SOCIOLOGÍA. Cuaderno Nº. 2

1

2

3

4

5

6

PRESENTACIÓN El Departamento de Sociología y Ciencias Políticas de la Pontificia Uni versidad Católica del Ecuador -PUCE-, pone a consideración de sus profesores, estudiantes y público en general el número dos de la publi cación CUADERNOS SOCIOLÓGICOS que, de acuerdo con la resolución del Consejo del Departamento, es el órgano de difusión científica oficial de nues tra Unidad académica.

Como se manifestó en el primer número, la publicación de CUADERNOS SOCIOLÓGICOS tiene como objetivo comunicar las inquietudes y preocupaciones de investigación social existentes en el Departamento, en relación con el desarrollo de las ciencias sociales en un momento como el presente caracterizado por profundos cambios económicos, políticos, sociales y culturales, que ameritan una especial reflexión sobre la naturaleza de dichas transformaciones sociales y sobre su orientación y posibles efectos.

En el presente número se aborda el tratamiento de temáticas que hacen referencia a diversas áreas problemáticas de la realidad social. De manera especial, a través de los artículos que se incluyen en la publicación, se analiza la situación y perspectivas de América Latina en el contexto de la globalización; el Estado de Derecho y la aplicación de los Derechos Humanos; el funcionamiento del sistema político democrático, la gobernabilidad y alternativas para su mejoramiento; las coyunturas políticas del derrocamiento de los presidentes Bucaram y Mahuad; situaciones específicas del movimiento indígena tales como la etnicidad y los procesos de descentralización en los municipios indígenas; y, finalmente, la posición de la opinión pública del país sobre la corrupción, así como reflexiones sobre la enseñanza de una ética civil en el sistema educativo.

El Departamento manifiesta un agradecimiento especial al Director del Centro de Estudios Latinoamericanos -CELA-, Lcdo. Milton Benítez por su especial colaboración para hacer posible la edición del presente número de Cuadernos Sociológicos.

Esperamos que el presente número de nuestra publicación resulte útil e interesante a los lectores, y sirva de estímulo para el desarrollo de la actividad intelectual de quienes hacemos el Departamento de Sociolo gía y Ciencias Políticas.

Nicanor Jácome B. Director del Departamento de Sociología y Ciencias Políticas 7

8

EL DILEMA DE LA GLOBALIZACION: ¿UNIVERSALIZACIÓN O ARTICULACIÓN? Fernando de Trazegnies Granda 1

1.- INTRODUCCIÓN Quiero, ante todo, agradecer a la Universidad Católica de Quito por esta invitación tan grata para mí por múltiples razones. Como ustedes conocen, soy profesor desde hace 35 años en la Universidad Católica del Perú y ello hace que, si ustedes me lo permiten, me sienta aquí como en casa. Pero debo decir además que no es la primera vez que dirijo unas palabras a esta comunidad universitaria.

Estuve aquí en el año de 1976 y pronuncié una conferencia sobre los nuevos métodos que estábamos usando en Lima para la enseñanza del Derecho. El tema se refería directamente al llamado “método activo”, es decir, a la forma problematizada y dialogante de enseñar el Derecho en acción, el Derecho como un elemento que es producto de la sociedad en la que se da pero que, a su vez, es un instrumento de cambio en tal sociedad.

Por tanto, el encuentro de hoy lo siento más bien como un reencuentro, como volver a ver a viejos amigos con que hace mucho tiempo no se tiene contacto, pero de los que uno guarda en el corazón un cálido re cuerdo. Y es por ello que me gustaría comenzar esta conferencia con esa famosa frase de Fray Luis de León quien, habiendo sido apartado de su universidad porque fue injustamente encarcelado por varios años, cuando regresó a ella comenzó su primera exposición como si nunca se hubiera alejado del claustro, diciendo: “Como hablábamos ayer…”

Ahora bien, la Universidad Católica es una institución eminentemente académica; y yo me siento fundamentalmente un académico. Por ese motivo, quisiera hoy reunirme con ustedes a reflexionar sobre las rela ciones internacionales desde un punto de vista estrictamente teórico, olvidándome totalmente -y pidiéndoles a ustedes que se olviden también- del cargo público que temporalmente ocupo. Por este motivo, mis palabras me comprometen solamente a mí como persona y no involucran una toma de posición del Estado peruano.

Alguien me sugirió que les hablara de la manera que concibo las rela ciones internacionales en el umbral del milenio. Debo confesar que a mí términos como 1

Exministro de Relaciones Exteriores del Perú, conferencia dictada en la Pontificia Universidad Católica del Ecuador -PUCE-, el 17 de diciembre de 1999.

9

“milenio” me estremecen. Siendo seres humanos que no vivimos más de 80 o 100 años (con mucha suerte), ¿cómo podemos hablar de milenios? Para entender lo que es un milenio, miremos hacia atrás. Hace mil años, quien determinaba las relaciones internacionales era Carlomagno. Y desde entonces, ¡han pasado tantas cosas!. El feudalismo, la Baja Edad Media, el Descubrimiento de América, las luchas religiosas en Europa, la formación de los Estados Modernos, los Virreinatos españoles, la Revolución Francesa, la Independencia de los países de América, el desarrollo prodigioso de la ciencia y la tecnología, el surgimiento del socialismo, la guerra fría, la caída del muro de Berlín; en fin, tantas cosas, que no pudieron haber sido previstas por Carlomagno. ¿Podemos imaginar acaso a Carlomagno hablando por teléfono celular cifrado con sus generales?

Entonces, ¿cómo podemos hablar del próximo milenio, cuando no tenemos idea de lo que puede ocurrir dentro de 50 años ni dentro de 100 años y, menos aún, dentro de mil años?.

Tampoco creo en la magia de las fechas: el 31 de Diciembre de 1999 es para mí un día tan común como el 3 de Septiembre de 1935; y la idea de cambiar del s.

XX al s. XXI (lo que no sucederá el próximo 31 de Diciembre sino ese mismo día del año 2000), tampoco me dice nada. Sin embargo, más allá de esas frivolidades cronológicas, no cabe duda que hoy nos encontramos dentro de un proceso que ha comenzado hace algún tiempo, que durará posiblemente varios decenios y que está transformando las relaciones internacionales en tal manera que puede conducirnos a destinos diferentes en los próximos lustros, según las opciones que adoptemos. No cabe duda que estamos en un momento de reflexión y de cambio en la concepción que la humanidad tiene de sí misma; y esto conlleva ciertamente también un cambio de las relaciones internacionales .

2.- LA GLOBALIZACIÓN El mundo en el que nos ha tocado vivir no es estático, sino que está atravesando una profunda transformación. No necesitamos ser muy viejos para comprobar la diferencia entre el mundo de nuestra infancia y el de hoy. Para muchos de nosotros, cuando éramos niños la televisión no existía, los viajes al extranjero eran una aventura, lo que sucedía en otros continentes e incluso en otros países nos tenía a la mayor parte sin cuidado (y además, nos enterábamos mucho después de que hubiera sucedido), el teléfono de larga distancia internacional era una cosa prohibida por los costos, las distancias geográficas resultaban tecnológicamente o económicamente muy difíciles de franquear y, en general, la vida se desarrollaba a un nivel parroquial y a un ritmo de cámara lenta.

Hoy en día, todo ha cambiado. El teléfono, el fax, el satélite de comuni caciones, la televisión por cable, el Internet, nos mantienen comunica dos al instante con cualquier parte del mundo. Cada hecho es vivido prácticamente en forma 10

simultanea en todas las latitudes gracias a la televisión. Nadie puede sentirse autosuficiente porque cada aspecto de nuestra vida depende de interdependencia que es la esencia del mundo moderno. Pensemos en cualquier cosa a la que recurrimos todos los días, por ejemplo el periódico. Para que cada mañana podamos leer el periódico ha sido necesario primero que en los bosques de Finlandia, ciertas personas hayan cortado árboles y luego los hayan transformado en papel. Probablemente las motosierras que emplearon fueron alema nas. Ese papel tuvo que ser transportado al Ecuador en barcos que pueden ser, digamos de nacionalidad belga o italiana. Al llegar aquí, fueron procesados por máquinas de imprenta norteamericanas. Pero estas máquinas a su vez fueron construidas con hierro de minas ubicadas Dios sabe dónde. Ahora bien, las informaciones que se escriben en ese periódico provienen de satélites norteamericanos que a su vez captan estaciones de televisión en Chechenia. Y así sucesivamente. Los invito a hacer este mismo ejercicio con cualquier cosa que tengan delante (el fin de semana puede ser un momento adecuado para ello) y verán que, en este mundo extraño en el que vivimos, cada objeto es un aleph borgiano, es decir, cada objeto es una perspectiva que nos abre todas las perspectivas, una cosa que nos muestra todas las cosas.

Si queremos designar este cambio con una expresión hoy de moda, podemos decir que vivimos en un mundo en proceso de globalización. Para mí, el gran impulso para este cambio ha sido producido por las innovaciones en dos campos fundamentales: el de las computadoras y el de las tecnologías de comunicación.

Las computadoras son un invento que no es como los otros. En general, los inventos han sido prolongaciones del cuerpo humano: el serrucho o el martillo son formas de ampliar las posibilidades de la mano y de hacerla capaz de realizar funciones que por sí misma ella no podría; la rueda -y todos los tipos de vehículos que se derivan de ella- son prolongaciones de nuestras piernas, pues nos permiten desplazarnos más allá de lo que hubiéramos podido en forma natural. El largavistas es una prolongación de nuestros ojos; y no solamente la megafonía sino también la radio es una prolongación de nuestros oídos y de nuestra boca. Pero la computadora es especial porque es una prolongaci ón del cerebro. La mano, las piernas, los ojos, los oídos, son partes del cuerpo humano que actúan como instrumentos del cerebro; pero la computa dora amplifica las posibilidades del cerebro mismo. Así la computadora ofrece posibilidades de procesas cantidades antes inimaginables de datos, hacer cálculos que durarían años, manejar situaciones complejas; y todo ello hace que la computadora no sea simplemente un mero instrumento sino incluso una ayuda para inventar nuevos instrumentos. De esta forma, la computadora potencia el cerebro y permite rediseñar el mundo.

De otro lado, la tecnología de comunicaciones ha eliminado las distancias físicas 11

y ha incrementado el conocimiento recíproco. Ya no es posi ble vivir aislado porque todo lo que hagamos se sabe inmediatamente en las antípodas; y porque todo lo que pase en el exterior lo conocemos prácticamente al instante. Por consiguiente, cada cosa, cada situación, cada decisión de una persona, de un país o una región, repercute sobre todas las demás personas, países o regiones. Y esto es lo que llamamos globalización: parafraseando al griego de los tiempos clásicos dentro de un contexto totalmente diferente, cualquier hombre moderno puede afirmar: “nada de lo humano me es ajeno”, porque todo tiene repercusión en la vida de todos. Marchall McLuhan tuvo la genialidad de imaginar tempranamente este proceso y anunció antes que nadie la instauración de la “aldea global”, es decir, de un mundo generalizado, pero con tantas comunicaciones que parecería una aldea.

He citado en otras oportunidades cifras de Mike Moore, que me voy a permitir repetirlas porque me parece que muestran claramente este proceso de globalización al que me estoy refiriendo. Es muy signi ficativo, por ejemplo, de que casi el 50% de la inversión en los Estados Unidos se destine a mejorar la tecnología de comunicación en las empresas 2. Pero, ¿nos hemos dado cuenta de que cada hora se crean 65.000 nuevas páginas en Internet? Hay 320 millones de páginas Web en este momento; en diez años se calcula que ha brá 300 mil millones. Cuando apareció la radio, demoró 38 años para darle acceso a 50 millones de personas. La televisión alcanzó ese número de espectadores en sólo 13 años. El Internet ha cruzado esa línea en 4 años, y se calcula que en año 2005 que es mañana- el Internet tendrá mil millones de usuarios es decir, la sexta parte de la población mundial. La venta de computadoras ya superó largamente a la venta de automóviles: en 1995 se vendieron en el mundo 35 millones de autos; sin embargo, durante el mismo año se vendieron 50 millones de computadoras.

Notemos que no solamente se ha producido un progreso tecnológico sino que también el acceso económico a la nueva tecnología se ha facilitado enormemente.

En 1930 una llamada Nueva York-Londres (a dólares de 1995) costaba US$300 por tres minutos; hoy en día ha bajado a un dólar 3.

Este progreso tecnológico -y la consiguiente secuela de cambios sociales- no se puede detener. En 1903, la compañía de automóviles Mercedes pensaba que el límite de autos que podían fabricarse en el mundo era de un millón, porque había a lo sumo un millón de personas que podían ser entrenadas para manejar un auto. 4 No cabe duda que estaba profundamente equivocada. Un comité del parlamento británico sostuvo que la lámpara de luz inventada por Edison, la bombilla sin la cual hoy no sabríamos vivir, era un artefacto exótico bueno para los 2

Mike Moore: A brief history of future. Citenship of the Millenium. Shoal bay Press. Nueva Zelandia, 1998, p, 20. Las cifras que se indican a continuación son tomadas de la misma fuente, pp. 20 et passim.

3 Mike Moore., Op. Cit. p, 46.

4 Mike Moore., Op. Cit. p, 22.

12

norteamericanos que son muy noveleros, pero que no tenía ningún interés práctico. 5 Muchas veces, ni siquiera el propio inventor es capaz de a vizorar las consecuencias de su invento: Edison pensó que el fonógra fo tendría fundamentalmente por objeto registrar los testamentos de la gente y no se le ocurrió el desarrollo enorme que este invento tendría para la entronización de la música como parte natural de nuestras vidas.

Pero, a pesar de las dificultades de predecir el futuro, basta con mirar alrededor nuestro para comprobar que todo lo dicho nos lleva a pensar que el mundo se está globalizando a pasos agigantados, es decir, se vuelve cada vez más -como vaticinó McLuhan- vivimos con tanta información unos sobre otros como si estuviéramos en una aldea; pero ahora esa aldea es el mundo entero.

Frente a la tendencia de esta naturaleza, los hombres y las naciones debemos tomar posición. Obviamente, sería tonto intentar desconocer esa globalización para refugiamos en espacios pretendidamente autosuficientes, llámese Estado Nacional, cultura local, espíritu provincial o cualquier otro semejante. No se puede negar la evidencia; de modo que cerrar los ojos frente a la globalización es simplemente ocultar la cabeza en la arena como el avestruz, dejando todo nuestro cuerpo vulnerable a los dramáticos cambios que están sucediendo en la forma de vivir. El dilema no está en aceptar o no aceptar la globalización si no en la forma como nos globalizaremos.

Desde el punto de vista de las relaciones internacionales, el Perú se ha venido preparando para la globalización. Es así como debemos entender la solución de las controversias seculares que se tuvieron con Ecua dor y con Chile. Como dijo alguna vez Carlos García Bedoya, nuestra política internacional estaba gravada con unas hipotecas constituidas en el siglo anterior. Al liberarnos de ellas, podemos pasar al S. XXI sin trabas heredadas del S. XIX. En realidad, tanto el Perú como Ecuador y Chile han comprendido que no podemos entrar a un mundo globalizado con reclamos, resentimientos, desconfianzas y fricciones, que pertenecen a un mundo todavía tajantemente dividido en Estados naciona les.

Esos rezagos de una organización internacional diferente y más dividida en compartimentos estancos, constituían una rémora que impedía participar con ventaja en el juego de la globalización. La solución de estos conflictos permite no solamente liberar recursos y energías para dedicarse a pensar la forma como vamos a globalizarnos sino también facilita los acuerdos regionales que pueden hacer que la globalización sea menos riesgosa y más productiva para los países que recién estamos comenzando a participar de la vida industrial 3.- PARADIGMAS DE GLOBALIZACIÓN

5

Loc. Cit.

13

Estableciendo el hecho de que nos encaminamos a una globalización, el problema consiste en definir qué tipo de globalización queremos. Este proceso puede darse de múltiples formas y con diferentes objetivos. En consecuencia, no basta con aceptar la globalización sino que debemos definir también cómo, en qué condiciones, nos insertaremos a la globalización.

Sin entrar en un análisis muy detallado, podríamos decir que la globa lización puede ser concebida desde dos perspectivas. De un lado, puede pretenderse alcanzar una civilización universal en la que la humanidad toda -algún díaforme parte de una misma manera de pensar, constituya una sola sociedad e incluso tenga un solo gobierno. De otro lado, puede pensarse que no es rea lista ni tampoco bueno imaginar una sociedad homogénea y total sino que las diferencias existirán siempre en incluso es conveniente que existan. Desde este último punto de vista, la meta no puede ser una civilización universal -ni menos un gobierno común- sino, más bien, una articulación de las diferencias. Dicho resumidamente, mientras que en el primer caso, la globalización está en la homogeneización, en el segundo caso está en la articulación.

Estas dos perspectivas dan lugar a consecuencias muy difere ntes en las relaciones internacionales y obligan a estrategias nacionales muy dis tintas.

1. La civilización universal La idea de la civilización universal surge fundamentalmente con el advenimiento de la modernidad: frente a la particularización del mundo político medieval, aparece primero la idea de los Estados nacionales que unifican las comarcas y territorios menores; más tarde, esa tendencia lleva a imaginar una unificación de los Estados hasta crear una suerte de Gobierno mundial, regido por ciertos principios comunes básicos.

Es posible advertir en esa pretensión una cierta añoranza de la idea de Cristiandad, con una autoridad moral -y en el futuro incluso política- superior a los Estados, construida usualmente sobre la base de una visión dogmática (y algo simplista) de la democracia, de los derechos humanos y de las ventajas de la tecnología. Es una Cristiandad laica, bastante más institucionalizada, pero con el mismo peligro de dogmatismo: en vez de los valores cristianos tradicionales, se predican los principios políticos que han predominado en el mundo occidental durante los últimos tres siglos.

De esta manera, la propuesta conlleva la adopción universal de un solo conjunto de principios, de un solo credo: la modernidad. Y no cabe duda de que la modernidad ha aportado grandes bienes a la humani dad que ya constituyen un tesoro inalienable del ser humano, que no puede ser despilfarrado: la libertad, 14

ante todo, pero también la democracia, los derechos humanos, la aspiración del bienestar generalizado, la idea de justicia social.

El problema es que esta concepción de la sociedad que aporta la modernidad, constituye en sí misma una paradoja, que puede resumirse en la idea de que “tenemos la obligación de ser libres”. Estamos ante una paradoja porque la libertad parece significar que podemos escoger li bremente lo que parezca mejor a nuestros intereses y valores; pero la modernidad nos dice: “en nombre de la libertad, ustedes sólo pueden escoger la libertad”. Hay, por tanto, simultáneamente una capacidad de elegir y una restricción a esa capacidad de elegir.

Las cosas se complican bastante más cuando nos toca describir operativamente lo que entendemos por los conceptos básicos de la moderni dad. ¿Qué es la libertad, hasta donde alcanza? ¿Qué es la democracia? ¿Qué son los derechos humanos? Dentro de los términos de la paradoja antes mencionada, la modernidad nos lleva a que los diferentes significados que tiene todo concepto tiendan a ser interpretados en una sola forma, de modo que una de esas interpretaciones se convierte en verdadera y las otras en falsas. En la práctica, esa preferencia por una interpretación determinada que excluye otras posibles, está fundamentada más en la fuerza que en la razón: la razón nos abre distintas posibilidades y no logra escoger una entre las varias posibilidades. Es entonces, la interpretación del más fuerte la que prevalece, entendiéndose como más fuerte aquel que logra convencer a la mayoría o que simple mente aquel que -por diversas razones- tiene más capacidad de decisión, de manera que puede influir sobre otros. Y en esa forma, la libertad que era por naturaleza explosión de diferencias, originalidad y discrepancia, se convierte en una forma normalizada de organización en la que ciertas cosas son políticame nte correctas y otras tienen que ser rechazadas y perseguidas porque no corresponden a la interpretación prevaleciente. Y es así como la interpretación más influyente logra im ponerse sobre quienes discrepan de ella o sobre quienes tengas tradi ciones diferentes (y, por tanto, interpretaciones diferentes). De esta manera se busca homogeneizar el mundo -paradójicamente- en nombre de la libertad y de la democracia. La paradoja adquiere así una connotación culturalmente imperialista.

2.- La articulación de diferencias Una posición enteramente diferente es la que sostiene que la globaliza ción no consiste en una uniformización del pensamiento ni siquiera a nombre de la libertad y de la democracia; no consiste en la desaparición de las particularidades inmoladas en el altar de la civilización universal, sino en la articulación respetuosa de las diferencias que son precisamente expresiones de la libertad.

15

Frente a la modernidad que se identifica cada vez más con las formas de vida del Occidente y que pretende modelar todas las sociedades, surge una reacción postmodernista que intenta una globalización que respete las identidades culturales propias de cada civilización, que permita que cada grupo cultural jurídicamente organizado como Estado entienda a su manera la libertad y la democracia. El post modernismo se funda sobre un cierto escepticismo frente a los dogmas y a las verdades incuestionables; se erige sobre una duda inquietante frente a todo aquello que pueden haber diferentes formas de entender la democracia, que ejerciendo la libertad se pueden construir sociedades dife rentes, que en una sociedad puede ser definida como libre de maneras distintas.

El post modernismo rechaza todo teoría del hombre y de la sociedad que ahogue la creatividad del individuo, que considere heréticas a las diferencias, que condene todo apartamiento de los estilos de vida y de organización política occidentales. Esto no significa que no exista orden global alguno sino que simplemente que ese orden no puede estar constituido por un molde occidental en que se pretende fundir toda la diversidad de las diferentes tradiciones culturales hasta convertir tales diferencias en meros aspectos anecdóticos que son rebasados por ciertos acuerdos estructurales de la sociedad universal. El orden global no puede ser impuesto por una sola forma de entender la libertad y la democracia sino por una articulación libre de las diferentes maneras de entender la libertad, la democracia y muchas cosas más.

3. LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN EL FUTURO 1. Líneas posibles de acción No cabe duda de que las diferencias entre estas dos perspectivas de la globalización marcan a su vez caminos muy diferentes a las relaciones internacionales.

Si partimos de la posibilidad de una civilización universal, entonce s la actitud coherente en el plano internacional será desarrollar una activi dad misionera de difusión y propaganda de los valores y formas que constituyen la base de esa pretendida civilización universal. Los países llamados desarrollados -que en este caso son los que se encuentran más identificados con el ideal universalpretenderán persuadir por todas las formas posibles a los países diferentes para que se adapten a esa manera de ser occidental que ha sido transformada en valor absoluto e incuestionable.

De otro lado, la actitud misionera va siempre ligada de una u otra for ma a una actitud inquisidora y anatemizante. Cuando se cree tener la verdad, la única verdad posible, no solamente se quiere persuadir con ellas sino que naturalmente 16

surge una crítica a quienes no piensen de la misma forma. Por tanto, la tarea de homogeneización se cumple tanto a través de la promoción de los valores aceptables como de la censura de los valores y formas sociales considerados no aceptables. Incluso la solidaridad se vuelve agresiva porque se la condiciona a la adhesión a los dogmas: la cooperación internacional tiende a transformarse en ayudas condicionadas a la aceptación de la interpretación de ciertos valores, acompañadas de condenas a los Estados que tienen una interpretación diferente de los hechos y de las ideas que pueden llegar hasta las represalias económicas o de otro orden contra quienes se aparten del camino oficial establecido que conduce hipotéticamente a esa civilización universal.

Adicionalmente, la tendencia a llegar a una civilización universal puede llevar a caer en la tentación de la guerra santa para imponer esos valores pretendidamente universales e inobjetables, como sucedió con los Estados católicos cuando apareció el protestantismo, como ha sucedido también en varios momentos de la historia del mundo musulmán, como sucedió la doctrina de la revolución mundial del comunismo, y en muchas otras oportunidades. En el fondo, la guerra santa sea material o ideológica- es una forma patológica del monoteísmo que tiende a extirpar todo lo que considera idolatrías y a condenar a los idólatras.

La aplicación “monoteísta” de lo políticamente correcto puede conducir incluso a la democracia a la guerra santa política. En el fondo, esta pa tología es una expresión de soberbia ya que implica considerar que se tiene la verdad absoluta y desde esa falsa altura se pronuncias juicios incontrovertibles sobre las diferentes manifestaciones que constituyen el mundo. Esa actitud olvida que sólo Dios tiene el conocimiento absoluto, que el hombre siempre percibe el mundo desde una perspectiva y que, por tanto, como lo sostiene el verdadero espíritu democrático, la tolerancia es fundamental para comparar perspectivas y poder así, entre todos, obtener un conocimiento más plenos de las cosas. Lo “políticamente correcto” es una nueva forma de idolatría, porque quien juz ga con esos criterios pretende colocarse en la posición de Dios, que conoce las cosas en modo absoluto, ignorando que el hombre sólo puede tener un conocimiento relativo y que, por tanto, debemos ser respetuosos de los puntos de vista de los demás aunque discrepemos de ellos.

Si, en cambio, asumimos la tesis de que nos es posible ni conveniente pretender que la humanidad se organice como una civilización única sino buscar más bien una articulación de las diferencias, entonces las relaciones internacionales tiene un objetivo totalmente diferente.

En ese caso, la actuación internacional no pretende catequizar ni censu rar ni sancionar, porque no trata de imponer una idea política. Su objetivo -más modestamente- es mantener siempre un nivel de comunicación entre las 17

diferentes civilizaciones, sin que éstas abandones sus identidades políticas y culturales, sus peculiaridades propias. La preocupación de los agentes internacionales no será entonces convencer para uniformizar sino conservar los canales de comunicación siempre abiertos a pesar de las diferencias incluso radicales que puedan existir entre las diferentes sociedades y entre las formas políticas que asumen. Desde este punto de vista, es preciso cultivar relaciones internacionales lo más cordiales posibles incluso con quienes violan lo que nosotros consideramos importante, incluso con nuestros enemigos. Porque el plano internacional está constituido por un equilibrio inestable que es agitado por intereses y por temores; y lo único que puede apartarlo de la catástrofe es la posibilidad de diálogo, es la tolerancia recíproca, es el deseo de colaborar sin obligar al otro a que sea como nosotros.

Si no pretendemos establecer una civilización universal, entonces no hay tampoco un credo común que imponer; no hay que pretender llegar a un gobierno unificado de toda la humanidad sino solamente a una coordinación eficiente de todos los gobiernos distintos que conforman el mosaico internacional del género humano. La idea del Imperio Universal es rechazada por esta perspectiva como un mito etnocéntrico. Consecuentemente, Occidente constituye una civilización extraordinaria, pero no la única ni necesariamente la mej or ni, mucho menos, la que debe ser impuesta sobre todos los demás hombres.

La Historia de la Humanidad da cuenta del persistente y siempre frus trado intento de constituir una sociedad universal: cada vez que una determinada sociedad se erige como polo único y pretende haber alcanzado un valor universal, aparecen otras sociedades que cuestionan esa posición y se establecen como polos competitivos. En esta forma, se crea una dialéctica que hace avanzar al mundo gracias a la tensión entre la civilización que pretende conquistar el mundo y otras civilizaciones que surgen como opositoras a ese proyecto. Esta tensión se resuelve provisionalmente sea porque las civilizaciones se fusionan y se integran a pesar de sus diferencias, sea porque las competencias y conflictos entre ellas acentúan las particularidades y de esta manera hacen desarrollar aspectos que de otra forma habrían permanecido estancados. Pero la dialéctica continúa; y una y otra vez aparecen polos contestatarios que ponen en cuestión todo intento de predominio absoluto. Contra la tesis planteada por Fukuyama, no creo en el fin de la historia; porque el fin de la historia sería el fin de la dialéctica y ello significaría el fin de la libertad creadora, es decir, el fin de la vida. Si pensamos que mientras hay vida hay libertad y que mientras hay libertad habrá cuestionamiento, habrá agitación, habrá lucha entre poderes, entonces el mundo de la modernidad no constituye el fin de la historia.

Repasemos rápidamente esta dialéctica en la historia del mundo occidental.

18

2.- La Gran Opción La primera pregunta que debemos contestar, entones, para definir las relaciones internacionales en el próximo siglo, es por cual de estas dos líneas de acción vamos a optar. Y mi respuesta personal es que debe mos optar por la segunda.

Las sociedades no deben pretender disolver sus identidades particula res para convertirse simplemente en sociedades “modernas”, vale decir, occidentalizadas.

Por el contrario, sin perjuicio de crear condiciones para el progreso, las sociedades deben fortalecer sus diferencias, esto es, sus características nacionales y regionales. Mientras que la modernidad termina traicionando los ideales liberales al imponer una única forma de vida bajo el argumento de que ésa es la forma liberal, la postmodernidad recupera plenamente la libertad, permite que personas y naciones decidan razonablemente la forma como quieren vivir mientras no hagan daño a los demás. De esta forma, los Estados pue den adoptar la cultura y las formas políticas y societarias que ellos mismos escojan y resolver a su manera sus problemas internos, sin verse censurados ni sancionados por los otros Estados.

De esta segunda línea de acción, el objeto de las relaciones internacionales no es promover un mundo paradisíaco sino evitar un infierno: lo fundamental no es obligar a los demás a que piensen como nosotros sino conservar abierta y cultivar la comunicación aun con los que piensan de manera radicalmente diferente a la nuestra. Las relaciones internacionales no pretenden establecer filtros selectivos de comunicación a fin de sancionar y excluir a los Gobiernos que tengan ideas políticas, culturales o religiosas distintas, no quieren obligar a que todos piensen y actúen de la misma forma; por el contrario, intentan tender puent es entre la diversidad, quieren seguir comunicándose y seguir coordinando a los países a pesar de que puedan hacer cosas que nos parecen condenables desde nuestro punto de vista.

En ese sentido, es preciso rechazar la tesis de que sólo será posible una organización internacional plena de la humanidad cuando exista un Estado universal, ya que es la única forma de garantizar la suficiente coerción para apoyar el Derecho Internacional.

El Derecho Internacional no se basa en un poder universal constituido en u na suerte de super-estado sino en el consenso sobre condiciones mínimas para la convivencia. Estas condiciones se refieren a las relaciones entre los Estados y no a la forma como cada Estado afronta sus problemas internos. Muchas veces he escuchado repetir esa frase trillada que sostiene que el Derecho Internacional es imperfecto porque no tiene una fuerza coercitiva central que lo respalde. Esta opinión es, a mi juicio, sólo una expresión más de ese anhelo simplista y a mi 19

juicio vano de tener algún día un Gobierno universal: mientras eso no sucede, se sigue menospreciando el Derecho Internacional.

Personalmente, discrepo en forma categórica de esa concepción. El Derechos no se basa en la coerción sino en la convicción común; la coerción no es sino un elemento auxiliar y excepcional: la mayor parte de las relaciones jurídicas en el plano nacional y en el plano internacional se cumplen si necesidad de que sean impuestas por la fuerza. Los valores y las actitudes internalizados, así como el peso de los razonamientos, pueden ser tan efectivos -y en algunos casos más efectivos- que la coerción física. Hay una sobrevaloración del papel que juega la coerción dentro del Derecho. Y ello se debe a que la coerción es la punta del iceberg del Derecho, es la parte más pequeña pero más visible; sin embargo, el tejido de las relaciones jurídicas que organiza las vida de las personas y las conductas de los Estados funciona en su mayor parte por sí solo, discretamente, sin necesidad de muchos aspavientos, en todos los actos cotidianos.

2. Consecuencias prácticas. ¿Qué significa todo esto en el plano práctico?

La renuncia a la utopía de la civilización universal supone, en primer lugar, aceptar que vivimos en un mundo que tiene y que siempre tendrá una diversidad de civilizaciones, que tiene y tendrá discrepancias y que, por consiguiente, el principio de no intervención es fundamental para garantizar las diferencias.

Esto significa también que debemos aceptar que vivimos en un mundo multipolar y que eso nos lleva a cultivar nuestras relaciones con todos los países y con todas las formas de civilización independientemente de que nos gusten o no.

Por otra parte, significa que la globalización no puede consistir en su marse como una gota de agua al gran océano en el que toda individualidad desaparece o se vuelve meramente anecdótica. La Globalización debe ser un proceso estructurado en el que participan los diferentes polos y donde los países buscan agruparse previamente por afinidades que les den mejores posibilidades de participación dentro del todo. En ese sentido, es fundamental consolidar y fortalecer los bloques regionales.

Esto, en el caso de los países de América Latina, significa estrechar los lazos que existen entre sí, terminar con los problemas decimonónicos que todos los países latinoamericano han tenido con los vecinos y, en general, fortalecer los vínculos que surgen del hecho de tener tantos elementos culturales comunes como también un futuro inevitablemente solidario. Dentro de este orden ideas, el Perú y el Ecuador, deben intensificar sus relaciones y, además, darle la mayor importancia a su inclusión dentro de la Comunidad Andina y luego extender, como en círculos 20

concéntricos, esas asociaciones a toda América del Sur y finalmente a toda América Latina.

Pero no basta la asociación regional. Si admitimos que vivimos en un mundo multipolar, se hace indispensable que como país y que como región, consolidemos y fortalezcamos también las relaciones con todos los polos de influencia mundial a fin de lograr un sano equilibrio, mejorando cada vez más nuestra comunicación con cada uno de estos polos y, al mismo tiempo, conservando nuestra independencia frente a cada uno de ellos en particular.

Dentro de esta línea, no cabe duda de que los países de América Latina debemos incrementar y profundizar en todos los planos las relaciones tradicionales con los Estados Unidos y con la Unión Europea, pero también abrimos hacia la región Asia-Pacífico y, en general, buscar un acercamiento con todos los países del mundo.

Para concluir, pienso que deberíamos reflexionar sobre una afirmación de Samuel Huntington que contiene una carga conceptual que puede ser devastadora respecto de muchas ideas pre-establecidas. Huntington hace una diferencia interesante entre el sistema internacional y la sociedad internacional. Y nos dice que el mundo de hoy es un sistema internacional muy bien desarrollado, pero es una sociedad internacional muy primitiva 6.

Quizás el camino del futuro consista en aceptar esa realidad y vivir de acuerdo a ella: en vez de buscar una sociedad internacional basada en la noción de una hipotética (y quizás imperialista) civilización univer sal, debemos más bien perfeccionar el sistema internacional que permite vivir en paz y cooperar para el progreso a las diferentes sociedades que el hombre ha formado sobre la tierra.

6

Samuel P. Huntington: The clash of Civilizations. Remaking of World Order. Touchstone, USA, 1997, p 54.

21

22

DE LA GOBERNABILIDAD DEL “ORDEN” A LA GOBERNABILIDAD “DEMOCRATICA”: PROBLEMATICA Y ASPECTOS A RESOLVER PARA SU CONSTRUCCION Nicanor Jácome Bohórquez7

I. LA PROBLEMATICA El tema de la gobernabilidad política ha cobrado importancia en nuestro medio especialmente a partir de mediados de los años ochenta, y en el país en la segunda mitad de la década de los años noventa, como respuesta político-intelectual a las dificultades que experimenta el funcionamiento de la democracia en los países de América Latina. Su tratamiento ha sido diverso, según el punto de vista de quien lo analiza, y del enfoque que se utiliza para su tratamiento.

Algunos autores han priorizado el tratamiento de la gobernabilidad como una cuestión básica de la problemática política de la región, ante la constatación de que los gobiernos de América Latina “no sólo son incapaces de resolver los crecientes problemas. (sino que) tampoco logran alimentar la esperanza, aunq ue mínima de que las tendencias prevalecientes puedan ser revertidas. Como consecuencia, la mayoría de la población se repliega de la política ” 8.

Otros autores miran con recelo y suspicacia, cuando no con rechazo el tema de la gobernabilidad, por considerarlo una temática afín a los objetivos e intereses de los grupos que tradicionalmente han ejercido la hegemonía, partidarios del orden antes que del cambio, razón por la cual se tendió a asociar este concepto con el punto de vista de los grupos conservadores. También evidencian un marcado cambio en los objetivos y contenidos de la práctica política, lo que ha conducido a que varios investigadores sostengan que “la política ya no es lo que era antes”.

Hay que reconocer que el tema de la gobernabilidad ha enfrentado a veces resistencias porque se ha intentado ubicar el debate sobre la gobernabilidad como el problema central de la crisis política del país. En algunos círculos intelectuales este empeño ha sido visto como el intento de salir al paso de la crisis de la 7

Director del Departamento de Sociología y Ciencias Políticas de la PUCE, Ponencia presentada durante el VI Congreso de Sociología y Ciencias Políticas, organizado por la Universidad Estatal de Guayaquil, Febrero 2000.

8 M. Cavarozzi, El capitalismo político tardío y su crisis en América Latina, Rosario, Argentina, Ediciones Homo Sapiens, 1996, p. 109.

23

dominación, lo que habría llevado a preocuparse por el desarrollo de análisis y propuestas relacionadas con los problemas institucionales de la democracia, antes que en el tratamiento y formulación de propuestas para la democratización de nuestras sociedades.

El presente trabajo se propone ubicar en el plano conceptual la proble mática de la gobernabilidad, a fin de distinguir cuáles son los factores que hay que tomar en cuenta cuando se trata este tema. A la luz de esta formulación, se analizará las tensiones que experimenta el ejercicio de la gobernabilidad; y, cuál debería ser el contenido que esta problemática debería tener para no ser contradictorio con los fines de la democratización. Con el fin de que el estudio propuesto tenga un correlato de aplicación, se tratará los problemas que para la gobernabilidad democrática se evidencian en nuestros países.

II. LA GOBERNABILIDAD: SU NATURALEZA 2.1. EL CONCEPTO La observación del comportamiento político en nuestras sociedades conduce a plantearnos la cuestión de la gobernabilidad. Al respecto, es conveniente señalar algún concepto inicial de gobernabilidad.

El concepto de gobernabilidad tradicionalmente ha servido para referirse al “buen gobierno”, al “arte de gobernar”, la “forma deseable o posible de gobierno”. La gobernabilidad ha sido vista en contraste con la ingobernabilidad. En este sentido, en el diccionario de ciencia política, Bobbio manifiesta que actualmente “se usa con más frecuencia el término opuesto de „ingobernabilidad‟. Marcado por implicaciones pesimistas (crisis de gobernabilidad)” 9.

Esta ambigüedad y generalidad del término ha conducido a señalar que el término gobernabilidad “no es un concepto teórico desarrollado”. Ha servido para describir situaciones y coyunturas concretas. Por ejemplo, se precisa que en la ciencia política estadounidense, “la gobernabilidad ha sido utilizada principalmente en su acepción más restringida de la calidad de gestión del gobierno10. El tema de la gobernabilidad adquiere actualidad y notoriedad con el trabajo realizado en 1975 por Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki sobre la crisis de los países centrales. Este informe titulado “la crisis de la democracia”, fue elaborado para tres países (Japón, Estados Unidos y Francia), en el cual se hacía un diagnóstico de los problemas y causas que, desde su perspectiva, constituían los aspectos centrales para el desempeño eficaz del gobierno y de la economía en las sociedades occidentales postindustriales con 9

N. Bobbio, Diccionario de Política, Barcelona, Edit. Ariel, 1985, p. 703.

F. Calderón, “Gobernabilidad, competitividad e integración social”, Revista de la CEPAL, N. 57, diciembre, 1995.

10

24

regímenes políticos democráticos 11.

A fines de la década de los años sesenta se constataba una serie de fenómenos que señalaban la existencia de problemas en el funcionamiento del sistema instaurado luego de posguerra, que a algunos llevaría a señalar que est abamos frente al “fin de una época y el nacimiento de otra” 12. Algunos de estas realidades que hacían presagiar esta tendencia fueron el movimiento estudiantil de Francia denominado mayo 68 con fuertes repercusiones en varios países de Europa e incluso en América Latina, los movimientos pacifistas en Inglaterra, la reacción de amplios sectores de población en contra de la intervención militar de los Estados Unidos en Vietnam, la crisis del estado benefactor, la crisis de la economía mundial a raíz de la elevación del precio del petróleo 13. Estos fenómenos se constituyeron en indicadores de una profunda transformación de las sociedades de los países centrales, con fuertes repercusiones en el resto del mundo.

Los resultados del estudio de estos autores, que luego comenzó a ser denominado como el informe de la “Comisión Trilateral”, concluían que en los países centrales la democracia estaba en crisis, debido a lo que denominaron el “exceso de demandas”, que “el sistema político no es capaz de procesar. Desde este punto de vista, la gobernabilidad sería la capacidad de procesar tales conflictos” 14.

La crisis política en los países centrales, de acuerdo a los autores de la Trilateral, se evidenciaba en los siguientes aspectos: 1. Erosión de la autoridad. El Estado de bienestar ha difundido una ideología igualitaria que al no poder cumplirse tiende a deslegitimar la autoridad pública. La búsqueda de la igualdad y el individualismo han llevado a la deslegitimación de la autoridad general y a la pérdida de confianza en el liderazgo.

2. Sobrecarga del gobierno. La intervención del estado para intervenir en las relaciones sociales provoca un enorme aumento de las demandas dirigidas a las instituciones políticas, lo que determina una parálisis por sobrecarga de demandas. La satisfacción de esas demandas exacerba las tendencias inflacionarias en la economía.

3. Intensificación de la competencia política. La competencia entre organizaciones políticas lleva a la incapacidad de seleccionar y agregar 11

S. Acosta, Gobernabilidad y Democracia. Perspectiva del debate a veinte años del reporte de la Comisión Trilateral, http://www.uacj.mx/neosis/adrian.htm 12 Ibid 13 Ibid 14 F. Calderón, “Gobernabilidad, competitividad e integración social”, Revista de la CEPAL, N. 57, diciembre, 1995.

25

intereses, causando la incapacidad de las instituciones respecto de la absorción de las demandas fragmentarias 15.

4. Las respuestas del gobierno democrático al electorado y a las presiones sociales han llevado a un “provincialismo” nacionalista en la forma en que las sociedades democráticas conducen sus relaciones exteriores 16.

Las formulaciones realizadas por la Comisión Trilateral tuvieron eco y toma de posición intelectual y política. En la corriente neoliberal, destacaron los puntos dos y tres, y se llegó a proponer líneas de acción política relacionadas con el freno y limitación de la proliferación de las demandas. En cambio, el liberalismo democrático destacó las virtudes pluralistas-representativas de la democracia y se orientó a repensar el concepto de la autoridad política democrática operando en el seno de un sistema económico de mercado. A su vez, desde la izquierda, el neomarxismo atribuyó los problemas de gobernabilidad a la crisis de legitimidad del sistema político del capitalismo 17.

Una vez expuesto el contexto en el que surge la problemática política de la gobernabilidad, se precisa conceptuar de manera específica el término de gobernabilidad, para orientar el análisis posterior.

Puede entenderse la gobernabilidad como “el conjunto de condiciones que, en una sociedad, aseguran el ejercicio del poder sin riesgo excesivo de dislocaci ón violenta” 18. O también puede asumirse la gobernabilidad como “la capacidad del gobierno para legitimar sus decisiones con base en un desempeño eficaz de sus funciones” 19.

En estas definiciones existen dos elementos fundamentales que constituyen la gobernabilidad política. En primer lugar, la legitimidad que la autoridad debe tener para el ejercicio del poder. Hay que señalar que en cada sociedad para el ejercicio del poder, el gobernante debe someterse al cumplimiento de ciertas reglas prescritas por cada sociedad.

En segundo lugar, especial importancia tiene la eficacia con la que se ejerce el poder, esto es, la consecución de resultados en la actividad administrativa de la “cosa pública”, a fin de lograr la anuencia de los ciudadanos y su apoyo y lealtad. En sociedades en crisis, la eficacia en la gestión administrativa se ha convertido en una cuestión imperiosa.

15

D. Achard y M. Flores, Gobernabilidad: un reportaje de América Latina, México, Fondo De Cultura Económica, 1997, p. 28.

16 S. Acosta, Gobernabilidad y Democracia. Perspectiva del debate a veinte años del reportaje de la Comisión Trilateral, http:www.uacj.mx/noesis/adrian.htm 17 Ibid 18 F. Bourricaud, “La Gobernabilidad en el centro y la periferia”, en Luis Alba Bertand, Cultura y gobernabilidad democrática, Buenos Aires, Ediciones Imago Mundi, 1992.

19 S. Acosta, Gobernabilidad y Democracia. Perspectiva del debate a veinte años del reportaje de la Comisión Trilateral, http:www.uacj.mx/noesis/adrian.htm

26

En la actualidad para gobernar no es necesario únicamente la legitimidad, esto es, el ejercicio del poder de acuerdo con ciertas reglas existentes en cada una de las sociedades. Dado los tiempos de turbulencia social y política e incertidumbre que caracterizan nuestra época, se ha vuelto más imperioso y necesario la adecuada y exitosa gestión del gobierno. Deficiencias serias en este campo pueden “deslegitimar” el ejercicio del poder.

De manera paralela al concepto y problemática de la gobernabilidad surge la cuestión de la ingobernabilidad, concepto que, en principio, puede utilizarse para referirse a las siguientes situaciones: a. Aquellas tensiones que se gestan ante la proliferación de las demandas sociales que dio lugar para que O‟Connors formule en 1973 la hipótesis de “una crisis fiscal de gran envergadura en los países más avanzados” 20, lo que significaría el fin del capitalismo. b. La ingobernabilidad vista como una falta de eficiencia y eficacia en la acción administrativa por parte de los gobernantes, y el debilitamiento del apoyo de los ciudadanos a la autoridad legítimamente constituida.

Las situaciones de ingobernabilidad pueden asumirse como l a pérdida o resquebrajamiento de la normatividad reconocida en una sociedad. De alguna manera, siguiendo a Durkheim podría señalarse que en el proceso de cambio se asiste a una situación de anomia social, lo que ayudaría a explicar la actitud de la población frente a la política, así como respecto de la aplicación de la justicia. En este contexto, se entiende también el debilitamiento experimentado por las instituciones políticas, lo que las ha llevado a deslegitimarse.

Con todo, no siempre la ingobernabilidad hay que entenderla como los resultados de la “anomia” social. A criterio de algunos autores, el término de “ingobernabilidad” también es incorrecto y peligroso, y puede servir para justificar acciones poco eficaces o incorrectas por parte de la autoridad. Este punto de vista se basa en el argumento de que “lo que se entiende por ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el resultado del fracaso de los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones. Y es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas del gobierno, que a su vez echará la culpa a la sociedad ” 21. Este último aspecto se puede constatar cuando malos políticos frente a la deficiencia de su gestión tienden a atribuir la ingobernabilidad a la cultura política de la población.

Como conclusión del análisis realizado sobre el concepto de gobernabilidad, cabe indicar que los modelos que tradicionalmente se han tenido para el análisis de la 20

D. Achard. Gobernabilidad: un reportaje de América Latina, México, Fondo De Cultura Económica, 1997.

21 Y. Dror, La capacidad de gobernar, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 39.

27

gobernabilidad “resultan cada vez más obsoletos, las innovaciones son por completo inadecuadas y las ideas sobre las posibles vías de mejora están lejos de remediar las necesidades urgentes” 22. Esta es una posición que puede parecer pesimista, explicable por el contexto de cambio que se constata en la sociedad actual, sin embargo, por las circunstancias señaladas, las situaciones referidas a la gobernabilidad y a la ingobernabilidad han devenido en un objeto problemático de las ciencias sociales, principalmente de la Ciencia Política.

2.2. LA GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA Todo régimen político indistintamente de cual sea necesita disponer de márgenes de gobernabilidad, o sea tener una base política que le posibilite el ejercicio del poder.

Cuando se habla de poder se asume la concepción de Weber que lo define como “la posibilidad de imponer la voluntad propia al comportamiento ajeno”, en este sentido el poder constituye un aspecto de casi todas las relaciones sociales.

De la definición anterior se pueden distinguir dos fuentes de poder. El poder que deriva de una constelación de intereses surgida en un mercado formalmente libre; y, el poder que deriva de la autoridad constituida, encargada de asignar el derecho al mando y el deber de la obediencia. En el primer caso, estamos en presencia de la “dominación” que puede asociarse con el “poder autoritario de mando”.

En el sistema democrático las reglas de juego son diferentes. En efecto, la gobernabilidad no está asegurada automáticamente por el ejercicio de la fuerza. La gobernabilidad en democracia se basa en la legitimidad, que es obtenida mediante las elecciones. El ejercicio del poder se sujeta al marco prescrito por el marco legal y las circunstancias específicas que ella lo determine. Como bien se anota: un régimen político es la mediación institucional entre Estado y la gente para resolver los problema s de quién y cómo se gobierna la sociedad, cómo se define la ciudadanía y cómo se canalizan los conflictos y las demandas sociales. La democracia resuelve estos problemas a través de principios y mecanismos, tales como el sufragio universal para elegir gob ernantes, la regla de la mayoría con respecto a las minorías, la existencia del pluralismo y partidos políticos, la vigencia de libertades públicas, derechos ciudadanos y estado de Derecho, la alternancia en el poder, la separación de poderes

22

Ibid

28

del Estado 23.

La gobernabilidad democrática resuelve esos problemas a través de principios y mecanismos que definen la especificidad de este régimen, y que no se produzcan regresiones autoritarias.

Sobre el carácter del régimen democrático, N. Bobbio define al estado democrático como el estado de derecho en cuyo contexto existen instituciones que hacen posible la solución de los conflictos sin recurrir a la fuerza. La regla fundamental es que en cada conflicto el vencedor no es quien tiene más fuerza física, sino más fuerza persuasiva, o sea aquel que con la fuerza de la persuasión ha logrado conquistar más votos 24.

Analizado el carácter del sistema político democrático, es de interés estudiar la forma de hacer frente a los conflictos existentes en la sociedad y la respues ta a sus demandas. La Comisión Trilateral sugiere que el exceso de demandas ha generado crisis a las democracias, pues, produce crisis de autoridad (dominación) que resulta en ingobernabilidad. Frente a esta situación se impone la necesidad de “disciplinar” a la población y conducirla hacia un nuevo tipo de relaciones con el gobierno.

Para garantizar el funcionamiento del sistema político se requiere la institucionalización, donde “las organizaciones y los procedimientos adquieren valor y estabilidad” 25. Debe entenderse por institucionalización como lo señala el mencionado autor como “el proceso por el cual las organizaciones y los procedimientos adquieren valor y estabilidad”.

En democracia uno de los aspectos básicos es el acuerdo, característica básica de esta forma de gobierno. Por esto es útil asumir la gobernabilidad democrática como “el grado en el que las relaciones entre los actores estratégicos obedecen a unas fórmulas estables y mutuamente aceptadas” 26.

Esta noción nos remite a la constatación de que los conceptos de gobernabilidad y de democracia encierran una profunda tensión. Por un lado, la democracia requiere una representación de grupos en proporción al número de personas que los apoyan; mientras, la gobernabilidad requiere una representación ef ectiva de los grupos con relación a su poder 27.

23

M. Garretón, Redefinición de gobernabilidad y cambio político, Revista Síntesis, N. 22, juliodiciembre, 1994, p. 54.

24 N. Bobbio, Diccionario de Política, Barcelona, Edit. Ariel, 1985, p. 12.

25 M. Coppedge, Instituciones y gobernabilidad democrática, neoliberalismo e ingo bernabilidad, en Revista Mexicana de Sociología, Vol. 58, N. 4, octubre-diciembre, 1994, p. 62.

26 Ibid, p. 63.

27 Ibid, p. 64.

29

La gobernabilidad respeta la lógica del poder, en cambio, la democracia respeta la lógica de la igualdad política. De ahí que exista una tensión entre el poder nominado a través de las elecciones, y por otro lado, el poder que ejercen los grupos estratégicos de la sociedad. Esto queda claramente expuesto en la formulación siguiente: Las instituciones formales de la democracia no representan suficientemente al resto de los actores estratégicos. Por esta razón un gobierno democrático puede provocar fácilmente un conflicto si reclama que está autorizado a pedir obediencia unilateralmente a todos los otros grupos porque es el único que participa en la legitimidad democrática basada en las elecciones.

Desde la perspectiva de la auténtica democracia, esta forma de pensar está justificada, pero desde el punto de vista de la gobernabilidad es una invitación al desastre. Un mandato electoral no debería interpretarse como una licencia para imponer el deseo del “pueblo” sobre los intereses poderosos, sino como un mandato para representar al “pueblo” en las negociaciones con estos intereses poderosos 28.

La solución que el autor da a esta contradicción entre los contenidos de los conceptos de “democracia” y de “gobernabiliad” es el señalamiento de que las poliarquías o democracias estables han tenido que incorporar estas distorsiones para sobrevivir. Esta realidad política ha dado lugar a que se creen distintos mecanismos políticos para procesar la tensión a la que están sometid as las democracias. Por ejemplo, en Europa las Cámaras altas hereditarias o por designación (tal como la Cámara de los Lords en Gran Bretaña); la existencia del bicameralismo y el federalismo; consocialismo (representación de varias culturas), y el corporativismo (representación de las organizaciones principales de trabajadores y empresarios). Cuando no existen de forma explícita mecanismos que canalicen la representación corporativa, en la práctica se generan mecanismos informales.

Uno de los peligros para la gobernabilidad democrática es la “corporativización” de la política, la preeminencia de los intereses de los grupos de poder por sobre los intereses de los ciudadanos. En este caso, se violenta el funcionamiento de la política y se limita el “desarrollo democrático” de la sociedad, provocando situaciones límite, que pueden devenir en prácticas autoritarias o en posiciones anárquicas que debilitan la gobernabilidad del Gobierno y el funcionamiento mismo del régimen democrático.

Una posición interesante y digna de ser tomada en cuenta es la de N. Bobbio, para quien la ingobernabilidad es un problema que

28

Ibid

30

afecta sólo a los regímenes democráticos, no a los autocráticos. Ello ocurre porque la democracia implica participación, concurrencia de ciudadanos en organizaciones múltiples que representan intereses variados, lo que desafía constantemente la capacidad gubernamental para dar respuesta a intereses diversos y, a menudo, contrapuestos 29 A partir de esta concepción, explica la “ingobernabilidad” como: consecuencia de la desproporción entre demandas que provienen cada vez en mayor número de la sociedad civil y la capacidad que tiene el sistema político para responder a las mismas 30 Las posibles soluciones para superar la ingobernabilidad para este autor son dos: primera, la disminución forzada de las demandas, que resulta ser la solución autoritaria; o, en segundo lugar, el reforza miento y la mejora del estado y de los servicios, que es la solución socialdemocrática 31. En este último caso, un estado socialdemocrático puede ser interpretado como el estado que trata de resolver las demandas crecientes no bloqueándolas, sino aceptando el desafío planteado por la expansión de la democracia a través de una organización más eficiente del “estado social” o de servicios.

Este punto de vista expuesto por Bobbio le lleva a reafirmar la tesis del contractualismo, base de la evolución del pensamiento democrático, como el único camino para resolver los problemas que aquejan hoy a las sociedades democráticas 32. Por esto sostiene que actualmente afloran ideas contractualistas y se “habla de un nuevo contrato social”, como se desprende de la argumentación siguiente: La hipótesis de la que parte el contractualismo moderno de naturaleza, un Estado en el que solamente existen individuos aislados, pero tienden a unirse en sociedad para salvar la vida y la libertad. Partiendo de esta hipótesis la sociedad política se vuelve un artificio, un proyecto por construir y reconstruir continuamente, un proyecto que jamás es defi nitivo, que tiene que someterse a revisión continua. La actualidad del tema del contrato también depende del hecho de que las sociedades poliárquicas, como son en las que vivimos, al mismo tiempo capitalistas y democráticas, son sociedades en las que gran parte de las decisiones colectivas son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos, en las que en conclusión el contrato social ya no es una hipótesis racional, sino un 29

S. Acosta, Gobernabilidad y Democracia. Perspectiva del debate a veinte años del reportaje de la Comisión Trilateral, http:www.uacj.mx/noesis/adrian.htm 30 N. Bobbio, Crisis de la democracia, Barcelona, Edit. Ariel, 1985, p. 14.

31 Ibid, p. 15.

32 V. Cordova, Liberalismo y democracia, neoliberalismo e ingobernabilidad, Revista Mexicana de Sociología, Vol. 58, N.4, octubre-diciembre, 1996, p. 34.

31

instrumento de gobierno que se utiliza continuamente 33.

Cabe destacar que se remarca el carácter consensuado de las decisiones en democracia por parte de las mayorías. A la luz de este punto de vista, la democracia no resulta ser una antítesis de la gobernabilidad, sino todo lo contrario. Como se indica, si bien en un gobierno autoritario la solució n es mucho más pronta y ágil, en un sistema democrático la necesidad de consensos y de respetar las vías institucionales que establece la ley para tomar las decisiones provoca mayor lentitud, dificultad e ineficiencia 34. Con todo, “la estabilidad y durabilidad en los gobiernos democráticos es infinitamente mayor que en los autoritarios” 35.

En esta línea de pensamiento, es pertinente afirmar que la gobernabilidad requiere no únicamente de la estructuración de la democracia política, sino de la conformación de una democracia social, en la que se juntan la libertad política con la justicia social, derechos políticos y derechos sociales 36. Esto es, una democracia basada en la ciudadanía, como el principio fundante y básico de la misma. La democracia social constituiría un nivel superior, donde las bases sociales y económicas de la ciudadanía están plenamente constituidas 37.

III. LA GOBERNABILIDAD EN AMERICA LATINA 3.1. EXTENSION DE LOS REGIMENES DEMOCRATICOS EN AMERICA LATINA E INESTABILIDAD POLITICA Desde finales de la década de los años setenta comienza el proceso de reinstauración democrática en los países de América Latina luego de que la mayor parte de países se encontraban bajo regímenes militares o dictaduras civiles: Brasil, Bolivia, Ecuador, Perú, Uruguay, Paraguay, Argentina, Chile, Nicaragua, el Salvador, Honduras, Guatemala y Haití. En cambio, “a mediados de los años 70, en toda la región los únicos países que tenían regímenes democráticos homologables de acuerdo a los criterios internacionales eran Costa Rica, Venezuela, Colombia y, parcialmente, la República Dominicana y Panamá... En un terreno de difícil clasificación para estos efectos estaban México

33

N. Bobbio, El futuro de la democracia, México, Fondo de Cultura Económica, 1986.

V. Cordova, Op Cit., p. 34.

35 Ibid 36 E. Torres, Los desafíos del desarrollo democrático en Centroamérica, en, Joan Botella, J. Sanahuja (ids), Centroamérica después de la crisis, Barcelona, Instituto de Ciencias Sociales de La Universidad de Barcelona, 1998, p. 155.

37 Ibid, p. 156.

34

32

y Cuba” 38.

Con la reinstauración de la democracia se creyó que América Latina dejaba tras de sí una “noche negra”, tras las secuelas negativas generadas por los gobiernos militares basados en la Doctrina de la Seguridad Nacional. Se creyó que una vez superados los objetivos que determinaron la presencia de este tipo de gobiernos autoritarios, debilitados los procesos revolucionarios en la región, se impulsaría los procesos de democratización política en nuestros países. Los gobiernos militares o, gobiernos civil-militares que tuvieron la forma constitucional, como en el caso de Honduras, el Salvador, Guatemala, pero, que en la práctica no pasaban de ser “democracias de fachada” 39. Fueron gobiernos que sirvieron para detener el descontento de las masas populares empobrecidas por la vigencia del capitalismo dependiente; una vez que pasó este peligro se negociaron las condiciones de reinstauración de la democracia, como un medio para salir al frente de la presión social y al descalabro de muchos de los gobiernos militares.

En relación con el punto anterior, cabe preguntarse ¿a qué respondió este proceso de reinstauración de la democracia en nuestros países? En algunos casos fue el producto de la debacle y crisis política de este tipo de gobiernos, o en otros casos, como ya quedó señalado arriba, producto de la negociación entre las cúpulas militares y sectores políticos “confiables” de la sociedad. En este sentido, se afirma que en el caso de Argentina la democracia “fue un caso de transición por colapso”, mientras en Brasil “la transición fue la más larga y probablemente la más negociada” 40.

Puede asumirse el punto de vista de que la finalización de los gobiernos militares “no fueron el resultado de victorias „populares‟ obtenidas en una confrontación armada o no armada, sino el producto de concesiones pactadas por quienes antes ostentaban el poder y querían seguir participando del mismo” 41. De las características de este proceso, en su momento, sólo escapaba Nicaragua, con el triunfo del sandinismo sobre Somoza en 1979, donde se iniciaba un proceso hacia una democracia participativa para luego de unos años más tarde truncarse esta posibilidad y devenir hacia una democracia delegativa.

Este tipo de transición a la democracia va a marcar a las mismas, en el sentido de que no se desmontaron las orientaciones y circunstancias nacidas de las políticas de la Doctrina de la Seguridad Nacional, esto es, la vigencia y funcionamiento de las instituciones políticas bajo el condicionamiento del autoritarismo. Dar paso a 38

L. Maira, El impacto de la globalización y la integración sobre las demandas reforzadas de la democratización, http://www.cefir.org.uy/docs/dt18/08.htm , 1998.

39 E. Torres, Op Cit., p. 160.

40 G, O Donell, Estado, Democratización y ciudadanía, Revista Nueva Sociedad, N. 128, noviembrediciembre, 1993, p. 64.

41 K. Meschkat, “Democracia y democratización en América Latina”, en Hernán Yánez Quintero, El mito de la gobernabilidad, Quito, Edit. Trama, 1997, p. 89.

33

los regímenes democráticos fue una conveniencia económica, en algunos casos, y política en la mayor parte de ellos, y no un una decisión respaldada en movimientos de masas, que vaya acompañada de cambios profundos en la estructura institucional del estado, ni en el cambio de los valores para hacer posible el cultivo, profundización y ampliación de la democracia como una nueva forma de vida y de organización social.

Sólo “se permite apertura democrática si los políticos que aspiran al gobierno están dispuestos a aceptar ciertas condiciones en su actuación” 42.

Fundamentalmente, realizar o continuar aplicando la política de “ajuste estructural”; la permanencia del aparato represivo del estado, sobre todo, las fuerzas armadas como grupo privilegiado seguirán cumpliendo funciones de control, lo cual creaba situaciones de tener un “Estado dentro de un Estado”; así como la vigencia de un sistema político poco permeable a la aceptación de las presiones provenientes desde abajo. En muchos casos, la democracia se introdujo con la finalidad de satisfacer y calmar a las masas descontentas y no movilizarlas o abrirles nuevos canales de participación43.

De forma objetiva y a la luz de la constatación de estas dos última décadas, se puede señalar que el paso hacia la democracia, en parte, fue una reacción hacia los movimientos populares, como un intento de contener y neutralizar sus potencialidades revolucionarias.

Constatamos que la vigencia del funcionamiento de nuestras sociedades bajo el modelo político democrático no necesariamente ha significado estabilidad política, así como la presencia de sociedades democráticas que puedan ser deno minadas como “poliarquías”, esto es, democracias representativas e institucionalizadas.

Esta realidad ha llevado a señalar que “la mayor parte de los países recientemente democratizados no se está encaminado hacia regímenes democráticos representativos, institucionalizados, ni parece probable que lo vaya a hacer en el futuro previsible” 44. En el caso de América Latina hay que reconocer que luego de los regímenes nacional-populares de finales de los años cuarenta e inicios de los años cincuenta, en términos generales, no han llegado a consolidarse regímenes políticos sólidos que garanticen el funcionamiento de las sociedades latinoamericanas.

Si se compara con lo ocurrido en Europa o Estados Unidos, la inestabilidad política es una constante en los países de la región. La normalidad del funcionamiento de la política “no ha encontrado nunca más, después de la Segunda Guerra Mundial, las condiciones de estabilidad y reconocida legitimidad 42

ibid, p. 89. ibid, p. 89.

44 G, O Donell, Op Cit., p. 63.

43

34

que caracterizaron a la mayoría de los regímenes políticos de los países ce ntrales en el mismo período” 45. Como bien manifiesta este autor, los resultados son desconcertantes, pues, no se observa en la mayor parte de los países una política que pueda ser considerada como durable y satisfactoria.

El funcionamiento de la política en la región ha estado caracterizada por situaciones de tirantez cuando no de crisis continua. A título de ejemplo se pueden citar algunos eventos políticos en la región que dan cuenta de esta afirmación. Los intentos de golpes de Estado en la década de los años noventa en Venezuela y Paraguay; el autogolpe exitoso de Fujimori en Perú y su posterior renuncia, el fracasado en golpe en Guatemala; la destitución del presidente Collor de Mello en Brasil; la violencia política en Colombia y la acusación de toleran cia frente al narcotráfico por parte de un presidente; la revocatoria de mandato de los presidentes Bucaram y Mahuad, y del vicepresidente Dahik en Ecuador; la crisis del sistema político de México y la ausencia de una salida política por parte del Estado ante la presencia del Movimiento zapatista, dan cuenta de que la política es muy inestable en América Latina, lo que ha generado una legítima preocupación sobre la vigencia de la democracia y las condiciones para su gobernabilidad.

3.2. CONTENIDOS Y ORIENTACION DE LA GOBERNABILIDAD EN AMERICA LATINA Y PROPUESTAS DE ACCION La situación de la gobernabilidad en América Latina no es igual a la que se ha expuesto anteriormente para los países en los que existen en las sociedades identificadas como poliarquías. Al trasladarse el concepto de gobernabilidad a los países de la región no se trata como en los países centrales del “exceso de demandas”, que ponga en peligro la democracia, sino de “una subdemanda que apuesta a la democracia para poder crecer” 46. En este caso nos encontramos en una situación distinta y casi polarmente contraria.

En este mismo sentido, se afirma que “los problemas de la democracia no tienen que ver con ningún „exceso‟ de sus contenidos sino como una dramática necesidad de su propios afianzamiento en medio de una agenda extensa y compleja de problemas emergentes” 47.

El problema de la gobernabilidad surge en varios intelectuales que constataban que la aplicación de medidas de ajuste estructural en los diversos países de 45

F. Bourricaud, Op Cit., p. 30.

D. Achard y M. Flores, Gobernabilidad: un reportaje de América Latina , México, Fondo De Cultura Económica, 1997, p. 30.

47 L Maira, El Impacto de la Globalizaci ón y la integración sobre las demandas reforzadas de la democratización, http://cefir.org.uy/docs/dt18/08.htm , 1998.

46

35

América Latina no necesariamente avalaban o caminaban de la mano con el funcionamiento y consolidación de la democracia. A criterio de quienes sostenían este punto de vista “democracia y ajuste se contradecían inexorablemente, por lo cual se corría el riesgo de crear una situación en que los „caracazos‟ se volvieran más que excepción, costumbre” 48.

La situación actual de los países de América Latina se caracteriza por la vigencia de los regímenes democráticos en un contexto de una economía que se globaliza.

El reto que se presenta es la construcción de democracias en países subdesarrollados. De hecho, la vigencia de la democracia se ha convertido en un paradigma a nivel internacional y difícilmente se prevé que en un corto o mediano plazo se dé paso a otro tipo de régimen político que no sea la democracia. En principio, el hecho de que en la región se haya extendido la democracia es una situación positiva y digna de destacarse, en comparación con otras regiones subdesarrolladas del mundo.

Sin embargo, también se constata que existe en la población disconformidad y desaliento sobre los resultados efectivos del funcionamiento de los regímenes democráticos, pues, la democracia política no ha logrado solucionar la enorme desigualdad social; tampoco ha significado el mejoramiento general de las condiciones de vida de la población, al contrario la pobreza se extiende de forma alarmante; la aplicación de la justicia es discrecional lo que genera graves tensiones y situaciones de exclusión social; no se ha logrado sancionar a quienes cometieron abusos enormes en contra del respeto y cumplimiento de los derechos humanos en los gobiernos autoritarios prevalecientes en la década de los años 70; y, en general, es notoria una grave incapacidad del Estado para promulgar y llevar adelante regulaciones para la vida social que sean eficaces para el beneficio del conjunto de la sociedad, etc.

La constatación de estos aspectos ha conducido a señalar, por ejemplo O‟Donnell, que nuestras democracias son “democracias con baja intensidad de ciudadanía”. Los principales indicadores de este tipo de democracia pueden puntualizarse de la siguiente forma: los campesinos, lo habitantes de los barrios pobres, los indígenas, las mujeres y demás, muchas veces no logran un trato justo de la justicia, o no pueden obtener los servicios de los organismos estatales a los que tienen derecho, o no están libres de la violencia policial, o...una larga lista de etcéteras49.

La gobernabilidad democrática ha sido enfocada desde dos énfasis o puntos de 48 49

D. Achard y M. Flores, Op Cit., p. 30.

G. O‟Donell, Estado, Op Cit., p. 176.

36

vista. Por un lado, hay quienes han puesto su preocupación en el tratamiento de la gobernabilidad orientada hacia el fortalecimiento de las instituciones democráticas. En cambio, otros, reconociendo la importancia que en sí mismo tienen las instituciones democráticas, enfatizan en aspectos tendientes a fortalecer y profundizar la democratización de la sociedad como la vía más adecuada para mejorar sustantivamente la gobernabilidad.

En el primer caso, se trata de propuestas de “ingeniería constitucional”, en el entendido de que si se moderniza las instituciones para que respondan a las circunstancias actuales, se lograría el buen funcionamiento del sistema político.

Por ejemplo, en el estudio denominado “La ruta de la gobernabilidad”, se manifiesta en sus páginas introductorias que el fin de esta investigación fue profundizar en el análisis del sistema político, a fin de identificar las instituciones y normas de la Constitución y de las leyes de elecciones y de Partidos que obstaculizaban la buena gestión gubernamental, alentaban la dispersión de los partidos, debilitaban la autoridad del estado, generaban inseguridad jurídica, e impedían la concepción y ejecución de políticas económicas y sociales de largo plazo 50.

Otros autores, en cambio, tratan el problema de gobernabilidad en América Latina como un problema relacionado con la falencia del funcionamiento de la democracia. Destacan la necesidad de “establecer un modelo de democracia, para el cual ésta sea entendida como una forma de sociedad más que una forma de gobierno”51. Más allá del esfuerzo por la realización de las reformas institucionales apuntan a superar los problemas existentes en nuestras sociedades para la democratización, y, paralelamente, hacer frente al problema de la débil cultura democrática que se evidencia en la población.

Si bien reconocen la función importante de la institucionalidad política, por otro lado, juzgan que para el adecuado funcionamiento del sistema democrático hay que ir más allá del estricto campo de la estricta institucionalidad, idea que puede evidenciarse en la siguiente argumentación: es necesario recordar que un régimen no es sólo un conjunto de mecanismos institucionales, aunque no puede prescindir de ellos, sino que se funda en acuerdos societales profundos en torno a determinados principios éticos. Se ha dicho que en muchas democracias este acuerdo se hizo en torno al principio de la libertad, y que el ethos de la democracia latinoamericana sería más igualitario que libertario, de ahí el histórico déficit institucional, representativo o liberal de los diversos regímenes 50

Cordes y Cooperación Española, La ruta de la gobernabilidad, Quito, 1996, p.p. XVII y XVIII. C. Cansino, América Latina una democracia toda por hacerse, Revista Metapolítica, México, N. 4 Vol 1 octubre diciembre, http://www.metapolítica.com/4/dossier.html, 1997.

51

37

latinoamericanos, frente a la fuerza de los populismos y las movilizaciones extra-institucionales... No habrá democracias viables si ellas no amalgaman estos dos principios éticos, y si éstos no se encarnan en instituciones representativas y eficaces 52.

También se apunta en el mismo sentido, cuando se da importancia a la institucionalidad como elemento para la democratización de la sociedad, siempre que ésta se halle referida a aquellos procesos en que las normas y procedimientos de la ciudadanía son, o bien aplicados a instituciones políticas antes regidas por otros principios...o bien ampliadas para incluir a individuos que antes no gozaban de tales derechos 53.

Este tipo de reflexiones nos conduce a señalar que el punto central del problema radica en el mejoramiento cualitativo del funcionamiento del régimen democrático. Dicho en otros términos, el problema que nuestras sociedades deben resolver respecto de la gobernabilidad es la democratización de la sociedad, de modo que las propias instituciones de la democracia tengan fuerza y puedan efectivamente regular las relaciones políticas de los ciudadanos. Crear una cultura democrática que permita “combatir efectivamente los muchos enclaves o residuos autoritarios premodernos (cacicazgos, clientelismos, corporativismos, etc.) que todavía perviven con una alta cuota de influencia y poder en la región” 54.

Específicamente, la presencia de niveles más altos de gobernabilidad y la disminución de la marcada ingobernabilidad política vuelve indispensable abordar de manera prioritaria, por parte de la clase política y de la sociedad civil los problemas como propone Luis Maira: la crisis de representatividad, procurando una mayor cercanía de las autoridades democráticamente elegidas a la población; el comportamiento oligárquico de las dirigencias políticas y la autoridad pública, que es percibido por la población; la ineficacia del sistema político para descubrir y expresar las demandas provenientes de la sociedad civil; la pérdida de credibilidad en los partidos políticos, se debilitado su convocatoria y poder de afiliación, y han perdido creatividad en materia de presentación de programas y de representación de los sectores más 52

M. Garreton, Redefinición de gobernabilidad y cambio político, Revista Síntesis, N. 22, julio-diciembre, 1994, p. 60.

53 O‟ Donell y Otros, “Transiciones desde un gobierno autoritario”, Argentina, Paidos, 1988, Citado por Edelberto Torres Rivas, Los desafíos del desarrollo democrático en Centroamérica, en Joan Botella y Josep M. Sanahuja Edts, Op Cit. 54 C. Cansino, Op Cit.

38

dinámicos de la sociedad; creciente sensación y constatación de irregularidades y corrupción entre los funcionarios y políticos; fuerte convicción de que el poder que antes tenía el estado, se traspasa acrecentado a entes no institucionales ligados a las principales organizaciones empresariales, las cúpulas militares, los dueños de los grandes medios de comunicación, las iglesias.

Para resolver o superar estos problemas, en un tiempo lo más corto posible, se recomienda la realización de alianzas y consensos para llevar adelante políticas de Estado”, esto es, “aquellas que cuentan con un apoyo que les garantiza su permanencia más allá de las condiciones de alternancia en la conducción política” 55.

Lograr este objetivo no es una cosa fácil, se requiere de mucha voluntad política y de la propuesta de iniciativas tendientes a lograr consensos respecto de los grandes problemas políticos que experimentan nuestras sociedades.

Entre otros puntos sobre los que pueden centrarse la discusión de la especificidad y mejor conveniencia del tipo de régimen político que haga posible la eficacia del Estado pueden citarse: el mejoramiento de la seguridad de los ciudadanos; la formulación de políticas y de acciones frente a la pobreza y a la falta de equidad social; propuestas para hacer posible la participación social; ponerse de acuerdo en la orientación y alcances de la reforma del Estado que incorpore los aspectos de la descentralización y regionalización; definir qué tipo de cambios deben realizarse para fortalecer y prestigiar la política y la acción de los partidos políticos; y, las medidas más eficaces para combatir la corrupción y para propiciar y fomentar una práctica política apegada a los principios de la ética política.

IV. CONCLUSION Planteado el problema de la gobernabilidad democrática en América Latina como una cuestión estrechamente vinculada con la calidad de la democracia, puede afirmarse que a partir de esta concepción es incorrecto sesgar el análisis de la esta problemática hacia la cuestión del “orden” y el examen de la democracia hacia la “participación”. La alternativa debería orientarse a una posición en que el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática no sea otra cosa que el “inicio y el resultado” de un proceso de democratización constante de la sociedad.

55

L. Maira, Op Cit.

39

La lectura que se haga de la realidad política debería conducir al mejora miento de la institucionalidad democrática. En otros términos, se trata de dar cauce a las inquietudes e iniciativas de la ciudadanía y plasmarla en instituciones que respondan a la idiosincrasia nuestra. En definitiva, somos poblaciones jóvenes y el potencial para construir la gobernabilidad democrática que redunde en beneficio del conjunto de la población es un campo prometedor en América Latina, a condición de trabajar para la consecución de este objetivo.

BIBLIOGRAFIA ACOSTA SILVA, Adrian: “Gobernabilidad y Democracia. Perspectiva del debate a veinte años del reporte de la Comisión Trilateral”, http://www.uacj.mx/noesis/adrian.htm ACHARD, Diego Y FLORES, Manuel (1997): Gobernabilidad: un reportaje de América Latina, México, Fondo de Cultura Económica.

ARBOS, Xavier y GIBER, Salvador (1993): La gobernabilidad: ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial, Madrid, Edit. Siglo XXI. BOBBIO, Norberto, Diccionario de Política, Madrid, Edit. Siglo XXI, 1981.

--------------- y Otros (1985): Crisis de la democracia, Barcelona, Edit. Ariel.

---------------, (1986): El futuro de la democracia, México, Fondo de Cultura Económica.

BOURRICAUD, Francois (1992): “La gobernabilidad democrática en el centro y la periferia”, en: Luis Albala Bertand, Cultura y gobernabilidad democrática, Buenos Aires, Ediciones Imago Mundi, 1992.

CALDERON, Fernando (1995): “Gobernabilidad, competitividad e integración social”, Revista de la CEPAL N. 57, diciembre, 1995.

CANSINO, César y SERMEÑO (1997): Angel: “América Latina: una democracia toda por hacerse”, Revista Metapolítica, México, N. 4, Vol. 1, octubre-diciembre, http://www.metapolítica.com/4/dossier.html CAVAROZZI, Marcelo (1996): El capitalismo político tardío y su crisis en América Latina, Rosario - Argentina, Ediciones Homo Sapiens, 1996.

40

CORDES y PNUD (1996): Ecuador: un problema de gobernabilidad, Quito.

CORDES y COOPERACION gobernabilidad, Quito.

ESPAÑOLA

(1999):

La

ruta

de

la

CORDOVA VIANELLO, Lorenzo (1996): “Liberalismo, democracia, neoliberalismo e ingobernabilidad”, Revista Mexicana de Sociología Vol. 58, N. 4, octubre-diciembre.

COPPEDGE, Michael (1994): “Instituciones y gobernabilidad democrática en América Latina”, Revista Síntesis N. 22, Julio-diciembre.

DROR, Yahezkel (1994): La capacidad de gobernar, México, Fondo de Cultura Económica.

GARRETON, Manuel Antonio (1994): “Redefinición de gobernabilidad y cambio político”, Revista Síntesis N. 22, julio-diciembre.

MAIRA, Luis (1998): “El impacto de la globalización y la integración sobre las demandas reforzadas de la democratización”, http://www.cefir.org.uy/docs/dt18/08.htm MESCHKAT, Klaus (1997): “Democracia y democratización en América Latina”, en: Hernán Yánez Quintero (Comp.), El mito de la gobernabilidad, Quito, Edit. Trama.

O‟ DONELL, Guillermo (1993): “Estado, democratización y ciudadanía”, en: Revista Nueva Sociedad N. 128, noviembre-diciembre.

O‟ DONELL y Otros (1988): Transiciones desde un gobierno autoritario, Argentina, Paidós. (Citado por Edelberto Torres Rivas, “Los desafíos del desarrollo democrático en Centroamérica”, en Joan Botella y Josep M. Sanahuja Eds.-, Centroamérica después de la crisis, Barcelona, Instituto de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Barcelona).

TORRES Rivas, Edelberto (1998): “Los desafíos del desarrollo democrático en Centroamérica”, en: Joan Botella y Josep M. Sanahuja Eds.-, Centroamérica después de la crisis, Barcelona, Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Barcelona.

41

ESTADO DE DERECHO, DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA56

Julio César Trujillo

Uno de los elementos esenciales del Estado de derecho es el reconocimiento de que la persona humana es titular de derechos que se derivan de su naturaleza y que el Estado se constituye con el fin de crear las condiciones necesarias para que todos los hombres y mujeres pertenecientes a la misma colectividad política puedan gozarlos efectivamente y así puedan alcanzar su “pleno desenvolvimiento moral y material”.

Esta tesis recoge el Art. 16 de la Constitución Política diciendo que el “más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos humanos ” que ella reconoce.

Para que estos derechos no sean solamente postulados éticos y se conviertan en facultades exigibles al Estado y a todos los demás seres, aun con la amenaza de recurrir a la sanción de quienes impidan o embaracen su goce y ejercicio, es necesario reducirlos a normas jurídicas, o sea normas de acatamiento general y obligatorio.

Los sujetos pasivos u obligados por esas normas jurídicas son, en pri mer término, el Estado que como hemos dicho tiene deber de respetarlos y hacerlos respetar y las demás personas que con nosotros conviven en el mismo territorio, así surge en la historia, a fines del siglo XVIII, el Estado de derecho con otra de sus características, esto es el sometimiento al Derecho de todos sus elementos, en especial de su autoridad.

Habida cuenta que todos los hombres y mujeres son iguales y gozan del derecho a auto determinarse, las normas a las que todos deben quedar sujetos no pueden venir sino de sí mismos, al conjunto de los cuáles llamamos pueblo, pero si ellos mismos directamente no pueden adoptar esas normas pueden encargar a otra u otras personas que las expidan en su representación.

El Estado de derecho, por tanto, está ligado estrechamente con la de mocracia, entendida como la participación directa o indirecta de las personas en la vida 56

El presente trabajo fue presentado por el Dr. Julio Cesar Trujillo, docente de la PUCE, en el Seminario sobre Democracia Derechos Humanos organizado por el Pro grama de Derechos Humanos de la Universidad Católica (PDH), el día 12 -12-00.

42

política y en las decisiones que interesan o conciernen a todos. La forma más corriente cómo conferimos a una persona o a un grupo de personas la facultad de tomar, a nombre nuestro, decisiones generalmente obligatorias es eligiéndolas para ese efecto.

El encargo o mandato no es irrevocable y, por lo mismo, el pueblo puede, cuando crea conveniente reasumir la facultad de auto gobernarse y expedir por sí mismo las normas jurídicas a las que ha de quedar sometido; esto suele hacer por medio de la iniciativa legislativo popular, el referéndum, el plebiscito y más mecanismos de la democracia directa, y puede también, mediante la revocatoria, retirar el mandato de los elegidos y elegir luego otros representantes.

Las normas jurídicas que el pueblo directamente o los representantes del pueblo pueden dictar en ningún caso han de servir para desconocer o atropellar los derechos humanos porque tales normas contradirían su razón de ser que es la de crear condiciones para el goce y ejercicio de los derechos humanos y la de atribuir a las autoridades públicas de las facultades necesarias para crea rlas.

La garantía de que si yo ciño mi comportamiento a las normas dictadas por quien tiene competencia para dictarlas ningún daño puede nadie infligirme, ni nadie puede negarse a cumplir las obligaciones que contrae conmigo de conformidad con esas normas, es decir la seguridad jurídica que el Estado de derecho ha de otorgar a sus habitantes exige que las normas jurídicas sean claras y públicas, que, a su vez, no sean retroactivas ni de imposible cumplimiento. ¿Cómo conseguir que las autoridades no ejerzan otras facultades que las que se les ha atribuido en las leyes o impedir que las ejerzan en desmedro de los derechos de la persona y que, por su parte, las leyes no contra digan su razón de ser en una democracia?

El primer arbitrio fue el dar, con el nombre de Constitución, a la ley en la que consta el reconocimiento de los derechos de la persona humana y la distribución vertical y horizontal de competencias y facultades entre las diversas autoridades, el carácter de Ley suprema a la que han de ajustarse por su contenido y forma todas las otras normas jurídicas que integran el respectivo ordenamiento jurídico del país y luego crear mecanismos o medios para controlar que todos los actos de todas las autoridades guarden conformidad con la Constitución y la ley.

El control de la constitucionalidad de los actos y omisiones de los órga nos del poder público en el moderno Estado de derecho se lleva a cabo por medios de diversa especie o naturaleza: sociales unos, políticos otros, estricta y propiamente jurídicos los últimos.

Son medios de control social las libertades de opinión y de expresión de la 43

opinión por los que los ciudadanos y los medios de comunicación social estimulan el respeto a la Constitución y a las leyes, reclaman por la vigencia de los derechos humanos o censuran su violación o desconocimiento, el Defensor del Pueblo, las organizaciones no gubernamentales tan numerosas en estos días y algunas plausiblemente eficientes, etc.

Ciudadanos conscientes de sus derechos y decididos a hacerlos respe tar son tanto o más importante que partidos políticos y gobiernos respetuosos de ellos para que la democracia sea realidad y no simple letra en los libros de biblioteca, ni mer o recurso retórico para ganar aplausos en las asambleas o votos en las elecciones.

Los medios políticos en cambio, son la división de poderes o división de funciones, como algunos prefieren decir, ya porque dividido el ejer cicio del poder entre el legislativo, el ejecutivo y el judicial el primero se cuidará de expedir leyes que al ejecutadas el segundo pueda volverse contra el que las expidió, ni el llamado a ejecutar las leyes podrá idearse a su capricho las que satisfagan su apetito de poder porque el primero podría vetarlas, ya también porque cada uno de los tres poderes cuidara que los otros dos no se excedan e invadan el ámbito de su competencia.

Para que el control recíproco funcione en la práctica del ejercicio del poder, por ejemplo, el legislativo tiene la facultad de “fiscalizar” al ejecutivo y éste tiene la facultad de vetar las leyes del primero si las juzga contrarias a la Ley suprema o inconvenientes al bien común.

En los Estados Unidos de América, el juez Marshall conquistó para la Función Judicial y para la defensa de las libertades ciudadanas los instrumentos estrictamente jurídicos del control de la constitucionalidad de todo el ordenamiento jurídico del Estado, de modo que no se altere a voluntad del legislador o del ejecutivo la organización del poder adoptada por el pueblo ni se conculquen los derechos de la persona por la acción u omisión arbitraria de nadie que se crea asistido de cualquier forma de poder que no provenga de las leyes.

Mucho tiempo después, Kelsen en Austria concibió la creación de un órgano especialmente constituido y encargado de mantener a todos las instituciones del Estado dentro del marco constitucional que al fijar límites al poder es a la vez garante de la libertad.

Actualmente, se ha universalizado el control de la constitucionalidad por uno de los dos sistemas, esto es el americano, llamado también sistema difuso o judicial o el austríaco, conocido por su parte con el nombre de concentrado.

En la Comunidad Andina -CAN- prevalece el sistema mixto, pues en todos los Países Miembros, al igual que en el Ecuador la Función Judi cial tiene la facultad 44

de no aplicar las normas jurídicas, sean ellas leyes, reglamentos, ordenanzas, regulaciones, etc. que, por su contenido, se opongan a la organización del poder constitucionalmente establecida o a los derechos de la persona constitucionalmente reconocidos, y además: unos con el nombre de Tribunal Constitucional, otros con el de Corte Constitucional o Sala Constitucional del Tribunal Supremo tienen instituidos Órganos especializados para el control abstracto de la constitucionalidad de sus respectivos ordenamientos jurídicos.

Una diferencia hay, sin embargo, mientras en Ecuador y Perú el Tribunal Constitucional es independiente de la Función Judicial, a pesar de que ejercen funciones jurisdiccionales, en Bolivia, Colombia y Vene zuela los órganos que ejercen las funciones del control constitucional, aunque independientes también, son parte de la Función Judicial, por lo que algunos constitucionales han desarrollado la tesis que al sistema de los dos primeros países habría que catalogar como sistema paralelo y al de los tres otros países se debería calificar de sistema propiamente mixto.

La experiencia de los pueblos, a veces dolorosa, ha demostrado que ante la paradoja del Estado de derecho que siendo amenaza contra los derechos humanos, ha debido constituirse, a la vez, en el tutor de ellos, nada ha resultado más eficaz que dotar a la persona, individual o asociada en grupos de hecho o jurídicamente constituidos, de mecanismos con los cuáles defender sus derechos para impedir su violación, hacerla cesar u obtener la reparación de los perjuicios derivados de la violación que no se ha podido evitar.

Estos instrumentos jurídicos de defensa de los derechos humanos son conocidos como garantías y en nuestro país están constitucionalizados los de hábeas corpus en defensa de la libertad y de la integridad física, moral y psicológica de la persona, el hábeas data para proteger el derecho a la privacidad, buen nombre y fama, la acción de amparo que garantiza, todos los derechos que no estén protegidos por el hábeas corpus y el habeas data, amén de otros medios de defensa previstos en las leyes de la República.

Forman parte del elenco de garantías de los derechos de la persona la acción de constitucionalidad y el carácter de normas directa e inmediatamente aplicables las normas de la Constitución, lo mismo que las de las declaraciones y tratados internacionales que los reconocen y garantizan, de modo que los jueces, tribunales y más autoridades públicas en general deben ajustar sus sentencias y resoluciones a esas normas sin esperar a que las normas constitucionales sean desarrolladas en las leyes orgánicas u ordinarias, lo mismo que las personas pueden demandar de estos funcionarios que los hagan respetar, sustentados en esas misma normas.

45

Para la existencia real del Estado de derecho no basta que los poderes públicos se ciñan a la Constitución sino que deben someterse a la ley, cuyas características quedaron señaladas más arriba y que alguien controle que efectivamente se cumpla este sometimiento y para ello se ha constituido el control de la legalidad, entre nosotros a cargo de los tribunales de lo contencioso administrativo y de lo contencioso fiscal.

Por cierto, los jueces y tribunales son garantía de la constitucionalidad y legalidad de los actos y omisiones del poder público cuando gozan de independencia ellos personalmente y la Función Judicial, como institución de la que forman parte.

El reconocimiento y garantía de los derechos humanos han dejado de ser materia de interés doméstico de los Estados nacionales y han devenido en asunto de competencia de la comunidad internacional que para el efecto ha adoptado declaraciones y tratados, así como ha constituidos órganos con competencia para vigilar que los Estados los respeten de verdad y los hagan respetar realmente.

De estos organismos internacionales merecen destacarse la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos con competencia para conocer de las comunicaciones en las que cualquier Estado Parte alegue que otro ha incurrido en violaciones de los derechos humanos y las denuncias o quejas de las personas e grupos de personas contra los Estados por violación de esos derechos.

Hay que enfatizar que la jurisdicción de la Corte es obligatoria y, en consecuencia, los Estados demandados tienen deber de comparecer a justificarse y la causa en su contra continúa concurra o no a defenderse. Además sus sentencias son ejecutables en el territorio del Estado condenado aun por medio de las vías de apremio real.

Está en proceso de constitución la Corte Penal Internacional para perseguir los delitos de genocidio, lesa humanidad y otros igualmente atroces cualquiera que sea el lugar de la tierra en donde se los cometa y cualquiera que sea el cargo oficial del sindicado.

Mientras el Derecho Internacional de los Derechos Humanos o si se quiere mientras el reconocimiento y protección internacionales de los derechos humanos avance con lentitud y timidez, con reservas y abs tenciones, la globalización amenaza arrogante y avasalladora al Estado nacional y a la democracia como participación directa o indirecta del pueblo en el gobierno del Estado.

La globalización, en contra de su pretendida neutralidad ideológica y política, sirve a intereses muy parciales y a una ideología muy concreta, no ha podido remediar las desigualdades entre las naciones y dentro de cada nación entre las diferentes clases y grupos sociales, la mayoría de los cuales se empobrecen para 46

sustentar la opulencia de unos pocos, y en lugar de abarcar a todos los pueblos de la tierra excluye a Estados completos y a grandes masas humanas, sin embargo reduce a la impotencia a los Estados nacionales, en cuanto poder soberano dentro de sus respectivos territorios.

En efecto, por lo que atañe al tema de esta jornada, la supuesta economía global favorece mecanismos de mercado que quedan fuera del control de los Estados nacionales cuyos gobiernos deben ajustar sus decisiones a los dictados de organismos internacionales y de tecnócratas sin responsabilidad política, antes que a las demandas de sus decisiones a los dictados de organismos internacionales y de tecnócratas sin responsabilidad política, antes que a las demandas de sus pueblos.

Distanciados del pueblo al que, no pocas veces deben enfrentar en las calles y plazas, tienen necesariamente que buscar respaldo en los sectores internos de su sociedad que, por convicción o conveniencia ha n plegado a la agenda neoliberal y que no trepidan en el empleo de la fuerza para imponerla a las mayorías empobrecidas.

En estas circunstancias, la participación directa o indirecta del pueblo en el gobierno se contrae a elegir periódicamente a quienes han de satisfacer a poderes extraños y han de servir a intereses ajenos y los derechos humanos quedan subordinados a las leyes del mercado y a la necesidad de imponerlas a las buenas o a las malas, a la corta o a la larga, a sangre y fuego si es menester.

47

48

NEOPOPULISMO Y NEOLIBERALISMO: IRONIAS Y PARADOJAS DE LA DEMOCRACIA ECUATORIANA: EL CASO BUCARAM.

Alexis Naranjo57

El 4 de Febrero de 1997, el Ecuador presenció la movilización de toda la sociedad civil la cual demandaba la destitución del hasta entonces pre sidente Abdalá Bucaram, quien había iniciado su gobierno tan solo seis me ses antes.

Este particular periodo de tiempo supuso el comienzo de la escandalosa caída de uno de los líderes neopopulistas latinoamericanos más controvertidos, que llegó al poder de su país durante el así llamado “proceso de consolidación democrática” de la región. En forma similar a lo acontecido con Fernando Collor de Melo en el Brasil, el Congreso ecuatoriano fue obligado a canalizar las demandas de la sociedad de manera que pudiera encontrarse un mecanismo legal para destituir a Bucaram sin generar un “vacío constitucional” de prima facie.

Finalmente, el Congreso removió del poder a Bucaram aduciendo para ello incapacidad mental. En otras palabras, las ironías generadas al interior del sistema político ecuatoriano, declararon oficialmente a Bucaram como demente o “loco” para seguir detentando el cargo de presidente de la nación, curiosamente, la misma actitud populista que un año antes le permitiera ganar las elecciones.

El argumento legal usado para destituir a Bucaram produjo una serie de polémicas y controversias en diversos sectores del país y de América Latina. Sin embargo, pese a los rumores de inconstitucionalidad, esta serie de eventos consiguieron mostrar a todas luces las distorsiones del sistema político del país, el cual estimuló la combinación de prácticas neoliberales con discursos populistas. Los efectos de tan peculiar “matrimonio” no solo generaron inestabilidad social, política y económica en el país, sino también parecen haber legitimado un proceso continuo de informalización de la política nacional.

De acuerdo con ello, en naciones como Ecuador, Colombia, Perú y Bra sil en cierta forma, está teniendo lugar un fenómeno recurrente que podría definirse en términos de “sociedad ausente”. Dicha situación supone que la magnitud de las restricciones experimentadas por la sociedad civil en América Latina durante las 57

Master en Relaciones Internacionales, Colaborador del departamento de Sociología y Ciencias Políticas de la PUCE.

49

dos últimas décadas ha sancionado un tipo de prácticas sociales y políticas que se generan al margen del ordenamiento institucional y democrático.

En ese contexto, la figura de Bucaram pudo apelar políticamente no solo a las masas sino también a ciertos grupos de clases media y alta que temían el “terrorismo económico” de la derecha en un país con una protección social casi inexistente. No obstante, el discurso de Bucaram recurrió igualmente al uso de consignas o lemas para encubrir políticas neoliberales contenidas en su plan de gobierno, y que aparentemente estaban dirigidas a castigar a las viejas oligarquías y proteger a los pobres. Una vez que Bucaram hubo accedido a la presidencia de la nación, su gobierno se tornó el blanco de acusaciones de corrupción al tiempo que institucionalizaba una suerte de “marketing de la pobreza” que dispersó las fuerzas sociales que buscaban el cambio, debilitando, de ese modo, los prospectos para el reforzamiento de un efectivo sistema de ciudadanías. Por otra parte, el gobierno de Bucaram fue incapaz de consolidar una base sólida para un eventual apoyo popular, como ha sido el caso de Fujimori antes y después del autogolpe de 1992. Por el contrario, una vez que el régimen roldosista decretó ciertas medidas económicas radicales, el mayor bastión de los roldosistas ubicado en la periferia y en los Guasmos de Guayaquil, devino una masa dispersa y amorfa orientada por una actitud ambigua de amor odio hacia su líder.

El epílogo de tal proceso dio como resultado que los mismos sectores civiles que pidieron la cabeza de Bucaram, expresaran la necesidad de efectuar reformas constitucionales urgentes destinadas a corregir las distorsiones del ordenamient o democrático que ya no representaba más a la sociedad. En Junio de 1998, una Asamblea Constituyente aprobó una nueva Constitución que permitiría la transición de la nación hacia una democracia genuinamente viable y sustentable.

Los resultados de ello, no obstante, aún no se han vuelto práctica efectiva ni tampoco evitaron la caída aparatosa del gobierno de Jamil Mahuad en Enero de 2000.

El caso de Bucaram muestra un interesante proceso que ilustra lo que Kenneth Roberts advierte como la especial maleabilidad y habilidad de adaptación del populismo en la era neoliberal 58. Sin embargo, más allá de las posibles simetrías y afinidades entre neoliberalismo y populismo, es importante analizar las paradojas de las democracias Latinoamericanas de frente al desmantelamiento de las instituciones representativas y el ahondamiento del rol pasivo de la sociedad.

El concepto clásico de populismo parece haberse agotado al final de la década del 70 cuando la crisis de la deuda externa y las políticas de tinte neoliberal 58

K. Roberts, “Neoliberalismo and the Transformation of Populism in Latin America” en World Politics, October 1995, p. 15.

50

engendraron un tipo distinto de comportamiento políti co. Por otra parte, el inicio de la década de los años 80 supuso para gran parte de América Latina el retorno de la democracia, lo cual significó también la reapertura de espacios políticos y la emergencia de nuevos actores. Sin embargo, para el final de dicha década, se puede afirmar que la consolidación democrática era todavía una tarea inconclusa si se la relaciona con el resultado que en la práctica real tuvo la conversión de importantes sectores marginales en ciudadanos plenos, característicos de una sociedad democrática. En algunos países como Ecuador y Brasil, por ejemplo, el proceso de transición democrática fue, incluso, facilitado por los militares, una institución que también ha cultivado tácticas populistas, a lo largo de la historia Latinoamericana, para legitimar su control sobre la sociedad civil.

Sin embargo, el populismo no es tampoco un proceso terminado, por el contrario ha demostrado tener capacidad para mutar y trascender coyunturas espaciotemporales. En consecuencia, como Kenneth Roberts afirma, es necesario incorporar varias perspectivas analíticas y lecciones pasadas sobre el populismo para poder estudiar lo que él llama “la construcción sintética del populismo”, y que se expresa de acuerdo a los siguientes términos: 1. Un modelo personalista y paternalista, aunque no necesariamente carismático, de liderazgo político 2. Una coalición política heterogénea, multiclasista concentrada en los sectores subalternos de la sociedad.

3. Un proceso vertical de movilización política que atraviese formas institucionalizadas de mediación y las subordine a encadenamientos más directos entre el líder y las masas.

4. Una ideología ecléctica y amorfa, caracterizada por un discurso que exalta los sectores subalternos o es anti-elitista y/o anti-estatus quo.

5. Un proyecto económico que utiliza amplios métodos redistributivos o clientelistas para crear una base material para el apoyo de los sectores populares” 59.

En ese sentido, el populismo puede ser considerado como una manifestación visible de una realidad mucho más compleja. En América Latina, la construcción de la sociedad civil ha estado siempre coartada o más bien emboscada ya sea por regímenes oligárquicos autoritarios o por gobiernos militares que han entendido la democracia como parte de una compilación de leyes con una incidencia social limitada.

El populismo parece reforzar las tendencias neoliberales en sociedades donde las instituciones políticas son débiles y donde el proceso electoral está visto como el momento fuerte de la democracia. En países como el Ecuador, las normas que conducen hacia una participación política más extendida de los sectores sociales 59

Ibib, p. 2

51

se han cimentado sobre los fundamentos de una interpretación jurídica de incidencia limitada. En otras palabras, hay una tendencia a creer que hay democracia porque hay leyes y una constitución que la sustenta.

Consecuentemente, la mayoría de la población permanece indiferente a las posibilidades de volverse un actor político activo, por ello, en el Ecuador y en el resto de América Latina, “una movilización personalista de masas heterogéneas” ha llenado el vacío dejado tras el fracaso de los partidos políticos, los sindicatos de trabajadores y otras agrupaciones civiles que no han sabido o no han podido canalizar las potencialidades para una participación política efectiva 60. Por otra parte, Simón Pachano advierte que la poca eficacia de las formas institucionalizadas de representación política en el país, ha generado el “síndrome de la sociedad ausente” en los momentos políticos importantes, lo cual ha tenido un efecto determinante en la forma como se engendra y se moldea el fenómeno populista.

Bajo esa perspectiva, el caso ecuatoriano demuestra que el populismo es una constante y una respuesta de una sociedad pasiva en medio de un sistema político excluyente. Ahora bien, como puntualiza Amparo Menéndez, “es necesario superar la tendencia a redescubrir el populismo como el análisis de la exclusión y la dominación, para poder pensar sobre la resistencia en contra de la inercia del presente” (Peñaherrera et al. 212). Esto es, el populismo es un factor recurrente en la política ecuatoriana porque existe un sistema social, político y económico que ha redefinido los términos mediante los cuales este fenómeno ha modelado la democracia, para acomodar sus principios básicos a los requerimientos de las políticas neoliberales.

Este estudio sugiere, por tanto, que los fenómenos populistas como el de Bucaram están en relación directa con la producción de nuevas estrategias de socialización política. Dicho proceso incluye estrategias que pr ovienen no solo de los así llamados sectores subalternos sino también de aquellos grupos “excluidos de la influencia del discurso oficial y de las ideologías dominantes...” 61, ello incluye a ciertos sectores de las clases medias afectadas por una creciente informalización económica y social. En ese sentido, cabe pensar que el populismo tendría un efecto “democratizador” en el sentido de que incorpora la marginalidad de los sectores populares y medios a la arena política, creando de esa forma un efecto alienante entre el líder, el mercado y el estado.

En 1996, las así llamadas masas experimentaron la catarsis del carisma populist a de Bucaram, lo cual las habría “liberado de cualquiera responsabilidad política” futura. En otras palabras, ellas devinieron tan solo sujetos subordinados a la

60

Ibib, p. 5 61 B. Peñaherrera et Al., Populismo, Quito, ILDIS, 1992, p. 212.

52

coyuntura electoral de aquel año62. Hubo, en definitiva, un espacio reducido para que tales masas se tornasen actores políticos autónomos, puesto que el hipnotismo populista actúa sobre el cruce de vías entre el régimen político y el sistema político. Así, en Diciembre de 1996, después de cuatro meses de negociaciones con la coalición política que apoyaba al gobierno, Bucaram anunció un ambicioso programa de reformas neoliberales que estuvo centrado alrededor del proceso de convertibilidad, y lo que éste había supuesto para la Argentina de Menem y Cavallo.

El mencionado plan estaba diseñado para entrar en vigor el 1 de Julio de 1997, y tenía como objetivos el control de la tasa de inflación, la re gulación del déficit fiscal, así como de los mercados financieros, el control del gasto público y la regulación de los empleos públicos. El gobierno roldosista anunció también reformas a la seguridad social y de tipo laboral, que acelerarían el proceso de reducción del tamaño del estado. Para Enero de 1997, los salarios fueron congelados y los precios de algunos productos y servicios como el gas, la electricidad y las telecomunicaciones fueron liberados a la sola dinámica del mercado en un país en donde el que menos dinámica registra debido a la contracción de las actividades de los agentes económicos es, precisamente, el mercado.

Para hacer frente al creciente descontento popular, Bucaram lanzó una se rie de campañas populistas tales como la distribución de dinero a los pobres, un programa de vivienda popular a bajo costo, y otros programas pequeños destinados a satisfacer necesidades básicas inmediatas. Estos proyectos tuvieron un impacto obvio a nivel micro económico que permitió a Bucaram actuar sobre una plataforma de apoyo todavía amplia de los sectores más pobres del país.

Como puntualiza Alberto Acosta, “con la combinación de neoliberalismo y populismo, se habría podido mantener, en apariencia, alguna capacidad distributiva, elemento este que fue una de las características del populismo clásico” 63.

Sin embargo, más allá de los eventuales efectos del populismo econó mico de Bucaram, su inclinación hacia los escándalos, y a hacer del poder y de la presidencia un constante espectáculo dirigido a la provocación, acabaron por minar ya a inicios de Enero de 1997 su posición como líder de “algo”. De hecho, el espectáculo Bucaram inició una distribución abierta de puestos burocráticos en el gobierno a amigos, parientes y simpatizantes en forma tal que redujo en la misma proporción la habilidad de aquél para atraer a las masas que tenía tan solo un año antes. Esa situación produjo una mayor acentuación de la ineficacia del estado, y lo más grave, empezó a afectar seriamente la credibilidad del plan 62 63

Ibid, p. 131.

D. Cornejo, et Al. ¡Qué se vaya!: crónica del Bucaramato, Quito, Edimpress: Hoy, 1997, p.p. 54-55.

53

económico del gobierno en aquellos sectores que permanecían leales al régimen.

Dos factores parecen, no obstante, haber precipitado la caída de Buca ram, la acción y actitud de los Ministros de Educación y de Energía. Así, mientras Sandra Correa, la Ministra de Educación, era acusada de plagio de su tesis doctoral, el Ministro de Energía Alfredo Adum inició una guerra personal en contra de la prensa y los sindicatos de trabajadores. En medio de escándalos de corrupción que involucraban a los dos personajes mencionados, Bucaram en un alarde de comportamiento autoritario y despótico defendió obstinadamente a dichos ministros ante el Congreso y la sociedad en general. Resulta interesante recalcar, como observa Carlos de la Torre, que incluso los dos polémicos ministros fueron coherentes en sus acciones con el acento populista predicado por su líder.

En el corto plazo, Correa y Adoum se volvieron hitos decisivos en don de el populismo chocó con el neoliberalismo. Tanto la Educación como el sector energético han sido siempre áreas críticas y estratégicas dentro de la sociedad ecuatoriana, puesto que las dos cobijan a empleados públicos, profesores, trabajadores y burócratas, es decir, el contingente más representativ o y vulnerable de la clase media. Cabe añadir, que el proceso de transición y consolidación democrática iniciado en 1979 no ha sido capaz de eliminar los enclaves autoritarios que permanecen enquistados en dichas áreas. Fueron precisamente estos sectores los que, en última instancia, decidieron el destino del gobierno de Bucaram el 5 de Febrero de 1997, luego de una de las demostraciones de rebeldía civil de mayor incidencia en la historia del país y de América Latina. Los sucesos del día anterior se tradujeron en la no menos polémica destitución de Bucaram desde el Congreso, puesto que el caos en el que había caído la nación determinó que el necesario voto mayoritario fuese obtenido a través de un argumento constitucional controvertido que, irónicamente, sancionó a Bucaram por ser consecuente con su apodo más popular: “El Loco”.

CONCLUSION: EL NEOPOPULISMO Y LA INFORMALIZACION DE LA POLITICA La efímera experiencia del Bucaramato en el país puso en evidencia algunas ironías y paradojas de la democracia ecuatoriana. En principio, es necesario establecer que existe un divorcio entre el sistema político y la sociedad civil, lo cual constituye una fuente constante de conflicto e ingobernabilidad.

Bajo esa perspectiva, en países como el Ecuador el proceso de demo cratización se ha llevado a cabo tan solo en el nivel político. Esto es, consolida la percepción de que celebrar elecciones permite a los sectores civiles expresarse 54

democráticamente, Por otro lado, es importante tomar en consideración que el mercado interno ha constituido tradicionalmente una esfera reservada para la acción estatal. Por tanto, se podría deducir que si la democracia ha sido circunscrita alrededor del aparato estatal, omitiendo o descuidando las potencialidades para una mayor participación social, habrá siempre, entonces, una posibilidad cierta para el cultivo de prácticas populistas.

El populismo de Bucaram está localizado en el espacio en donde las a cciones de la sociedad civil chocan con la legalidad del orden establecido, el cual no tiene vínculos con la sociedad a la que se supone repre senta. El discurso populista de Bucaram, en ese sentido, ha creado las condiciones idóneas para aglutinar valores “populares” y códigos dispersos por el orden institucional y las élites y les proporciona una naturaleza política.

De acuerdo con ello, puede decirse que asistimos a un proceso continuo de informalización de la política ecuatoriana. He usado ese término del área económica para definir una situación en la cual la mayoría de las prácticas y discursos de los individuos ocurre fuera del orden institucionalizado. Hacer política en el Ecuador, Colombia, Perú u otros países de la región se ha vuelto una actividad de una élite cada vez más reducida que actúa dentro de los límites de las instituciones cuya acción, a su vez, se rige de acuerdo a parámetros racionales.

El lado marginal de la política, sin embargo, ha producido un tipo de actor político ambiguo y heterogéneo, los sectores oprimidos. Bucaram y otros líderes populistas han jugado un papel decisivo en la formación de un universo simbólico en países en donde la democracia se ha consolidado a pesar de la sociedad. Es importante mencionar, también, que en un periodo de promoción de la reducción del tamaño del estado, de redifiniciones sobre el papel del estado en la sociedad y en la economía, y la aplicación de una cantidad significativa de políticas de matiz neoliberal, existen mayores probabilidades de incrementar una mayor mediación personalista entre los sectores civiles y políticos. Por esa razón, la acción de líderes populistas como Bucaram, Fujimori, o Chávez tiene un impacto directo en la desregulación de la política. En otras palabras, es muy probable que en el futuro cercano la noción de partido político se torne obsoleta en un contexto en el cual la credibilidad hacia esta clásica forma de representación política se ha deteriorado considera blemente.

Adicionalmente, si el neoliberalismo predica el establecimiento de eco nomías orientadas fundamentalmente al mercado, la acción de un estado populista puede conducir a lo que Roberts, Dornbusch y Edwars llaman como “populismo económico”. De hecho, Bucaram implementó un plan económico suficientemente ambiguo como para socavar tem pranamente el apoyo político 55

con el que contaba y que consistía de una mezcla frágil de sectores de clase media (empleados públicos, profesores), algunos empresarios, y los sectores inmersos en la economía informal.

Todos estos sectores actuaron como grupos de presión que vieron en Bucaram la posibilidad de proveer cierta eficacia e incidencia a las negociaciones políticas con y entre las élites. No obstante, como afirma Olvera Rivera, hay una sobreposición entre valores y objetivos de los movimientos urbano-culturales y los intereses de clase de los movimientos sociales y populares 64. En cuanto concierne al caso del Ecuador, el populismo ha probado tener cierta discutible eficiencia para resolver algunos obstáculos que limitan la participación política de las masas, sin embargo, ello se ha producido a costa de er osionar en mayor medida la competencia de las instituciones democráticas. No obstante, cabe resaltar el hecho de que las tácticas populistas sí han probado ser efec tivas a la hora de incorporar nuevos agentes económicos a la dinámica del mercado, pero ello solo se ha logrado dentro del contexto de la negociación del costo del trabajo, a partir de la desregulación de la acción política de los sindicatos.

En cualquier caso, en términos más amplios el populismo también ha probado su debilidad en el momento de implementar un proyecto político consistente, puesto que detrás de la fachada de movimiento democratizador, se esconde una noción elitista y paternalista de la sociedad en la cual los individuos son obligados a convertirse en masas amorfas. De hecho, ese fue el caso del polémico Ministerio Etnico creado por el régimen de Bucaram, nada más que un intento vano por establecer una red política directa entre Bucaram y los líderes indígenas. La verdad es que todo un aparato institucional fue creado bajo criterios absurdos e inconstitucionales que pretendieron aglutinar a partir de una asunción étnica arbitraria a todos los grupos indígenas y negros del país. En consecuencia, se generó un espacio minúsculo para consolidar prácticas efectivas de ciudadanía.

Los eventos antes mencionados condujeron al análisis de la democracia en tanto concepto a ser definido de acuerdo a las particulares condiciones sociales, políticas y económicas del Ecuador. Tradicionalmente, una democracia ha sido explicada en términos de “la efectiva observancia del reglamento de la ley y la autonomía de la rama judicial del gobierno... la responsabilidad de los funcionarios públicos, el libre acceso a la información y el control civil de la institución militar y de las fuerzas de seguridad” 65. En forma adicional, Carlos Vilas considera que el sistema político precisa garantizar algunos servicios básicos tales como educación, empleo, atención de la salud, y vivienda para poder sustentar una ciudadanía sólida.

64

P. Olvera, “El Concepto de Sociedad Civil es una perspectiva Habersiana: hacia un nuevo proyecto de democratización”, Sociedad Civil, N.1, Vol. 1, 1997, p. 43.

65 C. Vilas, “Inequalit, and the Dismantling of Citizenship in Latin America”. Nacla Tupurt on the American, Vol XXXI, N.1 (july/August) 1997, p. 58.

56

Por el contrario, en el Ecuador, así como en otras regiones de América Latina, se ha consolidado un tipo de democracia jurídica. Esto es, la preeminencia de la ley como una asunción tácita de la debilidad del control civil sobre la sociedad. Por otro lado, la presencia de las Fuerzas Armadas supone un factor de continua gravitación sobre las acciones de la sociedad civil produciendo, así, una suerte de militarización de la sociedad y sobre todo de las instituciones democráticas.

En ese sentido, el populismo en América Latina debe ser entendido dentro de un contexto de crisis y de despolitización acentuada de las fuerzas sociales. En sociedades bastante heterogéneas y segmentadas como las latinoamericanas, “la diferenciación entre los aparatos económico, político y la sociedad, además de la creciente influencia de los grupos de presión, ha convertido el aparato estatal en una arena para la negociación y particularmente para la disputa...”66. Dicha situación ha consolidado tan solo la instrumentación de las funciones del estado, divorciándolo del resto de la sociedad; y condicionando la respuesta de los individuos a formas de asociación que impliquen factores de pre sión para ejercer algunos elementos básicos atinentes a la ciudada nía. Es interesante observar, además, que estos grupos se tornan especialmente activos durante los procesos electorales cuando la politización de la sociedad en su conjunto alcanza su cota más alta.

Todos los elementos expuestos hasta aquí pueden explicar el fracaso del populismo económico de Bucaram. Los sectores que en cierto momento apoyaron a Bucaram, votaron más que en favor de un proyecto consecuente con ideologías y propuestas, en contra de un sistema que ya no representaba, ni siquiera en su mínima expresión, los intereses de la sociedad. En el proceso, sin embargo, esos mismos sectores fueron emboscadas por un gobierno que intentaba establecer la lógica del mercado dentro de las relaciones sociales, a través de la sola figura del patriarca. En el corto plazo, Bucaram posiblemente habría implementado un gobierno tipo Fujimori si no hubiese sido removido del poder prematuramente.

Cabe resaltar también el papel jugado por importantes sectores de las clases medias en la ascensión y caída de Bucaram. El miedo tradicional de estos sectores a la proletarización alcanzó su nivel más crítico en 1996 debido al incierto panorama económico y la inestabilidad política. Incluso, un proceso de informalización relativa ya estaba teniendo lugar dentro de los elementos más vulnerables de las clases medias: los profesores y empleados públicos. Para algunos profesionales involucrados en el sistema de Educación Pública, la posibilidad de mantener las mismas condiciones de vida de años pasados se redujo considerablemente a partir de 1996. Por esa razón, muchos de ellos se vieron forzados a emprender negocios pequeños en el área de la economía informal para poder equilibrar los niveles de ingreso. La venta de re nuncias fue, 66

M. Velling, The Chanping Role of the state in Latin America, Boulder, Col: Westview Press, 1998, p. 7.

57

de hecho, un mecanismo camuflado de despido masivo para despejar las instituciones públicas y ponerlas dentro de un proceso de “saneamiento” con miras a la privatización. Sin embargo, la consecuencia inmediata fue el crecimiento escandaloso del sector informal, mientras que el desempleo permaneció alrededor del 10% de la población económicamente activa 67.

Bajo esas circunstancias, la reproducción de la identidad de clase se deteriora de manera notoria así como el capital social utilizado como mecanismo para crear una red de solidaridad. Debe decirse que lo que Lomnitz y Melnick consideran crucial para la incidencia de las estrategias de supervivencia de las clases medias en el Chile de la década de los 80, puede aplicarse, también, para entender la actuación de las clases medias ecuatorianas durante la coyuntura política de 1996-97. Para muchos sectores, las ofertas de “El Loco” fueron asumidas como medidas desesperadas y hasta “razonables” de un proyecto neoliberal al fin y al cabo, pero de matiz más humano que el programa de Jaime Nebot, calificado de frío, impersonal y económicamente agresivo.

De esa manera, tanto en los días previos a la segunda vuelta electoral en 1996, como en los últimos días del Bucaramato, una parte organiza da de la sociedad civil (integrada mayormente por grupos medios y populares) fluctúo entre al apoyo “emotivo” y la repulsión apasionada hacia un Bucaram ambiguo y voluble respecto de la práctica y discurso del poder. La movilización de tales grupos, considerado “estratégico” por muchos sectores, coincide con la percepción de que en un país en el cual el sistema de ciudadanías no se ha completado, una sólida red clientelista facilita el acceso a los recursos del estado. En ese sentido, los discursos de Bucaram legitimaron “ilegalismos populares” dentro de un sistema político que actúa como un enclave autoritario susceptible a los vacíos entre sociedad y estado.

En todo caso, si se observa la evolución del populismo en el Ecuador a través de la perspectiva del tiempo, se encontrarían paralelismos inte resantes entre Bucaram, Velasco Ibarra y otros líderes populistas de la región. En cuanto a los dos iconos del populismo en el país (Velasco Ibarra y salvando las necesarias distancias, Bucaram), cabe mencionar que ambos han dirigido movimientos multiclasistas en contra de los símbolos de la exclusión política y la desigualdad.

Ambos se convirtieron en líderes de la angustia y desesperación popular, y ambos matizaron las dimensiones del conflicto social con connotaciones maniqueas y tintes míticos. No obstante, los escenarios socioeconómicos respectivos determinaron que mientras Velasco Ibarra abrió espacios públicos para interactuar con las masas, Bucaram actuó en un espacio más “privatizado” gracias a la mediación del marketing político y los recursos de la televisión. Como resultado de todo ello, uno podría deducir que en lo que concierne a la naturaleza 67

The Economic Intelligence Unit, Country Profile: Ecuador, Kente, uk: Red house, 1997, p.8.

58

del populismo ecuatoriano, “mientas más cambian las cosas, permanecen más tiempo inmutables...”.

Por tanto, la combinación contradictoria de neoliberalismo y populismo nos conduce a una condición particular de la sociedad latinoamericana actual: la crisis de los centros urbanos, como afirma Juan Paz y Miño “lo que caracteriza el discurso populista actual es el hecho de que arti cula un sistema nuevo de oposiciones sociales, cuyo eje cardinal lo constituye la oposición pueblo/estado” 68. El fracaso del estado de bienestar, así como la dicotomía “ideológica” pueblo/oligarquía, ha producido, en consecuencia, una suerte de populismo que satisface las necesidades del mercado. Esto, en última instancia, ha supuesto un impacto fuerte sobre la desregulación de la política y la “privatización” de las relaciones sociales, económicas y políticas.

La cuestión básica para aquellas democracias sitiadas o restringidas permanece, empero, en el potencial para reforzar la sociedad civil de manera que se pueda evitar el establecimiento de enclaves populistas. De allí que la reforma de la Constitución Ecuatoriana, llevada a cabo en 1998, haya supuesto un intento o mejor dicho un ensayo destinado a dirigir las habilidades creativas de los movimientos sociales para conseguir acuerdos consensuales acerca del tipo de democracia a establecerse en la nación. Sin embargo, la caída de un gobierno como el de Jamil Mahuad en Enero de 2000 mostró que lejos de haber puesto en práctica las lecciones dejadas por el Bucaramato, políticos, militares, movimientos sociales y sociedad en general han acentuado aún más el ya grave proceso de fragmentación y deterioro de las instituciones de mocráticas del país.

Para finalizar, se podría afirmar que el populismo ha probado ser suficientemente flexible para acomodarse a los aspectos más radicales del neoliberalismo, al menos en lo que se refiere al caso ecuatoriano. Mas, la acción cohesiva de los sectores civiles que condujeron al colapso del régimen de Bucaram, demostró que podrían surgir ciertas oportunidades para promover un proyecto político consistente a través del reconocimiento de las particularidades del odiado “otro”, que en el país ha tomado las características de una guerra inquisitorial en contra de todo aquel que disiente, piensa o actúa de manera diferente del discurso y pensamiento oficiales. En ese contexto, si se regulan las acciones del estado tornándolas en el proceso más eficientes, las ventajas de una sociedad civil activa y organizada se traduciría en la posibilidad de revertir los impactos y las falencias de las democracias autoritarias.

68

Citado en B. Peñaherrera, Op. Cit, p. 24.

59

BIBLIOGRAFÍA Y OBRAS CITADAS ARDITI, Benjamín, and José Carlos Rodríguez. La Sociedad a pesar del Estado: Movimientos sociales y recuperación democrática en el Paraguay. Asunción: El Lector, 1987.

“Ecuador: Bucaram „Conciliatory; Toward Other Parties”. Madrid EFE in Spanish, “Ecuador: Bucaram Moves Toward Forming „National Coalition‟”. Madrid EFE in Spanish, 1953GMT 9July 1996. Translation by FBIS. FBIS Daily Report Latin America-96-134, 9 July 1996.

“Ecuador: Bucaram's Strengths, Weaknesses Analyzed”. Quito EL COMERCIO in Spanish, 8 July 1996. Translation by FBIS. FBIS Daily Report Latin America-96140, 8 July 1996; p A3.

“Ecuador: Bucaram‟s Victory Creates Business „Uncertainty‟”. Madrid EFE in Spanish, 1744 GMT 8 July 1996. Translation by FBIS. FBIS Daily Report Latin America 96-132, 8 July 1996.

“Ecuador: Controversy Surrounds Creation of Indian Ministry”: Guayaquil EL UNIVERSO, in Spanish, 27September 1996. Translation by FBIS. FBIS Report Latin America-96-189, 27 September 1996.

“Ecuador: Political Forces „Realign‟ for New Leadership”. Quito Voz de los Andes in Spanish, 2300GMT 8 July 1996. Translation by FBIS FBIS Daily Report Latin America 96-132, 8 July 1996.

0320GMT 8 July 1996. Translation by FBIS. FBIS Daily Report Latin America 96-132, 8 July 1996.

69,73-99,101-118,119-140,179-195,197-212,1992.

Artículos BETZ, Hans-Georg, and Stefan ImmerfalI. The New Politics of the Right: Neopopulist parties and movements in established democracies. New York: St. Martins Press, 1998.

CARMONA, Fernando. Una Alternativa al Neoliberalismo. México: Editorial Nuestro Tiempo; 1993.

Clarín Digital. “En Ecuador acusan a Cavallo de cómplice de corrupción”. El Clarín. Política. February 20, 1998 http://www.clarin.com.ar/diario/97-02-19/t60

03001d.htm CONAGHAN, Catherine M., and James Malloy. Unsettling Statecraft: Democracy and Neoliberalism in the Central Andes. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press 1994.

CONNIFF Michael L. “Introduction: Toward a Comparative Definition of Populism”. Latin American Populism in Comparative Perspective . Ed. Michael L. Conniff. New Mexico: University of New Mexico Press, 1982. 1-30.

CORDES, PNUD. Ecuador un problema de gobernabilidad: Seminario Internacional Organizado por la Corporación de Estudios para el Desarrollo CORDES- y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-.

Quito: CORDES: PNUD, 1996.

CORNEJO, Diego. ¡Qué se Vaya!: Crónica del Bucaramato. Quito, Ecuador: Edimpress: Hoy, 9-12, 13-20, 21-27, 41-55, 56-64, 66-72, 84-94, 1997.

DAGNINO, Evelina. “Culture, Citizenship and Democracy: Changing Discourses and Practices of the Latin American Left”. Culture of Politics: Re-visioning Latin American Social Movements. Mulder, Col: Westview Press, 33-57, 1998.

De JANVRY, Alain, et al., The Political Feasibility of Adjustment in Ecuador and Venezuela. Paris, Centre of the Organization for Economic Cooperation and Development, 1994.

DE LA TORRE, Carlos. La Seducción Velasquista. Quito: Ediciones LibriMundi, Enrique Luemern: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales -FLACSO- Sede Ecuador, 1997.

DE LA TORRE, Carlos. Un Solo Toque: Populismo y Cultura Política en Ecuador. Quito: Centro Andino de Acción Popular, 1996.

DORNBUSCH Rudiger, and Sebastian Edwards. The Macroeconomics of Populism in Latin America. Chicago: University of Chicago Press, 1991. 35-40.

DRAKE, Paul. “Conclusion: Requiem for Populism?”. Latin American Populism in Perspective. ed Michael L. Conniff. New Mexico: University of New Mexico Press, 1982. 217-245.

ECHEVERRIA, Julio. “Crisis y Democracia en el Ecuador”. Hacia la Consolidación Democrática Andina: Transición o Desestabilización. Bogotá: Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, 165-204, 1993.

61

ESCOBAR, Gabriel. “US Stuck in Middle of Ecuador Presidential Drama over „El Loco‟”.

The Seattle Times, http://www.seattletimes.com/extra/ browse/htm/97altecua_021197.htm/.

“Ecuador‟s democracy perseveres in crisis”. The Minnesota Daily. January, 13, 1997, http://www.daily.umn.edu/daily/1997/02/13/editorial/opinions/eecua.ed/.

FARNSWORTH, Elizabeth. “Ecuador‟s Presidential Crisis”. Online News Hour, January,13,1998,http://www.pbs.org/newshour/bb/latinamerica/february97/ecuador2-10html.

HAYES, Monty. “Ecuador‟s „Crazy‟ Crooner is a President for the Poor”. Salt Lake Tribune, http://www.sltrib.com/96/Nov/ll/twr/23502726.htm.

Newsome, Justine. “Ecuador Candidate Bucaram‟s Advisers Reject Smaller Government”. Latinolink. October, 14, 1997, http://www.latinolink.com/biz/ 0623becu,html.

Nando.net. “The Antics of Ecuador‟s „El Loco‟: Cracy is his presidential strategy”.

The Nando Times: GlobalArchive, January,09,1999, http://www.nando.net/newsroom/ntn/world/110896/world7_10013.html.

SCALAN, David. “Ecuador Congress Votes to Dismiss President Bucaram”. July, 19, 1997, http://www.latinolink.com/news97/0207NECU.htm.

TAXIN, Amy. “Don‟t Cry for Me, Ecuador: Rosalia Arteaga‟s three-day tenure of office and its significance”.

February, 28, 1997, http:// www.netspace.org/indy/issues/02-27-97/opinions2.html GARRETON, Manuel A. Hacia una Nueva Era Política: Estudio sobre las democratizaciones. Santiago: Fondo de Cultura Económica, 1995.

LOMNITZ, Larissa, and Ana Melnik. Chile’s Middle Class: A Struggle for Survival in the Face of Neoliberalism. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1991.

O‟DONELL, Guillermo. “Delegative Democracy”. Journal of democracy. January, 1994, 55-59.

OLIVERA Rivera, Alberto J. “El Concepto de Sociedad Civil en una Perspectiva Habermasiana: Hacia un nuevo Proyecto de Democratización”. Sociedad Civil.

Num 1, Vol. 1, 31-34, 1997.

PACHANO, Simón. Democracia Sin Sociedad. Quito: Instituto Latinoamericano de Investigaciones ILDIS-1996.

62

PEELER, John. Building Democracy in Latin America. Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 1998.

PEÑAHERRERA, Blasco, et al. Populismo. Quito: ILDIS: El Duende: Ediciones Abya-Yala, 11-39,41.

QUINTERO Rafael. El Mito del Populismo en el Ecuador: Análisis de los Fundamentos del Estado Ecuatoriano Moderno (1895-1934). Quito: Ediciones Abya-Yala:Universidad Andina Simón Bolívar, 1997.

ROBERTS, Keneth. “Neoliberalism and the Transformation of Populism in Latin America”, World Politics, October 1995.

SCHODT, David W. Ecuador an Andean Enigma. Boulder: Westview Press, 1987.

TESTER, Keith. Civil Society. London and New York: Routledge, 1992.

THE ECONOMIST INTELLIGENCE UNIT. Country Profile: Ecuador. Kent, UK: Redhouse Press Ltd. 1996, 1997, 1998-1999.

VELLINGA, Menno. The Changing Role of the State in Latin America. Boulder, Col: Westview Press, 1-21, 1998.

VILAS, Carlos. “Participation, Inequality and the Whereabouts of De mocracy”.

The New Politics of Inequality in Latin America: Rethinking Par ticipation and Representation. New York: Oxford University Press, 1997. 1-42 VILAS, Carlos. “Inequality and the Dismantling of Citizenship in Latin America”, NACLA Report on the Americas Vol. XXXI, No 1 (July/August, 1997), pp. 57-63.

63

ARISTAS DEL DERROCAMIENTO PRESIDENCIAL DEL 21 DE ENERO DEL 200069

Franklin Ramirez Gallegos 70

Por paradójicos, confusos y contradictorios que aún se presenten ante la opinión pública nacional e internacional los sucesos del viernes 21 de enero del 2000 calificados por muchos como un “Golpe de Estado” y, por otros, como una destitución popular del presidente Jamil Mahuad resuelta por una vía “paraconstitucional” con la sucesión del Vicepresidente Gustavo Noboa B.- parece conveniente leerlos como un cisma político que denuncia la grave crisis de legitimidad del ordenamiento estatal que no ha conseguido manejar con equidad los problemas de desarrollo social y económico del país.

En efecto, si bien no se han aclarado del todo los detalles del ciclo de protestas que culminaron con el derrocamiento de Mahuad, e incluso se han encontrado mayores indicios de que los actores que buscaron un nuevo ordenamiento político no fueron únicamente el movimiento indígena y los mandos medios del Ejército, que lideraron la revuelta, sino también las altas cúpulas políticas (el propio Mahuad habría pretendido días antes de su destitución efectuar un auto-golpe al mejor estilo de Fujimori en el Perú) y militares 71, resulta plausible en términos analíticos situar al evento en términos de una suerte de “filtro condensador” de una situación de profundo malestar de amplias capas de la población civil ante la crisis sistémica a la que han conducido un esquema de desarrollo de corte neoliberal y un tipo de Estado, que debía regular y dirigir el proceso de modernización, con fuertes niveles de debilidad institucional, un déficit representativo crónico y una intensa constitución “oligárquico-mafiosa” en sus intervenciones públicas.

Se trata de advertir que tanto el derrocamiento de Mahuad como los motivos y formas con que los movimientos sociales, sectores políticos y militares lo destituyeron constituyen claras evidencias de la violencia y complejidad de los 69

Este artículo fue escrito semanas después del levantamiento indígena -militar del 21 de enero del 2000. Se trata de una versión revisada en español del texto publicado en la Revista Problemes d‟Amérique Latine, “Equateur: la crise de l‟Etat et du model néolibéral de développement”, Trimestriel No. 36 nouvelle série janvier-mars 2000, La Documentation Francaise, Paris-Francia.

Una versión esquemática fue publicada bajo el título “El 21 de enero del 2000”, en la revista Observatorio Social de América Latina (OSAL-CLACSO), No.1, Buenos Aires, Junio del 2000.

70 Sociólogo; Profesor Pontificia Universidad Católica del Ecuador; profesor de la USFQ.; investigador del Centro de Investigaciones CIUDAD. 71 Cfr. “Políticos y militares se acusan de ser golpistas”, El Universo, 25-enero-2000.

64

esquemas de conducción económica (inspirados en el modelo de desarrollo neoliberal dominante en la región) aplicados indiscriminadamente en sociedades estructuralmente heterogéneas 72 y desiguales 73, con escasos niveles de estabilidad política 74 y, sobre todo, con incipientes mecanismos de participación democrática para la inclusión de nuevos actores en los procesos de toma de decisión sobre los métodos y contenidos de las reformas económicas y estatales emprendidas desde hace más de una década.

La lectura que se esboza a continuación busca, entonces, explorar los siguientes campos analíticos que explican y han sido activados en torno del movimiento indígena-militar del primer mes del 2000: a) las relaciones entre la inconsistencia del modelo neo-liberal y la actuación del Estado, b) la fragilidad de la democracia y c) la emergencia de un nuevo campo ético-político en torno del cual los movimientos sociales y otros actores políticos han levantado una crítica exhaustiva del orden de dominación imperante.

La gestión política del neoliberalismo: el ejemplo de la dolarización El desenlace del ciclo de protestas que condujo a derribar a J. Mahuad, si bien ha frustrado -con la decisiva intervención del gobierno norteamericano- la viabilidad de un gobierno de facto, no ha resuelto, ni mucho menos, la grave crisis que originó la revuelta de los indígenas, algunos movimientos sociales, sindicatos y partidos de izquierda y que contó con el apoyo de los “mandos medios” del Ejército. Precisamente, en este acápite se busca poner en evidencia las relaciones entre la gestión política de la crisis económica y financiera del país y los sucesos del 21 de enero. Las referencias a la coyuntura económica en el período presidencial de Mahuad no deben ser tomadas, sin embargo, como características 72

Algunos estudios han explicado las dimensiones de la heterogeneidad estructural en la economía ecuatoriana. Así, como consecuencia de una particular configuración histórica y espacial, se ha producido una “escisión de carácter estructural que ha dado como resultado (...) la existencia de por lo menos cinco segmentos productivos: Segmento Petrolero (SP), Urbano Moderno (SUM), Rural Moderno (SRM), Urbano Tradicional (SUT) y Rural Tradicional (SRT)... los estratos se distinguen cualitativa y cuantitativamente, tanto por los montos y tipos de producción que generan y del empleo que otorgan como por las abismales diferencias tecnológicas... y en consecuencia, por sus variados niveles de productividad e ingreso...”

(Schuldt, en Augusto Barrera, Franklin R. Gallegos y Lourdes Rodríguez, Ecuador un modelo para (des)armar, Quito, enero 2000).

73 En el Ecuador, el Coeficiente de Gini -medida estadística que varía entre 0 y 1, expresa la desigualdad en la distribución del consumo per cápita de los hogares, muestra mayor desigualdad mientras más se aproxima a 1 y corresponde a 0 en el caso hipotético de una distribución totalmente equitativa- ha tenido la siguiente evolución en los últimos cinco años: en 1995, 0.43, en 1998, 0.47, y en 1999. 0.48. (cfr. Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE, 1995, 1998, 1999).

74 Algunos datos revelan la precariedad de la norma constitucional y la perentoriedad de los pactos de gobernabilidad: desde 1996 al 2000 el país ha visto suceder en el solio presidencial a cinco gobernantes (cuatro presidentes y una junta cívico -militar); dos Presidentes elegidos en sufragios generales han sido destituidos (en 1997, Ab dalá Bucaram y en el 2000, Jamil Mahuad), un Vice-presidente y un Ministro de Gobierno enjuiciados por acusaciones de corrupción (Alberto Dahik en 1995 y César Verduga en 1998. Los dos se encuentran actualmente fuera del país auto asilados). A ello deben sumarse numerosas amenazas de golpe de estado y frecuentes pugnas entre los principales poderes del Estado (cfr. “La pugna de poderes en el Ecuador”, José Sánchez-Parga, 1998; Revista VISTAZO #779, Febrero 3-2000).

65

exclusivas de su mandato sino como señales extensivas de las modalidades con que se ha conducido el desarrollo nacional durante el ciclo neoliberal (cuyos orígenes se remontan a mediados de los años ochenta).

Así, luego de más de quince años de iniciado el ajuste de la economía, la reducción del Estado, la privatización de las empresas públicas, la pulverización de las políticas sociales redistributivas, los logros de este esquema de desarrollo son escasos. La deuda externa asciende a 14 millones de dólares USA, equiparable al Producto Interno Bruto del país; para atender al pago de esta deuda el Estado ha dedicado el 40 por ciento de su presupuesto, monto que contrasta groseramente con el 13 dedicado a educación y el 3 dedicado a la sanidad. A pesar de ello, o precisamente por ello, la inflación superó el 60 por ciento en 1999 mientras la economía se contrajo en un 7,3 por ciento, el déficit fiscal subió al 5,4 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) y el sucre (moneda nacional) pasó de cotizarse 5.000 por un dólar USA en agosto de 1998 a cotizarse 25.000 por dólar en enero del 2000, cifra con la que se decretó la dolarización. ¿Cómo se arribó hasta este punto de recesión económica e inflación incontenible (lo que algunos economistas denominan estanflación)? Quisiera sostener que la crisis de la economía ecuatoriana debe ser leída, fundamentalmente, no como efecto de fuerzas impersonales -distorsiones en el sistema financiero global o en los precios internacionales de los principales productos de exportación- sino como resultado de una particular dinámica política que ha derivado en la total captura del Estado por intereses privados, particulares y corporativos. Grupos sociales concretos han deteriorado la economía nacional en un largo y sostenido proceso de aniquilamiento del Estado como espacio de coor dinación y representación públicas 75.

Con este argumento en mente es posible entender las formas y los contenidos con que el movimiento indígena -y posteriormente los mandos medios del Ejércitointerpelaron, desde la primera semana de enero, a los tres poderes del Estado: “...lo que hemos dicho a todos es que como ecuatorianos hagamos la unidad para un cambio total de Gobierno. No queremos al Parlamento corrupto. La Corte (de justicia) debe disolverse. Todo eso hemos hablado con claridad, pero con el pueblo”, fueron las declaraciones 76 de Antonio Vargas, Presidente de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) días antes de la destitución de Mahuad. Se evidencia claramente la relación que, en la interpretación de los líderes del movimiento indígena, existe entre la crisis económica, el deterioro sistemático de las condiciones de vida y la actuación de las elites políticas estatales.

75 76

Cfr. “El Ecuador en erupción”, José María Tortosa, Le Monde Diplomatique, febrero 2000.

Cfr. “EL GOLPE”, Revista Vistazo #779, febrero -2000.

66

Desde los primeros meses de 1999 -con un Mahuad con altísimos niveles de popularidad en las encuestas de opinión y con la carta triunfal de haber sido el presidente que resolvió definitivamente los históricos problemas li mítrofes con el Perú- empiezan a perfilarse los mecanismos de conducción económica que aplicaría el gobierno demócratacristiano. Desde la perspectiva del gobierno y del Fondo Monetario Internacional, los dos problemas fundamentales de la coyuntura económica del país han sido la fragilidad sistémica del sector financiero y la debilidad fiscal, en medio de un sistema tributario completamente arbitrario. De allí que las autoridades económicas del gobierno de Mahuad -desde sus iniciosdecidieron no poner ningún límite en la ayuda para los bancos en problemas 77.

Por ello no fue mal visto que el crédito interno neto al sistema financiero, es decir la emisión por parte del Banco Central o de papeles por parte del Ministro de Finanzas se expandan en forma inusitada: hasta agosto de 1999, el total de recursos canalizados a los bancos supera los 1.400 millones de dólares 78.

El sistemático proceso de “salvataje bancario” desde el Estado posibilitó la creación de la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) cuyo fin es el de administrar a los más de seis bancos que quebraron por un uso indebido de los depósitos ahorrados por la ciudadanía. Súbitamente emerge a la luz pública todo un engranaje de gestión bancaria “ilegal”: Política de créditos a empresas pertenecientes a los mismos grupos económicos propietarios de las entidades bancarias sin ningún tipo de respaldo financiero que sustente tales adjudicaciones (“préstamos vinculados”), carteras vencidas, y otros procedimientos de gestión francamente reñidos con la ley. La laxitud de las normas y sobre todo la incapacidad y complicidad de las autoridades de control financiero degeneraron en la extensión de la crisis a un número cada vez mayor de instituciones.

En marzo de 1999 Mahuad decretó un feriado bancario y el congela miento parcial de los depósitos que los ciudadanos tenían en tales enti dades, un tipo de confiscación solo vista en sistemas políticos autorita rios; del mismo modo el Banco Central se engrana en una política de intensa emisión monetaria con el fin de posibilitar la devolución de los depósitos retenidos. La política monetaria se limitaba entonces a evitar que se desmorone el sistema financiero 79. Tales procedimientos, aprobados siempre en forma apresurada, y sin debates técnicos 77

Cabe recordar que en esta misma línea se habían conducido los diferen tes gobiernos desde inicios de la década de los noventa: en 1996, por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres -sin mayor argumentación técnica- para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios volaron al exilio dorado en Miami dejan do todos los costos de la crisis al Estado (cfr.

Ecuador DEBATE #47, agosto de 1999).

78 Cfr. “Coyuntura Nacional: se profundizan la recesión y la incertidumbre”, Marco ROMERO, Ecuador DEBATE #47, agosto de 1999.

79 En el Congreso Nacional, mientras tanto, el Partido Social Cristiano -principal partido de la derecha ecuatoriana y socio parlamentario del regimen de Mahuad - consiguió eliminar el derecho de la Agencia de Garantía de Depósitos de intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los banqueros e impidió que se otorgue la inmunidad a las autoridades de control para encausar a aquellos banqueros que hubieren violado la ley (Revista Vistazo #779. Febrero -2000).

67

amplios, terminaban abriendo espacios para salvar a los banqueros, de instituciones ya en reestructuración o saneamiento, eximiéndoles de asumir los costos derivados de su gestión dispendiosa y corrupta de los recur sos a ellos confiados.

Los dos elementos señalados, una intensa expansión del crédito al sistema financiero y su creciente fragilidad, se insertan en un marco de fuertes presiones sobre el tipo de cambio y una tendencia a la desintermediación financiera para evitar la carga del impuesto de 1 por ciento a la circulación de capitales (decretado por Mahuad desde enero de 1999) 80. Así, entre un riesgo sistémico en las entidades financieras, y la probabilidad de presiones cambiarias e inflacionarias descontroladas, el gobierno optó por la recesión -que venía tendencialmente desde 1998- y se instaló en ella definitivamente a partir de la congelación de depósitos. El gobierno nacional asumía de esta forma que la reducción generalizada del ritmo de actividad, la paralización de la inversión y el cierre total o parcial de empresas y el crecimiento del desempleo 81, podían ser manejados como males menores. Una vez más, como a lo largo del doloroso proceso de ajuste desde 1982 se priorizó la estabilización del sector bancario frente a las actividades productivas.

En medio de este escenario, en septiembre del mismo año, el gobierno ecuatoriano anunció que no iba a pagar los 50 millones de dólares de su deuda en Bonos Brady, ello sumado a la continua postergación de la firma de la “carta de intención” 82 con el Fondo Monetario Internacional -cuya concresión hubiera permitido el arribo de capitales frescos al país- y a la incesante emisión monetaria 83 producto del salvataje bancario, configuraron un escenario de desconfianza total de los agentes económicos, de incubación acelerada de las condiciones para una macrodevaluación, y sobre todo de pérdida de respaldo político al gobierno nacional.

Cuando algunos meses más tarde uno de los pocos banqueros enjuiciados, 80

La estructura del sistema fiscal se deterioró por completo con la introducción de est e impuesto considerado totalmente anti-técnico incluso por el FMI- en sustitución del impuesto a la renta.

Situación en extremo paradójica: uno de los países más desiguales de la región desechó uno de los pocos recursos redistributivos, el impues to a la renta, que los gobiernos tienen para enfrentar sus necesidades fiscales. (cfr.Romero, 1999).

81 La intensidad de la crisis que enfrentan no solo pequeñas y medianas empresas sino incluso aquellos sectores modernos y dinámicos como los bananeros, los cama roneros y las empresas pesqueras de mayor tamaño, se manifiesta en la quiebra de gran cantidad de empresas: en 1999 se cerraron 2.500 empresas según la Superin tendencia de Compañías. Del mismo modo, la desocupación abierta, referida al sec tor formal de la economía, habría pasado de 9.2 por ciento en marzo de 1998 a 17 ciento hasta julio de 1999 (cfr. Romero, 1999).

82 Ecuador ha firmado 8 cartas de intención con el FMI entre 1983 y 1994, éstas se han convertido en un verdadero círculo perverso de ajuste, re -caída y nuevo ajuste con un retroceso real de la situación del país.

83 Según la Revista de Análisis Económico, Gestión (#67, enero del 2000), la tasa de crecimiento anual de la emisión monetaria fue de 152 por ciento, superior a la de noviembre de 1999 (14 3 por ciento), a pesar incluso de que las autoridades habían ofrecido al FMI que sería menor del 110 por ciento.

68

Fernando Aspiazu, denunció que los 3.1 millones de dólares que él había donado para la campaña electoral del partido del Presidente Mahuad habían sido mal utilizados, se evidenciaron los contenidos y procedimientos de la política financiera del régimen: “(Mahuad) fue rehén de los financistas de su campaña... y ellos tuvieron el timón hasta el último día de su mandato” 84. No se explica de otra forma la decisión posterior de Mahuad de mantener el congelamiento de los depósitos por siete y diez años.

Enero del 2000 se inicia, entonces, con una situación económica incontrolable y con la pulverización casi total de la legitimidad del gobierno de Mahuad. La fórmula de la dolarización, complementaria de la acele ración de las privatizaciones y la flexibilización laboral, emerge en esta coyuntura más como una suerte de salva-vida político del expresidente que como resultado de algún tipo de construcción técnica de los posibles escenarios de resolución de la crisis de la economía nacional. Tan es así que, pocos días antes de anunciar la dolarización el propio presidente calificaba a esta medida literalmente “como un salto al vacío”. Sin embargo, en momentos en que la estabilidad política estaba en profundo desgaste -el movimiento indígena y otros movimientos sociales ya habían anunciado un nuevo levantamiento- sin ninguna planificación operativa y aun en contra de la opinión de muchos funcionarios del propio gobierno y técnicos del Banco Central 85, Mahuad asumió tal medida, ratificada después por su sucesor Gustavo Noboa.

A pesar del escaso consenso del equipo económico del régimen, la dolarización de la economía generó un efecto político de re-articulación de los sectores empresariales, financieros y en general de los partidos de centro-derecha y de derecha en torno de la propuesta presidencial 86. Lo que no había podido concretarse durante todo el período del gobierno demócrata-cristiano por la vía de una concertación dialógica con miras a generar un mínimo núcleo de intersección hegemónica de intereses, sucedió bajo la forma de una consecuencia nointencionada o de un efecto no-anticipado derivado de la súbita decisión de dolarizar la economía nacional como mecanismo para que el presidente Mahuad 84

Cfr. “El juicio de la Historia”, Patricia Estupiñan. Vistazo #779.

Alberto Acosta recoge algunos pronunciamientos y, en general, la situaci ón de asombro y desconcierto en la Presidencia de la República con respecto a la dolariza ción: “el propio Ministro de Finanzas de Mahuad, Alfredo Arízaga, reconoció en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que la „dolarización es un acto de desesperación‟... CORDES (Corporación de Estudios para el Desarrollo), orga nismo presidido por el doctor Oswaldo Hurtado Larrea, expresidente de la República y coideario de Mahuad, afirma que se trató de una “movida política y sin preparación técnica”. Además... existen opiniones contrarias de entidades internacionales como Merril Lynch, Chase Manhattan Bank, ABN Ambro Bank...” (cfr. “La Trampa de la Dolarización”, en DOLARIZACION, Informe urgente, enero -2000).

86 A dos días de anunciada la dolarización la imagen de Mahuad mejoró, además de ello el Partido Social Cristiano, el Partido Roldosista Ecuatoriano, el Frente Radical Alfarista y la Democracia Popular, partido de gobierno, anunciaron el apoyo legislati vo a la propuesta, con lo cual su viabilidad política estaba asegurada. Del mismo modo las Cámaras de Empresarios y Pequeños Industriales consintieron con la medida. (cfr. Revista Gestión #67, Revista Vistazo #667).

85

69

consiga asegurar su permanencia en el poder. En cualquier caso, la rearticulación de los sectores empresariales, con los partidos políticos repre sentantes de la derecha y el Gobierno de Noboa, posibilitada por el decreto de dolarización de la economía evidencian, sobre todo, que tales sectores ven en esta medida la posibilidad de desentrabar los procesos de privatización y flexibilización laboral, asegurar el equilibrio fiscal y, en suma, acelerar las reformas estructurales pendientes.

La apropiación oligárquica del Estado: una modernización difícil Este relato sobre los sucesos que condujeron a la dolarización permite extraer algunas conclusiones de largo alcance sobre las características de la conducción económica-política en el curso del proceso de modernización neo-liberal del Ecuador, así como de las características de las políticas estatales para su concreción. Con tales elementos conclusivos pue den entenderse los nodos problemáticos, activados en la revuelta indígena-militar del 21 de enero, en torno de los cuales se empieza a tejer un nuevo campo de contestación al orden imperante.

En primer lugar, los acontecimientos recientes evidencian los ne xos estables, regulares e institucionalizados entre las principales elites polí ticas, ciertas entidades claves del estado y el capital financiero, se trata de acuerdos “oligárquico-mafiosos” 87 con altos niveles de organicidad que, en este caso, han ocasionado que el Estado, y en consecuencia el conjunto de la población, asuman directamente los costos y perjuicios de la crisis bancaria.

Se hace visible el tipo de apropiación material y simbólica del Estado. Se trata de una relación entre grupos de interés y fracciones de funcionarios estatales en la cual los primeros negocian sus demandas en la perspectiva y con el horizonte de, o bien, conseguir que se les cree una burocracia pública bajo su control que universalice o extienda su jurisdicción privativa y particular, o, bien de llegar a controlar o apoderarse de algún bastión institucional que opera como colonia del grupo88. A la par de este “reparto” institucional del Estado, ocurre una ocupación privada de las esferas de decisión público estatales. Se hace presente entonces una lógica corporativa de presión-negociación de casi todas las políticas fundamentales de asignación y distribución de recursos públicos. Este acoso privado traslada al Estado y reproduce en su inte rior las disputas de intereses 87

Hago referencia, (de forma exploratoria), con esta noción a un complejo de vínculos, de carácter vertical y de explotación/dependencia, construidos desde los actores estatales y las elites económicas (actores apenas distinguibles entre sí) sobre la base de un uso violento, chantajista y colonial del poder estatal con el fin de controlar bienes privados y públicos que permitan maximizar sus intereses de clase y, sobre todo, fortalecer la permanencia estable de tales redes y vínculos en el control y la dominación políticas en el largo plazo.

88 Cfr. Fernando Bustamante “Los polos de la crisis: su racionalidad y horizonte”, Ecuador DEBATE #47, agosto de 1999.

70

mucho más estrechos: familiares, económicos, empresariales. Tales presiones se resuelven, como en el salvataje bancario, por la vía de una distribución corrupta de recursos públicos (instituciones, presupuestos, recursos, créditos, etc.) que progresivamente han moldeado la figura de un estado patrimonialista, profundamente oligárquico y corrupto89.

La evolución de las políticas públicas entonces depende más del albedrío del funcionario de turno, y de la red de compromisos económicos y políticos a los que deba ser leal, que de metas, propósitos y fines de gestión pública.

Este desenvolvimiento tendría que ver con la forma en que las elites económicas, empresariales y financieras del país han entendido su relación con el Estado y con el mercado: tales espacios no son vistos como espacios impersonales, fuente y acceso de derechos universales, sino como espacios de control social y político arraigados en el clientelismo particularista y en la gestión de la influencia directa, personalizada y presencial de ciertas elites sobre amplios círculos concéntricos de la población circundante. “Contrasta fuertemente este estilo de hacer política con el discurso „moderno‟ de la tecnocracia, el cual habita un paisaje de derechos, procedimientos y obligaciones entre seres que antes que humanidades concretas, son posiciones en un sistema legal-racional” 90. Esto, además de poner en evidencia el estrecho margen representativo del estado -el clientelismo y el corporativismo rompen toda estructura de representación democrática, imponen el chantaje, la fuerza, y el compadrazgo como modos de relaciona miento político y de acceso a los recursos estatales 91- permite entender el impasse actual en el proceso de reforma del Estado.

En efecto, el proceso de modernización del Estado nacional lleva una década de evolución y permanente bloqueo. El tránsito del Estado de sarrollista interventor hacia el hasta hoy inexistente Estado “mínimo” neoliberal no acaba de estabilizarse. El desmonte de las instituciones del desarrollismo no ha dado lugar a una nueva institucionalidad: el resultado final es un vaciamiento de sentidos y por tanto un profundo debilitamiento del Estado como entramado institucional, y de la nación como espacio de pertenencia y convivencia simbólicas. De este proceso de reforma del Estado emerge un mosaico de nichos, enclaves, fortale zas y reductos institucionales que operan de forma autónoma y sin lineamientos articulatorios generales, a excepción del “núcleo duro” de organizaciones encargadas del control macroeconómico que garantice n un rendimiento estable de

89

Cfr. Augusto Barrera, Franklin R. Gallegos y Lourdes Rodríguez, “Elementos para el análisis institucional del Estado”, en Ecuador un modelo para (des)armar, Quito, 2000.

90 Cfr. Fernando Bustamante, Ibid.

91 Cfr. Felipe Burbano de Lara, “Del fracaso de la mayoría a la debacle del Estado, Revista ICONOS, FLACSO-Ecuador, Abril 1999, Quito.

71

la economía nacional en su inserción en la economía global 92.

Democracia y nuevo campo ético-político En esta parte del argumento quisiera sostener que, precisamente, el tipo de configuración política que se ha producido en torno a la gestión estatal de la crisis, generando una estructura institucional de corte oli gárquico-mafioso, ha redundado en una escasísima capacidad de legitimación y confianza en la norma, las instituciones y los actores claves del régimen democrático 93. Los sucesos del 21 de enero y sobre todo la forma con que los principales sujetos del conflicto y la rebelión políticas de esos días han interpretado sus acciones evidencian, además de un malestar profundo respecto a la cualidad corrupta y excluyente del sistema, la insuficiencia de visiones y prácticas procedimentales, institucionalistas o puramente formales de la democracia y la necesidad de densificar tal sistema político en términos de una intensa búsqueda de justicia e igualdad sociales.

Así ha sido frecuente entre politólogos y académicos nacionales 94 -al igual que entre los sectores tecnocráticos del sistema estatal- interpretar la cuestión democrática y la política en general, en una perspectiva procedimental bajo la figura conceptual de “crisis de gobernabilidad” entendida estrechamente como el inadecuado funcionamiento y articulación de las instituciones que conforman el poder gubernamental. Sin embargo, cabe plantear una lectura más amplia sobre la necesidad de contar con ciertos atributos de la democracia que vayan más allá de fórmulas de equilibrio y estabilidad al interior del régimen político: la legitimidad, el imperio medianamente universal de la ley, la utilización de las instituciones para fines colectivos o públicos -y no escandalosamente privados como en el caso del salvataje bancario-, la existencia de condiciones equitativas de competencia electoral, y una capacidad de representación de los sectores sociales en el Estado. Ninguna de estas ha sido característica de la “democracia ecuatoriana”, por ello las respuestas a cuestiones como ¿por qué a un sector significativo de la sociedad se le ocurrió dar un „golpe‟?, o ¿por qué el 80 por ciento de la población estaba de acuerdo con que el congreso se disuelva, el 92 por ciento aspiraba a que el presidente Mahuad sea destituido, y la gran mayoría prefiere incluso una dictadura? 95, implican una interpelación abierta a los modos 92

Una de las pocas políticas de Estado sostenidas por todos los gobiernos nacionales desde el retorno a la insticionalidad democrática en 1979 es la gestión del servicio a la deuda externa con miras al cumplimiento cabal de las obligaciones. (Cfr. Barrera, Ramírez, Rodríguez, Ibid. 2000).

93 Diego Gambetta señala al respecto que la ausencia de la a plicación creíble de las leyes y contratos fue una condición para el surgimiento de las mallas y de la descon fianza en el Mezzogiorno italiano, y agrega: “La desconfianza se filtra a través del tejido social, y la imposibilidad de predecir sanciones genera duda de los acuerdos, estancamiento del comercio y de la industria y aversión hacia formas de cooperación interpersonal”. (en Putnam, 63:2000).

94 Cfr. Pachano, 1996; Echeverría, 1997; Sánchez-Parga, 1998; Burbano-Rowland, 1998.

95 Cfr. “Elementos Iniciales para un balance del levantamiento del 21 de enero”, Mario Unda y Augusto Barrera, Documento de Internet, Febrero -2000-

72

de concreción de la pragmática democrática, es decir, al imperio general de la corrupción y la impunidad, a la protección mafiosa desde el Estado a las elites económicas, al constante deterioro de las condiciones de vida de la mayoría de la ciudadanía, a la imposibilidad de cada individuo para generar “planes de vida” medianamente previsibles en el tiempo, a la depresión colectiva a la que han sumido políticas de ajuste que no se materializan en resultados de ma yor justicia social. Poner estos elementos en el centro del debate acerca de lo sucedido el 2 1 de enero complejiza cualquier lectura procedimental del problema.

Por ello quisiera sostener la idea de que la articulación entre el movi miento indígena y los mandos medios del Ejército -coroneles y tenientes coronelespuede ser la expresión de una coalición, efímera, coyuntural, anti-oligárquica en la que se intersectan dos conjuntos de reivindicaciones: un repudio del deterioro de las condiciones de vida de las clases medias y bajas de la sociedad y una cierta idea de “limpieza ética” de la política.

A pesar de que el anuncio de la dolarización logró una mejoría e n la imagen de Mahuad, el reclamo indígena había empezado, desde el 15 de enero, con la convocatoria a los denominados Parlamentos del Pueblo en cada una de las provincias del país. Indígenas y otros sectores sociales se reunían para efectuar reivindicaciones respecto del deterioro de la calidad de vida y para consolidar el gran Parlamento Popular Nacional. Simultáneamente la dirigencia indígena mantenía reuniones con el alto mando militar en las que se plantearon -como ya se señaló la disolución y revocatoria del mandato a los tres poderes del Estado.

Así los indígenas empezaron un nuevo levantamiento y marcha a la capital de la República, sede de los tres poderes del Estado. Para la noche del jueves 20 de enero ya existían unos nueve mil que habían rodea do el Congreso y la Corte Suprema de Justicia. En la mañana del viernes 21 ingresaron al Congreso Nacional de la mano de oficiales y tropa del Ejército96. Los intereses y motivaciones de cada uno de los protagonistas del evento pueden dar luces para entender esta articulación.

En el lado militar, el día 7 de enero, dos días antes del anuncio de la dolarizaci ón, el Consejo de Generales, luego de una larga reunión de emergencia, pide al Presidente que además de lo previsto anuncie al país que se va a extraditar a los banqueros prófugos, que se les va a incautar sus bienes patrimoniales, que se parará la corrupción en las aduanas, y que habrá políticas adecuadas en materia petrolera y de modernización. La cadena racional televisiva del domingo 9 no incluyó nada de esto. Mahuad habló de dolarización de la economía y de cambio de ministros. Al día siguiente, en una sesión de Gabinete, el ministro de Defensa, un general retirado, reclamó con vigor la omisión de los pedidos militares. El ministro de Agricultura se solidarizó con tal reclamo. Dos días después ambos 96

Cfr. Revista VISTAZO, #779, Febrero-2000.

73

fueron los únicos removidos 97.

Esta crónica permite evidenciar como en la visión de las Fuerzas Ar madas existe un profundo malestar respecto a los intolerables niveles de corrupción visibilizados en el caso del manejo de la crisis bancaria y una fuerte desconfianza con respecto a las formas, estrategias y contenidos del proceso de modernización económica del país 98.

Por otro lado, el cabecilla del levantamiento militar Coronel Lucio Gu tiérrez señaló meses antes del movimiento, “establezcamos una estrategia institucional para de una manera firme convertirnos en los guardianes de los dineros del país, en fiscalizadores de los malos políticos y ecuatorianos corruptos”. Además de rechazar el acuerdo de paz con el Perú, pidió que se considere la posibilidad de que el ministro de defensa sea una autoridad civil, y para el bienestar de los soldados pedía que se mantenga la dotación de dos uniformes y dos pares de botas al año, porque “actualmente están entregando un solo uniforme y de mala calidad”. Pidió también que los préstamos que les hace el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas tengan valores reales, pues los sueldos no han sido subidos en la proporción adecuada (Mahuad había aprobado un inc remento de sueldos, pocos meses antes, en una escala considerada en medios militares como injusta) 99.

Con estas declaraciones se evidencian las implicaciones materiales de la sublevación de los mandos medios del Ejército: la crisis económica del Estado habría incidido directamente en el bienestar material de los miembros de las Fuerzas Armadas, sobre todo en los oficiales de menor rango, que se vería más agravada con el proceso de la dolarización. La revuelta del 21 de enero pone en juego la imagen de desaliento y frustración de las clases medias del país -los mandos medios militares serían particularmente representativos de este segmento de la población- ante la sistemática pulverización de los niveles de vida provocados por un modelo de desarrollo neoliberal concentrador y excluyente. La articulación con el movimiento indígena, el segmento más vulnerable de la población ecuatoriana (96 por ciento de los indígenas es pobre 100), puede ser leída entonces como una manifestación inter-clasista para proponer nuevas formas de 97

Cfr. Revista VISTAZO, #779, Febrero-2000.

En efecto, es reconocido por los especialistas en el tema que “las actualmente dominantes ideas del neoliberalismo y la globalización carecen de eco en los cuarte les. El personal militar ecuatoriano sigue aferrado al desarrollismo estatista a la teoría de la dependencia, a cierto anti imperialismo nacionalista y a ciertos conceptos de la teoría de la modernización keynesiana. Parte de esta lealtad a ideas de los 60 y 70 está vinculada a la preservación de un cierto rol de las Fuerzas Armadas en el desarrollo nacional”. (Cfr. Fernando Bustamante, “Las Fuerzas Armadas Ecuatorianas y la coyuntura política-social de fin de siglo”, en Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, 1999).

99 Cfr. “Rebeldes con causa”, Mariana Neira, Revista VISTAZO, febrero -2000.

100 Cfr. Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, en base a la Encuesta de Condiciones de Vida, 1999.

98

74

entender los vínculos entre democracia y justicia social.

Emerge así un relato en que los tres grandes fracasos del sistema son la extrema desigualdad social, el estancamiento económico persistente y el deterioro de la integración social por la doble vía del aumento de la corrupción y la inseguridad social. En suma, además de que en el Ecuador cualquier apelación procedimental y formal de la democracia nacional dista de ser una forma regular y extendida de relacionamiento político (o, en otros términos, las reglas del juego democrático siguen siendo sistemáticamente atropelladas y usadas de forma discrecional, la intervención militar es una prueba de ello), cada vez existe mayor urgencia por agregar al tema de las variables democráticas mínimas elecciones, derechos políticos, libertad de opinión e información- aquel de una “democracia sustantiva”. El fracaso del modelo neo-liberal ha contribuido a esta movilización interpretativa. Se trata de la necesidad vehiculizada desde inicios de la década por el movimiento indio, de vincular el tema del fortalecimiento democrático con aquel de la justicia y la igualdad sociales. El tema de la pobreza surge como principal campo de re-significación de los sentidos minimalistas con que la democracia ha sido definida y practicada en el Ecuador.

Por todo esto, en términos generales, se puede hablar de la emergencia formación y consolidación de un nuevo campo ético-político de disputa al orden dominante en torno al problema de la corrupción. Desde el derrocamiento de Abdalá Bucaram en 1997 se ha venido instituyendo un campo de originales significaciones éticas y políticas en torno al cual ha sido posible levantar una crítica exhaustiva y global al orden de dominación imperante. Las relaciones entre las elites políticas y elites económicas, cristalizadas en un tipo de Estado corporativizado y patrimonialista, empiezan a ser comprendidas y tematizadas como principal nudo explicativo de la actual crisis económica de la nación y de las formas en que el sistema neoliberal ha entrado en vigencia. El tema de la sanción a la corrupción aparece, así, como un punto discursivo articulatorio en torno al cual han convergido diferentes actores sociales y políticos del país (indígenas, fuerzas armadas, iglesia, otros movimientos sociales) para levantar una crítica de más amplio alcance al sistema político y económico: nociones como las de “Estado-oligárquico-mafioso” o “Democracia Corrupta” evidencian la conjugación de variables éticas, clasistas y políticas en la construcción de explicaciones sobre el momento histórico y sobre visiones alternativas de ordenamiento político y económico.

Salida Las señales que dejan los sucesos del 21 de enero al sistema democrático son, a 75

pesar de lo anterior, alarmantes. En primer lugar, resulta preocupante que los movimientos sociales agrupados en torno del movimiento indígena hayan efectuado una vinculación político-militar con las Fuerzas Armadas como vía de posicionar sus intereses particulares en la esfera pública. En lugar de afinar una estrategia dialógica y articulatoria de más amplia base -el apoyo de los sectores medios urbanos a la revuelta fue casi nulo- se apostó a la articulación con los actores militares, que si bien tienen una alta legitimidad en el espacio nacional 101 no constituyen el mecanismo político adecuado para crear un nuevo ordenamiento democrático. El hecho de que las reglas de juego democráticas sean violadas sistemáticamente por el Estado y las elites económicas y desvirtuadas por la tremenda desigualdad social no significa que no puede haber ninguna regla de juego mientras los sectores contra-hegemónicos no estén en el poder 102.

Del mismo modo se pudo constatar que en el país la democracia formal se mantuvo, no porque se haya institucionalizado o porque amplios sectores de la población y de las elites políticas la hayan defendido, sino porque las dictaduras no son bien vistas en el sistema internacional contemporáneo103 y por cuanto, en las instancias finales de la destitución, se hizo presente una fractura dentro de las Fuerzas Armadas que se resolvió por la preeminencia institucional de los altos mandos (los Generales Telmo Sandoval y Carlos Mendoza, jefes del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas) sobre los coroneles líderes de la revuelta.

La precariedad de la democracia ecuatoriana reside, entre los otros factores sugeridos, en la excesiva discrecionalidad que ostentan los militares para constituirse en árbitros finales de cualquier conflicto de poderes o vacío institucional que se presente 104. Por ello, se puede hablar de una democracia “hiper-tutelada” ya que se ha arrogado a los militares la función interna básica de constituirse en un recurso último de poder para resolver las crisis catastróficas de vacío de autoridad, dentro de un sistema que carece de una instancia última de legitimidad por encima de las facciones.

Con todo esto, no se puede asegurar que en el futuro cercano vuelvan a imperar el 101

Diversas encuestas han señalado que entre el común de la población son las Fuer zas Armadas y la Iglesia los dos únicos grupos dentro de las élites dirigentes de la sociedad ecuatoriana que gozan de una alta cuota de prestigio (Cfr. José Sanchez-Parga, “Fuerzas Armadas, Desarrollo y Democracia”, 1996).

102 Cfr. Marc Saint-Epury, Entrevista Diario HOY, 11 febrero del 2000.

103 El General Mendoza, uno de los integrantes del triunvirato cívico-militar que destituyó a Mahuad, confirmó que retiró su apoyo al levantamiento luego de hablar con algunos cancilleres americanos, con el jefe del Comando Sur de los EE.UU y con Peter Romero, Sub Secretario de Asuntos Americanos del Departamento de Estado de los Estados Unidos. Todos le habrían comunicado la situación de aislamiento en que quedaría el país si se consolidaba el triunvirato.

(Cfr. Revista VISTAZO, #779, Febrero-2000).

104 Recordemos que en el derrocamiento de Abdalá Bucaram en 1997, las Fuerzas Armadas dirimieron finalmente quien sería el sucesor constitucional del presidente depuesto (cfr.

Bustamante, “Las Fuerzas Armadas Ecuatorianas y la coyuntura políti ca-social de fin de siglo”, 1999).

76

orden y la estabilidad políticas. Las perspectivas económicas de la dolarización no generan escenarios optimistas. Queda para el debate público regional la necesidad de pensar en las posibles repercusiones que la situación ecuatoriana, sumada a la cada vez más peligrosa internacionalización militar del conflicto colombiano y a la inestabilidad política de la Venezuela de Chávez puedan tener en la estabilidad política de la región andina. La excesiva y violenta reacción de los Estados Unidos (contextualizada en torno de su retiro del canal de Pana má) con respecto a la posibilidad de la consolidación del movimiento indio-militar evidencia un profundo temor de ese país ante la posibili dad de ampliación del “efecto-Chávez”.

Bibliografía General

BARRERA, Augusto, GALLEGOS R. Franklin y RODRIGUEZ, Lourdes, Ecuador: un modelo para (des)armar. Descentralización, dispari dades regionales y modo de desarrollo, Abya-yala, Quito, 2000.

BURBANO Felipe, ROWLAND Michel, Pugna de Poderes, CORDES, Quito, 1998.

DIMINT, Ruth (editora), Control Civil y Fuerzas Armadas en las nue vas democracias latinoamericanas, Universidad Torcuato di Tella, Buenos Aires, 2000.

ECHEVERRIA, Julio, La democracia bloqueada, Eskéletra, Quito, 1997.

PACHANO, Simón, Democracia sin sociedad, ILDIS, Quito, 1996.

PUTNAM ROBERT, “Resultados de las Autonomías Italianas” (Haciendo Funcionar la Democracia), Traducción/Resumen CORDES, Cuadernos sobre Descentralización #4, 2000.

SANCHEZ PARGA, José, La pugna de poderes en el Ecuador, CELA-ABYA YALA, Quito, 1998.

77

78

Eficiencia política de la etnicidad: un análisis de los casos colombiano y ecuatoriano 105

Guillaume Fontaine

1. Introducción: la crisis del Estado-nación y el retorno del actor El decenio de los 1980 ha sido testigo de la transición de todos los regímenes autoritarios de la región hacia la democracia en América Lati na. El decenio de los 1990 debía ser el de la consolidación democrática y de la inserción en la nueva “economía mundo”. Sin embargo, parece ser que es el Estado-nación, figura mayor de lo político, el que está hoy en día contestado. Puesto en cuestión por los procesos de privatización y de descentralización en marcha en todo el continente, la práctica política nacional es al mismo tiempo cuestionada en su base, “por su realismo conservador, su instrumentalización del poder casi maquiavélico y su tendencia a separar los dos aspectos que le son constitutivos: el conflicto y la lucha, de una parte, y el pacto y la cooperación, por otra 106. Tanto la transición como la consolidación democrática se han revelado mucho más complejos que lo previsto, en particular en Ecuador y en Colombia, donde el modelo nacional populista de desarrollo está todavía en crisis, sobre un fondo de violencia generalizada y de fuerte polarización de las posturas polí ticas.

Además de presentar una proximidad geográfica que apela a un estudio de tipo comparativo, estos dos países tienen en común haber conocido, simultáneamente, un “despertar indio” que alimentó un debate apasionado sobre la reforma de las instituciones, hasta el 1991 en Colombia y el 1998 en Ecuador. Sin embargo, hay también diferencias que los separan. En Ecuador, la democratización todavía sometida al riesgo de la inestabilidad política del régimen no permite aparentemente un tratamiento coherente de las demandas indígenas, pese a la viva simpatía de que estos últimos han gozado entre la población mestiza que forma las clases medias. Por su parte, frente a un Estado monolítico, el movimiento indígena aparece todavía fragmentado, víctima de una cierta “deriva organizacional” 107 que se expresa en su dificultad a estructurarse en el ámbito 105

El presente texto se inscribe dentro de una tesis de doctorado en sociología, adelantado con el Pr. Christian Gros de la Universidad de París III, Sorbonne Nouvelle, bajo el título: “Entre la etnicidad y la globalización, la gobernabilidad de los conflictos petroleros en América Latina”, con financiamiento del ministerio francés de Relaciones Exteriores (Programa Lavoisier) y del ICETEX (Instituto colombiano de estudios técnicos en el exterior). La traducción es de Gerardo Zuñiga (EHESS, París).

106 Rocha, en A. Adrianzén, Democracia, etnicidad y violencia política en los países andinos, Lima, IEP/IFEA, 1993, pp. 12-13.

107 R. Santana, Les Indiens d’ Equateur, citoyens dans l’ ethnicité , Paris, PUF, 1995, p. 216.

79

nacional. En Colombia, en tanto, las organizaciones indígenas parecen haber sacado provecho de una doble lógica. A su “lógica de movimiento social”, condicionada por la necesidad de defender sus intereses, de mantener o de reforzar su cohesión, parece contraponerse una “lógica de Estado” 108, condicionada por la necesidad de ensanchar el dominio de intervención público y de encontrar interlocutores en un contexto de violencia endémica.

Esta constatación nos lleva a formular dos series de hipótesis, que constituirán el hilo conductor de este artículo. Primeramente, los movimientos comunitarios indígenas en Colombia y Ecuador ofrecen dos figuras complementarias de la etnicidad en América Latina. Estos movimientos hacen irrupción en el terreno político para intentar hacerse escuchar en el contexto del proceso de modernización socio-económica en curso en dichos países. Si bien estos movimientos no expresan necesariamente la voluntad de participar en el poder central, ellos manifiestan claramente su deseo de controlar su desarrollo en el ámbito local. En segundo término, la satisfacción de las demandas de las poblaciones indígenas depende tanto de la naturaleza y del grado de organización de estas poblaciones y de su capacidad de formular un dis curso claro y unificado, como de la voluntad de los agentes institucionales de salir, a través de soluciones originales, de la crisis del régimen nacional-popular.

El conjunto de nuestro análisis se orienta a reposicionar los movimientos sociales de carácter comunitario en el paradigma de la etnicidad. Luego de evocar algunos aspectos sociológicos de la etnicidad, analizaremos la dimensión histórica de aquella en América Latina con un énfasis, mayor sobre Ecuador y Colombia. La tercera parte de este texto pondrá el debate alrededor de la etnicidad en perspectiva con los movimientos sociales y los retos de la democracia en la región.

2. El triángulo de la etnicidad Una perspectiva interaccionista parece más adaptada al estudio de las sociedades plurales de América Latina que un cuestionamiento etnohistórico sobre las identidades colectivas de las comunidades indias. En efecto, la identidad étnica remite a una situación, no a un estado; según el contexto, ella puede prevalecer sobre otras identidades posibles o latentes -de género o sociales y políticas-109, de modo que no es antinómica con una identidad regional, andina u amazónica 110.

108

C. Gros, Colombia indígena identidad cultural y cambios sociales, Bogotá CEREC 1991.

C. Gros, Identites iniennes, identites nouvelles quelquer reflexions a partir du cas. Colombian in caravelle, N. 63, 1994.

110 Nathan Wachtel, “Note sur le probléme des identités collectives dans les Andes meridionales”, in L’ Homme, 1992, pp. 39-51 109

80

No importa que sea instrumentalizada o manipulada, movilizadora u oportunista, la identidad étnica se llena del conjunto de prácticas sociales reconocidas por un grupo111.

A través del tránsito desde una estrategia de resistencia a una estrategia de lucha y de reivindicación socio-económica, las comunidades indígenas latinoamericanas pasaron de la defensa de una identidad en sí a la afirmación de una identidad para sí, emprendiendo de este modo una empresa que consiste en rescatar y transmitir la herencia de una cultura más viva que fosilizada. Estos dos leitmotiv, que constituyen la trama del discurso y de las prácticas culturales de las organizaciones indígenas, aseguran un vínculo lógico entre identidad, cultura, derecho y modernidad, que define una “identidad nueva” 112, aún al precio de una “chapuza ideológica de la autoctonía” 113.

En todo caso tengamos cuidado de ver un solo actor étnico. En los movimientos identitarios étnicos contemporáneos, unos privilegian las nociones mitológicas e históricas, mientras otros aquellas de territorio y la relación con el medio ambiente. No hay un actor étnico sino actores colectivos que utilizan o construyen -pero que en todos los casos reivindican- una identidad étnica, y actores individuales que se apartan, que se aproximan o se liberan de las normas y de sus modalidades de funcionamiento, de todo lo que constituye una identidad étnica y que, sin perjuicio de ello, pueden ser considerados bajo el ángulo de la comunidad de pensamiento (el “holismo” definido por Louis Dumont) más que de la adaptación a un medio ambiente específico, a la vez permitida e impuesta por la vida en sociedad (el “habitus” definido por Pierre Bourdieu).

Si bien puede ser excesivo -y semánticamente dudoso- ver en el indianismo una ideología alternativa al marxismo y al liberalismo como lo hacen algunos autores 114, es claro que la etnicidad incluye una dimensión social luego de ser transformada en el contexto de la globalización de la economía. Luego que los jefes carismáticos tradicionales hayan perdido una buena parte de su influencia, su credibilidad era cuestionada por la intermediación de los jóvenes, surgidos de una generación formada al exterior de la comunidad. En lo que algunos llaman la “globalización de la etnicidad” 115 el poder carismático se ha mediatizado y los “nuevos jefes” tienen una función articuladora entre su comunidad y el sistema central 116. El diálogo entre estos dos mundos da lugar a una nueva forma de 111

P. Bourdieu, Les Sens Pratique, Paries, Minuit, 1980 C. Gros, Op. Cit., 1994 113 F. Morin, “De l‟ ethnie al‟ autoctonie”, in Caravelle, 63, 1994 114 R. Starenhagen, en R. Adams, Ethnic Conflict and Governance in a Comparativ e Perspective, Washington DC, the Latin American Probram, W orking Papers Serie, n 215 septiembre, 1995; D. Bell, en J. Hutchinson., Ethnicity, Oxford New York, Oxford University Press 1996. Pp 138-145 115 Ibid.

116 M. Brown, Facing the State, Facing the World: Amazonia’s Native Leaders and the New Politics of Identity, in L’Homme, N 126-128, 1993, p.p. 307-321 112

81

autoridad, que proviene más de la debilidad del apa rato del Estado que de la legitimidad tradicional 117.

Avocándonos al estudio del rol de los “innovadores culturales” -definidos por Frederik Barth (1969) como aquellos que tienen contactos o dependen del sistema central y que son los agentes de la reducción de las diferencias culturales entre los grupos étnicos- buscaremos, a continuación, comprender cómo estos actores reivindican una identidad étnica como una nueva forma de hacer que las diferencias culturales resulten pertinentes en el plano organizacional. Una sociología de estas nuevas elites indígenas permitiría conocer mejor los mecanismos de la acción comunitaria, mostrando en particular, en qué medida y bajo qué condiciones estas elites formadas fuera de los marcos tradicionales, han podido emanciparse de la tutela de la Iglesia y del Estado para consti tuir nuevos tipos de organización.

El rol de los “innovadores culturales” ha sido analizado en Francia por Michel Wieviorka, que conceptualiza los desplazamientos de estos últimos entre la comunidad étnica y el sistema central, bajo la forma del “triángulo de la etnicidad”. La etnicidad no remite solamente a un llamado a la homogeneidad, a la purificación o a la violencia, también puede testimoniar “de un esfuerzo del actor por denunciar la exclusión o la explotación, participar plenamente de la ciudadanía y de los derechos humanos, terminar con el desprecio y la discriminación, y obtener un cierto reconocimiento cultural”. 118 La etnicidad puede poner en cuestión la dominación central encarnada por el Estado-nación, “revitalizando de manera más o menos artificial lenguas, historias, modos de vida que la modernidad no había enteramente erradicado” 119.

En esta perspectiva, el actor étnico está sometido a una doble tensión: de una parte entre una identidad colectiva y el reconocimiento de valores universales e individualistas, y de otra, una tendencia al comunita rismo y la reivindicación de estar determinado por sus propias opciones. Individualismo, comunitarismo y subjetividad constituyen los tres polos del “triángulo de la etnicidad”.

Descartando la oposición clásica de la pareja modernidad/tradición, M. Wieviorka redefine la etnicidad como “la articulación errática, ampliamente imprevisible de actores cuyo espacio está delimitado por los valores universales de un lado, los particularismos de otro lado, y que no pueden pasar de un polo al otro sino apoyándose sobre una subjetividad que la sociedad duda o rechaza reconocerles” 120. La opción de fijarse en uno de estos tres polos comporta numerosos riesgos, que remiten al “lado oscuro” de cada elemento. Si opta por un 117

C. Gros, Op. Cit., 1991 M. Wieviorka, La Democratie a l’ épreuve, Nationalisme, populisme, ethnicité , Paris, La Découverte, 1993, p. 98.

119 ibid, p.p. 110-111.

120 ibid p. 136.

118

82

individualismo sinónimo de universalidad, el actor étnico rompe con la comunidad para intentar una integración social y política. Haciendo esto, éste corre el riesgo de ser rechazado por la sociedad global que le niega el reconocimiento de una nueva identidad. Sin posibilidades de inte gración, el actor corre el riesgo entonces de adherir a las tendencias más defensivas. Al contrario, la opción exclusiva de quedarse en el polo comunitario implica una actitud de repliegue, susceptible de evolucionar hacia un fundamentalismo, un sectarismo y la adopción de conductas ejemplares, portadoras de una violencia colectiva. En fin, el escoger la sola subjetividad, puede expresarse por una experiencia religiosa o un “surtimiento cultural”, renovando los estilos de vida a través de la vestimenta o de la relación al cuerpo. Pero esta alternativa comporta también, por su parte, el riesgo de caer en el hedonismo o el consumo individual.

Es entonces en el esfuerzo del actor por articular la necesidad de uni versalidad y la identidad comunitaria por la subjetivación, que es necesario ver el aspecto más positivo de la etnicidad. Este esfuerzo “muestra que es posible pensar no la fusión, sino la articulación de lo que se tiende a disociar de vislumbrar modos de acción en los cuales los valores particulares de una cultura son compatibles con los principios universales de la razón y de la democracia”. 121 El triángulo de la etnicidad conceptualizado por M. Wieviorka nos parece particularmente relevante en el caso de los indígenas “desindianizados”, “cholizados” o “campesinizados”, como lo ilustra el ejemplo de la Federación de los Centros Shuar (FCS), que se impuso como actor étnico luego de una fase de sedentarización y de unificación bajo el alero de los misioneros salesianos.

De este modo, lejos de disolverse en el océano de la comunicación global, la identidad étnica emerge del marco comunal o nacional para de este modo reinvertirla mejor, aun con el riesgo de ser aspirada por la espiral de la burocratización cuando se institucionalice. Por tanto, los movimientos comunitarios étnicos raramente han logrado franquear el paso de lo micro a lo macro social, pareciendo dar razón a aquellos que consideran que sólo las luchas por la tierra pueden transformar un movimiento comunitario en movimiento social 122. El “deseo de movimiento social” que llevan consigo los actores indígenas debe pasar por una doble ruptura, con la tradición y con el orden social, lo que explica que no se dé por objetivo la conquista del poder sino más bien el control del cambio a nivel comunitario 123.

Es en las comunidades de la cuenca amazónica que la cohesión y la autonomía 121

ibid, p. 163.

A. Touraine, La parole et le sang. Politique et société en Amérique Latine , Paris, Odile Jacob, 1988.

123 Le Bot, La Guerre en terre maya, Communaté, violence et modernité au Guatemala , Paris, Karthala, 1992.

122

83

del grupo étnico son más grandes 124. Estas sociedades sin Estado son sin embargo amenazadas por las divisiones introducidas por los conflictos ligados a la modernidad (guerrillas, tráfico de droga o explotación intensiva de los recursos naturales). No es, entonces, sorprendente que estos movimientos se diferencien y aparten de aquellos otros de las altas tierras, afirmando una vía más étnica que sindical. Estos últimos, que hacen frente con más frecuencia a las consecuencias de la explosión demográfica en el contexto de una excesiva concentra ción agraria, han, con todo, desarrollado estrategias colectivas de resistencia antes de encontrarse con los agentes de cambio 125. Es lo que explica que uno de los rasgos característicos de esta “identidad nueva” aparecida en los años 1980 (período de transición democrática en el conjunto del continente), es buscar conciliar las dos historias: la de los grupos de tierras bajas, por un largo tiempo aislados y que disponen de territorios históricamente delimitados, y la de los grupos de tierras altas, involucrados desde la Conquista en un proceso de aculturación más o menos forzada. De este modo, uno y otro grupo se han consti tuido sobre una base étnica y en un proceso de exclusión, pero según modos radicalmente diferentes.

Ciertos autores consideran la emergencia de las reivindicaciones comunitarias étnicas y su consideración por los sistemas centrales, como un factor susceptible de reforzar la dominación de clase 126. Los movimientos identitarios no serían sino un factor de división en el seno de las sociedades sometidas a la misma dominación, sistemáticamente manipulados por la clase dirigente -y sus aliados extranjeros- para socavar las bases de la acción colectiva. Otros autores no desean ver en la reivindicación (y la satisfacción parcial) de los derechos colectivos, sino una nueva forma de privilegios corporativos 127.

Sin embargo, si bien los movimientos comunitarios emergen en el contexto del agotamiento de los regímenes nacional-populistas y del fin de la guerra fría, no están en el origen de esta evolución: los movimientos comunitarios la aprovechan, cada uno según modalidades que varían en grado según las circunstancias y de su capacidad para negociar con el poder. Por muy diversos que sean, estos movimientos tienen en común el defender una visión renovada de la democracia, fundada en el derecho a la diferencia y la participación conjunta en la toma de decisiones sobre cuestiones que afectan el futuro de las comunidades de las cuales han surgido, como testimonian, por ejemplo, los miembros del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en Méxic o128. De este 124

Le Bot, Violence de la modernité en Amérique Latine, Indianité societé et pouvioir, Paris, Karthala, 1994.

125 Guerrero, en A. Andrianzen. Democracia, etnicidad y violencia política en los paí ses andinos, Lima, IEP/IEFA, 1993, p.p. 83-101 126 Carrier, en B. Marques Pereira, La Citoyenneté sociale en Amérique Latine, Paris, CELA, IS/L‟ Harmattan, 1995, p.p. 182-195 127 J. Sánchez-Parga, ibid, p.p. 80-95 128 Danzier, en A. Monod, Feu Maya. Le Soulevement au Chiapas, Paris, Ethies-Documents, vol.

9 N 16-17, automne, 1994.

84

modo el zapatismo transforma la identidad indígena en identidad de los u deja dos por su cuenta u de los programas de ajuste estructural 129.

3. Democracia y etnicidad en Ecuador y Colombia A otro nivel, la Constitución Colombiana de 1991 marca el comienzo de una revolución en la organización político-administrativa del Estado, en cuyo contexto los indígenas están invitados, para bien y para mal, a participar a través de sus estructuras tradicionales. Ciertos observadores deploran que esta irrupción de la modernidad en los resguardos colombianos favorezca el intervensionismo del Estado130. No obstante, no cabe sino regocijarse de que la nueva Carta Magna ofrezca un recurso legal, en particular a través de la Acción de las comunidades abandonadas al cuidado de la Iglesia y los poderes locales caciques, hacendados y funcionarios municipales -hasta los años 1970. Es verdad, estas comunidades son requeridas para implementar la política descentralizadora del Estado a cambio de su protección, y aseguran a la administración una presencia o un relevo en los lugares más recónditos del país 131. Pero es necesario tener presente el hecho que el movimiento de recuperación de tierras iniciado en el Cauca, fue combatido por el poder durante un largo tiempo, bajo el pretexto de la lucha anti -insurreccional, o siguiendo una tradición clientelística que nunca ha dejado de contrarrestar la influencia de las autoridades comunitarias. 132 Sea como sea, para la administración colombiana, los cabildos deben constituir un factor de estabilidad, lo que explica la adopción de una nueva política indigenista en los años 1980, en el momento en que la guerrilla y los narcotraficantes tenían en jaque al Estado en vastas regiones del territorio nacional. Si bien los años 1980 fueron aquellos en que se produjo el deslizamiento del país hacia la violencia generalizada 133 el decenio de 1990 es el de la apertura del régimen a la oposición, con la esperanza que el país reencuentre un funcionamiento institucional normal.

En Ecuador, donde el Estado no ha debido hacer frente a una situación de inestabilidad como su vecino del Norte, el régimen saca partido de las divisiones que sacuden regularmente a los movimientos indígenas andinos y amazónicos. En busca de una unidad perdida, estos últimos no pueden apoyarse sobre ningún

129

Collier, en R. Adams, Ethnic Conflict and Governance in a Comparative Perspecti ve, Washington DC, the Latin American Probram, Working Papers Serie, N 215 septiembre, 1995, p.p.

28-50.

130 Padilla, en ibid 131 Triana, en A. Wray, Derecho, pueblos indígenas y reforma del Estado, Quito, Abya-Yala, 1993, p.p. 151-171.

132 C. Gros, Op. Cit., 1991 133 Pécaut, en A. Andrianzen, Democracia, etnicidad y violencia política en los países andinos, Lima, IEP/IEFA, 1993, p.p. 267-288; Pécaut en JM Blanquer et C. Gross, la colombie al‟ aube du troisiéme millénaire, Paris, Credal/Iheal, 1996, p.p. 107 -122.

85

texto legal, puesto que el sujeto jurídico indio no existe 134: a diferencia de la ley 89 de 1890 en Colombia, sobre la cual las autoridades del Cauca se apoyaron desde comienzos de los años 1970, la ley ecuatoriana de comunas de 1937 no permite a los indígenas reivindicar derechos colectivos sobre las tierras que ocupan. Teniendo en cuenta el fracaso de las reformas agrarias en los años de la década de 1960, es sin embargo difícil disociar los aspectos culturales, políticos y socio-económicos de las reivindicaciones identitarias étnicas. 135 En estas circunstancias ¿Es necesario que los indígenas se vuelvan hacia los agricultores privados para cerrar nuevas alianzas, como el programa AGRO de modernización de la agricultura lo dejaba entrever des pués del Levantamiento de 1990? 136 ¿En tal caso, son solamente combates de retaguardia las movilizaciones de envergadura nacional, tales como las que paralizaron la economía en junio de 1990 y junio de 1994? Si bien estos levantamientos pueden analizarse como la última tentativa para suscitar un movimiento de masas campesino e indígena, como lo sostiene Santana, al mismo tiempo la reacción de la administración puede interpretarse como el último sobresalto de un sistema nacional-populista condenado a desaparecer en el curso del camino hacia la de mocracia.

La desaparición de las estructuras agrarias semi-feudales, en los años 1960, permitió sin embargo a los movimientos indígenas ecuatorianos estructurarse en torno a dos tipos de organización: las cooperativas agrícolas y la Federación de Centros Shuar. Las organizaciones reunidas, bien o mal, en el seno de la CONAIE, emergieron con el telón de fondo de la crisis del modelo agroexportador 137 y del modelo cooperativo138. Algunos autores temen que el movimiento de la sierra sea víctima de una propensión excesiva a la organización y a la jerarquía, pero las corrientes internas han logrado mantenerse al abrigo de una rivalidad y de luchas intestinas que habrían sido fatales. El poder se ha encontrado dos veces obligado a negociar la atribución de nuevos títulos de propiedad -de lo cual los Quichuas del Pastaza han sido los mayores beneficiarioy a echar pie atrás en sus intentos por acelerar el paso hacia una modernización que entrañaría una repartición de tierras inequitativa.

En Colombia como en Ecuador, si bien los vínculos comunitarios pre existían a la organización social, es difícil saber cuál, el movimiento social o el movimiento étnico, ha permitido al otro alcanzar una dimensión crítica. Para algunos la organización de los movimientos étnicos comenzó con el derrumbe del poder

134

R. Santana, Les Indiens d’ Equateur, citoyens dans l’ ethnicité , Paris, ed du CNRS 1992.

A. Ibarra, Los indígenas y el Estado en el Ecuador, Quito, Abya-Yala, 1987 136 R. Santana, Actores y escenarios étnicos en Ecuador: el levantamiento de 1990 , in Caravelle, n 59, 1992 137 A. Ibarra, Op. Cit., 1987 138 R. Santana, Actores y escenarios étnicos en Ecuador: el levantamiento de 1990 , in Caravelle, N 59 1992.

135

86

local 139 y sólo fue posible con la intervención de “mediadores ventrílocuo” 140, en este caso surgidos del partido comunista. Sin embargo algunos piensan que los sindicatos amenazan con encerrar a los movimientos indígenas en una retórica izquierdista contra-productiva 141 o que es demarcándose de la acción sindical clásica -a través el Movimiento de Autoridades Indígenas del Cauca- que la lucha de las comunidades indígenas pasó de la defensa de una identidad campesina a la reivindicación de una identidad india. 142 Otros autores consideran que la lógica de los movimientos sociales y la de los movimientos comunitarios étnicos se reúnen en el momento en que el Estado se debilita, en busca de interlocutor o que los movimientos comunitarios son simplemente una nueva configuración de las relaciones sociales. 143 4. Historicidad de los movimientos étnicos Para salir de la polémica, nos parece interesante hacer hincapié en el aporte de la sociología de acción en cuanto a la teorización de los movimientos sociales. Esta considera tradicionalmente que los movimientos comunitarios son movimientos identitarios como los otros, pero son incapaces de oponer frente a los poderes centrales una acción decisiva teniendo en cuenta las relaciones de fuerza y la mutación de las sociedad es, caracterizada por una integración creciente a la economía global 144. Cabe recordar que según Touraine (1973), la existencia de clases sociales en una sociedad se reconoce en la oposición de dos movi mientos sociales antagónicos en que cada uno asocia una referencia al sistema de acción histórica y una conciencia de la oposición de clase específica. No obstante, esta situación raramente se encuentra en las sociedades dependientes de América Latina, donde se observa una gran autonomía de la política respecto de la sociedad145.

Según Touraine, la democratización es posible por la “subjetivación”: cuando el actor convierte al individuo en opositor al sistema. Y es reconociendo al otro como sujeto que se constituye el sujeto personal. “En lugar de confiarse al racionalismo generalizado (...) es necesario volverse hacia el s ujeto como principio fundador de la ciudadanía y definir los conflictos sociales como un debate sobre el sujeto -desafío cultural centra- entre los actores sociales 139

Findji, en S. Alvarez, The making of social movement in Latin America, Westwie Press, inc, 1992, p.p. 112-133.

140 Guerrero, en A. Andrianzen Democracia, etnicidad y violencia política en los paí ses andinos, Lima, IEP/IEFA, 1993, p.p. 83-101.

141 R. Santana, Actores y escenarios étnicos en Ecuador: el levantamiento de 1990, in Caravelle, N 59 1992.

142 Hendricks, en J. Sherzer, Nation States and Indians in Latin America, Austin, University of Texas Press, 1992, p.p. 53-91.

143 38 A. Escobar, Encountering Development, The Making and Unmakin g of the Third World, Princeton, NJ, l995, Princeton University Press.

144 Calderón, en S. Alvarez, The making of social movement in Latin America, Westview Press, inc, 1992, p.p. 19-36.

145 A. Touraine, Op. Cit., 1988.

87

opuestos y complementarios 146. No obstante “... la llamada al sujeto no es un principio que pueda dirigir directamente y positivamente la ley y la organización social; es un recurso contra la potencia de aparatos que se presentan como los gestores, casi los productores de la información”. 147 El debate democrático incluye un conflicto central y orientaciones culturales cuyas demandas sociales constituyen las expresiones a la vez opuestas y complementarias. Para la sociología del sujeto, la historici dad es el conjunto de los modelos culturales (desafíos de los conflictos entre movimientos sociales) por los cuales una sociedad produce sus normas en los dominios del conocimiento, de la producción y de la moral. En ausencia de historicidad, surgen lo que Touraine llama “protestas modernizadoras”. Cuando la oposición entre clase dominante y clase dominada predomina por sobre la oposición entre clase dirigente y clase contestataria, el mantenimiento del pasado y de los mecanismos de reproducción exceden el compromiso hacia un más allá del funcionamiento. La sociedad está desorientada, saturada por los viejos sistemas mantenidos fuera del campo de la acción social 148. ¿Es preciso, entonces, ver a los movimientos comunitarios étnicos sólo como “protestas modernizadoras”? Touraine considera que tales protestas juegan un rol de segundo plano en la definición del nuevo sistema político, que es la transcripción de la unidad y de la diversidad de un campo de historicidad en los límites de una unidad política. Sin embargo cabe destacar que las movilizaciones indígenas en América Latina en los 1990 han logrado tener un impacto que sobrepasa el estricto marco de la etnicidad. Ello no lleva a concluir, como Louis Dumont, que “hay una necesidad de reintroducir algún grado de holismo en nuestras sociedades individualistas, pero que aquello no puede hacerse sino que en dos niveles subordinados, claramente articulados, de manera de impedir todo conflicto con el valor predominante o primario” 149. Es en todo caso bajo este ángulo que O. Fals Borda 150, analiza la emergencia del AD-M19 en Colombia, señalando el aporte de la ética en los nuevos movimientos sociales. Habrían dos maneras de abordar la “cuestión india, así como hay dos maneras de reconocer al otro: la jerarquía y el conflicto. Sea que se trate de conflictos en torno al tema de la tierra o del territorio, todos los movimientos indígenas contemporáneos tienen en común el oponer una visión holista de las relaciones sociales, culturales, económicas y políticas. ¿No proviene acaso su éxito frente a las poblaciones noindígenas (el otro) de la confusión de los sistemas de valores introducida por el cambio del modelo de sociedad? ¿Está en condiciones de asegurar a estos grupos, 146

ibid, p. 433. ibid, p. 434.

148 A. Touraine, Production de la societé, Paris, fayard, 1992, p. 320.

149 L. Dumont, Essais sur l’ individualisme. Une perspective anthropologique sur l’ idéologie moderne, Paris, Le Seuil coll, Points, Esprit, 1983, p. 270.

150 S. Alvarez, The making of social movement in Latin America, Westwie Press, inc, 1992, p.p, 303-316.

147

88

todavía marginalizados, un espacio en el proceso de democratización, el paso de una “sociedad de producción” a una “sociedad programada” 151, que opera hasta en las sociedades periféricas, multiétnicas y pluriculturales?

El estudio de los casos colombiano y ecuatoriano, lleva a distinguir varios campos de historicidad, en la medida en que las comunidades indígenas mantienen vínculos con el medio ambiente internacional y se libran al desarrollo de actividades económicas que no pueden ser reducidas únicamente a la producción. Haciendo esto, si admitimos la idea de que una identidad colectiva es una relación al medio152, la nueva identidad india, tiene una geometría variable: ella puede ser genérica y particular, según los interlocutores y las situaciones, y el actor puede pasar de un rol al otro, adaptando su discurso y sus maneras, como lo demuestra Jackson153 en relación al caso de los Tukano en Colombia. Esta capacidad de adaptación tiene su corolario en la performatividad del lenguaje “indianista” y la instrumentalización del derecho positivo, respecto de la cual los dirigentes del Comité Regional de Indígenas del Cauca se han convertido en maestros, utilizándola cuando sirve a sus intereses y combatiéndola cuando no les sirve 154.

La etnicidad es entonces interaccional en el sentido de que ella se trans forma y se redefine constantemente en circunstancias del contacto; puede tomar la forma de relación, transacción, resistencia o conflicto con lo no-étnico155. Si se puede aislar un tipo ideal de grupo étnico, no es sino en la relación que éste mantiene -en tanto que actor colectivo- con el sistema dominante (conformado por la sociedad nacional y las sociedades multinacionales) y en la relación que mantienen cada uno de sus miembros con el otro, sea en la comunidad o la sociedad. Las formas culturales reflejan una historia de adaptación al medio ambiente y las circunstancias a las cuales una comunidad debe adaptarse. De este mod o, las fronteras étnicas son fronteras sociales que pueden tener contrapartes territoriales, pero no necesariamente, como lo testimonia la persistencia de grupos identitarios en zonas urbanas, lejos del territorio de la autoctonía. La etnicidad puede responder a una necesidad económica o psicológica -, esto es, como respuesta cultural a un problema social -o como un proceso de atribución o de cumplimiento- ie: como determinante cultural de la actividad social 156.

Uno de los aspectos interesantes del trabajo de Tzvetan Todorov es mostrar 151

A. Touraine, Critique de la modernite, Paris, fayard, 1992.

Melucci, en S. Alvarez, The making of social movement in Latin America, Westwie Press, inc, 1992.

153 Melucci, en J. Sherzer, Nation States and Indians in Latin America, Austin, University of Texas Press, 1992, p.p. 131-155.

154 C. Gros Colombia indígena: una identidad cultural y cambios sociales , Bogotá, Cerec, 1991.

155 F. Barth, Ethnic Groups and Boudaries, The social Organization of Cu lture difference, Oslo, 1969.

156 P. Poutignat, Théories de l’ ethnicité, Paris, PUF, 1995.

152

89

cómo, en el “cara a cara” del indio y del conquistador, opera una verdadera “puesta en abismo” de la mirada de cada actor, respecto de aquel al que se niega en reconocer como su igual y que se presenta como la “alteridad absoluta” 157. El hecho de que la incomprensión fundamental que caracterizaba la relación entre un Cortés y un Moctezuma parezca de una otra era, toca tanto el trabajo de las ONGs de defensa de derechos humanos como al sentido práctico desarrollado por los interesados: el salvaje de los tiempos modernos no sólo ha aprendido a hablar la lengua de los colonizadores, sino que sabe improvisar para hacer frente a la irrupción de la modernidad en las estructuras que lo gobiernan -menos para defenderlas como una herencia intangible-, por lo demás, que para convertirlas en una desafío de la afirmación identitaria, de contornos y contenidos siempre fluctuantes, en efecto, pero invocando valores históricamente anclados en la memoria colectiva y actualizados por el habitus.

Es ciertamente difícil, desde un punto de vista metodológico, abordar los fenómenos identitarios étnicos en términos de movimientos sociales. Se corre, en efecto, el doble riesgo de vaciar la noción misma de movimiento social de su dimensión social (de clase) o de vaciar la noción de movimiento étnico de su dimensión comunitaria (de grupo étnico). Haciendo ésto, se corre el riesgo de caer en la oposición poco fecunda (y a menudo connotada ideológicamente) entre naturaleza y cultura, a la cual se enfrentan los enfoques esencialistas, y también de privarse de una herramienta conceptual de gran valor para el estudio de los fenómenos étnicos.

Sin embargo, nosotros nos adherimos a Alvarez y Escobar ( 1992) que proponen conciliar el enfoque en términos de movimientos sociales y el enfoque en términos de movilización de recursos, para salir del callejón sin salida. Aquellos autores reducen el primer concepto a la expresión de una “conciencia de clase” estructuralmente determinada y el segundo a la pura expresión de los “intereses racionales”. Ahora bien, hemos visto que la etnicidad, tomada como recurso, podía ser movilizable para la conquista de bienes económicos o del poder. Como solidaridad del grupo, ella puede también aparecer cuando hay conflictos entre individuos. En este sentido, la eficencia de la etnicidad en una movili zación colectiva proviene de que ella combina intereses y vínculos afectivos, funciones instrumentales y expresivas 158, o moviliza símbolos culturales más fácilmente identificables que la clase social 159.

En todos los casos, es válido el enfoque weberiano, que considera que el grupo étnico se funda sobre una creencia en una comunidad de ori gen, en similitudes de

157

T. Todorov, La conquete de l’Amérique. La question de l’autre, Paris, Le Seuil, 1982, coll Points.

158 Le Bot, Op. Cit., 1994.

159 P. Poutignat, Op. Cit., 1995.

90

habitus exterior y de costumbres 160. Al lanzar un desafío simbólico al poder dominante, los indígenas de Colombia y Ecuador indican que las comunidades indígenas de América Latina han aprendido a articular lógicas más complementarias que contradictorias, y persiguen objetivos concretos. De este modo, por ejemplo, el discurso shuar que Hendricks califica de “antihegemónico” invierte los valores impuestos por los blancos, valorizando el saber mágico o “visionario” 161. En definitiva, los comportamientos identitarios étnicos llaman a conciliar en una forma de resistencia los dos tipos de acción que la modernidad nunca ha logrado disociar totalmente: la acción racional en rela ción a una meta y la acción racional en relación a un valor, según la terminología weberiana, en vistas del control de su propio desarrollo. Su acción produce un efecto democratizante sobre el conjunto del sistema, como lo testimonia la adhesión de una gran parte de la población mestiza a sus reivindicaciones.

Quizá la disolución del concepto de lucha de clases no es tan avanzado como lo sostiene Daniel Bell 162, pero estamos tentados, como él, de ver en la reivindicación identitaria étnica una figura mayor de las relaciones sociales que caracterizan las sociedades plurales. La pertinencia del enunciado etnicista -sea en su dimensión performativa, cuando ella le da un fuerte contenido ideológico y una cierta eficacia política- se impone de manera aún más clara cuando la globalización de las relaciones de producción borra (¿provisoriamente?) los contornos de dichas clases, dejando al individuo, la comunidad o al grupo solos frente a un actor económico, para defender sus intereses vitales (sociales, económicos, es verdad, pero sobre todo culturales). En una palabra, es preciso ver en el vínculo comunitario el recurso más fiable para el individuo, en el contexto actual de descentralización y de abandono por parte del Estado de las relaciones socio-económicas.

160

M. W eber, Economie et societé. T1, Les catégories de la sociologie, Plon, coll Ago ra/presses Pocket, 1995.

161 Hendricks, en J. Sherzer, Nation States and Indians in Latin America, Austin, University of Texas Press, 1992, p.p. 53-71.

162 en J. Hutchinson, Op. Cit., 1996.

91

5. Bibliografía ADAMS Richard N. (coord.), Ethnic Conflict And Governance In A Comparative Perspective, Washington D.C, the Latin American Program, Working Papers Serie, n° 215, septembre 1995.

ADRIANZÉN, Alberto (ed), Democracia, etnicidad y violencia política en los países andinos, Lima, IEP/IFEA, 1993 ALVAREZ E. Sonia, ESCOBAR Arturo, The Making of Social Movement in Latin America, Westview Press inc., 1992, pp. 19-36.

AYALA MORA Enrique et al., Pueblos indios, Estado y derecho, Quito, Corporación Editora Nacional, 1992, pp. 135-146.

BARTH Frederik, Ethnic Groups And Boundaries. The Social Organization of Culture Difference, Oslo, 1969.

BLANQUER Jean-Michel et GROS Christian (coord.), La Colombie à l’aube du troisième millénaire, París, CREDAL/IHEAL, 1996.

BOURDIEU Pierre, Le Sens Pratique, París, Minuit, 1980.

BROWN Michael F., “Facing The State, Facing The World: Amazonia‟s Native Leaders And The New Politics Of Identity”, in L‟Homme, n° 126-128, 1993, pp.

307-321.

DUMONT Louis, Essais sur l’individualisme. Une perspective anthropologique sur l’idéologie moderne, París, Le Seuil coll. Points, Esprit, 1983.

ESCOBAR Arturo, Encountering Development. The Making And Unmaking Of The Third World, Princeton, N. J., 1995, Princeton University press.

FASSIN Didier, “Equateur, les nouveaux enjeux de la question indi enne”, in Problèmes d‟Amérique latine, op. cit., nº3 (nlle série), aut. 1991, pp. 92-108.

GROS Christian, “Identités indiennes, identités nouvelles. Quelques réflexions à partir du cas colombien”, in “Caravelle”, n°63, 1994.

GROS Christian, “L‟Etat et les communautés indigènes, autonomie et dépendance en Colombie”, in RIVIERE D‟ARC Hélène (dir.), L’Amérique du Sud aux XIXème et XXéme siècles. Héritages et territoires, París, Armand Colin, 1993, pp. 117-136.

92

GROS Christian, Colombia indígena: identidad cultural y cambios sociales, Bogotá, CEREC, 1991.

HUTCHINSON John, SMITH Anthony (ed.), Ethnicity, Oxford-New York, Oxford University Press, 1996.

IBARRA Alicia, Los Indígenas y el Estado en el Ecuador, Quito, Abya-Yala, 1987.

LE BOT Y. La Guerre en terre maya. Communauté, violence et modernité au Guatemala, París, Karthala, 1992.

LE BOT Yvon, Violence de la modernité en Amérique latine. Indianité, société et pouvoir, París, Karthala, 1994.

MARQUES-PEREIRA Bérangère, BIZBERG Ilán (coord.), La Citoyenneté sociale en Amérique latine, París, CELA-IS/L‟Harmattan, 1995, pp. 182-195.

MONOD Aurore (dir.), Feu maya. Le Soulèvement au Chiapas, París, EthniesDocuments, vol. 9, n° 16-17, automne 1994.

MORIN F., “De l‟ethnie a l‟autochtonie”, in Caravelle, n° 63, 1994, pp. 161-174.

POUTIGNAT Philippe et STREIFF-FENART Jocelyne, Théories de l’ethnicité, París, PUF, 1995.

SANTANA Roberto “Actores y escenarios étnicos en Ecuador: el levantamiento de 1990”, in Caravelle, n° 59, 1992 (B), pp. 161-188.

SANTANA Roberto, Les Indiens d’Equateur, citoyens dans l’ethnicité?, París, éd. du CNRS, 1992 (A).

SHERZER Joel, URBAN Greg et al., Nation States and Indians in Latin America, Austin, University of Texas Press, 1992, pp. 53-71.

TODOROV Tzvetan, La Conquete de l’Amérique. La question de l’autre, París, Le Seuil, 1982, coll. Points.

TOURAINE A., Critique de la modernité, París, Fayard, 1992.

TOURAINE A., La Parole et le sang. Politique et société en Amérique latine, París, Odile Jacob, 1988.

TOURAINE Alain, Production de la société, París, Le Seuil 1973, coll. Poche Biblio Essais.

93

WACHTEL Nathan, “Note sur le problème des identités collectives dans les Andes meridionales”, in L‟Homme, 1992, pp 39-51.

WEBER Max, Economie et société. T1 Les catégories de la sociologie, Plon, coll. Agora/Presses Pocket, 1995.

WIEVIORKA Michel, La Démocratie à l‟épreuve, Nationalisme, populisme, ethnicité, París, La Découverte, 1993.

WRAY Alberto, DE LA CRUZ Rodrigo, ITURRALDE Diego et al., Derecho, pueblos indígenas y reforma del Estado, Quito, Abya-Yala, 1993.

94

LOS GOBIERNOS LOCALES INDIGENAS FRENTE A LA DESCENTRALIZACION: LOS CASOS DE COTACACHI, SAQUISILI y GUAMOTE163

Fernando Guerrero C.164

Introducción En el trabajo que se presenta a continuación se trata de vincular el tema de la participación social, la ciudadanía y el desarrollo local de cara al pr oceso de descentralización. Para analizar la interacción compleja de estas dimensiones se toma como casos de análisis los municipios de Cotacachi, Saquisilí y Guamote.

Desde 1996, en dichos municipios se han venido impulsando novedosas formas de participación social que representan un avance con res pecto a la Ley de Descentralización en la medida en que han propiciado la participación de la ciudadanía en Asambleas, en Comités de Desarrollo Cantonal y en Mesas de Concertación. Como producto de estos procesos cada uno de estos municipios cuenta con planes participativos de desarrollo cantonal y, además, con un marco institucional que pueden sentar las bases para impulsar políticas de desarrollo local sostenibles.

Uno de los desafíos que enfrentan estos municipios tiene que ver con la profundización de los procesos de participación ciudadana. Esto implica no sólo la participación en la toma de decisiones con respecto a los problemas fundamentales del cantón, sino también el reconocimiento de las obligaciones en lo referente al manejo y control de los recursos en el contexto local. Implica, por otra parte, la apropiación de los planes de desarrollo con el propósito de que éstos no se conviertan en documentos manejados y utilizados únicamente por los planificadores y los promotores del desarrollo.

163

Este trabajo ha sido elaborado a partir de la información aportada por el “Proyecto de apoyo a las experiencias de participación de las organizaciones indígenas en los gobiernos locales”. Dicho proyecto es ejecutado en la actualidad por el Instituto de Estudios Ecuatorianos con el apoyo de Ayuda Popular Noruega. Ponencia presentada en el VI Congreso de Sociología y Ciencias Políticas, organizada por la Universidad Estatal de Guayaquil, Febrero 2000 164 Profesor Principal en la especialidad de Sociología del Desarrollo en el Departamen to de Sociología y Ciencias Políticas de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador -PUCE-.

95

Otro de los retos tiene que ver con el impulso de programas de desa rrollo integral que dinamicen la economía local e involucren tanto a la población urbana como a la rural. Este último reto no se podría alcanzar sin el concurso de los diversos actores locales que integran la sociedad civil, los sectores económicos y las entidades estatales que desarrollan programas a nivel cantonal. Por otra parte, las metas de los planes participativos de desarrollo cantonal serían inalcanzables si es que no se parte del reconocimiento de la diversidad cultural y el respeto a los derechos de los distintos grupos de acuerdo con la edad, el género y la étnia.

No se trata de impulsar tesis a favor de perspectivas “localistas”, esto es con independencia de lo nacional y lo “global”. Por el contrario, se sostiene que las iniciativas locales (ya sea a través de los planes de desarrollo o del impulso de nuevos diseños institucionales) deben proceder en concordancia con las políticas nacionales. De ahí la relevancia, en la actual coyuntura, de un debate nacional en torno a las tesis de descentralización y regionalización como aspectos estrechamente relacionados con nuevos modelos de desarrollo económico.

El trabajo describe, en primer término, el contexto en que se produce la participación social en los municipios de Cotacachi, Saquisilí y Guamote y, después, se centra en las instancias e instituciones que viabilizan la participación ciudadana y, finalmente, se señalan algunas potencialidades y límites de estos procesos.

Antecedentes generales Hasta los años setentas resultaba difícil imaginar a un(a) dirigente indí gena ocupando un cargo por elección popular en los, gobiernos seccionales (municipios y consejos provinciales) y menos aun en el Congreso.

En la actualidad, más de una decena de municipios y consejos provinciales de la Sierra y de la Amazonía ecuatorianas están encabezados por indígenas, ya sea en calidad de alcaldes (entre los que se cuenta una mujer) o como miembros de los consejos municipales y provinciales.

El hecho anterior no es una casualidad en la medida en que varios factores han influido en la participación de las organizaciones indígenas en los gobiernos locales. Uno de ellos, quizá el mas importante, tiene que ver con la consolidación del movimiento indígena desde los años ochenta en torno a reivindicaciones de carácter étnico. Como expresión de este proceso, en 1986 se conformó la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador, CONAIE, y en 1990 se produjo un levantamiento indígena que, entre otros logros, abrió un espacio para que los indígenas impulsaran el reconocimiento de la plurinacionalidad y de los 96

derechos de los pueblos indígenas.

Por otra parte, la consolidación del movimiento indígena es el resultado de un fervor organizativo que se inició a raíz de la primera reforma agraria en 1964 y continuó a lo largo de la década del „70 y que condujo, finalmente, al surgimiento de un sinnúmero de organizaciones de segundo grado y federaciones. Estas últimas fueron acumulando experiencia en el manejo de proyectos de desarrollo rural y en la negociación de sus propuestas con el Estado, las ONG‟s y los organismos internacionales.

A los factores anteriores hay que sumar un tercero, no menos impor tante, relacionado con el mejoramiento de los niveles de profesionalización y de educación de los dirigentes indígenas. En efecto, uno de los logros de los programas de educación, en general, y de la educación bilingüe, en particular, es el surgimiento de una nueva clase dirigente, libre de la influencia de los intelectuales vinculados a las organizaciones sindicales de inspiración marxistaleninista. Con esta nueva generación de líderes, el discurso político de los indígenas cambió de contenido pasando de reivindicaciones clasistas a reivindicaciones de corte étnico.

Al arribar las elecciones de 1996 y al reflexionar sobre el tema de los poderes locales, los dirigentes indígenas se plantearon la necesidad de participar en las elecciones de los gobiernos locales sin dejar de lado el impulso de sus propuestas a nivel nacional 165.

Para llegar a este momento, tenían que transcurrir varias décadas desde aquellos días en que los indígenas eran tratados de manera tutelar por parte del Estado y los sectores blanco-mestizos. Para que este proceso pudiera darse era necesario, por otro lado, abolir las viejas trabas que impedían la participación de las organizaciones indígenas en los poderes locales. Uno de estos obstáculos tenía que ver con las alianzas entre los terratenientes, los tenientes políticos (cargos delegados por los gobiernos de turno a caciques pueblerinos) y la Iglesia Católica. En la base de la pirámide social se encontraban los grupos indígenas.

Una vez que fueron minadas las bases en que descansaba el poder de esta alianza y gracias a factores tales como las leyes de reforma agraria y la modernización del agro, se fueron creando las condiciones para, la emergencia de nuevos actores sociales tanto a nivel local como nacional.

EL CONTEXTO SOCIAL DE LA PARTICIPACION

165

Luis Macas, “El poder indígena y la participación electoral”, en, Descentralización, Gobiernos Locales y Participación de las Organizaciones Campesinas e Indígenas , Memoria del seminario-taller convocado por CONAIE-RIAD-IULA, Quito, noviembre de 1995.

97

Durante las últimas décadas en el Ecuador se han venido impulsando un conjunto de políticas económicas y sociales que han agudizado las condiciones de vida de los grupos que históricamente han sido relegados de los frutos del progreso y del desarrollo económico. Entre estos últimos se encuentran los indígenas y los grupos urbano-marginales.

A pesar de que en los años setentas el Ecuador vivió una situación de bonanza económica derivada de la producción y exportación petrolera, no se crearon las condiciones para un desarrollo económico equilibra do, que posibilite la redistribución del ingreso y disminuya la dependencia económica del exterior.

Por el contrario, quienes resultaron beneficiados de esta coyuntura económica fueron los sectores sociales con mayor capacidad de presión política, esto es, los grupos ligados al capital financiero, los comerciantes importadores, los grandes empresarios agrícolas y ciertos estratos medios vinculados a la burocracia estatal.

Como resultado de este período de bonanza económica, el aparato estatal, junto con la burocracia crecieron desmedidamente a tal punto que, en la actualidad, uno de los desafíos de la reforma institucional del Estado, además de la descentralización, sea la reducción del tamaño del aparat o estatal.

Dos reformas agrarias, una en los años sesentas y otra en los setentas y, por otro lado, más de una década de desarrollo rural integral, no logra ron resolver los problemas fundamentales del área rural: la escasez de tierras para la agricultura, la erosión de los suelos, los injustos sistemas de comercialización y la ausencia de tecnologías agropecuarias y agroecológicas acordes con la cultura de los grupos campesinos e indígenas.

Las problemáticas anteriores se enmarcan en un contexto social caracterizado por el aumento sostenido de los porcentajes de pobreza (hacia 1995 se estimaba que la situación de pobreza involucraba al 56% de la población nacional, al 76% de la población rural y al 42% de la urbana), por el incremento de las tasas de desempleo abierto y los bajos niveles de credibilidad de la población en el sistema político que se ha mantenido vigente hasta nuestros días.

Lo que más preocupa, sin embargo, es la ausencia de concertación y de diálogo en torno a las alternativas de solución de los problemas señalados lo que refleja una sociedad polarizada, marcada por profundas diferencias regionales y económicas. Esta falta de acuerdos nacionales se ha hecho más evidente a raíz de la aplicación de medidas de ajuste estructural que buscan la estabilización de las finanzas fiscales, la reducción de los niveles de inflación y la eliminación de los subsidios básicos, dejando de lado consideraciones sociales que, en otras circunstancias, pudieran convertirse en el eje de las propuestas de desa rrollo.

ALGUNAS CARACTERISTICAS DE LOS MUNICIPIOS 98

Los problemas referidos anteriormente, sobre todo la situación de rezago de los grupos indígenas y campesinos en lo referente al incremento de los niveles de pobreza y el deterioro de los recurso naturales, se encuentran reflejados en los principales indicadores sociales de los cantones objeto de nuestra reflexión.

Como se puede observar en el cuadro 1, en los tres cantones se mantienen altas tasas de analfabetismo y desnutrición. Asimismo, en el ámbito de acceso a los servicios de agua potable, alcantarillado y luz eléctrica, todos los cantones confrontan severas deficiencias. El acceso a los servicios básicos es más restringido en las áreas rurales que en las urbanas, reflejando la tendencia a la concentración de las obras de infraestructura en las cabeceras cantonales.

Del conjunto de indicadores sociales, uno de los más críticos es el rela cionado con las condiciones de pobreza. En efecto, todos los cantones tienen porcentajes de población en situación de pobreza superiores al 70%, destacándose el caso de Guamote en donde éste asciende al 89% de la población total.

En lo que respecta al índice de gestión municipal, Guamote y Saquisilí forman parte de un grupo de municipios caracterizados por un bajo desarrollo administrativo, reducida autonomía y mediana inversión 166. Cotacachi, por su parte, se ubica en el grupo de municipios con eleva da autonomía y limitada inversión.

Como se puede observar en el Cuadro 1 el índice de gestión municipal (definido como el promedio simple de los porcentajes de ingresos propios sobre ingresos totales y de inversión sobre el gasto total) es lige ramente más elevado en el caso de Cotacachi que en los dos cantones restantes. Este aspecto se debe, entre otros factores, a la obtención de ingresos adicionales vía la administración de servicios turísticos.

No obstante que entre 1990 y 1996, gracias al apoyo de iniciativas como las del Programa de Desarrollo Municipal, afluyeron recursos económi cos significativos a los municipios del país, todavía confrontan problemas derivados de sus limitadas capacidades para invertir eficientemente los recursos disponibles.

Asimismo, con contadas excepciones, la capacitación del personal en la formulación y gestión de proyectos sigue siendo insuficiente.

166

La autonomía se refiere al porcentaje de ingresos propios sobre los ingresos totales. En los casos referidos, este indicador no rebasa el 11.6%. Asimismo, se trata de municipios con desarrollo administrativo bajo, entendiéndose por tal el número de empleados por cada mil habitantes. Saquisilí y Guamote se encuentran dentro del grupo de municipios que tienen, en promedio, 2.8 empleados/población. Finalmente, la capacidad de inversión se expresa en el porcentaje de inversión sobre el gasto social que, en estos casos, se sitúa en el 53.1 %.

ODEPLAN-INFOPLAN, Desarrollo Social y Gestión Municipal en el Ecuador: Jerarquización y Tipología, Quito, 1999.

99

Cuadro No.1 Indicadores sociales y de gestión municipal (1996)

Indicadores

Cotacachi

Saquisilí

Guamote

Indice de desarrollo social Indice de necesidades básicas insatisfechas Indice de desarrollo educativo Indice de salud

38.58

43.74

29.81

61.42

56.26

70.19

39.96 41.04

47.41 39.95

33.29 30.16

Indice de Infraestructura

48.70

48.36

44.19

Indice de vivienda

43.62

46.88

35.81

Indice de pobreza %

84.15

75.66

89.25

Indice de gestión municipal

32.57

31.40

31.31

Población proyectada, 1996

35.627

15.751

32.140

Fuente: ODEPLAN-INFOPLAN, Desarrollo Social y Gestión Municipal en el Ecuador: Jerarquización y Tipología, Carlos Larrea y otros, Quito, 1999.

LOS INDIGENAS Y LOS GOBIERNOS LOCALES Hasta la década del 80, salvo muy contadas excepciones, los indígenas han estado fuera del ámbito del poder municipal. Cuando los representantes de los grupos indígenas llegaban a formar parte de los Concejos Municipales, la mayoría de las veces eran “utilizados” por los políticos de los partidos tradicionales o, bien, sus propuestas quedaban huérfanas de apoyo por estar en minoría. En otros términos, la cabecera cantonal, espacio y símbolo, al mismo tiempo, de la administración municipal y de los asentamientos mestizos, eran extrañas al mundo indígena para quienes sólo tenían sentido como centros religiosos y como ejes del comercio.

Esta situación comenzó a cambiar a raíz de los años setentas. Diversos factores han jugado un rol importante en el cambio de la relación entre los indígenas y los gobiernos locales. Una de las más importantes tiene que ver con el proceso de formación de capital humano y social, aspecto en el que han tenido que ver los programas de alfabetización bilingüe, y los programas de capacitación impulsados por la Iglesia católica, los partidos de inspiración izquierdista y los organismos no gubernamentales.

Un segundo factor tiene que ver con una etapa (que tuvo lugar desde los años 100

setentas) de intensa formación de organizaciones de segundo grado. En gran medida estas organizaciones surgieron al calor de las luchas por la reforma agraria y, también, gracias a los proceso de capa citación impulsados por los programas de desarrollo rural integral.

Como resultado de todos estos procesos en 1992, por primera vez en la historia del cantón de Guamote, un indígena asumió la presidencia de la Municipalidad, con el respaldo de 80 comunidades campesinas y de la Unión de Organizaciones Campesinas e Indígenas de Guamote 167.

Los inicios de esta gestión fueron particularmente difíciles en la medida en que tuvo que enfrentar dos obstáculos: la hostilidad de los grupos blanco-mestizos tanto del Municipio como de la zona urbana y el arribo a una institución sin recursos económicos y sin propuestas de desarrollo local.

Este primer período (1992-1996) constituyó para el alcalde indígena una etapa de aprendizaje en la medida en que se trataba de crear puentes entre las dos “clases sociales”: indígenas y mestizos.

El alcalde indígena fue electo para un segundo período (1996-2000) y las deficiencias y errores del primer período fueron paulatinamente corregidos dando paso a un período caracterizado por una apertura a la participación de las organizaciones sociales, el afianzamiento del trabajo municipal en la minga y la creación de las bases para la institucionalización de la participación social.

Al igual que en Guamote, también en el caso del triunfo electoral del alcalde indígena de Saquisilí, ha jugado un rol importante la existencia de una base organizativa. En efecto, a raíz de su creación en 1981, la OSG “Jatrishun” ha desempeñado un papel trascendental en el contexto cantonal al impulsar un conjunto de proyectos en los ámbitos de la salud, educación, medio ambiente y en la producción agropecuaria. Además de estos proyectos la organización se propuso, desde sus orígenes, influir en la estructura de poder local. Con estos antecedentes, participaron en las elecciones de 1996, logrando “disponer” (según los dirigentes) de un alcalde indígena, 2 concejales y un diputado provincial168.

En el caso de Cotacachi, la participación de los indígenas en la estructura de poder local se remonta hacia fines de la década del 70 cuando a partir de una alianza entre las listas del FADI-UDP un indígena ganó un espacio como concejal. Desde ese entonces hasta la fecha, la principal organización indígena del cantón, la UNORCAC, ha logrado colocar por lo menos un representante 167

V.H. Torres, “Guamote: el proceso indígena de gobierno municipal participativo” en, Ciudades Emergentes, 1999.

168 F. Larrea A.M. Larrea, “Participación ciudadana, relaciones interitricas y construc ción del poder local en Saquisilí”, en, Ciudades Emergentes, 1999.

101

indígena en la municipalidad de Cotacachi.

En 1996, finalmente, un indígena ganó las elecciones para alcalde del cantón. “En general, las nuevas autoridades indígenas locales asumieron su designación en medio de un amplio respaldo social, lo que favoreció el apoyo institucional de organismos nacionales y de cooperación internacional que vieron en las incipientes iniciativas innovadoras, esfuerzos de un nuevo ejercicio político democratizador de largo aliento” 169.

En el caso de Cotacachi la candidatura indígena contó con el apoyo de grupos blanco-mestizos los mismos que vieron con buenos ojos la participación de un indígena “profesional” y “educado” en las elecciones municipales. En los otros casos, la participación de los indígenas se produjo a despecho de los sectores no indígenas y de los dirigentes de los partidos políticos tradicionales.

En todos los casos referidos se contaba con un porcentaje mayoritar io de votos indígenas, en razón de que el mayor porcentaje de la pobla ción corresponde a las comunidades indígenas. Desde esta perspectiva, el triunfo electoral estaba ciertamente asegurado.

Desde 1996 hasta la fecha los gobiernos municipales encabezados por alcaldes indígenas se han caracterizado por tres aspectos básicos: el impulso de procesos de planificación participativa, el apoyo a la insti tucionalización de instancias de participación rural y urbana y el fomento de programas y proyectos de desarrollo local.

LA PLANIFICACION PARTICIPATIVA A diferencia de las gestiones políticas y administrativas de los municipios tradicionales, cuyos mecanismos de gobierno se basaban mayor mente en el clientelismo y el compadrazgo, los alcaldes indígenas han abierto el camino para la participación efectiva de sectores sociales y grupos que antes se mantenían excluidos del quehacer municipal. Una de las estrategias para involucrar a los sectores no tomados en cuenta, especialmente los indígenas, ha sido el impulso de planes de desarrollo participativos.

La necesidad de impulsar la elaboración de dichos planes partió de diversas consideraciones. En primer lugar, la inexistencia de propues tas de desarrollo cantonal desde una perspectiva integral y de largo plazo y, e n segundo término, la necesidad de plantear procesos de planificación que involucren tanto las zonas 169

S. Báez y F. Guerrero, Cotacachi, capitales comunitarias y propuestas de desarrollo local, Quito, Sanr en -TERRANUEVA-IEE-APN-ABYA-YALA, 1999.

102

urbanas como las rurales. En el pasado, se privilegiaba la atención a las zonas urbanas, dejando de lado importantes grupos poblacionales localizados en l as áreas rurales. Asimismo, se enfatizaban los planes operativos anuales en estrecha correspondencia con las transferencias de recursos desde el Estado central, sin plantearse la posibilidad de generar recursos propios o de redefinir el rol del municipio de cara a los proceso de desarrollo local.

Con los planes de desarrollo cantonal se partía, por otro lado, de la constatación de que la planificación del Estado central había entrado en franca decadencia. En otros términos, las propuestas elaboradas de manera vertical, desde centros de decisión extralocales, eran insostenibles.

De manera congruente con lo anterior cabe anotar, por otro lado, que las propuestas relacionadas con la planificación cantonal participativa se producen en un contexto en que el Estado ecuatoriano emprende una retirada de las áreas rurales debido a la crisis financiera y a la ausencia de políticas rurales concretas.

A la vez que el proceso de planificación participativa ha permitido la identificación de los problemas que requieren ate nción inmediata, ha posibilitado la identificación de los actores sociales que en el espacio cantonal pueden ir definiendo propuestas de desarrollo local. Al respecto, Cotacachi es un caso interesante dado que, al mismo tiempo que se realizaban los diagnósticos por sectores y organizaciones territoriales de base, los jóvenes, los niños y las asociaciones barriales iban incorporando sus propuestas al plan de desarrollo cantonal. En otros términos, en el proceso de elaboración del plan no solamente se ha tomado en cuenta a las organizaciones históricas (organizaciones de segundo grado y agrupaciones barriales) sino que gracias a la dinámica de la participación se han ido constituyendo, aunque sea de manera incipiente, otros actores sociales.

Finalmente, cabe señalar que dentro de estas novedosas formas de planificación participativa se está intentando desterrar las viejas prácticas que tendían a favorecer la improvisación y que, por otra parte, tendían a favorecer a un grupo de allegados al poder municipal, ávidos de contratos, principalmente, en lo que tiene que ver con la construcción de obras de infraestructura en las cabeceras cantonales.

En la actualidad los cantones señalados cuentan con planes participa tivos de desarrollo cantonal y, al decir de los alcaldes, se pretende que éstos se conviertan en el marco de referencia de todas las propuestas de desarrollo impulsadas por el municipio, las instituciones publicas, las empresas y las ONG‟s.

103

LA INSTITUCIONALIZACION DE LA PARTICIPACION SOCIAL Junto con la planificación participativa se ha vuelto necesario impulsar diversos mecanismos y estrategias para dar continuidad a la participa ción social. En el caso de Cotacachi, Saquisilí y Guamote ha sido nece sario impulsar la constitución de Comités de Gestión del Desarrollo Local. Estas entidades, generalmente integradas por los representantes de los grupos urbanos y rurales más importantes, se han propuesto coordinar las actividades relacionadas con los programas y proyectos de desarrollo local. Sin embargo, alcanzar este objetivo no ha resultado fácil en contextos sociales caracterizados por la existencia de actores con intereses diversos. En estos casos la tarea de concertar y negociar ha resultado clave tratándose, sobre todo, de espacios sociales en donde no se respetaba la diversidad social y étnica y donde tampoco existía la intención de dialogar con el “otro”.

Junto con los comités de desarrollo local se han venido institucionali zando instancias de participación más amplias como el Parlamento Indígena de Guamote, la Asamblea Cantonal de Cotacachi y el Comité de desarrollo Cantonal de Saquisilí. Estas entidades, en la práctica, se han ocupado de definir las líneas y las políticas directrices del desarrollo cantonal. En tanto que, en sus aspectos más operativos, los comités de desarrollo local intentan ocuparse de la implementación de los planes y programas de desarrollo local.

EL DESARROLLO LOCAL Una de los problemas que enfrenta el desarrollo local tiene que ver sin duda con la descordinación de las actividades entre la extensa red de organismos e instituciones que trabajan a favor, o sin querer lo, en “contra” de los grupos y/o familias que se pretende beneficiar. Con los planes de desarrollo local y con la institucionalización de las instancias de participación social como las referidas anteriormente se quiere superar este tipo de problemas. De ahí que, contando con un instrumento de planificación que perfile las aspiraciones de la población en el largo plazo, se puede impulsar propuestas de desarroll o coordinadas evitando el desperdicio de recursos y la competencia entre ONG‟s e instituciones públicas. A través de estos procesos coordinados se podría superar uno de los cuellos de botella de las propuestas de las ONG‟s: la baja cobertura y la especialización que, en muchos casos, les impide abarcar otros ámbitos del desarrollo local.

LAS POTENCIALIDADES Y LOS LIMITES 104

Sin duda alguna, una de las ventajas de la participación de las organi zaciones sociales indígenas en los gobiernos locales desde 1996 hasta la fecha, tiene que ver con la profundización de la democracia a nivel local (en este caso cantonal).

El hecho de haber abierto el cause a la participación de sectores que anteriormente se encontraban excluidos tiene el mérito de haber dado “voz” a grupos marginales al poder local y municipal. Otro mérito es el haber logrado afianzar la participación y la identidad indígena en espacios interculturales. En otros términos, aunque en la próximas elecciones no triunfe un indígena, los demás sectores sociales de los espacios nacionales y locales no podrán desconocer la existencia de una importante fuerza política dentro del cantón.

Por otra parte, una potencialidad radica en los vínculos que se han logrado establecer, en todos los casos, entre participación social, ciudadanía y desarrollo local. Dicho de otro modo, el fortalecimiento de los derechos ciudadanos es una condición para avanzar en el desarrollo local y en el proceso de descentralización que en la actualidad tanto preocupa a los sectores políticos, académicos ya los planificadores.

De frente al desafío de la descentralización, estas experiencias han avanzado mecanismos de participación cuyo propósito final, no sola mente se dirige a la institucionalización de las instancias relacionadas con las asambleas y los comités cantonales, sino con la rendición de informes y de cuentas de las autoridades hacia la ciudadanía. En esta dirección, la elaboración de presupuestos participativos en el caso de Guamote es una experiencia plausible y que, al mismo tiempo, crea las condiciones para una mayor legitimidad de los gobiernos locales.

En la misma línea, la constitución de Comités Intersectoriales de Salud y Educación con participación de la población (usuarios de los siste mas de salud y padres de familia) se han convertido en experiencias novedosas en la medida en que se dirigen al control y manejo de los recursos locales por parte de la ciudadanía.

Un límite tiene que ver con la descordinación entre el movimiento indígena nacional y las experiencias de los gobiernos indígenas locales. Es decir que hace falta que el movimiento indígena las tome en cuenta dentro de su agenda política y apoye las experiencias de descentralización a nivel local y las difunda como una de sus propuestas a nivel nacional.

Finalmente, un límite es el deterioro de los recursos naturales de las comunidades y la ausencia de políticas concretas para acceder y mane jar dichos recursos en el contexto local. En otros términos, si es que los sectores indígenas no potencian su capital organizativo en función de una propuesta de desarrollo sustentable, de 105

nada habrá servido el discurso de la participación social.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS AROCENA, José, El desarrollo local: un desafío contemporáneo, CLAEH, Universidad Católica del Uruguay y Ed. Nueva Sociedad, Caracas, 1995.

AROCENA, José, Coraggio, José, et al, Desarrollo Local, Democracia y Ciudadanía, Contenidos del Seminario realizado en Montevideo en julio de 1996.

BÁEZ, Sara, Mary Garda, Fernando Guerrero y Ana Ma. Larrea, Cotacachi.

Capitales comunitarios y propuestas de desarrollo local, SANREM-TerranuevaIEE-APN, ABYA-YALA, Quito, 1999.

CAPP, Pre-diagnóstico y Estrategia de Desarrollo de Cotacachi, Quito, 1991.

Grupo Democracia y desarrollo Local, Ciudadanías emergentes. Experiencias democráticas de desarrollo local. Mamo Hidalgo, et. al, RIAD, ABYA-YALA, COMUNIDEC, TERRANUEVA, IEE, APN. Quito, 1999.

GUERRERO, Fernando, “La experiencia de participación y gestión local en Cotacachi” en Ciudadanías Emergentes, 1999.

IBARRA, Hernán, Participación Política Indígena y Cambios en el Poder Local, IBIS-Dinamarca, Quito, junio de 1997.

LARREA Fernando y Ana Ma. Larrea, “Participación ciudadana, relaciones interétnicas y construcción del poder local en Saquisilí” en Ciudadanías Emergentes, 1999.

MACAS, Luis, “El poder indígena y la participación electoral”, en Descentralización, Gobiernos Locales y Participación de las Organizaciones Campesinas e Indígenas, Memoria del seminario-taller convocado por CONAIERIAD-IULA, Quito, noviembre de 1995.

ODEPLAN-BTD-IEE, Sistematización de metodologías participativa (informe de investigación), Quito, 2000.

de

planificación

ODEPLAN-INFOPLAN, Carlos Larrea, et. al., Desarrollo social y gestión municipal en el Ecuador: jerarquización y tipología, Quito, 1999.

106

TORRES, Víctor H., “Guamote: el proceso indígena de gobierno municipal participativo” en Ciudadanías Emergentes, 1999.

Ilustre Municipalidad de Saquisilí, Plan Participativo de Desarrollo del Cantón Saquisilí, 1999.

Ilustre Municipalidad de Cotacachi, Plan de Desarrollo del Cantón Cotacachi.

Un proceso participativo, diciembre de 1997.

Ilustre Municipalidad de Guamote, Parlamento Indígena-Popular-Comité de Desarrollo Local, Plan Participativo de Desarrollo del Cantón Guamote, APNIEE, Terranueva, SNV, PRODEPINE, Quito, 2000.

107

108

LA CORRUPCION: UNA APROXIMACION DESDE LA OPINION PUBLICA

Santiago Nieto M.170

INFORME CONFIDENCIAL En los países latinoamericanos en la última década, ha cobrado cre ciente fuerza la polémica sobre el tema de la corrupción.

El proceso de modernización de los países en vías de desarrollo puso en la mira de los ciudadanos este mal denunciado y expuesto por los medios de comunicación.

Cientos de foros, publicaciones y mecanismos de control no han si do suficientes para enfrentar este problema.

Las instituciones para combatir la corrupción proliferaron al igual que las denuncias y la percepción ciudadana de que la corrupción es un gran mal que agudiza la pobreza y trae una serie de secuelas negativas para la sociedad.

Cuando analizamos el tema con investigaciones de la opinión pública, encontramos que el tema se trata de manera distinta en diferentes sectores de la población con marcadas variaciones según la región.

1. El sector de los “entendidos”, clase media alta que ha resuelto sus problemas y necesidades básicas entre los cuales la supervivencia simplemente es problema de otros y no parte de su vida cotidiana. En este sector de la sociedad, los valores tienden a ser estables. Tienen el tiempo y la posibilidad de asumir una posición moral frente a los hechos que están en contra de “las buenas costumbres”.

2. El sector de los “pobres” clase media baja y clase popular en donde los problemas cotidianos tienen que ver con la supervivencia y donde la búsqueda de pan, educación, salud y vivienda tiene prioridad sobre visiones más teóricas de la realidad. En este contexto la reflexión en los 170

Director de Informe Confidencial y colaborador del Departamento de Sociologí a y Ciencias Políticas de la -PUCE-

109

valores y la definición de lo bueno y lo malo quedan pendientes frente a una búsqueda angustiada de mejores días para la familia.

3. La diferencia regional marca los comportamientos de la población.

Tenemos una sierra “moralista” y “tradicional” frente a una costa “permisiva” y “pragmática”.

CONFIANZA INSTITUCIONAL La falta de capacidad de la clase política para resolver los problemas concretos de la población y su discurso de permanente confrontación ha tenido como meta desprestigiar al adversario.

Como se ha comprobado en varios países, esta actitud lleva a los ciudadanos a ver a sus instituciones y a su sistema político como algo ineficiente que beneficia a unos pocos.

Informe Confidencial aplicó dos encuestas sobre este tema, una el 8 de enero del 2000, otro el 17 de junio del 2000 que nos permiten conocer la actitud de los ciudadanos de Quito y Guayaquil frente a esto te mas y su evolución.

110

CUANTO CONFIA EN LAS SIGUIENTES INSTITUCIONES QUITO 08-Ene-00

17-Jun-00

CONFIA

DESCON SAL CONFIA FIA DO

DESCON SAL FIA DO

MEDIOS DE COMUNICACIÓN

66

33

33

67

35

32

IGLESIA

66

33

33

55

42

13

FUERZAS ARMADAS

67

32

35

45

47

-2

CONAIE

30

66

-36 26

73

-47

SINDICATOS

25

71

-46 24

74

-50

FUNCION JUDICIAL

16

65

-49 24

75

-51

CONGRESO

7

77

-70 22

77

-55

GOBIERNO

12

83

-71 16

83

-67

PARTIDOS POLITICOS

4

83

-79 15

83

-68

GUAYAQUIL 08-Ene-00

17-Jun-00

IGLESIA

CONFIA

DESCON SAL CONFIA FIA DO

DESCON SAL FIA DO

FUERZAS ARMADAS

69

31

38

76

23

53

51

48

3

63

35

28

56

43

13

48

50

-2

GOBIERNO

31

67

-36 28

72

-44

SINDICATOS

6

94

-88 23

76

-53

FUNCION JUDICIAL

23

73

-50 19

78

-59

CONGRESO

14

85

-71 15

83

-68

PARTIDOS POLITICOS

11

88

-77 15

84

-69

11

87

-76 9

90

-81

MEDIOS DE COMUNICACIÓN CONAIE

Solamente los medios de comunicación, la iglesia y las Fuerzas Arma das tuvieron un saldo positivo en cuanto a la confianza ciudadana en la encuesta del 8 de enero del 2000. La evolución de las cifras hasta el mes de junio demuestran una caída importante en la imagen de los medios de comunicación, probablemente motivada por su énfasis negativo.

Todas las instituciones que pretenden representar al conjunto de la población o a 111

determinados sectores de la misma tienen saldos negati vos.

LOS CIUDADANOS FRENTE A LA CORRUPCION Como podremos apreciar más adelante, la mayoría de ciudadanos tiene una actitud más bien permisiva frente a la corrupción: un hecho es corrupto cuando atenta en contra del bienestar de la gente y no cuando lo beneficia. Cuando en las elecciones presidenciales de 1996 preguntamos cómo debe ser el candidato ideal, la honradez era la principal característica. El resultado de la elección fue la nominación de Abdalá Bucaram como presidente, líder nacional visto por la gran mayoría de los votantes como uno de los políticos más corruptos del país. La evolución de las cifras nos dice que esa permisividad tiende a incrementarse.

Esto demuestra que la gente aunque respondía con veracidad a la pre gunta de cómo quería que sea el Presidente en abstracto, actuaba en la realidad de otra manera. En las encuestas las preguntas muy generales llevan a respuestas engañosas y análisis errados.

INFORME CONFIDENCIAL planteó una batería de preguntas sobre hechos concretos a nuestros encuestados. La idea era conocer la reac ción de la población frente a estos hechos y determinar de una manera más objetiva su comportamiento frente a actos corruptos. Las preguntas se aplicaron en las junio de 1999 y julio del 2000.

Averiguamos concretamente: Algunos empleados públicos y políticos tienen que recibir “coimas” porque ganan muy malos sueldos.

En la encuesta realizada en junio de 1999 el 25% de los ciudadanos de Quito y el 41% de los ciudadanos de Guayaquil dicen estar de acuerdo con que algunos políticos y empleados públicos reciban “coimas” porque ganan malos sueldos frente a un 57% que están en desacuerdo, estás cifras no han tenido variaciones importantes desde esa fecha hasta julio del 2000.

En Quito, el desacuerdo con esta frase es mayor que en Guayaquil. Notándose una mayor permisividad por parte de los guayaquileños hacia este tipo de actos de corrupción.

112

26-Jun-99

08-Jul-00

ACUERDO DESACUERDO ACUERDO DESACUERDO

QUITO

25.3

73.1

24.1

74.1

GUAYAQUIL

41.3

57.3

42.1

56.5

Si yo fuera empleado público y tuviera necesidades económicas pudie ra cobrar pequeñas comisiones para ayudar a la gente en sus trámites.

La necesidad frente a la moral es el escenario planteado al encuestado en esta pregunta teniendo que entre junio de 1999 y julio del 2000 la actitud frente a este tipo de actos de corrupción ha aumentado. En Quito en 1999 el 36% se mostró de acuerdo con la frase, frente a un 44% que tiene la misma actitud en julio del 2000. En Guayaquil el fenómeno es similar el acuerdo con la frase sube de 49% en junio de 1999 a 60% en julio del 2000.

26-Jun-99

08-Jul-00

ACUERDO DESACUERDO ACUERDO DESACUERDO

QUITO

36.3

61.8

44.3

53.1

GUAYAQUIL

49

50.3

59.6

39

La mayor parte de la gente si tuvieran oportunidad se haría rica en un cargo público.

Esta pregunta ha sido planteada indirectamente, lo que queremos ave riguar es la percepción que tienen los ciudadanos de sí mismos. Los datos nos dicen que un buen sector de la población ve la función pública como un mecanismo de posible enriquecimiento.

En Quito el porcentaje de quienes están de acuerdo con la frase se mantiene, mientras que para junio de 1999 el 65% respondió estar de acuerdo con la frase en julio del 2000 el 64% respondió igual. En Guayaquil el porcentaje aumenta de 75% en junio de 1999 a 81% en julio del 2000.

26-Jun-99

08-Jul-00

ACUERDO DESACUERDO ACUERDO DESACUERDO

QUITO

65.3

32.3

63.6

33.8

GUAYAQUIL

75

24

81.3

17.8

Prefiero pagar unos diez mil sucres, con tal de no hacer cola en el Re gistro Civil.

La corrupción ha sido vista como un problema de estado, de las elites, de los políticos; no como un problema del conjunto de la población. Tampoco se ha 113

puesto en duda nuestra actitud frente a hechos cotidia nos. Es corrupto tanto el corruptor como el corrompido, sin embargo, la pregunta que hemos hecho a nuestros encuestados, nos hace ver que la gente ve estos hechos como algo normal.

En Quito la aceptación a pagar “coimas” disminuye de 48% a 45%, mientras que en Guayaquil aumenta de 64% a 70%.

26-Jun-99

08-Jul-00

ACUERDO DESACUERDO ACUERDO DESACUERDO

QUITO

48.3

50.1

45.3

51.8

GUAYAQUIL

64.1

35.8

70.5

29.3

Yo prefiero un diputado que haga obras aunque robe, a otro diputado que no haga casi nada y que no robe.

La falta de solución a las necesidades de la población han determinado una actitud permisiva frente a los políticos que aunque cometen actos ilícitos hacen obras. Si comparamos las dos encuestas en Quito el porcentaje aumenta notablemente si para junio de 1999 el 43% estaba de acuerdo con la frase, en julio del 2000 el 69% opina de la misma manera. Al contrario de lo que sucede en Quito, en Guayaquil, el porcentaje baja de 80% en juni o de 1999 a 72% en Julio del 2000. Hay que decir que la misma pregunta se ha repetido en varios países de América Latina obteniendo resultados parecidos.

26-Jun-99

08-Jul-00

ACUERDO DESACUERDO ACUERDO DESACUERDO

QUITO

43.3

43

69.5

25.1

GUAYAQUIL

80.3

17.8

72

24.8

Los datos son contundentes: la población ecuatoriana repudia mayoritariamente “la corrupción”. No entiende claramente el contenido del concepto y justifica una acción "un tanto corrupta" por la necesidad, la practicidad, viveza criolla.

Hay sin embargo un nivel de permisividad frente a la corrupción, que de acuerdo a las cifras tendería a acrecentarse.

Es urgente poner en el debate la definición de lo que es para la gran mayoría la corrupción, así como tratar de erradicar este problema des de la práctica cotidiana.

114

LA ENSEÑANZA DE UNA ETICA CIVIL EN EL SISTEMA ESCOLAR

Estuardo Arellano Escobar 171

En el horizonte del nuevo milenio luce el rayo de un nuevo amanecer: la ética.

Como en el siglo XIX la crisis social engendró a la sociología, al presente la crisis moral está alumbrando a la ética. Las instituciones fundamentales de nuestra civilización delatan graves desconciertos con el comportamiento de sus miembros. La sociedad está enferma y sufre de desnutrición valorativa y raquitismo ético. Tiempos de corrupción y violencia: los pueblos insisten en la necesidad de normas morales y valores éticos.

La corrupción, la inseguridad ciudadana, la violencia, la violación de los derechos humanos son fenómenos que evidencian una crisis general de los valores que llega hasta una real armonía. En esta agonía surge la propuesta de una ética civil, que se enseñe desde la educación básica.

1.- La Corrupción Para no remontamos más atrás, recordemos que la implantación del laicismo (1906) vino a abolir de hecho la educación moral, identificada con la religión católica, la cual fue expulsada del matrimonio, la educa ción y el Estado. Desde entonces, durante un siglo, hemos mantenido un sistema educativo sin enseñanza moral, ya que la asignatura de “moral y cívica” se ha vuelto cada vez más irrelevante hasta llegar a la extinción actual.

De este modo eclosionó la unanimidad moral de la cristiandad y generación tras generación la sociedad se ha derrumbado en la corrupción.

La corrupción se revela como el deterioro de la “moral pública”, centrada particularmente en la inmensa posibilidad de corrupción de los sectores estatales productivos y administrativos, dato concomitante con el creciente desgaste de los valores personales y comunitarios ante la presión creciente de grupos interesados.

No existe ningún país, ya sea rico o pobre, que pueda decir que está totalmente libre de este problema, a saber, el del abuso del poder públi co a favor de los intereses privados, dice Transparencia Internacional.

171

Docente universitario

115

La corrupción no en un fenómeno coyuntural sino estructural, vinculado con el persistente subdesarrollo y la debilidad institucional del ré gimen democrático.

Un acto es corrupto cuando una persona obligada hacia otra por razones morales o legales, aprovecha esa relación para beneficiarse a sí misma.

Para lograr un cabal concepto de la corrupción, hay que conjugar diversos factores: La sociedad actual vive uno de los momentos más “materialistas” de su historia. El primer valor es el dinero, las riquezas y su entorno, es decir, el confort, el lujo y la ostentación. Las profesiones más generali zadas son las especulativas. El modo de vida universal se traduce en la sociedad de consumo. Las relaciones humanas, sociales, políticas, cul turales y religiosas tienen un fundamento común: la búsqueda del dinero.

La confesión religiosa, base sólida de la moral, ha vaciado en gran parte su contenido, suscita menos interés, pierde muchísimos adeptos, más que una espiritualidad fomenta prácticas y devociones. La religión se ha abierto a las creencias orientales, lo que junto a un variado plura lismo acarrea una gran confusión.

La distribución de la propiedad y los ingresos es tan desigual que a las minorías abundantemente poseedoras las empuja más a la ambición de tener más y a las mayorías despojadas las persuade con el deseo de tener algo. Este es el terreno abonado de corrupción.

2.- La crisis de valores Pero corremos el riesgo de buscar el remedio para la corrupción principalmente en la expresión jurídica de sus raíces. Se razona que es necesario readecuar la legislación, aumentando las sanciones y penas y extendiendo su difusión y conocimiento.

Parecerá que así mismo hay plena conciencia de que se trata de un problema más profundo y global, de una crisis de valores que involucra al hombre y a la cultura, a las instituciones básicas como la familia, la educación, la economía, la política, el esparcimiento y la religión. De otra parte -dice el presidente de la Comisión Anti corrupción- si la corrupción no es más que la consecuencia de la crisis de valores morales, tengamos la certeza de afirmar que ésta existe no solo cuando se escamotea los fondos públicos y privados, se soborna o evade las obli gaciones tributarias, sino también cuando conscientemente se toman medidas y deciden acciones que lesionan gravemente los intereses colectivos y el bien común, porque se está contrariando la verdad, a la justicia y al derecho de las personas a vivir con dignidad; situación que se torna más grave, cuando la motivación se 116

identifica con un individualismo posesivo, que consolida el interés de una minoría monopolizadora de la riqueza 172.

La crisis de valores es el problema más inquietante de nuestra sociedad. Los valores materiales cobran mayor vigencia que los valores éticos y muchas veces ni siquiera se tienen en cuenta los valores humanos. Vi vimos en una época de convulsiones morales que abarcan todos los órdenes de la existencia y que han determinado la desintegración ideológica colectiva, la inseguridad sicológica y la ausencia de criterios y normas.

Nos encontramos con un modelo socioeconómico disfuncional y excluyente. Los factores culturales e ideológicos que le habían dado alguna identidad específica, funcionan mal. Ante las exigencias de la modernización se generan procesos de agudización y conflicto en el ámbito económico y social, propuestas de reestructuración política, pérdida de fe en la institucionalidad jurídica, eclosión de formas anárquicas que rayan en la descomposición. Es una crisis de los esquemas predominantes de conducta moral, a causa de la pérdida del control por parte de las instituciones tradicionalmente rectoras.

Las nuevas generaciones se aventuran en un universo de secularización imparable. La moralidad hasta ahora predominante se muestra importante frente al nuevo contexto histórico orientado hacia una sociedad etnoculturalmente heterogénea, mayoritariamente urbana, aterrorizada, abierta y pluralista. Están en juego no solo sistemas sociopolíticos sino que se avizora un proceso de despersonalización de la cultura, de la moral y los valores y un predominio del relativismo cultural como la forma más elevada de moralidad.

3.- La anomia En estas circunstancias aparece la anomia 173: grandes sectores sociales que no siguen sus valores ancestrales, porque resultan obsoletos; pero tampoco cuentan con nuevos valores que les guíen, porque aún no los hacen propios. En suma, sociedades sin normas de pensamiento y comportamiento, sociedades en anomia.

La anomia encuentra varios aspectos. Supone una situación de cambio acelerado en una sola y misma generación. Las normas interiorizadas por el individuo durante su infancia y adolescencia resultan implaca bles en las nuevas circunstancias del entorno. Es decir que se ha producido una divergencia entre normas interiorizadas y situaciones subjetivas.

172

Ramiro Santos: “Ética y corrupción”, en Corrupción, epidemia de fin de siglo, Quito, CEDEP, Fundación José Peralta, ILDIS, 1995 p 25 173 Emile Durkheim en su obra “Le Suicide” (1897) reconoce tres tipos de suicidios: el altruista, el egoísta y el anómico, como un estado de confusión de inseguridad y falta de normas.

117

Los factores económicos inciden en la anomia al producir la movilidad de una estructura social a otra, como es fácil comprobarlo en la migra ción rural urbana.

También aquí se observa el distanciamiento entre normas interiorizadas y nuevas situaciones objetivas.

Se descubre en la anomia modificaciones de actitudes, de motivaciones, de expectativas, etc. Con relación a un marco normativo que permanece inmodificado. Finalmente la anomia denota conflictos entre los diver sos sistemas de normas vigentes en una misma sociedad o entre nor mas cuya vigencia se extiende a toda la sociedad y situaciones que rehuyen de toda confusión.

Frente a esta agonía surge la propuesta de una educación moral impartida en la escuela, mediante la enseñanza de una ética civil de carácter explícitamente científica. Ética civil que no acude a cosmovisiones reli giosas, basada en la conciencia ética de la humanidad, que proyecta un ideal común, abierto a las diversas opciones democráticas. 174 Esta propuesta abarca las siguientes afirmaciones: primera, la educa ción moral es un elemento integrante del contenido educativo al que tiene derecho todo hombre.

Segunda, la educación moral debe formar parte del sistema educativo obligatorio de toda escuela: se trata evidentemente de una educación moral de carácter “civil”. Tercera, la educación moral, en cuanto elemento integrante del sistema educativo, se ha de diferenciar de la “enseñanza religiosa” en todas sus formas 175.

El contenido de esta moral civil se halla en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre: La educación tiene que afrontar el pleno desarrollo de la personalidad humana y el refuerzo del respeto a los derechos del hombre y a las libertades fundamentales. Tiene que favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos raciales o religiosos así como el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz (Art. 26).

Jean Piaget, por encargo de la UNESCO, comenta al respecto: “El derecho a la educación no es solo el derecho a frecuentar una escuela: es también, dado que la educación apuesta al pleno desarrollo de la personalidad, el derecho a encontrar en esta escuela todo lo necesario para construir una razón dinámica y una

174

Augusto Comte (1798-1857) había propuesto en su obra Systeme de politique positive una nueva religión, según la cual la humanidad s ería el objeto del culto. Durkheim en Las formas elementales de la vida religiosa (1912) sostiene que Dios no es más que la misma sociedad concebida simbólicamente. Imagina así la concepción de una religión. No hay que identificar este intento de elaborar una religión civil con el propósito de nuestro artículo: la propuesta de una ética civil. La diferencia es tanto mayor cuanto que nosotros no fundamos la ética en ninguna motivación religiosa.

175 Tomado de Marciano Vidal: La educación moral en la escuela, Ediciones Paulinas, Madrid, 1981.

118

conciencia moral viva” 176.

Los programas concretos de educación moral se han de organizar a partir de este contenido básico. La enseñanza de esta ética civil ha de reafirmar la autonomía de la moral como dimensión antropológica del ser específico del hombre y de su praxis concreta. La educación moral en la escuela no puede ser absorbida ni suplida por la enseñanza religiosa, pues nos hallamos en una sociedad pluralista y secular: no todos practicamos la religión, pero todos nos atenemos a las mismas normas éticas.

176

J Piaget: A dónde va la educación, Barcelona, 1974

119

Bibliografía VARIOS, Corrupción: Epidemia de fin de siglo, Quito, Fundación José Peralta, CEDEP, ILDIS, 1995.

VARIOS, Ecuador: los desafíos éticos del presente, Quito, Santillana, 1999.

RODRIGUEZ, Eduardo, Hacia una nueva moral para nuestro tiempo, Bogotá, Edil. San Pablo, 1995.

VIDAL, Marciano, La educación moral en la escuela, Madrid, Editorial Verbo Divino, Ediciones Paulinas, Madrid, España, 1981.

PIAGET, Jean, A dónde va la educación, Barcelona, 1974.

120