het Grondwettelijk Hof: een empirische studie”, TVW 2021, 3, 221-233.

(7) P. Popelier , “Legislation in Belgium” in U. Karpen en H.  Xanthaki, Legislation in Europe, Londen, Hart Publishing, 2020, 65. Zie ook: L. Martens, W. Marneffe en P. Popelier , “Hervorming van de Vlaamse RIA: wordt het kind met het badwater weggegooid?”, TVW 2019, 3, 145-159.

(8) In 2017 werd een 9e kenmerk toegevoegd: digitaal- en innovatievriendelijk.

(9) P. Van Humbeeck, “Maken we goede wetgeving? Benchmarking van Vlaanderen” in SERA 2007, SociaalEconomisch Rapport 2007, Gent, Academia Press.

plexiteit in andere landen bestudeerd.10 Waar initieel een kwalitatieve benadering vooropgesteld werd11, verschoof de focus geleidelijk aan naar een meer kwantitatieve benadering om juridische complexiteit objectief meetbaar te maken.12 Echter, een kwantitatieve studie van de juridische complexiteit van de Vlaamse decreetgeving bleef tot nu toe uit.

Deze studie heeft de ambitie om in eerste instantie dimensies van juridische complexiteit te kwantificeren voor Vlaamse decreten, gebruikmakend van Natural Language Processing-technieken (hierna: NLP). Daarna testen we of de juridische complexiteit verschilt naargelang van het type decreet (ontwerpen van decreet (hierna: OVD) dan wel voorstellen van decreet (hierna: VVD), verzameldecreten en COVID-decreten). De resultaten benutten we om uitspraken te doen over de juridische complexiteit van de Vlaamse decreetgeving in de periode 2000-2022.

Dit artikel vangt aan met een bespreking van het begrip juridische complexiteit. Hoe wordt het begrip gedefinieerd en omschreven in de bestaande literatuur (afd. 2)? In dit deel staan we ook stil bij de diverse maatstaven die aangewend kunnen worden om de juridische complexiteit (kwantitatief) te bestuderen, en welke maatstaven in deze studie gebruikt zijn. In afdeling 3 stellen we op basis van de bestaande literatuur een aantal hypothesen inzake de juridische complexiteit voorop. Vervolgens omschrijven we de data die we gebruiken om de hypothesen te testen (afd. 4), en bespreken we de resultaten van de empirische analyses (afd. 5). Gebaseerd op deze resultaten brengen we in afdeling 6 een aantal beleidsaanbevelingen onder woorden. Ten slotte eindigt dit artikel met een conclusie (afd. 7).

(10) Zie P.H. Schuck, “Legal complexity: some causes, consequences, and cures”, Duke Law Journal 1992, 42:1; L.  Kaplow, “A model of the optimal complexity of legal rules”, The Journal of Law, Economics and organization 1995, 11:150; G. Tullock, “On the desirable degree of detail in the law”, European Journal of Law and Economics 1995, 2(3):199-209; R.A. Epstein, Simple rules for a complex world, Cambridge, Harvard University Press, 1995; J.B. Ruhl, “Law’s complexity: a primer”, Georgia State University Law Review 2008, 24:885.

(11) P.H. Schuck, “Legal complexity: some causes, consequences, and cures”, Duke Law Journal 1992, 42:1; D. Bourcier en P. Mazzega, “Toward measures of complexity in legal systems”, ICAIL ’07 Proceedings of the 11th international conference on Artificial intelligence and law 2007, 211-215.

(12) B. Waltl en F. Matthes, “Towards measures of complexity: Applying structural and linguistic metrics to German laws” in Legal knowledge and information systems, IOS Press, 2014, 153-162.

Het meten van juridische complexiteit

De doelstelling van deze studie is om de kwaliteit van decreetgeving te bestuderen in relatie tot kenmerk 6 “Eenvoudig, duidelijk en toegankelijk” van het referentiekader voor het Vlaamse wetgevingsbeleid. Deze definitie is gelinkt aan concepten als begrijpbaarheid en toegankelijkheid. Deze begrippen zijn sterk verbonden met complexiteit of leesbaarheid.13

Leesbaarheidsonderzoek kent een zeer lange en rijke traditie in de wetenschappelijke literatuur sinds de ontwikkeling van de leesbaarheidsformules in de 20e eeuw.14

Naast de leesbaarheidsformules voor Engelstalige teksten

(o.a. Flesch Reading Ease15, Flesch-Kincaid Grade Level16 en Gunning Fog Index17) ontwikkelden zich gaandeweg ook specifieke formules voor Nederlandstalige teksten, te denken aan de Flesch-Douma18 en de Leesindex Brouwer19

Wij beslisten om geen gebruik te maken van leesbaarheidsformules in onze studie om twee redenen. Ten eerste wordt tegenwoordig het gebruik van deze formules bekritiseerd omdat zij fundamentele begripsprocessen, waaronder de rol van tekstcoherentie, zouden negeren.20 Ook luidde de kritiek dat de formules enkel gebaseerd zijn

(13) M. Curtotti en E. McCreath, “A right to access implies a right to know: An open online platform for research on the readability of law”, Journal of Open Access to Law 2013, 1, 1.

(14) O. De Clercq en V.  Hoste, “All mixed up? Finding the optimal feature set for general readability prediction and its application to English and Dutch”, Computational Linguistics 2016, 42(3); V. Vandeghinste en B. Bulté, “Linguistic proxies of readability: Comparing easy-to-read and regular newspaper Dutch”, Computational Linguistics in the Netherlands Journal 2019, 9, 81-100.

(15) R. Flesch, “A new readability yardstick”, Journal of Applied Psychology 1948, 32(3), 221-233.

(16) J.P. Kincaid et al., “Derivation of New Readability Formulas (Automated Readability Index, Fog Count and Flesch Reading Ease Formula) for Navy Enlisted Personnel”, Research branch report RBR-8-75, Naval Technical Training Command Millington Tenn Research Branch, Springfield, Virginia, 1975.

(17) R. Gunning, The technique of clear writing, New York, McGraw-Hill, 1952.

(18) W.H. Douma, “De leesbaarheid van landbouwbladen: een onderzoek naar en een toepassing van leesbaarheidsformules”, Bulletin 17 1960.

(19) R.H.M. Brouwer , “Onderzoek naar de leesmoeilijkheden van Nederlands proza”, Pedagogische Studiën 1963, 40, 454-464.

(20) W. Kintsch en D. Vipond, “Reading comprehension and readability in educational practice and psychological theory” in LG. Nilsson (ed.), Perspectives on Memory Research, Hillsdale, New Jersey: Erlbaum, 1979, 329-366..

op oppervlakkige tekstkenmerken en geven de formules geen absolute score weer.21

Ten tweede zijn traditionele leesbaarheidsformules toegepast op juridische teksten bovendien minder gebruikelijk.22 Leesbaarheidformules zijn ontwikkeld voor standaard, doorlopende teksten. De specifieke lay-out die wetgeving in sommige landen heeft, maakt leesbaarheidsformules in die gevallen bijgevolg onbruikbaar. Onderzoek dat focust op wetgeving, maakt daarom vaker gebruik van het aantal woorden, de gemiddelde woordlengte en de verdeling van de woordfrequenties om de leesbaarheid in kaart te brengen.23

Blijft de vraag op welke manier juridische complexiteit dan wel bestudeerd kan worden. In 1992 wijdde Schuck24 een werk aan de complexiteit van juridische systemen. Hij onderscheidde vier kwalitatieve dimensies: dichtheid, techniciteit, differentiatie en onbepaaldheid. Bourcier en Mazzega25 zien twee dimensies van intrinsieke complexiteit van juridische tekstuele documenten. De ‘structurele’ dimensie analyseert de structuur van het juridische document, terwijl de op ‘inhoud gebaseerde’ dimensie zich richt op de te verwachten effecten van wetten.

Waar voorgaande studies een kwalitatieve benadering volgden, hanteren Katz et al.26 een wiskundige benadering. De beleidscomplexiteit waarmee de eindgebruiker in contact komt, uit zich via drie dimensies: een structurele27,

(21) O. De Clercq en V. Hoste, “Hoe meetbaar is leesbaarheid?”, Beschouwingen uit een talenhuis: opstellen over onderwijs en onderzoek in de vakgroep Vertalen, Tolken en Communicatie aangeboden aan Rita Godyns, 2014, 147155.

(22) D.M. Katz en M.J. Bommarito, “Measuring the complexity of the law: the United States Code”, Artificial Intelligence and Law 2014, 22(4), 337-37; S. Hurka en M. Haag, “Policy complexity and legislative duration in the European Union”, European Union Politics 2020, 21(1), 87-108.

(23) D.M. Katz en M.J. Bommarito, “Measuring the complexity of the law: the United States Code”, Artificial Intelligence and Law 2014, 22(4), 337-37.

(24) P.H. Schuck, “Legal complexity: some causes, consequences, and cures”, Duke Law Journal 1992, 42:1.

(25) D. Bourcier en P. Mazzega, “Toward measures of complexity in legal systems”, ICAIL ’07 Proceedings of the 11th international conference on Artificial intelligence and law, 2007, 211-215.

(26) D.M. Katz en M.J. Bommarito, “Measuring the complexity of the law: the United States Code”, Artificial Intelligence and Law 2014, 22(4), 337-374.

(27) Het aantal structuurelementen in een wettekst, te denken aan bijvoorbeeld het aantal titels, ondertitels of afdelingen.

een linguïstische28 en een relationele dimensie29. De Lucio en Mora-Sanguinetti passen eveneens drie (gelijkaardige) dimensies van juridische complexiteit toe. Ten eerste stellen ze dat regelgeving complex kan zijn doordat er een excessief volume aan regels bestaat of omdat de regels gemaakt worden door diverse overheidsniveaus. Dit is de kwantitatieve dimensie.30 Complexiteit kan ook bekeken worden vanuit een linguïstische invalshoek. Regelgeving kan kwalitatief complex zijn omdat ze ambigu of slecht geformuleerd is. Het gevolg is dat diverse actoren ze moeilijk kunnen begrijpen en toepassen. Daarnaast kan complexiteit ontstaan door de manier waarop regels geconnecteerd zijn met elkaar. Regelgeving waarin verwezen wordt naar andere wetgeving vergt meer inspanningen van de lezers. Dit wordt de relationele dimensie genoemd.

Verschillende academici omschrijven het concept juridische complexiteit enigszins anders. Ook valt op dat de manier waarop het concept bestudeerd werd, evolueerde: van een kwalitatieve invalshoek31 naar een meer kwantitatieve benadering om juridische complexiteit objectief meetbaar te maken.32 Gelet op de opkomst en het toenemende belang van zogenaamde NLP-technieken zal de focus op een kwantitatieve invalshoek wellicht nog verder toenemen. NLP, oftewel Tekst-als-data of tekst-mining, verwijst naar het proces waarbij waardevolle en interpreteerbare informatie (bv. kwantitatieve patronen en tendensen) gegenereerd wordt uit omvangrijke hoeveelheden tekstuele data. Dit gebeurt op een geautomatiseerde of semigeautomatiseerde wijze aan de hand van computer-

(28) Katz en Bommarito hanteren diverse maatstaven om de linguïstische dimensie te kwantificeren waaronder het aantal woorden, de woordlengte, …

(29) Dit is de onderlinge afhankelijkheid tussen de vele elementen die vervat zitten in een wettekst. Verwijzingen naar andere artikels van eenzelfde wettekst, hetzij verwijzingen naar rechtsregels buiten dezelfde wettekst.

(30) In een recente bijdrage bestudeert Van Nieuwenhove de regeldruk door o.a. de hoeveelheid rechtsregels te tellen. (J. Van Niewenhove, “De regeldruk becijferd? Een eerste verkenning en een aanzet tot een methodologie”, TVW 2021, 1, 19-27). Dergelijk werk zou kunnen worden beschouwd als een invulling van de kwantitatieve dimensie zoals vooropgesteld door de Lucio en Mora-Sanguinetti (2021).

(31) P.H. Schuck, “Legal complexity: some causes, consequences, and cures”, Duke Law Journal 1992, 42:1; D. Bourcier en P. Mazzega, “Toward measures of complexity in legal systems”, ICAIL ’07 Proceedings of the 11th international conference on Artificial intelligence and law, 2007, 211-215.

(32) B. Waltl en F. Matthes, “Towards measures of complexity: Applying structural and linguistic metrics to German laws” in Legal knowledge and information systems, IOS Press, 2014, 153-162.

gestuurde technieken en instrumenten. NLP-benaderingen kunnen worden gebruikt om zowel een relatief eenvoudige output (bv. lengte van teksten, woord- of zinslengte, aantal verwijzingen naar andere wetgeving)33 als een meer informatierijke en geavanceerde representatie (bv. bag-of-words-technieken34) van tekst te krijgen. De output van de NLP-technieken kunnen daarna gebruikt worden voor predictie en classificatie35, alsook voor beschrijvende analyses.36

(33) Zie R.C. Black en J.F. Spriggs, “An empirical analysis of the length of US Supreme Court opinions”, Houston Law Review 2008, 45, 621; R. Whalen, “Judicial gobbledygook: the readability of Supreme Court writing”, Yale Law Journal 2015, 125, 200.

(34) In een bag-of-words-model wordt een tekst weergegeven als een zak (bag) woorden, waarbij zowel het grammaticaal onderscheid als de woordvolgorde buiten beschouwing gelaten wordt. Teksten worden voorgesteld als een termfrequentie-vector, dit is een tabel waarbij elke rij een document is en elke kolom een woord uit de documenten. De celwaarden vertegenwoordigen de frequenties van de woorden in de documenten. Ondanks het feit dat Bag-ofwords-technieken (hierna: BoW) de woordvolgorde buiten beschouwing laten, zijn ze een informatierijke representatie van een tekst omdat de woordfrequenties van de volledige tekst mee in de analyse genomen (kan) worden. Op basis van een dergelijke numerieke representatie van teksten kan bijvoorbeeld geanalyseerd worden hoe gelijkaardig het woordgebruik van verschillende teksten is. Evengoed kan een BoW-vector gebruikt worden als input voor clusteringtechnieken zoals topic modelling

(35) Zo kunnen NLP-technieken worden gebruikt om de uitkomst van een rechtszaak te voorspellen. Zo trainden diverse academici machine learning-algoritmes die in staat zijn om de uitkomst van rechtszaken te voorspellen (zie bv. D.M. Katz, M.J. Bommarito en J. Blackman, “A general approach for predicting the behavior of the Supreme Court of the United States”, PloS one 2017, 12(4), e0174698; N.  Aletras, D. Tsarapatsanis, D.  Preoţiuc-Pietro en V. Lampos, “Predicting judicial decisions of the European Court of Human Rights: A natural language processing perspective”, PeerJ Computer Science 2016, 2, e93).

(36) NLP-technieken kunnen eveneens gebruikt worden voor eerder interpretatieve of beschrijvende doeleinden. Zo maakten academici gebruik van NLP-technieken om de rechtsgeschiedenis te bestuderen en/of rechtsleer samen te vatten. Livermore et al. (2017) gebruikten een topic model, een unsupervised machine learning-algoritme dat een bagof-words-vector gebruikt als input, om te onderzoeken of de inhoud van de opinies van het Amerikaanse hooggerechtshof minder rechtbankachtig geworden zijn tijdens de 20e eeuw (M.A. Livermore, A.B. Riddell en D.N.  Rockmore, “The Supreme Court and the judicial genre”, Arizona Law Review 2017, 59, 837). Grajzl en Murrel (2019) gebruikten een sructural topic model, een uitbreiding van een standaard topic model, om de ontwikkeling van de Engelse jurisprudentie, en de samenhangende juridische ideeën, in de twee eeuwen voor de industriële revolutie, te bestuderen (P. Grajzl en P. Murrell, “Toward understanding 17th century English culture: A structural topic model of Francis Bacon’s ideas”, Journal of Comparative Economics 2019, 47(1), 111-135).

NLP-benaderingen werden al in uiteenlopende onderzoeksgebieden gebruikt om tekstuele complexiteit te bestuderen.37 Hoewel in het domein van de (rechts)economie op dit ogenblik nog geenszins sprake is van een veralgemeend gebruik van dergelijke technieken38, werden in het recente verleden wel NLP-benaderingen door een aantal (rechts)economen gebruikt om wetgevingskwaliteit of complexiteit van wetgeving te bestuderen.39

De bestaande literatuur, waarbij NLP-benaderingen gehanteerd werden om de juridische complexiteit te bestuderen, focust vooral op Engelstalige juridische teksten. Het is onze doelstelling om de juridische complexiteit van de Vlaamse decreetgeving te bestuderen. Op basis van de bestaande literatuur beslisten we om het begrip juridische complexiteit in het kader van dit artikel te conceptualiseren door gebruik te maken van de volgende drie  dimensies: (1) een structurele, (2) een linguïstische en (3) een relationele dimensie. Hierna beschrijven we wat elke dimensie inhoudt en welke maatstaven per dimensie toegepast worden in dit onderzoek (voor een overzicht, zie Tabel 1). De maatstaven werden geselecteerd op basis van hun eerdere toepassing binnen de linguïstische en/of (rechts-)economische literatuur.40

(37) O. De Clercq en V.  Hoste, “All mixed up? Finding the optimal feature set for general readability prediction and its application to English and Dutch”, Computational Linguistics 2016, 42(3), 457-490; H. Pander Maat, R.  Kraf, A. Van Den Bosch, N. Dekker, M. Van Gompel, S. Kleijn en K. Van Der Sloot, “T-scan: a new tool for analyzing Dutch text”, Computational Linguistics The Netherlands Journal 2014, 4, 53-74.; H. Sun, “Unpacking Reading Text Complexity: A Dynamic Language and Content Approach.”, Studies in Applied Linguistics and TESOL 2020, 20(2); V. Vandeghinste en B. Bulté, “Linguistic proxies of readability: Comparing easy-to-read and regular newspaper Dutch”, Computational Linguistics in the Netherlands Journal 2019, 9, 81-100.

(38) M.A. Livermore en J. Frankenreiter , “Computational Methods in Legal Analysis”, Annual Review of Law and Social Science 2020.

(39) Z. Amadxarif et al., “The language of rules: textual complexity in banking reforms”, 2019; J.-E. Colliard en C.-P.  Georg, “Measuring regulatory complexity”, 2020; J. de Lucio en J.S. Mora-Sanguinetti, “Drafting “better regulation”: The economic cost of regulatory complexity”, Journal of Policy Modeling 2021; D.M. Katz en M.J. Bommarito, “Measuring the complexity of the law: the United States Code”, Artificial Intelligence and Law 2014, 22(4), 337-374.

(40) J. de Lucio en J.S. Mora-Sanguinetti, “Drafting “better regulation”: The economic cost of regulatory complexity”, Journal of Policy Modeling 2021; D.M. Katz en M.J. Bommarito, “Measuring the complexity of the law: the United States Code”, Artificial Intelligence and Law 2014, 22(4), 337-374; V. Vandeghinste en B. Bulté, “Linguistic proxies of readability: Comparing easy-to-read

Dimensie 1: Structurele complexiteit

De structurele dimensie focust zich op de omvang van de regelgevende tekst. De structuur van een decreet kan worden omschreven als een netwerk van individuele onderdelen in een boomvormige structuur. De knooppunten zijn tekstonderdelen – afdelingen, artikelen, paragrafen – die gekenmerkt worden door een hiërarchische ordening. Naarmate de omvang van het netwerk in een tekst toeneemt, wordt de structuur breder en dieper.41 Daarnaast kan taal gezien worden als een element dat een kost aan het individu oplegt. Zo stellen Katz en Bommarito dat het woordvolume de kostenfunctie van een tekst mee bepaalt. Er bestaan verschillende maatstaven om de structurele complexiteit te bestuderen, zoals de lengte in termen van karakters, woorden, zinnen en artikelen. Naar analogie van wat gebruikelijk is in de literatuur42, gebruiken we het aantal artikelen uit het decreet als de maatstaf om de structurele complexiteit te evalueren. Het aantal afzonderlijke wettelijke bepalingen (hier: Artikelen) geeft volgens ons een redelijke inschatting van de transactiekosten die resulteren uit de totale omvang van het decreet.

Dimensie 2: Linguïstische complexiteit

Naast de structurele complexiteit kan de gebruikte taal een verschil maken voor de gepercipieerde complexiteit van een tekst. Tekst kan nu eenmaal in meer of minder gemakkelijk verteerbare taal geformuleerd worden.43 Om een aantal verschillende facetten van de linguïstische complexiteit te vatten, maken we gebruik van diverse subdimensies.

Ten eerste hanteren we de zinslengte (woorden per zin) als maatstaf voor zinscomplexiteit. Hoewel recent onderzoek ook inzichten aanbiedt dat de grammaticale zinsstructuur een belangrijkere voorspeller van complexiteit

and regular newspaper Dutch”, Computational Linguistics in the Netherlands Journal 2019, 9, 81-100; B. Waltl en F. Matthes, “Towards measures of complexity: Applying structural and linguistic metrics to German laws” in Legal knowledge and information systems, IOS Press, 2014, 153162.

(41) S. Hurka en M. Haag, “Policy complexity and legislative duration in the European Union”, European Union Politics 2020, 21(1), 87-108.

(42) S. Hurka en M. Haag, “Policy complexity and legislative duration in the European Union”, European Union Politics 2020, 21(1), 87-108.

(43) S. Hurka en M. Haag, “Policy complexity and legislative duration in the European Union”, European Union Politics 2020, 21(1), 87-108.

zou zijn dan de zinslengte44, worden lange zinnen meestal aangezien als moeilijker leesbaar of complexer dan korte zinnen.45 Al in 1921 suggereerde Kitson46 de zinslengte als maatstaf voor de tekstuele leesbaarheid.

Ten tweede wordt de lexicale diversiteit in kaart gebracht. Een veelzijdig en divers taalgebruik verhoogt de tekstuele complexiteit. Lezers moeten in dat geval over een uitgebreidere taalkennis beschikken. Daarom wordt lexicale diversiteit eerder afgeraden.47 In de analyse gebruiken we twee maatstaven om een uitspraak te doen over de lexicale diversiteit van een decreet, enerzijds de lexicale diversiteit en anderzijds de entropy van de regelgevende tekst. De lexicale diversiteitscomponent is een gezamenlijk component48, die verschillende maatstaven (Type Token Ratio49, Guiraud Index50, Maas Index51 en Lexicale Densiteit52) bundelt in één gezamenlijke variabele. De entropy-score is een statistische maat die de onzekerheid of de variantie in een tekst kwantificeert. Een hogere waarde van entropy is daarenboven kenmerkend voor complexere juridische

(44) Zie bv. H. Pander Maat, “Zinslengte en zinscomplexiteit”, Tijdschrift voor Taalbeheersing 2017, 39(3), 297-328; E. Martínez, F. Mollica en E. Gibson, “Poor writing, not specialized concepts, drives processing difficulty in legal language”, Cognition 2022, 224, 105070.

(45) I.M. Schlesinger , “4. The Effect of Sentence Length. Sentence structure and the reading process”, Berlijn, Boston: De Gruyter Mouton, 2019, 71-80.

(46) H.D. Kitson, The Mind of the Buyer, New York, Macmillan Co. 1921.

(47) V. Vandeghinste en B. Bulté, “Linguistic proxies of readability: Comparing easy-to-read and regular newspaper Dutch”, Computational Linguistics in the Netherlands Journal 2019, 9, 81-100.

(48) De gezamenlijke component wordt gecreëerd op basis van een Principal Component Analysis (PCA). PCA is een datareductietechniek die in staat stelt om een grote hoeveelheid kwantitatieve data te beschrijven aan de hand van een beperkter aantal grootheden, dit zijn de principale componenten. Hier wijst de PCA-analyse uit dat de vier ratio’s gereduceerd kunnen worden tot één component.

(49) Het aandeel van het totaalaantal unieke woorden (types) in het decreet ten opzichte van het totaalaantal woorden (tokens) in het decreet. Hoe dichter bij 1, des te gevarieerder het taalgebruik.

(50) Het totaalaantal unieke woorden (types) in het decreet gedeeld door de vierkantswortel van het totaalaantal woorden (tokens) in het decreet. De Guiraud Index maakt in zijn formule een correctie voor de lengte van het decreet.

(51) De Maas-index wordt als volgt berekend: (logTokens – logTypes logTokens 2 . Net als de Guiraud Index is dit een maatstaf voor de lexicale diversiteit van een tekst waarbij het effect van de lengte van de volledige tekst geminimaliseerd wordt.

(52) Het aantal inhoudswoorden (zelfstandige naamwoorden, bijvoeglijke naamwoorden, bijwoorden en werkwoorden (excl. zijn, worden en zullen)) in het decreet ten opzichte van het totaalaantal woorden in het decreet.

teksten en betekent dat de tekst een grotere diversiteit aan begrippen bevat.53

Ten derde meten we de lexicale complexiteit op basis van een aantal maatstaven m.b.t. de woordlengte54 en het aandeel van frequent gebruikte Nederlandstalige woorden. Algemeen wordt verondersteld dat langere woorden moeilijker te begrijpen zijn.55 De woordlengte bestuderen we op basis van drie maatstaven: het gemiddeld aantal karakters per woord (Karakters), het gemiddeld aantal lettergrepen per woord (Lettergrepen), en het aandeel lange woorden (woorden met meer dan 6 karakters; Lange woorden). Een hoger aandeel frequent gebruikte Nederlandstalige woorden (Frequente woorden), wijst daarentegen op een toegankelijker taalgebruik.56

Finaal gaan we na in hoeverre in Vlaamse decreten gebruikgemaakt wordt van afgeraden, ambtelijk en archaïsch woordgebruik. We gebruiken vier maatstaven die aangeven of in het decreet Afgeraden woordgebruik57 ,

(53) J. de Lucio en J.S. Mora-Sanguinetti, “Drafting “better regulation”: The economic cost of regulatory complexity”, Journal of Policy Modeling 2021; D.M. Katz en M.J. Bommarito, “Measuring the complexity of the law: the United States Code”, Artificial Intelligence and Law 2014, 22(4), 337-374.

(54) H. Pander Maat, R. Kraf, A. Van Den Bosch, N. Dekker, M. Van Gompel, S. Kleijn en K. Van Der Sloot, “T-scan: a new tool for analyzing Dutch text”, Computational Linguistics The Netherlands Journal 2014, 4, 53-74; D.M. Katz en M.J. Bommarito, “Measuring the complexity of the law: the United States Code”, Artificial Intelligence and Law 2014, 22(4), 337-374.

(55) Katz en Bommaritto benadrukken evenwel dat het verband ook niet strikt is aangezien de mate waarin woorden worden gebruikt van invloed kan zijn op de gepercipieerde complexiteit door de eindgebruiker. Hoewel de woordlengte vaak omgekeerd evenredig is met de gebruiksfrequentie, wordt een aantal korte woorden weinig frequent gebruikt en vice versa (D.M. Katz en M.J. Bommarito, “Measuring the complexity of the law: the United States Code”, Artificial Intelligence and Law 2014, 22(4), 337374.

(56) V. Vandeghinste en B. Bulté, “Linguistic proxies of readability: Comparing easy-to-read and regular newspaper Dutch”, Computational Linguistics in the Netherlands Journal 2019, 9, 81-100; H. Pander Maat, R. Kraf, A. Van Den Bosch, N. Dekker, M. Van Gompel, S. Kleijn en K. Van Der Sloot, “T-scan: a new tool for analyzing Dutch text”, Computational Linguistics The Netherlands Journal 2014, 4, 53-74.

(57) De Omzendbrief Wetgevingstechniek (Vlaanderen, “Wetgevingstechniek: Omzendbrief Wetgevingstechniek”, https://overheid.vlaanderen.be/wetgevingstechniek/ omzendbrief-wetgevingstechniek (geraadpleegd op 9  november 2022)), die als leidraad dient voor het wetgevingstechnisch en taalkundig advies, bevat een aantal afgeraden expressies. We creëerden een dummy-variabele die aangeeft of het decreet tot het hoogste kwartiel inzake het gebruik van afgeraden expressies behoort.

(juridische) Afkortingen58 , Latijnse woorden59 en/of Archaïsch woordgebruik60 voorkomt.

Dimensie 3: Relationele complexiteit

De laatste categorie meet de zogenaamde relationele dimensie, oftewel de interdependentie, binnen de decreten. De externe interdependentie tussen wetgeving is namelijk een bijkomend element dat bijdraagt tot de complexiteit van regelgeving.61 Diverse academici beargumenteren dat de kenniskost voor een lezer verhoogt via verwijzingen binnen een decreet naar andere wet- of decreetgeving.62 We stelden een indicator, Referenties, samen die per decreet aangeeft hoeveel verwijzingen er gedaan worden naar andere decreet- en regelgeving.63

Hypothesen

i) Hypothese 1: De juridische complexiteit van OVD is hoger in vergelijking met VVD

(58) Vandeghinste en Bulté duiden dat afkortingen gebruikt kunnen worden maar eerder afgeraden worden om de leesbaarheid te bevorderen. Wij codeerden een dummy-variabele die aangeeft of in het decreet minstens eenmaal een (juridische) afkorting gebruikt wordt.

(59) Wij codeerden een dummy-variabele die aangeeft of in het decreet minstens een Latijns woord of expressie gebruikt wordt.

(60) We stelden een lijst met archaïsche expressies samen op basis van een lijst van ouderwets taalgebruik, zoals beschikbaar op de website van Onze Taal (zie: https://onzetaal. nl/taaladvies/ouderwets-taalgebruik, (geraadpleegd op 9 november 2022)). We creëerden een dummy-variabele die aangeeft of het decreet tot het hoogste kwartiel inzake het archaïsch woordgebruik behoort.

(61) Interne interdependentie, namelijk verwijzingen binnen een decreet naar andere bepalingen binnen hetzelfde decreet, kan eveneens een belangrijke impact hebben op de relationele complexiteit van een wetgevende tekst. Naar analogie van o.a. de Lucio en Mora-Sanguinetti (2021) gebruiken we de externe interdependentie om de relationele structuur van de decreetgeving in kaart te brengen.

(62) J. de Lucio en J.S. Mora-Sanguinetti, “Drafting “better regulation”: The economic cost of regulatory complexity”, Journal of Policy Modeling 2020; D.M. Katz en M.J. Bommarito, “Measuring the complexity of the law: the United States Code”, Artificial Intelligence and Law 2014, 22(4), 337-374; J. De Lucio en J.S. Mora-Sanguinetti, “New dimensions of regulatory complexity and their economic cost. An analysis using text mining”, Working Paper Banco De Espana, 2021.

(63) De indicator bevat de som van het aantal referenties aan andere decreten, andere wetten, de Belgische Grondwet, ministeriële en koninklijke besluiten en bepaalde codices (bv. Vlaamse Codex Fiscaliteit).

We verwachten dat de juridische complexiteit hoger is in OVD dan in VVD. Op het eerste gezicht lijkt deze hypothese wat op gespannen voet te staan met de bevindingen uit de bestaande literatuur, aangezien de kwaliteit van de VVD al enige tijd een doorn in het oog van diverse actoren is. Volgens Van Humbeeck64 kan dit mede verklaard worden door het gebrek aan ondersteuning van de volksvertegenwoordigers. Verder worden OVD ook soms ingediend als VVD om de reguliere kwaliteitscontroles (bv. advies Raad van State, advies SAR, RIA) te omzeilen.65 Naast deze vaststellingen uit de literatuur, stellen we vanuit de praktijk echter een aantal bijkomende pertinente verschilpunten vast die ons doen veronderstellen dat de juridische complexiteit van beide decreetsvormen wel in de vooropgestelde richting kan verschillen. Zo focussen OVD zich meestal op de ontwikkeling of de herwerking van een volledig decretaal kader, terwijl VVD zich doorgaans eerder concentreren op de herwerking of verbetering van concrete deelaspecten van een globaal decretaal kader.66 Om die redenen veronderstellen wij dat de juridische complexiteit van OVD hoger zal liggen in vergelijking met VVD.

ii) Hypothese 2: De juridische complexiteit van verzameldecreten is hoger in vergelijking met andere decreten

Verder vermoeden we dat de juridische complexiteit hoger is voor zogenaamde verzameldecreten dan voor reguliere decreten. Verzamelwetten, oftewel omnibuswetten, zijn wetten die regels groeperen die onderling geen verband met elkaar houden, maar wel een divers aantal andere wetten tegelijkertijd wijzigen.67 Popelier argumenteert dat verzamelwetten68 zeker van nut kunnen zijn maar

(64) P. Van Humbeeck, “Betere Vlaamse regelgeving: voorstellen voor een slagvaardig beleid”, TVW 2004.

(65) P. Popelier, P. Van Humbeeck, J. Van Nieuwenhoven en K. van Aeken, “Betere wetgeving: een prioriteit voor het nieuwe Vlaams Parlement: memorandum”, 2009; P.  Van Humbeeck, “Betere Vlaamse regelgeving: voorstellen voor een slagvaardig beleid”, TVW 2004.

(66) De uitzonderingen op de regel zijn de als VVD vermomde OVD.

(67) P. Popelier , “Wie is er bang van verzamelwetten? Een empirisch onderzoek”, TVW 2020, 1, 2-22.

(68) Popelier (2020) duidt dat in de praktijk vier types verzamelwetten te onderscheiden zijn: (1) gewone verzamelwetten, (2) verzamelwetten die binnen een bepaald

zich makkelijker lenen tot onzorgvuldige wetgeving, wat resulteert in complexiteit, haastwerk, fouten en instabiliteit. Door de aard van verzamelwetten is het aannemelijk dat de complexiteit hoger ligt. Zo worden er in verzameldecreten wijzigingen aangebracht aan diverse decreten, terwijl bestaand onderzoek al aantoonde dat de externe interdependentie nefast is voor de leesbaarheid.69 Daarenboven is het aantal artikelen in de programmawetten, een subcategorie van de verzamelwetten, in de loop der jaren sterk gestegen.70 Aangezien zowel de federale overheid als de meeste regionale overheden wetgeving in de vorm van programmawetten uitvaardigen, is het mogelijk dat ook de structurele dimensie van de Vlaamse verzameldecreten hoger ligt in vergelijking met reguliere decreten. Eveneens is het denkbaar dat verzameldecreten wijzigingen aanbrengen in decreten die al gekenmerkt worden door een hogere dan gemiddelde complexiteit. Dit geeft potentieel een bijkomende laag van complexiteit aan een reeds complexe tekst.

iii) Hypothese 3: De juridische complexiteit van COVID-decreten is hoger in vergelijking met andere decreten

Een derde en laatste hypothese die getest wordt, is in welke mate de complexiteit van COVID-decreten verschilt ten opzichte van andere decreten. Door de corona-uitbraak was de Vlaamse Regering genoodzaakt haar regelgevingsagenda abrupt aan te passen. Een groot aantal decreten diende plotseling uitgewerkt en ter goedkeuring voorgelegd te worden aan het Vlaams Parlement. Bovendien werden de meeste COVID-decreten ingediend als VVD om het proces sneller te laten verlopen.71

Hoewel deze decreten voorgelegd werden voor een legistiek en taalkundig advies, werden de decreten veelal met spoed behandeld in het parlement. Dit betekende dat de adviezen op korte termijn gegeven moesten worden. Wat de COVID-decreten betreft die als OVD ingediend werden, stellen we aan de ene kant vast dat bijvoorbeeld

beleidsdomein blijven, (3) verzamelwetten die gericht zijn op de omzetting van EU-richtlijnen, en (4) verzamelwetten met een budgettair doel. Dezelfde typologieën kunnen we ook onderscheiden bij de Vlaamse decreten.

(69) J. de Lucio en J.S. Mora-Sanguinetti, “Drafting “better regulation”: The economic cost of regulatory complexity”, Journal of Policy Modeling 2021; S. Hurka en M.  Haag, “Policy complexity and legislative duration in the European Union”, European Union Politics 2020, 21(1), 87-108.

(70) J. Van Nieuwenhove, “Verzamelwetgeving in België”, TVW 2006, 296-306.

(71) 29 van de 42 COVID-decreten in onze dataset werden ingediend als VVD.

adviezen via een spoedprocedure (bv. Raad van State72 of strategische adviesraden) gevraagd werden. Aan de andere kant werden deze OVD eveneens meestal via een spoedprocedure behandeld in de plenaire vergadering. Wat maakt dat het parlement slechts weinig tijd had om de tekst te doorgronden, erover te reflecteren en aanpassingen voor te stellen. Over een dergelijke overhaaste manier van werken wordt in de rechtsleer aangehaald dat het nefast kan zijn voor de kwaliteit van de wetgeving.73 In zijn Beginselen van de wetgevingstechniek waarschuwt de Raad van State ook voor haastig werk: “Inderhaast opgestelde teksten kunnen vergissingen bevatten die moeilijkheden meebrengen voor degenen voor wie de nieuwe regels van belang zijn. Met het rechtzetten van die vergissingen gaat de vermeende aanvankelijke tijdwinst verloren.”74 Gelet op de snelheid van de procedures verwachten we dat voor COVID-decreten de juridische complexiteit hoger ligt dan in reguliere decreten. We beschouwden een decreet als een COVID-decreet, wanneer het decreet door het Vlaams Parlement aangenomen werd na 13 maart 202075 en het decreet verwijzingen bevat naar “COVID” of “corona”.

Steekproef en data

De steekproef die we gebruiken om deze drie hypotheses te testen, bevat alle door het Vlaams Parlement aangenomen decreten voor de periode 1 januari 2000 tot en met 17 januari 2022. Dit resulteert in een steekproef van 2,021 decreten.

Naast de tekst van het aangenomen decreet verzamelden we eveneens bijkomende informatie. In deze bijdrage gebruiken we regressieanalyses om na te gaan of juridische complexiteit hoger ligt bij 1) OVD, 2) verzameldecreten en 3) COVID-decreten. Om betrouwbare uit-

(72) Verlinden (2010) geeft aan dat de afdeling Wetgeving van de Raad van State vaak de vraag krijgt om spoedadvies te formuleren. De termijnen van een spoedadvies zijn echter te beperkt om een grondig onderzoek te voeren. Vermits er te weinig tijd is, kunnen legistieke fouten amper uit de tekst gehaald worden (V. Verlinden, De hoeders van de wet, Brugge, die Keure, 2010, 649).

(73) Zie M. Van Der Hulst, “Het parlement als wetgever. Medeverantwoordelijk voor wat misgaat? Ja. Kop van jut? Nee bedankt!” in P. Popelier en J. Van Nieuwenhove (eds.), Wie maakt de wet?, Brugge, die Keure, 2006, 46-51.

(74) Raad van State, Beginselen van de wetgevingstechniek. Handleiding voor het opstellen van wetgevende en reglementaire teksten, http://www.raadvst-consetat.be/?page=technique_ legislative&lang=nl (geraadpleegd op 9 november 2022).

(75) Op 18 maart 2020 werd de algemene lockdown in België van kracht.

spraken te kunnen doen over onderlinge relaties, is het echter noodzakelijk om andere (potentiële) determinanten van complexiteit in de analyses op te nemen. Om die reden verzamelen we bijkomend ook informatie over de regering76, het beleidsdomein77, of er een advies Raad van State werd gevraagd, en wanneer het decreet werd aangenomen. Deze elementen werden noodzakelijkerwijze ook meegenomen in de analyses, maar we gaan er verder niet op in bij de bespreking van de resultaten.

Drie kwart van onze steekproef zijn OVD (1.519 decreten), een kwart zijn VVD (502 decreten), 2 % COVID-decreten (41 decreten) en 10 % verzameldecreten (196 decreten).

Tabel 1 biedt een overzicht van de gemiddelde waarden voor de verschillende maatstaven van onze vooropgestelde drie dimensies van juridische complexiteit.

Gezamenlijke component die de Type Token Ratio, Guiraud-index, Maas-index en Lexicale Densiteit bundelt.

Karakteriseert de onzekerheid of variantie van een decreet. Een hoger cijfer wijst op een grotere onzekerheid.78

(76) Bourgeois I, Dewael I, Jambon I, Leterme I, Peeters I, Peeters II, of Somers I.

(77) Kanselarij, Bestuur, Buitenlandse Zaken en Justitie (KBJJ), Omgeving (OMG), Onderwijs en Vorming (OV), Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM), Financiën en Begroting (FB), Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (WVG), Mobiliteit en Openbare Werken (MOW), Werk en Sociale Economie (WSE), Economie, Wetenschap en Innovatie (EWI), of Landbouw en Visserij (LV).

(78) Som van de waarschijnlijkheid van het voorkomen van elk afzonderlijk woord (Pw) ten aanzien van het totaalaantal woorden(Wn) in het decreet (n) vermenigvuldigd met de logaritme in bases 2 van deze waarschijnlijkheid (log2(Pw)). Entropyn = – ∑w∈wn)Pw log2 (Pw).

(79) Vandeghinste en Bulté gebruiken de lijst van 77 % meest frequente woorden in de frequentielijst van de SONAR-corpus. Wij gebruikten de woordfrequentiematen van de SUBTLEX-NL-corpus (E. Keuleers, M. Brysbaert en B. N ew, “SUBTLEX-NL: A new frequency measure for Dutch words based on film subtitles”, Behavior Research Methods 2010, 42(3), 643-650).

Tabel 1: Beschrijvende statistieken dataset

Een decreet bevat gemiddeld 24 artikelen. De gemiddelde zinslengte bedraagt bijna 27 woorden per zin. De gemiddelde entropy van decreten bedraagt 6,30, met een maximum van 9,69.80 De gemiddelde woordlengte in een decreet is 7 karakters per woord en 2 lettergrepen per woord. Een gemiddeld decreet bestaat voor circa 40 % uit lange woorden. Ongeveer de helft van een decreet bestaat uit de 77 % meest frequent gebruikte Nederlandstalige woorden. In een kwart van de decreten worden meer dan 13 door de Vlaamse overheid afgeraden expressies gebruikt. Het gebruik van (juridische) afkortingen blijkt relatief beperkt; 80 % van de decreten maakt er geen gebruik van. Het gebruik van afkortingen lijkt dus in de grote meerderheid van de decreten geen probleem te zijn. Toch gebruiken 5 % van de decreten meer dan 5 (juridische) afkortingen, en dus rijst de vraag in welke gevallen dergelijke afkortingen voorkomen. In amper één procent van de decreten wordt minstens één Latijns woord of expressie gebruikt. Bijgevolg lijkt ook het gebruik van Latijnse uitdrukkingen geen belangrijke verklaring te zijn van complexe wetgeving. In een kwart van de decreten worden meer dan 87 archaïsche woorden gebruikt. Gemiddeld bevatten de decreten 10 verwijzingen naar andere decreet- en regelgeving.

Resultaten

De resultaten van de empirische analyse worden samengevat in tabel 2. De tabel moet als volgt gelezen worden: Per uitkomstvariabele geeft de tabel aan of er een relatie is tussen de primaire interessevariabele (hetzij OVD, verzameldecreet dan wel COVID-decreet) en de uitkomstvariabele. Om een meer intuïtieve lezing mogelijk te maken vervingen we de statistische parametercoëfficiënten en de bijhorende significantieniveaus door andere symbolen. Zo geeft het ‘✓’-teken aan dat we bewijs vinden voor de gestelde hypothese (d.i. de variabele is statistisch significant, en de coëfficiënt heeft het verwachte teken). Het ‘✘’-teken betekent dat we geen bewijs vinden voor de hypothese, en het effect zich zelfs in omgekeerde richting voordoet (een verwacht positief (negatief) effect blijkt dus negatief (positief) te zijn). Het ‘/’-teken geeft aan dat het effect van de interessevariabele op de uitkomstvariabele insignificant is. Dit betekent dat we geen bewijs vinden dat de juridische complexiteit tussen de beide decreetsvormen verschillend is.

(80) Ter vergelijking: de gemiddelde entropy van de verschillende secties van de United States Code bedroeg 5,89 (M.J. Bommarito en D.M. Katz, “A mathematical approach to the study of the United States Code”, Physica A: Statistical Mechanics and its Applications, 2010, 389(19), 4195-4200).

Tabel 2: Resultaten data-analyse

i) Hypothese 1: De juridische complexiteit van OVD is hoger in vergelijking met VVD

Kolom (1) van tabel 2 presenteert de resultaten van het toetsen van de eerste hypothese. De structurele complexiteit in OVD ligt gemiddeld hoger in vergelijking met VVD. Gemiddeld bevat een OVD 8 artikelen meer dan een VVD. Wat de linguïstische complexiteit betreft, zien we gemengde resultaten. De zinscomplexiteit van OVD is gemiddeld genomen significant korter (-3 woorden per zin) en de lexicale diversiteit ligt lager. Dit laatste impliceert dat het benodigde vocabularium om OVD te kunnen vatten kleiner is in vergelijking met VVD. Wat het afgeraden, ambtelijk en archaïsch taalgebruik betreft, stellen we vast dat beide decreetsvormen enkel significant van elkaar verschillen wat het gebruik van Latijnse woorden betreft. OVD maken meer gebruik van Latijnse woorden dan VVD. Aangezien echter aangetoond werd dat in amper 1 % van de decreten Latijnse woorden voorkomen, lijkt het wenselijker om de beleidsmatige focus best op andere dimensies te leggen wanneer de doelstelling is om de complexiteit van de wetgeving te reduceren. De lexicale complexiteit ligt dan weer hoger in OVD in vergelijking met VVD. Verder bevatten OVD meer referenties aan andere decreet- en regelgeving (+5 referenties) dan VVD maar het verschil is statistisch niet significant.81

Op basis van deze resultaten zouden we kunnen besluiten dat we in beperkte mate bewijs vinden ter ondersteuning van hypothese 1 (voornamelijk wat betreft de structurele en lexicale complexiteit). Echter is het verschil inzake juridische complexiteit tussen OVD en VVD potentieel groter, aangezien we voor de categorie VVD geen onderscheid konden maken tussen de zogenaamde vermomde OVD, die als VVD ingediend werden, en echte VVD. Indien OVD daadwerkelijk juridisch complexer zijn, dan onderschatten we omwille van deze vermomde OVD het verschil in complexiteit.

Hoewel we geen significant verschil in de zinscomplexiteit konden vaststellen tussen enerzijds OVD en VVD anderzijds, merken we op dat er voor beide decreetsvormen nog marge is om de complexiteit te reduceren en de leesbaarheid te bevorderen. Zo telt de gemiddelde zinslengte van een OVD en een VVD respectievelijk 26 en

29 woorden per zin. Nochtans worden in regel zinnen met meer dan 20 woorden moeilijk leesbaar geacht.82

ii) Hypothese 2: De juridische complexiteit van verzameldecreten is hoger in vergelijking met andere decreten

Wat hypothese twee betreft, leveren de resultaten van de 3 dimensies minstens deels bewijs ter ondersteuning van de gestelde hypothese (kolom (2), tabel 2). Gemiddeld bevatten verzameldecreten 44 artikelen meer dan reguliere decreten; de structurele complexiteit van verzameldecreten ligt dus hoger. Ook bieden 3 van de 4 subdimensies van linguïstische complexiteit bewijs ter ondersteuning van de gestelde hypothese. Zowel de zinscomplexiteit, de lexicale diversiteit als het afgeraden, ambtelijk en archaïsch woordgebruik ligt hoger in verzameldecreten dan in andere decreten. Enkel de lexicale complexiteit (Karakters, Lettergrepen, Lange en Frequente woorden) wijst op een lagere complexiteit van verzameldecreten. Verzameldecreten hebben ook een grotere interdependentie dan andere decreten, aangezien ze gemiddeld 32 referenties meer naar andere decreet- en regelgeving bevatten dan niet-verzameldecreten. De verklaring hiervoor ligt uiteraard in de inherente karakteristieken van bepaalde types verzameldecreten waarbij diverse decreten aangepast worden. Aangezien we, ten gevolge van de NLP-benadering die we hanteren, niet kunnen garanderen dat bepaalde verzameldecreten niet gecodeerd werden als zijnde een verzameldecreet, is het aannemelijk dat het waargenomen verschil zelfs nog een onderschatting is van het werkelijke verschil in juridische complexiteit. Dit maakt dat we met de nodige zekerheid kunnen stellen dat overtuigend bewijs gevonden werd ter ondersteuning van hypothese 2.

iii) Hypothese 3: De juridische complexiteit van COVID-decreten is hoger in vergelijking met andere decreten

Kolom (3) van tabel 2 presenteert vervolgens de resultaten waarbij COVID-decreten vergeleken worden met andere decreten. Terwijl de linguïstische complexiteit van COVID-decreten hoger ligt in vergelijk met andere decreten, bieden de resultaten van de twee andere dimensies (structurele en relationele complexiteit) geen bewijs dat COVID-decreten en andere decreten significant van elkaar zouden verschillen.

(81) Dit betekent dat we niet met 90 % zekerheid kunnen uitsluiten dat het waargenomen verschil tussen OVD en VVD eerder te wijten is aan toeval dan aan structurele verschillen tussen beide decreetsvormen.

(82) A. De Moor, B. Keirsbilck en R. Van Ransbeeck, Hoe communiceert een jurist duidelijk en doelgericht?, die Keure, 2016, p. 19.

Hoewel zowel het aantal artikelen (structurele complexiteit) als het aantal referenties (relationele complexiteit) lager ligt voor COVID-decreten dan voor andere decreten, is het waargenomen verschil statistisch insignificant. Enkele maatstaven van de subdimensies van linguïstische complexiteit suggereren daarentegen wel dat de linguistische complexiteit van COVID-decreten hoger is dan in andere decreten. Zo zijn de zinscomplexiteit en het afgeraden, ambtelijk en archaïsch woordgebruik (voor 2 van de 4 maatstaven) hoger in COVID-decreten dan in andere decreten. Ook de entropy-maatstaf (lexicale diversiteit) wijst op een hogere linguïstische complexiteit van COVID-decreten. Concluderend kunnen we stellen dat we slechts in beperkte mate bewijs vinden ter ondersteuning van onze hypothese.

Dat de structurele en relationele complexiteit van COVID-decreten niet significant verschillend is dan in de andere decreten, ligt mogelijk aan het feit dat de COVID-decreten opgesteld werden met een zeer specifieke finaliteit. De decreten boden eerder een volmacht aan de Vlaamse Regering om in (ministeriële) besluiten verder, bijkomend regelgevend werk te verrichten. Wanneer COVID-besluiten vergeleken zouden worden met andere (ministeriële) besluiten of wanneer we verschillende soorten federale wetgeving zouden bestuderen, zou de conclusie potentieel anders zijn.83 Wel opmerkelijk is het verschil in linguïstische complexiteit tussen COVID-decreten en andere decreten. Aangezien de COVID-decreten, hoewel ze veelal ingediend werden als VVD, voor zowel legistiek als taalkundig advies voorgelegd werden aan de diensten van het Vlaams Parlement, is het opvallend dat hiervoor wel een significant verschil opgemerkt kan worden. Wellicht hebben zowel de tijdsdruk als het feit dat de COVIDdecreten nood hadden aan bepaalde, specifieke terminologieën geresulteerd in de significante verschillen tussen beide type decreten inzake de linguïstische complexiteit.

(83) Zo wijdt Hendrickx een aantal bijdragen in het TVW aan de coronataal in regelgeving. Wat de coronataal in regelgeving betreft, stipt hij in een eerste bijdrage aan dat de pandemie “niet enkel voor menselijk leed, maar ook voor taalkundig leed in de regelgeving zorgde”. Hij beargumenteert dit door o.a. een bloemlezing te geven van de minder fraaie tekstuele formuleringen uit het Lockdownbesluit van 30 juni 2020 (K. Hendrickx, “Coronataal in regelgeving – vervolg”, TVW 2020, 4, 337-343). In een tweede bijdrage bekijkt Hendrickx het ministerieel besluit van 28 oktober 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, gewijzigd door het ministerieel besluit 12 januari 2021, en stelt hij vast dat ook “in dit besluit letterlijke vertalingen uit het Frans en omslachtig taalgebruik opduiken” (K. Hendrickx, “Coronataal in regelgeving – vervolg”, TVW 2021, 1, 45-48).

Beleidsaanbevelingen

Dit brengt ons bij de vraag welke mogelijkheden we concreet zien om de juridische complexiteit op Vlaams niveau te bestrijden.

Ondanks de verschillende kwaliteitscontroles in het regelgevingsproces van de OVD die gericht zijn op het reduceren van de juridische complexiteit, waaronder zowel het wetgevingstechnische als het taalkundige advies, tonen de resultaten van onze analyse aan dat de OVD complexer zijn dan VVD.

Om de juridische complexiteit van OVD structureel te reduceren lijkt het ons daarom in de eerste plaats opportuun om te bekijken wanneer het wetgevingstechnisch en taalkundig advies voor een OVD het best gegeven zou kunnen worden in het regelgevingsproces. Momenteel gebeurt dit aan het begin van het besluitvormingsproces binnen de Vlaamse Regering. Hierdoor is de kans reëel dat doorheen het proces wijzigingen aangebracht worden die maken dat het uitgebrachte advies aan het begin van de wetgevingscyclus uiteindelijk zonder enige relevantie is. Het zou daarom wenselijker en logischer zijn dat het taalkundig en wetgevingstechnisch advies hetzij later in het proces aan bod komt dan wel dat een bijkomend (beperkt) taalkundig en wetgevingstechnisch advies plaatsvindt voor de definitieve goedkeuring door de Vlaamse Regering. Via deze weg zouden heel wat slordigheden en onduidelijkheden weggewerkt kunnen worden, die via de huidige werkwijze enkel nog op te lossen zijn via het indienen van parlementaire amendementen.84

In tweede orde zou ook gekeken kunnen worden naar het karakter van de adviezen. Momenteel heeft dit advies, dat in essentie een document is waarin suggesties voor tekstuele aanpassingen en commentaar ingevoegd worden, geen openbaar karakter. Hoewel de adviezen vrij goed gevolgd zouden worden door zowel de regering als het parlement, is het momenteel onduidelijk waarom men van sommige van de geformuleerde opmerkingen en suggesties afwijkt. Om de parlementaire controlefunctie verder te versterken zou de wenselijkheid van het ter beschikking

(84) De diensten van het Vlaams Parlement screenen ook de OVD en brengen soms een legistiek en/of taalkundig advies uit. Bij OVD is het aanbrengen van aanpassingen aan het OVD op basis van dit advies echter onmogelijk, aangezien de tekst al goedgekeurd is door de voltallige Vlaamse Regering. Een individuele minister kan niet zelfstandig beslissen om een tekst aan te passen wat maakt dat de enige mogelijkheid aanpassingen via parlementaire amendementen zijn.

stellen van de adviezen aan de parlementsleden bestudeerd kunnen worden. Met deze kennis zouden de parlementsleden tijdens de parlementaire behandeling nog amendementen kunnen indienen om de tekstuele kwaliteit verder te verbeteren.

Wanneer het ter beschikking stellen van deze adviezen te gevoelig zou liggen of niet aangewezen zou blijken, is het ook een optie dat aan de Vlaamse Regering of aan de leden van het Vlaams Parlement gevraagd wordt om een nota in te dienen als bijlage bij het parlementair stuk. Daarin zou de initiatiefnemer kunnen beschrijven op welke manier rekening gehouden werd met deze adviezen en in hoofdlijnen kunnen motiveren waarom bepaalde opmerkingen of suggesties al dan niet doorgevoerd werden.85

Ten aanzien van de vaststelling dat verzameldecreten complexer zijn dan andere decreten, zouden we kunnen nadenken over de optie tot het verplicht toevoegen van een coördinatietabel aan de parlementaire stukken. Gelet op de specifieke kenmerken van de verzameldecreten lijkt een coördinatie van de artikelen die gewijzigd worden door het decreet, wenselijk. Hoewel dit in het reglement van de Kamer van Volksvertegenwoordigers opgelegd wordt ten aanzien van alle wetsontwerpen86, lijkt het ons in eerste instantie raadzaam om te overwegen ten aanzien van de verzameldecreten om de toegankelijkheid en de leesbaarheid van het decreet te verhogen. We beseffen dat een dergelijke aanbeveling wellicht geen rechtstreekse impact zal hebben op de resultaten van de door ons vooropgestelde dimensies van juridische complexiteit. Toch zijn we van oordeel dat een dergelijke maatregel de globale leesbaarheid en toegankelijkheid van verzameldecreten ten goede zou kunnen komen.

Conclusie

In deze studie stond een kwantitatieve analyse van de juridische complexiteit van de Vlaamse decreetgeving voorop. In contrast met de eerste kwalitatieve benaderingen voor het bestuderen van de juridische complexiteit

(85) Een voorstel in lijn met het memorandum voor betere regelgeving van Popelier et al. waarin een nota aan het parlement bepleit wordt, opgesteld door de regering bij de indiening van een OVD bij het parlement. In een dergelijke nota kan een samenvattende toelichting gegeven worden en kan het parlement geïnformeerd worden over de manier waarop rekening gehouden werd met o.a. het wetgevingstechnisch en taalkundig advies.

(86) P. Popelier , “Wie is er bang van verzamelwetten? Een empirisch onderzoek”, TVW 2020, 1, 2-22.

opteerden we, naar analogie met recentere (rechts-)economische invalshoeken, voor een kwantitatieve benadering. Hoewel het kwantificeren van een begrip zoals juridische complexiteit eveneens kan resulteren in discussies over hoe complexiteit zinvol geconceptualiseerd en meetbaar gemaakt kan worden, maken kwantitatieve resultaten objectieve vergelijkingen binnen het juridische domein mogelijk.87

Op basis van de bestaande literatuur onderzochten we de juridische complexiteit op basis van de volgende drie dimensies: een structurele, linguïstische en relationele dimensie. We gebruikten deze dimensies om na te gaan of de juridische complexiteit verschillend is naargelang van het type decreet. Natuurlijk zijn dit slechts maatstaven; het gebruik van bijvoorbeeld afkortingen, lange zinnen of lange woorden hoeft niet per definitie problematisch te zijn. Het opzet van deze bijdrage is dan ook een vergelijking te maken tussen verschillende type decreten. De decreetgever kan gebruikmaken van afkortingen en lange zinnen, maar als bepaalde types decreten er systematisch meer gebruik van maken, rijst de vraag of dit wenselijk en te vermijden is.

Onze bevindingen tonen aan dat de juridische complexiteit van de verschillende decreetsvormen wel degelijk verschillend is. Het onderscheid in complexiteit is het meest uitgesproken tussen verzameldecreten en reguliere decreten (hypothese 2). De complexiteit van verzameldecreten ligt voor alle drie dimensies van juridische complexiteit (structurele, linguïstische en relationele complexiteit) hoger dan in andere decreten. Hoewel we ook voor de andere twee hypotheses verschillen vaststellen tussen de decreetsvormen, biedt het gevonden bewijs geen eenduidige ondersteuning van de vooropgestelde hypotheses.

In deze bijdrage werden voor het eerst NLP-technieken gebruikt om de juridische complexiteit van Vlaamse regelgeving te kwantificeren. Het is dan ook een eerste startpunt voor verder (kwantitatief) onderzoek naar de complexiteit van regelgevende Nederlandstalige teksten. Zo zouden een vergelijking van ministeriële besluiten, een vergelijking tussen regionale en federale wetgeving en een analyse waarbij ook de niet-aangenomen VVD mee in de analyse genomen worden, interessante invalshoeken voor toekomstig onderzoek kunnen zijn. Ook zouden andere

(87) B. Waltl en F. Matthes, “Towards measures of complexity: Applying structural and linguistic metrics to German laws” in Legal knowledge and information systems, IOS Press, 2014, 153-162.

maatstaven en/of programma’s (bv. T-Scan88) overwogen kunnen worden om de complexiteit van juridische teksten te bestuderen. Aangezien onderzoek aantoonde dat de grammaticale zinsstructuur een belangrijker voorspeller van zinscomplexiteit zou zijn dan de zinslengte, lijkt het ons bijvoorbeeld aangewezen dat toekomstig onderzoek zich hierover buigt.

Bovendien is juridische complexiteit een meerduidig concept. In deze bijdrage bestudeerden we juridische complexiteit vanuit een structurele, juridische en relationele dimensie. Een louter kwantitatieve benadering is niet in staat om alle deelaspecten van juridische complexiteit en wetgevingskwaliteit te capteren en te bestuderen. De resultaten van deze bijdrage moeten dan ook met de nodige omzichtigheid gebruikt worden. Zo kan een wettekst structureel complex zijn, maar linguïstisch zeer toegankelijk. Daarnaast kunnen de resultaten van deze bijdrage geenszins gebruikt worden om een waardeoordeel te vellen ten aanzien van andere kenmerken van wetgevingskwaliteit: zo valt te denken aan het rechtmatig karakter en/of de noodzakelijkheid en doeltreffendheid van de regelgeving.

Tot slot hebben de analyses geïllustreerd dat bepaalde factoren die bijdragen tot complexiteit, zoals het gebruik van Latijnse uitdrukkingen, weinig voorkomen. Hoewel het gebruik van Latijnse woorden meer voorkomt in OVD (in vergelijking met VVD) en verzameldecreten (in vergelijking met andere decreten), ligt er meer potentieel voor verbetering in de focus op andere dimensies.

Wel hopen we dat de resultaten bewustwording creëren bij de Vlaamse beleidsmakers voor de nood aan blijvende aandacht voor het voorkomen en het reduceren van de juridische complexiteit binnen de eigen Vlaamse regelgeving. Hoewel er inspanningen geleverd worden door diverse entiteiten van de Vlaamse overheid en het Vlaams Parlement, blijkt dat er nog voldoende ruimte is voor verbetering. Met deze studie hopen we een waardevolle inbreng te leveren aan het toekomstige denkwerk en de verdere studie van de juridische complexiteit.

(88) H. Pander Maat, R. Kraf, A. Van Den Bosch, N. Dekker, M. Van Gompel, S. Kleijn en K. Van Der Sloot, “T-scan: a new tool for analyzing Dutch text”, Computational Linguistics The Netherlands Journal 2014, 4, 53-74.

Inhoud

Inleiding

In deze noot wordt dieper ingegaan op de argumentatie achter het arrest C-181/20, VYSOČINA WIND1 , van het Hof van Justitie. In dat arrest onderzoekt het Hof van Justitie uit eigen beweging de geldigheid van een richtlijn in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel. In het bijzonder stelt het Hof van Justitie vast dat artikel 13, lid 1 van richtlijn 2012/192 strijdig is met het hogere Unierecht, omdat er ten onrechte terugwerkende kracht aan wordt toegekend. Hoewel het arrest duidelijk is ingegeven door een bezorgdheid over de legitieme verwachtingen van de marktdeelnemers, leidt het arrest er echter toe dat de verzoeker in het hoofdgeschil – die zijn vordering geheel te goeder trouw op de richtlijn heeft gebaseerd – in de kou wordt gelaten. Dat resultaat knelt des te meer als rekening wordt gehouden met de recente rechtspraak van het Hof van Justitie over het ontbreken van horizontale werking van richtlijnen.

De recente rechtspraak over richtlijnen als achtergrond

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie heeft een niet tijdig of foutief omgezette richtlijn enkel verticale werking tegen de overheid, maar geen horizontale werking tussen private partijen.3 Sinds het arrest Popławski II4 is het duidelijk dat het Hof van Justitie ook mechanismen om daaromheen te fietsen via het voorrangsbeginsel verwerpt. Bijgevolg laat het Hof van Justitie niet toe dat met de richtlijn strijdige wetgeving louter buiten toepassing wordt gelaten zonder dat de bepalingen van de richtlijn ervoor in de plaats hoeven te komen.5 Die strenge leer werd nog onlangs door het Hof van Justitie bevestigd in de zaak Thelen Technopark, waar het Hof van Justitie besliste dat een met de Dienstenrichtlijn strijdige bepaling van Duits recht – op basis waarvan architecten een minimumereloon kunnen aanrekenen, zelfs als ze contractueel een lager bedrag hadden aanvaard – niet buiten toepassing kon worden gelaten in een geschil tussen twee private

* Deeltijds docent Publiekrecht aan de Vrije Universiteit Brussel; gastdocent Europees Recht aan de Universität Wien; eerste auditeur bij de Raad van State, afdeling Wetgeving. De auteur bedankt Dries Van Eeckhoutte en Jonas Riemslagh voor hun opmerkingen bij een eerdere versie van deze bijdrage.

(1) HvJ 25 januari 2022, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2022:51.

(2) Richtl.EP en Raad 2012/19/EU, 4 juli 2012 betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA), Pb. 2012, L. 197/38.

(3) HvJ 14 juli 1994, Faccini Dori, C-91/92, ECLI:EU:C: 1994:292, §§ 19-30.

(4) HvJ 24 juni 2019, Popławski, C-573/17, ECLI:EU:C: 2019:530, §§ 50-109.

(5) Voor die theorie, gebaseerd op het onderscheid tussen “l’invocabilité de substitution” en “l’invocabilité d’exclusion’, zie concl. Adv. Gen. Léger , 11 januari 2000, Linster, C-287/98, ECLI:EU:C:2000:3. Zie ook K. Lenaerts en T. Corthaut, “Of birds and hedges: the role of primacy in invoking norms of EU law”, E.L.Rev. 2006, 287-315.

partijen. Volgens het Hof “kunnen met een richtlijn op zich geen verplichtingen worden opgelegd aan particulieren en kan een richtlijn als zodanig dus niet tegenover een particulier worden ingeroepen voor een nationale rechter. Krachtens artikel 288, derde alinea VWEU geldt het verbindende karakter van een richtlijn, dat de grondslag vormt voor de mogelijkheid om zich daarop te beroepen, immers slechts ten aanzien van “elke lidstaat waarvoor zij bestemd is”, aangezien de Unie alleen bevoegd is om algemeen en abstract met onmiddellijke werking verplichtingen op te leggen aan particulieren wanneer haar de bevoegdheid is toegekend om verordeningen vast te stellen. Een nationale rechter mag derhalve niet op grond van een bepaling van een richtlijn, zelfs al is deze duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk, een hiermee strijdige bepaling van zijn nationale recht buiten toepassing laten indien aldus een extra verplichting wordt opgelegd aan een particulier.”6 Merk op dat de grondslag voor die weigering niet ligt in het feit dat particulieren geen kennis zouden hebben van die richtlijn en louter op hun nationale recht zouden mogen vertrouwen, maar in het constitutionele onderscheid tussen verordeningen en richtlijnen.7

Het enige alternatief – naast schadevergoeding op basis van overheidsaansprakelijkheid8 – voor het ontbreken van horizontale werking van richtlijnen is een poging van de rechter om het nationale recht zoveel als mogelijk uit te leggen in lijn met de richtlijn9, wat gelet op de beperking

(6) HvJ 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, ECLI:EU:C:2022:33, § 32.

(7) Zie in dat verband ook de kritiek op het arrest Mangold, in concl. Adv. Gen. Mazák, 15 februari 2007, Palacios de la Villa, C-411/05, ECLI:EU:C:2007:106, § 138, waar wordt opgemerkt dat bepaalde rechtsgronden ook expliciet het gebruik van verordeningen uitsluiten, zodat een gelijkstelling tussen verordening en richtlijn ook gevolgen heeft voor de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten. Dat heeft het Hof van Justitie echter niet tegengehouden om de Mangold-doctrine (HvJ 22 november 2005, Mangold, C-144/04, ECLI:EU:C:2005:709) ook toe te passen op richtlijnbepalingen die een equivalent hebben in een rechtstreeks werkende bepaling van het Handvest, zodat in die gevallen toch horizontale werking mogelijk is (zie HvJ 6 november 2018, Max-PlanckGesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, ECLI:EU:C:2018:874 en vergelijk HvJ 15 januari 2014, Association de médiation sociale, C-176/12, ECLI:EU:C: 2014:2, waar het grondrecht in het Handvest niet voldoet aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking).

(8) HvJ 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, ECLI:EU:C:2022:33, § 41.

(9) HvJ 24 juni 2019, Popławski, C-573/17, ECLI:EU:C: 2019:530, §§ 72-79; HvJ 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, ECLI:EU:C:2022:33, §§ 25-29.

dat dit niet contra legem mag gebeuren vaak niet zal lukken.10

Tegen de overheid kunnen de bepalingen van een richtlijn die voldoende duidelijk, precies en onvoorwaardelijk zijn, in beginsel echter wel worden ingeroepen.11 Een richtlijn is immers wel verbindend voor die overheid, zodat de lidstaat zijn verantwoordelijkheid om die tijdig en correct om te zetten niet mag kunnen ontlopen. Maar wat als een lidstaat een richtlijn weigert om te zetten omdat die richtlijn zelf een probleem vormt voor de legitieme verwachtingen van derden? Dat is het probleem dat aan de orde is in de zaak C-181/20, VYSOČINA WIND

Feiten en rechtskader

VYSOČINA WIND is de exploitant van een zonne-energiecentrale die in 2009 is opgestart en die is uitgerust met fotovoltaïsche panelen die ergens tussen 13 augustus 2005 en 1 januari 2013 in de handel zijn gebracht. De kernvraag is wie uiteindelijk moet opdraaien voor de kosten van het beheer van de afvalstoffen die met die panelen verband houden. Onder artikel 9 van richtlijn 2002/96/EG12, zoals vervangen door richtlijn 2003/10813, kwamen de kosten voor afvalstoffen van apparaten in beginsel ten laste van de producent, maar kon die voor historische voorraden door de lidstaten ook ten laste van de niet-huishoudelijke verbruiker worden gelegd. In artikel 13 van richtlijn 2012/1914 wordt opnieuw als basisregel bepaald dat voor kosten voor producten die na 13 augustus 2005 in de handel werden gebracht de producenten verantwoordelijk zijn; maar ook hier is er een uitzondering voor de historische voorraad, die ten laste kan worden gelegd van niet-huishoudelijke gebruikers. Deze laatste richtlijn is van toepassing op zonnepanelen vanaf 13 augustus 2012,

(10) Bovendien is het ook het vullen van lacunes in de omzetting door interpretatie vaak moeilijk, omdat ook dan al snel het verwijt valt dat men wezenlijk een element in de nationale rechtsorde brengt dat, bij gebrek aan correcte omzetting, enkel in de Europese rechtsorde bestaat – wat neerkomt op horizontale rechtstreekse werking.

(11) HvJ 26 februari 1984, Marshall, 152/84, ECLI:EU:C: 1986:84.

(12) Richtl.EP en Raad 2002/96/EG, 27 januari 2003 betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA), Pb. 2003, L. 37/24.

(13) Richtl.EP en Raad2003/108/EG, 8 december 2003 tot wijziging van richtlijn 2002/96/EG betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, Pb. 2003, L. 345/106.

(14) Richtl.EP en Raad 2012/19/EU, 4 juli 2012 betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA), Pb. 2012, L. 197/38.

dat is 20 dagen na de bekendmaking van die richtlijn in het Publicatieblad. De omzettingstermijn liep echter nog tot 14 februari 2014. Tezelfdertijd is er echter ook nog artikel 14 van richtlijn 2008/9815, die in het algemeen en met betrekking tot alle afvalproducten het beginsel “de vervuiler betaalt” invoert, maar de lidstaten de keuze laat of die kosten worden gelegd bij de eerste afvalproducent, de huidige of de vorige houders van afvalstoffen, dan wel – geheel of gedeeltelijk – ook bij de producent van het product waaruit het afval is voortgekomen, en de distributeurs van een dergelijk product.

Tsjechië had richtlijn 2002/96 correct omgezet. Op 30 mei 2012 – dus nog voor de inwerkingtreding van de nieuwe richtlijn 2012/19 – wordt echter een nieuwe regeling (“§ 37p”) ingevoerd voor de financiering van de kosten van het beheer van afvalstoffen afkomstig van fotovoltaïsche panelen. Overeenkomstig die bepaling is de exploitant van een zonne-energiecentrale verplicht om door middel van recyclingvergoedingen de kosten te financieren van het beheer van afvalstoffen afkomstig van ten laatste op 1 januari 2013 in de handel gebrachte fotovoltaïsche panelen. Daartoe is aan deze exploitant de verplichting opgelegd om uiterlijk 30 juni 2013 een overeenkomst te sluiten ter waarborging van een gemeenschappelijk financieringssysteem, opdat deze financiering uiterlijk op 1 januari 2019 wordt gegarandeerd. Voor fotovoltaïsche panelen die na 1 januari 2013 in de handel zijn gebracht, geldt deze verplichting voor de producenten ervan.

VYSOČINA WIND heeft voor 2015 en 2016 bijna 60.000 euro betaald als bijdrage aan die afvalkosten overeenkomstig de nieuwe regeling. Niettemin is het bedrijf van oordeel dat dat is gebeurd op basis van een onjuiste omzetting van de richtlijn. Via een beroep tot schadevergoeding vraagt het bedrijf het bedrag terug. Dat is op zich al een opmerkelijke procedurele keuze waarop verder in deze noot wordt terugkomen; gelet op de verticale werking van de richtlijn zou het immers ook mogelijk moeten zijn om met een rechtstreeks beroep op de richtlijn het te veel betaalde terug te vorderen, zonder rekening te moeten houden met de voorwaarden voor een beroep tot schadevergoeding.16 Het bedrijf is succesvol in eerste aanleg en ook in beroep oordeelt de rechter dat duidelijk uit de bewoordingen van artikel 13, lid 1 van richtlijn 2012/19 blijkt dat de producenten de kos-

(15) Richtl.EP en Raad 2008/98/EG, 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen.

ten moeten financieren van het beheer van afvalstoffen afkomstig van fotovoltaïsche panelen die na 13 augustus 2005 in de handel zijn gebracht. Bijgevolg is § 37p van de Tsjechische Afvalstoffenwet, die deze verplichting bij de gebruikers blijft leggen, niet in overeenstemming met deze richtlijn.

De prejudiciële vragen

De Tsjechische overheid tekent echter cassatieberoep aan bij de Nejvyšší soud (Tsjechisch Hooggerechtshof in burgerlijke en strafzaken), waarin het aanvoert dat een dergelijke uitlegging van artikel 13, lid 1 van richtlijn 2012/19 er in de eerste plaats toe leidt dat deze bepaling op onrechtmatige wijze terugwerkende kracht krijgt. Ten tweede is een aantal producenten die tussen 2005 en 2013 fotovoltaïsche panelen in de handel hebben gebracht niet meer actief, waardoor de financiering van de kosten van het beheer van de afvalstoffen van die panelen niet meer zou kunnen worden gewaarborgd. Ten derde is de Tsjechische Republiek van mening dat het feit dat de Commissie in het kader van de EU-pilotprocedure over de omzetting van richtlijn 2012/19 in nationaal recht en in de door deze instelling tegen haar ingeleide niet-nakomingsprocedure geen verdere opmerkingen heeft gemaakt, zou bewijzen dat deze richtlijn 2012/19 correct werd omgezet, iets wat de Commissie zou hebben bevestigd tijdens een bilaterale bijeenkomst op 1 oktober 2018. Bijgevolg vraagt de hoogste Tsjechische rechter zich af wat het lot is van de kosten die verbonden zijn aan panelen die in de handel zijn gebracht tussen 13 augustus 2005 en 14 februari 2014. Daarvoor konden die volgens de verwijzende rechter ten laste worden gelegd van de gebruiker en daarna is er geen discussie dat de producenten moeten betalen. Daarom vraagt de verwijzende rechter of artikel 13 van richtlijn 2012/19 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat de verplichting om te voorzien in de financiering van de kosten van de inzameling, verwerking, nuttige toepassing en milieuhygiënisch verantwoorde verwijdering van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) die afkomstig is van fotovoltaïsche panelen die ten laatste op 1 januari 2013 in de handel zijn gebracht, oplegt aan de gebruikers en niet aan de producenten ervan (eerste vraag). Voor het geval dat het Hof van Justitie zou oordelen dat de richtlijn inderdaad verkeerd is omgezet door Tsjechië, voegt hij daar nog de vraag aan toe of het voor de beoordeling van de voorwaarden waaronder een lidstaat aansprakelijk is voor de schade die een particulier lijdt ten gevolge van de schending van het Unierecht relevant is dat de betrokken

(16) Zie ook infra

lidstaat, nog vóór de vaststelling van richtlijn 2012/19 die fotovoltaïsche panelen binnen de werkingssfeer van de Unierechtelijke regeling heeft doen vallen en waarbij aan de producenten van deze panelen de verplichting is opgelegd om de kosten te dragen die verbonden zijn aan het beheer van de afvalstoffen van die panelen, zelf regels voor de wijze van financiering van dat beheer heeft vastgesteld die ook betrekking hebben op panelen die in de handel zijn gebracht vóór het verstrijken van de termijn voor de omzetting van die richtlijn (en zelfs vóór de vaststelling van de regeling op Unieniveau) (tweede vraag).

Analyse

Eerste vraag

Het Hof van Justitie beslist om de eerste vraag op te splitsen. Eerst zal het Hof onderzoeken of de richtlijn vereist dat de kosten voor fotovoltaïsche panelen die ten laatste op 1 januari 2013 in de handel zijn gebracht, worden gelegd bij de producenten. Als dat het geval is, zal het Hof echter – uit eigen beweging – onderzoeken of dat er niet toe leidt dat de richtlijn ongeldig is, in zoverre op die manier aan die producenten op ongeoorloofde wijze met terugwerkende kracht verplichtingen worden opgelegd.

Het antwoord op die eerste subvraag is weinig verrassend. Net als elke nationale rechter voor hem, komt het Hof van Justitie tot de vaststelling dat de kosten van het beheer van de afvalstoffen verbonden aan fotovoltaïsche panelen die na 13 augustus 2005 in de handel zijn gebracht aan de producenten moeten worden opgelegd, en niet aan de gebruikers ervan. De verzoekster in het bodemgeschil krijgt op dit punt dus gelijk.

Maar dan keren de kansen voor VYSOČINA WIND.

Het Hof onderzoekt immers de geldigheid van het aldus uitgelegde artikel 13 van richtlijn 2012/19 in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel, dat volgens het Hof “een algemeen beginsel van het Unierecht is en vereist dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen, opdat de justitiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen”.17

(17) HvJ 25 januari 2022, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2022:51, § 47, onder verwijzing naar HvJ

Eerst volgt een korte les over de temporele werking van het Unierecht. Vooreerst verzet “het rechtszekerheidsbeginsel zich er weliswaar tegen dat een nieuwe rechtsregel met terugwerkende kracht wordt toegepast, namelijk op een situatie die vóór inwerkingtreding ervan is ontstaan, maar verlangt hetzelfde beginsel dat elke feitelijke situatie in de regel behoudens uitdrukkelijke bepaling van het tegendeel wordt beoordeeld volgens de op het desbetreffende tijdstip geldende bepalingen”.18 Bovendien is een nieuwe rechtsregel onmiddellijk van toepassing op de toekomstige gevolgen van een onder de oude regeling ontstane situatie en op nieuwe rechtssituaties, tenzij – buiten het geval van terugwerkende kracht – de nieuwe regel gepaard gaat met bijzondere bepalingen die de voorwaarden voor de toepassing ratione temporis ervan vastleggen.19 Ten slotte erkent het Hof dat hiervan bij wijze van uitzondering niettemin kan worden afgeweken indien dit voor een doel van algemeen belang noodzakelijk is en het rechtmatige vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht wordt genomen.20 Die laatste stelling wordt geïllustreerd met verwijzing naar het arrest Goed Wonen21, waarin wordt verduidelijkt dat als een doel van algemeen belang kan worden geïdentificeerd en het vertrouwen van de betrokkenen in acht wordt genomen wel uitwerking van uniewetgeving met terugwerkende kracht mogelijk is.

Vervolgens legt het Hof uit waarom artikel 13, lid 1 van richtlijn 2012/19 de rechtspositie van de producenten met terugwerkende kracht heeft veranderd. Vooreerst kijkt het Hof naar de datum van inwerkingtreding van de richtlijn. Het Hof verduidelijkt dat de richtlijn pas geldt vanaf de datum van inwerkingtreding ervan – 13 augustus 2012, nl. de twintigste dag na bekendmaking in het Publicatieblad – voor de verwerking van afval van fotovoltaïsche panelen. Bovendien geldt die bepaling dus niet voor eerder gemaakte kosten, want al verwerkte panelen bestonden immers niet meer op het moment van inwerkingtreding en kunnen dan ook niet onder de toepas-

28 maart 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, punt 161, en 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis), C-611/17, EU:C:2019:332, punt 111 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

(18) HvJ 25 januari 2022, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2022:51, § 47.

(19) HvJ 25 januari 2022, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2022:51, § 48.

(20) HvJ 25 januari 2022, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2022:51, § 49.

(21) HvJ 26 april 2002, Stichting “Goed Wonen”, C-376/02, ECLI:EU:C:2005:251, § 33. Zie ook HvJ 19 maart 2009, Mitsui & Co Deutschland, C-256/07, ECLI:EU:C: 2009:167, § 32.

sing van de richtlijn komen. Dat is juist, maar tezelfdertijd ook een dwaalspoor, want de zaak ten gronde gaat wel degelijk over kosten van al geïnstalleerde maar nog te verwerken panelen. Tezelfdertijd betekent die temporele beperking ook dat er formeel nauwelijks sprake is van werkelijke terugwerkende kracht; prima facie worden er enkel verplichtingen opgelegd aan de producenten voor de toekomst.22 Niettemin heeft de inwerkingtreding van artikel 13, lid 1 van richtlijn 2012/19 een negatief effect voor sommige producenten. Voor de inwerkingtreding ervan hadden de lidstaten immers de keuze om de kosten bij de producenten of de laatste gebruiker te leggen, op basis van artikel 14 van richtlijn 2008/98. Als een lidstaat – zoals Tsjechië – voor die laatste optie had gekozen, dan betekende de inwerkingtreding van richtlijn 2012/19 een verandering. Nu zou men kunnen opmerken dat die verandering dan enkel geldt voor de toekomst, vanaf 13  augustus 2012, maar daar is het Hof het niet mee eens: “Een dergelijke wijziging van de verdeling van de kosten voor het beheer van afvalstoffen afkomstig van fotovoltaïsche panelen die van toepassing was krachtens de regeling die gold op de datum waarop deze panelen in de handel werden gebracht en tegen een bepaalde prijs werden verkocht – welke datum en handelstransactie de producent niet achteraf kon wijzigen – kan immers niet worden beschouwd als de toepassing van een nieuwe regel op de toekomstige gevolgen van een situatie die onder de oude regeling was ontstaan, aangezien de betrokken gevolgen reeds in al hun aspecten zeker en dus verworven zijn.”23 Het Hof voegt daaraan toe dat die situatie verschilt van de feiten die aanleiding gaven tot het arrest Azienda Municipale Ambiente24, waar het Hof nochtans had aanvaard dat op een al bestaande afvalstortplaats nieuwe, strengere regels werden toegepast voor het lopende sluitingsproces ervan. Waarom die situatie wezenlijk anders is, legt het Hof niet uit. De gedachte lijkt te zijn dat de kosten van een afvalstortplaats voortduren zolang die stortplaats operationeel is, en dat strengere normen weliswaar tot hogere kosten kunnen leiden voor de toekomst, maar dat die dan ook kunnen worden verhaald bij de toekomstige klanten. De producent van zonnepanelen heeft echter slechts één moment om de afvalverwerkingskosten te verrekenen, en dat is bij de verkoop ervan. Als

(22) Onder voorbehoud wat hierna nog wordt betoogd over de keuze van de datum van inwerkingtreding van de richtlijn als scharnierdatum voor de verplichtingen voor de producenten, veeleer dan de uiterste omzettingsdatum.

(23) HvJ 25 januari 2022, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2022:51, § 55.

(24) HvJ 14 mei 2020, Azienda Municipale Ambiente, C-15/19, ECLI:EU:C:2020:371, §§ 31-63.

de factuur onverwachts veel hoger uitvalt, omdat de producent plots moet instaan voor de kosten van de afvalverwerking van zonnepanelen waarvoor hij die kosten niet in zijn prijs heeft kunnen verrekenen, wordt hij werkelijk retroactief getroffen door de nieuwe regeling.

Er is echter nog een complicatie. Niet alle lidstaten hebben zoals Tsjechië ervoor gekozen om voor 13 augustus 2012 de producenten ongemoeid te laten. Bijgevolg zou de ongeoorloofde retroactieve werking, en dus de ongeldigheid van de richtlijn, plots afhangen van de manier waarop lidstaten al dan niet voordien hun nationale recht hadden vormgegeven, wat problematisch is vanuit de autonomie van de uniale rechtsorde. Het Hof wijst er echter op dat het Unierecht daarvoor – via richtlijn 2008/98 – zelf expliciet de keuze liet aan de lidstaten, zodat de Uniewetgever in 2012 moest weten dat er voor die gevallen een rechtszekerheidsprobleem kon ontstaan.25

Tegen die achtergrond is het lot van artikel 13, lid 1 van richtlijn 2012/19 bezegeld, voor zover het van toepassing is op fotovoltaïsche panelen die tussen 13 augustus 2005 en 13 augustus 2012 op de markt werden gebracht. Het Hof ziet immers ook geen redenen van algemeen belang om te rechtvaardigen dat aan producenten voor die periode alsnog verplichtingen worden opgelegd om de kosten te dragen voor de verwerking van de afvalstoffen. De aangehaalde milieudoelstellingen lijken zelfs minder goed te kunnen worden gerealiseerd als die kosten moeten worden gedragen door ondergefinancierde producenten.26

Tweede vraag

Daarmee blijft echter nog het tijdvak open tussen 13  augustus 2012 en 1 januari 2013. Hoewel onwaarschijnlijk, kan op basis van de verwijzingsbeslissing niet worden uitgesloten dat er ook fotovoltaïsche panelen waren die op de markt werden gebracht en bij VYSOČINA WIND werden geïnstalleerd na de inwerkingtreding van de richtlijn, en waarvoor de producenten dus wél de kosten voor de verwerking van de afvalstoffen moeten dragen, ook al vonden die plaats vóór de omzetting van de richtlijn.

(25) HvJ 25 januari 2022, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2022:51, § 56.

(26) HvJ 25 januari 2022, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2022:51, §§ 57-63. Daarbij lijkt het Hof van Justitie voor waar aan te nemen dat de producenten altijd in staat zijn om extra kosten – zoals de kosten voor afvalverwerking – door te rekenen aan hun afnemers. Dat is echter geen evidente vooronderstelling.

Vooreerst moet worden opgemerkt dat het Hof zich allerminst consequent toont bij de keuze van 13 augustus 2012 als startdatum voor de verplichting. Als de werkelijke bezorgdheid is dat de producent zich bij de verkoop van de panelen niet heeft kunnen indekken voor de kosten van de toekomstige verwerking ervan, rijst de vraag waarom de scharnierdatum op de datum van inwerkingtreding van de richtlijn komt te liggen, en niet op de datum van omzetting. Ze konden die kosten – gelet op de bekendmaking van de richtlijn in het Publicatieblad – weliswaar op zich af zien komen, maar dat impliceert dat de rechtsonderhorige dus uitdrukkelijk rekening moet houden met de inhoud van niet-omgezette richtlijnen. Plots is het in het begin van deze noot in herinnering gebrachte onderscheid tussen verordening en richtlijn toch niet meer zo heilig. Producenten moeten dus al vanaf die datum verwachten dat er nationale omzettingswetgeving zal volgen die hen met retroactief effect in de toekomst (in beginsel ten laatste op 14 februari 2014, achttien maanden later –als de lidstaat tenminste tijdig de richtlijn heeft omgezet) zal verplichten om alsnog in te staan voor de kosten van de afvalverwerking voor panelen die vanaf 13 augustus 2012 op de markt werden gebracht. Volgens het Hof schaadt dat blijkbaar hun legitieme verwachtingen niet. Het Hof laat dat stuk echter volledig onuitgesproken, waarbij het zich erachter kan verschuilen dat de prejudiciële vragen enkel betrekking hadden op de claims van VYSOČINA

WIND tegen de overheid, en niet die van de producenten. Maar het is net het Hof zelf dat de rechten en verplichtingen van de producenten centraal heeft gesteld, zodat dit gat in de motivering toch aan het Hof kan worden aangerekend.

In de tweede plaats blijft aldus de mogelijkheid overeind dat VYSOČINA WIND niettemin ten onrechte betaald heeft voor de toekomstige verwerking van panelen van haar zonnepark die tussen 13 augustus 2012 en 1 januari 2013 op de markt werden gebracht, en waarvoor ook het Hof van Justitie erkent dat die ten laste vallen van de producent.27 Kan zij daarvoor ten minste worden vergoed? Ook dat valt tegen voor de verzoekster, maar hier lijkt VYSOČINA WIND vooral slachtoffer van de eigen procedurele keuze om een beroep tot schadevergoeding in te stellen.

(27) Gelet op de timing lijkt dat onwaarschijnlijk, maar aangezien die mogelijkheid blijkbaar niet werd uitgesloten door de verwijzingsbeslissing, is het terecht dat het Hof van Justitie toch de tweede vraag onderzoekt, niettegenstaande het verbod op het beantwoorden van puur hypothetische vragen (zie bv. HvJ 2 juli 2020, Magistrat der Stadt Wien (Veldhamster), C-477/19, EU:C:2020:517, § 40).

Volgens vaste rechtspraak is een beroep tot schadevergoeding wegens overheidsaansprakelijkheid voor het foutief omzetten van richtlijnen – de klassieke Francovich-aansprakelijkheid – slechts mogelijk als drie voorwaarden cumulatief zijn vervuld: “te weten dat de geschonden rechtsregel ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, verder dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending, en ten slotte dat er een direct causaal verband bestaat tussen de schending van de op de lidstaat rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade”.28

In het voorliggende geval is de tweede voorwaarde problematisch. De verzoekster verwijt de overheid immers dat zij op 30 mei 2012 nog § 37p heeft vastgesteld, waarbij de lasten nog bij de gebruiker werden gelegd. Die bepaling dateert dus echter van voor de vaststelling van de richtlijn 2012/19 op 4 juli 2012, en dus a fortiori van voor de inwerkingtreding ervan op 13 augustus 2012 en dus ver voordat de omzettingstermijn verstreek op 14 februari 2014. Op die datum was er bijgevolg geen verplichting om de kosten bij de producenten te leggen, en bijgevolg kon het vaststellen van § 37p op zich geen gekwalificeerde schending vormen. Er is weliswaar de verplichting onder Inter-Environnement Wallonie29 om zich ook tijdens de omzettingstermijn te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen, maar die termijn liep niet eens toen § 37p werd vastgesteld. Bijgevolg is er geen sprake van een gekwalificeerde schending.30

Dat betekent echter niet dat nu alle mogelijkheden voor VYSOČINA WIND zijn uitgeput. Het antwoord van

(28) HvJ 25 januari 2022, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2022:51, § 69, onder verwijzing naar HvJ maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, § 51, en HvJ 8 juli 2021, Koleje Mazowieckie, C-120/20, EU:C:2021:553, § 61.

(29) HvJ 8 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, EU:C:1997:628, § 45; zie ook recenter HvJ 13 november 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C-2/18, EU:C:2019:962, § 55.

(30) Het Hof van Justitie gaat niet in op de suggestie van de advocaat-generaal dat er ook voor de aanneming van de handeling, met name vanaf het politiek akkoord, loyauteitsverplichtingen op de lidstaten kunnen rusten. Het is echter onduidelijk of dat een principiële keuze is, dan wel het gevolg van het feit dat de advocaat-generaal zelf toegeeft dat die loyauteitsverplichtingen in casu een stuk minder evident zijn, nu de richtlijn zelf gebrekkig is, en de lidstaat door de richtlijn niet uit te voeren net de hogere rechtsnorm – het rechtszekerheidsbeginsel – respecteert, zie concl. Adv. Gen. Kokott, 15 juli 2021, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2021:619, §§ 100-101.

het Hof betreft enkel de enge vraag of de vaststelling van § 37p een gekwalificeerde schending uitmaakte. Wat niet wordt beantwoord, is de vraag of het in stand houden na 14 februari 2014 van die bepaling niet als een gekwalificeerde schending moet worden aangemerkt. Bovendien is het onduidelijk of wel de omweg van het beroep tot schadevergoeding moet worden gevolgd. Het door het Hof van Justitie uitgelegde artikel 13, lid 1 van richtlijn 2012/19 lijkt voldoende precies, duidelijk en onvoorwaardelijk dat het rechtstreeks tegen de overheid kan worden ingeroepen, om op die grond de onverschuldigde bijdragen terug te vorderen – net zoals dit in het verleden al aanvaard is voor de terugvordering van met het Unierecht strijdige belastingen die de belastingplichtige al heeft betaald.31 Gelet op het door het Hof beperkte temporele toepassingsgebied van de regeling dreigt ook dat echter weinig op te leveren.

Slotbedenkingen

Het arrest VYSOČINA WIND is een basisarrest voor de werking in de tijd van het Unierecht. Het Hof van Justitie stelt, gestoeld op het rechtszekerheidsbeginsel – dat een algemeen beginsel van het Unierecht is – duidelijke grenzen aan de terugwerkende kracht die kan worden verleend aan uniale wetgeving. Die grenzen moeten bovendien ook worden gerespecteerd door de lidstaten bij de omzetting van richtlijnen.

Niettemin creëert het arrest ook nieuwe problemen van rechtszekerheid, die moeilijk te verzoenen zijn met de logica achter de restrictieve houding van het Hof van Justitie met betrekking tot de inroepbaarheid van nietomgezette richtlijnen. Door de datum van inwerkingtreding van de richtlijn als scharnierdatum te nemen voor het beoordelen – en, in beginsel, vermijden – van de terugwerkende kracht, kunnen er nog altijd gevallen zijn waarbij de omzettingswetgeving terugwerkende kracht zal hebben. Dat kan enkel worden verzoend met het rechtszekerheidsbeginsel als men aanneemt dat particulieren vanaf de datum van bekendmaking van een richtlijn hun verwachtingen – en in sommige gevallen ook hun gedrag – al moeten bijstellen, ook al is de omzettingstermijn nog niet verstreken. Dat is niet onmogelijk als die bepalingen – in een echo van de voorwaarden voor rechtstreekse werking

(31) HvJ 9 november 1983, San Giorgio, 199/82, ECLI:EU:C:1983:318, § 12. Het Hof noemt het recht op terugbetaling immers het “het uitvloeisel en het complement” van de rechten die de justitiabelen ontlenen aan de Uniebepalingen die de heffingen in kwestie verbieden.

– voldoende duidelijk, precies en onvoorwaardelijk zijn, maar het ondergraaft het strikte onderscheid tussen verordeningen en richtlijnen, dat aan de rechtspraak over de rechtstreekse werking van richtlijnen ten grondslag ligt. Meer nog, het kan er toe leiden dat particulieren op basis van een richtlijn die uitwerking heeft vanaf de datum van haar inwerkingtreding al moeten proberen om hun gedrag bij te stellen (zoals het verhogen van de verkoopprijs van zonnepanelen in het besproken arrest), op een moment dat op de lidstaten nog geen verplichtingen rusten, zelfs niet onder de hoger geschetste Vorwirkung van richtlijnen die het Hof van Justitie erkende in Inter-Environnement Wallonie.32 Niettemin worden die bezwaren – die blijkens de conclusie van advocaat-generaal Kokott nochtans waren opgeworpen door enkele lidstaten33 – door zowel de advocaat-generaal als het Hof aan de kant geschoven.

Ten slotte rijst de vraag wie verantwoordelijk is voor de legitieme verwachtingen van de verzoekster in dit dossier. Die heeft immers enkel haar gedrag afgestemd op de bepalingen van de richtlijn, ook al luidde de nationale wet anders – precies wat het Hof verwacht, gelet op de hogere invulling van het rechtszekerheidsbeginsel en de principiële aanvaardbaarheid van de verticale rechtstreekse werking. Toch vangt de verzoekster bot met haar vordering tot schadevergoeding tegen een lidstaat, die eigengereid de richtlijn naast zich neer heeft gelegd. De lidstaat was weliswaar juist in zijn inschatting dat de richtlijn ongeldig was, maar het is niet evident dat die lidstaat daarvoor kan worden beloond. Wat het Hof van Justitie immers niet in rekening brengt, is dat er ook nog een vermoeden van wettelijkheid kleeft aan Uniewetgeving, die een lidstaat in beginsel niet aan de kant mag schuiven zonder – tijdig – de geldigheid van die richtlijn te hebben aangevochten, wat lidstaten als bevoorrechte eisers eenvoudig kunnen overeenkomstig artikel 263 VWEU.34 Niettemin, nu ultiem moet worden vastgesteld dat het inderdaad de Uniewetgever is die in de fout is gegaan, kan niet worden uitgesloten dat de verzoekster het geweer van schouder moet veranderen, en een beroep tot schadevergoeding moet instellen tegen de Unie, overeenkomstig de artikelen 268 en 340 VWEU. De voorwaarden zijn daarbij identiek als de voorwaarden voor staatsaan-

(32) HvJ 8 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, EU:C:1997:628, § 45.

(33) Concl. Adv. Gen. Kokott, 15 juli 2021, VYSOČINA WIND, C-181/20, ECLI:EU:C:2021:619, §§ 87-91.

(34) Ook op dit punt lijkt de verzoekster slachtoffer van haar keuze om een vordering tot schadevergoeding in te stellen, en niet de weg van de rechtstreekse werking te kiezen, waar er geen ruimte is voor een gekwalificeerde schending.

sprakelijkheid: schade ten gevolge van een gekwalificeerde schending van een norm die bedoeld is om rechten toe te kennen aan particulieren.35 Maar kan men wel legitieme verwachtingen hebben ten aanzien van een regeling die zelf het rechtszekerheidsbeginsel schendt? En wat is dan de schade? Onder die omstandigheden lijkt rechtsherstel voor de verzoekster niet waarschijnlijk.

(35) HvJ 4 juli 2000, Laboratoires Pharmaceutiques Bergaderm/ Commissie, C-352/98 P, ECLI:EU:C:2000:361.

JEROEN VAN NIEUWENHOVE WETGEVINGSTECHNIEK

In rechtsregels wordt regelmatig verwezen naar andere rechtsregels, maar soms moet er worden verwezen naar een hele categorie van rechtsregels of naar rechtsregels die in de nabije toekomst worden vervangen. In deze aflevering van de rubriek Wetgevingstechniek wordt besproken hoe algemene en toekomstbestendige verwijzingen het best worden opgesteld.

Algemene en toekomstbestendige verwijzingen

1. In rechtsregels komen vaak verwijzingen voor naar andere rechtsregels, bijvoorbeeld om ervan af te wijken of juist om ze toepasselijk te verklaren. Die verwijzingen behoren precies en actueel te zijn. De bepalingen waarnaar wordt verwezen, moeten specifiek en exhaustief worden vermeld, met de datum en het volledige opschrift van de rechtsregel(s) in kwestie.

1.1. Ook al worden dergelijke verwijzingen in de regel geacht dynamisch te zijn, wat betekent dat latere wijzigingen van de rechtsregel waarnaar wordt verwezen, “doorwerken” naar de verwijzende tekst1, toch kan het voorkomen dat die rechtsregel vrij snel wordt vervangen door een nieuwe rechtsregel en dat de verwijzing dus niet meer juist is doordat ze een inmiddels opgeheven rechtsregel vermeldt. Het spreekt vanzelf dat men er niet van mag uitgaan dat dergelijke verwijzingen “zonder voorwerp” worden. De interpretatieregel van het nuttig effect (effet utile) houdt in dat men op zoek moet gaan naar de rechtsopvolger van de opgeheven rechtsregel en daarin de bepaling(en) moet identificeren die overeenstemmen met de oude bepalingen, zodat de verwijzende rechtsregel nuttig kan worden toegepast. Dat is natuurlijk een onzekere operatie: het kan zijn dat de nieuwe rechtsregel volledig anders is opgebouwd en zich niet leent tot een dergelijke constructieve interpretatie. Maar het is desondanks de best mogelijke werkwijze.

1.2. Het is ook mogelijk dat er moeilijk of niet naar specifieke rechtsregels kan worden verwezen, omdat het er

zoveel zijn: wanneer bijvoorbeeld wordt vereist dat een bedrijf, om in aanmerking te komen voor een federale belastingvermindering, moet voldoen aan gewestelijke sectorale normen inzake leefmilieu. Het is moeilijk om in een dergelijk geval te verwijzen naar de specifieke rechtsregels van de drie gewesten. Bovendien heeft de federale overheid geen zicht op de plannen die de gewesten hebben met betrekking tot die rechtsregels. Dat geldt trouwens vaak ook voor een verwijzing naar regelgeving van een ander beleidsdomein binnen een zelfde overheid.

2. In de twee zo-even geschetste hypothesen moet zeker het alternatief worden overwogen van een meer algemeen geformuleerde verwijzing, waarbij geen specifieke rechtsregels worden vermeld, maar wel de regelgeving in een bepaalde, voldoende specifiek omschreven aangelegenheid.

2.1. Dat kan bijvoorbeeld door te bepalen dat “de regelgeving inzake (…)” van toepassing is op een bepaalde situatie of dat geen inbreuk mag worden gepleegd op die regelgeving of dat aan die regelgeving moet zijn voldaan.

Het is duidelijk dat alles afhangt van de voldoende precieze verwoording van die aangelegenheid in kwestie. Het kan niet zonder meer aan de lezer van de rechtsregel worden overgelaten om aan de hand van een algemene verwoording op zoek te gaan naar de mogelijk bedoelde rechtsregels. Als bijvoorbeeld in het opschrift van elk van die rechtsregels een bepaalde term wordt gebruikt, is het aan te raden om die term te gebruiken in de omschrijving van de aangelegenheid.

Het is ook mogelijk om een wat meer onrechtstreekse maar nuttige informatie te geven, bijvoorbeeld door te

(1) Zie daarover J. Van Nieuwenhove, “Statische en dynamische verwijzingen”, TVW 2005, 272-273 en TVW 2006, 57-59.

vermelden dat het gaat om de rechtsregels ter omzetting van een bepaalde Europese richtlijn of om besluiten ter uitvoering van een bepaalde wetgevende norm. Aan de hand daarvan is een meer gerichte opzoeking mogelijk.

Men moet zich op het standpunt van de lezer van de tekst plaatsen om na te gaan of de algemene verwijzing voldoende informatief is voor die lezer om de beoogde teksten met redelijke inspanningen te kunnen terugvinden.

2.2. Het is ook behulpzaam om in de memorie van toelichting of tijdens de parlementaire bespreking (voor wetgevende teksten) of in een verslag aan de Koning of aan de regering (voor koninklijke en regeringsbesluiten) een opsomming te geven, op zijn minst bij wijze van voorbeeld, van de concreet bedoelde rechtsregels, zodat er toch een houvast wordt geboden aan de belanghebbenden.

2.3. Uit het voorgaande mag zeker niet worden afgeleid dat algemene en toekomstbestendige verwijzingen een volwaardig alternatief zijn voor een opsomming van precieze verwijzingen naar concrete rechtsregels.

Als een bepaalde verwijzing weldra achterhaald zal zijn doordat een nieuwe rechtsregel in de plaats is gekomen, kan men immers bij een eerstvolgende gelegenheid die verwijzing actualiseren door middel van een wijzigingsbepaling. Als er in de toekomst bijkomende rechtsregels verschijnen, kan men die eveneens bij een eerstvolgende gelegenheid toevoegen aan de verwijzing. Regelgeving vergt hoe dan ook nazorg, en daaronder valt ook het opvolgen van verwijzingen naar andere rechtsregels.

Maar wanneer een exhaustieve opsomming van bepaalde rechtsregels onbegonnen werk is, terwijl het toch nodig is om op een of andere wijze naar die rechtsregels te verwijzen, kan een algemene verwijzing een nuttig alternatief zijn. En dat is ook het geval wanneer die rechtsregels zo frequent worden gewijzigd dat een precieze en actuele verwijzing naar een moving target onhaalbaar is, zodat het nodig is om de verwijzing toekomstbestendig te maken door ze te algemener te formuleren.

PARLEMENTAIR RECHT

1. “Lees maar, er staat niet wat er staat.” Wij hebben niet de gewoonte om de lezer in deze rubriek met verzen om de oren te slaan, maar deze beroemde dichtregel van Martinus Nijhoff leek ons een pracht van een openingszin voor deze bijdrage. De dichtregel zou een waarschuwing kunnen zijn dat we poëzie niet al te letterlijk moeten interpreteren. Maar evengoed zou hij kunnen betekenen dat er in een tekst soms meer staat dan wat er op het eerste gezicht staat. Wetteksten zijn uiteraard geen poëzie, maar evengoed staat er ook in een wettekst soms meer dan wat er op het eerste gezicht staat en dat kan gevolgen hebben voor de kwalificering ervan en dus voor de wetgevingsprocedure. Dat zullen we illustreren aan de hand van een recent praktijkgeval over een kwalificeringsprobleem.

2. Sedert de vierde staatshervorming van 1993 bepaalt de aangelegenheid die geregeld wordt in een wetsontwerp of -voorstel welke wetgevingsprocedure gevolgd moet worden: de monocamerale procedure waarbij enkel de Kamer bevoegd is (art. 74 Gw.), de verplicht bicamerale procedure waarbij de Kamer en de Senaat op voet van gelijkheid bevoegd zijn (art. 77 Gw.) of de optioneel bicamerale procedure waarbij de Senaat enkel een evocatierecht heeft (art. 78 Gw.). Dat is een van de redenen waarom artikel 83 van de Grondwet voorschrijft dat alle wetsontwerpen en -voorstellen duidelijk moeten vermelden welke aangelegenheid ze regelen.2 In wet-

* Juriste – adjunct-adviseur bij de dienst Juridische Zaken en Parlementaire Documentatie van de Kamer van volksvertegenwoordigers.

** Jurist – eerste directieraad bij de dienst Juridische Zaken en Parlementaire Documentatie van de Kamer van volksvertegenwoordigers.

De auteurs schrijven in eigen naam en hun standpunten binden de Kamer van volksvertegenwoordigers niet.

(1) De auteurs schrijven in eigen naam en hun standpunten binden de Kamer van volksvertegenwoordigers niet.

(2) Het Kamerreglement doet er trouwens nog een schepje bovenop: de kwalificering moet vermeld worden in het eerste artikel. Zie art. 71, nr. 1 Kamerreglement dat bepaalt:

gevingstermen betekent dit dat wetsontwerpen en -voorstellen door de indieners ervan “gekwalificeerd” moeten worden in het eerste artikel.3 Op die manier weten alle actoren in het wetgevingsproces welke wetgevingsprocedure van toepassing is. Deze vermelding is dus bedoeld als een regieaanwijzing tijdens het wetgevingsproces die zelf geen normatieve waarde heeft.4

Onze dichtregel indachtig, zou je kunnen zeggen dat in een wettekst niet staat wat er staat als er een tegenstrijdigheid bestaat tussen de wetgevingsprocedure die vermeld wordt in het eerste artikel en de aangelegenheid die in de wettekst geregeld wordt. Het is dan ook niet verwonderlijk dat wanneer een voorontwerp van wet of een wetsvoorstel voor advies voorgelegd wordt aan de Raad van State, de afdeling Wetgeving de regieaanwijzing voor de wetgevingsprocedure ambtshalve aan een nauwkeurig onderzoek zal onderwerpen. In haar advies zal de afdeling Wetgeving steeds signaleren wanneer zich een kwalificeringsprobleem stelt5, ook wanneer voor een voorontwerp van wet het advies bij hoogdringendheid gevraagd wordt.6

“Elk wetsontwerp en elk wetsvoorstel vermeldt in zijn eerste artikel of het een aangelegenheid regelt als bedoeld in artikel 74, artikel 77 of artikel 78 van de Grondwet.”

(3) P.D.G. Caboor en M. Van der Hulst, “Naar een nultolerantie voor gemengde wetsontwerpen en -voorstellen?”, TVW 2006/2, p. 210.

(4) G. Van der Biesen, “De nieuwe wetgevingsprocedure” in A. A len e.a., Het federale België na de zesde Staatshervorming, Brugge, die Keure, 2014, p. 137.

(5) Voor een recent voorbeeld: Adv.RvS nr. 70.622/1, 19  januari 2022, Parl.St. Kamer 2021-22, DOC 552496/001, p. 37: “Volgens artikel 1 van het voorontwerp regelt de wet een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet. Dit betreft een verkeerde kwalificatie. Zoals ook bevestigd door de gemachtigde regelt de ontworpen wet een aangelegenheid als bedoeld in artikel 74 van de Grondwet.”

(6) Art. 3, § 2, tweede lid Gec.Wetten Raad van State bepaalt dat wanneer voor een voorontwerp van wet de hoogdringendheid wordt aangevoerd, het advies van de afdeling Wetgeving eveneens op de vraag slaat of de voorgelegde tekst betrekking heeft op aangelegenheden bedoeld in artikel 74, artikel 77 of artikel 78 van de Grondwet.

HANNELORE MUSSELY1* EN PIETER DIRCK

G. CABOOR1**

De kwalificeringsduivel zit soms in een klein hoekje en zet zo de wetgevingsprocedure wel eens op losse schroeven

Maar wat als een wettekst aangelegenheden regelt die niet allemaal op grond van dezelfde wetgevingsprocedure moeten worden aangenomen? Het kan immers zijn dat je voor het regelen van één enkel politiek doel soms een pakket aan maatregelen nodig hebt waarvan sommige onder de wetgevingsprocedure van artikel 74 ressorteren en andere onder de wetgevingsprocedure van artikel 77 of 78 van de Grondwet.7 In dat geval hebben we te maken met een zogenaamd gemengd wetsontwerp of -voorstel.

De algemene regel voor gemengde wetsontwerpen of -voorstellen is dat zij opgesplitst moeten worden in twee of drie afzonderlijke wetsontwerpen of -voorstellen – die elk een monocamerale tekst, een optioneel bicamerale of een verplicht bicamerale tekst bevatten – waarbij elke tekst de voorgeschreven wetgevingsprocedure, en slechts één procedure, volgt.8 Ook de Kamer van volksvertegenwoordigers huldigt dit principe in artikel 72, nr. 2, van het Kamerreglement.9

In de praktijk levert dat weinig problemen op en worden de meeste gemengde wetsontwerpen en -voorstellen gesplitst, hetzij bij de indiening, meestal op advies van de Raad van State10, hetzij in de loop van de bespreking in de bevoegde Kamercommissie zo de indiener dit heeft nagelaten of indien in de commissie amendementen aangenomen worden die onder een andere wetgevingsprocedure ressorteren.11

Het splitsen van een gemengd wetsontwerp of -voorstel kan dus in principe niet moeilijk zijn. Je moet immers alleen maar de bepalingen identificeren die ressorteren onder een andere wetgevingsprocedure dan deze vermeld in artikel 1 en deze bepalingen uit dat wetsontwerp of dat wetsvoorstel lichten. Vervolgens moeten de uitgelichte artikelen ondergebracht worden in een nieuw wetsontwerp of -voorstel.

Maar wat als er in een wettekst meer staat dan wat er op het eerste gezicht staat? Wat als een bepaling, die onder een andere wetgevingsprocedure ressorteert dan deze die vermeld wordt in artikel 1 van het wetsontwerp of -voorstel, verscholen zit in een artikel zodat het met het blote oog niet onmiddellijk zichtbaar is dat men te maken heeft met een gemengd wetsontwerp of -voorstel?

Dat was het geval in een recent praktijkgeval waarbij de regering, om rekening te houden met een advies van de Raad van State, in een monocameraal wetsontwerp een bepaling vervangen had door een geheel nieuwe en op het eerste gezicht onschuldige bepaling die geen kwalificeringsprobleem leek te stellen maar waarvan een welbepaald onderdeel op een wat verdoken wijze een aangelegenheid regelde die ressorteert onder de optioneel bicamerale wetgevingsprocedure.

2. Op 14 juli 2021 werd de Raad van State, afdeling Wetgeving, verzocht advies te verstrekken over het voorontwerp van wet DOC 55-2379 dat strekte tot uitvoering van verordening (EU) nr. 2017/821 en dat door de regering gekwalificeerd werd als monocameraal (art. 74 Gw.).

(7) P.D.G. Caboor en M. Van der Hulst, l.c., p. 210.

(8) Deze zogenaamde splitsingstheorie werd vastgesteld door de parlementaire overlegcommissie op 13 november 1996. (Parl.St. Kamer BZ 1995, nr. 82/14). Zie hierover de bijdragen van M. Van der Hulst, “De nieuwe wetgevingsprocedure in de praktijk: over mengen en splitsen”, TBP 1997, 589-597 en van P.D.G. Caboor en M. Van der Hulst, “Naar een nultolerantie voor gemengde wetsontwerpen en -voorstellen ?”, TVW 2006/2.

(9) “ (…) Ingeval een wetsontwerp of -voorstel, dat luidens zijn eerste artikel ressorteert onder een van de drie wetgevende procedures als bedoeld in artikel 74, artikel 77 of artikel 78 van de Grondwet, bepalingen bevat die onder een andere van die drie procedures ressorteren, worden die bepalingen uit dat wetsontwerp of dat wetsvoorstel gelicht. In beide gevallen worden de uit het wetsontwerp of -voorstel gelichte artikelen ondergebracht in een nieuw wetsontwerp of -voorstel, waarvan de behandeling onmiddellijk kan worden voortgezet in het orgaan dat tot de uitlichting heeft besloten.”

(10) Zie twee recente voorbeelden: Adv.RvS nr. 68.984/4, 21 april 2021, Parl.St. Kamer 2020-21, DOC 551980/001 en 55-1981/001, p. 48; Adv.RvS nr. 69.142/2, 7 mei 2021, Parl.St. Kamer 2020-21, DOC 55-2000/001 en 55-2001/001, p. 68-69.

(11) P.D.G. Caboor en M. Van der Hulst, l.c., p. 211.

Artikel 6, § 1, van het voorontwerp van wet voorzag onder andere in een regeling waarbij door de Koning aangestelde ambtenaren administratieve geldboetes kunnen opleggen bij inbreuken op bepalingen van de verordening. In artikel 6, § 4, van het voorontwerp van wet werd de Koning gemachtigd om de regels vast te stellen inzake het beroep dat ingesteld kan worden tegen het opleggen van deze administratieve geldboetes.

Op vraag van de Raad van State om deze machtiging aan de Koning nader toe te lichten, antwoordde de gemachtigde van de minister dat naar analogie van artikel XV.60/15 van het Wetboek van Economisch Recht bij koninklijk besluit een beroep bij de Raad van State voorzien zou worden.12

(12) Adv.RvS nr. 69.919/1/V, 13 augustus 2021, Parl.St. Kamer 2021-22, DOC 55-2379/001, p. 39.

In zijn advies wees de Raad van State erop dat de organisatie van een georganiseerd administratief beroep dient te berusten op een uitdrukkelijke wettelijke rechtsgrond aangezien rechtsbescherming tegen administratieve sancties het recht van toegang tot de rechter raakt. Verder herinnerde de Raad van State eraan dat het bepalen van de bevoegdheden van de rechtbanken krachtens artikel 146 van de Grondwet zaak van de wetgever is, waardoor het niet aan de Koning toekomt om op dat vlak de aan de wetgever voorbehouden bevoegdheid te betreden.13

De Raad van State besloot dan ook dat de betrokken machtiging aan de Koning fundamenteel moest worden ingeperkt.14

3. Op 9 december 2021 wordt het wetsontwerp DOC 55-2379 ingediend in de Kamer van volksvertegenwoordigers. De regering kwalificeert het wetsontwerp nog steeds als monocameraal (art. 74 Gw.).

Om rekening te houden met de opmerking van de Raad van State werd in het wetsontwerp de machtiging aan de Koning om de beroepsprocedure inzake administratieve geldboetes vast te stellen, vervangen door een bepaling die luidt als volgt: “De bepalingen van titel 1/2, met uitzondering van de artikelen XV.60/4, XV.60/5, XV.60/12, 6° en XV.60/20, en titel 2, hoofdstuk 1/1 van boek XV van het Wetboek van economisch recht zijn mutatis mutandis van toepassing op de administratieve geldboeten die worden opgelegd bij toepassing van paragraaf 1.” Het betreft dus een bepaling waarin een reeks artikelen van het Wetboek van Economisch Recht – waaronder artikel XV.60/15 van dit wetboek – mutatis mutandis van toepassing verklaard wordt op de administratieve geldboeten die opgelegd zullen worden met toepassing van de aan te nemen wet (artikel 6, § 7, eerste lid, van het wetsontwerp).15 Krachtens dit laatste artikel XV.60/15 kan een overtreder die de beslissing tot oplegging van een administratieve geldboete wil betwisten tegen deze beslissing beroep aantekenen bij de Raad van State met toepassing van artikel 14, § 1, eerste lid, 1°, van de Gecoordineerde Wetten op de Raad van State

Tijdens de behandeling van het wetsontwerp in de Kamercommissie voor Economie, Consumentenbescherming en Digitale Agenda besliste de commissie op 9 februari 2022 om dit wetsontwerp in een volgende vergadering

(13) Ibid., p. 40.

(14) Ibid

(15) Zie MvT: Parl.St. Kamer 2021-22, DOC 55-2379/001, p. 10 en p. 45-46.

aan een tweede lezing te onderwerpen. In het kader van deze tweede lezing merkte de afdeling Juridische Zaken in haar wetgevingstechnische nota16 op dat de monocamerale kwalificering van het wetsontwerp niet geldt voor artikel 6, § 7, eerste lid, van het wetsontwerp in zoverre deze bepaling ook artikel XV.60/15 van het Wetboek van Economisch Recht mutatis mutandis van toepassing verklaart op de administratieve geldboetes die opgelegd worden in het kader van het wetsontwerp. Uit artikel 78, § 1, eerste lid, 4°, van de Grondwet volgt immers dat “de wetten op de Raad van State en de administratieve rechtscolleges” een aangelegenheid uitmaken waarvoor de optioneel bicamerale procedure gevolgd moet worden. De afdeling Juridische Zaken concludeerde dan ook dat de bepaling van artikel 6, § 7, eerste lid, van het wetsontwerp, doch enkel in zoverre zij artikel XV.60/15 van het Wetboek van Economisch Recht mutatis mutandis van toepassing verklaart, met toepassing van artikel 72, nr. 2, tweede en derde lid, van het Kamerreglement uit het voor het overige monocamerale wetsontwerp gelicht moet worden en opgenomen moet worden in een nieuw, afzonderlijk wetsontwerp dat in artikel 1 verwijst naar artikel 78 van de Grondwet en dat aangenomen wordt via de optioneel bicamerale procedure 17

Tijdens haar vergadering van 16 maart 2022 ging de commissie voor Economie, Consumentenbescherming en Digitale Agenda over tot de tweede lezing van het wetsontwerp DOC 55-2379.

De commissie besliste om gevolg te geven aan de opmerking van de afdeling Juridische Zaken in verband met de kwalificering van het wetsontwerp. Met toepassing van artikel 72, nr. 2, tweede en derde lid, van het Kamerreglement werd het wetsontwerp opgesplitst in twee afzonderlijke wetsontwerpen: het eerste met alleen de bepalingen tot regeling van een aangelegenheid als bedoeld in artikel 74 van de Grondwet, en het tweede met de bepalingen tot regeling van een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.18

(16) Op grond van artikel 83, nr. 1, derde lid, van het Kamerreglement kunnen tijdens de tweede lezing, in voorkomend geval op grond van een wetgevingstechnische nota van de Kamerdiensten, wetgevingstechnische verbeteringen worden voorgesteld met betrekking tot de in eerste lezing aangenomen tekst.

(17) Zie de bijlage bij het commissieverslag van de tweede lezing: DOC 55-2379/005, p. 13-14.

(18) Commissieverslag van de tweede lezing: DOC 552379/005, p. 3-4.

Hierbij besliste de commissie dat:

de rapporteur één enkel verslag zal uitbrengen over de bespreking van alle bepalingen van het wetsontwerp zoals dat door de regering is ingediend; – de commissie over het gehele wetsontwerp één enkele stemming zal houden die niettemin beschouwd zal moeten worden als een stemming over beide wetsontwerpen;

twee door de commissie aangenomen teksten zullen worden opgesteld, die aan de plenaire vergadering in de vorm van twee afzonderlijke wetsontwerpen zullen worden toegezonden.19

Om de samenhang en de leesbaarheid van de ontworpen tekst te vrijwaren, werd de bepaling die ondergebracht werd in het nieuwe wetsontwerp dat volgens de optioneel bicamerale procedure aangenomen moet worden, geformuleerd als een wijzigingsbepaling van de tekst waaruit ze werd gelicht.20

Op 24 maart 2022 werden de twee door de commissie aangenomen teksten rondgedeeld als parlementaire stukken met de nummers 55-2379/006 en 55-2379/007.

4. Tijdens de plenaire vergadering van 31 maart 2022 heeft de Kamer de door de commissie aangenomen wetsontwerpen DOC 55-2379/006 en DOC 55-2379/007 aangenomen. 21 Het door de Kamer aangenomen wetsontwerp DOC 55-2379/006 werd vervolgens ter bekrachtiging aan de Koning voorgelegd en het aangenomen wetsontwerp DOC 55-2379/007 werd met toepassing van artikel 78 van de Grondwet dezelfde dag nog overgezonden aan de Senaat.22

Op 20 april 2022 besliste de Senaat om het door de Kamer overgezonden wetsontwerp niet te evoceren waardoor het door de Kamer aangenomen ontwerp ter bekrachtiging aan de Koning kon worden voorgelegd.

Beide wetten zijn ondertussen bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 18 mei 2022 23

(19) Ibid., p. 4.

(20) Ibid

(21) Parl.Hand. Kamer 2021-22, CRIV 55 PLEN 173 (31 maart 2022).

(22) De door de Kamer overgezonden tekst werd rondgedeeld als parlementair stuk 55-2620/001.

(23) Wet 1 april 2022 ‘tot uitvoering van verordening (EU) 2017/821 van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017 tot vaststelling van verplichtingen inzake passende zorgvuldigheid in de toeleveringsketen voor Unie-importeurs van tin, tantaal en wolfraam, de overeen-

5. Uit dit praktijkgeval blijkt nogmaals dat ook na de zesde staatshervorming het kwalificeren van wetteksten maatwerk blijft en dat een kwalificeringsprobleem soms verscholen zit in een klein hoekje. Om met een dichtregel te besluiten: “Lees maar, er staat meer dan er staat.”

komstige ertsen, en goud uit conflict- en hoogrisicogebieden’ en wet 5 mei 2022 ‘tot wijziging van de wet van 1 april 2022 tot uitvoering van verordening (EU) 2017/821 van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017 tot vaststelling van verplichtingen inzake passende zorgvuldigheid in de toeleveringsketen voor Unie-importeurs van tin, tantaal en wolfraam, de overeenkomstige ertsen, en goud uit conflict- en hoogrisicogebieden’.

LOKALE BESTUREN

Vlaamse hulpgids voor de opmaak van gemeentelijke aanvullende verkeersreglementen

In een vorige bijdrage verwezen we reeds naar voorbeelden van modelbesluiten die door de Vlaamse overheid, ter ondersteuning van lokale besturen, werden opgemaakt. De gestructureerde en toegankelijke opbouw van de aanhef in deze modellen werd toen in de kijker geplaatst (TVW 2021/4, 317-319). Intussen blijkt de Vlaamse overheid meer en meer ondersteuning te bieden aan lokale besturen bij de opmaak van lokale besluiten. De hieronder besproken ‘hulpgids’ voor de opmaak van aanvullende reglementen op het wegverkeer getuigt daarvan. Deze aanvullende reglementen regelen periodieke of blijvende verkeerstoestanden, zoals de inrichting van bv. een fietsstraat of woonerf, de invoering van een beperkte maximumsnelheid, éénrichtingsverkeer …). In wat volgt brengen we enkele interessante aandachtspunten uit de hulpgids onder de aandacht.

1. Uitgeschreven handleiding en interactieve reglementengenerator met gelinkte data

Vorig jaar stelde het Team Verkeersveiligheid van het departement Mobiliteit en Openbare Werken een Hulpgids op voor lokale besturen over de opmaak van aanvullende reglementen op het wegverkeer.1 Zoals de hulpgids aangeeft, dient een aanvullend reglement op het wegverkeer ertoe de verkeersreglementering aan te passen aan de plaatselijke of bijzondere omstandigheden, en regelt het een blijvende of periodieke aangelegenheid.2,3

De hulpgids vormt in de eerste plaats een handleiding die een lokaal bestuur in staat moet stellen om een aanvullend reglement op het wegverkeer op te maken. Daarnaast verduidelijkt het op welke wijze de reglementen moeten worden bekendgemaakt en (ter goedkeuring of melding) moeten worden overgemaakt aan de toezichthoudende Vlaamse overheid. De hulpgids stelt een lokale ambtenaar

(1) De hulpgids kan worden geraadpleegd op het volgende adres: https://www.vlaanderen.be/aanvullende-reglementen-arop-het-wegverkeer/een-aanvullend-reglement-opmaken.

(2) Hulpgids, p. 4. De gemeenteraad is bevoegd om de aanvullende reglementen op het wegverkeer vast te stellen.

(3) Op te merken valt dat er geen duidelijke vastomlijnde omschrijving bestaat van de notie ‘blijvende’ of ‘periodieke’ toestand. Zie bv. G. Van Haegenborgh, “De politionele bevoegdheid van de gemeenteraad” in Gemeenteraad. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2021, p. 378, nr. 595. Op grond van artikel 130bis van de Nieuwe Gemeentewet is het college van burgemeester en schepenen bevoegd voor de tijdelijke politieverordeningen op het wegverkeer.

in staat om, vertrekkend van een wit blad papier, een aanvullend reglement uit te schrijven.

Naast de handige hulpgids is er ook de zogenaamde Interactieve Reglementengenerator (IRG). Wanneer een lokaal ambtenaar over de nodige gebruiksrechten beschikt kan hij ook online via de reglementengenerator, en aan de hand van een aantal keuzemogelijkheden, een aanvullend reglement op maat aanmaken.4 De bedoeling is om op termijn te komen tot besluiten waarin gelinkte data opgenomen zijn. Gemeenten kunnen dan reglementen opmaken, publiceren, en de daarin opgenomen waardevolle data (zoals plaatsbepaling van gebruikte verkeersborden) laten doorstromen naar andere toepassingen zoals Verkeersborden.Vlaanderen5 of het Generiek Informatie-

(4) Zie: https://www.vlaanderen.be/aanvullende-reglementen-ar-op-het-wegverkeer/een-aanvullend-reglementopmaken#instructievideos

(5) De toepassing Verkeersborden.Vlaanderen werd ontwikkeld in het kader van het project Snelheid.Vlaanderen. Dit project is een samenwerking tussen departement Mobiliteit en Openbare Werken (DMOW) en het Agentschap Wegen en Verkeer (AWV) en heeft volgende doelstellingen:

- een stabiele toepassing voor eenvoudig beheer en rapportering van verkeersbordopstellingen voor alle wegbeheerders van Vlaanderen (wegbeheerders AWV en steden & gemeenten);

- het afleiden van een snelheidsregimekaart vanuit de snelheidgerelateerde borden uit Verkeersborden.Vlaanderen;

- het ontsluiten van verkeersbordendata en de afgeleide snelheidsregimes als open data naar derden (kaartenmakers, burgers ...).

platform Openbaar Domein (GIPOD).6 Over de opmaak van aanvullende reglementen op het wegverkeer met behulp van IRG zijn er instructievideo’s beschikbaar.7

Zowel de hulpgids als de Interactieve Reglementengenerator vormt een belangrijke en vernieuwende aanvulling op het ‘model van een gemeentelijk aanvullend reglement’ dat als bijlage 1 bij de omzendbrief “Gemeentelijke aanvullende reglementen op de politie over het wegverkeer” van 3 april 2009 is gevoegd.

2. Duidelijkheid als ‘gouden regel’

Een duidelijk opgesteld besluit vormt volgens de hulpgids de ‘gouden regel’.8 Die duidelijkheid is terug te vinden in de drieledige opbouw van het besluit, en moet ook tot uiting komen in de artikelsgewijze weergave van de genomen maatregelen.

De hulpgids omschrijft het als volgt:

Een AR bestaat uit drie delen:

Het begint met een ovewegend gedeelte dat vastlegt waarom de wegbeheerder het reglement opstelt en welke wettelijke randvoorwaarden hij in acht neemt.

Verder is er het eigenlijke besluit. Dit bevat de artikelsgewijze opsomming van de genomen maatregelen, waarbij elk artikel zich beperkt tot een beschrijving van:

• de locatie van de maatregel (waar wordt die ingevoerd?);

• de maatregel (wat wordt er ingevoerd?);

• de signalisatie (hoe wordt dit aangeduid?);

• De afsluitende artikels en de nodige handtekeningen sluiten het AR af.

2.1. Een duidelijke motivering

Niet alleen duidelijke (verkeers)regels maar ook een duidelijke weergave van de redenen waarom het aanvullend reglement wordt vastgesteld, vormen voor de

Zie: https://verkeersborden.vlaanderen/verkeersborden. php

(6) Het Generiek Informatieplatform Openbaar Domein (GIPOD) brengt alle informatie over (grond)werken, evenementen en hinder op het openbaar domein zoveel mogelijk samen.

Zie: https://overheid.vlaanderen.be/informatie-vlaanderen/producten-diensten/generiek-informatieplatformopenbaar-domein-gipod

(7) Deze zijn terug te vinden via: https://www.vlaanderen. be/aanvullende-reglementen-ar-op-het-wegverkeer/eenaanvullend-reglement-opmaken#instructievideos

(8) Hulpgids, p. 12.

Vlaamse overheid, terecht9, een belangrijk aandachtspunt om in het overwegend gedeelte (de aanhef) te vermelden. De hulpgids licht het belang ervan als volgt toe10:

Voor de weggebruiker heeft een AR verregaande gevolgen: bij niet-naleving van de signalisatie begaat hij een inbreuk op het verkeersreglement en kan hij worden bestraft. Burgers moeten in het AR dan ook kunnen nagaan waarom bepaalde maatregelen op een bepaalde locatie werden ingevoerd en of er weloverwogen werd te werk gegaan.

Ook wanneer de burger het niet eens is met de beslissing tot bepaalde verkeersmaatregelen, moet hij deze kunnen aanvechten.

Hetzelfde geldt voor advocaten en verzekeraars die bijvoorbeeld worden ingeschakeld in de nasleep van verkeersongevallen. Zij moeten de mogelijkheid hebben om het doel van de maatregelen en de zorgvuldige werkwijze van de overheid na te gaan.

Concreet is het aangewezen om in de aanhef de redenen aan te geven waarom een bepaalde maatregel (eenrichtingsverkeer, fietsstraat, beperkte maximumsnelheid, inrichting woonerf …) wordt ingevoerd. Vermits het aanvullend reglement enkel periodieke of blijvende toestanden als voorwerp heeft, wordt ook best aangegeven welke precieze toestand geregeld wordt.11

De hulpgids geeft aan dat de motivering ook blijk moet geven van een zorgvuldige voorbereiding, en vermeldt daaromtrent12:

De motivering vermeldt zo volledig mogelijk de motieven voor de genomen maatregelen en geeft blijk van een zorgvuldige voorbereiding van de beslissing (innoverings- en zorgvuldigheidsplicht).

Hier kan de gemeente bijvoorbeeld verwijzen naar:

– De concrete doelstelling: wat wil men hier bereiken?

– De analyse op het terrein: welke is de huidige toestand en welke maatregelen zijn gewenst om de doelstelling te bereiken?

(9) In een vorige bijdrage wezen we al op het belang van het doelgericht normeren: W. De Cock, “Doelgericht en doelbewust normeren. Noot bij RvS 13 juni 2022, nr. 253.986”, TVW 2022/3, 149-150.

(10) Hulpgids, p. 5.

(11) Blijvende of periodieke toestanden wordt uitdrukkelijk uitgesloten uit het toepassingsgebied van artikel 135, § 2 Nieuwe Gemeentewet.

(12) Hulpgids, p. 13.

– De adviezen die werden ingewonnen van bijv. politie of overleg met betrokken burgers, advies van de gewestelijke wegbeheerder, verkeerscommissies, etc.

(Elementen uit) het mobiliteitsplan, ongevallencijfers, etc.

2.2. Duidelijke

regels, zowel tekstueel als visueel

In de hulpgids wordt aangegeven dat het, in het bijzonder voor maatregelen die binnen een bepaald afgebakend gebied gelden, aangewezen is de afbakening van het gebied aan te duiden op een plan.13 Maar een plan op zich kan niet volstaan. Het vormt een aanvulling bij de tekstuele omschrijving van het betrokken gebied. Er wordt in dat verband opgemerkt dat sommige burgers meer duidelijkheid zullen krijgen over maatregelen wanneer die beschreven zijn door middel van tekst, in plaats van een plan te moeten interpreteren.

In verband met tekstuele omschrijvingen en visuele aanduidingen(op plan) vermeldt de hulpgids14:

Om de zone af te bakenen, beschrijft de wegbeheerder alle grenspunten van de zone waar begin- en eindzoneborden zullen worden geplaatst.

Om het overzicht op deze zones te bewaren is het aangewezen om de beschreven zone op een kaart aan te duiden. Zo is voor iedereen meteen duidelijk of de zone al dan volledig afgebakend is of dat er toch nog openingen op te merken zijn. Zijn deze laatste misschien toe te schrijven aan éénrichtingsverkeer, een doodlopende weg omwille van paaltjes, enz. dan kunnen deze bijzonderheden ook in de overwegingen en/of op de kaart vermeld worden. Dit alles voorkomt onduidelijkheden en discussie.

Nemen we bovenstaande schets als fictief voorbeeld: stel dat in het afgebakend gebied een zonale maatregel wordt ingevoerd waarbij het parkeren met beperkte parkeertijd geldt.

Om de locatie van deze gebiedsdekkende maatregel te beschrijven, is het niet zozeer de bedoeling om alle straten te vermelden die deel uitmaken van de zone. Wel beschrijft de gemeente de grenzen van de zone waar begin- en eindzoneborden zullen worden aangebracht.

In dit voorbeeld kan het artikel in het aanvullend reglement er als volgt uitzien:

“In de zone begrensd door

Zonnebloemlaan, ter hoogte van het kruispunt met Buerstedelei;

– Azalealaan, ter hoogte van het kruispunt met Buerstedelei;

Rozenlaan, ter hoogte van het kruispunt met Cleydaellaan wordt de beperkte parkeertijd ingevoerd.

Dit wordt gesignaleerd door verkeersborden E9a met zonale geldigheid en het symbool van de parkeerschijf.”

Deze beschrijving in combinatie met de kaart maakt de maatregel heel overzichtelijk. Een dergelijke werkwijze voorkomt vergissingen in de afbakening en maakt meteen duidelijk welke de betrokken wegen zijn. Dit betekent dus meer duidelijkheid zowel voor diegene die het aanvullend reglement opstelt, als voor diegene die het reglement achteraf raadpleegt.

3. Smaakvol voorproefje

De hulpgids voor de opmaak van aanvullende reglementen op het wegverkeer is een mooi voorbeeld van de wijze waarop de Vlaamse overheid de lokale besturen ondersteuning biedt bij de opmaak van kwaliteitsvolle besluiten.

De aangekondigde opname van gelinkte data in de reglementen, zorgt meteen ook voor een gesmaakte win-winsituatie: de data (zoals de plaats van verkeersborden), opgenomen in het reglement, worden bij vaststelling meteen doorgespeeld naar de betrokken actoren op het terrein.

De hier besproken hulpgids verdient zeker navolging in andere beleidsdomeinen. We kijken hoopvol uit naar de rest van het menu.

(13) Hulpgids, p. 13.

(14) Hulpgids, p. 15-16.

Figuur 1. Fictief voorbeeld gebiedsdekkende maatregel

Ig-Nobelprijs

voor onderzoek rechtstaal

Midden september 2022 werd een Ig-Nobelprijs toegekend aan een onderzoek naar de ontoegankelijkheid van juridische overeenkomsten, een tekstgenre dat aanleunt bij regelgeving. De conclusie ervan is even eenvoudig als helder: het zijn niet de technische concepten of de moeilijke inhoud die overeenkomsten zo onbegrijpelijk maken, maar wel de slechte schrijfstijl.

Ignoble en Nobel

De Ig-Nobelprijzen (spreek uit: ignoble-prijs, de onedele prijs) zijn een soort satire op de echte Nobelprijzen en worden al sinds 1991 in september uitgereikt aan wetenschappelijk onderzoek dat tot onverwachte of triviale resultaten leidt, die mensen eerst doen lachen maar hen dan toch aan het denken zetten.1 Winnaars krijgen een zelfbouwpakket om hun prijs ineen te knutselen en 10 biljoen Zimbabwaanse dollar. Dat het meer is dan een grap, blijkt uit het feit dat de prijzen worden voorgesteld door echte Nobelprijswinnaars op de campus van Harvard en dat de winnaars vervolgens een lezing mogen geven aan het MIT, het Massachusetts Institute of Technology.2 De organisatoren wijzen er immers op dat wetenschappelijk onderzoek met triviale resultaten toch geregeld leidt tot belangrijke doorbraken, of op zijn minst tot maatschappelijke aandacht voor het fenomeen.

De Ig-Nobelprijs voor literatuur werd dit jaar toegekend aan een team van twee Amerikaanse en één Schotse onderzoeker, nl. Eric Martinez, Francis Mollica en Edward Gibson, voor hun onderzoek naar de ontoegankelijkheid van overeenkomsten. Het gaat dus wel degelijk om echt onderzoek, dat ook gepubliceerd is, in dit geval in het tijdschrift Cognition.3

* Taaladviseur Rekenhof en hoofddocent Rechtstaalbeheersing UAntwerpen en KU Leuven.

(1) Meer uitleg is te vinden op de website van de prijzen: https://improbable.com/.

(2) De uitreikingen zijn te bekijken op https://improbable. com/ en op Youtube.

(3) E. Martinez, F. Mollica en E. Gibson, “Poor writing, not specialized concepts, drives processing difficulty in legal language”, Cognition, 224, juli 2022, 105070, raadpleegbaar via www.sciencedirect.com

Traditioneel worden de Ig-Nobelprijzen ongeveer een week voor echte Nobelprijzen bekendgemaakt. Toeval of telepathie, de echte Nobelprijs Literatuur ging dit jaar naar de Franse schrijfster Annie Ernaux, die vooral faam maakte met haar autobiografische romans. De recensent van De Standaard en ook zijzelf gaven aan dat een eenvoudige stijl, een écriture plate, een van haar belangrijkste kenmerken vormt. “Het Nobelcomité roemde de klare en compromisloze stijl waarmee Annie Ernaux persoonlijke gebeurtenissen omschrijft”, aldus de krant. “Ze streeft naar een neutrale, objectieve stijl, zonder oordeel, zonder metafoor, zonder vergelijking”, aldus haar vertaler. “De betovering van metaforen, het jubelen van de stijl zal voor mij nooit weggelegd zijn”, zegt ze zelf. En niettemin krijgt ze de belangrijkste prijs die er te behalen valt voor haar werk.

Ook de echte Nobelprijs toont dus mooi aan dat eenvoudig, neutraal en helder taalgebruik van even hoge kwaliteit en even aantrekkelijk en precies kan zijn als de “cultus van de écriture: opzichtige virtuositeit” die volgens haar vertaler Rokus Hofstede nog al te veel bon ton is in Frankrijk.

Dezelfde conclusie kunnen we ook perfect toepassen op het juridische taalgebruik, zoals blijkt uit het onderzoek van Martinez, Mollica en Gibson, dat overigens een bevestiging is – vandaar de Ig-Nobelprijs – van wat we ondertussen al lang weten: ontoegankelijk juridisch taalgebruik kan worden verbeterd door teksten te herschrijven.

Weinig empirisch onderzoek

De onderzoekers wijzen erop dat sinds de opkomst van de plain language movement in de jaren 1970 er heel wat gepubliceerd is over het toegankelijker maken van juridische teksten, maar dat al die tips niet zo vaak op empirisch tekstonderzoek gebaseerd zijn. In de Angelsaksische wereld is wel onderzoek gebeurd naar obstakels in de begrijpelijkheid van jury-instructies en zgn. Mirandawaarschuwingen (de beruchte waarschuwing bij een arrestatie dat de verdachte het recht heeft om te zwijgen), omdat die zulke grote impact zouden kunnen hebben op het leven van de verdachte. Onderzoek naar de leesbaar-

heid van overeenkomsten komt echter veel minder voor, hoewel iedereen bijna elke dag wordt geconfronteerd met overeenkomsten en algemene voorwaarden, bijvoorbeeld bij het bezoeken van een website of het gebruik van een applicatie. Bovendien is nog veel minder getest of, in hoeverre en in welke onderlinge verhouding die obstakels het tekstbegrip storen.

Corpusonderzoek

Daarom hebben de onderzoekers een corpus van Amerikaanse overeenkomsten van ongeveer 3,5 miljoen woorden vergeleken met een corpus van ongeveer 15 miljoen woorden bestaande uit diverse soorten gewone Engelse teksten (artikelen uit de Wall Street Journal en uit andere tijdschriften en websites, filmscripts en ook gesproken taal).

Ze analyseerden die corpora op vijf variabelen die in de taalbeheersingsliteratuur worden aangegeven als hinderpalen voor een goed tekstbegrip:

1. Hoofdlettergebruik: volgens de Amerikaanse wetgeving moeten bepaalde clausules over aansprakelijkheid volledig in hoofdletters worden getypt om voldoende op te vallen en zo zeker de aandacht van de lezer te trekken. Hoewel dat hoofdlettergebruik dus bedoeld is om de lezer te beschermen, maakt het volgens de literatuur teksten ook moeilijker leesbaar.

2. Woordfrequentie: overeenkomsten zouden meer woorden bevatten die in het dagelijkse taalgebruik weinig voorkomen, zoals verouderde en technische woorden. Doordat ze minder goed in het werkgeheugen van de taalgebruikers zitten, bemoeilijken ze het tekstbegrip.

3. Woordkeuze: dit criterium sluit aan bij het vorige. Auteurs van overeenkomsten zouden vaak minder frequente woorden kiezen waarvoor een couranter synoniem bestaat.

4. Syntactische inbedding: overeenkomsten bevatten meer zinnen waarin bijzinnen of bepalingen midden in de hoofdzin worden ingevoegd.

5. Passief: overeenkomsten zouden meer passieve zinnen bevatten. Die zijn moeilijker leesbaar en worden later aangeleerd door kinderen.

Het corpusonderzoek toonde dat alle variabelen significant meer voorkomen in overeenkomsten dan in gewoon taalgebruik, zelfs in elk genre van gewone teksten dat de corpora bevatten. Bij drie criteria was dat verschil zelfs heel significant: bij inbedding, passief en hoofdletters.

Experimenteel onderzoek

De onderzoekers wilden ook nagaan of die variabelen effectief het tekstbegrip bemoeilijken en of er verschillen te zien zijn tussen de variabelen. Daartoe ontwikkelden ze een experimenteel onderzoek. Ze stelden twaalf paren clausules op die telkens per paar dezelfde inhoud weergaven maar waarvan één wel de negatieve kenmerken vertoonde en de andere niet. Bij elk paar stelden de onderzoekers een reeks meerkeuzevragen op die het tekstbegrip testten. 108 proefpersonen namen deel. Tegelijk testten ze in een tweede gelijktijdig experiment aan de hand van een bestaande test de algemene taalvaardigheid van elke deelnemer.

Het algemene resultaat was niet verwonderlijk: de moeilijke varianten van de paren werden significant slechter begrepen dan de eenvoudige. Het taalvaardigheidsniveau van de deelnemers bleek daarin geen onderscheidende rol te spelen: deelnemers met een hogere taalvaardigheid scoorden beter op zowel de moeilijke als de eenvoudige variant en deelnemers met een lagere taalvaardigheid scoorden minder goed op beide varianten. Ook bij het onthouden van de passages bleken de moeilijkere varianten slechter te scoren dan de eenvoudige.

Op basis van een logistische regressieanalyse bleek dat de variabele inbedding het sterkste effect had op de begrijpelijkheid, woordfrequentie een iets minder sterk effect en hoofdlettergebruik en passief geen effect. Inbedding is dus duidelijk een belangrijke boosdoener in overeenkomsten en wellicht ook in regelgevende teksten, want ook uit ander onderzoek, o.m. voor het Nederlands, komt de centrale rol ervan naar voren.

Vergelijking met Nederlands onderzoek: LiNT

Ook voor het Nederlands is al uitgebreid onderzoek gedaan de factoren die de leesbaarheid van een tekst bepalen. Het onderzoek van Henk Pander Maat en zijn team (Universiteit Utrecht) is daarin baanbrekend. Hij heeft het laatste decennium daarvoor twee belangrijke meetinstrumenten ontwikkeld: T-scan, om de kenmerken van een bepaalde tekst of een bepaald tekstgenre te scannen, en het daarop gebaseerde LiNT, het Leesbaarheidstrument voor Nederlandse Teksten.4 Pander Maat heeft daartoe

(4) Zie https://lint.gebruikercentraal.nl/ en H. Pander Maat en T. van der Geest, Monitor Begrijpelijke overheidsteksten. Onderzoeksrapport Centrum IT + Media, Arnhem, HAN University of Applied Sciences, 2021,

teksten geanalyseerd op honderden tekstkenmerken en, via regressieanalyse, gecombineerd met experimenteel onderzoek, gekeken wat de beste voorspellers zijn om de moeilijkheidsgraad van een Nederlandse tekst te bepalen. De vier belangrijkste blijken te zijn: (1) woordfrequentie, (2) woordconcreetheid (woorden die verwijzen naar zintuiglijk waarneembare zaken, plaatsen en tijden), (3) aantal inhoudswoorden per deelzin en (4) de afhankelijkheidslengte tussen zinsdelen die bij elkaar behoren.

Als voorbeeld van een erg moeilijk tekstgenre haalt Pander Maat overigens een fragment over bestuursrecht aan, dat in zijn steekproef erg hoog (slecht) scoort op het aantal bijvoeglijke bepalingen per deelzin, een variabele die verwant is met inbedding, en op het aantal ongekende of weinig frequente woorden.

Meteen valt de gelijkenis met het onderzoek van Martinez, Mollica en Gibson op: woordfrequentie is dezelfde variabele en wat Pander Maat afhankelijkheidslengte noemt, komt in zeer grote mate overeen met wat het andere team als inbedding classificeert.

Conclusie

Martinez, Mollica en Gibson besluiten dan ook dat de oorzaak die juristen vaak aanhalen voor hun moeilijke teksten, nl. dat die nu eenmaal over complexe concepten gaan en moeilijke technische termen bevatten, niet juist is. Eerder onderzoek was ook al tot dat besluit gekomen, maar het is nu nog maar eens experimenteel aangetoond.

De stelling dat je expertise nodig hebt in de specifieke juridische concepten om een juridische tekst goed te begrijpen, wordt dan ook door de onderzoekers tegengesproken. Volgens hen kan het recht veel beter bekeken worden als een systeem dat gebouwd is op intuïtief duidelijke concepten zoals oorzaak, toestemming en belang, en dat het vooral de moeilijke formulering is die voor problemen zorgt. Het belang van syntactische complexiteit en dan vooral van inbedding dat naar voren komt uit het onderzoek, toont aan dat het een probleem van verwerking in het kortetermijngeheugen is, veeleer dan een gebrek aan technische kennis in het langetermijngeheugen. Die conclusie wordt ondersteund door de rol van de laagfrequente woorden in juridische teksten waarvoor een veel couranter synoniem bestaat (zoals ab initio dat

110 p. In open access ter beschikking op de website van de Universiteit Utrecht.

kan worden vervangen door vanaf het begin). Van dergelijke woorden komen er immers significant meer voor in juridische teksten dan in gewone Engelse teksten.

Aanbevelingen

De onderzoekers bevelen dan ook aan om vooral in te zetten op het vereenvoudigen en splitsen van complexe zinnen en op het gebruik van alledaagse woorden, meer dan bijvoorbeeld op het vermijden van het passief, om juridische teksten toegankelijker te maken. Ze wijzen erop dat dit des te belangrijker is omdat blijkt dat mensen met een lagere taalvaardigheid nog meer moeite hebben om dergelijke teksten te begrijpen. Een lagere taalvaardigheid gaat bovendien vaak samen met een lagere socio-economische status en die leidt op zijn beurt vaak tot een grotere uitsluiting van het juridische systeem. Duidelijker teksten zijn dus cruciaal voor een democratische en gelijkwaardige toegang tot het recht. Tegelijk blijken echter ook mensen met een hoge taalvaardigheid moeilijkheden te hebben, zodat de vereenvoudiging in feite iedereen ten goede zou komen, ook juristen zelf.

PATRICIA POPELIER

Rechtspraak Europees Hof voor de Rechten van de Mens

Periode juli-september 2022

EHRM 7 juli 2022, Chocholáč t. Slovakije

WETGEVING – NOODZAKELIJKHEID –WETENSCHAPPELIJK BEWIJS – ZORGVULDIGE BELANGENAFWEGING

De nationale overheid heeft een ruime beoordelingsbevoegdheid om te bepalen wat schadelijk is voor de publieke moraal. Wanneer een wet evenwel het bezit van pornografisch materiaal voor gebruik in de persoonlijke levenssfeer verbiedt, terwijl dit voor het overige in de samenleving als wettig en geoorloofd wordt beschouwd, dient de aanname dat dit de goede zeden schendt, gebaseerd te worden op wetenschappelijk bewijs of op voorbeelden uit het verleden die dit hard maken. […]

6. At the relevant time, the applicant was serving a sentence in Ilava Prison. He was placed under the maximum security regime in a single-occupancy cell within a separate prison section reserved exclusively for life prisoners.

7. On 26 April 2013 he was subjected to a routine search in connection with a visit that he was going to pay to another life prisoner. A popular weekly magazine was found in his possession, on the inside of which pictures showing explicit content had been pasted.

8. It was later submitted by the applicant and not disputed by the authorities that the pictures had been cut out from adult magazines which were freely available in the press distribution network in Slovakia and in the Czech Republic and that they depicted “classic” adult heterosexual sex (klasický sex medzi dospelými ženami a mužmi).

9. With reference to the definition of pornography and the offence of threatening morality (ohrozenie mravnosti) provided in Article 132 § 2 and Article 371 § 1 of the Criminal Code (Law no. 300/2005 Coll., as applicable at

that time), the material was found to be pornographic in nature and, as such, a threat to morality within the meaning of section 40(i) of the Execution of Prison Sentences Act (Law no. 475/2005 Z. z. Coll., as amended – hereinafter “the EPSA”).

10. The material was taken away from the applicant and disciplinary proceedings were opened against him.

[…]

2. The Court’s assessment

(a) Applicability and interference

52. Prisoners in general continue to enjoy all the fundamental rights and freedoms guaranteed under the Convention save for the right to liberty, where lawfully imposed detention expressly falls within the scope of Article 5 of the Convention. Any restrictions on these other rights must be justified, although such justification may well be found in the considerations of security, in particular the prevention of crime and disorder, which inevitably flow from the circumstances of imprisonment. It is inconceivable, therefore, that a prisoner should forfeit his Convention rights merely because of his status as a person detained following conviction. Nor is there any place under the Convention system, where tolerance and broadmindedness are the acknowledged hallmarks of democratic society, for automatic disenfranchisement based purely on what might offend public opinion (see, mutatis mutandis, Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], no. 74025/01, §§ 69 and 70, ECHR 2005-IX, with further references).

53. The concept of “private life” within the meaning of Article 8 of the Convention is a broad term not susceptible to exhaustive definition, which covers the physical and psychological integrity of a person. Elements such as, for example, gender identification, name and sexual orientation and sexual life fall within the personal sphere protected by Article 8 (see, among other authorities,  S. and Marper v. the United Kingdom [GC],

nos. 30562/04 and 30566/04, § 66, ECHR 2008, with further references).

54. The facts of the applicant’s case before the Court are linked to his serving a life term in Slovakia. It is a specific feature of the prison system concerned that it allows for no conjugal visits. It is true that this as such is not the subject matter of the present case and that, although reform movements to facilitate such visits have been noted with approval, the Convention does not require the Contracting Parties to make provisions for them (Lesław Wójcik v. Poland, no.  66424/09, § 114, 1 July 2021). Nevertheless, it forms a part of the context in which the impugned restriction on the applicant’s ability to lead sexual life should be viewed.

55. It is uncontested in the present case that the applicant held printed material capable of being used as a stimulant for auto-eroticism in his private sphere for that purpose. The case accordingly involves no issue of any positive obligations in relation to it in general or in concreto. Although the status of such a material is likewise not an object of the present application, the Court notes that its possession is normally not against the law in the respondent Contracting Party. However, in the applicant’s specific situation, it was forbidden by a rule that has been enforced through the confiscation of the material and the imposition of a disciplinary sanction.

56. In these circumstances, the Court finds that the facts of the present case fall within the material scope of the right to respect for private life under Article 8 of the Convention. The seizure of the contested material from the applicant and the reprimand he received for its possession accordingly constituted an interference with that right.

(b) Justification for the interference

57.  To determine whether this interference entailed a violation of Article 8 of the Convention, the Court must examine whether it was justified under the second paragraph of that Article, that is, whether the interference was “in accordance with the law”, pursued one or more of the legitimate aims specified therein, and to that end was “necessary in a democratic society”.

(i) In accordance with the law

58. The legal basis for the interference in the present case was section 40(i) of the EPSA, and no reproach can be made in respect of it under the criteria established by the Court’s

case-law (see, among many other authorities,  Khoroshenko v. Russia [GC], no.  41418/04, § 110, ECHR 2015, and the cases cited therein). It was therefore in accordance with the law for the purposes of the Convention.

(ii) Legitimate aim

59. The enumeration of the exceptions to the right to respect for private life, as listed in Article 8 § 2, is exhaustive and their definition is restrictive. For it to be compatible with the Convention, a limitation of that right must pursue an aim that can be linked to one of those listed in that provision (see S.A.S. v. France [GC], no. 43835/11, § 113, ECHR 2014 (extracts)).

60.  In the present case, concordantly with the Constitutional Court, the Government relied on the aims of the protection of morals, the prevention of disorder and the protection of the rights and freedoms of others.

61. In that connection, the Court notes first of all that the legal provision on the basis of which the interference was carried out only seeks to protect morality, but not order or the rights or freedoms of others, and that the reliance by the Constitutional Court and the Government (see paragraphs 22 and 31  above) on the notions of order and the rights or freedoms of others has been purely abstract and without any link to the facts of this case at all. As to the law that has been applied in this case, the use of the general term of morality as well as the aid to its interpretation by reference to criminal-law provisions which all presuppose the transmission of inappropriate material to others may be seen as indicative of the interest in protecting morality in the general sense.

62.  On the facts, the applicant was given a disciplinary sanction for possession of the material at issue, which he kept purely for his private ends, and at no stage has there been any suggestion that it was intended or likely to be transmitted to any other person. Therefore, to the extent that the notions of morality, order and the rights and freedoms of others presuppose the involvement of a third party, they do not appear to be relevant to the facts of the present case.

63. However, the Court does not find it necessary to take a definitive stance as to whether the disputed measure in fact pursued any of the indicated legitimate aims because it considers that, in any event, it was not necessary in a democratic society, for the reasons set out below (see Biržietis v. Lithuania, no. 49304/09, § 54, 14 June 2016).

(iii) Necessity in a democratic society

64.  The notion of “necessity” implies that the interference with an individual’s right to respect for his or her private life corresponds to a pressing social need and, in particular, that it is proportionate to the legitimate aims pursued. In determining whether an interference was “necessary in a democratic society”, the Court will take account of the fact that the Contracting States have a margin of appreciation, the breadth of which depends on a number of factors, including the nature of the activities restricted and the aims pursued by the restrictions. In any event, it remains incumbent on the respondent State to demonstrate the existence of the pressing social need behind the interference (see  Khoroshenko, cited above, § 118, with further references).

65. In the present case the Constitutional Court acknowledged that the legal provision in issue was cast in absolute terms (see paragraph 23 above). To the extent that the Government referred to any discretion on the part of the prison’s educational officer in assessing individual circumstances, this played no role in the circumstances of the case and such discretion has not been substantiated in any concrete terms.

66. As likewise acknowledged by the Constitutional Court, possession of explicit material in the prison context puts the private interest of the person concerned in opposition to the public interest.

67.  As to the former, being aware that imprisonment entailed a total exclusion of intimate contact with the opposite sex, the Constitutional Court recognised that pornography could serve as a stimulus for auto-erotic satisfaction.

68. In addition, for its part, the Court notes that the applicant’s individual situation is marked by the following relevant features. In view of his sentence and the organisation of the Slovakian prison system, the applicant’s state of deprivation of any direct intimate contact is longterm, if not permanent. There is no indication that the applicant has ever been convicted of a sexual offence or has suffered from any condition in which the material in question could trigger violent or otherwise inappropriate behaviour. Furthermore, there has been no suggestion that the material in question involved any elements proscribed by law as such. On the contrary, material of that kind is commonly available through the general distribution of the press to the adult population in the respondent State and beyond. The information available indicates that

the material was kept in the applicant’s private sphere and was destined exclusively for his individual and private use within that sphere, in particular in his cell of which he was the sole occupant.

69. In this context, the Court considers that the relatively negligible level of penalty imposed on the applicant is not decisive. This is mainly because the core of the problem is the underlying ban and not the sanction and also because, had the ban been breached repeatedly, the sanction was bound to increase in severity (see paragraph 28 above).

70. Concerning the public interests at play, and in particular that of the protection of morals, the Court notes that it is not possible to find in the legal and social orders of the Contracting Parties a uniform European conception of morals. The view taken of the requirements of morals varies from time to time and from place to place, especially in the present era, characterised as it is by the far-reaching evolution of opinions on the subject. By reason of their direct and continuous contact with the vital forces of their countries, State authorities are in principle in a better position than the international judge to give an opinion on the exact content of these requirements, as well as on the “necessity” of a “restriction” or “penalty” intended to meet those requirements (see  Müller and Others v. Switzerland, 24 May 1988, § 35, Series A no. 133, and, more recently,  Pryanishnikov v. Russia, no.  25047/05, § 53, 10 September 2019).

71. The respondent Contracting Party’s margin of appreciation in relation to the means for the protection of morals would accordingly be a wide one (see, for example, Dickson v. the United Kingdom [GC], no. 44362/04, § 78, ECHR 2007-V). However, at the same time, the Court reiterates that a justification for any restriction on Convention rights of prisoners cannot be based solely on what would offend public opinion (ibid., § 68).

72. Furthermore, as to the prevention of disorder in prison and the protection of the rights and freedoms of others, the Court notes that no concrete evidence or examples have been furnished supporting the allegation that possession of adult content as in the applicant’s case entailed genuine risks in relation to these values. As to the rehabilitation and reintegration aspect of the purpose of a prison sentence (see  Khoroshenko, cited above, § 121), the Court observes that it is in general recognised at the national level and that prisoners are forbidden to keep objects incompatible with that purpose (see paragraph 26 above). However, this particular ground for sanctioning

the applicant for the possession of the impugned material was not relied on in the assessment of his case at the national level.

73.  As to any balancing of the competing interests, the Constitutional Court distinguished those at the applicant’s individual level and those at a general level. Concerning the former, it confirmed the lack of legislative scope for taking into account any individual interests, and the prison administration’s practical inability to deal with individual cases in a differentiated manner (see paragraph 24 above).

74. Furthermore, in general terms, the Constitutional Court held that it had no power to deal with the problem in response to an individual complaint. Rather, it referred to the notion of rational lawmakers, presuming that the latter would have based the legislation they passed on the requisite expert assessment. However, neither the Constitutional Court in its judgment nor the Government in the proceedings before the Court have supported this presumption by reference to any actual expert evaluation (see Dickson, cited above, § 83).

75. In these circumstances, not even the Constitutional Court’s assessment can be accepted as involving any real weighing of the competing individual and public interests (ibid., § 82).

76.  The contested ban thus amounted to a general and indiscriminate restriction not permitting the required proportionality assessment in an individual case (ibid., § 84; see also, mutatis mutandis, Hirst, cited above, § 82).

77.  The Court finds that the absence of such an assessment both at the legislative level and on the facts of the applicant’s individual case as regards a matter of importance for him must be seen as falling outside any acceptable margin of appreciation, such that a fair balance was not struck between the competing public and private interests involved.

heen niet strafbaar was, en op strafwetten die de straf verzwaren van een feit dat voorheen ook reeds strafbaar was gesteld. Bij het onderzoek of een feit voorheen reed strafbaar was, wordt nagegaan of dit volgens de oude formulering voorzienbaar was en of dergelijke feiten toen ook reeds werden vervolgd.

[…]

28.  Article 7 unconditionally prohibits the retrospective application of criminal law. That prohibition, known as the principle of non-retroactivity, is infringed in cases where the provisions defining the offence in question are applied to acts committed before those provisions came into force (see, for a restatement of the applicable principles, Del Río Prada v. Spain [GC], no. 42750/09, §§ 7780 and 91-93, ECHR 2013). Two situations have to be distinguished within the context of applying the principle of non-retroactivity to the provisions defining an offence. The first concerns instances where an accused, under the criminal law in force at the time of the conviction, could be found guilty of an act that did not constitute an offence at the time of its commission. The second concerns instances where the act was proscribed – even if under different names – both at the moment of the commission of the offence and at the moment of the conviction. The latter situation concerns the reclassification of charges in the event of a succession of criminal laws over the course of time (see  Advisory opinion concerning the use of the “blanket reference” or “legislation by reference” technique in the definition of an offence and the standards of comparison between the criminal law in force at the time of the commission of the offence and the amended criminal law [GC], request no. P16-2019-001, Armenian Constitutional Court, § 83, 29 May 2020).

29.  Accordingly, the Court must examine whether, at the time at which they were committed, the applicant’s actions, which were carried out before the entry into force of Articles 322.2 and 322.3 of the Criminal Code on 3 January 2014, constituted an offence, albeit under a different name, that was defined with sufficient foreseeability by domestic law (see  Rohlena v. the Czech Republic [GC], no. 59552/08, § 56, ECHR 2015).

EHRM 12

juli 2022, Kotlyar t. Rusland

WETGEVING – WERKING IN DE TIJD – STRAFWET – RETROACTIVITEITSVERBOD

Het retroactiviteitsverbod vervat in artikel 7 heeft betrekking op strafwetten die een feit strafbaar maken dat voor-

30. The applicant was prosecuted and tried under Articles 322.2 and 322.3 of the Criminal Code for falsely claiming in an application for residence registration in respect of non-Russian nationals that they lived in her flat on a temporary or permanent basis whereas they were actually living elsewhere. The Government argued that,

even before the new law had come into force, she could have been prosecuted for those acts under Article 322.1 of the Criminal Code, which sanctioned the organisation of the illegal entry, stay or transit of non-Russian nationals.

31.  The Court notes that it was not alleged that the non-nationals in question – whom the applicant had registered as residents in her flat – had entered Russia illegally or had lacked the proper documentation such as an immigration card or residence permit to stay legally in Russia. In fact, an application for residence registration had to be accompanied by proof of legal residence in Russia, failing which it was liable to be rejected (see paragraph 20 above). There is no indication that any applications were rejected on such grounds. Therefore, it does not appear that the applicant could have foreseen that she would be held responsible for organising the illegal entry or illegal stay of non-nationals in so far as the required element of illegality had not been made out.

32. Turning next to the application in practice of Article 322.1 of the Criminal Code, the Court observes that the Government did not submit evidence to indicate that any homeowners who had made fraudulent registration applications had been prosecuted under this provision. The explanatory note to the new law observes that the problem of “elastic flats”, whereby hundreds of people were registered as residents while living elsewhere, was not limited to a few isolated cases but had reached considerable proportions (see paragraph 8 above). An issue of that magnitude should have given rise to extensive case-law on the prosecution of owners of “elastic flats” under Article 322.1 of the Criminal Code, and yet not one conviction has been submitted to the Court (contrast with  Rohlena, cited above, §§ 59 and 62, in which the Court found in particular that the applicant’s conduct had amounted to a criminal offence even prior to the amendment of the legislation). Rather, the explanatory note makes it apparent that the Russian authorities were concerned that there were no sufficient legal means of tackling the problem of “elastic flats”. The impunity of dishonest owners of such properties under the existing legal regime seems to have been the main reason for the adoption of the new law ascribing to such owners, as it did, criminal responsibility for such activities. Conversely, the absence of evidence of any prior convictions tends to indicate that such activities could not be prosecuted under the previous legislation.

33.  The timing of the criminal proceedings against the applicant is also significant. The authorities had been

aware of her activities for years before the adoption of the new law; she had openly declared that she was prepared to certify that any person in need was resident in her “elastic flat” and she had followed through on her declaration (see paragraphs 7 and 27  in fine above). The Government’s claim that her activities had amounted to a prosecutable offence even before the adoption of the new law would have been more plausible had the proceedings against her been instituted under the formerly existing provisions. However, that was not the case. The criminal proceedings were only initiated after the new law had entered into force, and initially only in respect of the three instances of “fictitious registration” that had taken place after the date of its entry into force (see paragraph 11 above). At a later stage, further charges relating to a period prior to the new law’s entry into force were added, despite the applicant’s objection regarding the retroactive application of criminal law.

34. Having regard to the above elements, the Court finds that it has not been shown that the applicant’s acts constituted a prosecutable offence under domestic law prior to the entry into force of Articles 322.2 and 322.3 of the Criminal Code on 3 January 2014. It follows that, in so far as her conviction concerned the acts carried out before that date, it amounted to the retroactive application of criminal law, in breach of Article 7 of the Convention. There has therefore been a violation of that provision.

[…]

RECHTSPRAAK

Rechtspraak Hof van Justitie van de Europese Unie

HvJ (Grote kamer), zaak C-348/20 P, 12 juli 2022, Nord Stream 2 AG tegen Europees Parlement en Raad van de Europese Unie, ECLI:EU:C:2022:548

HOGERE VOORZIENING – ENERGIE – INTERNE MARKT VOOR AARDGAS – RICHTLIJN 2009/73/EG – RICHTLIJN (EU) 2019/692 – UITBREIDING VAN DE TOEPASSELIJKHEID VAN RICHTLIJN 2009/73 TOT GASLEIDINGEN TUSSEN LIDSTATEN EN DERDE LANDEN – ARTIKEL 263, VIERDE ALINEA, VWEU – BEROEP TOT NIETIGVERKLARING – VOORWAARDE DAT REKWIRANTE RECHTSTREEKS WORDT GERAAKT DOOR DE MAATREGEL WAARTEGEN ZIJ BEROEP INSTELT –GEEN BEOORDELINGSBEVOEGDHEID MET BETREKKING TOT DE AAN REKWIRANTE OPGELEGDE VERPLICHTINGEN – VOORWAARDE DAT REKWIRANTE INDIVIDUEEL WORDT GERAAKT DOOR DE MAATREGEL WAARTEGEN ZIJ BEROEP INSTELT – AANPASSING VAN DE AFWIJKINGEN OP GROND WAARVAN REKWIRANTE ALS ENIGE MARKTDEELNEMER VAN HET VOORDEEL VAN DIE AFWIJKINGEN WORDT UITGESLOTEN

Om een beroep tot nietigverklaring bij het Hof van Justitie van de Europese Unie te kunnen instellen tegen een EU-wetgevingshandeling op grond van artikel 263, lid 4, VWEU, moet een particulier – een natuurlijke of rechtspersoon – in het algemeen aantonen dat hij, ondanks niet uitdrukkelijk door de handeling te worden aangesproken, door de litigieuze handeling rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Dit arrest handelt over de eerste voorwaarde, ‘rechtstreeks geraakt zijn’. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie wordt een natuurlijke of rechtspersoon door de handeling waartegen beroep is ingesteld slechts „rechtstreeks geraakt” als aan twee cumulatieve criteria is voldaan: deze maatregel heeft rechtstreeks gevolgen voor zijn rechtspositie en laat aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unieregeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld.

In de onderhavige zaak heeft het Gerecht betoogd dat een richtlijn, vóór omzetting in nationaal recht, op zichzelf geen verplichtingen kan opleggen aan particulieren en dus geen rechtstreekse invloed kan hebben op hun rechtspositie. Het concludeerde dat verzoekster niet kon aantonen rechtstreeks door de richtlijn te worden geraakt. Het Hof van Justitie spreekt deze bevindingen tegen, wat bevestigt dat richtlijnen onder bepaalde omstandigheden inderdaad rechtstreeks betrekking kunnen hebben op particulieren en dus in bepaalde omstandigheden kunnen worden aangevochten op grond van artikel 263, lid 4, VWEU.

Voorgeschiedenis van het geding

13. De voorgeschiedenis van het geding is uiteengezet in de punten 1 tot en met 11 van de bestreden beschikking en kan ten behoeve van de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.

14. Rekwirante, Nord Stream 2, is een vennootschap naar Zwitsers recht met als enig aandeelhouder de Russische openbare naamloze vennootschap Gazprom. Zij is belast met de planning, de aanleg en de exploitatie van de offshoregaspijpleiding Nord Stream 2, waarvan de kosten, die 9,5 miljard EUR bedragen, voor 50 % worden gefinancierd door ENGIE SA, OMV AG, Royal Dutch Shell plc, Uniper SE en Wintershall Dea GmbH.

15. In januari 2017 is begonnen met het aanbrengen van de betonnen coating op de leidingen voor deze offshoregaspijpleiding, die uiteindelijk in september 2018 zijn opgeleverd.

16. Deze offshorepijpleiding, die dubbel is uitgevoerd, zal de gasstroom tussen Vyborg (Rusland) en Lubmin (Duitsland) verzekeren. Eenmaal in Duitsland zal het via die offshorepijpleiding aangevoerde gas verder worden getransporteerd via de onshorepijpleidingen ENEL en EUGAL.

17. Naar aanleiding van het voorstel van de Commissie van 8 november 2017 [voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2009/73 betreffende gemeenschappelijke regels

MARLIES DESOMER EN TIM CORTHAUT

voor de interne markt voor aardgas, COM(2017) 660 final] hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie op 17 april 2019 de litigieuze richtlijn vastgesteld, die in werking is getreden op de twintigste dag na de bekendmaking ervan, te weten op 23 mei 2019. Volgens de informatie van rekwirante waren op die datum de betoncoatingwerkzaamheden van de Nord Stream 2-pijpleidingen voor 95 % voltooid en was er respectievelijk 610 km en 432 km van de twee gaspijpleidingen aangelegd op de bodem van de territoriale wateren en/of van de exclusieve economische zone van Rusland, Finland, Zweden en Duitsland.

Procedure bij het Gerecht

18. Bij verzoekschrift, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 26 juli 2019, heeft rekwirante bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van de litigieuze richtlijn in haar geheel ingesteld en daartoe zes middelen aangevoerd.

19. Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 10 oktober en 14 oktober 2019, hebben het Parlement en de Raad een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen met betrekking tot dit beroep tot nietigverklaring van de litigieuze richtlijn.

[...]

Ontvankelijkheid van het beroep

28. In zijn uitspraak over de door het Parlement en de Raad opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid heeft het Gerecht allereerst in punt 78 van de bestreden beschikking in herinnering gebracht dat het enkele feit dat het beroep is ingesteld tegen een richtlijn niet volstaat om dit beroep niet-ontvankelijk te verklaren, alsook er in de punten 79 tot en met 85 van die beschikking op gewezen dat de litigieuze richtlijn een tot de lidstaten gerichte wetgevingshandeling vormt die van toepassing is op alle betrokken marktdeelnemers, zodat dit beroep krachtens artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU slechts ontvankelijk is als rekwirante rechtstreeks en individueel door deze richtlijn wordt geraakt.

29. Na de overwegingen in de punten 102 tot en met 124 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht genoemd beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat rekwirante niet rechtstreeks door de litigieuze richtlijn werd geraakt.

Hogere voorziening

40. Ter onderbouwing van haar hogere voorziening voert rekwirante twee middelen aan. In het eerste middel, dat uit twee onderdelen bestaat, stelt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn haar niet rechtstreeks raakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.

[...]

Eerste middel

Opmerkingen vooraf

42. Voor het onderzoek van de hogere voorziening zij erop gewezen dat de ontvankelijkheid van het door rekwirante ingestelde beroep tot nietigverklaring van de litigieuze richtlijn moet worden onderzocht in het licht van de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU, volgens welke een dergelijk beroep slechts ontvankelijk is wanneer de verzoeker door de litigieuze handeling rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Aangezien rekwirante volgens het Gerecht niet rechtstreeks door de litigieuze richtlijn wordt geraakt en beide voorwaarden vervuld moeten zijn, heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard zonder zich uit te spreken over de vraag of rekwirante individueel door deze richtlijn wordt geraakt.

43. Overeenkomstig vaste rechtspraak, waaraan het Gerecht in punt 102 van de bestreden beschikking heeft herinnerd, wordt een natuurlijke of rechtspersoon door de handeling waartegen beroep is ingesteld slechts „rechtstreeks geraakt” als aan twee cumulatieve criteria is voldaan: deze maatregel heeft rechtstreeks gevolgen voor zijn rechtspositie en laat aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unieregeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld (arrest van 28 februari 2019, Raad/Growth Energy en Renewable Fuels Association, C-465/16 P, EU:C:2019:155, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44. Dit geldt ook, zoals ook het Gerecht heeft aangegeven in punt 103 van de bestreden beschikking, wanneer de mogelijkheid dat de adressaten geen gevolg zullen geven aan de Uniehandeling louter theoretisch is, omdat buiten kijf staat dat zij vastbesloten zijn daaraan conse-

quenties te verbinden (arresten van 23 november 1971, Bock/Commissie, 62/70, EU:C:1971:108, punten 6 tot 8, en 4 december 2019, PGNiG Supply & Trading/Commissie, C-117/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:1042, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45. Met de twee onderdelen van het eerste middel komt rekwirante op tegen de wijze waarop het Gerecht respectievelijk de eerste en de tweede van de in punt 43 van dit arrest genoemde voorwaarden heeft toegepast.

Eerste onderdeel van het eerste middel

Beoordeling door het Hof

61. Het eerste onderdeel van het eerste middel betreft de vraag of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn geen rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van rekwirante en dus niet voldoet aan de eerste van de twee voorwaarden zoals die zijn gesteld in de in punt 43 van dit arrest aangehaalde rechtspraak.

62. In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat het beroep tot nietigverklaring van artikel 263 VWEU volgens vaste rechtspraak openstaat tegen alle door de instellingen vastgestelde bepalingen – ongeacht de vorm – die beogen bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen (arrest van 3 juni 2021, Hongarije/Parlement, C-650/18, EU:C:2021:426, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63. Om vast te stellen of een handeling dergelijke rechtsgevolgen in het leven roept en er dus krachtens artikel 263 VWEU een beroep tot nietigverklaring tegen kan worden ingesteld, moet worden gelet op de substantie van deze handeling en moeten die gevolgen worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de bevoegdheden van de instelling die de betreffende handeling heeft vastgesteld en de context waarin die vaststelling plaatsvond (arrest van 3 juni 2021, Hongarije/Parlement, C-650/18, EU:C:2021:426, punt 38).

64. Of een handeling rechtstreeks gevolgen kan hebben voor de rechtspositie van een natuurlijke of rechtspersoon, kan dus niet uitsluitend worden beoordeeld op basis van het feit dat de handeling de vorm van een richtlijn heeft aangenomen.

65. Hoewel het Gerecht in punt 78 van de bestreden beschikking heeft beklemtoond dat de enkele omstandigheid dat het beroep tegen een richtlijn is ingesteld niet volstaat om dit beroep niet-ontvankelijk te verklaren, blijkt uit de rest van zijn redenering, met name uit de punten 106 en 107 van die beschikking, dat het zich voor zijn oordeel dat de litigieuze richtlijn geen rechtstreekse gevolgen had voor de rechtspositie van rekwirante, hoofdzakelijk heeft gebaseerd op het feit dat een richtlijn op zich geen verplichtingen voor een particulier kan doen ontstaan of bij gebreke van omzettingsmaatregelen geen rechtstreekse en onmiddellijke bron van dergelijke verplichtingen kan zijn.

66. In dit verband stelt rekwirante terecht dat, aangezien alle richtlijnen als kenmerk hebben dat zij op zichzelf geen verplichtingen voor particulieren kunnen scheppen en niet tegen hen kunnen worden ingeroepen (zie in die zin arrest van 7 augustus 2018, Smith, C-112/17, EU:C:2018:631, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak), de redenering van het Gerecht betekent dat categorisch moet worden uitgesloten dat richtlijnen rechtstreeks gevolgen kunnen hebben voor de rechtspositie van particulieren en dus het voorwerp kunnen zijn van een beroep krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU.

67. Een dergelijke benadering komt er uiteindelijk op neer dat – in strijd met hetgeen in de punten 63 en 64 van het onderhavige arrest is overwogen – bij het onderzoek van de voorwaarde dat de maatregel waartegen het beroep is gericht rechtstreeks gevolgen moet hebben voor de rechtspositie van de verzoeker, de vorm van de betrokken maatregel, namelijk die van een richtlijn, voorrang krijgt boven de inhoud van die maatregel.

68. In de tweede plaats geldt het voorgaande ook voor de in de punten 110 en 111 van de bestreden beschikking opgenomen overweging van het Gerecht dat particulieren in beginsel niet door de richtlijn, maar uitsluitend door de maatregelen tot omzetting van deze richtlijn in hun rechtspositie worden geraakt en dat de betrokken lidstaat, in casu de Bondsrepubliek Duitsland, op de datum van instelling van het beroep tot nietigverklaring nog geen omzettingsmaatregelen had vastgesteld.

69. Het is juist dat volgens vaste rechtspraak elke lidstaat waarvoor een richtlijn bestemd is, de verplichting heeft om in het kader van zijn nationale rechtsorde alle maatregelen te treffen die nodig zijn om de volle werking van de richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren (arrest van 8 mei 2008, Danske Svineproducenter, C-491/06, EU:C:2008:263, punt 28).

70. Evenwel zou, indien de in punt 68 van dit arrest uiteengezette benadering van het Gerecht wordt bevestigd, dit erop neerkomen dat wordt aangenomen dat richtlijnen nooit rechtstreeks gevolgen kunnen hebben voor de rechtspositie van particulieren omdat deze gevolgen steeds verband houden met de maatregelen die met het oog op de omzetting ervan zijn vastgesteld, en niet met de richtlijnen zelf.

71. Bovendien wordt in die punten van de bestreden beschikking voorbijgegaan aan het onderscheid dat moet worden gemaakt tussen de voorwaarde dat de handeling waartegen het beroep wordt ingesteld de verzoeker rechtstreeks raakt en de voorwaarde dat een dergelijke handeling geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, zoals die zijn neergelegd in artikel 263, vierde alinea, derde zinsdeel, VWEU.

72. Dit derde zinsdeel van die bepaling, dat betrekking heeft op het recht om beroep in te stellen tegen regelgevingshandelingen, bevat derhalve zowel de voorwaarde dat de verzoeker rechtstreeks wordt geraakt door de handeling waartegen zijn beroep is gericht, als de voorwaarde dat dergelijke handelingen slechts ontvankelijk zijn indien zij geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen, waarbij deze laatste voorwaarde naast de eerste voorwaarde komt en er dus niet mee samenvalt.

73. Aangezien de voorwaarde dat de verzoeker rechtstreeks door de bestreden handeling wordt geraakt in identieke bewoordingen is geformuleerd zowel in artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU als in het derde zinsdeel van deze bepaling, moet zij in beide zinsdelen dezelfde betekenis hebben. Deze beoordeling van deze objectieve voorwaarde kan immers niet verschillen afhankelijk van de vraag over welk zinsdeel van die bepaling het gaat.

74. Bijgevolg kan elke handeling, zowel regelgevingshandelingen als handelingen van andere aard, in beginsel een particulier rechtstreeks raken en dus rechtstreeks gevolgen hebben voor de rechtspositie van deze persoon, ongeacht of de handeling uitvoeringsmaatregelen – waaronder, in het geval van een richtlijn, omzettingsmaatregelen – met zich meebrengt of niet. Wanneer de betrokken richtlijn dergelijke gevolgen teweegbrengt, is de omstandigheid dat maatregelen tot omzetting van deze richtlijn zijn vastgesteld of nog moeten worden vastgesteld, als zodanig dus irrelevant, aangezien dit niet wegneemt dat er tussen de richtlijn en die gevolgen een rechtstreeks verband bestaat, mits de richtlijn de lidstaten geen beoordelingsmarge laat

met betrekking tot het opleggen van de gevolgen aan die persoon. Deze laatste voorwaarde is aan de orde in het tweede onderdeel van het eerste middel.

75. In de derde plaats moet, wat betreft het onderzoek of de litigieuze richtlijn rechtstreekse gevolgen kan hebben voor rekwirantes rechtspositie overeenkomstig de in punt 63 van dit arrest uiteengezette criteria, worden vastgesteld dat de litigieuze richtlijn, door de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 uit te breiden tot interconnectoren tussen lidstaten en derde landen zoals de interconnector die rekwirante wil exploiteren, tot gevolg heeft dat de exploitatie van deze interconnector wordt onderworpen aan de regels van richtlijn 2009/73, waardoor de specifieke verplichtingen die zij in dat verband oplegt – waaronder met name de verplichtingen betreffende de ontvlechting van transmissiesystemen en transmissiesysteembeheerders op grond van artikel 9 van richtlijn 2009/73, alsook de in artikel 32 van die richtlijn genoemde verplichtingen betreffende het systeem van toegang van derden tot het net op basis van bekendgemaakte tarieven die zijn goedgekeurd door de betrokken regulerende instantie of die zijn berekend aan de hand van de door die instantie goedgekeurde methoden – op rekwirante van toepassing worden.

76. In dit verband is, zoals in punt 74 van dit arrest is opgemerkt, de omstandigheid dat de betrokken lidstaat, in casu de Bondsrepubliek Duitsland, voor de uitvoering van deze verplichtingen omzettingsmaatregelen moet vaststellen, als zodanig irrelevant voor zover deze lidstaat met betrekking tot die omzettingsmaatregelen niet over een beoordelingsmarge beschikt die kan verhinderen dat deze verplichtingen aan rekwirante worden opgelegd. Zonder een dergelijke beoordelingsmarge doen die omzettingsmaatregelen immers niet af aan het rechtstreekse verband dat bestaat tussen de litigieuze richtlijn en de oplegging van die verplichtingen.

77. Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn geen rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van rekwirante.

78. De argumenten waarmee de Poolse regering onder verwijzing naar andere redenen dan die welke het Gerecht in de bestreden beschikking heeft aangehaald, wil aantonen dat rekwirante niet rechtstreeks door de litigieuze richtlijn wordt geraakt, moeten eveneens worden afgewezen.

79. Ten eerste wordt het argument dat richtlijn 2009/73 reeds vóór de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn van toepassing was op interconnectoren als die van rekwirante, hoe dan ook duidelijk tegengesproken zowel door het voorwerp van de litigieuze richtlijn, zoals dat in de overwegingen 3 en 4 ervan is geformuleerd, als door de wijziging van de definitie van het begrip „interconnector” in artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/73.

80. Ten tweede kan, anders dan de Poolse regering betoogt, niet worden uitgesloten dat de litigieuze richtlijn rechtstreeks gevolgen heeft voor rekwirantes rechtspositie door te stellen dat noch op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn, noch op de datum van instelling van het beroep tegen die richtlijn, de interconnector van rekwirante reeds was voltooid. Rekwirante had op het tijdstip van de vaststelling en de inwerkingtreding van deze richtlijn reeds aanzienlijke investeringen gedaan voor de bouw van deze interconnector, die zich in een vergevorderd stadium bevond. Verder wordt in richtlijn 2009/73 en met name in artikel 36, dat onder voorwaarden toestaat om een ontheffing te verlenen voor gasinfrastructuurprojecten, juist rekening gehouden met de mogelijke aanleg van nieuwe gaspijpleidingen. De richtlijn beoogt dus ook het geval van geplande maar nog niet voltooide gaspijpleidingen te regelen.

81. In deze omstandigheden moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden aanvaard.

Tweede onderdeel van het eerste middel

[...]

– Beoordeling door het Hof

94. Het tweede onderdeel van het eerste middel betreft de vraag of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn de lidstaten bij de uitvoering ervan een beoordelingsmarge laat overeenkomstig de tweede van de twee voorwaarden die zijn uiteengezet in de in punt 43 van dit arrest genoemde rechtspraak.

95. In de eerste plaats vloeit uit de vaststelling in punt 63 van dit arrest voort dat de vraag of een handeling aan degenen tot wie zij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast een beoordelingsmarge laat, moet worden onderzocht aan de hand van de inhoud van die handeling.

96. De enkele omstandigheid dat er voor de bestreden handeling uitvoeringsmaatregelen – waaronder, in het geval van een richtlijn, omzettingsmaatregelen – moeten worden vastgesteld, betekent niet noodzakelijkerwijs dat degenen tot wie die handeling is gericht over een beoordelingsmarge beschikken, zoals in punt 74 van dit arrest is opgemerkt.

97. In de tweede plaats moet, wanneer een bepaalde handeling – zoals hier het geval is – meerdere rechtsgevolgen kan sorteren afhankelijk van de verschillende situaties waarop zij van toepassing is, het bestaan van een beoordelingsmarge noodzakelijkerwijs worden beoordeeld in het licht van de concrete rechtsgevolgen die aan de orde zijn in het beroep en zich daadwerkelijk kunnen voordoen voor de rechtspositie van de betrokkene.

98. Om te beoordelen of een handeling degenen tot wie zij is gericht een beoordelingsmarge laat bij de uitvoering ervan, moet dus worden onderzocht welke rechtsgevolgen de bepalingen van die handeling waarop het beroep betrekking heeft, hebben voor de situatie van de persoon die aanspraak maakt op het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU (zie naar analogie arresten van 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C-132/12 P, EU:C:2014:100, punten 50 en 51, en 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie, C-384/16 P, EU:C:2018:176, punten 38 en 39).

99. Anders dan het Parlement en de Raad betogen, is dit ook het geval wanneer het beroep formeel tegen de betrokken handeling in haar geheel is gericht, indien op grond van de ter ondersteuning van het beroep aangevoerde middelen kan worden vastgesteld dat het voorwerp van dat beroep in werkelijkheid betrekking heeft op specifieke aspecten van die handeling.

100. In de derde plaats moet worden opgemerkt dat rekwirante ter onderbouwing van haar stelling dat de litigieuze richtlijn de lidstaten geen beoordelingsmarge laat met betrekking tot de gevolgen die deze richtlijn heeft voor haar rechtspositie, in haar beroep in wezen heeft aangevoerd dat de litigieuze richtlijn, na de bij die richtlijn aangebrachte wijziging van het begrip „interconnector” in artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/73, tot gevolg heeft dat rekwirante wordt onderworpen aan de in artikel 9 van richtlijn 2009/73 vastgestelde specifieke verplichtingen inzake de ontvlechting van transmissiesystemen en transmissiesysteembeheerders, alsook aan de in artikel 32 van richtlijn 2009/73 vastgestelde verplichtin-

gen inzake de toegang van derden en de tariefregelingen, zonder dat zij aanspraak kan maken op een afwijking van deze regels op grond van artikel 36 van richtlijn 2009/73 of op grond van artikel 49 bis van die richtlijn, zoals dat is ingevoegd bij de litigieuze richtlijn.

101. Bijgevolg moet in het licht van deze bepalingen en de concrete situatie van rekwirante worden nagegaan of richtlijn 2009/73 na de vaststelling en de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn de Bondsrepubliek Duitsland een beoordelingsmarge laat bij de uitvoering van die bepalingen en in het bijzonder bij de toepassing ervan op rekwirante.

102. Wat ten eerste de in de artikelen 36 en 49 bis van richtlijn 2009/73 opgenomen afwijkingen betreft, heeft het Gerecht in de punten 114 en 115 van de bestreden beschikking herinnerd aan het bestaan van die mogelijkheden om af te wijken. Het Gerecht heeft daaraan toegevoegd dat de nationale regulerende instanties bij de toepassing van de in artikel 49 bis bedoelde afwijking over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken wat het al dan niet toestaan van een dergelijke afwijking betreft.

103. Daarbij heeft het Gerecht echter verzuimd om, rekening houdend met de situatie van rekwirante en met inachtneming van de inhoud van die afwijkingen, te onderzoeken of de afwijkingen op haar situatie kunnen worden toegepast en of de litigieuze richtlijn de betrokken lidstaat een beoordelingsmarge laat bij de uitvoering van die richtlijn ten aanzien van rekwirante.

104. Wat het bestaan van een dergelijke beoordelingsmarge met betrekking tot de in de artikelen 36 en 49 bis van richtlijn 2009/73 opgenomen afwijkingen betreft, moet worden vastgesteld dat, zoals ook de advocaatgeneraal in wezen heeft opgemerkt in de punten 74 en 75 van zijn conclusie, geen van deze afwijkingen van toepassing kan zijn op de situatie van rekwirante omdat er op de datum van vaststelling van de litigieuze richtlijn reeds over de investeringen voor de Nord Stream 2-gaspijpleiding was beslist, waardoor deze pijpleiding niet in aanmerking komt voor een afwijking op grond van artikel 36 van richtlijn 2009/73, dat geldt voor grote nieuwe gasinfrastructuurprojecten of een aanzienlijke capaciteitsverhoging van bestaande infrastructuur, en omdat het op die datum duidelijk was dat die gaspijpleiding niet vóór 23 mei 2019 kon worden voltooid, zodat ook geen afwijking krachtens artikel 49 bis van die richtlijn kan worden verleend.

105. In die omstandigheden is het dan ook zo dat de lidstaten weliswaar beschikken over een beoordelingsmarge bij het toekennen van dergelijke afwijkingen aan gasdrijven die voldoen aan de voorwaarden van respectievelijk artikel 36 en artikel 49 bis van richtlijn 2009/73, maar dat er van een dergelijke beoordelingsmarge geen sprake is waar het gaat om rekwirante, die niet aan die voorwaarden voldoet. Derhalve bestaat er een rechtstreeks verband tussen de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn en het door deze richtlijn aan rekwirante opleggen van de in richtlijn 2009/73 opgenomen verplichtingen waarnaar in punt 75 van dit arrest wordt verwezen.

106. Ten tweede moet in deze omstandigheden worden nagegaan of de betrokken lidstaat jegens rekwirante over een beoordelingsmarge beschikt bij het bepalen van het te bereiken resultaat, waardoor rekwirante toch aan die verplichtingen zou kunnen ontsnappen.

107. In dit verband heeft het Gerecht met betrekking tot de in artikel 9 van richtlijn 2009/73 neergelegde ontvlechtingsverplichting in punt 112 van de bestreden beschikking vastgesteld dat de lidstaten op grond van artikel 9, lid 8, tweede alinea, onder a) en b), en artikel 9, lid 9, van deze richtlijn onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid hebben om die verplichting niet toe te passen, met name op interconnectoren zoals de Nord Stream 2-gaspijpleiding. In een dergelijk geval moeten deze lidstaten, in plaats van de eigendom en de productie en levering te scheiden, ofwel een onafhankelijke systeembeheerder aanwijzen overeenkomstig artikel 14 van die richtlijn, ofwel een onafhankelijke transmissiesysteembeheerder aanwijzen. Volgens het Gerecht beschikken de lidstaten ter zake over een beoordelingsmarge.

108. Die vaststelling kan echter niet volstaan om aan te tonen dat de nationale autoriteiten met betrekking tot de in artikel 9 van richtlijn 2009/73 neergelegde ontvlechtingsverplichting over een beoordelingsmarge beschikken.

109. Uit overweging 13 van richtlijn 2009/73 volgt immers dat, hoewel beide alternatieve mogelijkheden die met betrekking tot de in artikel 9, lid 1, van deze richtlijn neergelegde verplichting tot ontvlechting worden geboden, het „voor een verticaal [geïntegreerd] bedrijf mogelijk [dienen] te maken om zijn netactiva in eigendom te handhaven”, deze mogelijkheden „toch een effectieve scheiding van belangen [moeten] bewerkstelligen”, waarbij de onafhankelijke systeembeheerder of de onafhankelijke transmissiebeheerder „alle functies van een systeembe

heerder [moet vervullen]” en onderworpen moet zijn aan „gedetailleerde regulerings- en toezichtsmechanismen”.

110. Hieruit volgt dat, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 80 en 81 van zijn conclusie, de rechtspositie van rekwirante, ongeacht welke van de in punt 107 van dit arrest bedoelde mogelijkheden uiteindelijk wordt gekozen, onvermijdelijk zal worden gewijzigd, aangezien artikel 9 van richtlijn 2009/73 de lidstaten slechts een keuze biedt waar het gaat om de middelen waarmee een welomschreven resultaat, namelijk een daadwerkelijke scheiding tussen de transmissie en de productie en levering, moet worden bereikt. Bijgevolg beschikken de lidstaten, hoewel hun bij de uitvoering van artikel 9 niet iedere speelruimte wordt ontnomen, over geen enkele beoordelingsmarge als het gaat om de in die bepaling neergelegde verplichting tot ontvlechting, zodat rekwirante zich niet aan die verplichting kan onttrekken, welke van de drie in die bepaling genoemde methoden er ook wordt gekozen.

111. Dit geldt ook voor de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 32 van richtlijn 2009/73, gelezen in samenhang met artikel 41, leden 6, 8 en 10, van die richtlijn. Die verplichtingen houden onder meer in dat de onder die richtlijn vallende transmissiesysteembeheerders derden toegang tot hun systeem verlenen op basis van een objectief toegepast en niet-discriminerend systeem dat is gebaseerd op bekendgemaakte tarieven die redelijk zijn en worden goedgekeurd door de bevoegde regulerende instantie. Deze instantie moet er bij de goedkeuring van deze tarieven onder meer voor zorgen dat de beheerders passende stimulansen krijgen om de efficiëntie te verbeteren.

112. Het is namelijk zo dat er voor deze verplichtingen weliswaar technische maatregelen moeten worden vastgesteld – met name door de nationale regulerende instanties – om er concreet uitvoering aan te geven, maar dergelijke maatregelen kunnen niet afdoen aan het met deze verplichtingen te behalen resultaat, namelijk dat transmissiesysteembeheerders derden op niet-discriminerende wijze toegang tot hun systeem waarborgen onder de voorwaarden van richtlijn 2009/73, met het doel ervoor te zorgen dat alle marktspelers daadwerkelijk toegang tot de markt hebben.

113. In dit verband heeft het Gerecht in punt 117 van de bestreden beschikking eveneens ten onrechte geoordeeld dat rekwirante zich niet kan beroepen op het arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM (C-125/06 P,

EU:C:2008:159). Ook al onderscheidt de zaak die tot dat arrest heeft geleid zich van de onderhavige zaak doordat zij betrekking had op de rechtsgevolgen van een door de Commissie krachtens een richtlijn gegeven beschikking, het feit blijft dat de bindende kracht van deze beschikking uiteindelijk aan die richtlijn was ontleend en dat deze beschikking hoe dan ook – net als de in de punten 110 en 111 van dit arrest genoemde bepalingen van de litigieuze richtlijn – het te bereiken resultaat bepaalde, ten aanzien waarvan de lidstaten over geen enkele beoordelingsmarge beschikten.

114. Bijgevolg heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn de lidstaten een beoordelingsmarge laat, zonder rekening te houden met de situatie van rekwirante en met het feit dat de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn er rechtstreeks toe heeft geleid dat rekwirante wordt onderworpen aan verplichtingen waarvan het resultaat niet kan worden gewijzigd. In die omstandigheden slaagt ook het tweede onderdeel van het eerste middel.

115. Gelet op een en ander is het eerste middel gegrond, aangezien het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat rekwirante niet rechtstreeks door de litigieuze richtlijn wordt geraakt. Hieruit volgt dat punt 4 van het dictum van de bestreden beschikking moet worden vernietigd voor zover daarin het door rekwirante ingestelde beroep om die reden niet-ontvankelijk is verklaard.

DAAN BIJNENS RECHTSPRAAK

Rechtspraak Grondwettelijk Hof

Periode juli-september 2022

GwH 22 september 2022, nr. 109/2022

WET CIVIELE VEILIGHEID – DREIGENDE OMSTANDIGHEDEN – BESCHERMING VAN DE BEVOLKING – MAATREGELEN TER BESTRIJDING VAN DE VERSPREIDING VAN COVID-19 – MACHTIGING AAN DE MINISTER – VERVOLGINGEN EN SANCTIES – STRAFRECHTELIJK WETTIGHEIDSBEGINSEL

In een arrest van 22 september 2022 heeft het Grondwettelijk Hof zich uitgesproken over de grondwettigheid van de artikelen 182 en 187 van de Wet Civiele Veiligheid op basis waarvan tijdens de coronacrisis de veelbesproken ministeriële besluiten met maatregelen om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan, zijn aangenomen.

Deze bepalingen verlenen reeds lange tijd een ruime machtiging aan de minister van Binnenlandse Zaken, diens gemachtigde of de burgemeester om maatregelen van bestuurlijke politie te nemen in dringende omstandigheden ter vrijwaring van de civiele veiligheid. Omdat het in dergelijke gevallen kan gaan om diverse risico- en noodsituaties kunnen ze niet op exhaustieve wijze en in detail door de wetgever worden omschreven. Volgens het Hof kon de wetgever om die reden bewust ruime bewoordingen, zoals “dreigende omstandigheden” en “bescherming van de bevolking”, hanteren die de grenzen van de machtiging bepalen zodat er gepast kan worden opgetreden ten aanzien van dergelijke risico’s. Wanneer een dringend optreden van de uitvoerende macht vereist is omdat elk uitstel de risico- of noodsituatie zou kunnen verergeren, kan uitzonderlijk een rechtstreekse machtiging aan een minister worden verantwoord.

Bovendien is de verleende machtiging geenszins onbeperkt. De maatregelen moeten steeds in redelijkheid worden afgestemd op de aard, de omvang en de vermoedelijke duurtijd van de omstandigheden die de bevolking bedreigen. Daarbij moet onder meer rekening worden gehouden met de dringendheid van het optreden, de mate van kennis van het risico en van de geschiktheid van de maatregelen. Het behoort ook tot de beoordelingsbevoegdheid van de wetge-

ver om te beslissen of een inbreuk op de maatregelen van bestuurlijke politie al dan niet moet worden bestraft en of er in dat geval strafsancties of administratieve sancties worden opgelegd. In het licht van de voortdurende evolutie van de omstandigheden, de onzekerheden die daarmee verbonden zijn en de techniciteit van de te nemen maatregelen, stellen de in het geding zijnde bepalingen de grenzen van het optreden van de uitvoerende macht in voldoende mate vast.

De Wet Civiele Veiligheid bevat de essentiële elementen van zowel de strafbaarstelling als de toepasselijke straffen die gelden bij de weigering of het verzuim zich te gedragen naar de maatregelen. De lezing van de in het geding zijnde bepalingen maakt het immers mogelijk vast te stellen welk gedrag strafbaar wordt gesteld, welke straffen van toepassing zijn in dat geval en welk gedrag niet strafbaar is, voor zover althans de aangenomen ministeriële besluiten in voldoende duidelijke en precieze bewoordingen zijn opgesteld, wat niet door het Grondwettelijk Hof maar door de bevoegde rechter moet worden beoordeeld. Onder dat voorbehoud besluit het Hof dat de betrokken bepalingen in overeenstemming zijn met de verschillende aspecten van het wettigheidsbeginsel in strafzaken.

B.1.1. De artikelen 181 en 182 van de wet van 15 mei 2007 « betreffende de civiele veiligheid » (hierna: de wet van 15 mei 2007) vormen titel XI van die wet (« Opvordering en evacuatie »).

B.1.2. Bij artikel 182 van de wet van 15 mei 2007 wordt aan de minister van Binnenlandse Zaken, aan zijn gemachtigde en aan de burgemeester een bevoegdheid inzake bestuurlijke politie verleend teneinde de bescherming van de bevolking te verzekeren in geval van dreigende omstandigheden.

Zoals gewijzigd bij artikel 110 van de wet van 21 december 2013 « houdende diverse bepalingen Binnenlandse Zaken » (hierna: de wet van 21 december 2013), bepaalt het:

« De minister of zijn gemachtigde kan in geval van dreigende omstandigheden de bevolking, ter verze-

kering van haar bescherming, verplichten zich te verwijderen van plaatsen of streken, die bijzonder blootgesteld, bedreigd of getroffen zijn, en degenen die bij deze maatregelen betrokken zijn een voorlopige verblijfplaats aanwijzen; om dezelfde reden kan hij iedere verplaatsing of elk verkeer van de bevolking verbieden. Dezelfde bevoegdheid wordt toegekend aan de burgemeester ».

B.1.3. Artikel 187 van de wet van 15 mei 2007, dat titel XIII (« Strafbepalingen ») vormt, bepaalt:

« Weigering of verzuim zich te gedragen naar de maatregelen die met toepassing van artikelen 181, § 1 en 182 zijn bevolen, wordt in vredestijd gestraft met gevangenisstraf van acht dagen tot drie maanden, en met geldboete van zesentwintig euro tot vijfhonderd euro, of met één van die straffen alleen. In oorlogstijd of in daarmede gelijkgestelde perioden wordt weigering of verzuim zich te gedragen naar de maatregelen die met toepassing van artikel 185 zijn bevolen gestraft met gevangenisstraf van drie maanden tot zes maanden en met geldboete van vijfhonderd euro tot duizend euro, of met één van de straffen alleen.

De minister of, in voorkomend geval, de burgemeester of de zonecommandant, kan bovendien de genoemde maatregelen ambtshalve doen uitvoeren, op kosten van de weerspannige of in gebreke gebleven personen ».

Ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag in de zaken nrs. 7543 en 7544

B.2. De eerste prejudiciële vraag heeft betrekking op de bestaanbaarheid van de artikelen 182, eerste lid, en 187, eerste lid, van de wet van 15 mei 2007 met artikel 12, tweede lid, en met artikel 14 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 12, eerste lid, 15, 16, 22 en 26 van de Grondwet, met de artikelen 5, 7, 8 en 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag, met artikel 2 van het Protocol nr. 4 bij hetzelfde Verdrag en met de artikelen 9, 12, 15, 17 en 21 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, in zoverre de voormelde wetsbepalingen een minister, zijn gemachtigde of de burgemeester ertoe machtigen bepaalde maatregelen te nemen.

Meer in het bijzonder wordt de grondwettigheid van die bepalingen in het geding gebracht, enerzijds, omdat de begrippen « dreigende omstandigheden » en « bescher-

ming van de bevolking » die in artikel 182, eerste lid, van de wet van 15 mei 2007 worden gebruikt om de contouren van de aan de minister verleende machtiging te bepalen, onduidelijk zouden zijn, en, anderzijds, omdat de in het geding zijnde bepalingen niet de duur zouden regelen van de maatregelen die de minister, zijn gemachtigde of de burgemeester vermogen te nemen met toepassing van artikel 182, eerste lid, van de wet van 15 mei 2007, noch de nadere regels van hun beslissingen noch de wijze waarop die aan de betrokken personen moeten worden meegedeeld, zouden bepalen.

B.3. Artikel 12, tweede lid, van de Grondwet bepaalt: « Niemand kan worden vervolgd dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft ».

Artikel 14 van de Grondwet bepaalt:

« Geen straf kan worden ingevoerd of toegepast dan krachtens de wet ».

Artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt:

« Niemand kan worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin zal een zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was ».

Artikel 15, lid 1, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepaalt:

« Niemand kan worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin, mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Indien, na het begaan van het strafbare feit de wet mocht voorzien in de oplegging van een lichtere straf, dient de overtreder daarvan te profiteren ».

B.4.1. Bij artikel 187, eerste lid, van de wet van 15 mei 2007 worden de « weigering » of het « verzuim » zich in vredestijd te gedragen naar de « maatregelen » die met toepassing van artikel 182 van die wet door de bevoegde minister of zijn gemachtigde zijn « bevolen », strafbaar gesteld. De niet-naleving van de bevolen maatregelen wordt bestraft met een gevangenisstraf van acht dagen tot drie maanden en met een geldboete van zesentwintig tot vijfhonderd euro, of met een van die straffen alleen.

B.4.2. Aangezien de straffen zijn vastgelegd in een wetsbepaling, is artikel 14 van de Grondwet dat het beginsel van de wettigheid van de straffen vaststelt, niet geschonden.

B.5.1. In zoverre zij vereisen dat elk strafbaar feit bij een voldoende duidelijke, voorzienbare en toegankelijke norm moet worden bepaald, hebben artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en artikel 15, lid 1, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten een draagwijdte die analoog is aan die van artikel 12, tweede lid, van de Grondwet. De door die bepalingen geboden waarborgen, die het inhoudelijke aspect van het beginsel van de wettigheid van de strafbaarstellingen betreffen, vormen in die mate dan ook een onlosmakelijk geheel.

B.5.2. Door aan de wetgevende macht de bevoegdheid te verlenen om te bepalen in welke gevallen strafvervolging mogelijk is, waarborgt artikel 12, tweede lid, van de Grondwet aan elke rechtsonderhorige dat geen enkele gedraging strafbaar zal worden gesteld dan krachtens regels aangenomen door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering.

Het wettigheidsbeginsel in strafzaken dat uit de voormelde grondwetsbepaling en internationale bepalingen voortvloeit, gaat bovendien uit van de idee dat de strafwet moet worden geformuleerd in bewoordingen op grond waarvan eenieder, op het ogenblik waarop hij een gedrag aanneemt, kan uitmaken of dat gedrag al dan niet strafbaar is. Het vereist dat de wetgever in voldoende nauwkeurige, duidelijke en rechtszekerheid biedende bewoordingen bepaalt welke feiten strafbaar worden gesteld, zodat, enerzijds, diegene die een gedrag aanneemt, vooraf op afdoende wijze kan inschatten wat het strafrechtelijke gevolg van dat gedrag zal zijn en, anderzijds, aan de rechter geen al te grote beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten.

Het wettigheidsbeginsel in strafzaken staat evenwel niet eraan in de weg dat de wet aan de rechter een beoordelingsbevoegdheid toekent. Er dient immers rekening te worden gehouden met het algemene karakter van de wetten, de uiteenlopende situaties waarop zij van toepassing zijn en de evolutie van de gedragingen die zij bestraffen.

Aan het vereiste dat een misdrijf duidelijk moet worden omschreven in de wet is voldaan wanneer de rechtzoekende, op basis van de bewoordingen van de relevante bepaling en, indien nodig, met behulp van de interpretatie daarvan door de rechtscolleges, kan weten voor welke

handelingen en welke verzuimen hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld.

Enkel bij het onderzoek van een specifieke strafbepaling is het mogelijk om, rekening houdend met de elementen eigen aan de misdrijven die zij wil bestraffen, te bepalen of de door de wetgever gehanteerde algemene bewoordingen zo vaag zijn dat ze het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel zouden schenden.

B.5.3. Het wettigheidsbeginsel in strafzaken gaat bovendien niet zover dat het de wetgever ertoe verplicht elk aspect van de strafbaarstelling zelf te regelen. Een delegatie aan een andere overheid is niet in strijd met dat beginsel voor zover de machtiging voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de wetgever zijn vastgesteld.

B.6.1. Op grond van artikel 182 van de wet van 15 mei 2007 kan de bevoegde minister, zijn gemachtigde of de burgemeester, in geval van « dreigende omstandigheden » en « ter verzekering van [de] bescherming [van de bevolking] »:

de bevolking verplichten « zich te verwijderen van plaatsen of streken, die bijzonder blootgesteld, bedreigd of getroffen zijn »;

– « degenen die bij [die verplichting tot verwijdering] betrokken zijn een voorlopige verblijfplaats aanwijzen »; en

« om dezelfde reden […] iedere verplaatsing of elk verkeer van de bevolking verbieden ».

Daarenboven omvat de « civiele veiligheid » in de zin van de wet van 15 mei 2007 « alle civiele maatregelen en middelen nodig voor het volbrengen van de opdrachten vermeld in de wet om te allen tijde personen en hun goederen en leefomgeving ter hulp te komen en te beschermen » (artikel 3, eerste lid, van de wet van 15 mei 2007).

B.6.2. Om de verspreiding van het coronavirus dat aan de oorsprong van de COVID-19-pandemie ligt, op het Belgische grondgebied te beperken, heeft de minister van Binnenlandse Zaken een reeks ministeriële besluiten genomen die onder meer op artikel 182 van de wet van 15 mei 2007 zijn gebaseerd.

B.6.3. In de voor hem hangende zaken wordt de verwijzende rechter ertoe gebracht het ministerieel besluit van 23 maart 2020 « houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken », zoals gewijzigd bij het ministerieel besluit van

24 maart 2020 (zaak nr. 7543) en bij ministeriële besluiten van 24 maart 2020, van 3 april 2020 en van 17 april 2020 (zaak nr. 7544), toe te passen.

Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat de aangeklaagde situaties die in het geding zijn erin bestaan « te zijn aangetroffen in een voertuig in gezelschap van een andere niet onder hetzelfde dak gedomicilieerde persoon om te praten » en « met kinderen voetbal te hebben gespeeld op de openbare weg » in een pandemische context, hetgeen een inbreuk vormt op het verbod op samenscholingen (artikel 5 van het ministerieel besluit van 23 maart 2020) en op het verbod om zich op de openbare weg of in openbare plaatsen te bevinden, behalve in geval van noodzakelijkheid en omwille van dringende redenen (artikel 8 van het ministerieel besluit van 23 maart 2020). […]

B.8.1. Artikel 182 van de wet van 15 mei 2007 verleent aan de bevoegde minister, aan zijn gemachtigde of aan de burgemeester een ruime bevoegdheid om maatregelen van bestuurlijke politie inzake civiele veiligheid te nemen, wanneer aan de bij die bepaling vastgestelde voorwaarden wordt voldaan.

B.8.2. De termen « dreigende omstandigheden » en «  bescherming van de bevolking » die in artikel 182, eerste lid, van de wet van 15 mei 2007 worden gebruikt, verlenen met name aan de minister een ruime machtiging. Die bepaling maakt het hem mogelijk de gepaste maatregelen van bestuurlijke politie te nemen in veelal dringende omstandigheden ter vrijwaring van de civiele veiligheid. Die doelstelling bestaat reeds geruime tijd. Zo bepaalt artikel 1 van de wet van 31 december 1963 « betreffende de civiele bescherming » dat de civiele bescherming alle civiele maatregelen en middelen omvat die moeten dienen om de bescherming en het voortbestaan van de bevolking te verzekeren, en om ‘s lands patrimonium te vrijwaren in geval van gewapend conflict. Die bepaling beoogt ook, wat te dezen van belang is, bij rampspoedige gebeurtenissen, catastrofen en schadegevallen, te allen tijde personen bij te staan en goederen te beschermen. Al sinds lang is de minister van Binnenlandse Zaken belast met de coördinatie van dat beleid. Zo bepaalt artikel 4 van de wet van 31 december 1963 dat die minister de middelen organiseert en de maatregelen uitlokt welke voor geheel ‘s lands grondgebied nodig zijn voor de civiele bescherming. Hij coördineert de voorbereiding en de toepassing van die maatregelen zowel bij de verschillende ministeriële departementen als bij de openbare lichamen.

Aangezien het gaat om risico- en noodsituaties van velerlei aard welke niet op exhaustieve wijze en in detail door de wetgever kunnen worden omschreven, vermocht de wetgever bewust ruime bewoordingen te kiezen teneinde gepast op te kunnen treden ten aanzien van die risico’s. Uitzonderlijk kan een rechtstreekse machtiging aan de minister of zijn gemachtigde worden verantwoord indien, zoals te dezen, objectieve redenen voorhanden zijn die een dringend optreden van de uitvoerende macht vereisen, in zoverre elk uitstel de bestaande risico- of noodsituatie kan verergeren (zie RvS, advies nr. 68.936/AV van 7 april 2021, punten 5867). De door de wetgever gegeven machtiging is evenwel niet onbeperkt. De te nemen maatregelen dienen immers, rekening houdend met alle omstandigheden, waaronder de dringendheid van het optreden, de mate van kennis van het risico en van de geschiktheid van de maatregelen die kunnen genomen worden, in redelijkheid te worden afgestemd op de aard, de omvang en de vermoedelijke duurtijd van de omstandigheden die de bevolking bedreigen.

Teneinde de doeltreffendheid van de maatregelen te waarborgen, behoort het ook tot de beoordelingsbevoegdheid van de wetgever te beslissen of een inbreuk op de maatregelen van bestuurlijke politie die op grond van artikel 182 van de wet van 15 mei 2007 zijn genomen, moet worden bestraft en, in voorkomend geval, of het opportuun is om voor strafsancties sensu stricto of voor administratieve sancties te opteren.

B.8.3. Rekening houdend met de hiervoor beschreven doelstelling, met de voortdurende evolutie van de omstandigheden, met de onzekerheden die daarmee verbonden zijn, en met de techniciteit van de te nemen maatregelen stellen de voormelde artikelen 182 en 187 van de wet van 15 mei 2017 de grenzen van het optreden van de uitvoerende macht in voldoende mate vast. Artikel 187 bepaalt ook de essentiële elementen van de strafbaarstelling, die bestaat in de weigering of het verzuim zich te gedragen naar de maatregelen die met toepassing van artikel 182 zijn bevolen. De lezing van die wetsbepalingen in samenhang met de ter uitvoering ervan genomen ministeriële besluiten die, maakt het, in zoverre die ministeriële besluiten in voldoende duidelijke en precieze bewoordingen zijn gesteld – wat ter beoordeling staat van de bevoegde rechter – , mogelijk vast te stellen welk gedrag strafbaar wordt gesteld en welk gedrag niet.

B.8.4. Aangezien de wetgever zelf het doel heeft gepreciseerd van de bestreden machtiging en de grenzen waarbinnen zij is verleend, alsook de strafbaar geachte gedraging, zijn de essentiële elementen van de strafbaar-

stelling bij de wet vastgesteld, zodat is tegemoetgekomen aan het wettigheidsbeginsel vervat in artikel 12, tweede lid, van de Grondwet.

Bovendien kunnen de door de minister genomen maatregelen, worden betwist voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en voor de gewone rechter, die zullen oordelen of zij beantwoorden aan het materieel wettigheidsbeginsel, het legitimiteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

[…]

GwH 22 september 2022, nr. 110/2022

COVID-19-PANDEMIE – MAATREGELEN TER

BESTRIJDING VAN DE VERSPREIDING VAN COVID-19 – CONTACTOPSPORING – OPRICHTING VAN GEGEVENSBANKEN – RECHT OP EERBIEDIGING VAN HET PRIVÉLEVEN – VERWERKING VAN PERSOONSGEGEVENS – WETTIGHEIDSBEGINSEL

In het kader van de beroepen tot vernietiging ingesteld tegen verschillende wetgevende normen houdende de instemming met het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020 betreffende de contactopsporing ter bestrijding van COVID-19, verduidelijkte het Grondwettelijk Hof de vereisten die het wettigheidsbeginsel inzake het recht op eerbiediging van het privéleven uit artikel 22 van de Grondwet stelt ten aanzien van wetgevende bepalingen die specifiek voorzien in de verwerking van persoonsgegevens. Zo richtte de betrokken regeling immers een centrale gegevensbank op waarin gevoelige persoonsgegevens, met name gezondheidsgegevens, worden verwerkt.

Het wetgevend voorbehoud in artikel 22 van de Grondwet laat een wetgevende delegatie slechts toe nadat de bevoegde wetgever zelf de essentiële elementen van de verwerking van persoonsgegevens heeft vastgesteld. Onder verwijzing naar de adviespraktijk van de afdeling Wetgeving van de Raad van State geeft het Grondwettelijk Hof aan dat de volgende aspecten, los van de aard van de betrokken aangelegenheid, in beginsel te beschouwen zijn als de essentiële elementen van een gegevensverwerking die in een wetgevende norm moeten worden geregeld: de categorie van verwerkte gegevens, de categorie van betrokken personen, de met de verwerking nagestreefde doelstelling, de categorie van personen die toegang hebben tot de verwerkte gegevens en de maximumtermijn voor het bewaren van de gegevens.

De wettelijke inmenging in het recht op bescherming van persoonsgegevens moet bovendien voorzienbaar zijn. Deze vereiste houdt in dat de wetgevende bepalingen in dit verband in duidelijke en voldoende nauwkeurige bewoordingen worden geformuleerd die het mogelijk maken de hypothesen te voorzien waarin de wetgever een inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven toestaat. Voor de bescherming van persoonsgegevens betekent dit dat de omstandigheden waarin gegevensverwerkingen toegestaan zijn, voldoende precies moeten worden bepaald. Eenieder moet bijgevolg een voldoende duidelijk beeld kunnen hebben van de verwerkte gegevens, van de bij een bepaalde gegevensverwerking betrokken personen en van de voorwaarden voor en de doeleinden van de verwerking.

Na een uitvoerige analyse van de voorschriften van het samenwerkingsakkoord, kwam het Grondwettelijk Hof tot het besluit dat personen waarvan de persoonsgegevens worden verzameld, op voldoende nauwkeurige wijze kennis kunnen nemen van de voorwaarden waaronder hun gegevens worden verwerkt. Niettemin stelde het Hof daarnaast een schending van het wettigheidsbeginsel uit artikel 22 van de Grondwet vast omdat de bepalingen van het samenwerkingsakkoord die de verwerking van de persoonsgegevens regelen, niet in een maximumtermijn voor het bewaren van die persoonsgegevens voorzien. Deze vaststelling leidt ertoe dat de betrokken wetskrachtige normen gedeeltelijk worden vernietigd in de mate dat ze instemmen met de voorschriften van het samenwerkingsakkoord die de verwerking van persoonsgegevens regelen, zonder dat daarbij wordt voorzien in een maximale termijn voor de bewaring ervan. Het Hof was daarnaast van oordeel dat ook een machtiging verleend aan het Informatieveiligheidscomité om de mededeling van persoonsgegevens aan derden toe te staan, betrekking heeft op de essentiële elementen van de verwerking van persoonsgegevens aangezien de wetgever de mogelijke ontvangers van de mededeling van de gegevens niet zelf heeft bepaald.

B.10.1. Zoals in B.7.4 is vermeld, omvat het recht op eerbiediging van het privéleven de bescherming van persoonsgegevens en van persoonlijke informatie, waaronder met name de gezondheidsgegevens vallen.

In zoverre zij voorziet in het centraliseren van een groot aantal persoonsgegevens, met inbegrip van gevoelige gegevens over gezondheid, brengt de bestreden bepaling een inmenging teweeg in het recht op eerbiediging van het privéleven en in het recht op bescherming van

persoonsgegevens, die worden gewaarborgd door de in B.7 tot B.8 aangehaalde bepalingen.

B.10.2. Zoals in B.7.5 is vermeld, is een dergelijke inmenging enkel toelaatbaar indien zij wordt toegestaan door een voldoende precieze wettelijke bepaling, indien zij beantwoordt aan een dwingende maatschappelijke behoefte in een democratische samenleving en indien zij evenredig is met de daarmee nagestreefde wettige doelstelling.

Aangezien de in Gegevensbank I opgenomen gegevens met name gegevens over gezondheid zijn, in de zin van artikel 4, punt 15), van de AVG, en de bestreden bepaling verschillende verwerkingen van die gegevens inhoudt in de zin van artikel 4, punt 2), van dezelfde AVG, dient de inmenging ook te voldoen aan de bij artikel 9 van de AVG vastgestelde voorwaarden.

Artikel 9, lid 1, van de AVG verbiedt in beginsel de verwerking van gevoelige persoonsgegevens, zoals gegevens over gezondheid. Artikel 9, lid 2, punt h), van de AVG staat een dergelijke verwerking evenwel toe wanneer zij noodzakelijk is « voor doeleinden van preventieve of arbeidsgeneeskunde, voor de beoordeling van de arbeidsgeschiktheid van de werknemer, medische diagnosen, het verstrekken van gezondheidszorg of sociale diensten of behandelingen dan wel het beheren van gezondheidszorgstelsels en -diensten of sociale stelsels en diensten, op grond van Unierecht of lidstatelijk recht, of uit hoofde van een overeenkomst met een gezondheidswerker » en wanneer zij onderworpen is aan het beroepsgeheim. Artikel 9, lid 2, punt i), van de AVG bepaalt dat de verwerking van dergelijke gegevens ook is toegestaan wanneer zij noodzakelijk is « om redenen van algemeen belang op het gebied van de volksgezondheid, zoals bescherming tegen ernstige grensoverschrijdende gevaren voor de gezondheid of het waarborgen van hoge normen inzake kwaliteit en veiligheid van de gezondheidszorg en van geneesmiddelen of medische hulpmiddelen, op grond van Unierecht of lidstatelijk recht waarin passende en specifieke maatregelen zijn opgenomen ter bescherming van de rechten en vrijheden van de betrokkene, met name van het beroepsgeheim ».

B.11.1. In zoverre zij een schending van de beginselen van wettigheid en van voorzienbaarheid afleiden uit het nietnoodzakelijke en onevenredige karakter van de bestreden bepaling, verwarren de verzoekende partijen onderscheiden stappen van de toetsing die het Hof moet verrichten met betrekking tot de eerbiediging van het recht op

persoonlijke levenssfeer en van het recht op bescherming van persoonsgegevens.

B.11.2. Bij artikel 22 van de Grondwet wordt aan de bevoegde wetgever de bevoegdheid voorbehouden om te bepalen in welke gevallen en onder welke voorwaarden afbreuk kan worden gedaan aan het recht op eerbiediging van het privéleven. Het waarborgt aldus aan elke burger dat geen inmenging in de uitoefening van dat recht kan plaatsvinden dan krachtens regels die zijn aangenomen door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering.

Een delegatie aan een andere macht is evenwel niet in strijd met het wettigheidsbeginsel, voor zover de machtiging voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de wetgever zijn vastgesteld.

Bijgevolg moeten de essentiële elementen van de verwerking van persoonsgegevens in de wet zelf worden vastgelegd. In dat verband vertonen de volgende elementen, ongeacht de aard van de betrokken aangelegenheid, in beginsel een essentieel karakter : 1°) de categorie van verwerkte gegevens; 2°) de categorie van betrokken personen; 3°) de met de verwerking nagestreefde doelstelling; 4°) de categorie van personen die toegang hebben tot de verwerkte gegevens en 5°) de maximumtermijn voor het bewaren van de gegevens (zie in dezelfde zin het advies van de algemene vergadering van de afdeling wetgeving van de Raad van State nr. 68.936/AV van 7 april 2021 over een voorontwerp van wet « betreffende de maatregelen van bestuurlijke politie tijdens een epidemische noodsituatie », Parl. St., Kamer, 2020-2021, DOC 551951/001, p. 119).

B.11.3. Naast het formele wettigheidsvereiste legt artikel 22 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met de artikelen 7, 8 en 52 van het Handvest, de verplichting op dat de inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven en in het recht op bescherming van persoonsgegevens in duidelijke en voldoende nauwkeurige bewoordingen wordt geformuleerd die het mogelijk maken de hypothesen te voorzien waarin de wetgever een dergelijke inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven toestaat.

Inzake bescherming van de gegevens impliceert dat vereiste van voorzienbaarheid dat voldoende precies moet worden bepaald in welke omstandigheden de verwer-

kingen van persoonsgegevens zijn toegelaten (EHRM, grote kamer, 4 mei 2000, Rotaru t. Roemenië, § 57; grote kamer, 4 december 2008, S. en Marper t. Verenigd Koninkrijk, § 99). In dat verband heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens erop gewezen dat er verschillende cruciale fases zijn waarbij vragen rond de bescherming van persoonsgegevens onder artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens kunnen rijzen, waaronder gedurende de verzameling, de bewaring, het gebruik en de mededeling van gegevens (EHRM, 24  januari 2019, Catt t. Verenigd Koninkrijk, § 95).

Derhalve moet eenieder een voldoende duidelijk beeld kunnen hebben van de verwerkte gegevens, de bij een bepaalde gegevensverwerking betrokken personen en de voorwaarden voor en de doeleinden van de verwerking.

B.11.4. Bijgevolg onderzoekt het Hof eerst of, gelet op de verschillende elementen die in de bestreden bepaling en in de daarmee verbonden bepalingen zijn vervat, elke persoon wiens persoonsgegevens worden verzameld en opgeslagen in Gegevensbank I en, in voorkomend geval, in de andere gegevensbanken die door die Gegevensbank worden gevoed, op voldoende nauwkeurige wijze kan weten onder welke voorwaarden de verwerking van zijn gegevens geschiedt.

[…]

d) De maximale bewaringstermijn van de gegevens

B.18.1. Overeenkomstig het beginsel van opslagbeperking van de gegevens moeten persoonsgegevens worden bewaard in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen niet langer te identificeren dan voor de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt noodzakelijk is (artikel 5, lid 1, punt e), van de AVG).

B.18.2. Volgens artikel 15, § 1, van het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020 worden de in Gegevensbank I vervatte gegevens uiterlijk 60 dagen na het opslaan ervan gewist. Dezelfde bepaling voorziet erin dat de in Gegevensbank III opgeslagen gegevens dagelijks worden gewist.

Artikel 15, § 3, bepaalt dat Gegevensbanken I en III door de verwerkingsverantwoordelijke worden « gedesactiveerd en opgeheven of gewist » ten laatste vijf dagen na de dag van publicatie van het koninklijk besluit dat het einde van de toestand van de COVID-19-epidemie afkondigt.

B.19.1. Wat betreft de maximale bewaringstermijn van de gepseudonimiseerde persoonsgegevens die zijn opgeslagen in Gegevensbank II, voorzag artikel 15, § 2, van het ontwerp van samenwerkingsakkoord erin dat die gegevens zouden worden gewist « conform hetgeen bepaald in de wet van 10 april 2014 houdende diverse bepalingen inzake gezondheid en de in uitvoering daarvan afgesloten samenwerkingsovereenkomst tussen RIZIV en Sciensano ».

Ingevolge het advies van de Gegevensbeschermingsautoriteit nr. 64/2020 van 20 juli 2020 (Parl. St., Kamer, 2019-2020, DOC 55-1490/002, p. 23) voorziet artikel 15, § 2, van het uiteindelijk aangenomen samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020 erin dat die gegevens worden gewist « conform de algemeen aanvaarde termijn voor het bewaren van gegevens betreffende de gezondheid en in het kader van wetenschappelijk onderzoek met betrekking tot gezondheidsgegevens, met name dertig jaar ». […]

B.20.1. Volgens artikel 15, § 1 en § 3, tweede zin, van het samenwerkingsakkoord worden de in Gegevensbank IV opgeslagen persoonsgegevens overgedragen aan de inzake het opsporen van besmettelijke infectieziekten bevoegde gefedereerde entiteiten binnen de vijf dagen na de dag van publicatie van het koninklijk besluit dat het einde van de toestand van de COVID-19-epidemie afkondigt.

Er wordt geen maximale bewaringstermijn vastgesteld voor de persoonsgegevens die in Gegevensbank IV zijn opgeslagen.

B.20.2. Artikel 15, § 1, van het ontwerp van samenwerkingsakkoord bepaalde:

« […] De persoonsgegevens uit de Gegevensbank IV worden ofwel om de 10 jaar geüpdatet ofwel gewist. […] ».

In haar advies nr. 67.719/VR van 15 juli 2020 over het voorontwerp van wet dat de bestreden wet van 9 oktober 2020 is geworden, had de afdeling wetgeving van de Raad van State in verband met die bepaling aangegeven dat de ontstentenis van een maximumtermijn voor het bewaren van de in Gegevensbank IV vervatte persoonsgegevens niet in overeenstemming was met de AVG:

« In […] artikel 15, § 1, eerste lid, van het samenwerkingsakkoord [wordt] bepaald dat de persoonsgegevens

uit de Gegevensbank IV ofwel om de tien jaar geüpdatet ofwel gewist worden. Op een vraag in dat verband hebben de gemachtigden het volgende geantwoord:

‘Na een termijn van 10 jaar worden de gegevens ofwel gewist, ofwel nagekeken op hun accuraatheid en indien nodig geüpdatet. Indien in geval van niet-accurate gegevens updaten onmogelijk is of niet opportuun, zullen de gegevens gewist worden. Zolang ze niet gewist zijn, zijn ze accuraat en zijn dit de gegevens van de contactpersonen van de collectiviteiten. In geval van uitbraken van andere infectieziekten, zal dit immers zeer nuttig zijn’. Dat aldus voor die persoonsgegevens niet wordt voorzien in een maximale bewaringstermijn, is evenwel niet conform artikel 5, lid 1, e), van de AVG, naar luid waarvan ‘persoonsgegevens (…) bewaard [moeten worden] in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen niet langer te identificeren dan [noodzakelijk is] voor de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt’.

39.2. Op de vraag wat de redenen zijn voor de uitzondering die volgens paragraaf 1, tweede lid, gemaakt wordt, wat de Gegevensbanken IV en V betreft, hebben de gemachtigden het volgende geantwoord:

‘Het komt opportuun voor om deze Gegevensbank [IV] te [laten] voortbestaan na de COVID-19 crisis. Immers, deze Gegevensbank zal ook haar nut in de toekomst bewijzen. Daarenboven bevat het merendeel van deze gegevens geen persoonsgegevens, maar gegevens over de collectiviteiten zelf’. Het dispositief moet aldus worden herzien dat het beantwoordt aan het beginsel dat het aan de wetgever staat om de bewaringstermijnen voor de persoonsgegevens vast te stellen » (Parl. St., Kamer, 20192020, DOC 55-1490/001, pp. 55-56).

B.20.3. In de algemene toelichting bij het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020 wordt vermeld:

« De persoonsgegevens uit Gegevensbank III worden dagelijks gewist en de persoonsgegevens in Gegevensbank IV voortdurend geüpdatet, ofwel gewist. In geval dat niet-accurate gegevens updaten onmogelijk is of niet opportuun, zullen de gegevens gewist worden. Zolang ze niet gewist zijn, zijn ze accuraat en zijn dit de gegevens van de contactpersonen van de collectiviteiten die worden bewaard. De persoonsgegevens uit Gegevensbank IV worden ten laatste vijf dagen na de dag van publicatie van het koninklijk besluit dat het einde van de toestand van de coronavirus COVID-19-epidemie afkondigt, overgedragen aan de bevoegde gefedereerde entiteiten voor de uitoefening van hun bevoegdheid inzake het opsporen van besmettelijke infectieziekten in het kader van de materiële bevoegdheden inzake preventieve gezondheidszorg.

Immers, in geval van uitbraken van andere infectieziekten, zal het bewaren van de accurate persoonsgegevens in Gegevensbank IV zeer nuttig zijn. Daarenboven bevat Gegevensbank IV slechts voor een beperkt deel persoonsgegevens » (Parl. St., Kamer, 2019-2020, DOC 551490/001, p. 105).

B.20.4. Gegevensbank IV bevat verschillende categorieën van persoonsgegevens met betrekking tot de personen van categorie V en VI. Die gegevens worden opgesomd in het voormelde artikel 8 van het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020.

Door niet in de maximumtermijn voor het bewaren van die persoonsgegevens te voorzien, zijn de artikelen 2, § 3, en 15, § 1 et § 3, tweede zin, van het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020, zoals zij bij de bestreden akten werden goedgekeurd, niet bestaanbaar met de artikelen 10, 11 en 22 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 5, lid 1, punt e), van de AVG.

B.21. Onder voorbehoud van de gedeeltelijke vernietiging vermeld in B.20.4 bepaalt artikel 2 van het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020, in samenhang gelezen met de artikelen 1, 3, 6 tot 10 en 15 ervan, de categorieën van verwerkte gegevens in Gegevensbank I en Gegevensbanken II, III en IV die ermee verbonden zijn, de categorieën van betrokken personen, de met de verwerking nagestreefde doelstellingen, de categorieën van personen die toegang hebben tot de verwerkte gegevens en de maximumtermijn voor het bewaren van de gegevens. Overeenkomstig artikel 3, § 4, is het gebruik van de verzamelde gegevens voor andere doelstellingen dan die welke in B.14.2 worden vermeld, overigens verboden.

De personen wier persoonsgegevens worden verzameld in Gegevensbank I en de daarmee verbonden gegevensbanken, kunnen de voorwaarden waaronder hun gegevens worden verwerkt, bijgevolg op voldoende nauwkeurige wijze kennen.

[…]

III. Wat betreft de aan het Informatieveiligheidscomité verleende machtiging om de mededeling van persoonsgegevens aan derden toe te staan (derde onderdeel)

B.35.1. In het derde onderdeel van het enige middel doen de verzoekende partijen gelden dat de artikelen 11 en 12 van het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020 het

in artikel 22 van de Grondwet vervatte wettigheidsbeginsel schenden, in zoverre zij het Informatieveiligheidscomité ertoe machtigen de essentiële elementen met betrekking tot de mededeling van persoonsgegevens aan derden te bepalen. Volgens de verzoekende partijen kunnen de beraadslagingen van het Informatieveiligheidscomité niet worden beschouwd als een « wet » in de zin van artikel 6, lid 2, artikel 9, lid 2, punt i), en artikel 9, lid 4, van de AVG. De toestemmingsbevoegdheid van het Informatieveiligheidscomité kan daarenboven niet worden verantwoord op grond van artikel 36, lid 5, van de AVG aangezien dat Comité niet als een toezichthoudende autoriteit kan worden beschouwd.

B.35.2. De grief van de verzoekende partijen heeft enkel betrekking op de delegatie die is verleend aan het Informatieveiligheidscomité met betrekking tot de mededeling van persoonsgegevens aan derden. Die maatregel wordt beoogd in artikel 11, § 1, van het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020, in samenhang gelezen met artikel 10, § 3, tweede zin, ervan.

Het Hof beperkt zijn onderzoek tot die bepalingen.

[…]

B.37.1. Zoals in B.11.2 is vermeld, waarborgt artikel 22 van de Grondwet, door aan de bevoegde wetgever de bevoegdheid voor te behouden om te bepalen in welke gevallen en onder welke voorwaarden afbreuk kan worden gedaan aan het recht op eerbiediging van het privéen gezinsleven, aan elke burger dat geen inmenging in dat recht zal kunnen plaatsvinden dan krachtens regels die zijn aangenomen door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering.

Een delegatie aan een andere macht is niet in strijd met het wettigheidsbeginsel, voor zover de machtiging voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de wetgever worden vastgesteld.

B.37.2. Artikel 6, lid 2, van de AVG bepaalt dat de lidstaten « specifiekere bepalingen » kunnen handhaven of invoeren ter aanpassing van de manier waarop de regels van de AVG worden toegepast met betrekking tot de verwerking die noodzakelijk is om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust (artikel 6, lid 1, punt c)) en de verwerking die noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van

algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen (artikel 6, lid 1, punt e)).

Artikel 9, lid 2, punt i), van de AVG bepaalt dat het Unierecht of lidstatelijk recht krachtens hetwelk de verwerking van gevoelige gegevens noodzakelijk is om redenen van algemeen belang op het gebied van de volksgezondheid, voorziet in « passende en specifieke maatregelen » ter bescherming van de rechten en vrijheden van de betrokkene, met name van het beroepsgeheim. Artikel 9, lid 4, bepaalt dat de lidstaten « bijkomende voorwaarden, waaronder beperkingen, » met betrekking tot onder meer de verwerking van gegevens over gezondheid kunnen handhaven of invoeren.

Artikel 36, lid 5, bepaalt dat de verwerkingsverantwoordelijken lidstaatrechtelijk ertoe kunnen worden verplicht overleg met de toezichthoudende autoriteit te plegen en om haar voorafgaande toestemming te verzoeken wanneer zij met het oog op de vervulling van een taak van algemeen belang verwerken, onder meer wanneer verwerking verband houdt met volksgezondheid.

B.39. Zoals de afdeling wetgeving van de Raad van State heeft opgemerkt in haar advies nr. 63.202/2 van 26 april 2018 over het voorontwerp van wet dat de wet van 5  september 2018 is geworden, « wordt bij de AVG […] een verplichting inzake onafhankelijkheid opgelegd aan de toezichthoudende autoriteit en niet aan de overheidsinstanties die persoonsgegevens verwerken of dergelijke verwerkingen toestaan zonder dat ze het statuut van een dergelijke toezichthoudende autoriteit krijgen, en die net onder het toezicht van de toezichthoudende autoriteit moeten worden geplaatst » (Parl. St., Kamer, 2017-2018, DOC 54-3185/001, p. 129). De bepalingen, maatregelen en voorwaarden die de lidstaten krachtens artikel 6, lid 2, artikel 9, lid 2, punt i), en artikel 9, lid 4, van de AVG kunnen aannemen, doen niets af aan die vaststelling.

Door de kamer « sociale zekerheid en gezondheid » van het Informatieveiligheidscomité, waarvan het statuut niet wordt gepreciseerd in de wet, noch de beoordelingsbevoegdheid erbij wordt afgebakend, te machtigen tot het nemen van beslissingen inzake de verwerking van persoonsgegevens die voor derden bindend zijn, zonder dat dergelijke beslissingen aan parlementaire controle kunnen worden onderworpen, ontzegt artikel 11, § 1, van het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020, in samenhang gelezen met artikel 10, § 3, tweede zin,

ervan, de betrokken personen de garantie van een dergelijke controle, zonder dat zulks te rechtvaardigen valt op grond van een vereiste die voortvloeit uit het recht van de Europese Unie.

De wetgevers hebben bovendien essentiële elementen van de in B.36.2 vermelde mededeling van persoonsgegevens aan derden gedelegeerd, door niet te bepalen wie de ontvangers van die mededeling zijn.

B.40. De bestreden akten moeten worden vernietigd in zoverre daarbij instemming wordt verleend met het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020 doordat artikel 11, § 1, ervan de woorden « zowel » en « als de verdere mededeling van die persoonsgegevens door Sciensano aan derden bepaald in artikel 10, » bevat en in zoverre daarbij instemming wordt verleend met artikel 10, § 3, tweede zin, van hetzelfde samenwerkingsakkoord.

oordeel van het Hof immers niet op onevenredige wijze afbreuk aan de legitieme verwachtingen van de betrokkenen.

Het Hof wijst er verder op dat elke wetswijziging onmogelijk zou worden indien zou worden aangenomen dat elke nieuwe regeling het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie zou schenden als zij de toepassingsvoorwaarden van de vroegere regeling wijzigt. Niettemin drukt het Hof evenwel op het hart dat een wetgever die een nieuwe regeling aanneemt, rekening moet houden met de vereisten die uit het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie voortvloeien ten aanzien van de categorieën van personen die onder het toepassingsgebied van de nieuwe wetgeving zullen vallen.

GwH 29 september 2022, nr. 117/2022

SOCIALE ZEKERHEID – OVERLEVINGSPENSIOEN – WETSWIJZIGING – MINIMUMLEEFTIJD – AFSCHAFFING AFWIJKING LEEFTIJDSVOORWAARDE BIJ KIND TEN LASTE – TIJDELIJKE OVERGANGSUITKERING –LEGITIEME VERWACHTINGEN – RECHTSZEKERHEID

Het Grondwettelijk Hof boog zich naar aanleiding van een reeks prejudiciële vragen over een aantal bepalingen uit de wetten van 5 mei 2014 en van 10 augustus 2015 die de voorwaarden wijzigen waaronder de langstlevende echtgenoot, na het overlijden van de huwelijkspartner, een overlevingspensioen kan genieten, en de voorwaarden waaronder de langstlevende echtgenoot die een of meerdere kinderen ten laste heeft en die niet de vereiste leeftijd heeft bereikt om aanspraak te maken op een dergelijk overlevingspensioen, een overgangsuitkering kan genieten.

Volgens het Hof doet de geleidelijke verhoging van de vereiste leeftijd om aanspraak te kunnen maken op een overlevingspensioen van 45 tot 50 jaar niet op discriminatoire wijze afbreuk aan de beginselen van gewettigd vertrouwen en het rechtszekerheidsbeginsel. De zeer geleidelijke overgangsregeling die voorziet in de verhoging, van 45 tot 50 jaar, van de leeftijd om een overlevingspensioen te genieten, doet naar het

In het licht daarvan komt het Hof tot het besluit dat de algemene introductie van een tijdelijke overgangsuitkering van 24 maanden voor de langstlevende echtgenoot die niet in aanmerking komt voor een overlevingspensioen en die één of meerdere kinderen te laste heeft, onevenredige gevolgen met zich meebrengt voor bepaalde categorieën van personen die zich in een bijzonder kwetsbare situatie bevinden. Alle langstlevende echtgenoten met een kind ten laste, worden hiermee immers op identieke wijze behandeld ongeacht de leeftijd van de kinderen ten laste en zonder dat hierbij rekening wordt gehouden met hun mogelijkheden om erin te slagen werk te vinden of werk te combineren met de gezinslast. Hoewel het een legitieme doelstelling is om de langstlevende echtgenoot ertoe aan te zetten een beroepsactiviteit te behouden, treft de regeling in het bijzonder vrouwen met kinderen ten laste die voor het overlijden van de echtgenoot niet of slechts gedeeltelijk op de arbeidsmarkt actief waren. Indien zij geen werk, of werk dat aangepast is aan de gezinslast, vinden binnen de 24 maanden, zullen zij als enig inkomen werkloosheidsuitkeringen genieten, ongeacht de leeftijd van het kind, terwijl de gezinslast vóór het overlijden ook kon worden gedragen door het inkomen dat de vooroverleden echtgenoot ontving.

[…]

B.18.1. Het Hof onderzoekt thans de bestaanbaarheid van de in het geding zijnde bepalingen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid.

B.18.2. De wetgever beschikt bij het bepalen van zijn beleid in sociaaleconomische aangelegenheden over een ruime beoordelingsbevoegdheid, wat met name het geval is wanneer het gaat om het beleid inzake overlevingspensioenen die gedeeltelijk met overheidsfondsen worden gefinancierd.

Het komt het Hof niet toe zijn beoordeling in de plaats te stellen van het oordeel van de wetgever, voor zover die keuze niet op een kennelijk verkeerde beoordeling berust. Het Hof kan een regeling slechts afkeuren wanneer een onderscheid wordt gemaakt waarvoor geen objectieve en redelijke verantwoording bestaat, of wanneer wezenlijk verschillende situaties zonder objectieve en redelijke verantwoording identiek worden behandeld.

I. De verhoging van de leeftijdsvoorwaarde voor de toekenning van een overlevingspensioen van 45 tot 50 jaar, die moet zijn vervuld op het ogenblik van het overlijden van de vooroverleden echtgenoot

B.19.1. Elke wetswijziging zou onmogelijk worden, indien zou worden aangenomen dat een nieuwe regeling het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie zou schenden om de enkele reden dat zij de toepassingsvoorwaarden van de vroegere regeling wijzigt. Het is inherent aan een nieuwe wetgeving dat een onderscheid wordt gemaakt tussen de personen die onder het toepassingsgebied van de vroegere regeling vielen en personen die onder het toepassingsgebied van de nieuwe regeling vallen.

B.19.2. Het staat in beginsel aan de wetgever om, wanneer hij beslist nieuwe regelgeving in te voeren, te beoordelen of het noodzakelijk of opportuun is die beleidswijziging vergezeld te doen gaan van overgangsmaatregelen. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie wordt slechts geschonden indien de overgangsregeling of de ontstentenis daarvan tot een verschil in behandeling leidt waarvoor geen redelijke verantwoording bestaat of indien aan het vertrouwensbeginsel op buitensporige wijze afbreuk wordt gedaan.

Dat beginsel is nauw verbonden met het rechtszekerheidsbeginsel, dat de wetgever verbiedt om zonder objectieve en redelijke verantwoording afbreuk te doen aan het belang van de rechtsonderhorigen om in staat te zijn de rechtsgevolgen van hun handelingen te voorzien.

B.20. Zoals is vermeld in B.2.2, hebben de in het geding zijnde bepalingen de leeftijdsvoorwaarde voor de toekenning van een overlevingspensioen, waaraan, sedert de inwerkingtreding van die bepalingen, moet zijn voldaan op het ogenblik van het overlijden van de vooroverleden echtgenoot, verhoogd. Gelet op het zeer geleidelijke ritme van de verhoging, van 45 tot 50 jaar, van de vereiste leeftijd om aanspraak te kunnen maken op een overlevingspensioen, doen de in het geding zijnde bepalingen niet op onevenredige wijze afbreuk aan de legitieme verwachtingen van de betrokkenen.

De in het geding zijnde bepalingen zijn eveneens redelijk verantwoord door het doel van de wetgever, namelijk de langstlevende echtgenoot ertoe aan te zetten een beroepsactiviteit te behouden wanneer hij nog de leeftijd heeft om te kunnen werken en aldus inkomsten uit arbeid kan genieten en kan bijdragen tot het pensioensysteem, in plaats van zijn activiteit op te geven of aanzienlijk te reduceren om een overlevingspensioen te ontvangen ten laste van de gemeenschap.

De situatie van de langstlevende echtgenoten die arbeidsgeschikt zijn en jonger dan 50 jaar op het ogenblik van het overlijden van de huwelijkspartner is daarnaast ook verschillend van die van de personen die worden beoogd in de overwegingen B.57.2 en B.57.3 van het voormelde arrest van het Hof nr. 135/2017.

B.21. In zoverre zij de leeftijdsvoorwaarde voor de toekenning van een overlevingspensioen, die moet zijn vervuld op het ogenblik van het overlijden van de vooroverleden echtgenoot, verhogen van 45 tot 50 jaar, zijn artikel 2, 2°, van de wet van 5 mei 2014, artikel 21, 3°, van de wet van 10 augustus 2015 en de artikelen 21ter en 21quater van het koninklijk besluit nr. 50 van 24 oktober 1967 bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid.

II. De situatie van de langstlevende echtgenoot die een kind ten laste heeft

B.22. De in het geding zijnde bepalingen verhogen niet alleen - weliswaar geleidelijk - de leeftijdsvoorwaarde voor de toekenning van een overlevingspensioen, waaraan moet worden voldaan op het ogenblik van het overlijden van de vooroverleden echtgenoot, van 45 tot 50 jaar, maar schaffen eveneens de afwijking van de leeftijdsvoorwaarde af wanneer de langstlevende echtgenoot een kind ten laste heeft. In de plaats van een overlevingspensioen, ontvangt de langstlevende echtgenoot die op het ogenblik van het overlijden van de vooroverleden echtgenoot niet aan de leeftijdsvoorwaarde voldoet en één of meerdere kinderen ten laste heeft, een tijdelijke overgangsuitkering, die op het ogenblik van de feiten die aan de basis liggen van de bodemgeschillen beperkt was tot 24 maanden, en dat ongeacht de leeftijd van het kind.

B.23.1. Zoals in B.14.4 is vermeld, heeft de wetgever de hervorming van het stelsel van het overlevingspensioen aangenomen vanuit de zorg om de personen die ervoor zouden kiezen hun beroepsactiviteit te onderbreken

na het overlijden van hun echtgenoot, aan het werk te houden en aldus de werkloosheidsval te vermijden.

Uit de memorie van toelichting bij het ontwerp dat ten grondslag ligt aan de wet van 5 mei 2014 blijkt dat de hervorming er vooral op gericht was te vermijden dat « jongere vrouwen » zouden terechtkomen in de werkloosheidsval. In dat verband heeft de vice-eerste minister en minister van Pensioenen opgemerkt dat, op 1 januari 2013 en dus voorafgaand aan het aannemen van de in het geding zijnde bepalingen, 4 198 werknemers jonger dan 45 jaar een overlevingspensioen ontvingen, van wie 175 mannen en 4 023 vrouwen (Parl. St., Kamer, 2013-2014, DOC 53-3399/003, p. 17).

B.23.2. Zoals in B.19.1 is vermeld, zou elke wetswijziging onmogelijk worden, indien zou worden aangenomen dat een nieuwe regeling het beginsel van gelijkheid en nietdiscriminatie zou schenden om de enkele reden dat zij de toepassingsvoorwaarden van de vroegere regeling wijzigt.

Wanneer de wetgever een nieuwe regeling aanneemt, dient hij rekening te houden met de vereisten die uit het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie voortvloeien ten aanzien van de categorieën van personen die onder het toepassingsgebied van de nieuwe wetgeving zullen vallen.

B.24.1. Door de toekenning van een tot 24 maanden beperkte overgangsuitkering, en dat ongeacht de leeftijd van het kind, worden alle langstlevende echtgenoten met een kind ten laste, die op het ogenblik van het overlijden van hun echtgenoot de vereiste leeftijd voor de toekenning van een overlevingspensioen nog niet hebben bereikt, op identieke wijze behandeld, ongeacht hun mogelijkheden om erin te slagen werk te vinden of werk te combineren met de gezinslast.

B.24.2. Tijdens het debat in de bevoegde commissie, voorafgaand aan de aanneming van de wet van 5 mei 2014, heeft een aantal leden gewezen op de mogelijke negatieve effecten van de hervorming van het overlevingspensioen voor de langstlevende echtgenoot met één of meerdere kinderen ten laste, en in het bijzonder voor vrouwen met één of meerdere kinderen ten laste die voorafgaand aan het overlijden van de vooroverleden echtgenoot niet of slechts gedeeltelijk op de arbeidsmarkt actief waren. Die groep van personen zou, aldus de betrokken leden van de commissie, door de hervorming in een precaire financiële situatie kunnen terechtkomen wanneer zij bij het aflopen van de periode gedurende welke aan hen een tijdelijke overgangsuitkering is toegekend, beperkt tot

24 maanden, er niet in slagen werk te vinden of werk te combineren met de gezinslast.

B.25.1. Rekening houdend met wat in B.13 is vermeld, is het redelijk verantwoord de langstlevende echtgenoot ertoe aan te zetten een beroepsactiviteit te behouden wanneer hij nog de leeftijd heeft om te kunnen werken en aldus inkomsten uit arbeid kan genieten en kan bijdragen tot het pensioensysteem, in plaats van zijn activiteit op te geven om een overlevingspensioen te ontvangen ten laste van de gemeenschap.

B.25.2. De in het geding zijnde bepalingen betreffen evenwel ook personen die een gezinslast hebben en die, hoewel zij een tijdelijke overgangsuitkering, beperkt tot 24 maanden en dat ongeacht de leeftijd van het kind, zullen genieten, daadwerkelijk, na die periode, in een precaire situatie zullen kunnen terechtkomen die de toekenning van een overlevingspensioen in principe precies moet voorkomen wanneer zij er niet in slagen werk te combineren met de gezinslast.

De in het geding zijnde bepalingen treffen daarenboven in het bijzonder vrouwen met één of meerdere kinderen ten laste, die voorafgaand aan het overlijden van de vooroverleden echtgenoot niet of slechts gedeeltelijk op de arbeidsmarkt actief waren. Indien zij geen werk, of werk dat aangepast is aan de gezinslast, hebben gevonden binnen de periode waarvoor zij de overgangsuitkering ontvangen, zullen zij immers als enig inkomen werkloosheidsuitkeringen genieten, en dat ongeacht de leeftijd van het kind, terwijl de gezinslast vóór het overlijden ook kon worden gedragen door het inkomen dat de vooroverleden echtgenoot ontving.

B.25.3. Hoewel zij een legitiem doel nastreven, treffen de in het geding zijnde bepalingen aldus, door een tijdelijke overgangsuitkering beperkt tot 24 maanden en dat ongeacht de leeftijd van het kind, op onevenredige wijze de voormelde categorie van personen die zich in een bijzonder kwetsbare situatie bevinden. Zoals is vermeld in B.24.3 heeft de wetgever overigens ten behoeve van de langstlevende echtgenoot die een kind ten laste heeft en de vereiste minimumleeftijd voor de toekenning van een overlevingspensioen nog niet heeft bereikt, de duur van de overgangsuitkering verlengd van 24 maanden tot 36 of 48 maanden, afhankelijk van de leeftijd en de zorgnoden van het kind.

B.26. In zoverre zij voor de in B.25.2 bedoelde categorie van personen voorzien in de toekenning van een tijdelijke overgangsuitkering, beperkt tot 24 maanden en dat ongeacht de leeftijd van het kind, in het geval de langstlevende echtgenoot een kind ten laste heeft en de minimumleeftijd voor de toekenning van een overlevingspensioen nog niet heeft bereikt, zijn de in het geding zijnde bepalingen niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

Adviespraktijk Raad van State

Behoorlijke wetgeving

BEKENDMAKING – TECHNISCHE NORMEN –KOSTELOOSHEID

Artikel VIII.2 van het Wetboek van economisch recht luidt momenteel: “De Staat en alle andere publiekrechtelijke personen kunnen refereren aan de door het Bureau voor Normalisatie gepubliceerde normen door een eenvoudige verwijzing naar de referte van deze normen.”. Een door de Kamer aangenomen wetsontwerp voegt een nieuw lid toe aan dat artikel, dat luidt als volgt:

“De Staat en alle andere publiekrechtelijke personen kunnen de toepassing van een door het Bureau voor Normalisatie gepubliceerde norm of deel van een norm verplichten. Zij brengen het Bureau voor Normalisatie hiervan vooraf op de hoogte. De specifiek Belgische normen die verplicht worden gesteld, worden op de website van het Bureau voor Normalisatie raadpleegbaar gesteld volgens de door de Koning vastgestelde nadere regels, zonder de mogelijkheid om deze te downloaden of af te drukken. De andere normen die verplicht worden gesteld, worden kosteloos ter beschikking gesteld door de auteur van de reglementering op zodanige wijze dat de auteursrechten op die normen nageleefd worden. Als er een vertaling nodig is, kan het Bureau voor Normalisatie de kosten voor de vertaling van deze norm door een derde partij aan de regelgevende overheid factureren.”

De Raad van State formuleerde in zijn advies een aantal kritische opmerkingen bij die nieuwe regeling.

Advies 71.335/1 van 18 mei 2022 over een voorontwerp van wet houdende diverse bepalingen inzake Economie, Parl.St. Kamer 2021-22, nr. 552742/001, 133-136 (http://www.raadvanstate.be/ dbx/adviezen/71335.pdf)

12.1. Artikel 19 van het voorontwerp strekt ertoe om artikel VIII.2 van het Wetboek van economisch recht met een lid aan te vullen, op grond waarvan de Staat en alle andere publiekrechtelijke personen de toepassing van een door het Bureau voor Normalisatie gepubliceerde norm of een deel van een norm kunnen verplichten. De ontworpen

regeling maakt daarbij een onderscheid tussen “specifiek Belgische normen die verplicht worden gesteld” en “andere normen die verplicht worden gesteld”. De specifiek Belgische normen die verplicht worden gesteld, worden op de website van het Bureau voor Normalisatie raadpleegbaar gesteld volgens de door de Koning vastgestelde voorwaarden, zonder de mogelijkheid om deze te downloaden of af te drukken. De andere normen die verplicht worden gesteld, worden kosteloos ter beschikking gesteld door de auteur van de reglementering op zodanige wijze dat de auteursrechten op die normen nageleefd worden. Als er een vertaling nodig is, kan het Bureau voor Normalisatie de kosten voor de vertaling van deze norm door een derde partij aan de regelgevende overheid factureren.

12.2. In het verleden heeft de Raad van State, afdeling Wetgeving, al herhaaldelijk gewezen op het probleem dat technische normen waarnaar wordt verwezen in wet- en regelgeving, niet in het Belgisch Staatsblad worden bekendgemaakt, dat ze niet in het Nederlands en in het Frans zijn gesteld of vertaald en dat ze in de regel enkel beschikbaar zouden zijn tegen een bepaalde vergoeding. Het knelpunt van de ontbrekende bekendmaking van technische normen waarnaar in Belgische rechtsregels wordt verwezen zou op een horizontale manier moeten worden onderzocht en opgelost. Mochten er voor het oplossen hiervan bijzondere redenen zijn om bij bijzondere wet af te wijken van de gebruikelijke bekendmaking in het Belgisch Staatsblad, dan zal erop moeten worden toegezien dat deze bekendmaking beantwoordt aan de essentiële randvoorwaarden op het gebied van toegankelijkheid en kenbaarheid van een officiële bekendmaking. Essentieel hierbij is de beschikbaarheid van een Nederlandse en Franse versie van de betrokken normen. Daarnaast mag, als voor het consulteren van de voornoemde normen een vergoeding wordt gevraagd, het bedrag ervan de toegankelijkheid van die normen niet op onevenredige wijze belemmeren. Zolang er geen dergelijke wettelijke regeling is tot stand gekomen, wordt verwezen naar normen die niet overeenkomstig artikel 190 van de Grondwet zijn bekendgemaakt en die bijgevolg niet tegenwerpbaar zijn.

12.3. De stellers van het voorontwerp beogen met het ontworpen artikel VIII.2, tweede lid, van het Wetboek van economisch recht, een wettelijke regeling tot stand te brengen die minstens deels tegemoetkomt aan de voormelde bezwaren die volgens de Raad van State, afdeling Wetgeving, kunnen kleven aan een verwijzing naar technische normen in wet- en regelgeving. In de memorie van toelichting bij de ontworpen wijzigingen van boek VIII van het Wetboek van economisch recht wordt in dit verband het volgende vermeld:

“De eerste wijziging betreft verwijzingen naar normen in wetgeving en meer in het bijzonder die welke normen verplicht stellen. In dit specifieke geval moeten de normen voldoen aan dezelfde regels als de wetgeving die ernaar verwijst, zoals bedoeld in artikel 190 van de Grondwet, met name wat betreft de toegankelijkheid en eventueel de beschikbaarheid in de officiële talen. (…)”

De gemachtigde verstrekte nog de volgende bijkomende toelichting:

“L’article vaut également pour les Régions et les Communautés. La modification ne change en rien cet aspect.

Le projet souhaite préciser la question des références aux normes dans la législation et plus particulièrement dans le cas des normes rendues obligatoires. Les normes constituent une aide importante pour le législateur pour les questions d’ordre technique. Cependant, ces normes sont soumises à des droits d’auteurs et, de ce fait, la reprise littérale du contenu de la norme dans le texte législatif n’est pas possible. A contrario, ces droits d’auteur ne permettent pas de satisfaire les dispositions de l’article 190 de la Constitution quant à l’accessibilité des textes législatifs. Le projet de loi vise à offrir une solution aux législateurs belges (fédéral ou fédérés) étant donné que la politique de normalisation et les droits d’auteurs sont des compétences fédérales.”

Er vallen niettemin met betrekking tot de verwijzing naar de normen, bedoeld in het ontworpen artikel VIII.2, tweede lid, van het Wetboek van economisch recht, een aantal opmerkingen te maken.

12.4. Er kan vooreerst worden vastgesteld dat in het ontworpen artikel VIII.2, tweede lid, van het Wetboek van economisch recht, geen melding wordt gemaakt van een bepaalde versie van de betrokken normen, hetgeen tot rechtsonzekerheid kan leiden. Teneinde dat te vermijden, zou moeten worden verduidelijkt of de verwijzing naar de betrokken normen dynamisch, dan wel statisch is bedoeld.1 Wel dient ermee rekening te worden gehouden

(1) Uit het gegeven dat er voor bepaalde normen een vertaling nodig zal zijn, zou op een impliciete wijze kunnen worden

dat, indien een dynamische verwijzing wordt beoogd, met andere woorden een verwijzing naar eventuele toekomstige versies van de norm, op die wijze een ongeoorloofde delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een private normeringsinstantie dreigt in het leven te worden geroepen aangezien alsdan de toekomstige inhoud van de normen door die instantie kan worden bepaald.

12.5. Artikel VIII.2 van het Wetboek van economisch recht luidt momenteel:

“De Staat en alle andere publiekrechtelijke personen kunnen refereren aan de door het Bureau voor Normalisatie gepubliceerde normen door een eenvoudige verwijzing naar de referte van deze normen.”

Uit de eerste zin van het ontworpen artikel VIII.2, tweede lid, blijkt dat de ontworpen regeling de situatie betreft waarbij de Staat en alle andere publiekrechtelijke rechtspersonen tot de toepassing van “een door het Bureau voor Normalisatie gepubliceerde norm of deel van een norm verplichten”.

Het toepassingsgebied van de ontworpen bepaling blijft op die wijze beperkt tot verplicht gestelde normen. Zoals blijkt uit de adviespraktijk die onder randnummer 12.2 in herinnering is gebracht, betreft één van de probleempunten bij technische normen echter de ontbrekende bekendmaking van technische normen waarnaar in Belgische rechtsregels wordt “verwezen” en dus niet enkel in geval van het verplicht stellen van technische normen. Het verdient dan ook aanbeveling om de ontworpen regeling uit te breiden tot de situatie bedoeld in het huidige artikel VIII.2 van het Wetboek van economisch recht, dat het eerste lid van dat artikel zal worden.

12.6. Inzake de raadpleging van de technische normen op de website van het Bureau voor Normalisatie, wat betreft de Belgische normen, en op eventuele andere websites, wat betreft de internationale normen, valt nog het volgende voorbehoud te maken.

Door in een bekendmaking van technische normen op de website van het Bureau voor Normalisatie te voorzien wordt afgestapt van het beginsel van de gecentraliseerde bekendmaking van alle wets- en verordeningsbepalingen in het Belgisch Staatsblad. Het opteren voor een andere wijze van bekendmaking kan evenwel, in geval van een geschil, aanleiding geven tot bewijsproblemen voor de overheid, die niet rijzen bij een bekendmaking in het Belgisch Staatsblad. Zo kunnen er zich problemen voordoen betreffende

afgeleid dat voor een statische verwijzing moet worden geopteerd. Ter wille van de rechtszekerheid zou de tekst van het voorontwerp evenwel het best in die zin worden geëxpliciteerd indien dat de bedoeling is.

de kennisneming van de verordening door de particulier, de datum van bekendmaking, de beschikbaarheid van verschillende versies en hun ontstaansgeschiedenis.

De stellers van het voorontwerp opteren ervoor om enkel te voorzien in een bekendmaking via de website van het Bureau voor Normalisatie en eventuele andere websites, wat betreft de internationale normen. Aldus dienen zij erop toe te zien dat alle in het voorontwerp bedoelde technische normen worden gepubliceerd en dat deze bekendmaking gebeurt op een wijze die niet alleen de informatieve, maar ook de procedurele en documentaire functie van een officiële bekendmaking van technische normen vervult. In het bijzonder zal erop moeten worden toegezien dat de datum van bekendmaking van de technische normen duidelijk wordt vermeld, dat de authenticiteit van de documenten en van de bijkomende gegevens wordt gegarandeerd, en dat deze gegevens blijvend beschikbaar zijn, inclusief de verschillende historische versies van deze teksten.

Ook de in de ontworpen bepaling opgelegde technische beperkingen, zijnde de onmogelijkheid om de tekst te downloaden, noch om deze af te drukken, en eventuele andere bijkomende beperkingen, mogen niet van die aard zijn dat zij de vlotte toegankelijkheid en beschikbaarheid van de technische normen verhinderen. Het zal in voorkomend geval aan de Koning toekomen om ter uitvoering van de machtiging die is opgenomen in het ontworpen artikel VIII.2, tweede lid, van het Wetboek van economisch recht, begeleidende maatregelen te nemen met het oog op een zo ruim mogelijke verspreiding en toegang tot de technische normen, om te vermijden dat de burgers het slachtoffer zouden zijn van een discriminatie bij de toegang tot bindende normen.2

BELASTING – LEGALITEITSBEGINSEL – DELEGATIE – BEKRACHTIGING

De Raad van State bracht de voorwaarden in herinnering om een delegatie te kunnen verlenen aan de Koning om bepaalde nieuwe belastingen op te leggen. De uitzonderlijke omstandigheden die vereist zijn voor een dergelijke delegatie waren volgens de Raad van State niet voorhanden.

Advies 71.963/3 van 27 september 2022 over een voorontwerp van wet houdende wijziging van de wet van 15 april 1994 betreffende de bescherming van de

(2) Zoals vereist in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof bij de toegang tot de in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakte officiële teksten (zie bijvoorbeeld GwH 17 januari 2007, nr. 10/2007, B.14.1).

bevolking en van het leefmilieu tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren en betreffende het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle, Parl.St. Kamer 2022-23, nr. 55-2965/001, (http:// www.raadvanstate.be/dbx/adviezen/71963.pdf)

4.1. Het ontworpen artikel 30bis/1, § 3, zesde lid, van de wet van 15 april 1994 bevat een delegatie aan de Koning om, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad en te bekrachtigen bij wet binnen het jaar, jaarlijkse heffingen op te leggen voor nieuwe types vergunde inrichtingen waarvoor nog niet in een jaarlijkse heffing is voorzien in artikel 30bis/4, van de wet van 15 april 1994. De bestaande delegatie in het huidige artikel 30bis/1, § 3, vierde lid, van dezelfde wet, bevat een gelijkaardige bepaling, die evenwel beperkt is tot heffingen voor bergingsinstallaties voor radioactief afval.

Blijkens de memorie van toelichting, waarin wordt verwezen naar het legaliteitsbeginsel vervat in artikel 170, § 1, van de Grondwet, wordt ervan uitgegaan dat zowel de ontworpen heffing als de met de ontworpen delegatie beoogde heffingen beschouwd moeten worden als belastingen en dus niet als retributies. De omstandigheid dat met die heffingen inspecties en andere activiteiten van het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle (hierna: FANC) worden bekostigd, doet geen afbreuk aan die vaststelling, nu niet of alleszins niet voldoende blijkt dat die heffingen een vergoeding vormen voor een dienst die de overheid levert ten voordele van de bijdrageplichtigen, individueel beschouwd.3-4

4.2. Ook al kan uit de memorie van toelichting worden afgeleid dat het de bedoeling is om op grond van die bepaling heffingen vast te leggen voor oppervlaktebergingen na het plaatsen van de afdekking, voor de fase betreffende de institutionele controle tot opheffing van de vergunning, alsook voor een vergunde diepe berging, toch is de ontworpen delegatie aanzienlijk ruimer geformuleerd, aangezien ze op eender welke vergunde inrichting kan slaan en niet enkel op heffingen naar aanleiding van ver-

(3) Zie in dat verband overigens ook GwH 15 januari 2009, nr. 6/2009, B.5.1 tot B.5.4.

(4) De omstandigheid dat de opbrengst van de heffingen rechtstreeks worden toegewezen aan het FANC en dat het dus lijkt te gaan om zogenaamde retributie-belastingen, namelijk een “heffing waartegenover geen enkele geïndividualiseerde tegenprestatie staat en waarvan de opbrengst toekomt aan een andere dan de in artikel [170] G.W. genoemde instanties” (B. Peeters, “De begrippen belasting, last en retributie in de artikelen 110 en 113 van de Grondwet”, RW 1987-88, (241) 244), doet evenmin afbreuk aan die vaststelling.

gunningen die specifiek verband houden met de berging van radioactief afval.

Zoals in de memorie van toelichting wordt uiteengezet, vloeit uit het legaliteitsbeginsel inzake belastingen, neergelegd in de artikelen 170, § 1, en 172, tweede lid, van de Grondwet, voort dat de wetgever zelf alle wezenlijke elementen dient vast te stellen aan de hand waarvan de belastingschuld van de belastingplichtigen kan worden bepaald, zoals de aanwijzing van de belastingplichtigen, de belastbare materie, de heffingsgrondslag, de aanslagvoet en de eventuele belastingvrijstellingen. Daaruit volgt dat elke delegatie die betrekking heeft op het bepalen van één van de essentiële elementen van de belasting, in beginsel ongrondwettig is.

De voormelde grondwetsbepalingen gaan evenwel niet zover dat ze de wetgever ertoe zouden verplichten elk aspect van een belasting of van een vrijstelling zelf te regelen. Een aan een andere overheid verleende bevoegdheid is niet in strijd met het wettigheidsbeginsel voor zover de machtiging voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de wetgever zijn vastgesteld.5 Tot de essentiële elementen van de belasting behoren de aanwijzing van de belastingplichtigen, de belastbare materie, de heffingsgrondslag, de aanslagvoet en de eventuele belastingvrijstellingen.6

Een delegatie op dit vlak aan de Koning mits bekrachtiging door de wetgever7 is slechts mogelijk wanneer de wetgever zich in de onmogelijkheid bevindt om de essentiële elementen van de belasting zelf vast te stellen omdat de inachtneming van de parlementaire procedure hem niet in staat zou stellen om met de vereiste spoed op te treden om een doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken.8 Dit veronderstelt dat op basis van concrete omstandigheden kan worden aangetoond dat de wetgever niet tijdig kan handelen.9

(5) Vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof: zie bijvoorbeeld GwH 20 november 2019, nr. 188/2019, B.15.2.

(6) GwH 10 juli 2014, nr. 104/2014, B.6; GwH 23 februari 2017, nr. 30/2017, B.11.

(7) Overigens voorziet de ontworpen bekrachtigingsregeling er ten onrechte niet in dat indien de beoogde koninklijke besluiten niet binnen het jaar (na hun uitvaardiging, hun bekendmaking of hun inwerkingtreding?) worden bekrachtigd, ze geacht worden geen uitwerking te hebben gehad.

(8) Zie onder meer GwH 17 juli 2003, nr. 100/2003, B.11.1 en B.11.2; GwH 27 mei 2008, nr. 83/2008, B.5.2; GwH 21 november 2013, nr. 158/2013, B.6.2; GwH 7 juli 2016, nr. 107/2016, B.4.2.

(9) Adv.RvS 60.379/3 van 9 december 2016 over een voorontwerp dat heeft geleid tot de wet van 13 juli 2017 ‘tot wijziging van de wet van 29 april 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt, met het oog op het

4.3. In de memorie van toelichting wordt ter zake het volgende uiteengezet:

“Een uitzonderlijke omstandigheid, die de toekenning van bijzondere machten aan de Koning verantwoordt, wordt aanvaard indien het financiële evenwicht, zonder de toekenning van die bijzondere machten aan de Koning, geen verder uitstel voor het nemen van maatregelen meer zou toelaten. Dit is in casu het geval. Aan de Koning kan derhalve de bevoegdheid worden verleend om heffingen ten bate van het FANC op te leggen omdat zonder deze machtiging aan de Koning het financiële evenwicht van het FANC ernstig in het gedrang zou worden gebracht. Deze redenering werd reeds in 2011 gevolgd.”

De gemachtigde voegde daar nog het volgende aan toe: “Deze machtiging aan de Koning werd in se reeds voorzien in een wet van 30/3/2011 tot wijziging van de wet van 15/4/1994. Deze redenering werd in 2011 gevolgd omdat de bedoelde heffing het werk van een aantal FTE dient te bekostigen. Indien deze heffing niet onmiddellijk kan worden vastgelegd, dan bestaat het risico dat een aantal resources niet kunnen aangehouden worden zodat het nodige toezicht en controle niet kan worden uitgeoefend. Het FANC zou dan zijn wettelijke verplichtingen niet kunnen nakomen.”

4.4. De wetswijziging waarbij de huidige machtiging aan de Koning werd opgenomen in artikel 30bis/1, § 3, betreft niet de wet van 30 maart 2011,10 maar wel artikel 271 van de programmawet van 22 december 2008. Zoals reeds is uiteengezet in opmerking 4.1 is die machtiging beperkt tot heffingen voor bergingsinstallaties voor radioactief afval. De Raad van State heeft evenwel in zijn advies over het voorontwerp dat tot die laatste wetsbepaling heeft geleid, opgemerkt dat de memorie van toelichting geen enkel element bevat waaruit blijkt dat de wetgever zich in de onmogelijkheid bevindt om de essentiële elementen van de belasting zelf vast te stellen en dat de Raad ook niet inziet waarom dit het geval zou

instellen van een wettelijk kader voor het Modular Offshore Grid’, Parl.St. Kamer 2016-17, nr. 54-2489/001, 32-33 (opmerking 5); adv.RvS 60.588/3 van 9 december 2016 over een voorontwerp dat heeft geleid tot de wet van 9 februari 2017 ‘tot invoering van een aftrek voor innovatie-inkomsten’, Parl.St. Kamer 2016-17, nr. 54-2235/001, 55-56 (opmerking 14).

(10) Wet van 30 maart 2011 ‘tot wijziging van de wet van 15 april 1994 betreffende de bescherming van de bevolking en van het leefmilieu tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren en betreffende het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle en tot wijziging van de wet van 11 december 1998 betreffende de classificatie en de veiligheidsmachtigingen, veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen’.

zijn.11 Deze opmerking werd niet gevolgd, waarbij in de memorie van toelichting werd voorgehouden dat “er geen enkele onderbreking mag plaatsvinden in de dekking van de kosten van de nucleaire controle en dit in het belang van de bevolking, de werknemers en het leefmilieu tegen de gevaren voortspruitend uit ioniserende stralingen”.12

Blijkbaar ligt die onmogelijkheid van de wetgever om de essentiële elementen van een heffing vast te stellen alleszins niet voor wat betreft de nieuwe, bij artikel 30bis/4, eerste lid, tiende lijn, van de wet van 15 april 1994 uitgewerkte heffing. De Raad van State ziet niet in waarom die onmogelijkheid wel voorhanden zou zijn wat betreft de in de memorie van toelichting aangekondigde heffingen. Indien mag worden aangenomen dat de berging van radioactief afval een proces is dat zorgvuldig moet worden gepland en voorbereid, lijkt het uiterst onwaarschijnlijk dat de wetgever zelf niet tijdig kan voorzien in heffingen ter financiering van het FANC voor het toezicht en de controle op die bergingsoperaties. Het volstaat alleszins niet om louter in algemene bewoordingen te verwijzen naar “het risico dat een aantal resources niet kunnen aangehouden worden”. Ook door middel van een wetgevend optreden kunnen op relatief snelle wijze de vereiste aanpassingen worden doorgevoerd.13

4.5. De conclusie is dan ook dat de ontworpen machtiging aan de Koning moet worden weggelaten en dat de wetgever zelf tijdig de beoogde heffingen moet invoeren door nieuwe wijzigingen van de wet van 15 april 1994.

(11) Adv.RvS 45.443/1/2/3/4 van 13 en 17 november 2008 over een voorontwerp dat heeft geleid tot de programmawet van 22 december 2008, Parl.St. Kamer 2007-08, nr. 52-1607/001, 328.

(12) Ibid., 165.

(13) Adv.RvS 57.455/1-2-3-4 van 5 mei 2015 over een voorontwerp dat heeft geleid tot de programmawet van 10 augustus 2015, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54-1125/001, 179; adv.RvS 58.332/1/3/VR van 4 december 2015 over een voorontwerp dat heeft geleid tot de wet van 26 december 2015 ‘houdende maatregelen inzake versterking van jobcreatie en koopkracht’, Parl.St. Kamer 2015-16, nr. 541520/001, 163-164.

De Grondwet en Jan Velaers

Een vriendschapsgewijze commentaar

In oktober 2022 ging Prof. Jan Velaers op emeritaat na een carrière van meer dan vier decennia aan de Universiteit Antwerpen. Zijn historische en functionele benadering van de Grondwet vormen de rode draad door zijn werk.

Die benadering staat ook centraal in dit Liber Amicorum dat aan Jan Velaers wordt opgedragen. De meer dan vijftig bijdragen werden geschreven door vooraanstaande rechtsgeleerden of rechtspractici en beslaan alle titels van de Belgische Grondwet. Ze formuleren baanbrekende inzichten in de drie hoofddomeinen van het staatsrecht: grondrechten, institutionalisme en federalisme.

Als eerbetoon vormt dit het nieuwe, vierde boekdeel na zijn magnum opus “De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar” uit 2019.

HOOFDEDITOR Cedric Jenart

CO-EDITORS Jonathan Bernaerts, Yannick Peeters, Patricia Popelier, Dirk Vanheule en Vincent Verbelen

PRIJS € 150 (incl. btw)

UITGAVEJAAR 2022

BESTELCODE 202 229 002

ISBN 978 90 4864 454 4

VOLUME 672 pagina’s

Kleine Pathoekeweg 3, B - 8000 Brugge

T +32 (0)50 47 12 89, pp@diekeure.be

www.diekeure.be/professional

Recht en sociale ongelijkheid

Dit Tegenspraak-cahier vertrekt van een paradox in de maatschappelijke ontwikkeling. De afgelopen decennia werden diverse traditionele ongelijkheden weggewerkt en steeds gedifferentieerdere en strengere discriminatieverboden ingevoerd. Toch zijn de meeste sociale ongelijkheden in dezelfde periode niet af-, maar net toegenomen.

In dit cahier worden daartoe twee vragen opgeworpen:

1. (Hoe) draagt het recht bij tot de reproductie en versterking van sociale ongelijkheden?

2. (Hoe) kan het recht ingezet worden om sociale ongelijkheden te bestrijden?

AUTEURS Serge Gutwirth, Bernard Hubeau, Patrick Humblet, Mark Lambrechts, Lieven Lenaerts, Liliane Versluys, Jan Vranken en Harry Willekens

PRIJS € 59 (incl. btw)

UITGAVEJAAR 2022

BESTELCODE 202 229 006

ISBN 978 90 4864 534 3

VOLUME 252 pagina’s

Kleine Pathoekeweg 3, B - 8000 Brugge

T +32 (0)50 47 12 89, pp@diekeure.be

www.diekeure.be/professional

Samen met onze kennispartners en vooraanstaande docenten biedt die Keure u op regelmatige basis liveopleidingen en interessante bijeenkomsten aan. Deze brengen een maximale interactiviteit en schuwen de discussie niet. Hierdoor krijgt u verdieping en nieuwe inzichten die meteen toepasbaar zijn binnen uw vakgebied.

U kan onze opleidingen live, via livestream of soms als livewebinar volgen.

Kan u er niet bij zijn? Bekijk dan nadien het webinar on demand. Zo blijft u op uw eigen tempo geïnformeerd over de nieuwste inzichten en evoluties binnen uw vakgebied