Investigación Económica n.º 3: Elementos del desarrollo económico y social. F by Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Pontificia Universidad Católica del Ecuador Revista de la Facultad de Economía de la PUCE Investigación Económica No. 3

ELEMENTOS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL

2011

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL ECUADOR Dr. Manuel Corrales Pascual, S.J. RECTOR Ing. Pablo Iturralde Ponce VICERRECTOR Dra. Patricia Carrera Burneo DIRECTORA GENERAL ACADÉMICA Economista Mónica Mancheno DECANA DE LA FACULTAD DE ECONOMÍA Magister Jesús Aguinaga Zumárraga DIRECTOR DEL CENTRO DE PUBLICACIONES MIEMBROS DEL COMITÉ EJECUTIVO DEL CENTRO DE PUBLICACIONES Magíster Jesús Aguinaga Zumárraga PRESIDENTE Dr. Hugo Reinoso Luna Ing. José Chacón Toral Dr. Luis María Gavilanes Del Castillo VOCALES Revista de la Facultad de Economía de la PUCE Investigación Económica Elementos para el Desarrollo Económico y Social Revista No. 3 1ra., edición Facultad de Economía Av. 12 de Octubre y Robles Telfs.: (593-2)2991700/2991759 Corrección de estilo y ortografía: Alfonso Sánchez ISBN: 978-9978-77-160-0

Quito, septiembre de 2011

ÍNDICE Presentación...................................................................................11 Introducción...................................................................................13 Estudio y evaluación de las condiciones económicas, agrícolas y ambientales de la producción de biocombustibles y su utilización en la mezcla de gasolinas en Ecuador.................................................................15 Juan Pablo Erráez, Daniela Cajas, Francisco Dávila y María Santamaría

Study and Evaluation of the Economic, Agricultural and Environmental Conditions of Biofuels Production and their use in the Gasoline Mixture of Ecuador...........................................15 Resumen.........................................................................................16 Abstract...........................................................................................17 Introducción...................................................................................18 Desarrollo.......................................................................................19 Fuentes de energía..........................................................................20 La necesidad energética del mundo actual....................................23 Reservas probadas mundiales de energías fósiles...........................24 Producción mundial de energías fósiles.........................................26 Consumo mundial de energías fósiles............................................27 Demanda de energías alternativas..................................................28 Principales características del sector energético ecuatoriano.........30 Los Biocombustibles. Definiciones y situación global...................35 Los biocombustibles en Ecuador.....................................................37 Ley Orgánica de Soberanía Alimentaria..........................................40 Plan Nacional de Biocombustibles.................................................43 Plan piloto en Guayaquil................................................................45 Condiciones económicas para la ejecución de proyectos de biocombustibles en Ecuador......................................................46 Programa nacional de formulación de gasolinas con etanol anhídrido.............................................................................47 Programa de formulación de gasolina con etanol anhídrido para la ciudad de Guayaquil.........................................54 Situación agrícola ecuatoriana para la implementación de biocombustibles..............................................................................65

Rendimiento de cultivos agrícolas para la elaboración de biocombustibles..............................................................................71 Efectos ambientales del uso de biocombustibles...........................72 Los biocombustibles y el ambiente................................................74 Conclusiones y recomendaciones..................................................79 Bibliografía......................................................................................81 Libros.............................................................................................. 81 Artículos..........................................................................................82 Web................................................................................................ 83

Análisis del Desenvolvimiento de las Exportaciones Ecuatorianas: Período 1990-2008 y Evaluación de los Servicios como Alternativa para su Redefinición Estructural.........85 Carlos de la Torre Muñoz

Resumen.........................................................................................86 Abstract...........................................................................................87 Introducción...................................................................................88 Identificación de condicionamientos estructurales del Comercio Exterior ecuatoriano.......................................................90 Fallas de la estructura exportadora: período 1990-2008 Análisis de exportaciones según producto......................................95 Concentración de productos...........................................................96 Concentración de exportaciones por sector y empresa...................105 Encadenamientos productivos de las exportaciones........................109 Cálculo de índices de intercambio..................................................113 Análisis de exportaciones según destino........................................118 Análisis del sector servicios y su potencial de exportación.................. 127 Los servicios en el Ecuador.............................................................128 Análisis del comercio de servicios.................................................131 Identificación de los sectores con potencial de exportación...........136 Conclusiones..................................................................................141

La sustentabilidad de las políticas destinadas al pago de la deuda social: análisis de solvencia y distribución del gasto social en la geo-economía del Ecuador.............................149 Jaime Gallegos Londoño

Resumen.........................................................................................150 Abstract...........................................................................................151 Introducción...................................................................................153 Consideraciones teóricas................................................................155 La tipología del gasto social..........................................................162 El impacto de las políticas públicas de gasto social.......................165 El contexto del gasto social en América Latina y su relación con el del Ecuador...........................................................167 La problemática de pertinencia del gasto público y del gasto social . .................................................................................173 El ámbito y funciones del gasto social..........................................179 Gasto social en el Ecuador.............................................................181 El planteamiento teórico global y la sustentabilidad empírica.......185 La evolución global del gasto social.............................................194 Las condiciones externas y la sustentabilidad económica del gasto social..............................................................................199 Deuda social acumulada...............................................................201 Eficiencia de la política fiscal y estructura global de ingresos y gastos en relación con la sustentabilidad del gasto social....................................................................................206 La Estructura Interna del gasto público sectorial y el gasto social ecuatoriano..........................................................................214 Conclusiones y Recomendaciones..................................................226 Bibliografía (citada y recomendada)..............................................232

Modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador..............................................................239 Adriana Viteri, Lenin Parreño

Resumen.........................................................................................240 Abstract...........................................................................................241 Introducción...................................................................................242

Desarrollo.......................................................................................245 Modelos de consistencia macroeconómica...................................247 Clasificación de los modelos macroeconómicos............................250 Finalidad del modelo......................................................................255 Desarrollo del modelo....................................................................256 Especificación del modelo y definición de variables.....................257 La lógica del modelo......................................................................259 Técnica de estimación....................................................................260 Orden de integración......................................................................261 Producto interno bruto potencial....................................................263 Consumo privado............................................................................264 Inversión privada.............................................................................266 Inflación anual...............................................................................267 Sector externo.................................................................................268 Precio promedio del petróleo crudo ecuatoriano...........................269 Exportaciones tradicionales............................................................272 Exportaciones no tradicionales.......................................................280 Importaciones por uso....................................................................281 Materias primas...............................................................................282 Bienes de capital............................................................................284 Importaciones de combustibles......................................................285 Balanza de servicios.......................................................................286 Cuenta corriente.............................................................................287 Sector fiscal....................................................................................288 Ingresos petroleros..........................................................................289 Ingresos no petroleros.....................................................................290 Gastos del Gobierno Central...........................................................292 Balance estructural fiscal................................................................296 Ingreso no petrolero estructural.......................................................297 Estimación de las elasticidades.......................................................298 Enfoque de las series de tiempo.....................................................299 Gasto total estructural.....................................................................301 Sostenibilidad y balances Estructurales...........................................302 Cierre del modelo...........................................................................303 Análisis de sensibilidad..................................................................305 Proyección de las variables a corto plazo .....................................307

Evaluaci贸n de escenarios alternos..................................................311 Sensibilidad incremento del precio del petr贸leo de 10 d贸lares......312 Consistencia de an谩lisis de sensibilidad.........................................314 Conclusiones..................................................................................317 Recomendaciones...........................................................................319 Literatura consultada......................................................................323

PRESENTACIÓN Momentos como los actuales, en que la amenaza de crisis económica replantea la necesidad de una mayor y profunda reflexión, entendida esta como aquel análisis que permite la trascendencia de las decisiones en pro del bien común, determinan que todo aporte de carácter académico que permita orientar y direccionar la toma de importantes decisiones de quienes constituyen los denominados agentes económicos, sea siempre bienvenido. Es en este afán que la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, acorde con su Misión: “Formar Economistas, mediante la ejecución de programas de pregrado y posgrado capaces de orientar la acción del Estado y las iniciativas privadas en forma eficaz y con el más alto nivel de idoneidad científica, ética y moral, para contribuir a la atención de las demandas sociales y al logro del desarrollo integral de las personas”, pone a consideración de todos ustedes, el fascículo N°3 de su “Revista Investigación Económica: Elementos para el desarrollo económico y social”. Para la elaboración de la presente entrega se ha recibido la colaboración de nuestros distinguidos profesores: Econ. Juan Pablo Erráez, Econ. Carlos de la Torre, Econ. Jaime Gallegos y Econ. Lenin Parreño; a ellos, nuestro más sincero agradecimiento por sus valiosos aportes. De igual manera, quiero dejar constancia de inmensa gratitud para todas las autoridades de la PUCE, que en un esfuerzo compartido han permitido la cristalización de este proyecto, lo cual constituye el fortalecimiento de nuestro compromiso para con la sociedad.

Quito, septiembre de 2011 Mónica Mancheno Karolys Decana de la Facultad de Economía de la PUCE

INTRODUCCIÓN La diversidad de la problemática económica no es ajena a la realidad ecuatoriana, por lo que su análisis y quizás, la búsqueda de soluciones, o al menos paliativos, también ocupa un espectro muy amplio en el marco de la investigación y el debate formal. Es por ello que en este nuevo número de Investigación Económica, se recogen cuatro trabajos que abordan cuatro espacios diferentes de la economía ecuatoriana, pero entrelazados por varios de los ejes fundamentales del desarrollo económico y social. Es así que a lo largo de las cuatro investigaciones que se presentan, primeramente se hace un repaso del tema energético desde la perspectiva de la posible implementación de biocombustibles en el Ecuador, su relación con las condiciones agrícolas y ambientales existentes y las ventajas que este recurso energético renovable podría generar desde varios escenarios de análisis. En un siguiente momento, se plantea un diagnóstico frío de las características del sector exportador ecuatoriano, para evidenciar a través del análisis de su estructura, la alta dependencia y vulnerabilidad que tiene la economía ecuatoriana a las condiciones económicas del entorno internacional. Ante esta situación, se desarrolla una exploración de los servicios como alternativa para una redefinición de la canasta exportadora ecuatoriana en el afán de incorporar valor agregado y diversificar destinos en un esfuerzo de incidir positivamente en la forma en como el Ecuador se inserta en la economía mundial. Por otra parte, se presenta un trabajo en el cual se analiza la oportunidad y efectividad del monto y estructura del gasto público del Ecuador en las últimas tres décadas. Esta investigación enfatiza en el gasto social y se preocupa de evaluar su sostenibilidad en el tiempo, entendiéndose al concepto de “sustentabilidad” como variable de explicación del concepto de lo que es desarrollo. Asimismo, evalúa la denominada “deuda social” como resultado de la aplicación histórica de políticas económicas enmarcadas en la línea ortodoxa. A este esfuerzo se suma un aporte en términos de una revisión teórica de modelización macroeconómica

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que termina con la exposición de técnicas de programación financiera. Este aporte se refuerza con la presentación de las teorías que fundamentan las construcciones analíticas que se utilizaron en la modelización. Con estos elementos, se concluyó con proyecciones y análisis de sensibilidad macroeconómicos para la economía ecuatoriana. Es así que al abordarse el tema energético, las estructuras y formas de inserción del país en la economía mundial, el uso de recursos en el impulso a su desarrollo social, y una visión panorámica del desempeño y proyecciones de la economía ecuatoriana, se atienden algunos de los ejes que atraviesan al desarrollo económico y social de los pueblos, como son la energía, la producción y sus condicionantes en un mundo globalizado y la confrontación de la economía al servicio del capital versus la economía al servicio de las personas, espacios cuyos resultados pueden ser mirados desde la proyección y análisis macroeconómico. Si bien, son investigaciones que se circunscriben a sus espacios puntuales de análisis, de su lectura se pueden encontrar líneas de conexión y quizás algún espacio de intersección, que definitivamente abren las puertas a nuevas inquietudes y posibilidades para continuar con esta necesidad no solo académica, sino práctica, de construir conocimiento como medio para develar la realidad y proporcionar las soluciones que nos permitan una vida mejor, que es lo que en definitiva nos empuja por este hermoso sendero de la investigación científica. Quito, septiembre de 2011 Carlos de la Torre Muñoz Subdecano de la Facultad de Economía de la PUCE

ESTUDIO Y EVALUACIÓN DE LAS CONDICIONES ECONÓMICAS, AGRÍCOLAS Y AMBIENTALES DE LA PRODUCCIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES Y SU UTILIZACIÓN EN LA MEZCLA DE GASOLINAS EN ECUADOR STUDY AND EVALUATION OF THE ECONOMIC, AGRICULTURAL AND ENVIRONMENTAL CONDITIONS OF BIOFUELS PRODUCTION AND THEIR USE IN THE GASOLINE MIXTURE OF ECUADOR Juan Pablo Erráez Tituana1, Daniela I. Cajas2, Francisco J. Dávila3 y María V. Santamaría4

Palabras Claves: Energía, Biocombustibles, Etanol, Biodiesel, Ecuador

Keywords: Energy, Biofuels, Ethanol, Biodiesel, Ecuador

Director del Proyecto de Investigación. Profesor de Macroeconomía II de la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Quito, Ecuador, jperraez@ puce.edu.ec

Asistente de Investigación. Estudiante Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Quito, Ecuador, danacbsg@hotmail.com

Asistente de Investigación. Estudiante Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Quito, Ecuador, pancho_dav@hotmail.com 4 Asistente de Investigación. Estudiante Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Quito, Ecuador, vi.14@hotmail.es 3

RESUMEN La presente investigación tiene como objetivo realizar un análisis de las condiciones legales, económicas, ambientales y agrícolas al implementar el uso de biocombustibles en la mezcla de gasolinas en Ecuador. Este estudio parte de un diagnóstico del sector energético mundial, para luego hacer una breve descripción de la realidad energética ecuatoriana. La investigación analiza el marco legal que tiene vinculación con la implementación de biocombustibles en el Ecuador, como también realiza una exploración de las condiciones agrícolas y ambientales existentes. En el apartado económico de la investigación, se presentarán escenarios hipotéticos del ahorro que habría generado el Estado con la implementación del uso de biocombustibles en el mercado ecuatoriano y se los analizará en el marco de los años 2007 a 2009.

ABSTRACT The objective of the following investigation is to conduct an analysis of the legal, economic, environmental and agricultural conditions of biofuel implementation in the gasoline mixture used in Ecuador. This study begins with a diagnosis of the worldâ&#x20AC;&#x2122;s energy sector, and then continues with a brief description of the Ecuadorian reality regarding energy. The investigation will then analyze the legal framework that involves biofuel implementation in Ecuador, as well as an exploration of the current agricultural and environmental conditions. The economic section of this investigation will present hypothetical scenarios of the savings that would have been generated by the Ecuadorian State with the implementation of biofuel in the Ecuadorian market. Such analysis will be conducted for the years 2007 through 2009.

INTRODUCCIÓN El mundo actual vive una coyuntura ambiental, económica, financiera y social nunca antes vista. En los próximos años el ser humano deberá enfrentar retos y tomar decisiones que demuestren su compromiso con el ambiente y el desarrollo humano. Al momento de finalizar la presente investigación los líderes mundiales se encontraban reunidos en la decimoquinta Conferencia Internacional sobre el Cambio Climático, organizada por las Naciones Unidas en Copenhague y lamentablemente no alcanzó un consenso global sobre los mecanismos y plazos para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Esta situación pone en grave riesgo la estabilidad ambiental mundial, por lo cual al Ecuador le es necesario como también a los otros países, buscar alternativas que reduzcan la dependencia de energías fósiles. Los biocombustibles se presentan como una opción para reducir el cambio climático que vive el planeta. En Brasil, Estados Unidos y Europa cada vez se utilizan más biocombustibles, especialmente el etanol y el biodiesel. En Ecuador, el 12 de enero de 2010 en la ciudad de Guayaquil se inició el Plan Piloto del Uso de biocombustibles; las autoridades energéticas ecuatorianas deberán realizar una evaluación exhaustiva de este proyecto antes de su ejecución a nivel nacional. La implementación de un proyecto de biocombustibles abarca muchos aspectos, es por ello que la presente investigación analizará: la problemática energética, tanto internacional como nacional, luego hará un repaso a las definiciones, historia y experiencia internacional de los biocombustibles, para terminar con el análisis legal, ambiental, agrícola y económico sobre la implementación de biocombustibles en Ecuador.

DESARROLLO DEFINICIONES BÁSICAS INICIALES El rol de la energía en la historia de la humanidad es y será sumamente relevante. A lo largo del tiempo se han presentado un sinnúmero de eventos que reflejan el deseo del hombre por acceder a fuentes de energía. En el siglo XX, con el advenimiento de aparatos eléctricos y electrónicos y la invención de los primeros motores de combustión interna, que dieron paso al auge automotor, se produjo una acelerada e imperiosa búsqueda de fuentes de energía para saciar la necesidad energética mundial. Estos nuevos cambios vinieron acompañados de problemas de naturaleza diversa y compleja en el campo energético mundial, entre los cuales se distinguen los siguientes: • Las limitadas fuentes de energía (pues más del 90% de la producción mundial de energía primaria procede de combustibles fósiles5) y el papel dominante del petróleo en el abastecimiento de energía. • La falta de inversión por parte de los gobiernos para diversificar la oferta energética y mejorar las tecnologías energéticas. • La desigual distribución de las reservas energéticas, producción y consumo en el mundo. • El calentamiento global provocado por las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de energías fósiles. Ante esta realidad, la comunidad internacional reclama una mayor decisión política en cuanto a buscar energías alternativas que remplacen a las de origen fósil. Se pueden distinguir dos fuentes de energía: las renovables y las no renovables.

BP Statistical Review of World Energy. Junio 2008. Disponible en: http //www.bp.com/ sectiongenericarticle.do?CATEGORYiD=9026014&contentId=2018361

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1.1 FUENTES DE ENERGÍA Como norma general se pueden distinguir dos fuentes de energía: las renovables y las no renovables.

Energía renovable: La energía renovable corresponde a cualquier tipo de energía que es regenerada en un corto período y puede ser obtenida directamente del sol (como termal, fotoquímica o fotoeléctrica), indirectamente del sol (como el viento, hidráulica, energía fotosintética obtenida de la biomasa) o por algún otro movimiento natural y mecanismos del ambiente (como geotérmica o mareomotriz). Las energías renovables no incluyen las derivadas de combustibles fósiles, de los desechos de combustibles fósiles o de los desechos de origen inorgánico.6

Energía no renovable: Las fuentes de energía no renovable se encuentran en la naturaleza y su stock es limitado, como en los casos del petróleo, carbón, gas natural o los minerales como la uranita. Uno de los principales problemas del uso de estas fuentes de energía es la generación de sustancias nocivas para el ambiente.

1.2 LOS COMBUSTIBLES Combustible es toda sustancia que emite o desprende energía por combustión controlada (energía química) o escisión nuclear (energía nuclear), con lo cual es capaz de plasmar su contenido energético en trabajo; se trata de cualquier sustancia que puede arder en determinadas condiciones (necesitará un comburente y una energía de activación). Se llaman también combustibles las sustancias empleadas para producir la reacción nuclear en el proceso de fisión, cuando este proceso no es propiamente una combustión.7 Energías Renovables, por: Vito Capraro. Disponible en: http://www.panguipullisinendesa. com/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=31 7 Biocombustibles/Disponible en: www.journeytoforever.org 6

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Entre los combustibles sólidos se incluyen el carbón, la madera y la turba; entre los combustibles líquidos se encuentran el gasóleo, el queroseno, la gasolina (o nafta); y entre los combustibles gaseosos se hallan el gas natural y los gases licuados de petróleo (GLP), representados por el metano, propano y butano. Uno de los principales usos de las gasolinas, gasóleos y aun los gases son los motores de combustión interna. En los combustibles se pueden distinguir dos tipos: los combustibles fósiles y los biocombustibles. El actual modelo energético mayoritariamente se basa en el uso de combustibles fósiles. Los biocombustibles, como fuente de energía alternativa, han sido sujetos de importante atención mundial en los últimos años.

1.2.1 COMBUSTIBLES FÓSILES Los combustibles fósiles consisten en depósitos de organismos fosilizados, que en una ocasión estuvieron vivos y cuya materia orgánica se transformó durante siglos. Los combustibles fósiles consisten principalmente en uniones de carbón e hidrogeno. Existen tres tipos de combustibles fósiles que pueden usarse para la provisión energética: carbón, petróleo y gas natural.8 El carbón es un combustible fósil que se ha formado durante millones de años por el depósito y caída a la tierra de material vegetal. El carbón es muy abundante en comparación con otros combustibles fósiles. Los suministros actuales de carbón pueden durar unos 200 años o más. El petróleo es el combustible más utilizado. El petróleo crudo está constituido por muchos compuestos orgánicos diferentes que se transforman en productos funcionales tras un proceso de refinamiento. Este hidrocarburo no puede encontrarse de manera uniforme en cualquier parte del planeta y consecuentemente es un recurso limitado a ciertas áreas geográficas. Lenntech, Combustibles Fósiles. Disponible en: http://www.lenntech.es/efecto-invernadero/ combustibles-fosiles.htm

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El gas natural es un recurso fósil gaseoso, que es relativamente abundante y más limpio (en términos de emisiones de gases de efecto invernadero) que el carbón y el petróleo. El gas natural es fundamentalmente metano (CH4). Se comprime en volúmenes pequeños a grandes profundidades de la tierra. Al igual que el petróleo, se extrae mediante perforación. Las reservas de gas natural están más distribuidas que el petróleo en geografía mundial.

1.2.2 BIOCOMBUSTIBLES El agotamiento de los recursos fósiles, el incremento de las emisiones de sustancias contaminantes y el hecho que dos terceras partes de las reservas petrolíferas están en la región de Medio Oriente, ha provocado que se busquen energías alternativas a los hidrocarburos. Los biocombustibles son combustibles de origen biológico obtenidos de manera renovable a partir de productos orgánicos. Estos productos orgánicos que son la materia prima se derivan principalmente de la caña de azúcar, trigo, maíz o semillas oleaginosas.9 A la producción de biocombustibles se han destinado principalmente aquellos productos que pueden generar alta energía y se pueden producir regularmente en cantidades abundantes, en los cuales sobresalen dos: el etanol y los denominados EMAG (éteres metílicos del ácido graso). El etanol es el más usado y es normalmente extraído a partir del tallo de la caña de azúcar, maíz o trigo. Estas plantas poseen una cantidad importante de almidón o azúcar, la cual se convertirá en etanol luego de una fermentación básica. Los denominados EMAG son, en cambio, los más difundidos, y se extraen a partir de la canola, la palma africana o la soja. Por medio de un proceso básico llamado transesterificación, el aceite de estas plantas se convierte en un combustible llamado biodiesel. 9 BiodiSol, Biocombustibles. Disponible en: http://www.biodisol.com/que-son-los-biocombustibleshistoria-produccion-noticias-y-articulos-biodiesel-energias-renovables/

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LA NECESIDAD ENERGÉTICA DEL MUNDO ACTUAL El mundo actual es insaciable en su consumo energético, el presente apartado pretende hacer referencia de manera breve a algunas cifras y datos relevantes que muestran la situación de la oferta y la demanda energéticas mundiales.

1.3 CONSUMO MUNDIAL DE ENERGÍA PRIMARIA La energía primaria la constituyen todas aquellas fuentes de energía que se encuentran en la naturaleza y que no han sufrido transformación alguna. La energía primaria comprende tanto las fuentes renovables como las no renovables. La fuente energética primaria de mayor consumo en el año 2008 fue el petróleo crudo, con un 34% de participación a nivel mundial. El carbón es la segunda fuente primaria de energía más consumida en el planeta y su participación es de 29%. El consumo de gas natural ha crecido en los últimos años y en el 2008 representa el 24% del consumo de energía primaria. La participación en el consumo mundial de la energía nuclear e hidroeléctrica no sobrepasa en conjunto el 12%. Lo anterior se puede apreciar en el Gráfico 1. Gráfico 1: Consumo Mundial de Energía Primaria 2008 (En porcentajes)

Fuentes: BP Statistical Review of World Energy, junio 2008 Elaboración: autores

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Al realizar una descripción del consumo de energía primaria a nivel regional, se pueden encontrar algunas diferencias relevantes. Si bien el petróleo en términos agregados es la principal fuente de energía primaria, no lo es para algunas regiones específicas del planeta. En Asia la principal fuente de energía primaria es el carbón, mientras que para Europa y Eurasia la principal fuente es el gas natural. La energía nuclear tiene relevancia solo para Norteamérica, Europa y Eurasia. Para el caso particular de América Latina se destaca la presencia de la energía hidroeléctrica, aunque la dependencia del petróleo es aún muy importante. En el Gráfico 2 se muestran los patrones de consumo de energía primaria a nivel regional para el año 2008. Gráfico 2: Patrones de Consumo de Energía Primaria a Nivel Regional, 2008 (En porcentajes) 100% 80% 60% 40% 20% 0%

Hidroeléctrica Energía Nuclear Carbón Gas Natural Crudo

Fuentes: BP Statistical Review of World Energy, junio 2008 Elaboración: autores

1.4 RESERVAS PROBADAS MUNDIALES DE ENERGÍAS FÓSILES El simple hecho de conocer y cuantificar la existencia de materias energéticas, no implica que se puedan emplear directamente para la obtención de energía útil. Para ello, además, tiene que ser técnicamente posible su explotación y económicamente rentable la misma, es decir, que los costes de extracción sean inferiores a los precios del mercado. Asimismo, es

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preciso que la energía útil que se obtenga del recurso sea superior a la consumida en su extracción y transformación. Las cantidades de materia energética que cumplan todos estos requisitos se denominan reservas probadas, las cuales pueden aprovecharse para su transformación en energía útil en condiciones económicas rentables. Al resto de las energías cuantificadas se las denomina recursos. La proporción de recursos que pasan a ser reservas, sin descubrirse nuevos yacimientos, aumenta en la medida en que se abaratan técnicamente los costos de explotación, o bien porque en el mercado alcanzan un mayor precio. Así, por citar un ejemplo, la fuerte elevación de los precios del petróleo en 1973 provocó que el crudo del Mar del Norte dejara de considerarse únicamente recurso para convertirse en reserva. La diferenciación entre recursos y reservas es fundamental en el análisis económico de la energía y decisiva para una planificación racional, puesto que mientras que los recursos energéticos son muy abundantes, las reservas energéticas son muy escasas, aunque bastante variables.10

Gráfico 3: Reservas Probadas de Energías Fósiles según Regiones, 2008 (En porcentajes) 100 80

Asia Pacífico África

Medio Oriente

Europa & Eurasia S. & Cent. América

20 0 Petróleo

Gas Natural

Carbón

Fuentes: Petróleo y Gas Natural: OPEC, Annual Statistic Bulletin. Carbón: BP Statistical Review of World Energy 2009 Elaboración: autores Foro Industrial, La Energía en el Mundo/Disponible en: http://www.foronuclear. org/222/222cp3.htm

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Del Gráfico 3 se puede apreciar que: la región de Medio Oriente posee una gran cantidad de reservas de petróleo y gas natural, pero no tiene reservas de carbón. La región Asia-Pacífico tiene muy pocas reservas de petróleo y gas natural, pero destacan sus reservas de carbón. África es un continente con muy poca participación en las reservas de energías fósiles. América Latina solo destaca por su importancia en las reservas de petróleo, más específicamente en Venezuela y Brasil. Por su parte, Norteamérica tiene muy pocas reservas de petróleo y gas natural, compensando tal situación con sus relevantes reservas de carbón. Es evidente que existe una alta diversidad en cuanto a la ubicación y cantidad de reservas de energías fósiles según regiones del planeta, situación que motiva a muchos países a buscar incesantemente energías alternativas.

1.5 PRODUCCIÓN MUNDIAL DE ENERGÍAS FÓSILES La producción de petróleo entre las regiones del mundo se encuentra repartida en menor proporción, si se compara a lo que sucede con el gas natural y el carbón. El principal productor de petróleo es el Medio Oriente, aunque Eurasia y Latinoamérica también tienen participaciones importantes. En lo que respecta al gas natural, la región productora más importante es Europa y Eurasia, específicamente los países cercanos a la región del mar Caspio; por su parte Norteamérica, también es un importante productor de este recurso. En lo referente al carbón, se puede afirmar que la región del Asia-Pacífico prácticamente concentra la producción del mineral, ya que el 60% del carbón mundial viene de esta región.

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Gráfico 4: Producción de Energías Fósiles según Regiones, 2008 (En porcentajes) 100% Asia Pacífico

80%

África

60%

Medio Oriente

40%

Europa & Eurasia

20%

S. & Cent. América

Norteamérica Petróleo

Gas Natural

Carbón

Fuente: Petróleo y Gas Natural: OPEC, Annual Statistic Bulletin; Carbón: BP Statistical Review of World Energy 2009 Elaboración: autores

1.6 CONSUMO MUNDIAL DE ENERGÍAS FÓSILES Norteamérica, Europa, Eurasia y Asia-Pacífico son las regiones del mundo donde es mayor el consumo de energías fósiles, lo cual se debe a que los países de mayor relevancia económica mundial se encuentran en estas regiones. En lo referente al petróleo, Norteamérica y Asia-Pacífico son los mayores consumidores, pero, como se había definido, estas regiones no poseen ni producen este bien, por lo tanto son regiones deficitarias, es decir, importadoras netas de petróleo. El gas natural también es una fuente importante de consumo para Norteamérica, pero las principales consumidoras son Europa y Eurasia, ya que aprovechan que poseen y consecuentemente producen este recurso. En lo que respecta al carbón, Asia-Pacífico es el mayor consumidor junto con Norteamérica. Cabe acotar que las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes del carbón son superiores a las del petróleo y gas natural.

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Gráfico 5: Consumo de Energías Fósiles según Regiones, 2008 (En porcentajes) 100 80

Asia Pacífico

África

Medio Oriente

20 0

Petróleo

Gas Natural

Carbón

Fuentes: BP Statistical Review of Word Energy, junio 2009 Elaboración: autores

1.7 DEMANDA DE ENERGÍAS ALTERNATIVAS 1.7.1. ENERGÍA EÓLICA La capacidad de la energía eólica presenta un incremento constante a partir de 1997, y se espera que esta tendencia se mantenga e incremente. Al año 2008 la capacidad eólica alcanza los 120.000 megavatios. La evolución de la capacidad instalada se la puede apreciar en el Gráfico 6.

Gráfico 6: Capacidad Instalada Total Mundial, 1997-2008 140000 120000 100000 80000 60000 40000

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

20000

Fuentes: OPEC, Annual Statistical Bulletin, 2007 Elaboración: autores

1.7.2 ENERGÍA GEOTERMAL La energía geotermal se basa en el hecho que la Tierra está más caliente cuanto más profundo se perfora. La energía geotérmica puede generarse del vapor de agua atrapado a gran profundidad bajo la superficie terrestre. Si se lo hace llegar a la superficie, puede mover una turbina para generar electricidad. Nuestro planeta guarda una enorme cantidad de energía en su interior, un volcán o un géiser son buenas muestras de ello. Es difícil el aprovechamiento de esta energía térmica, a causa del bajo flujo de calor, debido a la baja conductividad de los materiales que la constituyen; pero existen puntos en el planeta donde se producen anomalías geotérmicas, que dan lugar a gradientes de temperatura de entre 100° y 200ºC por kilómetro, siendo estos puntos aptos para el aprovechamiento de esta energía. La capacidad en cuanto a energía geotermal, a partir de 1975, se ha incrementado de manera radical y para el año 2007 esta capacidad es de aproximadamente 10.000 MW.

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Gráfico 7: Capacidad Instalada Mundial de Energía Geotermal, 1950-2007 (En M.W.)

12000 10000 8000 6000 4000

2007

2005

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

2000

Fuentes: OPEC, Annual Statistical Bulletin, 2007 Elaboración: autores

PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR ENERGÉTICO ECUATORIANO La economía ecuatoriana se característica por la dependencia histórica de las exportaciones primarias. En este sentido el petróleo se ha convertido en la mayor fuente de ingresos del país, de manera que, cuando se presentan variaciones fuertes en el precio de este producto toda la economía del país siente sus efectos. La producción de energía en el Ecuador no es suficiente para cubrir su demanda. En 1990, el nivel de abastecimiento energético fue de alrededor de 96% mientras que para el año 2005 este porcentaje disminuyó a 73%. En la actualidad, cerca de 40% de las necesidades energéticas es cubierta mediante importaciones.

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1.8 PETRÓLEO La exportación de petróleo se convirtió desde 1972 en el principal ingreso para el Ecuador; sin embargo se ha calculado que el crudo ecuatoriano tiene un horizonte de producción de alrededor de sólo 25 años, con inclusión de los campos todavía no explotados. Se estima que el país tiene reservas probadas que superan los 4.000 millones de barriles. La producción petrolera ecuatoriana se caracteriza por la presencia de compañías privadas y de Petroecuador con su filial Petroproducción, que es la empresa estatal encargada de la explotación petrolera. Al observar la relación productiva entre las compañías privadas y Petroproducción, encontramos que en el año 2008 la producción estatal fue de 97,5 millones de barriles, mientras que la privada se situó en 87,1 millones de barriles.11 Gráfico 8: Producción de Petróleo en el Ecuador (En miles de barriles)

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

Petroproducción

1997

140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0

Fuente: Ministerio de Energía y Minas Elaboración: autores

Ministerio de Energía y Minas, Actividad hidrocarburífera. 2007

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1.8.1 SUBSIDIOS A COMBUSTIBLES FÓSILES En el año 2007, Petroecuador pronosticó que para el año 2012 el subsidio a los combustibles sería de 2.326 millones de dólares, pero debido al incremento del precio del petróleo durante el 2008, los subsidios a los combustibles totalizaron 2.285 millones de dólares, lo cual refleja la gran volatilidad de estos productos y la dificultad de predecir su comportamiento futuro. Gráfico 9: Subsidio a los Combustibles (En millones de USD) 2500 2000 GLP

1500

Extra

1000

Súper

500

Diesel

0 20052006200720082009201020112012 Fuente: Petroecuador Elaboración: autores

Los subsidios generan un incentivo económico claro, pues cuando el bien subsidiado es adquirido hay la posibilidad de aprovechar su posición ventajosa en el precio, lo cual permite que el consumidor final entre en un juego ventajoso de compra y venta y aproveche el margen de ganancia que su posición le permite. Esto es lo que ha ocurrido en Ecuador, en especial con el subsidio al gas licuado petrolero GLP, el cual presenta índices muy altos de contrabando hacia las fronteras. Según cifras del Ministerio de Minas y Petróleos, hasta el mes de noviembre del 2008, a través de los mecanismos de control impuestos por el Plan de Soberanía Energética, se incautaron alrededor de

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88.700 cilindros (de 15 Kg y 45 Kg), 90% de los cuales fueron decomisados a través de operativos con las Fuerzas Armadas. Claramente, si el precio que se obtiene por pasar un cilindro en la frontera continúa siendo casi 8 veces superior al precio de venta local (USD 1,60), el incentivo que da ese alto margen de ganancia es superior al de cualquier empresa, industria o comercio posible en nuestro país.12 Gráfico 10: Subsidio al Gas de Uso Doméstico, 2008 (En millones de USD)

Fuente: Base Petrolera-PETROECUADOR, Dic. 2008 / Diario El Comercio, en referencia a información del Ministerio de Minas y Petróleos. Elaboración: autores

1.9 SECTOR ELÉCTRICO La generación eléctrica es el eje central de toda actividad industrial, comercial, residencial y de servicios. El principal sector que demanda electricidad en el Ecuador es el residencial o habitacional, su participación en la demanda es de 36%. El segundo y tercer sector, respectivamente, son el industrial y el comercial, que en conjunto suman 48% de la demanda.

12 Castillo José, “Una nota acerca de los subsidios, la política y la economía”, en Cuestiones Económicas. Banco Central del Ecuador. Vol. 28, marzo 2007.

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Gráfico 11: Demanda Eléctrica en el Ecuador, 2008. (En porcentajes) 9% 7%

Residencial

36%

Comercial Industrial Alumbrado público

29%

Otros

19%

Fuente: Ministerio de Electricidad y Energías Renovables. Elaboración: autores

Respecto a las fuentes de energía eléctrica, pese a que el Ecuador tiene un alto potencial de generación hidroeléctrica, solo el 48% de la oferta de electricidad producida proviene de centrales de este tipo al año 2008. Existen proyectos hidroeléctricos, como por ejemplo Coca Codo Sinclair, Toachi Pilatón, Sopladora, que han esperado décadas para concretarse, lo cual ha provocado que se tenga que generar electricidad a través de centrales térmicas e incluso importar energía. En el siguiente gráfico se presenta lo señalado. Gráfico 12: Oferta: Energía Bruta Producida por Tipo, 2008 (En porcentajes)

10% Importación Hidraulica

42%

Técnica

48%

Fuente: Ministerio de Electricidad y Energía Renovable Elaboración: autores

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La presencia de este alto nivel de generadoras térmicas tiene como consecuencia que el Ecuador dependa aún más de combustibles fósiles debido a la utilización del diesel para el funcionamiento de aquellas.

LOS BIOCOMBUSTIBLES. DEFINICIONES Y SITUACIÓN GLOBAL 1.10 DEFINICIONES Los biocombustibles tienen como base para su producción materia orgánica renovable (biomasa), susceptible de transformarse por medios biológicos, físicos o termoquímicos para generación de energía. Los biocombustibles, al ser producidos a partir de productos de origen vegetal, se los reconoce como renovables, pues provienen de materias primas orgánicas que pueden producirse periódicamente en un mismo terreno. En realidad lo que les otorga el carácter de renovables es la conjunción de dos factores: por un lado la luz solar, que es el agente responsable de los procesos de fotosíntesis, y por otro lado el suelo, donde normalmente se fija la misma. La producción agrícola con fines energéticos es un tema bastante sensible al momento de tomar decisiones económico-políticas, dada la posibilidad de influir en la seguridad alimentaria del país con lo cual se podrían afectar las circunstancias actuales y futuras de la población.

1.11 SITUACIÓN GLOBAL ACTUAL DE LOS BIOCOMBUSTIBLES La producción mundial de etanol como combustible, en 2008, fue de cerca de 40 mil millones de litros.13 De esa cantidad, casi el 90% fue producido en Brasil y Estados Unidos, lo cual demuestra la alta concentración de la oferta de este biocombustible. Brasil es el productor más competitivo y tiene una historia muy larga de producción de etanol. Este país emplea cerca de la mitad de la caña de azúcar que cultiva para producir etanol y el consumo de etanol combustible en el sector 13 Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial 2008. Disponible en: http://web.worldbank.org

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automotor es obligatorio. Asimismo, cerca de 6,5 mil millones de litros de biodiesel fueron producidos en 2008, de los cuales el 75% era producción de la Unión Europea. En la actualidad muchos otros países en desarrollo han iniciado programas de biocombustibles que se basan ya sea en la caña de azúcar o bien en otros cultivos ricos en aceites como la palma de aceite y las especies de Jatropha y de Pongamia. Gráfico 13: Producción Mundial de Etanol, 2008 (En porcentajes) 4% 8% Estados Unidos

46% 42%

Brasil Unión Europea Otros

Fuente: Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2008 Elaboración: autores

Gráfico 14: Producción Mundial de Biodiesel, 2008 (En porcentajes)

12% 13%

Unión Europea

75%

Estados Unidos Otros

Fuente: Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2008. Elaboración: autores

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LOS BIOCOMBUSTIBLES EN ECUADOR 1.12 MARCO LEGAL 1.12.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO La actual Constitución Política del Ecuador, que entró en vigencia el 20 de octubre de 2008, contiene el marco legal superior en temas diversos que incluyen: el agua, la soberanía alimentaria, el suelo, el ambiente, entre otros, dan una importancia relevante al entorno natural en que vivimos, como “derechos de naturaleza”.

1.12.1.1 ENERGÍAS ALTERNATIVAS La Constitución da cabida al uso de energías alternativas y pone relevancia en la mitigación del cambio climático. Así en los siguientes artículos se menciona: Art. 15.- “El Estado promoverá, en el sector público y privado, el uso de tecnologías ambientalmente limpias y de energías alternativas no contaminantes y de bajo impacto. La soberanía energética no se alcanzará en detrimento de la soberanía alimentaria, ni afectará el derecho al agua.” Art. 413.- “El Estado promoverá la eficiencia energética, el desarrollo y uso de prácticas y tecnologías ambientalmente limpias y sanas, así como de energías renovables, diversificadas, de bajo impacto y que no pongan en riesgo la soberanía alimentaria, el equilibrio ecológico de los ecosistemas ni el derecho al agua.” Art. 414.- “El Estado adoptará medidas adecuadas y transversales para la mitigación del cambio climático, mediante la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, de la deforestación y de la contaminación atmosférica; tomará medidas para la conservación de los bosques y la vegetación y protegerá a la población en riesgo.” Es importante destacar que como prioridad no está el uso

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de energías alternativas, es decir, lo importante es la soberanía alimentaria, el mantenimiento de los ecosistemas y el uso adecuado del agua. Los biocombustibles, por lo tanto, no deberán amenazar ninguno de estos aspectos, si desean tener un espacio en el desarrollo de energías alternativas en el Ecuador.

1.12.1.2 AGUA Para la producción de los cultivos que se requieren para la elaboración de biocombustibles, es necesaria una importante cantidad de agua, por lo cual, el uso de este recurso tiene que ser evaluado para no ponerlo en riesgo. La utilización del agua deberá ampararse en la Constitución del Ecuador. Los artículos que se citan a continuación se refieren a la importancia de este elemento. Art. 12.- “El derecho humano al agua es fundamental e irrenunciable. El agua constituye patrimonio nacional estratégico de uso público, inalienable, imprescriptible, inembargable y esencial para la vida.” Art. 282.- “(…) Se prohíbe el latifundio y la concentración de la tierra, así como el acaparamiento o privatización del agua y sus fuentes. El Estado regulará el uso y manejo del agua de riego para la producción de alimentos, bajo los principios de equidad, eficiencia y sostenibilidad ambiental.” Art. 318.- “El agua es patrimonio nacional estratégico de uso público, dominio inalienable e imprescriptible del Estado y constituye un elemento vital para la naturaleza y para la existencia de los seres humanos. Se prohíbe toda forma de privatización del agua. El Estado, a través de la autoridad única del agua, será el responsable directo de la planificación y gestión de los recursos hídricos que se destinarán a consumo humano, riego que garantice la soberanía alimentaria, caudal ecológico y actividades productivas, en este orden de prelación. Se requerirá autorización del Estado para el aprovechamiento del agua con fines productivos por parte de los sectores público, privado y de la economía popular y solidaria, de acuerdo con la ley.”

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Art. 411.- “El Estado garantizará la conservación, recuperación y manejo integral de los recursos hídricos, cuencas hidrográficas y caudales ecológicos asociados al ciclo hidrológico. Se regulará toda actividad que pueda afectar la calidad y cantidad de agua, y el equilibrio de los ecosistemas, en especial en las fuentes y zonas de recarga de agua.” La viabilidad legal de proyectos de producción de biocombustibles dependerá en gran medida de la implementación de técnicas adecuadas que minimicen el impacto en el uso del agua. Sin este requisito los biocombustibles no tendrían cabida en el ámbito productivo ecuatoriano.

1.12.1.3 SUELO El cultivo intensivo de materias primas para la elaboración de biocombustibles requerirá el empleo de fertilizantes químicos para la producción a escala y además el uso de importantes cantidades de suelo agrícola. Es necesario que la producción de biocombustibles no afecte a los ecosistemas establecidos ni deforeste zonas de bosque para el cultivo de palma africana o caña de azúcar, los dos principales productos agrícolas para la elaboración de biocombustibles. Art. 409.- “Es de interés público y prioridad nacional la conservación del suelo, en especial su capa fértil. Se establecerá un marco normativo para su protección y uso sustentable que prevenga su degradación, en particular la provocada por la contaminación, la desertificación y la erosión. En áreas afectadas por procesos de degradación y desertificación, el Estado desarrollará y estimulará proyectos de forestación, reforestación y revegetación que eviten el monocultivo y utilicen, de manera preferente, especies nativas y adaptadas a la zona.” Art. 410.- “El Estado brindará a los agricultores y a las comunidades rurales apoyo para la conservación y restauración de los suelos, así como para el desarrollo de prácticas agrícolas que los protejan y promuevan la soberanía alimentaria.”

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1.12.2 LEY ORGÁNICA DE SOBERANÍA ALIMENTARIA La Ley de Soberanía Alimentaria se puso en vigencia el 5 de mayo del 2009, en el Registro Oficial N° 583. Esta ley orgánica regula los mecanismos mediante los cuales el Estado promoverá uno de los objetivos fundamentales de la Constitución, la soberanía alimentaria, entendiéndola como el conjunto de normas destinadas a establecer en forma autónoma las políticas agrarias y alimentarias, a fin de disminuir la vulnerabilidad frente a las fluctuaciones del mercado global de alimentos. Art. 3.-“Para el ejercicio de la soberanía alimentaria, además de las responsabilidades establecidas en el Art. 281 de la Constitución, se deberá: (…) d) Incentivar el consumo de alimentos sanos, nutritivos, de origen agroecológico y orgánico, evitando la expansión del monocultivo y prohibiendo la utilización de cultivos agroalimentarios en la producción de biocombustible.” Con la normativa vigente en la actualidad, cualquier proyecto que desee implementar el uso de productos para la elaboración de biocombustibles deberá ceñirse a un irrestricto derecho referido al cuidado de la seguridad alimentaria, al ambiente, al agua y al uso adecuado del suelo. La búsqueda de energías alternativas es imperiosa, pero nunca en detrimento de los derechos básicos del ser humano y la naturaleza.

1.12.3 DECRETOS EJECUTIVOS Y REGLAMENTOS La primera vez que apareció en la legislación ecuatoriana el tema de la agroenergía y de los biocombustibles fue en el Reglamento Sustitutivo al Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas en el Ecuador, publicado el 13 de febrero del 2001 en el Decreto Ejecutivo 1215, que en su Art. No. 67 dispone que: “… se fomentará la instalación de tecnologías de refinación que mejoren la calidad de las gasolinas, tales como plantas de isomerización, alquilación y el uso de aditivos oxigenados hasta un equivalente de 2,7%. Se preferirá y fomentará la producción y uso de aditivos oxigenados, tales como el etanol anhidro, a partir de materia prima renovable.”14 Ministerio de Energía y Minas, Gasolina extra formulada con etanol, Informativo de Plan Piloto de Formulación y Comercialización de gasolina extra con etanol anhidro en la ciudad de Guayaquil, Ecuador, 2006, pp.19

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La agroenergía y los biocombustibles se introducen como política pública a partir del Decreto Ejecutivo 2332 expedido el 15 de diciembre del 2004, mediante el cual se declara “de interés nacional la producción, comercialización y uso de los biocombustibles como componente en la formulación de los combustibles que se consumen en el país, así como la producción agrícola destinada a la preparación de biocarburantes” y se establece que “la producción, distribución y comercialización de los biocarburantes será de libre competencia y estará destinada a satisfacer prioritariamente la demanda interna de combustibles”. En este mismo decreto se crea el Consejo Consultivo de Biocombustibles de la Presidencia de la República “con la misión de definir políticas y aprobar planes, programas y proyectos relacionados con la producción, manejo, industrialización y comercialización de biocombustibles.”15 El Consejo Consultivo en su primera reunión formó el Comité Técnico Interinstitucional, el cual está conformado por delegados técnicos de las instituciones que constituyen el Consejo y tiene como función ejecutar las resoluciones del Consejo Consultivo, analizar y emitir informes con recomendaciones. Con fecha 9 de diciembre de 2005, en la segunda reunión del Consejo Consultivo de Biocombustibles, se resolvió aprobar la realización del “Plan Piloto de Formulación y Uso de Gasolina con Etanol Anhídrido en la ciudad de Guayaquil” y delegar a la Comisión Técnica Interinstitucional la responsabilidad para definir los aspectos técnicos, económicos y ambientales que permitan la implementación de este proyecto.16 Desde el mes de abril del 2006 está trabajando, por pedido de ANCUPA, una Subcomisión del Comité Técnico Interinstitucional para tratar el tema del Biodiesel. Registro oficial No. 482, Decreto Ejecutivo 2332, 15 de diciembre del 2004 Ministerio de Energía y Minas, Gasolina extra formulada con etanol, Informativo de Plan Piloto de Formulación y Comercialización de gasolina extra con etanol anhidro en la ciudad de Guayaquil, Ecuador, 2006, pp.19

15 16

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El 01 de agosto del 2006, mediante la resolución No. 301CAD-2006, el Directorio de Petroecuador aprueba el Proyecto de Formulación y Comercialización de Gasolina Extra con Etanol Anhídrido para la etapa Plan Piloto en la Ciudad de Guayaquil y encarga a Petrocomercial y Petroindustrial su ejecución. Además dispuso que Petrocomercial adquiera el etanol necesario, de producción nacional, mediante contratación y sus respectivos aditivos químicos para que este nuevo combustible contenga las especificaciones técnicas necesarias para una combustión de alto rendimiento y que beneficie a los automotores del país. La misma resolución señala que Petrocomercial construirá la infraestructura necesaria en el Terminal Pascuales para cumplir con el fin propuesto. El 19 de diciembre del 2008 se expide el Decreto Ejecutivo 1495 con la finalidad de garantizar la libre competencia en la comercialización de biocombustibles, al dictar los lineamientos que regulan su precio; según el decreto se establece que: “El precio del etanol anhídrido a nivel de planta industrial excluyendo flete, que cumpla la norma INEN respectiva, se fijará de conformidad con el promedio de los primeros 5 días del mes inmediato anterior de los precios Platts Oil Gram Markertscand de la Costa del Golfo del UNL 87, con la menor presión de vapor que conste en la publicación Gulf Coast Waterborne que corresponde a la nafta de alto octano y que tendrá vigencia para la venta del mes siguiente.” “El precio a nivel de planta industrial, excluyendo flete, del biodiesel y aceite vegetal obtenidos a partir de diversos tipos de residuos miscibles con el diesel oil No. 2, que cumplan con las normas INEN, respectivas, se fijará de conformidad con el promedio de los primeros 5 días del mes inmediato anterior de los precios Platts Oil Gram Markertscand de la Costa del Golfo del Diesel No. 2 y que conste en la publicación Gulf Coast Waterborne que corresponde al diesel 2 y que tendrá vigencia para la venta del mes siguiente.”

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1.13 PLAN NACIONAL DE BIOCOMBUSTIBLES El Decreto Ejecutivo 2332 del 2 de diciembre de 2004 declara de interés nacional la producción, comercialización y uso de los biocombustibles como componente en la formulación de los combustibles que se consumen en el país. Para la aplicación del Decreto Ejecutivo 2332 el Gobierno Nacional incorporó dentro de sus políticas el apoyo al Programa de Biocombustibles, a través del Consejo Consultivo de Biocombustibles de la Presidencia de la República, el mismo que se encargó de la implementación de un Plan Piloto de uso de Etanol Anhidro en la formulación de gasolina extra en la ciudad de Guayaquil, el cual debía estar en pleno funcionamiento desde julio de 2009, pero su inicio se pospuso para enero de 2010. El Programa Nacional de Biocombustibles cuenta con el apoyo, entre otras instituciones, de: Presidencia de la República, Ministerio de Economía, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Minas y Petróleos, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Industrias y Competitividad, Ministerio de Electricidad y Energía Renovable, Asociación de Productores de Alcohol del Ecuador, Comercializadoras y Distribuidores de Combustibles, Unión Nacional de Cañicultores del Ecuador, Asociación de Cultivadores de Palma Africana, OLADE, Petroecuador y Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad. Este Plan Nacional busca producir combustibles cuya materia prima sean bienes agrícolas para alcanzar un autoabastecimiento energético que emita menos contaminantes y que permita la generación de fuentes de empleo. Sin duda existe una problemática relacionada con la seguridad alimentaria y la ampliación de la frontera agrícola. Los primeros proyectos de aplicación deberán tener el carácter de pilotos para evaluar los resultados y poder establecerlos a nivel nacional. Se busca aprovechar los recursos existentes en el país para sustituir parcialmente las onerosas importaciones de los derivados de petróleo por combustibles provenientes del agro. Las fuentes

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de biocombustibles son o pueden ser la palma africana, girasol, caña de azúcar, remolacha, piñón, higuerilla y otros. Los posibles beneficios del Plan Nacional de Biocombustibles serían: • Diversificación de la matriz abastecimiento de energía

energética

• Disminución de las importaciones de biocombustibles, entre el 5% y 10% de nafta y entre el 5% y 20% de diesel • Sustitución del diesel para la generación eléctrica por aceite vegetal puro (Galápagos) • Generación de empleo • Mejoramiento de la calidad de los combustibles • Reducción de emisiones de gases de efecto invernadero • Nuevas oportunidades para el desarrollo y fomento del sector agroindustrial Las posibles amenazas son: • Riesgo de suplantación de cultivos alimenticios por cultivos para uso energético • Ampliación de la frontera agrícola a costa de mayor deforestación • Fomento de monocultivos, del uso intensivo de agroquímicos y mayor demanda de agua y energía • Presiones indebidas sobre suelos frágiles, especialmente en la región Amazónica • Peligro de mayor concentración de tierra, recursos y

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poder de negociación con el riesgo de debilitar a los pequeños productores • Aumento de emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx) y formación de aldehídos, especialmente en zonas de altura

1.14 PLAN PILOTO EN GUAYAQUIL Este proyecto es parte del Programa Nacional de Formulación de Gasolinas con Etanol Anhídrido. En el año 2006 el Comité Técnico de Asesoría del Consejo Consultivo de Biocombustibles diseñó y elaboró informes técnicos para el proyecto Piloto: “Formulación y Comercialización de Gasolina Extra con Etanol Anhídrido en la Ciudad de Guayaquil”. La idea general del proyecto consiste en producir 5.000 barriles diarios de gasolina Extra con cinco por ciento de etanol, lo cual atendería la demanda de ese combustible en Guayaquil. Eso representaría un consumo de 40.000 litros diarios de etanol en esa ciudad. FORMULACIÓN ACTUAL DE GASOLINA EXTRA Nafta de Alto Octano + Gasolina Base = Gasolina Extra 58.9% 41.1% 100%

FORMULACIÓN DEL PROYECTO PILOTO GUAYAQUIL Nafta de Alto Octano + Gasolina Base + Etanol = Gasolina Extra 39% 56% 5% 100%

FORMULACIÓN DEL PROYECTO PLAN NACIONAL Nafta de Alto Octano + Gasolina Base + Etanol = Gasolina Extra 23% 67% 10% 100%

De acuerdo con el Ministerio de Energía, la sustitución del cinco por ciento de nafta por el cinco por ciento de etanol podría representar un ahorro neto de 4 millones de dólares. No obstante, los costos de la producción y comercialización de gasolina con etanol ascenderían a 28 millones. El proyecto inicia con una sustitución progresiva desde 5 hasta 10 por ciento de la mezcla.

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6. CONDICIONES ECONÓMICAS PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE BIOCOMBUSTIBLES EN ECUADOR En este capítulo se analizan las condiciones económicas de la producción de etanol en el país como sustituto porcentual dentro de la formulación de la gasolina Extra. Se ha tomado en cuenta el uso del etanol de caña de azúcar para la sustitución de gasolina Extra como eje de la investigación, dadas las condiciones agrícolas que presenta el país, además de ser uno de los principales proyectos y de pronta aplicación que se han planteado en el Ecuador, junto con el proyecto de utilización del piñón de la provincia de Manabí para su empleo en las Islas Galápagos El beneficio que se alcance por la producción de biocombustibles vendrá dado por la cantidad de ahorro que obtenga el país con la utilización del etanol de caña de azúcar como sustituto de la nafta de alto octano (NAO), utilizada en la formulación de la gasolina Extra. Para efectos de poder analizar de modo desagregado y ordenado lo que ocurre con la factibilidad económica de los biocombustibles desde el punto de vista macroeconómico, se observarán primero los resultados que se puedan obtener con una utilización de etanol en la ciudad de Guayaquil y luego se realizará el análisis de la implementación a nivel nacional. Esta división se debe a que se requiere examinar cuáles serían los resultados de ponerse en práctica tanto el Plan Piloto en Guayaquil como el Plan Nacional de utilización del etanol anhídrido. Debido a la alta volatilidad a la que están expuestos los precios tanto de las naftas como del etanol, se procederá a desarrollar escenarios en base a los datos obtenidos desde el año 2007 hasta el 2009 con el propósito de estimar cuáles serían los resultados si se hubiera implantado en esos años el proyecto y cuáles serían los efectos obtenidos si se toman en cuenta los

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precios en los cuales se ubicaron cada año los componentes del presente estudio. De igual forma, se considerará la diferencia de los resultados que se obtengan con un blending de etanol tanto del 5% (E5) como de uno de 10% (E10). Si consideramos la formulación actual de la gasolina Extra, en la cual la nafta de alto octano se utiliza en un 58,9% y la nafta base en un 41,1%, se procedió a realizar el análisis tanto del E5 como del E10 con una formulación como la que se detalla en la siguiente tabla, en donde la disminución de la utilización de la nafta de alto octano es significativa a medida que el porcentaje de alcohol utilizado aumenta. Tabla 1: formulación de Gasolina Extra

(SITUACIÓN AC(SITUACIÓN TUAL) ACTUAL)

GASOLINA GASOLINA EXTRA EXTRA CON ALCOHOL 5% (E5) (E5)

GASOLINA GASOLINA EXTRA EXTRA CON CON ALCOHOL ALCOHOL 10% (E10) (E10) 10%

Nafta de de alto alto Nafta octano octano

58,90% 58,90%

39% 39%

23% 23%

Nafta base base Nafta

41,10% 41,10%

56% 56%

67% 67%

0% 0% 100% 100%

5% 5% 100% 100%

10% 10% 100% 100%

GASOLINA EXTRA SIN ALCOHOL SIN ALCOHOL

COMPONENTES COMPONENTES

Alcohol Alcohol TOTAL TOTAL

Fuente: PETROECUADOR Elaboración: autores

1.15 PROGRAMA NACIONAL DE FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO En el año 2007 se presentó en Ecuador una demanda de gasolina Extra de 521,3 millones de galones, los cuales fueron comercializados a un precio fijo 1,31 dólares por galón, es decir, se produjo un ingreso por atención de la demanda de 683,66 millones de dólares. Para la formulación de gasolina Extra se utilizaron 7,3

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millones de barriles de nafta de alto octano y 5,1 millones de barriles de nafta base, con un precio promedio para el 2007 de 92,49 dólares y 66,59 dólares, respectivamente, se obtiene así que en dicho año se tuvo un costo total para la formulación de la gasolina Extra de un poco más de mil millones de dólares. Si se considera lo que hubiera ocurrido en el país si se hubiera implantado en ese año la utilización de etanol anhídrido ya sea con un porcentaje en el blending del 5% o el 10%, tendríamos que el Ecuador hubiera obtenido un ahorro significativo con respecto al costo de formular gasolina extra sin alcohol. El precio del etanol a nivel de planta industrial, comercializado en el Ecuador en 2007, alcanzó en promedio un total de 88 dólares por barril, obtenido del Platts Oil Gram Markertscand de la Costa del Golfo del UNL 87, según lo que se estableció en el Decreto 1495. El resultado que en 2007 el Ecuador hubiera tenido un costo en la formulación de gasolina Extra con una mezcla de 10% de alcohol de 928,48 millones de dólares, se hubiera obtenido un ahorro de 87,4 millones de dólares en comparación con el costo de producir gasolina Extra sin alcohol.

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Tabla 2: Programa Nacional de Formulación de Gasolina con Etanol Anhídrido E10/2007 PROGRAMA NACIONAL DE FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO E10 VOLUMEN 2007

PRECIO

(barriles)

(dólares/ barril)

Demanda nacional de gasolina Extra Gasolina sin alcohol

12.411.386

55,08

683.661,567

Nafta de alto octano (NAO)

7.310.306

92,49

676.136,860

Nafta base

5.101.079

66,59

339.698,505

159,08

1.015.835,365

TOTAL Gasolina con alcohol

Nafta de alto octano (NAO)

2.854.618,70

92,49

264.026,278

Nafta base

8.315.628,40

66,59

553.766,420

Etanol

1.241.138,60

88,00

109.220,193

3.296,50

445,2

1.467,586

Aditivo TOTAL AHORRO

928.480,477 $ 87.354,888

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Y si la mezcla hubiera sido de tan solo el 5% de etanol, el costo de formulación para el año 2007 hubiera alcanzado un total de 966,62 millones de dólares, obteniéndose un ahorro para el país de 49,21 millones de dólares. Tabla 3: Programa de Formulación de Gasolinas con Etanol Anhídrido E5 /2007 PROGRAMA NACIONAL DE FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO E5/2007

Demanda Nacional de Gasolina Extra Gasolina sin alcohol

VOLUMEN 2007

PRECIO

(barriles)

(dólares/barril)

12.411.386

55,08

683.661,567

Nafta de alto octano (NAO)

7.310.306

92,49

676.136,860

Nafta base

5.101.079

66,59

339.698,505

159,08

1.015.835,365

TOTAL

Gasolina con alcohol

Nafta de alto octano (NAO)

4.840.440

92,49

447.696,732

Nafta Base

6.950.376

66,59

462.849,545

620.569

88,00

54.610,097

3.296

445,2

1.467,586

Etanol Aditivo TOTAL

966.623,960

AHORRO

$ 49.211,405

En el año 2008 el Ecuador tuvo un crecimiento de la demanda de gasolina Extra de un 6,8% y alcanzó una cifra de 13,26 millones de barriles de esta gasolina. El ingreso por la atención de la demanda fue de 730,6 millones de dólares al precio fijo de comercialización de la gasolina Extra de 1,31 dólares por galón. En cuanto al costo de formulación de la gasolina Extra en el

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2008 se obtiene un total de 7,8 millones de barriles de NAO, que se ubicó para ese año en un precio promedio de 108,94 dólares por barril. De igual forma, se necesitaron 5,4 millones de barriles de nafta base a un precio promedio de 78,44 dólares por barril. Vale recordar que en 2008 los precios del petróleo y sus derivados presentaron marcas históricas. El costo total de la formulación para ese año se situó alrededor de los 1.278 millones de dólares. Con una formulación del 10% de utilización de etanol anhídrido para el 2008, resulta que el Ecuador hubiera tenido un costo de formulación de 1.173 millones de dólares, obteniendo así un ahorro de 105,8 millones dólares. Tabla 4: Programa Nacional de Formulación de Gasolinas con Etanol Anhídrido E10/2007 PROGRAMA NACIONAL DE FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO E10 VOLUMEN 2008

PRECIO

(barriles)

(dólares/ barril)

13.263,617

55,08

730.605,395

Nafta de alto octano (NAO)

7.812,271

108,94

851.081,770

Nafta base

5.451,347

78,44

427.592,729

187,38

1.278.674,499

Demanda Nacional de Gasolina Extra Gasolina sin alcohol

TOTAL Gasolina con alcohol Nafta de alto octano (NAO)

3.050.631.90

108,94

332.340,929

Nafta base

8.886.623.50

78,44

697.048,974

Etanol

1.326.361.70

107,00

141.920,704

Aditivo

3.522.80

445,2

1.568,358

TOTAL

1.172.878,965

AHORRO

$ 105.795,534

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Si se hubiera utilizado una formulación del 5% de alcohol a nivel nacional y con un precio del etanol a nivel de planta industrial de 107 dólares se obtiene que hubiera existido un costo de formulación de 1.219 millones de dólares, lo cual traería consigo un ahorro para el Ecuador de 60 millones de dólares. Tabla 5: Programa Nacional de Formulación de Gasolina con Etanol Anhídrido E5/2008 PROGRAMA NACIONAL DE FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO E5

Demanda nacional de gasolina Extra Gasolina sin alcohol

VOLUMEN 2008

PRECIO

(barriles)

(dólares/barril)

13.263,617

55,08

730.605,395

Nafta de alto octano (NAO)

7.812,271

108,94

851.081,770

Nafta base

5.451,347

78,44

427.592,729

187,38

1.278.674,499

TOTAL Gasolina con alcohol

Nafta de alto octano (NAO)

5.172.810,70

Nafta base Etanol Aditivo TOTAL AHORRO

108,94

563.534,618

7.427.625,60

78,44

582.608,098

663.180,90

107,00

70.960,352

3.522,80

445,2

1.568,358 1.218.671,426 $ 60.003,073

Se ha proyectado, según Petroecuador, que para el año 2009 el Ecuador tendrá una demanda de gasolina Extra de 559,08 millones de galones, con lo cual tendrá un ingreso por atención a la demanda de 733,23 millones de dólares. De otra parte, para poder atender este nivel de la demanda la formulación de la gasolina requerirá 7,84 millones de barriles de nafta de alto octano, que hasta el mes de agosto del 2009 se encontraba en un precio promedio de 76,65 dólares por barril, y se requerirán también 5,47 millones de barriles de nafta base, que se encuentra

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en un precio promedio de 55,19 dólares. Con estos datos se puede estimar que para este año el costo de la formulación de gasolina Extra alcanzará los 902,9 millones de dólares. Si se hubiera implantado en el Ecuador la mezcla de etanol dentro de la formulación de gasolina Extra en un porcentaje del 10% para el 2009, se tiene que el costo de la formulación alcanzaría los 815 millones de dólares provocándose así un ahorro para el Estado de 87,9 millones de dólares, esto debido a que el precio promedio al cual se comercializa el etanol en el país hasta agosto de este año se sitúa en 65 dólares. Tabla 6: Programa Nacional de Formulación de Gasolina con Etanol Anhídrido E10/2009 PROGRAMA NACIONAL DE FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO E5 VOLUMEN 2008

PRECIO

(barriles)

(dólares/barril)

Demanda nacional de gasolina extra Gasolina sin alcohol

13.311,342

55,08

733.234,247

Nafta de alto octano (NAO)

7.840,380

76,65

600.965,165

Nafta Base

5.470,962

55,19

301.931,429

131,84

902.896,594

TOTAL Gasolina con alcohol Nafta de alto octano (NAO)

3.061.608,70

76,65

234.672,305

Nafta base

8.918.599,20

55,19

492.199,653

Etanol

1.331.134,20

65,00

86.523,724

3.535,50

445,2

1.574,001

Aditivo TOTAL

814.969,683

AHORRO

$ 87.926,911

A su vez, si se hubiera adoptado una mezcla con un 5% de etanol anhídrido el costo de la formulación alcanzaría los 854,15 millones de dólares, con lo cual el país tendría un ahorro de 48,75 millones de dólares.

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Tabla 7: Programa Nacional de Formulación de Gasolina con Etanol Anhídrido E5/2009 PROGRAMA NACIONAL DE FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO E5

Demanda nacional de gasolina extra Gasolina sin alcohol

VOLUMEN 2008

PRECIO

(barriles)

(dólares/barril)

13.311,342

55,08

Nafta de alto octano (NAO)

7.840,380

Nafta Base

5.470,962

TOTAL Gasolina con alcohol

733.234,247

76,65

600.965,165

55,19

301.931,429

131,84

902.896,594

Nafta de alto octano (NAO)

5.191.423,40

76,65

397.922,605

Nafta base

7.454.351,60

55,19

411.390,755

665.567,10

65,00

43.261,862

3.535,50

445,2

1.574,001

Etanol Aditivo TOTAL

854.149,223

AHORRO

$ 48.747,371

1.16 PROGRAMA DE FORMULACIÓN DE GASOLINA CON ETANOL ANHÍDRIDO PARA LA CIUDAD DE GUAYAQUIL El Consejo Consultivo de Biocombustibles de la Presidencia de la República, mediante Acta de Trabajo de la Reunión No. 2 efectuada el 9 de diciembre del 2005, resolvió en vista del interés de sectores sociales, productivos y autoridades de la ciudad de Guayaquil y Provincia del Guayas, aprobar la realización del Plan Piloto de Formulación y Uso de Gasolina con Etanol Anhídrido en la ciudad, y delegó a la Comisión Técnica Permanente Interinstitucional la responsabilidad para definir los aspectos técnicos, económicos, ambientales que permitan la implementación de este proyecto. Este plan piloto a ser aplicado en la ciudad de Guayaquil

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tiene como objetivo dar un paso inicial para el Ecuador en la utilización de biocombustibles. Como es conocido el plan piloto aplicará un porcentaje de 5% de etanol en la formulación de gasolina Extra, pero dentro del presente análisis se realizará, al igual que en el caso del plan nacional, un estudio desde la perspectiva de los escenarios de implementación tanto del E5 como del E10. La ciudad de Guayaquil registra una demanda anual de 1´800.000 barriles de gasolina Extra (es la cantidad anual de barriles de esta gasolina establecida en base a los cálculos de 5.000 barriles diarios que se necesitan para satisfacer la demanda), dicha gasolina posee una composición de nafta de alto octano y nafta base de: 58,9% y 41,1% respectivamente; los precios de estos componentes están sujetos a las variaciones a nivel mundial. Para el año 2007 el precio de NAO de importación, en promedio, es de 92,49 dólares por barril, lo cual representa un costo para el Estado de 98 millones de dólares. El precio de la nafta base se ubica en promedio en 66,6 dólares por barril. De la suma de los costos de las naftas tenemos que el costo de una formulación de gasolina Extra sin alcohol para satisfacer la demanda de la ciudad de Guayaquil es de 147,32 millones de dólares. Además, el precio de venta al público de un barril de gasolina se ubica en 55,08 dólares, lo cual representa un subsidio de 65,38% por cada barril, es decir que el costo del subsidio de la gasolina Extra es de 48,17 millones de dólares. El proyecto de 5% de etanol en la gasolina cambia la composición de la misma, en 39% para la nafta de alto octano, 56% para la nafta base y 5% de etanol. Con los mismos precios tanto para la nafta base como para la nafta de alto octano, y considerando que los precios del alcohol etanol están dados por el promedio de la gasolina UNL-87 de la Costa del Golfo, tenemos un valor de 88,00 dólares por barril para el año 2007. Hay que tomar en cuenta que a la estructura de la gasolina cuando se le adhiere cierto porcentaje de alcohol etanol se

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hace necesario el uso de un aditivo, el cual tiene un precio de 445,20 (dólares/barril). Al considerar la demanda de 1´800.000 barriles en la ciudad de Guayaquil, y el costo total de la nafta de alto octano que es de 64,93 millones de dólares, el de la nafta base que es de 67,13 millones de dólares y los 90.000 barriles de etanol necesarios para la aplicación del proyecto logrados a un costo 7,9 millones de dólares, se obtiene que el costo para satisfacer la demanda de gasolina Extra con una mezcla del 5% de etanol anhídrido para la ciudad de Guayaquil en el 2007 hubiera sido de 140,19 millones de dólares. Por lo tanto, la diferencia entre los costos de la gasolina Extra con alcohol y sin alcohol es de 7,14 millones de dólares, que representan el ahorro que se obtendría bajo la implementación del proyecto de 5% de etanol. El costo de la gasolina Extra con alcohol fue 4,84% menor al costo de la gasolina sin alcohol.

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Tabla 8: Formulación de Gasolina con Etanol Anhídrido para Guayaquil E5/2007 FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO PARA GUAYAQUIL E5

Demanda nacional de gasolina Extra

VOLUMEN 2007

PRECIO

(barriles)

(dólares/barril)

1.800.000

55,08

99.150,156

Gasolina sin alcohol

Nafta de alto octano (NAO)

1.060.200

92,49

98.058,862

739,8

66,59

49.265,838

159,08

147.324,699

Nafta base

TOTAL Gasolina con Alcohol Nafta de alto octano (NAO)

702

92,49

64.928,618

1.008.000

66,59

67.126,202

Etanol

88,00

7.920,000

Aditivo

478

445,20

212.841

Nafta base

TOTAL

140.187,662

AHORRO

$ 7.137,038

Bajo un segundo escenario para el 2007, en el cual los porcentajes de los componentes de la gasolina extra comprenden un 10% de etanol, el 23% para nafta de alto octano y el 67% de nafta base, podemos obtener cuáles hubieran sido los posibles beneficios. Se pudo observar que una reducción de la participación de la nafta de alto octano (componente que en gran medida se importa) en la formulación representa para el país un ahorro de 26,64 millones de dólares en la compra de este componente. De igual forma, con la utilización de 180.000 barriles de etanol necesarios para cubrir la demanda de la ciudad de Guayaquil y a un precio del barril de alcohol de 88,00 dólares, se genera un ahorro neto de 12,67 millones de dólares.

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Tabla 9: formulación de gasolina con Etanol Anhídrido para guayaquil E10/2007 fORMULACIÓN DE gASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO PARA gUAYAQUIL E10

Demanda nacional de gasolina Extra

VOLUMEN 2007

PRECIO

(barriles)

(dólares/barril)

1.800.000

55,08

99.150,156

1.060.200

92,49

98.058,862

739,8

66,59

49.265,838

159,08

147.324,699

414.000,0

92,49

38.291,236

1.206.000,0

66,59

80.311,706

180.000,0

88,00

15.840,000

478,1

445,20

212.841

gasolina sin alcohol Nafta de alto octano (NAO) Nafta base TOTAL gasolina con alcohol Nafta de alto octano (NAO) Nafta base Etanol Aditivo TOTAL

134.655,784

AHORRO

$ 12.668,916

En un primer escenario para el 2008 de utilización de una mezcla E5, se mantiene una demanda de gasolina Extra de 1´800.000 barriles anuales para la ciudad de Guayaquil. En el año 2008 el precio de la NAO de importación, en promedio, fue de 108,94 dólares por barril, incremento que se puede explicar por el aumento de los precios del petróleo a nivel mundial, con lo cual el costo para el Estado de la adquisición de NAO asciende a 115,50 millones de dólares. El precio de la nafta base se ubica en promedio en 78,44 dólares por barril, para la adquisición en ese año de 739.800 barriles.

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De esta forma sostiene que el costo de la gasolina Extra sin alcohol para la ciudad de Guayaquil en el año 2008 fue de 173,53 millones de dólares. Al analizar que el precio de venta al público de un barril de gasolina se ubica en 55,08 dólares, representa un subsidio de 70,60 % por cada barril. Un subsidio mayor al del 2007, correspondiente al alza de los precios del petróleo a nivel mundial. Si consideramos que el precio promedio para el 2008 del etanol fue de 107 dólares por barril y bajo la perspectiva de una formulación con un 5% de etanol, tenemos que el costo de producir gasolina Extra que cubra la demanda de la ciudad de Guayaquil fue de 165,39 millones de dólares. El ahorro neto generado, bajo la implementación del proyecto de 5% de etanol para el 2008, hubiera sido de 8,14 millones de dólares. De lo anterior se puede concluir que de año a año la variación de la magnitud del ahorro tiene una relación positiva con respecto a las variaciones en los precios del petróleo de modo que a medida que este aumenta, la alternativa de la utilización de biocombustibles se vuelve más atractiva al aumentar la cantidad ahorrada por el país.

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Tabla 10: Formulación de Gasolina con Etanol Anhídrido para Guayaquil E5/2008 FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO PARA GUAYAQUIL E5:

Demanda nacional de gasolina Extra

VOLUMEN 2008

PRECIO

(barriles)

(dólares/barril)

1.800.000

55,08

99.150.156

Gasolina sin alcohol

Nafta de alto octano (NAO)

1.060.200

108,94

115.499.955

739,8

78,44

58.028.432

187,38

173.528.387

702.000,0

108,94

76.477.050

1.008.000,0

78,44

79.065.504

90.000,0

107,00

9.630.000

478,1

445,20

Nafta base TOTAL Gasolina con alcohol Nafta de alto octano (NAO) Nafta base Etanol Aditivo

212.841

TOTAL

165.385.395

AHORRO

$ 8.142.992

Esta vez el escenario vuelve a ser el análisis de los efectos obtenidos con la utilización de biocombustibles en el año 2008, pero con una formulación en la cual se integre el 10% de etanol anhidro. Así, se obtiene bajo este escenario una reducción de la participación de nafta de alto octano en la formulación, con lo cual se hubiera podido conseguir un ahorro en cuanto a la compra de la NAO de 31,38 millones de dólares. Cantidad de ahorro que se ve reducida por el aumento en la formulación de la utilización de la nafta base.

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Con un precio promedio para este año del barril de alcohol de 107,00 dólares, tenemos que el costo de producir la gasolina Extra con un 10% de etanol anhídrido es de 159,17 millones de dólares. Con este resultado se conoce que ante la utilización de un E10 en la ciudad de Guayaquil para el año 2008 se hubiera conseguido un ahorro neto de 14,38 millones de dólares. Tabla 11: Formulación de Gasolina con Etanol Anhídrido para Guayaquil E10/2008 FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO PARA GUAYAQUIL E10

Demanda nacional de gasolina extra

VOLUMEN 2008

PRECIO

(barriles)

(dólares/barril)

1.800.000

55,08

99.150.156

Gasolina sin alcohol

Nafta de alto octano (NAO)

1.060.200

108,94

115.499.955

739,8

78,44

58.028.432

187,38

173.528.387

Nafta base

TOTAL Gasolina con alcohol Nafta de alto octano (NAO) Nafta base Etanol Aditivo

414.000,0

108,94

45.101.850

1.206.000,0

78,44

94.596.228

180.000,0

107,00

19.260.000

478,1

445,20

212.841

TOTAL

159.170.919

AHORRO

$ 14.357.468

Para el año 2009 seguiremos con la consideración de la misma cantidad de gasolina Extra que la demandada en años anteriores en Guayaquil, haciendo referencia a los 5.000 barriles diarios. Se toman en cuenta los ocho primeros meses, para la

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determinación de los precios de los componentes de la gasolina Extra, y así tenemos que el precio de NAO de importación, en promedio, fue de 76,65 dólares por barril para un volumen de 1,06 millones de barriles de este nafta de alto octano. El precio de la nafta base se ubica en promedio en 55,19 dólares por barril y se necesitarán aproximadamente 739.800 barriles en este año. De esta forma obtenemos que el costo de la gasolina Extra sin alcohol para el año 2009 sea de 122,09 millones de dólares. Si analizamos el precio de venta al público de la gasolina Extra, que se ubica en 1,31 dólares por galón, representa un subsidio de 58,21% por cada barril. Por lo tanto se concluye que al país le costó 22.942.256 dólares el subsidio a la gasolina extra. Si se toma en cuenta la utilización del 5% de alcohol en la composición de la gasolina extra para Guayaquil en el año 2009, tenemos que el costo de producir esta gasolina se ubicará en 115,5 millones de dólares, con un precio promedio del etanol a nivel industrial de 65 dólares por barril. Así que se generaría un ahorro de 6,59 millones de dólares para este año con la utilización del E5 en la formulación.

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Tabla 12: Formulación de Gasolina con Etanol Anhídrido para Guayaquil E5/2009 FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO PARA GUAYAQUIL E5

Demanda nacional de gasolina Extra

VOLUMEN 2009

PRECIO

(barriles)

(dólares/barril)

1.800.000

55,08

99.150.156

Gasolina sin alcohol

Nafta de alto octano (NAO)

1.060.200

76,65

81.264.330

Nafta base

739,8

55,19

40.828.082

131,84

122.092.412

TOTAL Gasolina con alcohol

Nafta de alto octano (NAO)

702.000,0

76,65

53.808.300

Nafta base

1.008.000,0

55,19

55.629.504

Etanol

90.000,0

65,00

5.850.000

Aditivo

478.1

445,20

212.841

TOTAL

115.500.645

AHORRO

$ 6.591.767

Con el 10% de etanol en la estructura de la gasolina Extra en la ciudad de Guayaquil para el 2009 y con un precio promedio del etanol en los 65 dólares por barril, se puede calcular que el costo que tendría la gasolina Extra para cubrir la demanda de la ciudad sería de 110,20 millones de dólares, lo cual indica que se genera un ahorro en la producción de gasolina Extra de 11,89 millones de dólares.

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Tabla 13: Formulación de Gasolina con Etanol Anhídrido para Guayaquil 10/2009 FORMULACIÓN DE GASOLINAS CON ETANOL ANHÍDRIDO PARA GUAYAQUIL E10

Demanda nacional de gasolina Extra Gasolina sin alcohol Nafta de alto octano (NAO) Nafta base

VOLUMEN 2009

PRECIO

(barriles)

(dólares/barril)

1.800.000

55,08

Nafta de alto octano (NAO) Nafta base Etanol Aditivo

99.150.156

1.060.200

76,65

81.264.330

739,8

55,19

40.828.082

131,84

122.092.412

TOTAL Gasolina con alcohol

414.000,0

76,65

31.733.100

1.206.000,0

55,19

66.556.728

180.000,0

65,00

11.700.000

478,1

445,20

212.841

TOTAL

110.202.669

AHORRO

$ 11.889.743

Podemos determinar que al analizar lo que hubiera pasado en el Ecuador y en la ciudad de Guayaquil en los últimos tres años, si se implantara algún proyecto de utilización de etanol ya sea en base al 5% o el 10% de sustitución en la formulación de la gasolina extra, se hubieran tenido beneficios económicos en cuanto a un ahorro generado por la diferencia de costo de producir gasolina Extra con o sin alcohol para satisfacer la demanda. En la siguiente tabla se presenta un resumen de los probables ahorros que se pudieron haber generado con la implementación de los programas de biocombustibles.

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Tabla 14: Resumen de los Ahorros Obtenidos con la Implantación del Proyecto Gasolina + Alcohol 2007 2007 E5

2009 2009

E10

7.137.037

12.668.915 12.668.915

8.142.992 8.142.992

14.357.468 14.357.468

6.591.767 6.591.767

11.889.743 11.889.743

Plan Plan Guayaquil Guayaquil

7.137.037

cional

49.211.405

Plan Plan NaNacional

2008 2008 E5

E10

49.211.405 87.354.888 60.003.073 105.795.534 48.747.371 87.926.911 87.354.888

60.003.073

105.795.534

48.747.371

87.926.911

7. SITUACIÓN AGRÍCOLA ECUATORIANA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES Los principales productos agrícolas de los cuales se pueden obtener los biocombustibles son los siguientes: • Para la producción de etanol: maíz, trigo, avena, cebada, caña de azúcar, sorgo, papa, remolacha, yuca, nabo forrajero. • Para la producción de biodiesel: linaza, colza, soja, jojoba, jatropha, palma africana. En el Ecuador no se realizan todos estos cultivos, o algunos se producen en muy pocas cantidades, por lo cual el presente análisis será efectuado en base a los cultivos de los que se tienen datos debido a su importancia para el agro ecuatoriano.

1.17 CAÑA DE AZÚCAR En el Ecuador, en 2008 se sembraron 146.083 hectáreas, de las cuales 105.931 fueron destinadas a la producción de azúcar, mientras 40.152 se destinaron a otros usos, entre estos la panela, aguardiente y el etanol. El rendimiento de la producción de caña de azúcar en el

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Ecuador en 2008 se sitúa entre las 64 y 88 toneladas por hectárea, un rendimiento bastante aceptable si lo comparamos con el que se obtiene en Brasil con un promedio de 80 toneladas por hectárea o en India con 72 toneladas por hectárea. La principal región del país en la cual se produce azúcar de caña es la Costa, donde se siembra el 78,95% del total nacional, de manera que es en esta región donde el Ecuador tiene la mayor capacidad productiva de caña para la producción de etanol. La superficie dedicada a otros productos derivados de la caña principalmente es sembrada en la Región Sierra, con un 82%. Al momento en casi todas las provincias de Ecuador se siembra caña, pero las zonas productoras se concentran en las provincias de Guayas, Cañar, Imbabura y Loja. En la provincia del Guayas se concentra el 40% de la superficie sembrada nacional.107 Dada la gran producción de caña de azúcar que tiene el Ecuador y las posibilidades de aumento productivo de la misma, el Estado ecuatoriano se ha planteado como uno de los elementos principales objetivos dentro del Programa Nacional de Biocombustibles, el fomentar las siembras de 50.000 hectáreas de caña de azúcar en nuevas áreas de cultivo con fines energéticos ya que según el Ministerio de Agricultura una bioconversión energética a base de etanol debe estar acompañada de un programa para sembrar nuevas áreas con cultivo de caña de azúcar, con dichos fines. La estimación que se tiene es que se producirá un total de 71,58 litros de alcohol por cada tonelada de caña.

1.18 CEBADA La utilización de la cebada como biocombustible se ha extendido a lo largo de Europa, sobre todo en España, donde debido a las grandes extensiones de cultivos que se han tecnificado y desarrollado es posible su producción en alta escala. El cultivo de cebada en Ecuador es bastante limitado, 17 ACCIÓN ECOLÓGICA, BRAVO, E., Biocombustibles , cultivos energéticos y soberanía alimentaria en América Latina.

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el clima en el país no es lo suficientemente propicio para su crecimiento. En cuanto al cultivo y producción de esta gramínea en Ecuador, para el año 2008 existió una superficie sembrada de cebada de 33.360 hectáreas con una producción total de solo 8.642 toneladas métricas, cantidad menor a la que se había obtenido años anteriores, en los cuales se había llegado hasta triplicar esta producción y con un rendimiento de 0,26 toneladas métricas por hectárea. Una cifra bastante baja comparada con la que se obtiene en países como España, donde el rendimiento es de 3,60 toneladas por hectárea. Es claro que la cebada, dadas las condiciones del país, no es un producto que ofrezca grandes oportunidades de expansión de producción, e incluso la producción doméstica de cebada no es suficiente para satisfacer el consumo interno ecuatoriano, ya que gran parte de la cebada consumida es importada.

1.19 MAÍZ El maíz contiene un biocarburante derivado del bioetanol: es el ETBE (etil-ter-butil-éter), caracterizado por mezclarse fácilmente con la gasolina; se le añade a esta para aumentar el índice de octanos, evitando así la adición de sales orgánicas de plomo. En Ecuador, el maíz -su nombre científico es zea mays-, es cultivado en gran parte del territorio, siendo la región Costa la que cuenta con más superficie de maíz sembrado, con el 75,62% del total nacional. En 2008 en el país se sembraron 237.003 hectáreas, de las cuales se produjo un total de 614.204 toneladas métricas. El rendimiento se situó en 2,59 toneladas métricas por hectárea, un rendimiento bajo si se lo compara con el que se obtiene en los países con mayor producción de maíz como son Estados Unidos, China y Brasil, con rendimientos de 9,46; 5,15 y 3,79 Tm/Ha, respectivamente. El maíz en el Ecuador se ha caracterizado por producirse

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en alta cantidad, pero su importante uso tanto para el consumo humano como también como componente de la dieta de animales, hace que la producción nacional no sea suficiente para la demanda interna del producto, por lo cual el país tiene la necesidad de importarlo para satisfacer el mercado interno. Los principales países de los cuales se importan maíz son Estados Unidos y Argentina.

1.20 PALMA AFRICANA El aceite refinado de palma, resultado del proceso de industrialización del aceite crudo y con características semisólidas, es utilizado para consumo humano (aceite para mesa y cocina, debido a su baja cantidad de ácidos grasos polisaturados), en la formulación de margarinas, mantecas, grasas para panadería; dentro del sector industrial su uso principalmente está en la elaboración de jabones, detergentes y cosméticos. Adicionalmente, en la actualidad, existe la capacidad de aplicar este aceite en la producción de biodiesel. Los principales bloques territoriales donde se encuentra sembrada la palma africana son el Occidental, San Lorenzo, Guayas y Oriental. El bloque occidental es el que tiene la extensión de tierra más amplia sembrada: 171.953 hectáreas. En total se ha sembrado una superficie de 207.285 hectáreas en el año 2008, en el país. Esmeraldas es la provincia con el mayor porcentaje de hectáreas de palma y a su vez la provincia con mayor número de palmicultores involucrados en el sector de cultivo y tratamiento de la palma y sus productos, contabilizándose en el país un total de 5.278 palmicultores. La producción de aceite de palma en el Ecuador tiene un gran potencial, abastece satisfactoriamente a la industria nacional y genera excedentes que se los exporta. La producción total de aceite de palma africana en el país para el año 2008 fue de 415.000 Tm.18

ANCUPA, Estadísticas de Producción 2008, www.ancupa.com

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1.21 PAPA Una de las características del almidón procedente de la papa es su capacidad de convertirse en bioetanol. En Estados Unidos numerosos estudios se han realizado con el fin de encontrar sustitutos para la producción de bioetanol proveniente del maíz. Sin embargo, el cultivo de la papa se ha entendido como una variedad de baja eficiencia, ya que solo se utilizan sus desechos y/o excedentes, de muy baja conversión energética. De acuerdo con los resultados del III Censo Nacional Agropecuario, realizado entre octubre de 1999 y septiembre del 2000, el cultivo de papa en el Ecuador vincula a 88.130 productores, y en ese año alcanzó una superficie sembrada de 49.700 hectáreas de la cual se cosecharon 42.550 Ha, con una producción de 240 mil toneladas métricas. De los principales cultivos transitorios, el de papa se ubica en el quinto lugar en hectareaje después de arroz, maíz duro, maíz suave y soja. Entre los años 2000-2006, la producción de papa creció en el orden de 69%, debido al incremento del rendimiento en el 71%.129 Al 2008 se ha calculado que se tiene en el Ecuador un total 44.066 hectáreas destinadas al cultivo de papa y se ratifica la disminución del total de superficie cultivada en el país, mientras que la producción fue bastante baja pues alcanzó tan solo 215.661 toneladas métricas, una cifra mucho más reducida que la que se obtuvo en el censo del 2000. En países como China y Rusia el rendimiento en 2007 alcanzó las 12 toneladas por hectárea mientras que en el 2008 en Ecuador se obtuvo un rendimiento de apenas 4,89 toneladas métricas por hectárea cultivada. Las siembras y cosechas de papa durante todo el año permiten abastecer suficientemente el consumo nacional. El excedente de la producción es mínimo en cuanto a posibilidades para exportación, sin embargo en los últimos dos años el Ecuador ha tenido la necesidad de realizar importaciones de papas, mayores a las efectuadas en años anteriores; así tenemos que en el año 2008 19

SICA, http://www.sica.gov.ec/cadenas/papa/docs/importancia.html

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se llegó a importar 11.473 toneladas métricas de papas a un valor FOB de 7,7 millones de dólares, una cifra aproximadamente 10 veces mayor ala registrada en el año 2000.1320

1.22 PIÑÓN (JATROPHA CURCAS) El piñón (Jatropha Curcas L.) es un arbusto o árbol pequeño de 2 a 6 m., de altura con corteza blanco-grisácea, que exuda un látex translúcido; es una fuente natural de aceite vegetal no comestible de amplio uso en la producción de biodiesel. El piñón se puede catalogar como una planta productivamente rápida en situaciones adversas: tierras degradadas, clima seco, tierras marginales y al mismo tiempo como parte de un sistema agrosilvicultural. Puede plantarse en las tierras que estén en período de barbecho y a lo largo de los límites de pastizales porque no crece demasiado alto, así como también es apropiado en los terrenos sin aprovechar junto a las vías férreas, carreteras y canales de riego. La importancia de esta planta radica en su gran potencial para la producción de aceite vegetal no comestible para la producción de biocombustibles.1421 En el Ecuador el piñón aún no es considerado como un cultivo, puesto que es una planta que por sus características crece en pocos sitios. En particular crece en la provincia de Manabí, donde es usada especialmente como cerca viva en las diferentes zonas de cultivo y de crianza de animales de la provincia. Aunque no existen datos confiables, dadas las condiciones de crecimiento de la planta de piñón, el MAGAP señala que en el Ecuador existe un total de 6.830 km, de cerca viva de piñón. Con esta cantidad se espera poder obtener 5.362 toneladas de aceite Banco Central del Ecuador, Estadísticas de Comercio Internacional. Disponible en: http:// www.bce.fin.ec/contenido.php?CNT=ARB0000203 21 El Piñón una alternativa natural para los biocombustibles Ing. Julio Pineda Insuasti, Lcdo. César Ponce Vásquez, CENTRO ECUATORIANO DE BIOTECNOLOGÍA AMBIENTAL, Disponible en: http://ceisec.blogspot.com/ 20

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al año. Este volumen de aceite será destinado para el proyecto de uso de Energías Renovables para Galápagos (ERGAL).

1.23 RENDIMIENTO DE CULTIVOS AGRÍCOLAS PARA LA ELABORACIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES La capacidad de los productos agrícolas para convertirse en biocombustibles es diferente entre ellos. Existen cultivos como la caña de azúcar, la palma africana o la remolacha azucarera que por su composición obtienen rendimientos mucho más altos en su conversión. Es por ello que los países empiezan a investigar sobre nuevas formas de cultivo o especies genéticamente modificadas que permitan obtener una mayor rentabilidad en cuanto a los litros de biocombustible que se obtienen por hectárea de cultivo. En el siguiente gráfico se presentan los rendimientos de diferentes productos agrícolas para la producción de biocombustibles. Gráfico 15: Rendimiento de Biocombustibles según Producto Agrícola (litros por hectárea)

Fuente: Confecampo, 2007. Elaboración: autores

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EFECTOS AMBIENTALES DEL USO DE BIOCOMBUSTIBLES 1.24 GENERALIDADES En el mundo existen diversos tipos de problemas ambientales debidos a los abusos del hombre contra el ambiente, con justificaciones económicas poco sustentables. Es por ello que el aspecto ambiental se ha convertido en los últimos años en un tema transversal a tener en cuenta para la elaboración y ejecución de proyectos de toda índole.

1.25 EMISIONES DE DIÓXIDO DE CARBONO El uso de los combustibles fósiles ha producido sobre el ambiente terrestre el aumento de la concentración de dióxido de carbono (CO2) en la atmósfera.

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Gráfico 16: Emisiones de Dióxido de Carbono en los años 1973 y 2006 (En porcentajes)

1993

35%

Petróleo 51%

Gas natural Carbón

14%

2006

42%

39%

Petróleo Gas natural Carbón

19%

Fuentes: International Energy Agency, Key World Energy Statistic 2008 Elaboración: autores

Se puede apreciar la evolución a través del tiempo de las emisiones de CO2 según el tipo de combustible fósil; el petróleo que en 1973 representaba el 51% del total de emisiones de estos contaminantes baja al 39% en 2006. El gas natural como emisor creció cinco puntos porcentuales desde 1973, al pasar del 14% al 19% en 2006, mientras que el carbón creció siete puntos

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porcentuales para el 2006 y llegar al 42% y es actualmente el mayor contaminador dentro de los combustibles fósiles. Cabe señalar que estos datos estadísticos se encuentran en términos relativos, por lo cual no significa que en el caso del petróleo la emisión de CO2, en términos absolutos, haya disminuido.

1.26 LOS BIOCOMBUSTIBLES Y EL AMBIENTE En la búsqueda de alternativas energéticas, hace ya algunos años han aparecido los biocombustibles como una alternativa aparentemente viable para la sustitución de los combustibles fósiles. Los biocombustibles surgen en la escena mundial como solución a los impactos ambientales causados por el consumo de combustibles fósiles, ya que reducirían las emisiones a la atmósfera de gases de efecto invernadero son: el monóxido y dióxido de carbono, óxidos de azufre, entre otros, según ya se indicó. Sin embargo, no se puede afirmar que la producción y uso intensivo de los biocombustibles sea un proceso ecológicamente positivo y socialmente deseable; esto dependerá de los sitios dónde se produzcan, de quiénes los hagan, de los productos agrícolas que se utilicen, del manejo que se dé a los cultivos, de la forma de procesar los biocombustibles y del uso que se les dé. Por ello es que hay que examinar cuáles son los principales efectos que tienen los biocombustibles en su relación con el ambiente, para solo así poder entender si con una estrategia sostenible sería factible y beneficiosa la producción de biocombustibles.

8.3.1 EFECTOS DE LA PRODUCCIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES 8.3.1.1 SUELOS Dado que los biocombustibles tienen su base en la producción de ciertos productos agrícolas, uno de los primeros efectos que provocan es la utilización de mayor cantidad de tierras destinadas al cultivo de esos productos. El aumento de cultivos energéticos se genera indirectamente a través de la

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concentración productiva y de tenencia de la tierra, lo cual lleva al desplazamiento de otros cultivos hacia zonas más frágiles, algunas con alto valor ecológico. De esta forma, la expansión de la frontera agrícola, acelerada por la mayor demanda de tierras de cultivo, lleva a mayores presiones sobre los recursos naturales y ecosistemas. A su vez, estas presiones se incrementan aún más por la concentración territorial de un solo producto a través de la homogeneización de ecosistemas derivada del monocultivo.1522 La mayor producción de cultivos energéticos trae consigo otros efectos, como es una presión directa sobre los recursos naturales y ecosistemas, ya que por un lado, generan nuevos subproductos que no siempre son aprovechados o depositados de forma controlada. En este sentido, un uso de subproductos más eficiente podría contribuir a disminuir la presión ambiental. Por otro lado, los cultivos extensivos para la producción de biocombustibles pueden llevar a un uso más intenso de agroquímicos para mejorar los rendimientos. Los monocultivos en los cuales se transformarían varias extensiones de terreno tienen efectos directos de desgaste del suelo si no se realizan de una forma correcta y bajo especificaciones técnicas. Además, son terrenos en donde resulta muy difícil introducir otros cultivos simultáneamente, debido a la propia acción de los herbicidas. Existe el problema de la deforestación en los países en desarrollo tropicales. Indonesia es el mejor ejemplo. Este país proyecta ampliar las plantaciones de palma aceitera para satisfacer la demanda nacional y extranjera de biocombustible. Las plantaciones de palma aceitera están asociadas con incendios forestales y de otras tierras, que, en los últimos CEPAL, Biocombustibles y su impacto potencial en la estructura agraria, precios y empleo en América Latina, 2007

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veinte años, han causado graves daños a la biodiversidad, además de empeorar la degradación ecológica y provocar nubes transfronterizas de humo tóxico que ponen en riesgo la salud humana y causan pérdidas económicas. Aunque el problema de los bosques y los incendios forestales permanece sin resolver, la creciente demanda de aceite de palma de Europa para su uso como biocombustible ha generado una nueva presión sobre los bosques de Indonesia. La mayor parte de los impactos ambientales de biocombustibles es causada en la producción de los cultivos agrícolas. En el caso de la agricultura tropical esto se debe principalmente a la tala y quema de bosques que genera gran cantidad de CO 2 libre, lo cual significa contaminación atmosférica con impactos severos en la biodiversidad. En el caso de la agricultura en zonas templadas, los principales impactos se originan en la acidificación de los suelos, el uso excesivo de fertilizantes y una labranza mecanizada.

8.3.1.2 AIRE El etanol usado como carburante tiende a reducir las emisiones vehiculares y protege por consiguiente el ambiente y la salud pública. El etanol tiene un contenido de 35% de oxígeno. Mediante el incremento de oxígeno en el combustible, el etanol mejora la combustión de la máquina y reduce las emisiones de gases como el monóxido de carbono (CO), material particular (PM10), óxidos de nitrógeno (NOx) y otros contaminantes precursores de formación de ozono. El etanol también desplaza la necesidad de usar aditivos que contienen benceno (un conocido cancerígeno humano y aromático altamente tóxico). Por estas razones, el etanol es ampliamente usado en programas de combustión limpia.

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8.3.1.3 AGUA El Instituto de Investigación SIWI 1623 presentó en 2007 sus previsiones, según las cuales la producción de biocombustibles provocará que se duplique la demanda actual de agua para la agricultura. La agroindustria consume el 70% del agua dulce y su expansión provocará todavía más tensiones. El informe de World Water Week de 2007 1724, asegura que cerca de 1.500 de los 6.100 millones de personas que pueblan el planeta viven en áreas donde el agua es muy escasa, como el norte de África, el norte de China o partes del suroeste de Estados Unidos. Otros mil millones viven en regiones donde el agua está disponible en ríos y acuíferos pero en las cuales se carece de infraestructuras para explotarla, como en las enormes extensiones del África subsahariana o el norte de India. Europa, donde hay colza y cereales regados con agua de lluvia, la cantidad de riego destinado a biocombustibles es insignificante. En los EEUU., donde se cultiva mayormente el maíz regado con agua de lluvia, únicamente el 3% de todo el gasto de agua para riego se destina a la producción de cosechas para biocombustibles, lo cual equivale a 400 litros de gasto de agua de riego por litro de etanol. Ya se aplica la modificación genética para producir cultivos más tolerantes a condiciones de sequía. De hecho, se han desarrollado cierto número de cultivos tolerantes al estrés. Esto va a permitir habilitar zonas de tierra semiárida, tanto ahora como en el futuro, para que puedan ser empleadas para la siembra de cosechas alimentarias, con beneficios potencialmente enormes. La tolerancia al estrés abiótico, como Stockholm International Water Institute. http://www.siwi.org/ Disponible en: http://www.worldwaterweek.org/documents/Resources/Synthesis/2007_ Abstract_volume.pdf

23 24

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la escasez de agua o su salinidad, es compleja, pero se han obtenido resultados prometedores en plantaciones modelo, que están siendo transferidos a importantes variedades alimentarias en condiciones de campo. El maíz, la colza y el arroz podrían ser los primeros cultivos importantes en beneficiarse de esa tecnología emergente. Un caso especial dentro de los biocombustibles es el que cumple la jatropha (piñón) dado que por sus propiedades y forma de localizarlo no compite con la producción de alimentos. Además, tiene propiedades especiales que lo hacen más apto y amigable con el ambiente.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES • El Ecuador y el mundo se enfrenta a diversos y complejos problemas energéticos y ambientales, los cuales necesitan una rápida remediación, debido a las catastróficas consecuencias que podrían causar. • El petróleo crudo se ha convertido en la principal fuente primaria de energía en el mundo. La dependencia mundial del crudo provoca que las variaciones en su precio tengan efectos significativos en las economías mundiales. Además, tanto el carbón como el crudo son las fuentes primarias de energía más contaminantes en el planeta, tanto en su proceso de extracción como en los altos índices de emisión al ambiente de gases tóxicos que se emiten por el uso de sus derivados. • En Ecuador el petróleo se ha convertido en la mayor fuente de ingresos fiscales, por lo cual, cuando se presentan variaciones fuertes en el precio de este bien, toda la economía se ve afectada. Además, dado que el país presenta un horizonte de producción de corto plazo, la estabilidad económica y la seguridad energética nacional se puede ver seriamente afectada si no existen cambios a nivel de la matriz energética. • Aunque el petróleo genera grandes ingresos para el país mediante su exportación, la escasa capacidad de refinación de crudo con la cual cuenta el Ecuador hace que se convierta en un gran importador de los derivados del petróleo. • Existe un creciente mercado automotriz que demanda cada año mayor cantidad de combustibles, lo cual significa para el Ecuador un costo creciente de importación de los derivados del petróleo y un aumento del costo del subsidio que se le otorga. De la misma forma, el alto número de generadoras termoeléctricas

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en el país demanda gran cantidad de diesel para su funcionamiento. • Aunque el Ecuador cuenta con una variedad de pisos climáticos que permiten el cultivo de muchos productos diversos, las características que presentan estos cultivos, ya sea por la extensión de esta superficie sembrada o por los bajos índices de productividad, no permiten que muchos de estos bienes agrícolas sean aprovechados con fines energéticos. • La caña de azúcar (para la elaboración de etanol) y la palma africana (para la elaboración de biodiesel), son los productos agrícolas que presentan mejores características para su uso como insumo de biocombustibles en Ecuador. La jatropha o piñón, del cual se obtiene biodiesel, es un caso muy especial, ya que no es un producto de consumo alimenticio y posee grandes características energéticas, por lo cual se convierte en un producto factible y adecuado de utilizarse para la producción del biocombustible. • Se debe tomar en cuenta el marco regulatorio vigente, el cual establece que lo más relevante para el país es la seguridad alimentaria, que se encuentra por encima de la seguridad energética, por lo cual todo programa de biocombustibles debe asegurar que no se pondrá en riesgo el abastecimiento de los productos de consumo humano. • Las autoridades energéticas ecuatorianas deberían difundir y transparentar los estudios ambientales para discutir seriamente sobre la viabilidad de la implementación de proyectos de biocombustibles. Existe mucha controversia respecto de los beneficios y los perjuicios ambientales que se derivarían del uso generalizado de biocombustibles en el Ecuador, por lo cual se debería promover estudios ambientales específicos en esta materia.

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ANÁLISIS DEL DESENVOLVIMIENTO DE LAS EXPORTACIONES ECUATORIANAS: PERÍODO 1990-2008 Y EVALUACIÓN DE LOS SERVICIOS COMO ALTERNATIVA PARA SU REDEFINICIÓN ESTRUCTURAL Carlos de la Torre Muñoz118 Auxiliares de Investigación: Javier Brugués, Sebastián Ortiz y Fausto Patiño

Palabras Claves: Comercio Exterior, Exportaciones, Concentración, Curva de Lorentz, Índices de Herfindahl-Hirschmann y Theil, Ventajas Comparativas, Ventajas Competitivas.

Key words: International Trade, Exports, Concentration, Lorentz Curve, Herfindahl-Hirschmann and Theil Indexes, Comparative Advantages, Competitive Advantages.

Docente de la Pontifica Universidad Católica del Ecuador, Quito, Ecuador

RESUMEN Históricamente, la economía ecuatoriana se ha caracterizado por mantener una estructura de comercio exterior en la cual las exportaciones se han concentrado en uno o muy pocos productos primarios sin valor agregado, destinados asimismo a un reducido y concentrado número de mercados. Esta situación, derivada de la forma de inserción del Ecuador en la economía mundial a partir de la denominada “división internacional del trabajo” además de generar la continua pérdida económica a través del “deterioro de los términos de intercambio”, no ha favorecido a la generación del desarrollo económico y social del país. En este sentido, el presente trabajo se presenta evidencia contundente de esta realidad y seguidamente se hace un análisis de los servicios como alternativa para ampliar las posibilidades de exportaciones en el propósito de diversificarlas y desconcentrar sus destinos, a través de la identificación de los sectores de servicios con mayor potencial para tal efecto. Esta propuesta se sustenta en el hecho que los servicios, por definición, incorporan necesariamente valor agregado en sus prestaciones y el impulso a sus exportaciones no requiere de grandes inversiones ni de mucho tiempo como sería el caso de una reconversión productiva de la economía ecuatoriana aun modelo industrial.

ABSTRACT Historically, the Ecuadorian economy is characterized because of its foreign trade structure in which exports concentrate in one or few “commodities” with no add value directed also to a few and concentrated markets. This situation, product of the way Ecuador inserts in the World’s economy, based in the so called “International Labor Division”, not only generates a worse on the trade terms, but has not contributed to the economic and social development of the country. In this sense, this work presents strong evidence of this reality, and then makes an analysis of services as an alternative to expand the possibilities of exports in the purpose of diversification and concentration of destiny markets by the identification of services with a great potential for that requirement. This proposal rests in the fact that services, by definition, include add value in their production, and improving their exports may not need great investments or a lot of time as it would be the case of an industrial re configuration of the Ecuadorian economy to an industrialized model.

INTRODUCCIÓN Históricamente, la economía ecuatoriana ha evolucionado en el marco de una inserción “periférica” al proceso de expansión del capitalismo a escala mundial, fundamentada en una “división internacional del trabajo” a través de la cual el país se ha especializado en la producción y exportación de materias primas (“commodities”) y productos con bajos niveles de valor agregado, mientras que sus importaciones se han caracterizado por privilegiar productos industrializados, con tecnología y alto valor agregado. Esta inserción aparentemente “natural” para un elevado número de economías en desarrollo, impulsada muchas veces desde su interior por grupos locales de interés, ha derivado en un deterioro progresivo de los denominados términos de intercambio, con el resultado de una pérdida económica continua producto de su participación en el comercio internacional. Esta configuración del comercio sustentada en una lógica extractivista, se caracteriza por la generación de la producción primaria basada en un aprovechamiento extensivo de recursos naturales que, en el mejor de los casos, para los renovables, no se acompaña con su adecuada recuperación, y para los no renovables, en su extracción continua que termina en su agotamiento y, en consecuencia, en el agotamiento en el largo plazo de los ingresos que estos generan. De igual manera, la comercialización de estos productos es muy vulnerable al comportamiento de la economía internacional, especialmente por la volatilidad de sus precios, además que en muchos casos estos no son productos imprescindibles para las economías importadoras, con las consecuencias en las economías productoras, las cuales en última instancia, al depender de estas exportaciones, dependen de las susceptibilidades de los mercados internacionales. Esta división internacional del trabajo se sustenta también en el mantenimiento de una vinculación comercial de los países periféricos con los centros económicos de desarrollo en una dinámica cuasi bilateral sur-norte, en detrimento de la posible generación de una red de flujos comerciales sur-sur bajo una

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lógica diferente de comercio basada en complementariedades productivas recíprocas. Por ello, este trabajo en una primera sección se orienta a identificar las características de la estructura del comercio exterior ecuatoriano que no han propiciado que desde este espacio se pueda impulsar un verdadero desarrollo económico y social, en especial desde las exportaciones en su composición y concentración. Sobre esta base, en una segunda sección se construye luego un análisis de los servicios evaluados desde su potencial como alternativa para redefinir la forma de inserción del Ecuador en la economía mundial en aras de romper el patrón de su comercio exterior que históricamente le ha ubicado en una posición periférica y de desventaja permanente.

IDENTIFICACIÓN DE CONDICIONAMIENTOS ESTRUCTURALES DEL COMERCIO EXTERIOR ECUATORIANO Reseña Histórica del Comercio Exterior Ecuatoriano A lo largo de la historia, el Ecuador se ha desenvuelto bajo una lógica de producción y exportación de productos primarios, siendo estos el eje del desarrollo económico del país. La comercialización de estos “commodities” en el mercado internacional ha sido determinante para la evolución de la economía nacional: se han generado crisis económicas cuando las exportaciones de estos productos cayeron y el crecimiento económico en los momentos de auge. Desde los inicios de la República y desde unas décadas antes, el cacao fue el producto central de exportación, principalmente entre 1780 y 1843 y más tarde, entre 1880 y 1920. Durante estos años, la economía ecuatoriana, específicamente, la economía de Guayaquil y la cuenca del río Guayas,219 se basó en la producción y exportación de este producto, sin muchos desarrollos en cuanto a acumulación de capital y en tecnología. Fue a través de estas exportaciones que el Ecuador republicano empezó a articularse con la economía mundial. Durante el transcurso del primer auge del cacao los destinos de mayor importancia fueron Centro América, Perú, Europa, México, Estados Unidos, Colombia y Chile. Desde entonces se podía percibir una estructura de destinos muy poco diversificada, la cual, en el segundo auge pasaría a concentrarse todavía más, principalmente, en un solo país: Estados Unidos. Esta fuerte dependencia de las exportaciones en un solo Hasta inicios del siglo XX no se puede hablar de la economía ecuatoriana como un todo ya que la integración solo fue posible gracias a la mejora de las comunicaciones principalmente con la construcción del ferrocarril que llegó a Quito recién en 1908. Mientras en Guayaquil y la cuenca del Guayas se encontraba desarrollándose el modelo agroexportador, en la denominada Sierra Centronorte, principalmente, se encontraban remanentes del sistema hacendario colonial basándose la economía en el latifundio y la producción agrícola para autoconsumo.

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producto no permitió un desarrollo apropiado de la economía ecuatoriana y de la propia economía regional en el entorno geográfico de la explotación cacaotera ya que la mayoría de sectores productivos por su baja integración a esta actividad, no pudieron ser beneficiarios de un efecto multiplicador, siendo su evolución y progreso muy por debajo de las cifras del sector del cacao. Estas características, para inicios del siglo XX, si bien se tradujeron en una tasa de crecimiento económico importante para el país, la cual alcanzó niveles superiores a las de Estados Unidos y otros países industrializados (Acosta, 2001, p. 58-62), no permitieron una adecuada transmisión al entramado local en términos de una posible dispersión homogénea de los beneficios económicos generados. Años más tarde, con la revolución liberal se evaluó por primera vez la forma y condiciones en que la economía ecuatoriana se vinculaba al mercado mundial. Para Eloy Alfaro, el desarrollo económico y social del Ecuador no podía descansar ni depender de elementos externos como es el caso de los mercados internacionales y la dependencia en ellos de un producto de exportación, sino que este tendría que impulsarse internamente desde esfuerzos concretos amparados en una institucionalidad estatal que se estaba construyendo. Esta postura se reflejó en sus acciones políticas a través de las cuales inició acciones para promover un desarrollo parejo entre sector interno y externo. (Acosta, 2001, p. 77-80). Con el fin del auge cacaotero coincidente y dependiente de los efectos económicos de la Primera Guerra Mundial en los principales mercados de destino de este producto, vinieron los problemas, que demostraban la casi total dependencia de la economía nacional a situaciones externas y fuera del control de la institucionalidad y los esfuerzos locales. La crisis de las exportaciones de cacao que se había iniciado poco antes de la Primera Guerra Mundial debido a la adopción de medidas proteccionistas en los países importadores, se complicó con los efectos de esta conflagración en dichos mercados. Los ingresos del cacao cayeron en picada, tanto por bajas en volumen como

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en valor. El precio de este producto tendría una disminución en el precio de más del 75%, entre 1914 y 1916. Posteriormente, a pesar que los precios se recuperaron en alguna medida, la producción cacaotera ecuatoriana había recibido un impacto determinante y nunca más pudo alcanzar los niveles óptimos de producción. Esta situación se reflejó en la contracción de las exportaciones totales, las cuales en el primer año de la Guerra Mundial, pasaron de más de 20 millones de dólares a 9 millones de dólares; lo cual implicó un deterioro importante para la economía nacional (Acosta, 2001, p. 80-83). En los siguientes años a la guerra, si bien el cacao continuó como el principal producto de exportación del Ecuador, sus efectos en la economía nacional presentaron situaciones ambivalentes, tanto sujetas a la evolución de los precios internacionales de este producto, así como a la trayectoria dispareja que tuvo su oferta luego del grave impacto en su producción debido a la caída de precios de 1915. Con la Segunda Guerra Mundial, las exportaciones presentaron nuevamente una evolución creciente ya que los precios y la demanda de productos agrícolas aumentaron. Para este período, otros productos como el arroz, caucho, palo de balsa, café, tagua, entre otros, tuvieron mucha más importancia en las exportaciones, debido a las necesidades, particularmente de los Estados Unidos en su esfuerzo bélico, lo cual relegó a un segundo plano al cacao. A finales de los años cuarenta, la exportación y producción de un nuevo producto en la oferta nacional, el banano, fue un factor importante para la revitalización de la economía. Debido a varios aspectos estructurales y coyunturales, el banano expandió áreas de producción agrícola en toda la Costa, al igual que incentivó un crecimiento tecnológico. Con esto, el Ecuador pasó a ser el mayor exportador de banano a nivel mundial desde la década de 1950. Años después, el sector bananero entraría también en una crisis, que replicó la problemática debida a esta característica de la

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dependencia en un solo producto de exportación de la economía nacional. Sin embargo, las propuestas de mejoras y renovación que siguieron a esta crisis y un período de varios gobiernos constitucionales impulsaron al modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones, el cual motivó la producción nacional con valor agregado. En los años setenta, el petróleo pasó a ser el principal producto de exportación de Ecuador. En aquellos años la economía tendría como eje al accionar del Estado, el cual operaría sin mayores inconvenientes debido a los altos ingresos provenientes de su producto estrella. Una década después, se podría ver un nuevo lineamiento en el manejo económico; sin embargo, la estructura del comercio exterior ecuatoriano se mantendría prácticamente intacta (dependiente de productos primarios), situación que se observa hasta la fecha. (Acosta, 2001, p. 206-207). En los últimos años ya con el petróleo como principal producto de exportación, no solo que se replica el problema de la dependencia de la economía ecuatoriana en un producto de exportación, sino que la oferta exportable se sigue fundamentando en producción de bajo valor agregado. Entre el período de 1990 y 2008 las exportaciones de petróleo representaron alrededor del 57% del total de exportaciones: y, en conjunto con el banano y camarones, equivalen a más del 80% del período. Asimismo, por el lado de las importaciones, la consecuencia lógica de un modelo agroexportador y extractivista como el ecuatoriano, en que las importaciones privilegian aquellos productos con valor agregado y que incorporan tecnología, sigue vigente. Históricamente y hasta la actualidad, se ha mantenido una propensión marginal a importar, tanto productos elaborados como primarios, elemento, que según Acosta (2001, p. 200), fue un factor importante al momento de darse la crisis vivida a finales del milenio pasado. Para complementar este panorama poco favorable a las estructuras del comercio exterior ecuatoriano, también es persistente el problema de la concentración en los destinos,

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siendo el principal receptor de nuestras importaciones los Estados Unidos, lo cual significó para el período 1990-2008 el destino asimismo del 50% de las exportaciones ecuatorianas. Esta naturaleza del comercio exterior puede responder a ciertas características que tiene la economía ecuatoriana. Según Santos (2001, p. 128-129), el Ecuador posee alta disponibilidad de recursos naturales en contraste con una infraestructura y generación de conocimiento escasos. Estos elementos han sido centrales al momento de poder determinar una economía exportadora primaria y con poco desarrollo en el área de servicios e industria. Es esta alta dependencia se traduce en una también alta vulnerabilidad del sector externo ecuatoriano. A pesar que el crecimiento de las exportaciones (sobre todo de petróleo), ha respondido a un incremento en cantidad de producción (Wunder, 2004, p. 250), en el transcurso de los últimos años, se puede observar la volatilidad de la balanza comercial ecuatoriana frente a elementos exógenos como los precios internacionales. Si bien es cierto, el sector de las exportaciones se ha diversificado algo en los últimos años (al menos como número de partidas arancelarias y de destinos), sigue siendo dependiente de Estados Unidos y de un puñado de productos. Estos elementos han generado las ya mencionadas vulnerabilidades, razón por la cual es necesario plantear una nueva perspectiva de integración económica y diversificación productiva.

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Fallas de la Estructura Exportadora: período 1990-2008 Análisis de Exportaciones según Producto Desde inicios de la República, la dinámica comercial ecuatoriana estuvo enfocada en la exportación de una gama reducida de productos. Por ejemplo en 1927, el cacao representaba el 38,36% de las exportaciones, –todas las exportaciones tradicionales un 45,32%–, el petróleo crudo un 5,48%, y el resto de exportaciones 49,20%. Para 1957, un 84% de las exportaciones fueron tradicionales, un 14% otras exportaciones y el restante porcentaje exportaciones de petróleo crudo. Con el pasar de los años esta dinámica que se ha consolidado, solo que con un mayor peso del petróleo (Véanse anexos 1 y 2). En las últimas dos décadas seis productos han representado a lo largo del período 1990-2008, más del 80% de las exportaciones (ver Gráfico 1). Solo tres productos: petróleo, camarón, banano y plátano y corresponden a poco más del 70% de las exportaciones totales para todo el período. A partir de 1998, la concentración productiva aumenta, debido a un alza en las exportaciones de petróleo, lo cual responde a movimientos de los precios internacionales del crudo. Gráfico 1: Concentración de Exportaciones por Producto 100% 80%

Otros

70%

Flores Naturales

60%

Enlatados

50%

Derivados de Petroleo

40%

Camarones

30%

Banano y Plátano

20%

Petróleo Crudo

10% 0%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Composición Exportaciones

90%

Año

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

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Concentración de Productos En esta sección se busca evidenciar la poca diversificación de productos, mediante el cálculo índices de concentración, para en base a esto, demostrar como el comercio exterior ecuatoriano, por su alta concentración en productos, puede ser un gran limitante al momento de generar riqueza interna. Para el efecto, se realiza el siguiente análisis en el cual se aplica una curva de Lorenz a efectos de evaluar la concentración de las exportaciones ecuatorianas para el período 1990-2008 en base a su clasificación NANDINA a 6 dígitos de acuerdo con la siguiente tabla

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Tabla 1: Productos Exportados 1990-2008 Código 110101 110201 110202 110301 110401 110501 110502 110503 110599 110699 110901 111001 111003 111099 111101 111102 111105 111106 111109 111199 120399 130101 130201 130399 140101 140102 140201 140301 140499 150101 150201 150301 150401 150501 150699 210101 210201 210399 220101

Productos Arroz Banano Plátano Cacao Café lavado Naranjas Piñas Melones Otras frutas Otras Paja toquilla, mocora y guinea Abacá Algodón Otras fibras vegetales Tabaco en rama Cascarilla Hojas de té Maíz Flores naturales Otros prod. Agrícolas Otras maderas Animales vivos Pieles y cueros Otros pecuarios Atún Pescado Camarones Langostas Otros piscícolas Petróleo crudo Oro Concentrado de plomo y cobre Concentrado de zinc Sal mineral Otros productos mineros Medicinas Farmacéuticos Otros químicos y farmacéuticos Jugos y conservas de frutas

Código 220201 220301 220401 220501 220601 220701 220702 220703 220799 220801 220901 221001 221101 221201 221399 230101 230301 230401 230501 230601 230701 230702 230799 230801 230901 231001 231101 231201 231301 231399 231401 231501 231699 310101 320101 330101 330199 410101

Productos Azúcar Melazas y panelas Café industrializado Elaborados de cacao Elaborados de banano Harina de pescado Aceite de pescado Enlatados de pescado Otros elaborados del mar Productos agrícolas en conserva Harina y elaborados de cereales Carne, leche y elaborados Bebidas Extractos y aceites vegetales Otros alimenticios Alimento para animales Leña y carbón vegetal Maderas terciadas y prensadas Artículos de madera y corcho Derivados de petróleo Vehículos y sus partes Máquina ind., y sus partes Otras manufacturas de metales Aparatos eléctricos Artículos electrodomésticos Sombreros de paja toquilla y mocora Artículos de cestería Manufacturas de papel y cartón Prendas de vestir Otras manufacturas de fibras textiles Manufacturas de cuero, plástico y caucho Artesanía diversa Otras mercancías Desperdicios de papel y cartón Desperdicios de metales (chatarra) Otros desperdicios Otros de otros desperdicios Anim., vivos no para alimentación

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

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Los gráficos de las curvas de Lorentz a continuación corresponden a 1990 como inicio del análisis, 2000 como año intermedio y 2008 como período final, seguidos de uno correspondiente a todo el período.

Acumulación de Productos Distribución Perfecta

3,23% 8,06% 12,90% 17,74% 22,58% 27,42% 32,26% 37,10% 41,94% 46,77% 51,61% 56,45% 61,29% 66,13% 70,97% 75,81% 80,65% 85,48% 90,32% 95,16% 100,00%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participación Acumukada

Gráfico 2: Concentración de Exportaciones por Producto, 1990

Porcentaje de Productos

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

Acumulación de Producto Distribución Perfecta

1,37% 5,48% 9,59% 13,70% 17,81% 21,92% 26,03% 30,14% 34,25% 38,36% 42,47% 46,58% 50,68% 54,79% 58,90% 63,01% 67,12% 71,23% 75,34% 79,45% 83,56% 87,67% 91,78% 95,89% 100,00%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participación Acumulada

Gráfico 3: Concentración de Exportaciones por Producto, 2000

Porcentaje de Producto

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

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Acumulación De Producto Distribución Perfecta

1,32% 6,58% 11,84% 17,11% 22,37% 27,63% 32,89% 38,16% 43,42% 48,68% 53,95% 59,21% 64,47% 69,74% 75,00% 80,26% 85,53% 90,79% 96,05%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participación Acumulada

Gráfico 4: Concentración de Exportaciones por Producto, 2008

Porcentaje de Producto

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

Acumulación de Producto Distribución Perfecta

2,60% 7,79% 12,99% 18,18% 23,38% 28,57% 33,77% 38,96% 44,16% 49,35% 54,55% 59,74% 64,94% 70,13% 75,32% 80,52% 85,71% 90,91% 96,10%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participación Acumulada

Gráfico 5: Concentración de Exportaciones por Producto, 1990-2008

Porcentaje de Producto

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

De este análisis se observa como se han incrementado los niveles de concertación de productos a lo largo de las últimas dos décadas. En 1990 el 10% de los productos concentraban aproximadamente un 90% de las exportaciones, para el 2008 el nivel de concentración que se observa es similar, donde tan solo un 10% de los productos representan alrededor del 85%

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de exportaciones. Se puede observar que para todo el período aproximadamente el 10% de los productos acapararon más del 80% de las exportaciones. Aplicando el índice de Gini se obtuvieron los siguientes valores de la concentración de las exportaciones para el período de análisis. Tabla 2: índices de Concentración de Exportaciones 1990-2008

Cálculo y elaboración: autor

La concentración de los productos de exportación, ha presentado sus niveles más altos en 1990, 1991 y 2008. Entre

100

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1992 y 1998 descendió de 90,42 a 85,72, siendo esta última la cifra más baja del período de análisis. Entre 1998 y 2003 la concentración no presenta mayor variación y se observa un índice que oscila entre 0,86 y 0,87. Es a partir de 2004 que se ve un incremento, ya que en entre 2004 y 2008 el índice oscila entre 0,88 y 0,90. Cabe destacarse que el índice de concentración se ve afectado por el precio del petróleo ya que su cálculo se realiza sobre los valores (precios por volúmenes) de las exportaciones. El nivel medido de concentración por el índice para todo el período es de 0,88. A lo largo del período 1990-2008 han sido cuatro productos (petróleo, banano y plátano, camarones y derivados de petróleo) los cuales han representado alrededor del 80% de las exportaciones, lo cual se puede apreciar a continuación.

101

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Tabla 3: Acumulación del 80% por Productos de Exportación

102

Años

80% de la concentración de exportaciones por producto

1990

Petróleo (46,55%), Banano y Plátano (17,29%), Camarones (12,59%), Derivados de Petróleo (5,51%)

81,96%

1991

Petróleo (37,13%), Banano y Plátano (25,24%), Camarones (17,24%)

79,61%

1992

Petróleo (40,61%), Banano y Plátano (22,03%), Camarones (17,49%)

80,13%

1993

Petróleo (37,54%), Banano y Plátano (18,51%), Camarones (15,35%), Derivados de Petróleo (3,41%), Café Lavado (2,90%), Enlatado (2,40%)

80,11%

1994

Petróleo (30,84%), Banano y Plátano (18,43%), Camarones (14,34%), Derivados de Petróleo (9,52%), Café Lavado (3,12%), Enlatado (2,69%)

78,92%

1995

Petróleo (30,84%), Banano y Plátano (18,43%), Camarones (14,34%), Derivados de Petróleo (9,52%), Café Lavado (3,12%), Enlatado (2,67%)

78,94%

1996

Petróleo (31,21%), Banano y Plátano (19,79%), Camarones (12,96%), Derivados de Petróleo (4,68%), Café Lavado (2,66%), Enlatado (3,09%),Oro(2,69%),Flores(2,15%)

79,23%

1997

Petróleo (26,81%), Banano y Plátano (24,92%), Camarones (16,83%), Derivados de Petróleo (2,77%), Enlatado (3,45%), Flores (2,49%), Café Lavado (1,74%), Vehículos (1,56%)

80,57%

1998

Petróleo (18,77%), Banano y Plátano (25,19%), Camarones (20,25%), Derivados de Petróleo (3,19%), Enlatado (6,04%), Flores (3,85%), Café Lavado (1,70%), Vehículos (1,50%)

80,99%

1999

Petróleo (29,48%), Banano y Plátano (21,24%), Camarones (13,64%), Derivados de Petróleo (3,76%), Enlatado (5,91%), Flores (4,05%), Jugos y conservas(1,65%)

79,63%

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2000

Petróleo (43,52%), Banano y Plátano (16,43%), Camarones (5,79%), Derivados de Petróleo (6,06%), Enlatados (4,70%), Flores (3,95%)

80,45%

2001

Petróleo (36,81%), Banano y Plátano (18,09%), Camarones (6,01%), Derivados de Petróleo (3,80%), Enlatado (5,75%), Flores (5,09%), Vehículos (2,13%), Manuf. Metal (1,65%), Manuf. Cuero(1,45%)

80,78%

2002

Petróleo (36,52%), Banano y Plátano (18,81%), Camarones (5,02%), Derivados de Petróleo (4,29%), Enlatado (6,82%), Flores (5,76%), Manuf. Metal(1,52%), Cacao(1,81%)

80,55%

2003

Petróleo (38,12%), Banano y Plátano (17,33%), Camarones (4,80%), Derivados de Petróleo (3,77%), Enlatado (6,52%), Flores (4,96%), Vehículos (2,03%), Cacao(1,93%)

79,46%

2004

Petróleo (50,28%), Banano y Plátano (12,88%), Camarones (4,25%), Derivados de Petróleo (4,33%), Enlatado (4,67%), Flores (4.58%)

80,99%

2005

Petróleo (53,43%), Banano y Plátano (10,44%), Camarones (4,53%), Derivados de Petróleo (4,68%), Enlatado (4,85%), Flores (3,94%)

81,87%

2006

Petróleo (54,48%), Banano y Plátano (9,25%), Camarones (4,62%), Derivados de Petróleo (4,80%), Enlatado (4,46%), Flores (3,42%)

81,03%

2007

Petróleo (51,87%), Banano y Plátano (8,87%), Camarones (4,28%), Derivados de Petróleo (6,29%), Enlatado (4,68%), Flores (3,28%),Vehículos(2,67%)

81,94%

2008

Petróleo (57,09%), Banano y Plátano (9,62%), Camarones (3,65%),Derivados de Petróleo (5,97%), Enlatado(4,40%),Flores(3,28%),Vehícu los(3,06%)

82,79%

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

103

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Productos como el banano y los camarones han reducido su peso en las dos últimas décadas, pero el petróleo ha ganado mayor importancia. En 1990, el petróleo representaba el 46,55% de las ventas al exterior, y para el 2008 llegó a equivaler a 57,09%. De la aplicación del índice Herfindahl-Hirschmann,320 se observa lo siguiente: Gráfico 6: Índice Herfindahl-Hirschmann para productos de Exportación, 1990-2008 0,4 0,35

Indicé

0,3 0,25 Indice de HerfindahlHirschmann

0,2 0,15 0,1 0,05

2007

2008

2006

2004

2005

2003

2001

2002

Año

2000

1999

1997

1998

1996

1994

1995

1993

1991

1992

1990

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: propia

La concentración medida por este índice en los últimos veinte años oscila entre valores medios y altos. Entre 1992 y 1998 tendió a descender la concentración, esto debido a la caída en las exportaciones de petróleo en valores FOB. Sin embargo a partir 1999 la concentración medida por el IHH empezó a aumentar, a lo cual presentó índices altos de concentración elevados a partir de 2004. El promedio para el período es de 0,221, valor que confirma la alta concentración de las exportaciones ecuatorianas. Al aplicar el índice de Theil,421 se confirma esta evolución de la concentración de las exportaciones ecuatorianas en términos de productos. Un índice mayor de 0,18 se considera como un mercado “concentrado”. Entre 0,10 y 0,18 “moderadamente concentrado” y el rango entre 0,0 y 0,10 se considera “diversificado (Durán y Álvarez, 2008, p. 28). 4 La distribución perfecta el índice de Theil tiene valor de 0. Conforme incrementan los niveles de desigualdad el valor se incrementa. 3

104

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL ECUADOR

Gráfico 7: Índice de Theil para productos de Exportación, 1990-2008 3 2,5

Indice

2 1,5 Indice de Theil

1 0,5

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

0 Año

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

Concentración de Exportaciones por Sector y Empresa Para el efecto, fueron seleccionados cinco productos de los más exportados en el periodo 1990-2008, a saber, café. cacao, atún, camarón, banano y plátanos. No se considera al petróleo ya que en este caso la participación del Estado en su extracción y exportación es sustancial. Al evaluar la concentración por empresas a través de curvas de Lorentz, por producto, se evidencia lo siguiente:

105

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Peso Acumulado Distribución Perfecta

0,01 0,06 0,11 0,16 0,21 0,26 0,31 0,36 0,41 0,46 0,51 0,56 0,61 0,66 0,71 0,76 0,81 0,86 0,91 0,96

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participáción Acumulada

Gráfico 8: Concentración de Exportaciones de Atún por empresas exportadoras 1990-2008

Porcenteje de Empresas

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

Peso Acumulado Distribución Perfecta

0,22% 5,82% 11,41% 17,00% 22,60% 28,19% 33,78% 39,37% 44,97% 50,56% 56,15% 61,74% 67,34% 72,93% 78,52% 84,12% 89,71% 95,30%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participáción Acumulada

Gráfico 9: Concentración de Exportaciones de Bananas o Plátanos, Frescos o Secos por empresas exportadoras 1990-2008

Porcenteje de Empresas

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

106

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL ECUADOR

Peso Acumulado Distribución Perfecta

0,29% 4,65% 9,01% 13,37% 17,73% 22,09% 26,45% 30,81% 35,17% 39,53% 43,90% 48,26% 52,62% 56,98% 61,34% 65,70% 70,06% 74,42% 78,78% 83,14% 87,50% 91,86% 96,22%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participáción Acumulada

Gráfico 10: Concentración de Exportaciones de Cacao por empresas exportadoras 1990-2008

Porcenteje de Empresas

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

Peso Acumulado Distribución Perfecta

0,27% 4,30% 8,33% 12,37% 16,40% 20,43% 24,46% 28,49% 32,53% 36,56% 40,59% 44,62% 48,66% 52,69% 56,72% 60,75% 64,78% 68,82% 72,85% 76,88% 80,91% 84,95% 88,98% 93,01% 97,04%

110,00% 100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participáción Acumulada

Gráfico 11: Concentración de Exportaciones de Café por empresas exportadoras 1990-2008

Porcenteje de Empresas

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

107

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Peso Acumulado Distribución Perfecta

0,12% 4,23% 8,33% 12,44% 16,55% 20,66% 24,77% 28,87% 32,98% 37,09% 41,20% 45,31% 49,41% 53,52% 57,63% 61,74% 65,85% 69,95% 74,06% 78,17% 82,28% 86,38% 90,49% 94,60% 98,71%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participáción Acumulada

Gráfico 12: Concentración de Exportaciones de Camarones por empresas exportadoras 1990-2008

Porcenteje de Empresas

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

Los resultados muestran una alta concentración para los cinco productos, en especial para camarones y atún. Además que las exportaciones se concentran en muy pocos sectores, se encontró evidencia que en cada uno también existe concentración en términos de empresas exportadoras como se observa a continuación del cálculo del índice de concentración para este caso: Tabla 4: Índice de Concentración por Exportador

Período de Análisis 1990-2008 y elaboración: autor ProductoCálculoÍndice de Concentración Atún 0,935 Banano 0,894 Cacao 0,825 Café 0,874 Camarones 0,916

108

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Encadenamientos productivos de las exportaciones En esta sección se analizan los encadenamientos productivos de los productos que más se han exportado a partir del año 2000. Para este análisis se emplearon las Tablas de Utilización de 2000 y de 2007. Se analizaron cuatro grupos, según la Clasificación de Industrias de las Cuentas Nacionales del Banco Central del Ecuador (CICN): cultivo de banano, café y cacao; cultivo de flores; y cría de camarón y pesca, siendo todos ellos bienes primarios. Además, fueron seleccionadas 3 industrias manufactureras: fabricación de productos textiles; producción de madera y productos de madera; y, fabricación de sustancias y productos químicos; con el fin de poder contrastar las cadenas de valor de los diferentes sectores, se demuestra que los principales productos de exportación carecen de mayor participación de otros sectores, en los procesos de producción. Para el efecto, se procedió a establecer los pesos relativos de cada consumo intermedio en las cadenas de producción de los sectores o industrias (actividades según la metodología de Cuentas Nacionales).

109

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Tabla 5: Encadenamientos, Tabla de Utilización 2000

Fuente: Banco Central del Ecuador, cálculo y elaboración: autor

110

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL ECUADOR

Tabla 6: Encadenamientos, Tabla de Utilización 2007

Fuente: Banco Central del Ecuador, cálculo y elaboración: autor

111

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Para las industrias analizadas, los sectores productores de bienes primarios tienen menor participación de diferentes productos de la economía. En el año 2007, el cultivo de banano y café insumió el 91,12% de solo cuatro productos: “Otros Productos Químicos”, “Productos de Plástico”, “Servicios de Transporte y Almacenamiento” y “Servicios Prestados a las Empresas”. Este patrón se mantuvo desde el año 2000, donde esos cuatro productos representaron el 92,85% de los insumos de esta industria. De similar forma, la cría de camarón dependió en 73,78% del producto “camarón y larva de camarón”: en el año 2000 este sector económico insumió 86,26% de este producto. En cuanto a las industrias de bienes manufacturados, se puede ver que tienen más diversificada el consumo intermedio. Aunque las tres industrias manufactureras dependen mayoritariamente de un insumo, por ejemplo, en el año 2007, la industria que fabrica productos textiles insumió 55,99% de “hilos e hilados”, estas incorporan otros sectores de la economía. Las tres industrias analizadas insumen de todos los tipos de servicios en la economía. El encadenamiento es aún más evidente para la fabricación de sustancias y productos químicos, ya que de los 40 productos de la Tabla de Utilización, esta industria incorporó 36 en su proceso productivo, es decir, el 90%. Este patrón se mantiene desde el año 2000, pero la exportación de productos químicos no ha tenido un incremento significante. Frente a esto, se puede evidenciar que la estructura comercial muestra fallas a diferentes niveles, primeramente por una alta concentración de productos, de igual forma, estos productos centran su producción en pocas manos y vinculan a muy pocos sectores dentro de su producción.

112

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Cálculo de Índices de Intercambio En 1950, Prebisch y Singer desarrollaron paralelamente avances en la determinación del denominado “deterioro de los términos de intercambio”, entendido como el efecto negativo resultante del comercio exterior para economías exportadoras de bienes primarios con bajo valor agregado y que a la vez son importadoras de bienes industrializados con alto valor agregado. La teoría originada de la propuestas de ambos autores partía de dos hipótesis: la primera, consideraba a la inelasticidadingreso de la demanda de bienes primarios como el principal problema, -deterioro gradual de los precios reales de los bienes-; y la segunda, a partir de las relaciones “centro-periferia” y de las asimetrías de los mercados laborales, -deterioro en el mercado de factores- (Ocampo y Parra, 2003). La importancia de los términos de intercambio radica en que su aplicación permite entender la utilización de factores de producción, tecnología y la distribución del ingreso, así como la relación y participación de las importaciones y exportaciones (BCE, 1996). El análisis se centra en la primera hipótesis (deterioro de los precios reales de bienes) y el cálculo se realizó de la siguiente manera:

113

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Ecuación 2

Donde: ITIt

= Índice de términos de intercambio del año t = Índice de precios de productos de exportación del año t = Índice de precios de productos de importación del año t

Índice de precios de exportación:

Ecuación 3

Donde: = Índice de precios, en dólares, de las exportaciones del período. = Índice de precios, en dólares, de las exportaciones del período base (2008). = Ponderación de las exportaciones del producto “i” en relación con las exportaciones totales del año base. = Variación de los índices de precios, en dólares.

114

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Índice de precios de importación:

Ecuación 4

Donde: = Índice de precios, en US dólares, de las importaciones del período. = Índice de precios, en US dólares, de las importaciones del período base (2008). = Ponderación de las importaciones del producto i en relación a las exportaciones totales del año base. = Variación de los índices de precios, en dólares. Los productos utilizados para el cálculo corresponden a las partidas de bienes agrícolas, silvícolas, pecuarios y piscícolas que el Ecuador exporta y a todos los bienes manufacturados que importa, con exclusión petróleo y derivados del petróleo.

115

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Tabla 7: Productos de Exportación Primarios

Clasificación

Producto Arroz Banano Plátano Cacao en grano Lavado (cacao en grano) Natural (cacao en grano) Melones Piñas Otras Higerilla Otras (Oleginosas)

A. AGRÍCOLAS

Achiote Tagua Paja toquilla, mocora y guinea Abacá Algodón Otros (Fibras vegetales) Tabaco en rama Cascarilla Hojas de té Maíz Flores naturales Otros (otros productos agrícolas) Balsa

B. SILVÍCOLAS

Cañas No coníferas (otras maderas) Otros (otras maderas) Animales vivos

C. PECUARIOS

Pieles y cueros Otros

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

116

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Tabla 8: Productos de Importación Industrializados Código Nandina (dos dígitos)

Descripción

16-24

Productos de las industrias alimentarias; bebidas; alcoholes; vinagre; tabaco, y elaborados

28-38 40 y 39

Productos de las industrias químicas y de las industrias conexas Plástico y sus manufacturas; caucho y sus manufacturas. Pasta de madera o materias fibrosas celulósicas, papel o cartón para reciclar y sus aplicaciones. Materias textiles y sus manufacturas. Manufacturas de piedra, yeso fraguable, cemento, amianto, mica, o materias análogas; productos cerámicos; vidrio y manufacturas de vidrio.

46-49 50-63 68-70

Máquinas y aparatos, material eléctrico; aparatos de grabación o reproducción de sonido, de imagen, sonido en televisión, partes y accesorios. Material de transporte.

84-85 86-89 90-92

Instrumentos de óptica, fotografía, cinematografía, medida, precisión, medicoquirúrjicos; relojería; instrumentos musicales; partes y accesorios.

72-83 94-98

Metales comunes y manufacturas de estos metales. Mercancías y productos diversos .

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

De la aplicación de los índices, los resultados obtenidos se observan a continuación. Tabla 9: Índice de Términos de Intercambio AÑO*

Índice de Precios de Exportaciones

Índice de Precios de Importaciones

Índice de Términos de Intercambio

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

72,90 81,86 83,11 80,50 92,44 90,11 77,62

51,07 50,34 60,86 66,55 74,33 69,33 67,60

142,74 162,60 136,55 120,95 124,36 129,98 114,82

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

74,26 75,73 75,62 79,31 76,23 74,48 82,01 86,60 100,00

63,28 62,11 62,70 66,82 71,37 80,89 82,26 88,11 100,00

117,36 121,92 120,60 118,70 106,81 92,08 99,69 98,28 100,00

*Año Base 2008 Cálculo y elaboración: autor

117

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Gráfico 13: Evolución del Índice de Términos de Intercambio,1993-2008 180,00 162,60

160,00 140,00

142,74

100,00 80,00 60,00

136,55 120,95 124,36

120,00

72,90

129,98 114,82 117,36

121,92 120,60 118,70 106,81

99,69 98,28 100,00 92,08 86,60 82,01 88,11 80,89 79,31 77,62 74,26 75,73 75,62 76,23 74,48 82,26 74,33 71,37 69,33 67,60 66,82 66,55 63,28 62,11 62,70 60,86

81,86 83,11 80,50

92,44 90,11

ITI IPX IPM

51,07 50,34

40,00 20,00 0,00 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008 2.009

Fuente y cálculo: autor

Los índices de precios muestran un crecimiento, tanto para los precios de exportaciones, como para los precios de las importaciones, sin embargo el IPX ha crecido a mayor velocidad, lo cual ha conllevado a un deterioro casi continuo del ITI entre 1993 y 2008. Algo importante es que entre 2004 y 2008 el comportamiento de los ITI ha tendido a estabilizarse, sin embargo no se puede asegurar que la tendencia para años próximos se mantendrá. Esto evidencia que el sector externo ecuatoriano tiene una debilidad importante en cuanto a sus términos de intercambio, la cual se refuerza por un crecimiento acelerado de los precios de las importaciones y un crecimiento menor de los precios de exportación.

Análisis de Exportaciones según destino En la sección previa se analizó la estructura comercial del Ecuador según la composición de sus productos, para demostrar la alta concentración de las exportaciones en términos de productos, la cual se complica con la concentración de destinos como se evidencia a continuación.

118

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Gráfico 14: Concentración de Exportaciones por Destino

Perú Alemania

Año

Panamá España

Chile Otros

2007

2008

2006

2004

2005

2003

2001

2002

2000

1999

1997

Colombia Rusia

1998

1996

1994

1995

1993

1991

Estados Unidos Corea del Sur

1992

1990

(%) de Exportaciones

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Italia

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

Las exportaciones por destino se han comportado de forma similar que las exportaciones por productos, concentrándose en un pequeño grupo de países. Estados Unidos, es el principal destino de las exportaciones ecuatorianas y desde 1990 hasta 2008 mantiene un peso alrededor del 40% del total de las exportaciones. Entre 1990 y 2006 representó un peso superior al 50% para luego, entre 1995 y 2003 reducirse a un 40% sin representar nunca menos del 35%. A partir del año 2003, su importancia como socio comercial creció aún más; en el año 2008 Estados Unidos demandó el 45,11% del total de exportaciones del Ecuador. Los países de la CAN han sido también representativos, siendo Perú y Colombia los destinos más importantes. En el año 2008, Perú representó el 9,20% de las exportaciones. Entre los años 2003 y 2008, este destino abarcó entre el 7,81% y el 10,51% de las exportaciones ecuatorianas. Solo en los años del conflicto bélico, 1995 y 1996, las exportaciones a Perú su nivel más bajo las cuales alcanzan 1,59% y 1,01%, respectivamente. La importancia de Colombia como destino aumenta a partir del año 1994, la cual supera por primera vez un nivel de 5% de las exportaciones totales del país. En el año 2002, Colombia abarcó el 7,20% de las exportaciones totales, participación más alta de este destino para el período analizado. En el año 2008, las

119

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

exportaciones a Colombia disminuyeron, las cuales representan solo el 4,19% de las exportaciones totales, situación generada por el distanciamiento político con Colombia que se originó por la incursión de Angostura en marzo de 2008. Fuera de estos países, tan solo Chile representa un socio importante dentro de la región Sudamericana. Aunque entre los años 2001 y 2004, Chile no abarcó más del 2% de las exportaciones totales, en el año 2008 este país fue el tercer destino más importante con un total de 8,12% de las exportaciones totales. Panamá también ha sido un destino representativo de las exportaciones ecuatorianas abarcando alrededor del 4% de las exportaciones totales en la mayoría de años; en el año 2004, 14,05% de las exportaciones se dirigieron a Panamá, ubicándose como el segundo destino más importante en ese año. Además la Comunidad Europea es otro destino considerable, donde los países de mayor importancia son Italia, Alemania y España. De estos, Italia ha sido el destino que ha abarcado más exportaciones históricamente. Rusia, se ha convertido en un destino con mayor participación en las exportaciones en los últimos años, las mismas que alcanzan para 1997 un 2% del total, siendo en 2008 el mayor demandante de banano y el plátano. Por su parte, el caso de Corea del Sur merece atención ya que habiendo sido un destino muy importante de las exportaciones ecuatorianas , alcanzando en 1992 el 10,92% del total, en 2008 representó el 0,11%. Esta elevada dependencia vuelve al sector exportador ecuatoriano muy vulnerable a las condiciones particulares de estas economías, por lo cual es preciso analizar de manera más profunda esta situación. Para el efecto, se aplicó la misma metodología utilizada anteriormente para evaluar la concentración de productos (Curva de Lorentz), para el período 1990-2008 con los mismos años de referencia (1990, 2000 y 2008), así como un análisis consolidado para todo el período.25 La estructura presentada puede variar según los años, ya que existen países que no son destinos permanentes.

120

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Países

91,76%

Acumulación de Países Distribución Perfecta

100,00%

83,53%

75,29%

67,06%

58,82%

50,59%

42,35%

34,12%

25,88%

9,41%

17,65%

1,18%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participación Acumulado

Gráfico 15: Concentración de Exportaciones por Destino, 1990

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

94,24%

84,89%

75,54%

66,19%

56,83%

47,48%

38,13%

28,78%

19,42%

10,07%

0,72%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participación Acumulado

Gráfico 16: Concentración de Exportaciones por Destino, 2000

Acumulación de Países Distribución Perfecta

Países

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

121

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

97,48%

88,68%

79,87%

71,07%

62,26%

53,46%

44,65%

35,85%

27,04%

9,43%

18,24%

0,63%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

Participación Acumulado

Gráfico 17: Concentración de Exportaciones por Destino, 2008

Acumulación de Países Distribución Perfecta

Países

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

Acumulación de Países Distribución Perfecta

0,41% 4,96% 9,50% 14,05% 18,60% 23,14% 27,69% 32,23% 36,78% 41,32% 45,87% 50,41% 54,96% 59,50% 64,05% 68,60% 73,14% 77,69% 82,23% 86,78% 91,32% 95,87%

100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

participación Acumulado

Gráfico 18: Concentración de Exportaciones por Destino, 1990- 2008

Países

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

122

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Aplicando igualmente el índice de Gini, se obtuvieron los siguientes resultados: Tabla 10: Índice de Concentración por Países de Destino Año

Índice de Concentración

1990

0,908

1991

0,906

1992

0,885

1993

0,885

1994

0,908

1995

0,900

1996

0,896

1997

0,914

1998

0,900

1999

0,909

2000

0,913

2001

0,925

2002

0,931

2003

0,931

2004

0,939

2005

0,944

2006

0,951

2007

0,936

2008

0,945

Todos los años

0,942

Cálculo y elaboración: autor

123

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

De esta información, además de la alta concentración de las exportaciones en pocos destinos para todo el período, se evidencia un incremento en los últimos años, la cual en términos específicos se detalla a continuación. Tabla 11: Acumulación del 80% por Destinos de Exportación Años

Países más representativos

Porcentaje

1990

Estados Unidos (53,90%), Antillas Holandesas (6,36%), Perú (5,19%), Panamá (5,07%), Puerto Rico (4,28%), Alemania (2,96%) y Chile (2,89%)

80,66%

1991

Estados Unidos (45,33%), Corea del Sur (9,95%), Perú (5,75%), Alemania (4,89%), España (3,97%), Chile (3,90%), Panamá (3,61%) y Cuba (3,07%)

80,47%

1992

Estados Unidos (40,22%), Corea del Sur (10,92%), Chile (5,04%), Panamá (4,35%), España (3,70%), Alemania (3,58%), Perú (3,26%), Italia (3,02%), Puerto Rico (2,54%), Colombia (2,37%) y Taiwan (2,37%)

81,35%

1993

Estados Unidos (40,54%), Corea del Sur (9,20%), Colombia (4,80%), Perú (4,27%), Italia (4,00%), Chile (3,83%), Panamá (2,97%), Cuba (2,78%), España (2,69%), Alemania (2,67%), Puerto Rico (2,03%), y Bélgica (1,97%)

81,75%

1994

Estados Unidos (40,41%), Corea del Sur (6,84%), Colombia (5,88%), Alemania (4,91%), Chile (4,36%), Perú (4,08%), Italia (4,04%), España (2,98%), Panamá 81,21% (2,97%), Bélgica (2,75%) y México (1,99%)

1995

Estados Unidos (38,19%), Corea del Sur (6,63%), Colombia (5,78%), Panamá (4,56%), Chile (4,50%), Italia (3,96%), Alemania (3,83%), España (3,43%), Japón (2,70%), Reino Unido (2,19%), Bélgica (2,15%), Argentina (2,06%) y Puerto Rico (1,97%)

81,93%

1996

Estados Unidos (35,21%), Corea del Sur (6,45%), Colombia (6,20%), Chile (4,53%), Panamá (4,28%), Italia (4,02%), Alemania (3,62%), Puerto Rico (2,94%), Japón (2,85%), España (2,73%), Reino Unido (2,57%), Bélgica (2,22%), Argentina (1,73%) y Rusia (1,71%)

81,05%

1997

Estados Unidos (37,95%), Colombia (6,75%), Italia (5,19%), Chile (4,53%), Perú (4,25%), Alemania (3,92%), Panamá (3,33%), Corea del Sur (3,26%), China (2,99%), Japón (2,85%), Rusia (2,71%), y España (2,46%)

80,19%

1998

1999

Estados Unidos (37,96%), Colombia (6,72%), Italia (6,12%), Perú (4,74%), España (3,33%), Chile (3,33%), Alemania (3,09%), Panamá (3,06%), Japón (2,96%), Rusia (2,70%), Corea del Sur (2,26%), Francia (2,24%), y Bélgica (2,11%) Estados Unidos (37,47%), Colombia (5,11%), Panamá (4,93%), Corea del Sur (4,80%), Italia (4,68%), Chile (4,38%), Perú (4,05%), Alemania (2,79%), Holanda (2,77%), España (2,75%), Japón (2,52%), China (1,88%), Bélgica (1,84%), y Argentina (1,69%)

81,66%

2000

Estados Unidos (36,57%), Corea del Sur (6,44%), Panamá (5,98%), Perú (5,96%), Colombia (5,44%), Chile (4,54%), Italia (3,31%), Japón (2,65%), Alemania (2,55%), Rusia (2,48%), Venezuela (2,39%) y El Salvador (2,32%)

80,62%

2001

Estados Unidos (37,53%), Perú (7,30%), Colombia (6,93%), Panamá (6,35%), Corea del Sur (5,09%), Italia (4,35%), Venezuela (3,54%), Alemania (3,27%), Rusia (3,08%) y Japón (2,62%)

80,08%

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

124

80,63%

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La determinación de los índices de Herfindahl y de Theil, confirman esta situación de alta concentración de destinos, como se aprecia a continuación. Gráfico 19: Índice de Herfindahl-Hirschmann por destino de Exportaciones 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15

Índice HerfindahlHirschmann

0,1 0,05 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

Gráfico 20: Índice de Theil por destino de Exportaciones 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50

Índice de Theil

1,00 0,50

2007

2008

2006

2004

2005

2003

2001

2002

2000

1999

1997

1998

1996

1994

1995

1993

1991

1992

1990

0,00

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

El cálculo del Índice de Theil también demuestra una concentración fuerte en relación con los destinos de exportación. Como se anticipó a través del índice de concentración y del de Herfindahn-Hirschmann, la concentración es más notoria en los últimos años, situación que se puede ver con los índices más altos.

125

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

En el caso del índice de Theil, su valor más alto corresponde para el año 2006 debido al aporte de Estados Unidos como principal destino. Es importante también recalcar que el índice se ha incrementado en el período analizado (1990-2008), situación que se debe a una tasa de crecimiento anual mayor de las exportaciones en relación con el aumento anual de socios comerciales.

126

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ANÁLISIS DEL SECTOR SERVICIOS Y SU POTENCIAL DE EXPORTACIÓN Uno de los espacios fundamentales en el comercio exterior, principalmente en economías no industrializadas es el denominado “sector terciario” o de los servicios, que curiosamente es poco estudiado. Al considerar que los servicios por definición incorporan valor agregado en su “producción”, su comercio exterior se vuelve relevante precisamente en economías que sufren de la afectación del deterioro de sus términos de intercambio en el comercio de bienes. Por ello, en esta sección se evaluarán las posibilidades o potencial productivo de la economía ecuatoriana en el marco de una redefinición de su comercio exterior a partir del impulso que se puede dar hacia exportaciones de servicios que puedan exitosamente orientarse bajo criterios de complementariedad hacia mercados en la esfera regional en una lógica de reconfiguración de la división internacional del trabajo hacia una activación del comercio sursur. Para el efecto, se identificarán los servicios puntuales con potencial de exportación bajo estos criterios. En los últimos años, a nivel mundial, la participación del sector servicios dentro de la economía ha ganado importancia; se ha pasado de economías productos de bienes a unas de servicios. En los países desarrollados el peso del sector servicios equivale alrededor del 80% de la producción y en países de menor desarrollo alrededor del 50%. La misma tendencia observa dentro del comercio internacional, donde los servicios equivalen alrededor del 20% del total de flujos a nivel mundial. Dada esta realidad es necesario enfocar esfuerzos para determinar y fomentar los servicios dentro de la economía y del comercio exterior ecuatorianos. En esta sección se busca analizar la situación actual de los servicios en el país e identificar los servicios con potencial de exportación.

127

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

LOS SERVICIOS EN EL ECUADOR Análisis de las prestaciones locales Entre los años 1993 y 2008, en promedio, los servicios han contribuido en 55,0% al PIB del Ecuador. En la siguiente tabla se puede visualizar el aporte de cada tipo de servicio al PIB total. Tabla 12: Participación de Servicios en el PIB

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autores

Se observa que de la producción de servicios, el rubro “Otros servicios” es el de mayor aporte al PIB en el período analizado, con una contribución del 23,1% en promedio. Esto se debe a que esta categoría incluye las siguientes ramas de actividad623: hoteles, bares y restaurantes; comunicaciones; actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler; enseñanza; servicios sociales y de salud; otros servicios comunitarios, sociales y personales. El “comercio al por mayor y al por menor” y el “transporte y almacenamiento” también presentaron en promedio aportes importantes de 13,3% y 8,0%, respectivamente. La “construcción”, con una contribución promedio de 6,5%, ha tenido una tendencia creciente en el período, ya que en 1993 aportó solo con 2,4% al PIB y en el año 2008 con 9,8% a este último. Se puede ver que este tipo de servicio ha tenido la 6

128

Ramas de Actividad de acuerdo con la CIIU-3.

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tendencia creciente más prominente entre 1993 y 2008. También es importante recalcar los servicios de administración pública y defensa, los cuales han abarcado en promedio el 5,7% del PIB. Este bajo nivel de servicios de administración pública y defensa es una característica de las economías en desarrollo. Otra característica importante es que los servicios de mayor aporte son de distribución en lugar de producción, como se puede deducir también para el caso ecuatoriano. La estructura productiva el Ecuador está dirigida a favorecer a los sectores petroleros y de agricultura, los cuales son producciones primarias con valor agregado bajo. La generación de mayor valor agregado en la producción es lo que más demanda necesita del sector de servicios. Dada la estructura productiva ecuatoriana, la demanda de servicios en el Ecuador está ligada a la producción primaria, lo cual implica un desarrollo lento del sector de servicios. Esto se puede ver con un crecimiento casi nulo para la mayoría de las ramas de actividad de servicios. Por lo tanto, ha existido una evolución casi estática en este sector debido a la estructura de producción primaria en el Ecuador. Además, el rubro “otros servicios” incorpora a cinco ramas de actividad de servicios; situación que implica que cada una de las ramas de actividad de este rubro, no tienen un peso de mayor importancia en el PIB ecuatoriano. Al analizar el sector “transporte y almacenamiento, su peso en la economía en promedio es comparable con países desarrollados, pero es importante recalcar que en los últimos años del período ha bajado el aporte de este. Como ejemplo de esto, el peso más bajo de esta rama de actividad fue de 6,0% en el año 2007, mientras que el aporte más alto correspondió a 2001 con una contribución de 10,0%. Esto también ejemplifica que el desarrollo del sector servicios está ligado a la estructura productiva ecuatoriana, y dado que esta depende cada vez más de la producción de bienes primarios, el sector de “transporte y almacenamiento” tiene un crecimiento menor que el PIB. La caída en 1996 del peso de esta rama de actividad se debió a que la autoridad aeronáutica internacional imposibilitó que las

129

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

aerolíneas ecuatorianas vuelen hacia Estados Unidos. Pero entre 1998 y 2004, se presentaron las contribuciones más altas debido al crecimiento del transporte aéreo doméstico, especialmente con la ampliación de aerolíneas privadas. Como se mencionó previamente, la “Construcción” ha sido el sector que ha presentado el mayor crecimiento del período en con una tasa de crecimiento promedio anual de 4,2%. Aunque en 1999 hubo un decrecimiento en esta rama de actividad, su peso fue mayor al de los años anteriores, y a partir de la dolarización, se produjo un crecimiento más importante de esta rama, el cual alcanzó niveles mayores al 9% del PIB en los últimos dos años del período. El crecimiento de la construcción se debe en su mayoría al desarrollo urbano a nivel nacional, siendo las principales ciudades del Ecuador, Quito y Guayaquil, las que acaparan el desempeño de esta actividad. En cuanto a los servicios de intermediación financiera, su participación es baja con un aporte promedio de 2,7%. Esto es una evidencia clara del nivel bajo de cobertura bancaria en el Ecuador. El sistema bancario no ha desarrollado una estructura de intermediación que permita una eficiente captación de recursos a través de ahorros, y que se transfieran estos en inversión y niveles mayores de producción. Esto se debe a la estructura de mercado mediante el cual se desenvuelve la intermediación financiera. En cuanto a la oferta, existen 25 Bancos en este sector, donde 6 de estos abarcan alrededor del 77% de los depósitos y el 76% de los créditos. Estos seis Bancos también abarcan el 82% de las utilidades, lo cual demuestra una composición oligopólica de la oferta de intermediación financiera. En cuanto a la demanda, el 41% de estos se focalizan en depósitos monetarios, es decir, cuentas de ahorro y cuentas corrientes, lo cual demuestra que la mayoría de ecuatorianos prefieren tener depósitos a corto plazo; esta situación tiene efectos negativos al dirigir los depósitos hacia proyectos de inversión724. 7

130

Superintendencia de Bancos: Boletines Estadísticos

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Análisis del comercio de servicios De manera histórica la cuenta de servicios de la balanza de pagos del Ecuador es deficitaria, y esta tendencia se ha profundizado en las últimas décadas. En 1993 el saldo final fue de -453,8 millones de dólares, para el 2008 es de -1641,3 millones. La tendencia fue casi constante hasta el año 2000, pues el saldo oscilaba entre -420 y -560 millones de dólares, pero a partir del 2001 la cuenta de servicios empezó a caer de manera constante y acelerada. Gráfico 21: Saldo de Cuenta de Servicios (millones de dólares) 0,0 -200,0 -451,1

-400,0 -600,0 -800,0 -1.000,0 -1.200,0 -1.400,0

-453,8 -743,6 -953,7

Saldo Cuenta de Servicios

-1.129,9 -1.371,5

-1.600,0

-1.641,3

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

-1.800,0

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

El rubro que más peso representa dentro de la cuenta es transporte. El saldo de esta subcuenta ha sido negativo todos los años y ha sido creciente. En 1993 era la segunda cuenta con mayor saldo negativo, con un saldo de -121,6 millones de dólares; sin embargo, en los últimos años su importancia ha crecido y en el 2008 representó un valor -1268,4 millones de USD. En servicios prestados la cuenta que mayor peso representa es la de transporte marítimo, conformada en su mayoría por “fletes”. Por otro lado, la cuenta de transporte aéreo no representa mayor nivel y la cuenta de transporte terrestre no vale nada.

131

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

De otra parte, la cuenta de servicios recibidos en lo referente a transporte cuenta con una mayor participación del sector aéreo, aunque sigue siendo la cuenta de transporte marítimo la que mayor peso representa. Dentro de transporte marítimo la cuenta más representativa son los fletes y dentro del transporte aéreo es pasajeros. La cuenta de transportes, tanto por el lado de importaciones como exportaciones es un importante factor dentro del saldo contrario del saldo corriente. Dentro del transporte aéreo de pasajeros, la pérdida se deriva de la reducción de frecuencias a los Estados Unidos para aerolíneas ecuatorianas debido a que los aeropuertos locales eran de categoría 28.

Tabla 13: Cuenta de Servicios Prestados- Transporte (A) (millones de dólares)

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

8 En mayo de 2006 recién fue levantada esta restricción por parte de la autoridad aeronáutica estadounidense, Federal Aviation Agency (FAA), aunque no se ha logrado sacar ventaja de esta decisión.

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Tabla 14: Cuenta de Servicios Prestados- Transporte (B) (millones de dólares)

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

La cuenta de viajes presenta un superávit creciente en las últimas 2 décadas. En 1993 tenía un superávit de 40 millones de USD, en cambio para 2008 es de 200,16 millones. Es a partir de 2006 que empieza a crecer aceleradamente la cuenta, la cual presenta un crecimiento de aproximadamente 180 millones de USD en 2 años. Dentro de este rubro, la subcuenta viajes personales es la de mayor importancia, tanto por el lado de servicios prestados como de servicios recibidos. Dentro de esta cuenta, aunque no está identificado, un factor importante es el turismo. Tabla 15: Cuenta de Servicios Prestados, Viajes (millones de dólares)

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

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INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Por último, la cuenta otros servicios desde 1993 tiene un saldo deficitario que ha aumentado en los últimos años. Dentro de este rubro, el valor que mayor peso representa pro el lado de servicios prestados es el de comunicación; y el que de mayor peso por el lado de servicios recibidos es el de otros servicios empresariales. Tabla 16: Cuenta de Servicios Prestados- Otros Servicios (millones de dólares)

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

Entre 1993 y 2007, la cantidad de servicios prestados aumentó en poco más del 100%; sin embargo, el aumento de los servicios recibidos varió en un mayor nivel, llegando a crecer en aproximadamente un 170% en el transcurso de estos años. Esto ha ocasionado que a pesar de que cada vez sean más los servicios que se brindan, tengamos mayor nivel deficitario en la cuenta de servicios. La participación promedio de cada componente de la cuenta de servicios se define a continuación.

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Tabla 17: Composición Promedio 1993-2008 Balanza de Pagos

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

De manera conjunta, los servicios no han sido representativos en relación con los intercambios de bienes, tal como se observa a continuación. Tabla 18: Peso de Servicios Prestados en el Sector Externo

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: autor

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INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Identificación de los sectores con potencial de exportación Siendo los servicios un campo amplio para el progreso en el Ecuador, es importante identificar los sectores de servicios que tienen mayores ventajas a través de concepciones de competitividad y productividad en la producción de bienes. El presente análisis se basará en los conceptos de especialización y eficiencia en la producción de bienes exportables a partir la Teoría de las Ventajas Comparativas de David Ricardo y las teorías desarrolladas a partir de esta como el Modelo de Heckscher y Ohlin y Modelo Estándar de Comercio Exterior. Para medir el potencial de exportación de los productos, se toma para el análisis una economía pequeña y abierta, como es el Ecuador. En esta economía se desenvuelven agentes que prestan servicios exportables sin ninguna barrera, por ende, compiten en los mercados extranjeros con las mismas condiciones que su competencia. Basándose en los supuestos anteriores, la potencialidad de exportación se explica a través de indicadores de eficiencia que toman en cuenta el uso de mano de obra como el insumo o factor de producción más intensivo. Se especifica una razón entre producción neta y remuneración en términos monetarios para determinar la eficiencia del factor laboral:

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Ecuación 6

Donde: = Eficiencia Laboral = Valor agregado bruto (sin descontar depreciación) del sector de servicios i Rei = Remuneraciones del sector de servicios i. La relación anterior explica el valor agregado que se genera por cada unidad monetaria que se gasta en el factor trabajo. Mientras sea mayor la relación se puede afirmar que existe mayor eficiencia dado los costos del trabajo. También se puede relacionar esto con una mayor productividad. Otro indicador de productividad es el siguiente:

Ecuación 7

Donde: Pi = producción de mercado del sector “i” p = producción total de mercado de los servicios en la economía ecuatoriana El nivel de especialización corresponde al aporte relativo de la producción de un sector en el total de todos los servicios. Si el nivel es más alto, existe una mayor asignación de recursos

137

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

de la economía en la producción del servicio. Por lo tanto se determina que existe una mayor especialización productiva. A través de los índices anteriores se calcula indicadores normalizados en términos relativos del máximo indicador de todos los sectores de servicios analizados. A partir de esto, se determina el índice de potencial de exportación con la siguiente relación:

Ecuación 8

Donde:

IPEi = índice de potencial de exportación

IELNi = índice de eficiencia laboral normalizado

IENi = índice de especialización normalizado

Los sectores que tienen potencial de exportación corresponden a valores de IPEi mayores a 100. El índice de potencialidad determina los niveles de eficiencia relativa en el uso del factor trabajo en comparación con los niveles de la participación relativa de un sector de servicios en la producción total de servicios. Por lo tanto, se determina la eficiencia de un sector frente a su aporte a todos los sectores de servicios de la economía. De acuerdo con la teoría de David Ricardo, se debería exportar los servicios donde su producción sea más eficiente, y por lo tanto generando mayor valor agregado en el comercio exterior ecuatoriano. Los valores superiores a 100, explican que esos sectores tienen una posición o potencial relativo mayor en eficiencia laboral frente a otros sectores, en comparación con los niveles de especialización. Estos valores explican que la productividad relativa es alta. A continuación se presentan los resultados de la aplicación del índice de potencial de exportación para todos los sectores

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de servicios a la máxima apertura (3er. Nivel) de la clasificación W120 a partir de las principales variables de las cuentas de producción de la economía ecuatoriana a 2001.925 Tabla 19: índice de Potencial de Exportaciones Normalizado (a) SECTORES DE SERVICIOS

Indice de potencial de exportaciones normalizado

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 36

Servicios de franquicia Servicios de bases de datos. Servicios de arrendamiento o alquiler de aeronaves sin tripulación. Servicios de bibliotecas, archivos, museos y otros servicios culturales. Extracción de información en línea y base de datos Correo vocal Intercambio comercial por cuenta propia o de clientes, ya sea en una bolsa, en un mercado extrabursátil, o de otro modo. Sistema de reserva informatizados de las compañías aéreas Servicios de Laboratorista Dental Servicios de asesoramiento y otros servicios financieros auxiliares respecto de cualesquiera de las actividades Otros servicios de enseñanza Procesamiento de datos y/o información en línea Servicios de eliminación de desperdicios Servicios de Traducción e interpretación Conversión de códigos y protocolos Servicios de Agentes aduanales/ despachantes de aduana. Suministro y transferencia de información financiera, y procesamiento de datos financieros y soporte lógico con ellos relacionado, por proveedores de otros servicios financieros. Servicios fotográficos Servicios de procesamiento de datos. Corretaje de cambios. Servicios profesionales en Trabajo Social Servicios de facsímil ampliados/ de valor añadido, incluidos los de almacenamiento y retransmisión y los de almacenamiento y recuperación. Servicios de limpieza de edificios. Servicios relacionados con los de los consultores en administración. Servicios de arrendamiento o alquiler de medios de transporte sin personal Todos los servicios de pago y transferencia monetaria. Servicios de arrendamiento o alquiler de otro tipo de maquinaria y equipo sin operarios. Servicios prestados con ocasión de asambleas o convenciones. Servicios de espectáculos (incluidos los de teatro, bandas y orquestas, y circos). Servicios profesionales de Bioquímico-farmacéutico Grabación sonora Servicios de planificación urbana y de arquitectura paisajista. Servicio móvil de datos Servicios de arrendamiento o alquiler sin operarios Participación en emisiones de toda clase de valores, con inclusión de la suscripción y colocación como agentes (pública o privadamente) y la prestación de servicios relacionados con esas emisiones.

20288.53 2951.86 2527.34 2153.90 1443.44 1192.41

Potencial de exportación en la prestación Presencia Comercial

Comercio Tranfronterizo

x x x x x x x

1041.14 954.15 843.51 832.91 785.33 761.82 721.54 465.39 457.09 453.11

x x x x x x x x x

374.81

356.60 322.02 292.32 281.66

x x x x x

274.25 269.80 263.64 222.74 206.15 197.74 160.07 143.98 139.63 126.08 120.80 108.58 105.61

104.13

x x x

x x x x x x x x x x x x x

Estos resultados corresponden a un análisis desarrollado de manera exhaustiva para las prestaciones de servicios en la ciudad de Quito debido a que muchos servicios, principalmente los “servicios prestados a las empresas”, se generan principalmente en las dos mayores ciudades del país, Quito y Guayaquil. La extensión de estos resultados a nivel nacional es posible ya que las estructuras y encadenamientos de las prestaciones no van a presentar variaciones sustanciales en otros espacios geográficos del país, y si fuera ese el caso, debido a la concentración de las prestaciones en Quito y Guayaquil, dichas variaciones no serán significativas.

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INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Como se indicó, la cualidad más importante de los servicios es que estos generan un alto valor agregado en relación al capital y los insumos necesarios para la producción de estos. Lo cual implica que el sector de servicios tiene un potencial muy grande por desarrollar frente al crecimiento económico. Como es el caso del Ecuador, al igual que otros países en vías de desarrollo, las prestaciones de servicios están subdesarrolladas, lo cual implica que la mayoría de estas se importan. Pero aún así, los servicios en estos países tienen un amplio potencial en su forma de incidir más en la producción al igual que en el comercio exterior. Esto se debe a que los servicios tienen ventajas competitivas, como los recursos laborales, que son un menor costo en términos relativos.

140

CONCLUSIONES 1. La estructura del comercio exterior ecuatoriano, sigue fundamentándose en la exportación altamente concentrada en términos de productos, destinos y empresas productoras, con el agravante de corresponder a bienes primarios que no incorporan valor agregado (“commodities”). 2. Esta estructura no favorece al desarrollo económico y social del Ecuador ya que el efecto multiplicador a través de los encadenamientos productivos de estos bienes primarios es mínimo y en muchos casos la producción exportable tiene un alto grado de componente importado a través de sus insumos. 3. La especialización de las exportaciones en bienes primarios y la de las importaciones en productos manufacturados y tecnológicos, que en muchos casos son insumos y bienes de capital para producción local, genera un continuo deterioro de los términos de intercambio del Ecuador, pérdida económica resultante de la diferencia creciente en el tiempo en los precios relativos entre exportaciones e importaciones. 4. La concentración de las exportaciones en pocos bienes primarios, en cuya producción asimismo existe una concentración por parte de las empresas productoras, no favorece a la generación de empleo más allá de la demanda localizada de mano de obra no calificada que requieren estas actividades. 5. El mantenimiento de un esquema de comercio exterior con estas características redundará en una mayor concentración de las exportaciones en términos de productos, mercados y empresas productoras, sin posibilidad que el resto de la economía pueda desarrollarse adecuadamente.

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INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

6. Las exportaciones del Ecuador hacia sus principales mercados compiten en una suerte de relación bilateral (Sur-Norte) en cada uno de ellos, con exportaciones de los mismos productos primarios desde otros países de la Región, lo cual evita que este esquema que se genere un comercio complementario entre estos últimos (SurSur). 7. La posibilidad de revertir este esquema que no favorece el desarrollo económico y social está en la redefinición del comercio exterior ecuatoriano que, desde el lado de las exportaciones, procure su diversificación en términos de productos para privilegiar aquellos con alto valor agregado, así como la diversificación de destinos, particularmente enfocándose en el acceso a mercados de la Región donde las exportaciones ecuatorianas presentan adecuados niveles de competitividad. 8. Esta reconfiguración de las exportaciones ecuatorianas debe acompañarse con medidas e incentivos para desconcentrar su producción en pocas empresas, y fomentar una mayor participación de pequeños y medianos productores principalmente ubicados en el espacio de la economía social y solidaria. 9. La diversificación de las exportaciones y la incorporación de valor agregado en ellas puede lograrse en el corto plazo a través del impulso a las exportaciones de servicios, ya que estos por definición implican en su prestación la generación de valor agregado, además que en su mayoría no requieren de grandes inversiones ni tiempo como es el caso de una reconversión industrial del aparato productivo de un país. 10. Este impulso puede lograrse a través de la generación de condiciones adecuadas e incentivos para los sectores de servicios con potencial para ser exportados desde el Ecuador, especialmente bajo modalidades transfronterizas, los que en este trabajo se han

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identificado y que de forma agregada corresponden a servicios prestados a las empresas, principalmente “outsourcing” de servicios que no requieren de elevados y muy especializados niveles de calificación profesional de sus prestadores y que no demandan alta tecnología. 11. El potencial de estos servicios se fundamenta en la ventaja que presenta el Ecuador en términos de costos laborales respecto de los posibles mercados en niveles de calificación media y alta como es el caso de servicios de contabilidad, auditoría, algunas prestaciones médicas que pueden ofrecerse de forma transfronteriza, servicios informáticos y franquicias, principalmente.

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la Economía Global”, Pearson, Buenos Aires, Argentina Santos, Eduardo (2001). “Ecuador, hacia el diseño de una teoría del desarrollo humano”. Colegio de Economistas de Quito, Quito, Ecuador. Sapir, S., Winter Ch. (1994), “Services Trade” en Surveys in International Trade, Greenaway y Winters (eds.), Blackwell. Stephenson, Sherry M. (2000), ed., Services Trade in the Western Hemisphere. Liberalization, Integration, and Reform, Brookings Institution Press, Washington DC. Torre, Carlos de la (2002), “Liberalización financiera en la Comunidad Andina: efectos macroeconómicos antes y después”, et.al., Latin American Trade Network. Torre, Carlos de la (2003), “ALCA, comercio de servicios financieros, estabilidad financiera y crecimiento económico”, et.al., Latin American Trade Network. Torre, Carlos de la (2004), Las verdades ocultas del TLC, CEQUIPUS, Quito. Torre, Carlos de la (2005)a, “Estrategias de Integración y Liberalización de los Servicios Financieros en la CAN a Partir de las Experiencias de la Unión Europea y el TLCAN”, et.al., Latin American Trade Network. Torre, Carlos de la (2005)d, “Estudio cualitativo de servicios para los países miembros de la CAN en el marco de la evaluación del impacto de las negociaciones hemisféricas del ALCA y del TLC con los Estados Unidos”, SGdi 715, Secretaría General de la CAN. Torre, Carlos de la (2006)a, “Deregulatory reform and services trade liberalization in the Andean Community. Ecuador”, UNCTAD, unpublished work.

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Torre, Carlos de la (2006)b, Servicios exportables. Una alternativa para Quito, CONQUITO, Quito. Torre, Carlos de la (2006)c, “Informe de la consultoría para definir de la estrategia a seguir por parte del Ecuador ante el proceso de liberalización de comercio de servicios a nivel andino”, CORPEI-EXPOECUADOR, mimeo.

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LA SUSTENTABILIDAD DE LAS POLÍTICAS DESTINADAS AL PAGO DE LA DEUDA SOCIAL: ANÁLISIS DE SOLVENCIA Y DISTRIBUCIÓN DEL GASTO SOCIAL EN LA GEO-ECONOMÍA DEL ECUADOR Viability of the social debt payment policies: Analysis of solvency and distribution of the public expenditure in the geoeconomy of Ecuador Dr. Jaime Gallegos Londoño 261

Palabras Claves: Deuda social, distribución del gasto público, pobreza, equidad, distribución de la riqueza, prioridades sociales, sustentabilidad.

Keys Words: Social debt, distribution of the public expenditure, poverty, equity, wealth distribución, social priorities, viability.

1 Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Barcelona, España; docente e investigador de la PUCE, Consultor Internacional. (jgallegosl@puce.edu.ec)

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RESUMEN La presente investigación realiza un análisis de la oportunidad y efectividad del monto y estructura del gasto público del Ecuador en los últimos treinta años, con énfasis en lo referente al gasto social y su principal preocupación: la de su sostenibilidad en el tiempo. Además, se pone acento en el concepto “sustentabilidad” como variable cualitativamente explicativa del concepto de desarrollo, al tiempo que se examina desde la perspectiva estructuralista el tamaño de la “Deuda Social”, como secuela de la aplicación de las políticas ortodoxas. Colateralmente se introducen indicadores alternativos para medir la sustentabilidad del gasto social y sus perspectivas en el tiempo y todo con el afán de contribuir al debate sobre el devenir del papel del Estado en las economías del tercer mundo.

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ABSTRACT The following research performs an analysis of the opportunity and effectiveness of both the amount and the structure of the public expenditure in Ecuador in the last thirty years. The focus is on the public expenditure policy and its main concern: the long-term sustainability. Furthermore, the concept of “viability” is emphasized as a qualitative variable in terms of explaining economic development. At the same time, the size of the “social debt” as an autonome of orthodox policies is examined from a structural perspective. Additionally, alternative indexes are introduced to measure the viability of the public expenditure and its future perspectives; all this to contribute to the current debate about the transformation of the role of the State in third-world economies.

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INTRODUCCIÓN La principal discusión entre medios de comunicación y gobiernos en relación a la gestión económica, es la que cuestiona o defiende el gasto público y el debate no solo radica en el tamaño del gasto sino en su misma idoneidad y calidad, lo cual es sin duda sano dentro del ejercicio democrático legítimo en toda sociedad. Además, la misma ciencia económica ha centrado una buena parte de su debate y desarrollo en determinar el papel del Estado en la economía, desde el desarrollo de las políticas keynesianas de primera generación, que sacaron a la economía norteamericana de la gran depresión, hasta las nuevas formas de intervención del Estado en medio de la globalización aperturista y neoliberal, como los salvatajes bancarios27, etc, el cual no ha dejado de interesarse, y en caso de América Latina y particularmente en el Ecuador jugado un papel protagónico en los últimos 40 años, apoyando al modelo de industrialización por sustitución de importaciones, pasando por su funcionalidad al pago de la deuda externa y sirviendo de llanta de repuesto ante la quiebra bancaria. Como se sabe, no es que el Estado se ha limitado en su papel, pese al sonido polifónico de trompetas neoliberales de los discursos políticos, ha apostado su destino a ciertos intereses económicos, ha abandonado su naturaleza y razón de ser: redistribuir la riqueza, lograr contrarrestar las externalidades negativas que arroja el sistema de acumulación de capital. El Estado se volvió en excelente pagador de deuda externa pero desertó en su preminencia de servicio social, bajando el gasto social de educación, salud y vivienda a niveles insostenibles es decir no solo por debajo de los niveles deseables dentro de los contextos macroeconómicos hostiles, sino llegando a manejar presupuestos ridículos que más bien contribuyen en el mediano plazo a generar nuevas externalidades, como la falta de formación Término introducido por el argot económico y comunicacional para expresar las medidas tomadas por los gobiernos para salvar la banca de la quiebra financiera.

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del capital humano con la consiguiente secuela de violencia y corrupción social. En esta oportunidad hemos creído posible realizar un ejercicio, no solo de mirar el pasado sino de proveer con criterios científicos y análisis más rigorosos una meditación más completa sobre la sustentabilidad del gasto público en contextos donde se privilegia este último y donde se minimizan las políticas derivadas de los modelos neoliberales. Creemos que hay que darle un tratamiento distinto a la discusión sobre la idoneidad del gasto al proporcionar los criterios de sustentabilidad del mismo, y concebir al fenómeno histórico como el espacio posible para sanear el gran problema que enfrenta la economía ecuatoriana actual que es una enorme deuda social acumulada que impide todo proceso de desarrollo. La presente investigación quiere llenar ese vacío persistente en la sociedad ecuatoriana sobre el gran problema de la sustentabilidad del gasto público en general y del gasto público social en particular. Para ello se ha preparado en primera instancia una discusión teórica y de forma alternada una discusión con datos empíricos acentuando el carácter estructural de la problemática, mirando el contexto global del gasto social y creando indicadores alternativos para una lectura más acorde con la realidad.

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1. CONSIDERACIONES TEÓRICAS 1.1 EL CONCEPTO DE SUSTENTABILIDAD HUMANA “Entre los criterios más utilizados en el análisis para la evaluación de las políticas públicas, uno de los más estrictos y ambiciosos es la sustentabilidad entendida como viabilidad temporal. En este sentido políticas públicas no sustentables son aquellas que, aunque funcionales a ciertos objetivos, generan el suficiente nivel de conflicto como para terminar siendo abandonadas”283. Efectivamente, estos aspectos de sustentabilidad se generan a partir de una dinámica político-institucional, donde es posible establecer políticas de largo plazo a base de un acuerdo social, pese al permanente cuestionamiento de los grupos económicos de poder que identifican este tipo de gasto (social) como innecesario. La sustentabilidad de las políticas públicas relacionadas con el gasto social, debe convertirse en una meta en sí, y esto bajo el supuesto de que exista conciencia que la principal discusión no radica en la eficiencia o no del gasto público al utilizar algún preconcepto científico o técnico-, sino que si el gasto público en sí es un elemento indispensable en todo proceso económico. No se discute por tanto la existencia o no del mismo, sino la pertinencia y la permanencia para cumplir metas generalmente asociadas al desarrollo. La verdadera sustentabilidad radica en la determinación de un gran modelo económico - social - civilizatorio, muy definido, con metas, con una específica razón de ser, en tanto que se haya definido de antemano; un objetivo ulterior a cumplir, es decir, saber ir más allá. Que hay que arreglar el orden social por medio de una economía sustentable, por supuesto, pero, superar solamente el problema material no cambia mucho la condición humana típica; siempre abigarrada (obsesionada) al hecho de Mostajo, Rossana. Ingreso: caracterización e impacto redistributivo en algunos países de América Latina y el Caribe. México. 2007.

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“la posesión de lo material”, la satisfacción más inmediata, primordial y a la vez animal del ser humano. La política no es el juego de quien llega primero y se mantiene en el poder y el juego del que vive de la negación al contrario. Eso es la situación derivada del proceso económico (civilizatorio) mismo, que al generar externalidades termina por ahogarse en su propio proceso. Eso es recursividad y no sustentabilidad; allí no hay desarrollo (como concepto global), sino una dirección ciega de hacia dónde conducen las cosas. La convivencia social en sí misma, que abarca desde la política en un país determinado hasta la esferas de cómo se mueve el poder a escala mundial, es decir, desde lo micro-físico o local, hasta la macrodinámica del juego mundial de intereses, en medio de una locura colectiva por la supervivencia, es una convivencia falsa, porque su característica está relacionada con el “conflicto”; o una convivencia con la reproducción de conflictos y la resolución de los mismos, convirtiéndose justamente en eso la mera supervivencia humana histórica, donde la forma de su organización cambia, varía, y en el fondo, de personajes nada más. Antes de hacer un análisis del gasto social en general y sobre todo del nuevo proceso ocurrido en los últimos años, es necesario tener presente el contexto particular del desarrollo y visión de las políticas que condujeron a la acumulación de una gigantesca “deuda social” y encontrar en este sentido también el verdadero concepto de sustentabilidad de las políticas de gasto o inversión social. El contexto a considerar se mueve dentro del marco de la evolución de la economía global. En primer lugar hay que tener en cuenta la división entre Centro y Periferia. Estados Unidos a la cabeza y Europa a continuación, han logrado establecer una lógica para toda la economía mundial imponiendo las condiciones por medio del control de precios. Mientras las materias primas y productos básicos de la periferia suben lentamente de precios – algunos incluso bajan, y están dentro de fuertes variaciones-, en

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cambio los precios transnacionales del centro crecen en mayor medida. Esta situación originó que, por una parte se hable de un traslado de la plusvalía (ganancias del proceso de producción) por medio de la actividad del intercambio, de esta manera el centro capta más valor producido en bajas condiciones de productividad de los países periféricos, al no reconocer un precio justo por sus exportaciones, en cambio extrae plusvalía en la medida que la periferia paga en mayor valor y volumen los productos que compra del centro. Esto dio origen a la teoría del “Intercambio Desigual”, tan poco difundida y discutida por los centros académicos del mundo desarrollado. En medio de esto la CEPAL, logra por otra parte demostrar que el intercambio desigual, -al mismo tiempo sustituido por un concepto más convencional como “deterioro de los términos de intercambio”-, se puede evitar si se logra producir lo que el centro produce, así se evita ese intercambio nocivo. La CEPAL, logró influir en las políticas que terminaron por reconocer implícitamente esta situación. La industrialización se irradió por toda América Latina, sin embargo la dependencia comercial con el centro muy lejos de terminar con la industrialización, llevó a la región a una dependencia tecnológica y financiera que arraigaba más aún el carácter de esa dependencia. El Estado latinoamericano, impulsó el proceso de industrialización, tomó incluso parte del proceso de acumulación de capital, con inversiones directas e indirectas, favoreciendo a los grupos locales para que logren procesos de capitalización más consistentes y enmarcados en la lógica del capitalismo nacional. Lo que recalcamos en este punto es que el Estado ya tiene una larga historia de vinculación para con la sociedad, su gasto de infraestructura facilita los procesos de inversión de carácter privado, logra homogenizar economías y sobre todo genera un ambiente de evidente desarrollo de servicio público. Este Estado creció y con él apareció también el incremento de su función social. Los servicios públicos esenciales siempre han estado en

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manos del Sector Público (central o seccional), y se han abierto el campo de acción de las mismas políticas públicas. El Estado latinoamericano intervencionista de los años 50 se extendió en los 60 y 70, y solo con la problemática derivada del endeudamiento externo iniciado masivamente en los años 80, es cuando este Estado empieza a retirarse de la economía, las políticas de estabilización y ajuste impuestas por el FMI, lograron controlar al Estado; el gasto público disminuye en su relación con el PIB, la política fiscal está determinada por la matriz de egresos necesarios para pagar la deuda externa, dejando porcentajes cada vez menores para salud y educación, pese a que las necesidades sociales, por el contrario, crecieron ingentemente. El nuevo Estado neoliberal, tiene más bien un don: el de la beneficencia, pues se enmarca en el asistencialismo, logra un consenso social mínimo y endeble, logra aplacar y diluir la resistencia social que se puede producir por una mayor intervención del Estado en la economía. El gasto social es ya una dádiva y no se concibe, ni de lejos, que el gasto social promueva el desarrollo deseado por los mismos neoliberales. En la estructuras presupuestarias desaparecen los gastos de inversión, y se sataniza al gasto en general, incluido al social, como un simple gasto corriente. A mediados de los años 90, surge con fuerza la posición que si continuamos en esta línea, la sostenibilidad del desarrollo se volverá imposible, ya que asecha el fantasma de la pobreza, la anarquía, la informalidad y la violencia. Es demasiado peligroso para el mismo sistema dejar las cosas en un estado de postración. A su vez la experiencia ocurrida por muchos países europeos, donde el gasto social al contrario de disminuir, creció y se especializaron, dando lugar a la teoría de que gastar en salud, educación e incluso en vivienda, implica un crecimiento de un capital, antes intangible: el capital humano. Por lo tanto, ya no hay gasto público destinado a los sectores tradicionales sociales, sino que en realidad la acción gubernamental desplegada en este sentido, lo cual constituye toda una “inversión social” y cuyos

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resultados no se ven en el corto plazo sino que se puede apreciar en proceso más largos. Muchos empezaron a pensar que la inversión social, y no el gasto social era definitivamente la forma de cómo sacar a la gente de la pobreza, logrando sembrar el futuro y de esta manera se garantice por lo menos las potencialidades de una sociedad que quiere salir de las condiciones del subdesarrollo. Este matrimonio entre INVERSIÓN SOCIAL y CAPITAL HUMANO, es ya la garantía de la legitimación futura de este tipo de nuevas prácticas (antineoliberales) y que apuntalan el desarrollo desde la perspectiva de potenciar en la gente conocimientos y satisfacción de necesidades básicas, dan el nuevo concepto de “sustentabilidad”, que no tiene nada que ver con los recursos monetarios, y ni siquiera con las garantías mismas de este tipo de inversiones (gasto social) de cómo continuar en el tiempo un crecimiento de los mismos. Los resultados de la sustentabilidad son el crecimiento en sí y pero sobre todo del capital humano, el mismo que deberá adaptarse a los nuevos procesos de desarrollo y ya no al modelo consumista impuesto como la única posibilidad o concepción de desarrollo y civilización. La sustentabilidad de la cual hablamos es una especie de valor agregado invisible, un motor silencioso que mueve y moverá a la sociedad en la búsqueda de sus soluciones. No estamos hablando de la sostenibilidad como un conjunto de garantías seguras para lograr tener ingresos y hacer los gastos (sociales) en el futuro. La sustentabilidad es el carácter cualitativo de la sociedad para incrementar, vía consenso social, la inversión social, pero sobre todo lograr efectividad cualitativa, bajo la conciencia que el centro de la economía no es el dinero sino el ser humano. La sustentabilidad no es ya un concepto para medir cosas dentro de los procesos económicos y sociales bajo la lógica desarrollista del capitalismo moderno, es la lógica o conciencia social que sabe que no puede explotar indiscriminadamente la naturaleza, como tampoco se puede seguir menospreciando a

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millones de seres que no tienen capacidades para desarrollarse como seres humanos. Este giro no solo es el abandono de las viejas prácticas convencionales sino que estamos en el punto inicial de un nuevo proceso civilizatorio, donde nada está fuera de la “sustentabilidad”. El concepto de desarrollo sustentable es un derivado de la economía ambientalista, y se encamina en este sentido, sin embargo, podemos decir que el intento de colocar a las variables ambientales dentro de los procesos y modelos ha llevado a legitimar la determinación del mercado sobre los sujetos o actores sociales, de esta manera una especie de mecanismo automático parece volverse recursivo; sin embargo, los sujetos existen más allá de las cosas; las instituciones y persisten más allá de los ciclos y de los mercados. Requerimos de una macroeconomía que cambie el delirio (presupuesto no consentido pero permanentemente aplicado) de la estabilidad basada en el equilibrio fiscal y en la restricción permanente del gasto social (inversión social) a una economía donde la única prioridad sea el ser humano. El presupuesto gubernamental ya no puede ni debe ser visto como el gasto del Estado, ni siquiera como una variable más que se suma al PIB, sino que debe ser lo invariable en cuanto a servir cada vez más al capital humano. Este es el nuevo concepto de sustentabilidad del desarrollo humano que traemos aquí y es la base de este trabajo y con la cual debe leerse toda la información analizada. Si el gasto púbico continúa siendo coyuntural y no marcha hacia la formación de una estructura sólida en gasto social, las posibilidades del desarrollo en su concepción de desarrollo humano no serán posibles, y la reversión de la situación será cada vez más difícil. La verdadera estabilidad del gasto público está en sembrar con el gasto social la estabilidad futura y solo así se hace posible un desarrollo sustentable el mismo que pasa por el incremento constante del gasto social sobre el presupuesto público total.

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El mejor concepto que da cuenta de este proceso es el de inclusión ya que la exclusión social, según Papadopolus (2001), es la incapacidad del individuo de participar en el funcionamiento básico político, social y económico de la sociedad en que vive; o según Behrman (2002), es la negación del acceso igualitario a las oportunidades que determinados grupos de la sociedad imponen a otros. Esto implica que la exclusión social es un proceso multidimensional que afecta a grupos culturalmente definidos que participan de las interacciones sociales. “La exclusión es un proceso dinámico social, político y económico que deniega a personas y grupos al acceso a oportunidades y servicios para que puedan tener vidas productivas fuera de la pobreza. En el contexto de América Latina, la exclusión social (resultado de un proceso histórico), es multidimensional y al considerarla como un fenómeno de grupo, se establece la imperativa necesidad para desarrollar y establecer políticas de inclusión orientadas hacia un incremento de oportunidades y acceso para grupos específicos de la población”294. Por tanto, el rompimiento del círculo vicioso de la pobreza pasa por disolver la exclusión permanente que se origina en el proceso natural de evolución del sistema y cuyo resultado social es la inequidad, entendiéndose a la misma como una realidad que responde a un proceso histórico propio, en un contexto nacional único y resultado de la actividad humana. Adicionalmente, “refleja estructuras económicas, sociales, de género y étnicas altamente segmentadas, que se reproducen intergeneracionalmente por múltiples canales”503 (CEPAL, 2000). Por lo tanto, es un proceso dinámico y que puede ser modificado. Las situaciones de inequidad y exclusión que estos procesos intergeneracionales de pobrezas que se heredan y continúan una ruta sin retorno, requieren ser superadas. Es así que un enfoque de inclusión debe considerar lo étnico, lo multicultural y el género, como ejes fundamentales de la política pública, en general, y de la inversión social, en particular. 4 5

BID, Informe del 2007 p.35. CEPAL, 2000. p.74.

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1.2 LA TIPOLOGÍA DEL GASTO SOCIAL De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el gasto social es la “provisión de beneficios y contribuciones financieras, por parte de instituciones tanto públicas como privadas, a comunidades e individuos con el fin de brindar apoyo en tiempos de adversidad que afecten su bienestar (…)”. Cabe resaltar que este organismo enfatiza que el financiamiento del gasto social no es exclusivamente público, sino que también el sector privado puede participar en él. Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el Informe de Desarrollo Humano para Honduras correspondiente al año 2003, define el gasto social de dos maneras: “El gasto social es un subconjunto del gasto público que agrupa determinados recursos que el Estado destina directamente para atender el desarrollo y el bienestar de su población”; y, “El gasto social es un medio, una herramienta a utilizar para reducir la pobreza, elevar el nivel de vida y, en general, mejorar el desarrollo humano”. Es importante subrayar que esta definición respaldada por el PNUD asume que el gasto social es de origen público.316 En el mismo documento se citan definiciones de otros autores acerca del gasto social, (como la de Flood y Harriage), que sugieren que el gasto social corresponde a “los recursos públicos asignados a funciones sociales”. Esta noción también enfatiza la naturaleza pública del gasto social. Los gastos públicos sociales son aquellos cuyo fin es proveer servicios y bienes públicos a los ciudadanos (en cumplimiento de las responsabilidades propias del Estado) y los destinados a programas especiales tendientes a disminuir la pobreza y lograr la equidad. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), emplea la noción de gasto social de las Naciones Unidas, la cual involucra conceptos asociados a sectores sociales: educación y cultura, protección y previsión social, vivienda y desarrollo urbano, trabajo, salud y saneamiento. 6

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PNUD, “Gasto Social de México”. 1999.

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Es importante subrayar que ninguna de las definiciones anteriores es idéntica. Una idea generalizada es que el gasto social es principalmente público, es decir, que el Estado es quién lo ejerce y lo administra. Sin embargo, de acuerdo con la OCDE, el sector privado también participa en esta importante tarea. La distinción entre lo que es gasto social público y privado radica en el perfil de la Organización que controla los recursos financieros, sin importar el origen de los recursos. En este sentido el gasto social es de carácter público, si quien lo administra es el gobierno federal, estatal o local, incluyendo fondos públicos de seguridad social; o de carácter privado, si se trata de empresas privadas u organizaciones de la sociedad civil. Según el perfil de las organizaciones que en conjunto administren los recursos, variará la proporción de gasto público en relación con el gasto social total. La primera dimensión del gasto social, detectada en algunas definiciones de los organismos y países revisadas, corresponde precisamente al perfil de los agentes que intervienen en su ejercicio. Como resultado de esta revisión, podemos asumir que este gasto lo ejercen Organizaciones y no individuos. También que son las organizaciones del Estado quienes desempeñan el papel principal en su control; sin embargo, no son las únicas que pueden desempeñar un papel relevante. En varios países el sector privado tiene un porcentaje de participación significativo en el gasto social total, incluso aquellos que tradicionalmente han sido asociados con el concepto de Estado benefactor. Además de las necesidades sociales, hay otros aspectos que inciden en el conjunto de propósitos sociales y la cantidad de recursos que finalmente se invierten para ese fin: • El entorno político • La disponibilidad de recursos

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• Los beneficios fiscales que incentivan a las Organizaciones privadas a financiar funciones sociales • Las preferencias acerca de las intervenciones sociales que deben priorizarse • La efectividad y eficiencia de las herramientas de la política social Algunos autores explícitamente reconocen que en el contexto internacional no hay una definición universalmente aceptada con respecto a las áreas que deben financiar el gasto social. Las necesidades sociales varían en función del nivel de desarrollo socioeconómico, al influir en el tipo de insuficiencias que sufren los grupos poblacionales. En contraste con los países desarrollados, los países en vías de desarrollo concentran su quehacer social en incrementar el bienestar de la población a través de servicios y programas dirigidos a combatir la pobreza, por lo cual algunos servicios sociales básicos figuran entre las áreas de atención de la política social. Mediante el análisis de las definiciones del gasto social de la OCDE y el PNUD percibimos esas diferencias. La OCDE define el gasto social como una herramienta para contrarrestar la vulnerabilidad o compensar el bienestar; es decir, actúa para suavizar los cambios en el nivel de bienestar. A su vez, este organismo no clasifica el gasto en educación como gasto social, ello puede relacionarse con el hecho que la educación representa un menor reto en los países que integran la OCDE que en países en desarrollo. En contraste, la definición del PNUD se relaciona en mayor medida con el desarrollo social y combate a la pobreza pues, más que pulir el nivel de bienestar, busca incrementarlo. Con respecto a la educación, las definiciones que respalda el PNUD mencionan la provisión del servicio de educación como prioritario en las áreas que financia el gasto social.

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Gráfico No. 1 OCDE

PNUD Subconjunto del gasto público para atentder el desarrollo y el bienestar de su población

Provión de beneficios y contribuciones financieras por parte de instituciones tanto públicas como privadas para brindar apoyo en tiempos dificiles

CEPAL Adopta La Definición Del PNUD

DEFINICIONES

DEL GASTO SOCIAL

1.3 EL IMPACTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE GASTO SOCIAL Las políticas destinadas a mejorar el gasto social deben ser analizadas en cuanto a las funciones del gasto. Así, mencionamos la función de redistribución, el impacto social, y el beneficio económico. 1. El impacto redistributivo va más allá dentro del aspecto macroeconómico ya que el efecto multiplicador potencia la demanda agregada y logra que las diferentes actividades se conecten entre sí, logrando una especie de red que posibilita la existencia de nuevas actividades que a su vez generan empleo y posibilitan las inversiones de bajo nivel. Normalmente el impacto redistributivo se miraba como una función micro que hace referencia a la valoración económica de los bienes y servicios que son transferidos a la población, y se mide como la incidencia que dicha valoración tiene en el ingreso total de los hogares, identificando, así, el grado de transferencia de recursos entre los hogares logrando a su vez dimensionar la progresividad o regresividad del gasto.

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2. El impacto social debe ser considerado para medir las acciones puntuales del Estado sobre los sectores específicos, pero deben tener en cuenta no solo el nivel de afectación sobre la población desatendida, sino tomar el punto donde se encuentra tal impacto, es decir, que este debe tener un referente ya sea sobre un cálculo acumulado de la deuda social y que representa la variación en los indicadores sociales que justifican la implementación de acciones en cada función (salud, educación, etc.) y se mide como el objetivo cambio que se presenta en la población entre la situación previa a la implementación de una determinada gestión social (ex-ante) y la alcanzada como resultado de ésta (ex-pos). 3. El beneficio económico no tiene nada que ver con el incremento del nivel de ingresos que se liberan en la población atendida por el gasto social, sino que más bien debe ser entendido como los logros económico-sociales producidos por los impactos sociales generados por los bienes y servicios transferidos a los hogares, cuantificados en términos del incremento en activos y del potencial productivo resultante, para lograr modificar la situación en la cual se encuentra la persona o personas con atención social. “… Por ejemplo, se espera que un programa de alimentación infantil genere: un impacto redistributivo, equivalente al valor de mercado de la ración de alimentos que se entrega al hogar, un impacto social en términos de la menor probabilidad de desnutrición que alcanzan quienes reciben los alimentos y un beneficio económico equivalente a los potenciales mayores ingresos que se generan a dichos menores en tanto un mejor estado nutricional disminuye el riesgo de enfermedades y aumenta las probabilidades de logro educacional e ingresos a largo plazo”.32

Martínez, Rodrigo y Espíndola, Ernesto: “Las tendencias regionales (América latina) Gasto social en América Latina: una propuesta para su análisis” CEPAL, Santiago, 2005.

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II. EL CONTEXTO DEL GASTO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA Y SU RELACIÓN CON EL DEL ECUADOR El Ecuador no escapa a una dinámica regional, sabemos que los procesos son muy similares entre los países subdesarrollados, pues existen tendencias generales. En la región, los recursos destinados a las políticas sociales, sus programas y proyectos, han experimentado importantes cambios durante los últimos decenios. “A comienzos de la década de los noventa se observa un progresivo esfuerzo por incrementar el gasto público social. De acuerdo con las cifras disponibles, la región -como conjunto-, ha aumentado la prioridad macroeconómica del gasto público social total, pasando del 12,8% del PIB regional en 1990-1991 al 15,1% en 2002-2003. Esto a la vez ha implicado un aumento relativamente sostenido del gasto social per cápita, que se incrementó desde 440 dólares (a precios de 2000) a 610 en el período mencionado.”833 Sin embargo, como veremos posteriormente el gasto social en Ecuador es de los más bajos de América Latina, llegando a ser incluso la quinta parte del promedio de la región. Esto implica que en términos comparativos las políticas que sustentan este tipo de gastos han relegado a un plano ínfimo la importancia de las mismas, lo cual se contradice con los mismos objetivos del desarrollo expuestos por los gobiernos y los acuerdos internacionales. Sin embargo, y no podía esperarse que sea de otra manera, los avances han sido disímiles entre países. “Por ejemplo, ocho países en la región destinaban al gasto social menos del 10% del PIB, mientras que seis países destinaban más del 15% a los sectores sociales en 2002-2003. En términos de gasto per cápita, las cifras oscilaban entre US$ 68 y US$ 1.283. En términos generales, el gasto social tiene un comportamiento procíclico. Las tendencias del gasto social observadas durante los años noventa y parte de los 2000 se dieron en un contexto de crecimiento bastante generalizado, aunque bastante inestable. Esto dejó 8

Ibid, (2005). P. 23.

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entrever que, no obstante la fuerte expansión del gasto, estuvo fuertemente ligada a los ritmos de crecimiento de cada país, a tal punto que casi sin excepción en aquellos países donde hubo caídas o estancamiento del PIB, también se registraron caídas del gasto público social”.349 Como se puede observar lo que está en juego es básicamente, el crecimiento y permanencia de una política social dentro de ese proceso. El comportamiento anteriormente comentado no es exclusivo del gasto público social sino también del gasto público total. “Al respecto, durante los primeros 7 años de la década pasada tanto el gasto total como el social fueron altamente procíclicos, indicando que el esfuerzo por aumentar los recursos no se orientó directamente al gasto público social sino al aumento generalizado del presupuesto público, influido fuertemente por las capacidades recaudatorias del Estado y, por consiguiente, del ritmo de crecimiento. Durante el período posterior se observó que en la región aumentó la prioridad fiscal del gasto social y, asociado a lo anterior, su prioridad macroeconómica. Esto contrarrestó la tendencia cíclica del gasto total, lo cual llevó a observar una mayor inercia del gasto público social respecto de la volatilidad del ritmo de crecimiento de los países. En términos estadísticos, el gasto social ha disminuido su elasticidad respecto del crecimiento económico”.3510 A nivel global el comportamiento del gasto social es muy heterogéneo, sin embargo se encuentran tendencias asociadas que permiten sobre todo comparar el efecto o la efectividad de las políticas en relación con el crecimiento económico. La comparación más plausible se logra al observar el desarrollo del gasto social por habitante, de esta manera logramos mirar al proceso de manera integral, y no solo desde las particularidades, pues como sabemos en muchos de los 9

Ibid. Véase: Informes de la CEPAL, 2000 y 2004.

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países de América Latina, el uso o destino del gasto difiere en cuento a concepción y a metas específicas. El gasto público, en unos casos, privilegia al sector de la salud sobre la educación, en otros la vivienda sobre la salud. En algunos países el Estado gasta menos que los gobiernos seccionales, en otros es el único actor. Podemos incluso ver cómo hay grandes diferencias en la población acogida por el gasto, que en unos casos es muy directo o focalizado y en otros se lo realiza a través de programas generales a toda la población. Pese a estas diferencias lógicas, encontramos tendencias globales interesantes. Sabemos que desde 1990 las políticas públicas privilegiaron el gasto destinado a la deuda externa por y sobre el gasto social, algunos países guardaron proporciones históricas pese a las circunstancias críticas de la adaptación de las economías a la nueva economía mundial más abierta y competitiva. En todo caso, desde 1990 hasta el 2006, encontramos la tendencia a un crecimiento moderado promedio anual del 7,8%, en cambio la tendencia se mantiene, así entre el 2005 y 2007, la tasa anual promedio es del 7,3%, es decir la tasa de crecimiento (del GS/hab) es constante y anticíclica.

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CUADRO No 1

Fuente: CEPAL

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En el caso particular del Ecuador, las tendencias son las siguientes: Desde 1990 hasta el 2006, la tendencia de crecimiento, es muy pobre, la cifras están entre las dos más bajas de toda la región. Cuba y Ecuador tienen el peor dinamismo en el crecimiento del gasto social, que puede tener una explicación, en el caso de Cuba debido a la retirada del aporte soviético, y el caso del Ecuador, debido a la exacerbación de las políticas neoliberales de máxima austeridad fiscal. La diferencia es que Cuba ocupa los primeros lugares (cifras absolutas) y el Ecuador entre las últimas de la región. Sin embargo, esta tendencia se revierte, así, desde el 2005 en el 2006 y 2007, el gasto social, en el país se incrementa a mayor velocidad, es decir se rompe la inercia anterior cuando pasa del peor dinamismo (las peores tasas de crecimiento anual del GS) a tener la mejor tasa de crecimiento. Históricamente (1990-2005) el Ecuador, si hablamos en términos absolutos, ha tenido un gasto social bajísimo y si a esto sumamos aquello de su escaso dinamismo tendremos que la situación es la peor de toda América Latina. El promedio es de 110 dólares por habitante. En cambio en el 2007 llega a ser prácticamente el doble, 200 dólares. Para el 2009 es de 600 dólares. El país está más cerca del promedio de América Latina que es en el 2007 de 779, y de 864 en el 2009. El gasto social más alto de América Latina al 2007 es de los siguientes países: • Uruguay (2345) • Argentina (2029) • Cuba (1541) En un segundo grupo, bastante lejos de los primeros están los países como:

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• Brasil (1057) • Chile (754) • Trinidad y Tobago (937) • México (825) Y, en un tercer grupo también en promedio muy alejado del segundo están el resto de países, donde Colombia es el más alto con 365 y Nicaragua el más bajo con 103. El Ecuador es de 199 como ya lo señalamos. En los últimos tres años el dinamismo más alto lo llevan: Ecuador, Cuba, Bolivia, Brasil y Argentina en ese orden. Es decir, Ecuador logra ser el país de la región con el mejor dinamismo del gasto social y por lo tanto con mejor perspectiva de crecimiento del mismo. En cambio, con un dinamismo más moderado están el resto de países. Podemos decir que en estos países existen políticas más agresivas y por tanto se transluce la voluntad de pagar la deuda social y/o las nuevas capacidades para lograr mantener el gasto social. Finalmente, para adentrarnos, a modo de ejemplo, en la situación del gasto social latinoamericano veremos el caso de los sistemas de salud. En primer lugar encontramos muchas diferencias entre los distintos países, y como referencia podemos decir que el Ecuador se encuentra por debajo de la línea de tendencia global, e incluso por debajo de la media. Esta situación se debe a que la deuda social y la desinversión en salud han sido las que más crecieron en los últimos 20 años, lo cual indudablemente afectó al sistema, es decir al conjunto de la oferta de salud.

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Gráfico No 2

Anticipamos como conclusión que el gasto social tiende a crecer en el conjunto de América Latina, muy al contrario a lo que ocurrió en el Ecuador en los últimos 15 años especialmente en las áreas de salud y después en educación. Y llama la atención que la región no es carente de procesos compensatorios pese a sus circunstancias adversas, en cambio el Ecuador puede mostrar un mejor ambiente, sin embargo lo social queda relegado de mayor manera.

III. LA PROBLEMÁTICA DE PERTINENCIA DEL GASTO PÚBLICO Y DEL GASTO SOCIAL El enfoque estructuralista de la inevitabilidad o más bien pertinencia absoluta de la existencia de la función “gasto público”, como tal, ha resistido muy bien a la crítica neoliberal de los años 80 y 90. La misma evolución económica, en esos mismos años, arrojó cifras de una dinámica que en principio daba cuenta del desarrollo de las actividades productivas (sobre todo para el mercado externo). Pero este supuesto desarrollo no estuvo acompañado o no tuvo como correlato la mejora en las variables sociales. De allí, no solo la necesidad de la presencia del Estado, sino que la misma práctica política no pudo con el paradigma de la no intervención absoluta. Es decir, la experiencia de liberar al Estado de su natural

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responsabilidad para con el sistema, con la economía y para con la misma sociedad, terminó sucumbiendo ante las mismas necesidades de la acumulación de capital en lo que se refiere a la falta de consistencia de cobertura de las brechas sociales que se abrían entre los distintos estratos poblacionales. Las políticas aperturistas que se conjugaron con la austeridad fiscal se dedicaron al macabro juego donde el mercado si podía, en teoría, repartir los beneficios del progreso. Ante la evidencia de un empeoramiento de la distribución del ingreso, el crecimiento de los sectores más vulnerables, la matización incluso cualitativa de la pobreza hacia variables diferentes del ingreso, el recrudecimiento de la violencia, el poco desarrollo del capital humano, la migración y sobre todo la incidencia de haber disminuido sistemáticamente el porcentaje de Gasto Público dedicado a educación y salud lograron que se acumulen sus problemas derivados. De esta manera se empezó a hablar de una “deuda social” como antípoda del pago indiscriminado de la “deuda externa”, ya que mientras se honraba generosamente a la última, la primera quedaba en “Stand by”, sin saber quién la iba a arreglar. En la discusión, es necesario entender que la acumulación de la deuda social plantea que cualquier gasto público (en cada período) no puede solucionar los problemas puntuales que van surgiendo a la par con el desarrollo de la dinámica económica; en este sentido, se va produciendo una acumulación de problemas derivados, además, que estos no solo que tienen una incidencia negativa en la formación del capital humano de largo plazo sino que está impidiendo un desarrollo social relacionado con la misma dinámica presente ya que el problema se vuelve recursivo. Cuando se incorpora cada año más gente a la población económicamente activa (PEA), sin formación educativa, sin un desarrollo vital de salud, las oportunidades no solo que disminuyen para estas personas, sino que al crecer la informalidad y/o la delincuencia, se convierten en las externalidades o distorsionantes inmediatos de los avances de la productividad o

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de los logros productivos en otros sectores de la economía. En este sentido, la disminución de la participación del Estado en la formación bruta de capital (FBK) o inversión en general, ha contribuido de igual manera a la disminución de las condiciones materiales básicas, como los gastos en infraestructura, que inciden de manera directa sobre el conjunto de la actividad económica. El neoliberalismo no ha sabido dar una respuesta sobre cuáles son los mecanismos automáticos o de regulación espontánea entre el crecimiento y la distribución, lo cual a la larga ha provocado felizmente un viraje de las tendencia políticas neoconservadores, no solo en el Ecuador sino también en el conjunto de la región. La población en general reclamó por más intervención pública, no solo para que terminen las formas que elevaron la concentración de capital en pocas manos; sino que siguen reclamando mejores condiciones de vida; mejores salarios y sobre todo un gasto social más efectivo. Ya a mediados de los 2000 la mayoría de Estados en el mundo dieron un freno a las políticas neoliberales. Dándose así, en países como el Ecuador, las políticas de subsidios y los sustantivos (cualitativos y cuantitativos) incrementos en el gasto en educación, salud y vivienda, así como el incremento de las transferencias a los gobiernos seccionales para que logren recuperar las vías de comunicación, restablezcan por ejemplo, los servicios de alcantarillado agua potable y de otros servicios que inciden en el bienestar de la población. El gasto social tiene por meta disminuir no solo los problemas estructurales de la acumulación sino que además debe cubrir –la acumulación de problemas sociales-, efectivamente más de 20 años de políticas donde la prioridad no era el bienestar social. Las políticas públicas se reorientaron no solo a restablecer las funciones de distribución, sino a cambiar una política que arrancaba desde hace décadas han generado una cultura de mucha dependencia al asistencialismo. De allí en adelante, es el análisis normativo que se ocupa

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principalmente de obtener reglas para la asignación eficiente de recursos en las economías como la ecuatoriana y lejos de convertirse en un modelo determinado y caminar bajo ese sendero se convirtió en una teoría insuficiente para un estado anárquico de funcionamiento de la economía en su conjunto. No es verdad que exista un desbordante crecimiento de la teoría positiva, que tiene su origen en la teoría de la elección social, donde el enfoque opone a los “fallos del sector público” como simples “fallos del mercado”. Lo rescatable es que la teoría no cuestiona el hecho de la intervención del Estado en la economía, sino la forma cómo el Estado asume la política fiscal y de gasto, tomando en cuenta a la misma población. Puede que aparezca como una aplicación o extensión de las mismas prácticas liberales, pues la elección pública es una variable que juega a la hora de la determinación de la dirección que toman las políticas públicas. En cuanto a la teoría económica moderna aplicada al gasto público, cuyo objetivo es dotar de eficacia a los programas de gasto, independientemente del monto, no se ha producido ningún avance teórico importante. El análisis costo-beneficio y las mal llamadas técnicas modernas del proceso de planificación– presupuesto- han perdido vitalidad, quizá por las dificultades de aplicación y generalización de estos métodos. Sin embargo, las viejas preguntas de Wagner sobre las causas del crecimiento del gasto público han revivido. Estudios recientes, posteriores a los de Peacok y Wiseman, lo corroboran, aportando nuevas perspectivas dentro de la oportunidad correlativa al ciclo económico y donde nacieron las nociones de ahorro contracíclico y gasto procíclico. Bajo el impulso de Samuelson (1954, pp. 387-388; 1955, pp. 350-356), la teoría normativa del gasto público fue objeto de un creciente interés. Aquél había “desconcertado” a los economistas con su definición de bien público puro, más habituados a la “sustitución” de consumos –la cantidad “consumida” por un individuo no está a disposición de ningún otro– que a la “complementariedad” perfecta. Así el gasto se

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ajusta automáticamente al mismo desarrollo de las actividades económicas. Debemos tener presente, que la teoría poskeynesiana, que guardó las claves del éxito intervencionista, se sustentaron en el trabajo de Samuelson, que además de llenar un hueco conceptual en la vertiente presupuestaria del gasto, sentó las bases para establecer las condiciones marginales de eficacia de cara a la provisión de bienes públicos compatible con una asignación eficaz de recursos. Pero, el marco teórico más adecuado es muy conocido, y tiene que ver con la “economía del bienestar”. Pero, cuando uno se pregunta por la distribución de la carga tributaria para la financiación de los bienes públicos, comprende que no se ha ido mucho más allá de Wicksell (1967) y de Lindahl (1967), entonces se recurre a una función de bienestar social al estilo de BergsonSamuelson, con el inconveniente que se da como algo exógeno al problema estudiado. En este punto es necesario decir algo sobre la sustentabilidad macro en relación con la persistencia de las políticas poskeynesianas, cuando se prioriza la función de ingreso a la de gasto, la matriz de gasto mismo se adapta “automáticamente” a la matriz de posibilidades reales del desenvolvimiento económico. Los impuestos (en volumen y cantidad) generan un equilibrio económico correspondiente con las necesidades de la acumulación y del crecimiento de la oferta, dejando en sí una cantidad “X” para la sustentabilidad de los procesos sociales. Esto funciona sin duda en economías donde el gasto público ha llevado a la sociedad a una base segura para el desarrollo, pero no puede inscribirse dentro de las sociedades donde existe acumulación de gastos sociales insatisfechos, por ello la necesidad de gastos supera a las políticas recaudatorias austeras y que pasan a formar parte de la estrategia de la contrarreforma neoliberal. De este modo la “sustentabilidad” del gasto social no estaría garantizada en los contextos donde no existen los equilibrios macroproductos de una constante y vieja acumulación dentro

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de amplios mercados, es decir es aplicable, en principio, a las economías desarrolladas pero no en las subdesarrolladas, por lo cual hay que encontrar un principio diferente al de “sostenibilidad natural” del orden económico, derivado de la sostenibilidad fiscal. Sabemos que los mercados convencionales no son útiles para asignar los bienes públicos –y otros que gozan de la propiedad del consumo conjunto, como las externalidades y los bienes públicos intermedios–, ¿Qué hacen los gobiernos en la realidad para decidir las cantidades de tales bienes? Es precisamente al estudio de cómo se toman esas decisiones a lo que se llama teoría de la elección política o análisis positivo de la determinación de los bienes públicos. Estudia el mecanismo político, sobre todo a través del mecanismo del voto. Nos referimos a la afirmación hecha por Baumol (1967, pp. 415-426), que la productividad es más baja en el sector público –intensivo en servicios– que en el sector privado. Sin embargo, al crecer la tasa salarial de modo uniforme, siguiendo la pauta de la productividad privada, el sector público ve crecer sus costos de forma no pareja a su propia productividad. “Por otro lado, está la preocupación de la misma irradiación del gasto, donde la función geográfica es sin lugar a dudas una variable no exógena, muy importante. Las estructuras seccionales a su vez, no sabemos bien si perturban o no la pauta geográfica de asignación de recursos, en menoscabo de la eficiencia; no sabemos si compensa un sistema de transferencias de recursos de los gobiernos centrales a los locales las ineficiencias que comportan las difusiones interjurisdiccionales; o si pueden mitigar los problemas asociados a migraciones ineficientes”.36 Dentro del campo de la hacienda pública, al hablar de Kalachek y Raines, 1970, pp. 159-161; Boskin, 1932, pp. 684-698; Feldstein, 1980, pp. 30-642; Topel y Welch, 1980, pp. 351-379; Starret, 1980, pp. 329-350; Boadway y Flatters, 1982, pp. 613-633; Wildasin, 1979, pp. 521-534; Wildasin, 1980, pp. 453-471; Boadway y Wildasin, pp. 688 y ss.

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análisis costo-beneficio nos referimos generalmente al cálculo de los beneficios sociales netos que se derivan de un gasto público específico, aunque también podría extenderse a programas más amplios. Si aceptamos que el mercado es un mecanismo eficiente de asignación de recursos dentro de ciertas condiciones, el análisis costo-beneficio será de aplicación cuando la ausencia de alguna de esas condiciones hace que la rentabilidad del mercado no refleje la rentabilidad social (Albi, 1976; Layard [ed.], 1972; Drèze y Stern, 1987). Pero, en el caso donde el mercado es monopólico, como en el caso del Ecuador, además de mercado estrecho, muy susceptible a las variaciones del mismo mercado mundial, el costo-beneficio no reflejará sino las deficiencias propias de las economías anárquicas, las variaciones entre medir en un sector no serán por lo tanto comparables con otro.

IV. EL ÁMBITO Y FUNCIONES DEL GASTO SOCIAL El gasto como sabemos cumple dos funciones: la de afianciamiento del sistema de acumulación, y la de redistribución final del ingreso. Las dos han estado reñidas en la acción pública, sobre todo cuando no se ha comprendido por los hacedores de políticas públicas neoliberales el papel que juega el gasto en general y el gasto social en particular. Las economías no son modelos rígidos pero en general encontramos la siguiente tendencia en cuanto a la aplicación del gasto social por sectores y como vemos hay algo en común pero las diferencias saltan también a la vista. La definición de lo social como hicimos a bien tener en cuenta, en principio surge o se deriva de las acciones del actor que la realiza, en este caso el Estado en relación con los beneficiados, así persiste una división de funciones entre el gasto social y el no social. Lo social se define por lo que apunta directamente a las personas involucradas y lo no social corresponde en rigor al gasto social indirecto que llega a las personas por medio de procesos de inversión de largo plazo o por medio de las obras públicas. Esta claridad del ámbito global, se enturbia por decir algo, ya

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que en cada país los sujetos sociales están bajo condiciones disímiles, al igual que la posición de los gobiernos frente a la gobernabilidad. Gráfico No 3 EJEMPLOS DEL ÁMBITO DEL GASTO SOCIAL

En el caso del Ecuador, los ámbitos del gasto social tienen una preminencia que está en la salud y en la educación, siendo los programas de bienestar social, trabajo y vivienda bastante secundarios en los esquemas de gasto. La variación y diversidad entre países del campo de acción asignado a los sectores de intervención del gasto social, han sido dados por las circunstancias propias y del desarrollo particular pese a que la matriz del gasto estaba definida previamiente por las políticas de estabilización y ajuste. En todo caso no hay mucha diferencia entre la estructura o matriz de gasto de países como los de América Latina, como se observa en el gráfico No 3. Como se puede ver (más adelante gráfico No 4) en los países desarrollados, la matriz de acción no es muy distinta a la de los países llamados subdesarrollados, pese a que la especialización del gasto llevó más tiempo influyendo en la economía, al mismo

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tiempo que las demandas sociales fueron mucho más efectivas, en cuanto a lograr no solo el crecimiento de los gastos en sí mismos, sino que la idoneidad se concentra en la efectividad debido a la calidad del mismo. Es la diversificación de la calidad del gasto lo que importó e importa aún a los países llamados desarrollados, es que sus economías crecieron indexadas a una matriz de gasto cada vez más compleja, y más grande, sin embargo, la diferencia con la matriz de los países periféricos es que además deben pagar las externalidades producidas por terceros. Gráfico No 4 EJEMPLOS DEL ÁMBITO DEL GASTO SOCIAL

V. GASTO SOCIAL EN EL ECUADOR 5.1 La perspectiva histórica de la sustentabilidad del gasto social Si tomamos en cuenta que nuestro análisis parte desde la década de los ochenta, resulta importante revisar brevemente los hechos relevantes que caracterizaron a la época e influyeron en el Gasto Social de los diferentes gobiernos. “En los años 70, el Estado asumió un importante papel

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redistributivo siendo promotor y actor del desarrollo. La década siguiente se concibió a la política social como un mecanismo de compensación de los costos sociales del ajuste económico, además implicó la disminución del protagonismo del Estado. En los años noventa se marcó una tendencia a liberalizar el compromiso social del Estado y a compartir las responsabilidades con la sociedad civil. A inicios de esta última década, se observaron propuestas para cambiar el modelo en la gestión de la política social, con el principal objetivo de disminuir la intervención directa del gobierno central y trasladar la ejecución de los programas que tradicionalmente llevaron los ministerios a entidades seccionales o a entidades privadas, pero con participación popular. Por último desde el 2006, con un nuevo gobierno en el poder la tendencia del Gasto Social se ve marcada por un gran crecimiento, ya que en este período se toma en cuenta el concepto de la Inversión Social la cual debe representar todos los esfuerzos económicos del Estado, orientados a mejorar las condiciones para el desarrollo, promoción y creación de capital humano y capital social, para elevar los niveles de vida y reducir la pobreza y la desigualdad”.3712 Algo que ha caracterizado el accionar social público, en particular de los gobiernos centrales, es que han perdido capacidad de respuesta para contrarrestar la pobreza y promover el desarrollo social. Por lo tanto históricamente, la sustentabilidad del gasto social ha estado marcada por esa pérdida que no es sino el haber seguido un modelo errado que nunca se aplicó en rigor ni siquiera en los países desarrollados, ya que el Estado de Bienestar no solo era potestad de las políticas públicas de los gobiernos de turno sino que obedecían al mantenimiento de ese Estado de Bienestar con mecanismos institucionales que abocaban cada vez una mayor responsabilidad pública y privada dentro del proceso. Es importante considerar que el Estado ha sido la fuente funadamental para el financiamiento de los servicios sociales, sin embargo la asignación de los recursos para el sector social no 12

Rob Vos, Mauricio León y René Ramírez, Política Social y Tendencias en el Gasto Social Ecuador 1970-2002.

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ha operado sobre una base financiera y programática sólida. El presupuesto para el gasto social ha estado siempre sujeto a un alto grado de incertidumbre, debido a sus constantes variaciones y vulnerabilidad debido a la práctica recurrente de mejorar la posición fiscal vía la reducción de la inversión pública. Además existe otro problema indiscutible: prácticas ineficientes en el uso de los recursos públicos sociales y las desigualdades en su distribución. La década de los ochenta fue definida por el progreso social y la crisis de la deuda. Se inicia con el regreso a la democracia, el gobierno de Jaime Roldós se había comprometido a fortalecer la política social del Estado, la cual estaba reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo 1980-1984, donde se muestra una clara preocupación por los sectores pobres y buscó un desarrollo económico sostenido. En este sentido se plantearon algunos objetivos específicos entre los cuales se incluía el desarrollo rural, la industrialización, la expansión de la infraestructura y mejoramiento de los sistemas de mercado interno. Para cumplir con estos objetivos se plantearon las siguientes reformas: la agraria, la educativa, y la política. Así nacieron 41 proyectos de los cuales 22 correspondían al mejoramiento social. Pese a todos estos esfuerzos, no pasó mucho tiempo para evidenciar los problemas que reflejaban la fragilidad y vulnerabilidad institucional y de la economía en general del país. No obstante se trató de estabilizar sus condiciones, pero los resultados no fueron cambios estructurales adecuados, más bien empezó una época donde la concentración de la riqueza era muy grande, es aquí donde se produce la conocida “Sucretización de la Deuda” beneficiando a ciertos grupos de poder. Por otro lado, suscitaron una serie de acontecimientos que impactaron al país enormemente, entre ellos: en 1981 el conflicto con el Perú, donde incrementaron los recursos hacia la defensa nacional, e igualmente, se incrementó la deuda externa. En el mes de mayo del mismo año muere el Presidente Jaime Roldós,

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modificando totalmente las condiciones políticas del país. En el ámbito internacional los precios del petróleo disminuyeron, dándose un alza de las tasas de interés, etc. También se produce el “Fenómeno de El Niño” en 1982-83 y se genera una alta inflación. Todo esto afectó al siguiente gobierno, el de Hurtado, donde a diferencia de su antecesor el gasto social disminuyó. Al tomar en cuenta este análisis histórico, es importante mirar cómo en nuestro país se ha determinado la importancia del gasto social dentro del gasto público total desde el punto de vista constitucional, para lo cual hemos tomado como referencia las dos últimas Constituciones, es decir la de 1998 y la de 2008. Así podemos destacar algunas diferencias importantes entre las dos, en especial cómo en la Constitución del 2008 se declara gratuitos los servicios de educación y salud, lo cual representa un incremento mayor del gasto público, en este sentido la Constitución en el sector salud, en el artículo 46 menciona lo siguiente: “El financiamiento de las entidades públicas del sistema nacional de salud provendrá de aportes obligatorios, suficientes y oportunos del Presupuesto General del Estado, de personas que ocupen sus servicios y que tengan capacidad de contribución económica y de otras fuentes que señale la ley. La asignación fiscal para salud pública se incrementará anualmente en el mismo porcentaje en que aumenten los ingresos corrientes totales del presupuesto del gobierno central. No habrá reducciones presupuestarias en esta materia”. En el sector educación la Constitución actual postula lo siguiente: Art. 71. En el presupuesto general del Estado se asignará no menos del treinta por ciento de los ingresos corrientes totales del gobierno central, para la educación y la erradicación del analfabetismo. La educación fisco-misional, la particular gratuita, la especial y la artesanal, debidamente calificadas en los términos y condiciones que señale la ley, recibirán ayuda del Estado. Los organismos del régimen seccional autónomo podrán colaborar con las entidades públicas y privadas, con los mismos propósitos, sin perjuicio de las obligaciones que asuman en el proceso de descentralización.

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El planteamiento Teórico global y la sustentabilidad empírica Para ello debemos tener en cuenta tres relaciones que dan cuenta o indican el sentido general global del desempeño económico en relación con el gasto social, al cual tomamos como pago de la deuda social antes que como mero gasto. También podemos asimilar este pago por deuda social a la retribución y a la formación del capital humano que toda sociedad requiere para su desarrollo. Estos indicadores son los siguientes: a) La Prioridad Fiscal del Gasto Social, expresada por la relación entre Gs y GT b) La Presión Presupuestaria, bajo la relación entre GT y PIB c) La Prioridad Macroeconómica, dada por la interacción entre GS y PIB La prioridad fiscal señala el objetivo de política pública relacionada con la importancia dada al Gasto Social dentro del Gasto Público Total. En cambio la presión presupuestaria, refleja la acción global de la intervención del Estado sobre la economía. La experiencia nos cuenta que debe existir una correlación entre la prioridad fiscal del GS y la Presión Presupuestaria. Es decir en la medida en que más importante se vuelve el Gasto Público, al menos la relación interna dedicada al Gasto Social debe mantenerse, si garantizamos dicha correlación. Si aumenta la actividad económica y aumenta en la misma proporción el Gasto Público, de igual forma lo debe hacer el Gasto Social, de lo contrario el crecimiento se vuelve desequilibrado, pues como sabemos el mercado no es para nada bueno al asignar los recursos, más al contrario, el crecimiento del PIB, debe abrir el campo al Estado y a su Gasto Público para desarrollar un Gasto Social y con ello hacer posible una equidad o un camino hacia la equidad. El resultado ideal es por tanto, una mayor participación del Gasto Social dentro del PIB, es decir, que la Prioridad Macroeconómica es servir al gasto social o al capital

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humano social, que sale excluido en la mayoría de los procesos de crecimiento productivo. Como podemos observar en el siguiente gráfico, las principales relaciones de crecimiento son anómalas en cuanto al planteamiento propuesto. Las cifras nos indican en general que a lo largo de casi 30 años, la deuda social (este pago o retribución a la formación de capital social), más bien se ha incrementado. Sabemos de antemano que se produce, una prioridad fiscal ligada al “pago de la deuda financiera sobre todo de la externa”, y que por lo tanto las políticas públicas se adaptaron al requerimiento de los organismos internacionales, como el Banco Mundial o el FMI, que lograron imponer la lógica del buen pagador, sin mirar que a sus espaldas se creaba una acumulación de problemas sociales derivados de la disminución relativa del Gasto Social. Sin embargo, hay ciclos dentro de este macro proceso, podemos distinguir así algunas tendencias (ver Cuadro No 1): • La tendencia global: hay una reducción sistemática, permanente, constante sin demasiados altibajos, de la Prioridad Fiscal (GS/GT), que va decayendo rápidamente desde 1980 hasta el 2005, es decir son prácticamente 26 años en los cuales no ha existido una prioridad social. • En cambio, se ha dado con mayores ajustes y altibajos una mayor Presión Presupuestaria, lo cual refleja que el Estado a pesar de las políticas neoliberales no dejó de ser importante en su relación con el crecimiento de la economía. • Asimismo, hay una tendencia casi estática de la presencia en el tiempo de la Prioridad Macroeconómica, que se mantiene constante entre 1980 y el 2005 (período de decadencia de la Prioridad Fiscal Social).

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Hay también las tendencias menores, es decir que obedecen a factores más coyunturales. Esto no nos impide decir que la estructura global de la economía y sus relaciones con la economía mundial no haya influido ni en los macro ni en los microciclos señalados, estos son los siguientes: • Las principales tendencias se revierten en el caso de la Prioridad Fiscal y la Prioridad macroeconómica, justamente desde el 2006, es decir por primera vez el resultado de las decisiones de las políticas públicas, cambian la dinámica estructural. Más adelante discutiremos sobre los factores que acuden a favor y en contra de esta nueva tendencia o giro en relación con la modificación de las variables relacionadas. • Los años 80, representan el tiempo de mayor volatilidad de relación entre los indicadores analizados, es una especie de mapa del “shock” desatado por la crisis mundial y el rompimiento del modelo de desarrollo hacia adentro, basado en la industrialización. De tal manera que si hay un cambio radical el mayor afectado es sin duda el gasto social, que no puede mantenerse, porque el mismo resultado macro no le ayuda en su desarrollo. Disminuyen la Prioridad Fiscal y la Prioridad macro, en cambio la Presión Fiscal sufre un fuerte altibajo, y esto por la misma presión (valga la redundancia) de reorientar la acumulación hacia el sector privado. • En los años 90, parecen ser años donde los tres indicadores están estáticos en relación de unos con otros. Sin embargo, la constancia implica un nivel muy bajo de la Prioridad Fiscal y de la Prioridad Macro, frente a un relativo y mayor crecimiento de la Presión Fiscal (presupuestaria) que incluso se incrementa, sobre todo como se dijo en función de la acumulación de capital privado. • En los años 2000 se abre la brecha entre Prioridad Fiscal

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y Presión Fiscal, y esto se debe a que todavía en los últimos años el Gasto Público se reafirmó para lograr un proceso de desarrollo mayor ante los nuevos escenarios (dolarización y apertura); sin embargo la tendencia se rompe en el 2007 y se afirma con autoridad (si se puede decir así) en el 2008 y en el 2009 (datos todavía provisionales). Todas estas tendencias concluyen en la evolución de las siguientes variables. Efectivamente como podemos observar (gráfico siguiente) la relación entre Presión Fiscal (Presupuesto) es la acción donde la presencia del Estado y el servicio como el carácter del Estado en relación con su compromiso social (Prioridad Fiscal) se establece como una relación antagónica en la historia de los últimos 30 años. Es decir, mientras el Estado incrementa su presupuesto dentro de él la repartición del gasto no es favorable al Gasto Social, como indicamos anteriormente existió demasiada injerencia de las políticas neoliberales, las aducían más bien en que la calidad del gasto debería reflejar un incremento de la producción y no del asistencialismo, para citar las mismas palabras y sus planteamientos. Cuadro No2

Fuente: Base Macro de Indicadores Sociales. PUCE

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La evolución neta del Gasto Total y del Gasto Social es distinta, la primera crece constantemente y la segunda se mantiene constante; esto implica el crecimiento de la brecha, que se traduce en la acumulación de la Deuda Social. Es solo a partir del año 2000 que empieza a recuperarse el Gasto Social, ya que empieza a crecer, pero el Gasto Total se acelera más, lo que produce el ahondamiento de la brecha. (Ver Cuadro No 3). Cuadro No3

Fuente: Base Macro de Indicadores Sociales. PUCE

Lo dicho hasta aquí se refuerza viendo el comportamiento entre los dos indicadores de prioridad. Mientras la Prioridad Fiscal decrece constantemente como ya lo hemos señalado, la Prioridad Macroeconómica se conserva constante. Es muy importante hacer notar en esta gráfica que hay una fuerte influencia de la política como escenario de gasto y de las políticas públicas en particular en medio de la crisis mundial de los años 80, donde el sacrificio que hicieron los gobiernos fue mantener en alza el gasto público frente al gasto social en baja. Las políticas diseñadas por el FMI, para salvar la economía pueden haber dado resultados en la coyuntura pero estructuralmente la acumulación de problemas derivados a la falta de atención sobre el gasto social se ha vuelto ya en una bomba de tiempo, ya que las generaciones que crecieron ausentes de gasto social, ven hoy disminuidas sus posibilidades de inclusión.

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Es decir el crecimiento del Presupuesto Estatal – dentro del cual decrece el Gasto Social-, (decae del 40% al 20%), no se compadece con la relación Gasto Social / PIB (que se mantiene entre el 5% y el 10%). (Ver Cuadro No 4). Cuadro No 4

Fuente: Base Macro de Indicadores Sociales. PUCE

Mientras el gasto social disminuye paulatinamente su participación en el presupuesto total, desde 1980 que era de un 37,1% hasta el 2006 que llega a ser del 17,7%, la PP pasa del 14,5% al 57,2% en ese mismo período. Esta brecha da cuenta de un gasto no realizado en el sector donde más se requiere de la inversión estatal, brecha que da origen al indicador de esta situación. Cuadro No 5

Fuente: Base Macro de Indicadores Sociales. PUCE

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Así, la relación entre los indicadores que sería la relación entre PF (Presión Fiscal) y Presión Presupuestaria (PP) se convierte en un Índice de Crecimiento de la Deuda Social (ICDS), ya que reflejaría la diferencia entre la proporción que el Estado deja de destinar al Gasto Social y la proporción de incremento del Gasto Total. Por lo tanto, no ha existido sustentabilidad del gasto social, no porque la economía no haya podido asumir este gasto, sino porque, las decisiones y prioridades de la política económica en 29 años fue privilegiar otro tipo de gastos. La relación entre PF y PP se va modificando negativamente en el tiempo, es decir que el Gasto Total crece y el Gasto Social decrece. La relación calculada es el índice de Sustentabilidad Primario (ISP), es decir, la correlación entre las dos proporciones, lo cual da un resultado negativo, como se dijo entre 1980 y 2006. Solo en el 2007 esta tendencia se revierte y se acentúa en el 2008. Es decir, hay una reversión del canon estructural del gasto público y se puede afirmar que el gasto social empieza recién a tomar un giro de mayor y relativa importancia. El primer argumento a favor de la sustentabilidad del Gasto Social es que este pueda ser lo suficientemente efectivo, en cantidad y calidad, y no se reproduzcan ni los niveles de pobreza o existan mayores déficit de vivienda, salud y educación. Para esto se requiere que el impacto del gasto público sea lo suficientemente combativo a la pobreza y al desempleo, que son las causas y a la vez las consecuencias de una mala situación social en cuanto a formación del capital humano sano y educado. Así, si el gasto total (GT) logra metas de corto plazo y al mismo tiempo de manera permanente sobre la situación de ingresos y empleo, las necesidades de gasto social serán menores. Pero, la situación también funciona a la inversa, es decir si invertimos más en salud y en educación el futuro que ello depara es un mejoramiento de la calidad de vida de la población, al menos esta tendrá más oportunidades para salir de la pobreza. Si al mismo tiempo hacemos crecer al GT y mantenemos la proporción de GS en el tiempo, estaremos asegurando lo que denominaremos sustentabilidad primaria.

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INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

La Sustentabilidad Social Primaria. Consiste por tanto en incrementar en el tiempo (o incluso mantener igual) tanto el gasto público total, y al mismo tiempo mantener igual proporciones de gasto social, esto se vuelve así en la garantía que al menos se hace lo mínimo para no incrementar la brecha social o deuda social. Ahora lo ideal es que al menos en un período considerable (mínimo 10 años) la proporción interna, en la repartición presupuestaria, crezca el porcentaje de gasto social frente al resto de gastos, de esta manera se garantiza, por otra parte, que la deuda social pueda ir en disminución. Pero, si a pesar de incrementar el GS dentro del GT la pobreza, el desempleo, los problemas de salud y educación crecen eso obligaría a replantear el papel del Estado en la economía o a indicar que el sistema en sí (con todas sus características macro dentro de las circunstancias mundiales), es mucho más dañino para la sociedad pues genera más externalidades negativas que las que se pueden combatir con la acción del Estado. La sustentabilidad primaria se produce cuando por la acción del Estado las variables negativas no se modifican e incluso logran disminuir. En el caso concreto del Ecuador, la sostenibilidad primaria es negativa, ya que nos movemos en 27 años de un indicador de ISP de 2,56 en 1980 a 0,29 en el 2007. La tendencia –como ya lo señalamos- se produce en el 2008 cuando el ISP cambia a 0,68. Esto quiere decir, que en 1980 (…justo antes de la crisis mundial) existía, más del doble, la importancia del GS dentro del GT que el GT en relación al PIB. Como también ya lo señalamos, las políticas de corte neoliberal restaron importancia del gasto público dentro del PIB situación que es más patente en los 2000, sino que el gasto social se mantuvo a niveles tan bajos que el crecimiento de la Deuda Social, se incrementa de manera sustancial. Incluso en los gobiernos que se dicen ser amigos del mercado libre -antes que partidarios de la intervención del GT en la economía-, el GT creció como proporción al PIB. Pero,

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en el fondo no se trataba de este tipo de política, sino que en el fondo ese incremento de la proporción GT/PIB, fue a parar en un incremento real de la Deuda Externa Financiera. Se puso al Estado y a la economía en su conjunto en función del pago de la deuda, de allí que nos han calificado como excelentes pagadores y pese a ello, las líneas internacionales de créditos se restringieron notablemente, y esto quizá con el objeto que el pago de la deuda no se cancele con deuda (sustitución de pasivos), sino por el contrario que el sistema se adapte y se garantice el servicio de la deuda sin un mejoramiento mismo de las variables como inversión externa, por ejemplo. Es decir, el hecho de destinar un mayor pago de deuda externa en desmedro del gasto social no aseguró un desarrollo colateral de otras variables que incidan sobre la deuda social. La deuda social por lo tanto creció al mismo ritmo que la decadencia del ISP, de allí la afirmación que se hizo anteriormente, que el indicador no es útil para calcular incluso el incremento de la Deuda Social. La Sustentabilidad Social Secundaria. Esta se produce cuando a pesar de lo que pase en el desarrollo de la economía, el GT es efectivo para combatir la pobreza, y no se requiere, por lo tanto, incrementar la proporción GT/PIB, que incluso puede disminuir, a cambio de incrementar o mantener una proporción deseable de GS/GT, efectiva para los fines consiguientes e inherentes relativos a la disminución de las brechas públicas en relación con las brechas sociales. Este proceso, es de verdadera sustentabilidad social, porque las variables fiscales son efectivas y por tanto se requiere de menos GS. En este sentido se puede comparar con la situación de la deuda externa, la que en los últimos 4 años empezó a dejar de ser un problema para la economía. Hoy la deuda externa ya no representa sino un 25% del PIB cuando en antaño, hace 20 años o más, la relación deuda externa – PIB era de uno a uno. La deuda externa se ha vuelto manejable en un sentido de sustentabilidad fiscal, ya que no se requieren

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INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

hacer ajustes en las variables de ingresos fiscales (más impuestos) o más sacrificios sociales (menor gasto social) para servir dicha deuda. Y eso ocurrió por dos motivos: debido al sobre pago de la deuda y al cierre de créditos que no permitió homologarla como en décadas pasadas. Entonces, lo que ocurrió es que hubo un período bastante largo de pago neto de la deuda. Hoy esa deuda ya no es significativa y se la puede controlar y servir sin un gran sacrificio fiscal. Lo mismo debe ocurrir con el pago de la Deuda Social, es decir debemos incrementar la proporción de GS/GT, al tiempo de hacer crecer la relación GT/PIB, para que se produzca un efecto real positivo en la sociedad, aunque luego de esto ya no sea necesario destinar ingentes recursos para el gasto social. Este es el concepto de sustentabilidad secundaria que más se parece a una meta.

VI. LA EVOLUCIÓN GLOBAL DEL GASTO SOCIAL La mejor manera que tenemos para enfrentar los problemas derivados del proceso de desarrollo capitalista dependiente y más aun bajo las reglas de la globalización es mediante la aplicación de políticas que lleguen directamente hacia los individuos y sin duda que el Gasto Social es la mejor forma de llegar a obtener mejores resultados estructurales. En la evolución histórica, (ver más adelante el Cuadro N 6), la mejor forma es tener presente el comportamiento del Gasto Social en relación con el proceso de creación de riqueza, expresada a su vez por el PIB por habitante, es su resultado por habitante. Como se puede observar en el siguiente gráfico, las variaciones del PIB per cápita y la proporción de Gasto Social por habitante son muy distintas. La relación sufre altibajos importantes, pero son disímiles pese al comportamiento o tendencia casi homogénea de un Gasto Social constantemente bajo. o

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millones de dólares

Cuadro No 6

Fuente: Base Macro de Indicadores Sociales. PUCE

En primer lugar, notamos la existencia de un período de crisis que va desde 1980 a 1990 donde sabemos que incluso el PIB global decrece. En este lapso se mantiene en una proporción muy baja y constante el gasto social que viene a representar en promedio el 4,8% del PIB. De allí en adelante, de 1991 al 2000 el arrastre del lento crecimiento del PIB posibilita un exiguo incremento en la proporción (GS/PIB) al 5,4%. Sin embargo, este crecimiento es muy pobre, como se dijo, pues en los 10 años anteriores (8090), ya se crearon deudas sociales o vacíos que requerían que el gasto por lo menos se duplicara en los sucesivos años y en una proporción por lo menos superior a un 100%, pero apenas creció en un 12%. Es decir, por lo menos al gasto social debió representar 10 puntos del PIB. Y solo llegó a ser un poco más de la mitad (5,4%) de ese requerimiento.

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(millones de dólares)

Cuadro No 7

Fuente: Base Macro de Indicadores Sociales. PUCE

Es a partir del 2001 que el Gasto Social, con el afianzamiento del modelo monetario de dolarización, se vio favorecido a su vez por una estabilidad macro, originada en la misma devaluación del dólar que favoreció al incremento de las exportaciones; al incremento de las remesas de los migrantes; al vaciamiento del mercado laboral; al incremento del PIB en general; y, a la reducción de la inflación. Factores que favorecieron al incremento del gasto social como porcentaje del PIB, en los 5 años subsiguientes es decir entre el 2002 y el 2006 este porcentaje subió al 7,3%, pero tampoco es un incremento significativo frente a la acumulación de necesidades. Y es solo a partir del 2007 y al 2008 que el Gasto Social ocupa un lugar relevante en las cifras, llega a ser en promedio el 21% del PIB. Lo cual ya es un avance significativo histórico. Sin duda, el hecho fundamental que contribuye este cuantioso incremento es el cambio operado en las políticas públicas en cuanto a la prioridad del gasto, ya que al disminuir la presión por el pago de la Deuda Externa, y al cambiar las prioridades, el Gasto Social operado en los últimos tres años es el más alto de la historia del país. Podemos decir que a partir del 2007 se ha empezado a pagar la Deuda Social acumulada por decenios. Sin embargo, creemos que esta proporción debe crecer, sobre todo si se considera nuestro concepto de sustentabilidad –antes esgrimido-, y anclar así las finanzas públicas al gasto (inversión)

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social. Pero no sabemos si este sustancial incremento logre borrar las huellas del pasado, ya que se requerirá una constancia de este porcentaje, por lo menos a los niveles actuales, que bordean entre el 2008 el 30% y el 34% en el 2009. Mantener este nivel de gasto es el deber de todo hacedor de políticas públicas, y es, también un deber ciudadano llegar al consenso social para que se mantengan esas políticas en el tiempo. El problema de la sustentabilidad por lo tanto pasa por tres factores: 1.- Estabilidad macro económica 2.- Consenso social, políticas de Estado de largo alcance; y, 3.- Un incremento de la eficiencia financiera pública, como soporte de todo proceso de gasto. Estos tres factores no existieron en el pasado, en 28 años desde 1980 en adelante, el Gasto Social por habitante fue en promedio de 64 dólares por persona. En cambio, justamente con la prioridad del Gasto Social sobre el gasto en total, este llegó a ser en el 2008 de 516 dólares por habitante. Este es sin duda, un logro histórico, lejos de juzgarlo ideológicamente, sin duda es un éxito desde el cambio de perspectiva de la lógica con que se venía moviendo el esquema de funcionamiento del Estado en relación con el proceso de creación de riqueza. Tal como se observa en el cuadro siguiente, los 516 dólares por persona ubican al país dentro de la media internacional de América Latina, lo cual es relevante a sabiendas de lo difícil que puede resultar la comparación entre los distintos países ya que cada uno tiene un proceso distinto, pero lo que llama la atención es que tal comparación cabe para saber que lo realizado en los últimos años tiene por lo menos la lógica dentro de un contexto. No es lo mismo ser el último país de América Latina, después de Haití, en tener un gasto social tan bajo, que estar dentro de la media, y que a pesar de ello el problema no está resuelto.

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Cuadro No 8 (US dólares del 2000) AÑO GASTO SOCIAL

1980

PER CAPITA

79,08

PIB G. SOCIAL PER CAPITA PER CAPITA

/PIB PER CPITA

1.473,74

1981

90,94

1.704,24

5,34%

1982

79,06

1.588,04

4,98%

1983

35,86

1.286,66

2,79%

1984

44,10

1.297,90

3,40%

1985

62,34

1.306,75

4,77%

1986

64,60

1.127,06

5,73%

1987

57,42

988,34

5,81%

1988

47,39

932,05

5,08%

1989

43,00

968,62

4,44%

1990

43,40

1.031,51

4,21%

1991

47,36

1.097,46

4,32%

1992

50,10

1.157,27

4,33%

1993

48,02

1.299,65

3,70%

1994

66,10

1.331,68

4,96%

1995

88,55

1.333,92

6,64%

1996

99,68

1.343,10

7,42%

1997

97,62

1.375,91

7,09%

1998

88,40

1.384,44

6,39%

1999

72,00

1.278,71

5,63%

2000

45,69

1.295,53

3,53%

2001

83,62

1.344,87

6,22%

2002

99,12

1.381,93

7,17%

2003

101,53

1.411,06

7,20%

2004

114,06

1.502,43

7,59%

2005

132,95

1.569,38

8,47%

2006

162,71

1.607,62

10,12%

2007

199,77

1.626,31

12,28%

2008

515,85

1.689,41

30,53%

Fuente: Banco Central y Ministerio de Finanzas

198

5,37%

VII. LAS CONDICIONES EXTERNAS Y LA SUSTENTABILIDAD ECONÓMICA DEL GASTO SOCIAL Antes de analizar más a detalle el incremento sustancial operado entre el 2007 y el 2009, es necesario hacer un ejercicio que puede ayudar a entender la problemática en general de la sustentabilidad del Gasto Social en la sociedad ecuatoriana, independientemente si este se ha incrementado sustancialmente frente a los parámetros históricos, al tomar en cuenta lo que ocurre a nivel internacional. Además, es bueno saber si estos nuevos e importantes avances en Gasto Social: • Primero, son lo que el país necesita para cumplir con la Deuda Social acumulada; es más se puede advertir que en ello puede existir un gasto social más alto que no pueda sostenerse ya que otra cosa es si la sociedad previamente ha acumulado una deuda social muy alta, y que debe ser cubierta sin poner en riesgo las políticas de gasto naturales, por decirlo de alguna manera. • Segundo, y más concretamente, si estos niveles pueden ser mantenidos de manera constante en el tiempo para lograr borrar el círculo vicioso de la pobreza y la exclusión social. Es interesante por lo tanto tener como referente, precisamente, un cálculo estimado de esta deuda social. Debemos hacer notar que el incremento del Gasto Social es posible, como se dijo al cambio de dirección dentro de la estructura del Gasto Público Total, que sin duda se vio favorecido por el incremento de los precios del petróleo, lo que a buen juicio se trata de una situación excepcional. Pero, este estado de excepcionalidad puede ser esgrimido en términos relativos si analizamos por ejemplo que los precios del petróleo por ejemplo en 1980 fueron de 40 US dólares por barril, lo que significa mínimo 150 US dólares actuales. Es decir debemos tener en consideración

199

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

que incluso un precio mínimo de 6 US dólares de finales de los ochenta, en términos actuales representa casi 15 US dólares. Desgraciadamente, la variable que más directamente afecta al nivel y mantenimiento del Gasto Púbico en general, es la volatilidad de los precios del petróleo y con ello se cuenta más que con una certeza con una incertidumbre. La sustentabilidad como lo hemos expresado no puede estar anclada a variables volátiles, pero tampoco se puede ser indiferente a la consideración adicional de la variable: “población”; incremento poblacional; incremento constante de personas que requieren de servicios públicos. El Estado debe lograr una presión sobre esta variable ya que es la que puede de alguna manera controlar el gasto, mas no así el precio del petróleo. Si no controlamos el origen, la causa del incremento de la “necesidad” de hacer gasto, entonces poco podemos hacer para solucionar el problema una vez producido, en el sentido que la población pobre está allí y no la podemos obviar, sin más. De todas maneras la pobreza recursiva tiene externalidades graves para el conjunto mismo del sistema económico. La mayoría de personas que hoy engrosan los círculos de miseria deben forzosamente sobrevivir, y ante la falta de condiciones, no les queda sino las actividades ilegales e incluso violentas. Podemos decir que el índice de delincuencia se incrementa de forma directamente proporcional al decremento del Gasto Social. Los delincuentes que pueblan las cárceles son personas que están entre los 20 y 40 años de edad, es decir son los que hace 20 años, nunca recibieron del Estado ni una ayuda para salud ni tuvieron una educación completa. El origen de la violencia actual se da por el estado de violencia propiciadora por falta de gasto público en un pasado inmediato. Es decir, hoy estamos cosechando la falta de intervención del Estado en la economía. Actualmente, (finales del 2009 e inicios del 2010), el precio del petróleo en promedio bordea los 60 US dólares lo

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cual no representa una gran ventaja histórica, pues el precio de esta materia prima ha sufrido una devaluación continua e histórica relativa frente a la inflación mundial, lo cual le ha convertido en un bien barato pero sujeto a las variaciones propias de las materias primas, es decir con altibajos importantes. De todas maneras el gasto social del 2008 no hubiese sido posible sin los incrementos de los ingresos petroleros que, más bien se deben en gran medida al incremento proporcional relativo del precio frente a los años inmediatamente anteriores (2000 gasta el 2007), y a la recuperación para el Estado de las participaciones de las exportaciones privadas, al incremento de la producción en manos del Estado. Sin duda insistimos, el precio juega un papel importante y debe ser considerado en ese sentido, pero no es la única variable que juega en el incremento de ingresos no tributarios. Al contrario, según la importancia y el peso relativo de los ingresos extraordinarios debido solo al incremento del precio, la sustentabilidad dependería de una variable inorgánica y externa, y no garantizaría evidentemente una seguridad de largo plazo que requiere una política de Gasto Social verdadera, es decir que logre combatir la pobreza y la marginación o exclusión social. De allí, la segunda preocupación, es decir la posibilidad de mantener un ritmo alto de gasto sin depender de variables como el incremento del precio del petróleo. Es clave que, orgánicamente la misma sociedad y las economías, puedan sostener intrínsecamente al Gasto Social, sin necesidad de las ayudas que puedan provenir de los sectores vulnerables a la cambiante demanda mundial. Por ello presentamos también a continuación del cálculo de la Deuda Social, un análisis relativo a las finanzas públicas como soporte para ver la sostenibilidad de las políticas.

VIII. DEUDA SOCIAL ACUMULADA Como se ha esgrimido, los tres factores que han contribuido a la insostenibilidad de las políticas públicas del gasto social son:

201

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

• Volatilidad de los precios internacionales del petróleo • Políticas de no intervención del Estado en la economía • Crecimiento poblacional descontrolado • Sistema económico excluyente Todos actúan simultáneamente, sin embargo el segundo ha sido determinante para que se produzca un crecimiento de la Deuda Social. De manera general podemos definir a la deuda social como la proporción del gasto social no cubierto, necesario para mantener a la población excluida de los procesos de desarrollo. Pero esta definición parece muy amplia e incluso eleva el tamaño de la deuda social real, sin embargo, no existe en la teoría económica una definición en el sentido que pre-existe una función pública destinada exclusivamente a la inclusión total. De allí la dificultad de saber su tamaño real. Existirían, más bien varios conceptos derivados y relativos de “Deuda Social”. Si tomamos en cuenta el concepto más amplio de excedente económico (EXE), dado por Paúl Baran1833, podemos inferir a la deuda social como el resto del valor agregado que no es efectivamente gastado en el proceso productivo deducidos los salarios y el resto de costos de producción. EXE = PIB – Costos de producción (incluidos los salarios que serían bajos) El EXE puede ser utilizado para cubrir la nueva inversión que garantiza la reproducción del sistema, pero su sobrante generalmente se utiliza o se lo desperdicia en: Gasto Público no destinado a las funciones sociales (generalmente gasto de defensa o militar) y en consumo suntuario. EXE = Inversión de capital + consumo suntuario + gasto militar … etc. 13

202

Paúl Barán, La noción de excedente económico, Siglo XXI, editores.

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De esta forma la sociedad no sabría administrar el excedente económico y provocaría una distorsión en los esquemas de reproducción social y en los circuitos económicos. El EXE, se concentraría en cada vez menos manos, según las mismas leyes recurrentes del uso del EXE, característica natural de la acumulación de capital. Así, mucha gente quedaría excluida y no recibiría adecuados salarios para sostener su vida de manera esencial, y generar un vacío al cual se le puede denominar Deuda Social Natural (DSN), que equivale a la diferencia entre salario real de supervivencia con el efectivamente pagado. Si hacemos uso de las cuentas nacionales, podemos decir que la proporción de esta DSN, se puede calcular así se tiene en cuenta la proporción de los salarios sobre el PIB. Pero, como no existe referente ideal de ¿Cuánto? debe ser esta proporción, para reducir la DSN a “cero”, entonces debemos tomar un referente. El porcentaje de salarios en los países desarrollados dentro el PIB parece haber sido lo suficiente como para que se hayan cubierto las necesidades básicas e incluso haber logrado que las clases más pobres tengan un gasto suntuario puntual (no permanente) ya que la emulación del consumo es parte misma de la reproducción del sistema. La proporción S/PIB en los países desarrollados en promedio entre 1980 y 2008 alcanza el 60%. Desde luego considerar la proporcionalidad elimina el análisis de datos absolutos y a la vez a la consideración sobre las diferencias del poder adquisitivo entre naciones. En cambio la proporcionalidad de los salarios en el PIB en Ecuador y en el mismo período es del 15%. Por lo tanto existe un porcentaje del 45% que en definitiva no pasa a manos de la PEA sino que pertenece en exclusividad al capital. De esta manera casi la mitad del PIB sería la parte del EXE que no puede ser utilizado para la reproducción del sistema socio-económico. Este cálculo sería el punto máximo a considerar para definir el monto de la deuda social. De esta manera si calculamos esta

203

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

proporción tendremos que la Deuda Social Natural (DSN) de los últimos 10 años ya se acerca a la cantidad de 100.000 millones de dólares, el doble del PIB actual (2009). Si prorrateamos esta deuda puede que no se la logre cubrir ni en 20 años. El Estado debería, en ese caso, pagar la vieja deuda social acumulada haciendo un enorme esfuerzo fiscal, lo cual significaría poner en peligro incluso el nuevo gasto social. En las tablas posteriores observamos la tendencia que relaciona el crecimiento del PIB por habitante con el gasto social per cápita. El resultado como ya lo anticipamos es un desastre desde el punto de vista social. Los únicos responsables de esta situación han sido los gobiernos de turno; sus políticas fiscales restrictivas de gasto social, a pesar que como ya lo vimos, no son tan restrictivas y en algunos casos expansivas cuando se trata de gasto público global. La Deuda Social Acumulada máxima, es decir si dejásemos de pagar una proporción ideal de gasto social cerca de un 30% del presupuesto estatal (lo cual representa casi un 10% del PIB promedio), esta sería de 132 mil millones de dólares, como indicamos más de dos veces el PIB del 2009. Otra manera de entender y calcular esta cifra es al considerar, por otra parte el monto acumulado de Deuda Social, si calculamos un 10% del presupuesto o un 3% del PIB, entonces esta asciende a 15.619 millones de US dólares del 2000. Esta cifra la debemos multiplicar por un factor de actualización (1/deflactor) para obtener la cifra buscada. Si el factor de actualización es de 2,6 entonces obtenemos una cifra parecida: 40.609 millones de US dólares a precios del 2008. Si hacemos un promedio de estas dos cifras, la primera que proporciona una magnitud normal (máxima) y la segunda una magnitud tradicional (mínima) tomando en cuenta el sesgo de las políticas de gasto, es decir lo que hubiesen estado dispuestos a pagar los gobiernos sin hacer un gran sacrificio social, esta cifra sería: (132.166 +40.609)/2 = 86.387,5 En el siguiente cuadro mostramos el monto de la Deuda Social Acumulada:

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Cuadro No 9 DEUDA SOCAL ACUMULADA (estimaciones) AÑO

(1) Déficit posicional histórico Mínimo. En millones de US dólares del año 2000 10% del PIB

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 TOTAL

(2) Déficit Ideal. Máximo histórico a precios del 2008 30% PIB

543,2394573 3477,3006 649,8820316 3477,0810 670,4419033 3673,4039 801,5171272 4147,1136 759,8166189 4184,4225 621,9215275 4126,9411 449,0105605 4210,1625 395,8934238 4382,5908 448,9386594 4586,2234 540,1683782 4742,6855 612,1753973 4842,6125 654,6186476 4919,8477 704,7813184 5002,5276 899,019891 5136,7734 753,0490598 5046,1951 510,8102577 4869,9381 401,6511002 4823,8264 471,3789233 4923,8217 597,1405372 5107,1726 677,3169589 5379,9058 1030,911909 5782,4978 634,4343533 5394,2304 495,1542252 5276,2185 507,4228202 5321,1117 471,6889502 5234,1183 317,4322151 5061,9381 -25,8665415 4735,0070 -504,4864361 4300,3948 -4830,608647 0 15.619,81625 132.166,062

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

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INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Como podemos observar, esta cifra ubicaría la tendencia lógica de gasto social sin necesidad de un gran sacrificio social, que sin embargo no se cumplió, y al ocurrir esto no es posible resarcir a la gente, ya que el gasto social se realiza en forma inmediata y de acuerdo con el tiempo, es decir cuando los niños deben recibir salud y educación y no es posible devolverles a esos mismos actores después de 20 años de la misma manera y del mismo monto. El pago de la deuda social se lo debe hacer de tres formas: 1. Al incrementar el gasto social a niveles históricos altos y mantener en ese punto por un largo tiempo, así los problemas derivados no van en crecimiento. 2. Al resarcir a las personas concretas que sufrieron el efecto de la merma de gasto social, por medio de políticas de compensación a la pobreza de manera directa. 3. Al mejorar la calidad y cantidad de gasto público indirecto, es decir el que no afecta directamente a la categoría de gasto social. Estas medidas son por lo general políticas de subsidios.

IX. EFICIENCIA DE LA POLÍTICA FISCAL Y ESTRUCTURA GLOBAL DE INGRESOS Y GASTOS EN RELACIÓN CON LA SUSTENTABILIDAD DEL GASTO SOCIAL Se ha señalado que gran parte de la discusión sobre la sustentabilidad del gasto destinado a la deuda social pasa por la determinación de la estructura y tamaño del Estado. Si el Estado o mejor sus políticas logran efectividad en la asignación de sus ingresos, es decir si estos son capaces de cubrir las necesidades de gasto.

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Como también ya se ha señalado, las necesidades de gasto varían según las prioridades que se den en cada gobierno. Sabemos en este sentido que las prioridades de gasto desde 1982, cuando se firma la primera carta de intención con el FMI, fue asignar más recursos al pago de la deuda externa y por lo tanto este cambio se lo haría en desmedro de otro tipo de gasto: el de salud y el de educación, principalmente. Por lo tanto, la efectividad interna del manejo presupuestario consistió desde esa época hasta el 2005, es decir 23 años, en tener ingresos –los más altos posibles-, para cubrir sobre todo el pago de la deuda, como se indicó, era la deuda propiamente pública y la deuda privada estatizada. El Estado fue muy eficiente recogiendo dinero de la economía y pagando deuda. Se puede afirmar que fue tan eficiente que siempre se cumplió a tiempo el pago, nunca el país pasó por ser un moroso internacional, lo cual no le valió para nada; al contrario, un pequeño incumplimiento era síntoma de que hay que ajustar aun más las cosas, es decir volver más eficiente al Estado. Las principales fuentes de financiamiento del Estado han sido: 1. El petróleo 2. Los impuestos directos 3. Las devaluaciones, y 4. Los nuevos préstamos internacionales La totalidad de las exportaciones estatales de petróleo van a parar en el pago de la deuda externa, de tal manera que en los últimos 23 años, antes del quiebre en el 2006, el petróleo no existió como recurso estratégico, sino como caja de financiamiento de la deuda. Por lo cual se contaba únicamente con los impuestos los ingresos propios directos e indirectos, los cuales paradojalmente, hacían menos competitiva a la economía en su conjunto, es decir menos apta para el pago de deuda. Sin embargo, esta ya estaba

207

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

garantizada con ingresos fijos procedentes de las exportaciones petroleras. Si se puede afirmar, este tipo de acciones volvieron sustentable el pago de la deuda externa, pero inviables los procesos societales, relacionados con la función de legitimación del Estado capitalista. Todos estos años de aplicación de las políticas neoliberales, lograron como se vio, un cambio en el comportamiento del gasto, sin hacer decrecer el ingreso total, es decir el Estado es tan recaudador como antaño, solo que esta vez es más pulcro y eficiente sirviendo deuda externa. Una vez que ingresos petroleros se saldan con pago de deuda externa, el juego de la contabilidad nacional, se circunscribe a que los ingresos netos, procedentes de la misma actividad económica logren saldar las necesidades de gasto de un Estado menos interventor. Esta es una estructura funcional a los intereses externos mas no lo fue para los intereses propiamente nacionales. El flujograma global (promedio entre 1982 y 2005) de asignaciones de ingresos frente a gastos fue el siguiente: Flujograma 1

208

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En cambio la tendencia debió haber sido otra, es decir un menor servicio de la deuda a cambio de un gasto social mayor. El flujograma ideal para no generar una brecha social recurrente o deuda social debe ser el siguiente: Flujograma 2

Es decir invertimos los factores que conducen la política de ingresos seguros al pago de factores que son propicios para el desarrollo, dejando a un lado el pago de la deuda externa –como prioridad-, y sujeta a la capacidad de pago real de la economía sin comprometer los resultados que conducen al bienestar. Este contraste, entre lo real y lo ideal nos permite visualizar lo factible desde el pragmatismo neoliberal y lo utópico desde la economía alternativa o pensamiento crítico. A pesar que lo indefectible de lo real, casi una camisa de fuerza de cómo funcionó la economía, hoy podemos decir que estamos encarrilándonos más hacia lo utópico, al convertir lo deseable en posible. Actualmente, desde el 2006, y sobre todo desde el 2008, las cosas están cambiando, y nos acercamos a la situación donde la prioridad es el gasto social y ya no el pago de la deuda externa, pese a que las fuentes de financiamiento no han cambiado mucho, ya que enfrentamos una restricción fiscal sobre los impuestos, igualmente sobre el financiamiento internacional y una alta dependencia de los ingresos petroleros.

209

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Tomando como base de análisis lo acontecido desde la dolarización, la misma que cambió radicalmente el panorama económico global, podemos decir que a partir de este hito, las políticas de gasto debieron adaptarse a la nueva situación, sin embargo lo que encontramos es una persistencia de las políticas anteriores, un continuismo fiscalista y una entrega excesiva de recursos al pago de la deuda externa con el consiguiente sacrificio social. Como se puede apreciar después de la dolarización (2000) hasta el 2005 (hito del cambio de las políticas fiscales), la estructura de ingresos es muy inflexible, en primer lugar porque los ingresos corrientes son siempre la mayor parte, en promedio el 70%, con un remanente no financiado del 30%, que es cubierto por nuevo endeudamiento, y muy puntualmente y en pequeña escala por los ingresos de capital, que aparecen muy exiguos o nulos desde hace décadas, esto último debido a la falta de inversión pública. (Ver Gráfico siguiente). Gráfico No. 5 PRESUPUESTO DEL GOBIERNO CENTRAL INGRESOS POR NATURALEZA 2000-2005* (Porcentajes)

FUENTE: MEF / * 2000-2004 codificado; 2005 codificado julio

210

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Por lo tanto, técnicamente es imposible expandir el gasto social con un alto endeudamiento, por cada 2 US dólares que el Estado ingresó entre el 2000 y el 2005 necesitó de un US dólar adicional para satisfacer las necesidades de gasto. Por lo tanto, no existió sostenibilidad del gasto social, que siguió como vimos decayendo en importancia dentro del gasto público total. Es necesario recurrir a los indicadores de eficiencia fiscal para saber si existe capacidad de la política fiscal, que dicho sea de paso sería la única que actuaría después de la paralización de la política monetaria o de la reducción de su margen de maniobra debido a la dolarización. El primer indicador es: Ingresos no petroleros sobre ingresos totales. Al que llamaríamos de eficiencia natural (EN). Como se observa en el siguiente cuadro la fluctuación en los años 2000 de 57% a 79%, recalcamos que como observaremos más adelante la recaudación fiscal es más efectiva en el 2007 y en el 2008 como nunca lo había sido en los últimos 30 años, de tal manera que podemos decir que la economía camina hacia su auto subsistencia, o que su Eficiencia Natural (ingresar y reciclar los recursos de la misma actividad económica) empieza a crecer. El segundo indicador se refiere a: Ingresos petroleros versus Ingresos no petroleros. Este indicador lo denominamos como eficiencia fiscal pura (EFP), que relaciona los dos tipos de ingresos para conocer la dependencia del sector fiscal respecto a los ingresos del petróleo. Como vemos en las cifras la variación va de 75% (alta dependencia) al 26% (dependencia mínima). Este indicador nos dice que el esfuerzo fiscal de ingresar relativamente menos recursos desde el sector petrolero, y pese a los fuertes incrementos del precio del crudo a nivel internacional, ya que pasamos de un promedio de 15 US dólares por barril en los primeros años de la nueva década a casi 40 US dólares por barril, en promedio a finales de la década. Es más ese incremento del precio del petróleo puede que torne invisible el efecto fiscal de una mayor eficiencia recaudatoria, sin embargo, y pese a ello se nota una disminución

211

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

de la dependencia del petróleo dentro del gasto total, lo cual prepara a una economía, e indica que el gasto excepcional como lo es el petrolero y más cuando sube el precio del crudo, influye menos en la matriz de ingresos y por lo tanto en la de gastos. Podemos hablar que solo en los últimos años se ha mejorado lo que viene a llamarse capacidad para sostener un gasto social, que si bien no es alto pero está en constante crecimiento ya que así lo exige la misma economía. CUADRO No 10

Fuente: Base Macro de Indicadores Sociales. PUCE

Finalmente, los cálculos deben dirigirse hacia la comparación entre ingresos y gastos, sobre todo para reafirmar lo que se ha encontrado hasta aquí, es decir una menor dependencia de los ingresos que vulneran la continuidad de las políticas de asistencia e inclusión social, como son los ingresos petroleros los mismos que están sujetos a cambios importantes de la demanda internacional. En cambio se observa que los Ingresos no petroleros cada vez son más importantes para financiar no solo el Gasto Total (ver cuadro anterior) sino que financian e incluso sobrepasan a los gastos corrientes. Esta situación se puede presentar como de Eficiencia Fiscal Global (EFG) que a inicios del 2000 era del 72% y en el 2007 llega a ser del 112% y con perspectivas de mantenerse en esos niveles. Si es así el país habrá empezado a generar un clima de certidumbre pues los ingresos no petroleros serían la base para el desarrollo de las políticas públicas en un futuro, con lo cual la

212

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sustentabilidad del gasto social o mejor la posibilidad de pagar la deuda social acumulada se vuelve ya no una quimera sino un escenario posible. Como observamos en el cuadro siguiente (desde el año 2000 al 2008): • Los ingresos petroleros se incrementan en: 333% • Los ingresos no petroleros en: 494% • Los gastos corrientes en: 330% • Los gastos de capital en: 900% • La Formación Bruta de Capital Fijo (inversión) : 1.015% • Pago de intereses externos: 80% • Pago de intereses externos: 73% Con estos cálculos podemos apreciar el cambio de la dirección del uso del dinero público. El pago de intereses de la deuda tanto externa como interna, pierde su importancia relativa anterior ganada cuando las políticas públicas neoliberales lograron minar la acción de esta. El mayor dinamismo relativo se tiene en cambio con la inversión pública que se refleja en la FBKF, lo que quiere decir que el Estado se está volviendo más eficiente a un futuro pues el resultado de esas inversiones se verán no en el corto plazo sino en el largo plazo, incrementando la capacidad del Estado de generar aun más sus propios ingresos, y con ello contribuir de mejor manera a la sustentabilidad de las políticas de gasto, en especial el social. Los ingresos no petroleros (INP) al incrementarse más rápidamente que los ingresos petroleros (IP), se produce un estado de cautividad relativa, es decir pier den importancia relativa o son absorbidos por una dinámica superior que sería en el fondo la mayor eficiencia fiscal en lo referente sobre todo al incremento del “Impuesto a la Renta”, que tiene mayor dinamismo en los últimos tres años, incluso mayor que el del “valor agregado”. De esta manera la economía se sincera en cuanto a su funcionamiento,

213

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

y la sustentabilidad empieza a aparecer aunque no de manera contundente y definitiva, pues se requieren muchos años más para lograr ese objetivo. Ver el siguiente cuadro sobre la evolución del gasto del Gobierno Central. CUADRO No 11

214

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X. LA ESTRUCTURA INTERNA DEL GASTO PÚBLICO SECTORIAL Y EL GASTO SOCIAL ECUATORIANO Para comprender mejor la sustentabilidad de Gasto Social y el papel que este juega en las finanzas públicas, debemos analizar la estructura interna del gasto público que se muestra en el siguiente cuadro. CUADRO No 12 PRESUPUESTO DEL GOBIERNO CENTRAL GASTOS POR SECTOR: 1980-2008 (millones de dólares)

*Fuente: Indicadores Económicos y Sociales, (Ec. Lucas Pacheco, PUCE)

Son educación y salud las áreas prioritarias históricas, lo cual tiene un alto significado, ya que se trata de un gasto público directo que tiene por decirlo así su atadura en la calidad implícita de vida cuando ofrece educación a gran escala y explícita cuando ofrece salud.

215

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Debemos distinguir que entre los dos tipos de gasto salud y educación, la salud es directa y va hacia la solución de problemas ya generados, por la misma evolución anterior del mismo sistema de salud, de las costumbres y de la cultura, educación de la gente en relación con el problema de salud. El gasto de salud no es preventivo y en esa medida es un gasto que se produce a fuerza de las circunstancias. En cambio el de educación es una especie de constante, del cual se le puede sacer el máximo provecho, al incrementar no solo la cobertura sino la calidad, pues de este incluso depende la salud, la posibilidad de conseguir mejores ingresos y por tanto mejorar el estándar de vida. Así encontramos la dependencia de la salud a la educación y no al contrario. Se puede prescindir en el largo plazo disminuir el peso relativo de la variable salud, en el sentido de que se pueden obviar ciertos gastos que el sistema asume, evitando el desarrollo de enfermedades mediante la educación de la gente. El gasto preventivo en salud tiene por tanto un fuerte componente de “gasto en educación de la salud”. Desgraciadamente este tipo de programas no existen ni han existido en el Ecuador, salvo campañas puntuales de cómo alimentarse mejor, etc… La educación en salud a la vez que mejora el contenido de la calidad del gasto en educación y al mismo tiempo logra disminuir el gasto en salud denominado desperdicio implícito, ya que se pudo haber evitado. En este sentido la sustentabilidad de Gasto Social depende del cambio en su estructura, es decir debe incrementarse el gasto en educación que es el gasto formativo por esencia del capital humano, en desmedro de satisfacer los procesos más directos y consecuentes del modelo de salud, vivienda, desarrollo etc.. Pero, el hecho de incrementar el gasto en educación en desmedro relativo de los otros sectores debe ser compensado con cambios en los contenidos de la educación y en la aplicación y seguimiento de esos mismos contenidos. Como se puede apreciar en el cuadro siguiente, más bien la tendencia es a disminuir la educación en relación con los otros grupos de gasto, lo cual marca una tendencia más bien negativa y contraria a la buena administración del gasto social global.

216

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CUADRO No 13 Gasto Social por sectores (millones de dólares)

Fuente: Indicadores Económicos y Sociales, (Ec. Lucas Pacheco, PUCE)

217

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Como podemos observar la estructura histórica interna del gasto social fluctúa entre tres y dos veces en educación en relación con el gasto total en salud. Sin embargo esa tendencia se revierte ya que el gasto en educación pasa a ser prioritario y se incrementa en mayor medida en educación que en salud, solo a partir del 2007. Gráfico No 6

(millones de dólares)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

Las principales tendencias están asociadas al ciclo económico lo cual quiere decir que existe una alta sensibilidad del gasto social con el desarrollo de la economía en su conjunto. La situación histórica ha sido, como ya se vio en páginas anteriores, el GS se mantiene constante desde 1980 hasta 1993, esto implica un franco deterioro de la población y que generaciones sufrirán hasta ahora las consecuencias de su falta de incremento, sobre todo en el tema de educación. Quizá el punto más interesante de esta distribución sea el incremento del gasto en Bienestar Social, en el 2007 que viene a convertirse en el pago de la Deuda Social de manera explícita, en desmedro de las estructuras de salud y de educación. Los más importante en este proceso es el cómo se financian los diferentes sectores.

218

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CUADRO No 14 Financiamiento del Gasto Social (millones de dólares) 190

190

167

165

185

897

CONTRAPARTES LOCALES DE CRÉDITOS INGRESOS PREDESTINADOS A UN FIN ESPECÍFICO NO RÉMBOLSABLES (DONAC. Y ASISTENCIA TEC.)

RECURSOS DE AUTOGESTIÓN

RECURSOS FISCALES RECURSOS PROVENIENTES DE CRÉDITOS EXTERNOS RECURSOS PROVENIENTES DE CRÉDITOS INTERNOS

128

123

137

142

658

194

440

CONTRAPARTES LOCALES DE CRÉDITOS INGRESOS PREDESTINADOS A UN FIN ESPECÍFICO NO REMBOLSABLES (DONAC. Y ASISTENCIA TEC.)

RECURSOS DE AUTOGESTIÓN

RECURSOS FISCALES RECURSOS PROVENIENTES DE CRÉDITOS EXTERNOS RECURSOS PROVENIENTES DE CRÉDITOS INTERNOS

139

253

7119

7138

7328

9239

37943

CONTRAPARTES LOCALES DE CRÉDITOS INGRESOS PREDESTINADOS A UN FIN ESPECÍFICO NO REMBOLSABLES (DONAC. Y ASISTENCIA TEC.)

137

171

RECURSOS DE AUTOGESTIÓN

787

870

1090

2431

5965

RECURSOS FISCALES RECURSOS PROVENIENTES DE CRÉDITOS EXTERNOS

6313

6244

6197

6661

31728

2362

2407

2328

2694

12153

CONTRAPARTES LOCALES DE CRÉDITOS INGRESOS PREDESTINADOS A UN FIN ESPECÍFICO NO REMBOLSABLES (DONAC. Y ASISTENCIA TEC.)

428

452

490

2226

RECURSOS DE AUTOGESTIÓN

852

1052

1059

1084

4899

RECURSOS FISCALES RECURSOS PROVENIENTES DE CRÉDITOS EXTERNOS RECURSOS PROVENIENTES DE CRÉDITOS INTERNOS

1063

912

808

1110

4956

178

RECURSOS DE AUTOGESTIÓN

102

RECURSOS FISCALES RECURSOS PROVENIENTES DE CRÉDITOS INTERNOS

9930

12333

51611

SECTOR BIENESTAR SOCIAL

SECTOR DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA

SECTOR EDUCACIÓN

SECTOR EDUCACIÓN RECURSOS PROVENIENTES DE CRÉDITOS INTERNOS SECTOR SALUD

SECTOR TRABAJO

Total

9769

9810

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

219

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Como podemos observar en el cuadro anterior y en los subsiguientes gráficos, el problema radica en las fuentes de financiamiento. Que en el caso de educación y salud son muy sencillos en cuanto al origen de las fuentes. Comparativamente el sector salud está mejor por cuanto cuenta con fuentes más seguras que tienen que ver con el autofinanciamiento, el cual se ha incrementado sustancialmente en la educación pero solo a partir del 2007. Gráfico No 7

(millones de dólares)

Como observamos la autogestión es un proceso más reciente en educación, sin embargo ya es del 25%. En cambio en salud esto parece haber sido una constante, que nos lleva a pensar en su autosustentabilidad ya que las fuentes de autofinanciamiento llegan a ser del 40% Gráfico No 8

(millones de dólares)

220

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En cambio los sectores con una amplia variedad de fuentes son los gastos de Bienestar Social y Vivienda. Donde también han mejorado los recursos de autogestión. Gráfico No 9

(millones de dólares)

Salvo en el caso de la vivienda dónde solo en los últimos años el ingreso fiscal directo es fundamental, y esto quizá por ser una gasto estratégico y más puntual, con réditos sociales e incluso políticos más rápidos. Gráfico No 10

(millones de dólares)

Lo más exitoso del gasto social ecuatoriano es por tanto el sector de la educación, ya que incluso este habría crecido de manera más rápida incluso que la misma actividad económica, ya que pasamos del promedio de 10,5 per cápita desde al 37,8 en el 2006. Es decir crece en tres veces mientras que el PIB por habitante lo hace solo en ese año al 2,3%. Ver siguiente cuadro.

221

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

CUADRO No 15

AÑOS

Población (Millones Educación PEA (Millones (millones de de de Personas)* Dólares) Personas)*

Educación per cápita

PIB PER CÁPITA

1980

2,73

16,53

7,96

2,08

1473,74

0,14%

1981

2,81

14,30

8,18

1,75

1704,24

0,10%

1982

2,35

9,31

8,41

1,11

1588,04

0,07%

1983

2,99

8,12

8,64

0,94

1286,66

0,07%

1984

3,08

12,87

8,87

1,45

1297,90

0,11%

1985

3,17

17,56

9,10

1,93

1306,75

0,15%

1986

3,27

16,95

9,33

1,82

1127,06

0,16%

1987

1,24

15,53

9,56

1,62

988,34

0,16%

1988

2,22

30,37

9,79

3,10

932,05

0,33%

1989

2,38

29,34

10,03

2,93

968,62

0,30%

1990

3,68

56,79

10,25

5,54

1031,51

0,54%

1991

3,85

27,33

10,50

2,60

1097,46

0,24%

1992

4,04

49,97

10,74

4,65

1157,27

0,40%

1993

4,22

61,43

10,98

5,59

1299,65

0,43%

1994

4,41

136,83

11,22

12,20

1331,68

0,92%

1995

4,59

180,73

11,40

15,86

1333,92

1,19%

1996

4,769

125,89

11,59

10,86

1343,10

0,81%

1997

4,9

161,80

11,77

13,74

1375,91

1,00%

1998

5,19

133,69

11,95

11,19

1384,44

0,81%

1999

5,38

87,70

12,12

7,24

1278,71

0,57%

2000

5,58

151,70

12,30

12,33

1295,53

0,95%

2001

5,79

115,20

12,48

9,23

1344,87

0,69%

2002

5,77

113,00

12,66

8,93

1381,93

0,65%

2003

5,78

101,60

12,84

7,91

1411,06

0,56%

2004

6,17

277,50

13,03

21,30

1502,43

1,42%

2005

6,36

341,84

13,22

25,86

1569,38

1,65%

2006

6,54

506,55

13,41

37,78

1607,62

2,35%

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

222

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En el siguiente gráfico observamos más esta situación en relación con el crecimiento histórico del gasto en educación que empieza a partir del 2004 y se incrementa fuertemente en el 2007 y 2008. Este crecimiento viene acompañado de una racionalización, mejores recursos físicos, más cobertura, cambios cualitativos, mejor distribución geográfica, y una mejor gestión de las fuentes de financiamiento. Gráfico No 11 a

Gráfico No 11 b

223

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Los logros del sistema de educación sin duda se reflejan en indicadores como la disminución de la tasa de analfabetismo y en el promedio de años de escolaridad o logro educativo del país en su conjunto. Ver siguiente gráfico. Gráfico No 12

En el caso del sector salud el éxito se mide por el índice de oferta de salud el cual ha crecido a casi el doble en los últimos 7 años contados del 1999 al 2006, tendencia que se reafirmó en el 2007 al 2009.

224

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CUADRO No 16 ÍNDICE DE OFERTA DE SALUD

GeoEconomía

2006

Nuevas Regiones

Provincias

Indice

Población Total

Indice

Población Total

Sierra

82,6

6.021.236

51,2

2.859.928

Austral

Azuay

96,9

666,085

53,7

338,503

Sierra Centro

Bolívar

179,358

82,898

Austral

Cañar

83,2

223,566

48,5

105,257

Norte

Carchi

80,7

164,507

47,4

79,28

Sierra Centro

Cotopaxi

391,947

46,5

141,051

Sierra Centro

Chimborazo

79,4

438,097

48,2

205,982

Norte

Imbabura

72,7

388,544

49,7

163,88

Sur

Loja

92,7

431,077

49,9

214,276

Centronorte

Pichincha

99,7

2.646.426

53,3

1.314.979

Sierra Centro

Tungurahua

1999

74,1

491,629

47,8

213,822

Costa

75,1

6.634.904

47,5

3.050.899

Sur

El Oro

66,9

595,262

47,8

267,419

Norte

Esmeraldas

67,3

430,792

46,2

192,117

Litoral Centrosur

Guayas

72,4

3.581.579

48,7

1.665.720

Litoral Centrosur

Los Rios

728,647

298,395

Litoral Norte

Manabí

67,6

1.298.624

46,3

587,186

82,5

644,856

48,3

279,633

Austral

Morona Santiago

88,8

129,374

51,3

61,517

Centronorte

Napo

81,2

93,336

41,082

Sierra-Centro

Pastaza

100

73,495

53,1

30,246

Sur

Zamora Chinchipe

84,629

47,2

48,74

Norte

Sucumbíos

55,6

157,497

45,9

66,502

Orellana

55,6

106,525

40,9

31,216

Galápagos

65,8

22,009

52,3

8,846

Galápagos Zonas No delimitadas Zonas No delimitadas

60,9

22,009

85,265

72,7

13.408.270

49,2

6.190.460

Amazonía

Centronorte

Litoral Centrosur

Zonas No Delimitadas

País

225

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

En el cuadro anterior también podemos observar la distribución geo-económica del gasto de salud, así vemos que las provincias con una mejor oferta de salud son Pichincha, Azuay, Loja, y Morona Santiago con casi 90 o más de 90 puntos, siendo en cambio las provincias con menor oferta Sucumbíos, Orellana, El Oro, Galápagos, Esmeraldas y Manabí, con menos del 65 puntos. El resto del país también ha mejorado, hoy podemos decir que salvo en las zonas rurales en general y en especial de estas provincias la oferta es muy alta en casi del 66% en las provincias y en sus ciudades sobre todo cabeceras cantonales donde ha dejado de convertirse en un déficit. Quizá lo que hace falta es una infraestructura que cubra de mejor maneras las situaciones emergentes, como por ejemplo la epidemias puntuales como las del dengue y dengue hemorrágico, que son los gastos que crecen intempestivamente. La infraestructura ha mejorado significativamente, hay más centros y subcentros de salud, como grandes hospitales; sin embargo las enfermedades crónicas se producen por la falta de educación como las derivadas de una mala alimentación debido a costumbres y estados de insalubridad que se podrían controlar.

XI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES La gran discusión histórica del Ecuador ha girado de manera directa (medios de comunicación y espacio político) e indirecta (academia) sobre la pertinencia de la acción del Estado. Después de ofrecer un panorama desolador en relación con la solución de los principales problemas las políticas públicas (desde los primeros acuerdos con el FMI, 1983 hasta el último 2004), donde el Estado fue manejado como un instrumento al servicio del proceso de inversión de capital privado, olvidándose que es un ente llamado a intervenir y regular las relaciones sociales de los individuos concretos y no solo de las empresas. El

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Estado fue considerado no como un participante activo del proceso de desarrollo sino como la caja chica de los gobiernos de turno, al superponer la lógica de la intervención social por la lógica del pago de la deuda. El resultado del intento fue la desarticulación del Estado en general y de sus instituciones en particular, la falta de eficiencia pública para atender los requerimientos mínimos de funcionamiento de un sistema y de un modelo concentrador de la riqueza. La deuda social creció hasta llegar a ser demasiado importante como para no tenerla en cuenta. Por lo tanto, no se debe seguir en la discusión si debe o no ser importante el Estado en la economía, sus acción es necesaria, de hecho debe intervenir de lo contrario estamos abocados a la anarquía social, a la violencia, y a la pérdida de competitividad por falta de formación de capital humano. Así, la discusión real es saber si bajo las condiciones tanto históricas como las de la coyuntura actual es posible la sustentabilidad o sostenibilidad del gasto público; y dentro de este si es o no viable o posible el pago de la deuda social acumulada. Existe una tendencia de economistas académicos que indican que… “El futuro cercano es incierto. El gobierno de Rafael Correa en su plan económico plurianual propone un incremento sostenido del gasto fiscal basado en los ingresos acumulados en los fondos petroleros. Esto expresa la tendencia de gobiernos anteriores a mantener un gasto pro cíclico que afecta directamente al ahorro interno, incrementa las necesidades de financiamiento del gobierno central y aumenta las restricciones de acceso a financiamiento externo, lo cual posiblemente provocaría la generación de deuda interna a corto plazo y más costosa. Además, la alta dependencia entre el gasto fiscal y los ingresos petroleros hace cuestionable la sostenibilidad de dicho gasto en el largo plazo ya que, según estimaciones, las reservas de petróleo ecuatorianas durarían hasta el año 2030.” (Uribe, 2007)3914 Uribe, Carlos Andrés “La Sostenibilidad Fiscal en Ecuador: Un Análisis desde la Brecha del Déficit Fiscal y la Brecha de Mediano Plazo en los Ingresos Tributarios”, PUCE, 2006.

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Carlos Uribe determina que la inflexibilidad del gasto público en relación con sus ingresos, más una tendencia a depender de la producción del petróleo como una producción no segura en el mediano plazo, la falta de consistencia de las políticas de inversión, la inercia de retirada de la acción pública histórica, se suma a lo que indican otros autores4015 sobre la inefectividad del gasto social para reducir efectivamente la pobreza, nos conducen a pensar, incluso en el colapso del sector público. Estos agoreros del desastre tienen razón en la medida que se conserven los supuestos de sus predicciones, es decir si las políticas públicas no cambiasen en el corto plazo, es decir que se continúe con el manejo neoliberal de la economía, así, efectivamente la tendencia muestra una alta vulnerabilidad del Estado de mantener niveles aceptables de gasto público (los históricos) si se incluye un incremento del gasto social que no podría ser financiado. Sin embargo, los supuestos restrictivos que manejan no se compadecen con lo que hemos encontrado, que es la reversión de la tendencia histórica no solo de las políticas de asignación de gasto público sino fundamentalmente la tendencia positiva del comportamiento macroeconómico en relación a los ingresos. Si analizamos sus supuestos podemos esgrimir a favor que el escenario ha cambiado radicalmente las condiciones de funcionamiento de la política fiscal, que podemos empezar a ver resultados positivos en el sentido de encontrar el camino hacia la sostenibilidad no solo de un alto gasto público, sino que exista un verdadero progreso en cuanto a pago de la deuda social acumulada al menos al evitar en un inicio que crezca más de lo que creció en el pasado. Los falsos supuestos que se revierten son los siguientes: 1. La deuda externa es un peso muy duro de llevar Ponce, Juan; León, Mauricio y Cuesta José, “¿Quién se beneficia del gasto social en el Ecuador? (Rob Vos, coordinador), Instituto de Estudios Sociales, La Haya Holanda – SIISE, Ecuador, 2002.

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y de quitarse de encima. Muy por el contrario, las mismas políticas de sobrepago de la deuda externa experimentadas a inicios del nuevo milenio (los años 2000-2004), han logrado bajar drásticamente la relación “deuda externa – PIB”, que habría pasado de una relación uno a uno (1990) a ser en el 2009, de apenas, el 20%. Además, de que la recompra de la deuda realizada en ese año ha logrado cambiar el panorama y haber prácticamente sellado un tiempo maligno, hoy la economía cuenta con los recursos que antes se dedicaban al pago de la deuda externa.

2. No hay fuentes de financiamiento. Al respecto debemos comentar que se han abierto nuevas fuentes de financiamiento sobre todo de las economías asiáticas, de tal manera que se puede diversificar el crédito y sobreacceder al mismo, ya que las fuentes ordinarias históricas (Sistema Financiero Internacional, incluidos FMI, BM) siguieron cerradas a países cono el Ecuador que pese haber sido un excelente pagador de deuda, lo castigaron con una tasa adicional llamada de “riesgo – país”, que hizo imposible endeudarse para cubrir la brecha fiscal. Además, ya existe una mayor disponibilidad de recursos a favor del Estado para financiar proyectos de inversión y de gasto social, como lo es el excedente financiero producido por el IESS. 3. La alta dependencia del petróleo que se termina. Como lo hemos observado los ingresos no petroleros han crecido y lo siguen haciendo más rápido que los ingresos petroleros, incluso a expensas que estos últimos han crecido por el incremento sustancial del precio del crudo. Además, las reservas petroleras se han extendido más allá de los 15 años y el Estado ha retomado el control del sector petrolero, antes en manos de los intereses de las empresas privadas, tanto

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en manejo de la producción como en el manejo de los contratos de explotación. En el sector hay ya un fuerte componente de nuevas inversiones que harán que, no solo la caja fiscal respire mejor, sino que la economía en su conjunto se torne más eficiente en cuanto a generación de ahorro; estamos hablando de la nueva refinería y de las fábricas de lubricantes. 4. Hay inflexibilidad y desperdicio de los recursos del Estado. Ese dicho que el Estado es un gran cobrador y un mal gastador en el caso del Ecuador ya no se aplica. Muy por el contario existe aún una marcada evasión fiscal. Sin embargo, los ingresos no petroleros procedentes -no de una elevación de impuesto, sino de una racionalización de las políticas recaudatorias-, han crecido, por lo cual se ha logrado revertir esa ineficiencia estructural. La continuidad de algunos subsidios importantes, como el del gas o el de las gasolinas, más bien se han convertido en una ventaja (sin dejar decir que son una carga), en el sentido que estos subsidios se han convertido en estratégicos ya que han logrado mantener costos de producción reales bajos y por lo tanto esto ha redundado en la competitividad de producción local frente a la globalización. Los falsos supuestos se contrastan si notamos que: 5. La sostenibilidad es posible. Del análisis de las políticas destinadas al pago de la deuda social se arroja un análisis de mejoría de la solvencia del Estado y lograr así una mejor distribución del gasto social en la geoeconomía del Ecuador. A partir del 2006 se ha logrado mantener políticas de gasto que reviertan la situación pasada, pero aún queda mucho por mejorar sobre todo: • La calidad del gasto; y, • Las fuentes de financiamiento que deben tender hacia la autogestión

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6. La sustentabilidad Económica del Gasto Social, depende de varios factores donde sin duda un ingreso fiscal seguro garantiza la aplicación de acciones expansivas sobre todo para cubrir las brechas anteriores y en este sentido el rumbo fiscal se ha vuelto menos dependiente de los ingresos extraordinarios del petróleo y más dependiente de la autogestión y recaudación de impuesto fijos como el IVA y del Impuesto al ingreso personal. 7. La Sustentabilidad Intrasectorial, pasa por mostrar la importancia de utilizar eficientemente el gasto en cada sector. Situación que también aparece en el horizonte inmediato. El deber ser es el siguiente: • Educación: relacionar el logro educativo con los niveles de ingreso, y como el gobierno se puede beneficiar (mediante impuestos) al destinar un mayor gasto a la educación de calidad con énfasis en la salud y el cuidado del “medio ambiente.” • Salud: demostrar la importancia de gastar en salud preventiva en lugar de salud curativa. 8. El accionar público en cuanto al papel de los subsidios debe ser revisado, ya que uno de los principales impedimentos de la sustentabilidad es la dependencia de los sectores más pobres a reproducir necesidades insatisfechas que deben ser cubiertas por el Estado. 9. En cuanto a la Deuda Social, esta tiene que ser cubierta en el largo plazo, pero lo fundamental es trabajar para que no se incrementen las brechas sociales en cada rubro del Gasto Social. Hay que definir la Deuda Social de acuerdo con las distintas regiones del país, tomando en cuenta el papel de los municipios, y las necesidades de cada provincia y esto es algo que debe propiciar nuevas investigaciones.

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MODELO DE CONSISTENCIA, PROGRAMACIÓN MACROECONÓMICA Y FINANCIERA PARA ECUADOR146 Adriana Nataly Viteri Perugachi4217 adrianaviteri@hotmail.com Lenin Parreño Velásquez4318 Leninparreno@hotmail.com

Palabras Claves: Modelo macroeconómico, programación consistencia macroeconómica, política económica.

financiera,

Key words: Macroeconomic model, financial macroeconomic consistency, economic policy

programming,

Los autores agradecen los comentarios de Adriana Arreaza, Juan Pablo Erráez, Mónica Mancheno, Miguel Acosta, Roberto Salazar, Wilson Pérez y Alicia Delgado. Así como las contribuciones de Asistentes de Investigación como Nathy Andrade y Juan José Herrera. El análisis y contenido de la investigación es responsabilidad de los autores y no representan la opinión de las instituciones para las cuales trabajan. 17 Economista de la PUCE e investigadora de Grupo Faro. 18 Docente de la Facultad de Economía de la PUCE – Q y Economista Principal de CAF, Banco de Desarrollo de América Latina en la Vicepresidencia de Estrategias de Desarrollo, Políticas Públicas y Competitividad. 16

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RESUMEN La modelización macroeconómica permite comprender el entorno económico y es fundamental para tomar decisiones. Un modelo de consistencia macroeconómica, a su vez, es una herramienta para el diseño y evaluación de la política económica, que permite medir impactos de cambios estructurales y choques externos que afectan la dinámica macroeconómica de un país. La presente investigación hace una revisión teórica de los modelos macroeconómicos, las dimensiones para categorizar a cada uno, la dinámica, sus potencialidades y concluir con la exposición de las técnicas de programación financiera. Además, se presentan diferentes teorías que fundamentan las ecuaciones que fueron estimadas, tanto en el sector real, externo y fiscal, para este caso en particular se revisó y calculó el balance estructural fiscal. En la parte empírica, se detallan los resultados del modelo, con la descripción de las variables que se utilizaron, el mecanismo de funcionamiento así como la técnica de estimación. En este apartado se hace énfasis del uso de técnicas econométricas y matemáticas para estimar las variables propuestas en el modelo, además se muestran cada una de las variables estimadas, con sus respectivas ecuaciones. Finalmente se exponen los resultados de las proyecciones realizadas y un análisis de sensibilidad para el caso de la macroeconomía ecuatoriana en el período 19972010.

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ABSTRACT Macroeconomic modeling is used to understand the economic environment and is essential for decision-making. A macroeconomic consistency model is a tool for the design and evaluation of economic policy that allows to measure impacts of structural changes and external shocks that affect a countryâ&#x20AC;&#x2122;s macroeconomic dynamics. This research makes a theoretical review of macroeconomic models, the dimensions to categorize each one, the dynamics and its potentials, concluding with the statement of financial planning techniques. In addition, there are different theories underlying the equations that were estimated both in the real sector, fiscal and external. For this particular case, the structural budget deficit and fiscal sustainability were reviewed and calculated. In the empirical section, the results of the model were detailed with the description of the variables used in the model, the operating mechanism and the estimation technique. This section emphasizes the use of mathematical and econometric techniques to estimate the variables proposed in the model, it also shows each of the estimated variables with their corresponding equations. Finally, this research presents the projectionsâ&#x20AC;&#x2122; results and a sensitivity analysis for the Ecuadorian macroeconomic case in the period from 1997 to 2010.

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1. INTRODUCCIÓN El modelo de consistencia macroeconómica ofrece, un marco de consistencia contable y causal para la programación económica, que permite monitorear la economía ecuatoriana a través de los principales sectores y variables como son: real, fiscal y externo; a través de este último, entender como la política monetaria que viene dada principalmente por los flujos externos, afectan los principales agregados monetarios y que inciden en las variables que dependen de mercados externos. La utilización de un modelo macroeconómico parte de la necesidad de tomar decisiones de política económica, que no se pueden fundamentar en la simple observación. Un modelo económico permite clarificar y ordenar el proceso para tomar decisiones, en base a la creación de escenarios alternativos del estado de una economía. Un modelo otorga una medición cuantitativa acerca de la forma como se comportó la economía en el pasado frente a una serie de eventos de la economía. La motivación de este trabajo obedece a un esfuerzo por representar en forma simplificada el funcionamiento de la economía, a través de un elevado número de relaciones coherentes y estables. El modelo se propone establecer un sistema de relaciones macroeconómicas consistentes, que brindan un marco analítico integrado para el análisis, estimación, proyección y simulación de las principales variables en los diferentes sectores de la economía ecuatoriana. El objetivo del modelo es ofrecer un esquema para realizar simulaciones de política económica dentro de un marco contable que integre a los diferentes sectores de la economía; propone una serie de metas en variables fundamentales de la macroeconomía, postula valores de algunas variables de orden exógeno en base a diversos supuestos, calcula los valores de variables de ajuste o cierre y otras que resultan de la resolución implícita del modelo. El desarrollo del documento está dispuesto de la siguiente

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forma: en la primera parte se hace una revisión teórica en la cual se exponen ejemplos de modelos macroeconómicos, así como de las teorías que fundamentan a cada una de las ecuaciones estimadas. También se explican las dimensiones para categorizar los modelos macroeconómicos, la dinámica del modelo y sus potencialidades; para concluir con la exposición de las técnicas de programación macroeconómica y financiera. En la segunda parte, se presenta el desarrollo del modelo, donde se detallan los resultados obtenidos. Se presenta el modelo de consistencia, con la descripción de las variables utilizadas, la explicación de la lógica del modelo y se detalla la técnica de estimación, para posteriormente hacer énfasis en el uso de técnicas econométricas y matemáticas con las cuales se estiman las variables propuestas en el modelo. Este capítulo presenta los resultados de la estimación por sectores de la economía, se inicia con la revisión del sector real, donde se presentan los resultados de las variables: PIB, consumo privado, inversión privada e inflación. A continuación, se encuentra el sector externo con las ecuaciones que corresponden a las exportaciones tradicionales, no tradicionales e importaciones con las subdivisiones por uso. En la parte final de este apartado se encontrará el sector fiscal, donde se explica la técnica de estimación del resultado global del gobierno central y el balance estructural fiscal, primario y presupuestario. De manera continua se exhibe la técnica empleada para el cierre del modelo, con una propuesta de ajuste y reparto del error; luego, se realiza un análisis de sensibilidad del modelo, en base a escenarios (con la inclusión de las metas en política económica) en los cuales variables endógenas y exógenas del modelo pueden cambiar y con la exposición de los resultados posibles en la economía dentro de un marco de consistencia macroeconómica. Además del análisis de sensibilidad se expone el resultado de las proyecciones para las variables de la economía en el corto plazo. Una vez incorporadas las metas que esperan alcanzar las

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autoridades económicas, así como la evolución de las principales variables exógenas, el modelo es capaz de establecer cuál sería la situación de cada uno de los sectores, en términos de crecimiento, sujetándose a dos restricciones generales: la matemática y la causal. La restricción matemática está presente porque el modelo debe reproducir en cada año los cálculos para toda la economía, además debe guardar consistencia en las variables. De esta forma se asegura que se cumplan las principales identidades macroeconómicas, así como las restricciones presupuestarias de los sectores. La restricción causal hace referencia a la constante interrelación que existe entre los sectores y al impacto que existe cuando una de las variables toma diferentes valores. Finalmente, se presentan las principales conclusiones y recomendaciones de futuras investigaciones para profundizar la modelización de la macroeconomía de Ecuador, como insumo para futuros proyectos de investigación, para complementar este esfuerzo para cada recomendación se anexa una posible metodología a seguir, fuentes de información y bibliografía que permitan iniciar un trabajo de investigación o posible investigación.

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2. Desarrollo La contribución más notable de la teoría económica es principalmente, el establecer una visión del funcionamiento del sistema económico y sus partes consecutivas, para entender las relaciones que existen entre los diferentes sectores de la economía. La revisión teórica de los modelos macroeconómicos permite establecer los supuestos de partida del modelo propuesto en este trabajo, al mismo tiempo se examinan estrategias de modelización y el uso de diferentes herramientas, para obtener un modelo de consistencia con una estructura teórica sólida. Es importante el ejercicio de clasificación de los modelos desde la perspectiva de diferentes dimensiones, puesto que han brindado nuevas alternativas para resolver el modelo, técnicas nuevas utilizadas, así como pasos a seguir para la configuración del modelo. Con esto se plantea un sustento teórico que se puede aplicar al caso de la macroeconomía ecuatoriana. Cuando se diseña un modelo, se parte de la separación entre realidad y representación teórica. Sin embargo, cabe preguntarse si en economía se produce dicha ruptura, pues la acción de los agentes económicos puede ser modificada por las concepciones o conclusiones de un modelo. Es por ello que se advierten dificultades para lograr una definición de modelo que sea aplicable en la economía. Las principales concepciones sobre modelización -como la estructuralista- no responden plenamente a las necesidades de la economía. En general, el diseño y la construcción de modelos económicos tiene una variedad de objetivos prácticos; entre ellos, tal vez el más importante se refiere a su utilidad como soporte para tomar decisiones de hacedores de política. La investigación de este tipo de modelos permite tener una noción más clara para la toma de las decisiones. El resultado implícito es que no se puede elegir entre un conjunto de políticas macroeconómicas, si es que no se conoce cuál sería el resultado en el futuro, si se aplicara alguna de estas, de esto se deriva la importancia de la modelización macroeconómica.

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Con todas sus limitaciones, los modelos neokeynesianos son los mejores modelos disponibles para imitar el comportamiento observado de las series nominales en una economía real y simular las consecuencias de política. Los modelos macroeconómicos keynesianos no pueden usarse para simular las consecuencias de política económica, porque su estructura no permanece invariante cuando cambia la política. Los modelos clásicos no contemplan los efectos de los ajustes en los precios en la economía real. Son estos dos vacíos fundamentales que los modelos neokeynesianos cubren con sus postulados. En lo que corresponde a la teoría que sustentan las ecuaciones, fue importante investigar las diferentes metodologías para estimar el producto potencial. Esto permite realizar un ejercicio de contrastación de la información disponible. Es así que en esta primera etapa del modelo se prefieren los modelos de estimación univariantes y de suavizado, como el método Hodrick Prescott, además que esta opción se encuentra disponible en el programa Eviews 6.0, es accesible para el uso de la mayoría del estudiantado de la Facultad de Economía. Se han examinado diferentes modelos y trabajos en cuanto a la estimación de las variables del consumo, inversión y exportaciones netas; esto principalmente para encontrar ejemplos internacionales de aplicaciones y modelización, que permitieron tener una sustento de las variables explicativas que deba contener cada una de las funciones de comportamiento del modelo. A pesar que se describe analíticamente cada uno de los modelos teóricos, tan solo se utilizaron los fundamentos teóricos de la inclusión de variables independientes den cada una de las ecuaciones para estimar las variables endógenas del modelo. Uno de los aportes teóricos importantes de la presente investigación es la inspección de los modelos de balance estructural fiscal, para incluir en el módulo fiscal del modelo de consistencia macroeconómica. Lo relevante de la investigación es que el modelo no solo se encarga de estimar el gasto como

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variable el Producto Interno Bruto (PIB), sino que, además, estima el balance estructural fiscal, primario y el presupuestario con la inclusión de conceptos como la medida del impulso fiscal, brecha de producto y la brecha fiscal. Para la construcción de este módulo se realizó una investigación subyacente de documentos que permitieron entender la dinámica de un modelo fiscal. En teoría, la programación financiera se puede simular con un modelo econométrico macroeconómico lo suficientemente confiable. La tarea de programación consistiría en fijar las metas que se quieren alcanzar en un determinado período, con la inclusión de una serie de variables exógenas; sin embargo, este procedimiento puede presentar errores asociados principalmente a la falta de disponibilidad de los datos, dificultades de especificación e implementación del modelo, en el procedimiento de estimación. Por esta situación, nace la importancia y el reto que tiene el modelo de crear un mecanismo de ajuste automático, que permita repartir el error y que sea compensando para cada período. En el tema de la programación financiera, las medidas de política de un programa financiero tienen por finalidad influir sobre el nivel y composición de la demanda interna y mejorar la oferta agregada para obtener una situación sostenible de mediano plazo, dados los recursos del país y el acceso al crédito externo neto. Las medidas destinadas a mejorar la oferta agregada son especialmente necesarias cuando existen distorsiones que constituyen obstáculos para el crecimiento de la producción.

2.1 Modelos de consistencia macroeconómica Para fines de la presente investigación, se estudiaron diversos modelos macroeconómicos utilizados para la elaboración de proyecciones, la explicación de variables de comportamiento y la evaluación de consistencia macroeconómica, por parte de investigadores nacionales e internacionales. Es importante la tarea de verificar la precisión de los modelos son capaces de imitar el comportamiento observado o efectivo de la economía real en las dimensiones establecidas. Cuanto más precisas sean

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estas aproximaciones, mayor será la confianza en sus respuestas sobre los aspectos modelados de la realidad. Desde este punto de vista, una teoría no es una colección de afirmaciones sobre el comportamiento de una economía real, sino un conjunto de instrucciones explícitas sobre la forma de construir un sistema análogo o paralelo –una economía mecánica simulada. Un buen modelo no será exactamente más realista que uno malo, pero nos proporcionará mejores imitaciones que éste419 En base a la teoría económica, para el estructuralismo, modelo es un objeto artificial que imita un objeto real; “es cualquier representación de un fenómeno real tal como un proceso o sistema real”4520. Lo real preexiste independiente de la actividad que refleja conocimiento; es decir, está fuera de toda intervención teórica. En economía, al menos, es claro que las concepciones teóricas gravitan sobre el objeto de estudio, pues informan la acción de gobernantes y otros agentes económicos o políticos. Desde el punto de vista metodológico y conceptual, se pueden identificar por lo menos cuatro estrategias de modelización que se explican a continuación: a. Modelos macroeconómicos de gran escala2641: Corresponde a un enfoque metodológico que, por lo general, está asociado al nombre de Cowles Commission4722. Entre las características más importantes, se identifica la existencia de un gran número de ecuaciones de 19 Lucas, Robert Jr(1980) Methods and Problems in Business Cycle Theory. Journal of Monetary Economics, Carnegie-Rochester Conference Series, Vol.1, p. 271. 20 Intriligator, Michael (1990) Modelos econométricos, técnicas y aplicaciones, México, Fondo de Cultura Económica, p. 29. 21 Un buen ejemplo de este tipo de modelización se lo puede ver en: Fair, Ray (2004) Estimating how the macroeconomy works, Harvard University Press. 22 CowlesCommissionfor Research in Economics: es una institución sin fines de lucro, fundada en 1932 por Alfred Cowles. El objetivo general de esta institución es promover la investigación sobre los principales problemas de la Economía, con particular referencia a la aplicación de la Estadística y las Matemáticas.

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comportamiento que describen, en un marco de equilibrio general, la dinámica de los principales agregados macroeconómicos desde un enfoque holista4823. Para resolver este tipo de modelos, sobresale el hecho que los parámetros se estiman econométricamente mediante una serie de ecuaciones simultáneas. Es precisamente este tipo de resolución la que se utiliza para estimar las ecuaciones del modelo de consistencia macroeconómica. b. Modelos de equilibrio general computable, estáticos4924, dinámicos, determinísticos y estocásticos5025: Estos modelos tienen un atributo principal en su desagregado análisis (en términos de sectores de actividad, agentes, mercados y la consecuente calibración de los valores de los parámetros para cada variable), la microfundamentación formal de las funciones de comportamiento y la no linealidad de muchas relaciones implícitas. c. Modelos macroeconométricos de pequeña escala5126: Tienen una influencia tanto por el enfoque macroeconométrico de la Cowles Commission, como por ciertas cuestiones metodológicas derivadas de los modelos de equilibrio general, en especial en lo que se refiere a la microfundamentación formal. Estos modelos tienen la cualidad de examinar un grupo limitado de variables macroeconómicas claves, mediante un conjunto reducido de ecuaciones, de las cuales los coeficientes se estiman con técnicas econométricas como los mínimos cuadrados. La mayor parte de las ecuaciones la microfundamentación es intuitiva pero no formal. Uno de los ejemplos nacionales de este tipo: Acosta, Miguel y Pérez, Wilson (2005) Modelo Ecuatoriano de Equilibrio General Aplicado, Banco Central del Ecuador (MEEGA), Cuestiones Económicas Vol. 22. 25 Todos estos modelos tienen como fundamento el trabajo de Harberger, Arnold(1962) The incidence of the corporation income tax, Journal of Political Economy 70(3), pp. 215-240. 26 Ver el modelo de Bank of England (1999).Economic models at the Bank of England, London: Bank of England publications. 23 24

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d. Modelos de vectores autorregresivos: esta clase de modelos se caracteriza por capturar la dinámica de las variables más importantes de la economía en base a los rezagos de las mismas variables que se buscan estimar, lo cual implica que no existen variables exógenas explicativas ni funciones de comportamiento muy elaboradas.

2.1.1 Clasificación de los modelos macroeconómicos Como se pudo comprobar con la investigación, existe una gama de vertientes teóricas y de metodologías para la construcción de modelos macroeconómicos527. Por ello en la investigación se clasifican y agrupan las características principales de los modelos estudiados. Las dimensiones analíticas que se utilizan permiten el análisis de los modelos, identificar características comunes y evidenciar ciertas diferencias teóricas o metodológicas expuestas en el desarrollo de cada modelo. En la tabla No. 1 se resumen las dimensiones de la clasificación propuesta. Tabla 1: CLASIFICACIÓN DE LOS MODELOS MACROECONÓMICOS Dimensiones

Opción 1

Opción 2

Formalización Modelización

Macrofundado Determinístico

Microfundado Estocástico

Tipo de mercado Temporalidad Cálculo parámetros Resolución

Perfecto Estático Calibrado Simultánea

Imperfecto Dinámico Estimado Top Down

Fuente: varias fuentes Elaboración: los autores

27 Uno de los principales autores es Mancini-Griffoli, hace referencia a la gama de dimensiones analíticas y metodológicas de los modelos macroeconómicos y como se puede entender y modelar la dinámica de la macroeconomía en su obra: Anintroductiontothe solution and estimation of DSGE models.

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A continuación se explica en detalle cada una de las dimensiones, con la exposiciónde algunos ejemplos de modelos aplicados y que se utilizan como herramienta en diferentes instituciones, como Bancos Centrales, academias, entre otras, a nivel nacional e internacional.

Tipo de formalización Esta dimensión es importante en términos teóricos y de política económica, si tomamos en consideración que los modelos macroeconómicos agregados no contemplan microfundamentos explícitos. En la mayoría de las investigaciones sobre modelización macroeconómica se prioriza la vertiente analítica que hace referencia a los modelos macroeconómicos microfundados5328, ya que es considerada como una instancia esencial y necesaria para proveer la rigurosidad al análisis. Existen otras variantes teóricas, que se basan en un enfoque del tipo holista o macrofundado, para evaluar e interpretar las relaciones intersectoriales y causales que se producen en la economía. Cuando se explica en un nivel agregado las principales variables, es precisamente este enfoque que prevalece en el modelo propuesto. Este tipo de formalización holista es adoptado por la mayoría de modelos heterodoxos, los cuales hacen énfasis en la interdependencia de los fenómenos económicos, sociales y políticos, para dar gran importancia y un macrofundamento al comportamiento microeconómico de los agentes que interactúan en la economía5429. Una de las principales características es el uso de matrices de contabilidad social530 para dar cuenta de la 28 La microfundamentación de la macroeconomía se desarrolla principalmente a partir del trabajo inicial de Lucas (1976). Para una caracterización detallada y precisa de los fundamentos que sustentan al enfoque neokeynesiano, se pueden ver los trabajos de Gordon (1990) y Romer (1993). Los modelos macroeconómicos keynesianos fracasaron como imitaciones del comportamiento de las economías reales en los años setenta, ya que tampoco podían usarse para simular las consecuencias de política económica. Los modelos neokeynesianos incorporan las principales características del comportamiento individual como el tipo de mercado y las rigideces que existen en el mismo. 29 En el sentido que el análisis teórico comienza por examinar los principales agregados macroeconómicos (ingreso, consumo, inversión, ahorro, gasto), para luego estudiar la conducta microeconómica que se desprende de cada una de las variables económicas. 30 Ibid. 19. En el modelo de equilibrio general aplicado de Acosta y Pérez (2005) se construye el modelo a partir de la matriz de contabilidad social (MAS), que muestra la estructura económica de un país y los flujos y egresos de los diferentes sectores y agentes económicos. La MAS se define como una matriz cuadrada que establece las relaciones entre un cuadro de oferta y utilización y las cuentas de los sectores institucionales.

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consistencia entre los distintos “stocks” o en la especificación de las funciones de comportamiento.

Tipo de modelización Cuando la evolución de las variables macroeconómicas no depende de la existencia de choques en la economía que alteren las trayectorias de los principales agregados en el corto o mediano plazo, quiere decir que se modela con un fundamento determinístico. La existencia de componentes estocásticos al momento de modelar el comportamiento de una economía plantea escenarios mucho más complejos. Para efectos de la investigación, se entenderá que un modelo macroeconómico es estocástico cuando perturbaciones aleatorias5631 afectan directamente las funciones de comportamiento que describe las decisiones de los agentes5732.

Tipo de mercado Los modelos macroeconómicos se pueden diferenciar según su carácter competitivo o no competitivo. Es decir un seguimiento al supuesto de competencia perfecta o desequilibrios en diferentes mercados, son los ejes que distinguen a uno de otro enfoque. Los modelos de equilibrio general estándar se construyen en base a un esquema analítico que se abstrae de considerar cualquier tipo de mercado como: asimetría de la información, poder de mercado, externalidades o bienes públicos, rigideces nominales o reales de precios o salarios. Los modelos no competitivos, por su parte, contemplan este tipo de imperfecciones. Los modelos neokeynesianos se distinguen en su forma de modelar el comportamiento agregado. Son precisamente estos modelos que suponen esquemas que son rígidos. Además, abandonan el supuesto de la competencia perfecta y suponen que las firmas Estas perturbaciones son generalmente captadas por la existencia de tendencias estocásticas, “shocks” que vienen del exterior y que no se logran controlar o quiebres estructurales. 32 Esto significa que la aleatoriedad de los fenómenos señalados aparece modelada en las funciones de comportamiento. A diferencia de los modelos determinísticos, las variantes estocásticas incorporan el supuesto de formación de expectativas en las ecuaciones de comportamiento de los agentes. 31

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tienen cierto poder de mercado. También suelen incorporar otras rigideces nominales y reales5833, como que existen en el mercado laboral (modelos insiders-outsiders, de acción de los sindicatos o de salarios eficientes5934).

Temporalidad Es posible distinguir los modelos macroeconómicos en función de su carácter estático o dinámico. Los modelos dinámicos reconocen, a su vez, dos posibilidades al momento de modelar: backward o fowardlooking6035. En los modelos estáticos, el comportamiento de las variables macroeconómicas no incluye al valor rezagado de las variables dependientes e independientes como un factor explicativo en las funciones de comportamiento. En los modelos dinámicos, la evolución de los principales agregados serefleja mediante la inclusión de operadores de rezagos o adelantamiento temporal de las variables dependientes como variables explicativas adicionales. Desde un punto de vista teórico, la inclusión de rezagos de la variable dependiente como variable independiente se basa en la existencia de costos de ajuste convexos que son resultado de la dinámica de la variable explicada. La existencia de estos costos explica la persistencia en el movimiento temporal de la variable macroeconómica que se estima.

Cálculo de parámetros La estimación econométrica de los parámetros6136 del modelo El ajuste parcial de los precios y cada una de las rigideces añade un grado adicional de libertad al sistema. De igual manera, ganan bondad de ajuste al comportamiento de los datos, ya que estos modelos suelen incluir múltiples perturbaciones y se estiman al utilizar técnicas econométricas bayesianas. 34 Para un análisis más detallado sobre cada uno de estos modelos, ver Neffa, Albano, López Guio, Pérez, Salas y Toledo (2007). 35 En función de si los agentes fijan sus expectativas en base a información pasada (historia) o futura (prevista). El supuesto de foward-looking se encuentra ligado a la idea de expectativas racionales, que supone que las personas que conocen la distribución de probabilidades de todos los momentos muestrales y miran hacia delante para formar sus expectativas, con la utilizaciónde la totalidad de la información disponible. 36 Mediante el método de ecuaciones simultáneas. 33

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evita la imposición como supuestos de valores potencialmente inapropiados para el modelo de una economía analizada. Adicionalmente evita incurrir en el sesgo por endogeneidad que habitualmente existe en aquellos estudios que, durante el proceso de calibración utilizan en ocasiones estimaciones de equilibrio parcial para ciertos parámetros.Calibrar un modelo económico es elegir las formas funcionales y los parámetros que configuran las decisiones de los hogares y de las firmas y de la política económica; de tal forma que la economía simulada puede imitar las dimensiones relevantes del comportamiento de la economía real que se modela. La calibración de un modelo también permite determinar si su diseño es adecuado. En el diseño de un modelo se eligen los aspectos de la realidad que se van a modelar y en su calibración se comprueba si esos aspectos son suficientes para imitar las propiedades de la economía. Para resolver y simular estos modelos se utilizan métodos numéricos. Para utilizar estos métodos, Bellman6237 hizo unos avances en métodos de programación macroeconómica dinámica, además que se desarrollaron los algoritmos numéricos que permitieron usar dichos métodos para resolver modelos recursivos markovianos63 8. En la actualidad existen programas como el GAMS, que permiten resolver modelos con un alto grado de complejidad y detalle.

Tipo de resolución Finalmente, en la literatura investigada es común encontrar referencias a los modelos de tipo top down, en contraste aquellos por determinación simultánea3469. En los modelos top down, se enfatiza en un proceso de desagregación desde un núcleo que contempla un conjunto específico de variables endógenas hacia Bellman (1956) Introducción al Analisis Matricial : Un Estudio de la Moderna Teoría de Matrices. Reverte, 1965. XVI, pág. 362. 38 Stokey y Lucas (1989) realizan un excelente análisis formal de la utilización de la programación dinámica y los métodos recursivos para resolver problemas económicos. 39 A pesar de los esfuerzos realizados en la lectura, en la investigación realizada para la construcción del marco teórico, no se encontraron casos de modelos macroeconómicos que reflejen sistemas del tipo bottom up. 37

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los diferentes subsistemas, la dirección de la desagregación es, por tanto, desde arriba hacia abajo. Los modelos macroeconómicos con determinación simultánea presentan interdependencia general de tipo sistémico entre casi todas sus variables, fenómeno captado formalmente a partir de un sistema de ecuaciones de tipo estructural.

Finalidad del modelo Dados los objetivos del presente trabajo en cuanto a la investigación teórica que fundamente el modelo de consistencia, es importante comprender que los modelos macroeconómicos adquieren fines como son: la explicación, estimación, proyección o evaluación de políticas; esta finalidad explícita del modelo puede estar orientada a brindar explicaciones sobre las variables macroeconómicas más significativas, con la inclusión de la evaluación del impacto del cambio en diferentes instrumentos de política. Los modelos de consistencia macroeconómica se entienden como una variante orientada a proyectar la dinámica macroeconómica de corto y mediano plazos6540, muestran una menor desagregación inter e intrasectorial y, por lo general, no se basan en la existencia de microfundamentos formales para dar cuenta de las relaciones macroeconómicas esenciales.

2.1.2 Técnicas de programación financiera La selección de políticas macroeconómicas orientadas a restablecer o mantener el equilibrio interno, externo y su incorporación a un escenario cuantitativo que abarca los diversos sectores de la economía, se conoce en el argot de la economía como: programación macroeconómica. Este ejercicio contable tiene como base modelos teóricos que han desarrollado quienes estudian el tema, entre ellos, Sargent y Turnovsky641.En teoría, la programación financiera podría simularse con un modelo Mediante distintos modelos econométricos de series de tiempo modelos autorregresivos simples, modelos autorregresivos con umbrales, modelos de vectores autorregresivos o modelos de corrección de errores. 41 Para ampliar los argumentos de la programación macroeconómica, se recomienda ver los siguientes libros: Sargent, T. (1988). Teoría Macroeconómica, Volumen I, Antoni Bosch editor y Turnovsky, S. (1981). Macroeconomic Analysis, Academia Press, Inc. 40

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econométrico macroeconómico lo suficientemente confiable que contenga todas las características necesarias para simular la aplicación de las políticas económicas. En ese caso, la tarea de programación consistiría en fijar las metas que se quiere alcanzar en un determinado período y, después de introducir las variables exógenas, determinar los valores necesarios de los instrumentos de política mediante la simulación del modelo. Sin embargo, este procedimiento presenta varios problemas. Podría haber errores y falta de disponibilidad de los datos, dificultades de especificación e implementación del modelo, en el procedimiento de estimación econométrica y en las proyecciones de las variables exógenas. Además, la estabilidad de las relaciones de comportamiento puede no ser cierta más allá del período de la muestra6742; o puede no ser cierta bajo políticas diferentes, la llamada crítica de Lucas4863. Por los motivos mencionados, en la mayoría de países se hace necesario adoptar un enfoque más pragmático basado en los datos disponibles, con la estimación de los valores futuros de algunas variables y utilización de ecuaciones individuales, precisamente esta es la técnica empleada en el modelo de consistencia.

2.2 Desarrollo del modelo 2.2.1 Descripción del modelo El modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera, está organizado en siete bloques que siguen un método sencillo para el manejo y comprensión de la estimación de ecuaciones, los aparatos del modelo responden a la lógica de los mecanismos de transmisión del modelo (Véase el gráfico No. 1). El modelo está estructura donde la siguiente forma: i) Esto es particularmente importante en el caso de una economía en desarrollo que experimenta cambios estructurales muy rápidos. 43 Lucas, R. E. Jr., (1980). Methods and Problems in Business Cycle Theory, Journal of Money Credit and Banking, Cap. 12, pp. 296-715. Cuando cambia la política económica, las decisiones de las familias sobre cuánto consumir y trabajar y en qué clase de activos materializar su ahorro cambian de una forma fundamental. Deigual modo, cuando cambia la política económica, las decisiones de las empresas sobre cuanto producir y cómo hacerlo también cambian radicalmente. 42

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ecuacionespara las variables fundamentales de la economía con todos sus parámetros, ii) explicación de las relaciones entre variables e indicadores según los mecanismos de transmisión anteriormente citados, iii) base de datos trimestral y anual, iv) un módulo con variables exógenas utilizadas en el modelo, v) cierre del modelo vi) módulo de escenarios y vii) análisis de sensibilidad, entre los más importantes. A continuación se explica el procedimiento y forma de construcción del modelo, así como el método para cerrar y asegurar la consistencia macroeconómica.

2.2.2 Especificación del modelo y definición de variables El modelo contiene una base de datos con 326 variables, dentro de las cuales 51 son endógenas y 27 son exógenas, donde se especifican las variables por endógenas y exógenas para el modelo. Dentro de las variables endógenas 35 son estimadas y las restantes corresponden a identidades contables. Se trabaja con una frecuencia trimestral, si se parte desde el primer trimestre de 1997 según disponibilidad de datos. Este período permite completar entre uno y dos ciclos económicos largos (surgidos de la función de producción). En el modelo existen dos bases de datos, una con información trimestral actualizada hasta el cuarto trimestre de 20106944, con un total de 57 observaciones y con las variables que se detallan en la tabla No. 2, con un total de 18.582 datos trimestrales que pueden ser de utilidad para diferentes tipos de análisis. De igual manera, en el módulo de datos anuales se cuenta con 23 observaciones desde 1989 hasta 2010, con inclusión de la última información disponible con un total de 7.498 datos anuales. Además el modelo hace uso de un total de 30 “variables dummy”, las cuales se utilizan dependiendo de la variable y la ecuación estimada. Existe un bloque en el cual constan los cinco deflactores calculados7045 para la conversión simultánea de variables reales a nominales. Información publicada por el Banco Central del Ecuador hasta abril de 2011, Cuentas Nacionales Trimestrales, CVE No. 74 45 Los deflactores calculados son: PIB, Consumo, Inversión o Formación bruta de capital fijo, exportaciones e importaciones. En el caso de los deflactores trimestrales, la información de los datos corrientes no está disponible antes del 2000, este es uno de los casos en los cuales se utiliza el método de trimestralización de datos corrientes anuales en datos trimestrales. 44

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Dada la simultaneidad de los procesos involucrados, una vez estimadas las ecuaciones y definidas las identidades básicas, el sistema se resuelve mediante el empleo del algoritmo explicado en la lógica del modelo. Utilizar este método de resolución iterativa, junto a suficientes supuestos en las tasas de crecimiento de las variables exógenas, permite encontrar una solución única a un sistema de ecuaciones simultáneas con causalidad recíproca entre los componentes del modelo. Gráfico 1: MECANISMOS DE TRANSMISIÓN DE MODELO

Fuente: modelo de consistencia, programación, macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

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Tabla 2: NÚMERO DE VARIABLES DEL MODELO POR SECTOR Sectores de la economía

No. de variables de la base de datos

No. de variables usadas en el modelo

Real

Externo

114

Fiscal

Petrolero

Total

326

Fuente: modelo de consistencia, programación, macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

2.2.3 La lógica del modelo El modelo está organizado en módulos y pasos que responden a una forma lógica de construcción y programación, en cada uno es factible actualizar, estimar, modelar, resolver y cerrar el modelo de forma secuencial. En el gráfico No. 2 se presenta un diagrama para comprender el flujo e ingreso de información estadística: Gráfico 2: DIAGRAMA DE FLUJO DE DATOS DEL MODELO

Fuente: modelo de consistencia, programación, macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

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La estimación de los agregados se realiza por medio de ecuaciones con variables en términos de tasas de variación trimestral o mensual, en su defecto en una escala logarítmica. Esto garantiza que las variables sean de un orden de integración y que, por tanto,se evite el problema de raíces unitarias y a la par, que permita trabajar con regresiones de mayor confiabilidad. Por esta razón, junto a cada una de las variables de la base de datos, se ha apartado un espacioque corresponde al orden de integración de cada una de las variables del modelo con la fuente de información y la metodología de cálculo,según el caso. Una vez estimadas las variables en términos reales, se trasladan los principales agregados económicos a resultados nominales, con el uso de los deflactores. Se han calculado y estimado cinco deflactores que corresponden a los componentes del PIB en las cuentas nacionales, de los cuales existe información con frecuencia trimestral; sin embargo en el caso del consumo e inversión, los datos trimestrales en términos corrientes solo existen desde el año 2000, por lo cual se utiliza un método de trimestralización7146 de los datos anuales y con la información obtenida, finalmente se procede a calcular los deflactores.

2.2.4 Técnica de estimación La técnica de estimación utilizada en el modelo responde al uso de regresiones simultáneas con técnicas econométricas y matemáticas. En la mayoría de ecuaciones, la variable dependiente del modelo se estima mediante el método de mínimos cuadrados ordinarios, para lo cual es importante determinar el orden de integración. Trimestralización, es una técnica mediante la cual se asignan parámetros para cada uno de los trimestres, para utilizar esta técnica es importantes contar con los datos del año actual, antecede y el precedente y se calculan los datos trimestrales mediante las siguientes fórmulas:

1er. trimestre: 2do. trimestre: 3er. trimestre: 4to. trimestre:

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Orden de Integración Se refiere al número de veces que se debe diferenciar una serie de tiempo (calcular su primera diferencia) para convertirla en una serie estacionaria. Se dice que una serie de tiempo está , si después de diferenciarla “d” integrada de orden d, escrita veces se convierte en estacionaria. Las series que son estacionarias , o ruido blanco. Si se calcula sin diferenciar se denominan la primera diferencia de una serie y esta se vuelve estacionaria, . Si la se dice entonces que la misma está integrada de orden integración se alcanza después de calcular la segunda diferencia, .Para se dirá quela serie está integrada de orden 2, es decir una revisión exhaustiva de las pruebas realizadas, se puede ver en el modelo el apartado llamado análisis, donde se encuentran una tabla con el orden de integración de las variables utilizadas en el modelo.

2.3 Sector real 2.3.1 Producto interno bruto real Una vez que se construyó la base de datos con información de las fuentes oficiales, se procedió a realizar las pruebas de estacionaria edad de las series. Con ello, se determinó el orden de integración de las mismas, basado en la prueba estadística con el argumento Dickey Fuller aumentado (DFA), para de esta forma evitar el problema de regresiones espurias en las ecuaciones que serán la base del modelo de consistencia macroeconómica. La mayoría de series económicas tienen un orden de integración , lo cual dificulta la estimación de las ecuaciones. Por esta razón, en el modelo se eligió trabajar con las series en tasas de cambio o variaciones con respecto al período anterior. Una de las principales proyecciones utilizadas en el modelo es la del producto real, que se explica básicamente por variables tales como: producción de petróleo crudo del país, importaciones de bienes de capital, la producción manufacturera. Para evaluar el impacto del comercio exterior en el producto, se incluye la inversión extranjera directa. Para capturar el efecto del precio

261

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del petróleo en la economía, se incluye la tasa de variación de los ingresos petroleros del gobierno central. Con estas variables se logró explicar el comportamiento del producto en un 79%, con un error reducido y sin problemas de auto correlación7247. Es importante considerar el uso de las “variables dummy” para los choques que se presentaron en la economía, como la crisis del sistema financiero en 1999 y el aumento de la inversión pública que se ha evidenciado desde los últimos trimestres del 2007.

(3.1)

Donde, : Producto interno bruto en términos reales : Producción de petróleo crudo : Importaciones de bienes de capital : Inversión extranjera directa rezagada en tres períodos : Producción manufacturera rezagada en tres períodos : Ingresos petroleros del gobierno central rezagados en un período : Variable dummy para los trimestres 1998.IV hasta 1999.II : Variable dummy para los trimestres 2007. III-IV

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Esto se puede analizar con mayor detalle en el estudio de Parreño y Viteri (2011).

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Gráfico 3: PRODUCTO INTERNO BRUTO EN TÉRMINOS REALES

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: autores

2.3.2 Producto interno bruto potencial El producto potencial se define de forma general como el componente tendencial o permanente del producto. Usualmente se lo estima a través de filtros y descomposiciones univariantes que intentan separar los componentes cíclico y tendencial de la serie. Ejemplos de esta metodología son los filtros de Hodrick y Prescott y Baxter y King. Para efectos del modelo se usa el filtro Hodrick Prescott, que es un método de suavizado del producto observado y que permite estimar la línea de tendencia alrededor de la cual las desviaciones del producto observado son simétricas sobre el ciclo económico. La idea del filtro es descomponer una serie de tiempo no estacionaria y con orden de integración I(0) como el PIB observado para Ecuador en un componente cíclico estacionario y otro componente de tendencia ( ) expresados en logaritmos para el producto observado y el potencial respectivamente) a fin de minimizar la varianza del componente cíclico sujeto a la variación de la segunda diferencia del componente tendencial7348. Hodrick, R. y Prescott, E. (1981). Post-War U.S. Business Cycles: An Empirical Investigation. Northwestern University Center for Mathematical Studies in Economics and Management Science Discussion Paper No. 451.

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Esta técnica se utiliza en el módulo real y fiscal para estimar algunos parámetros que se van a exponer en los siguientes apartados. A continuación se presentan los resultados del producto potencial para el cálculo, en datos anuales. Cabe recalcar que existe la misma información en frecuencia trimestral. Gráfico 4: PRODUCTO OBSERVADO VERSUS PRODUCTO POTENCIAL

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: autores

2.3.3 Consumo privado En base a la teoría macroeconómica del consumo, se eligieron las variables explicativas para la primera estimación econométrica que se realizó en términos reales para el período 1997- 2010. Una de las principales variables calculadas, fue ) la serie se la obtuvo a través del el ingreso disponible ( cálculo del ingreso total, que agrupa dos variables el PIB y las transferencias totales recibidas, menos el valor de los impuestos74 que afectan al consumo privado.

En lo que corresponde a los impuestos se eligieron los valores del IVA, ICE, impuesto a la renta, aranceles y los impuestos a los vehículos que fundamentalmente afectan el consumo e inversión privados.

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Las variables independientes utilizadas en la ecuación fueron: producción industrial manufacturera, importaciones de consumo y el ingreso disponible, precisamente es esta variable la cual incide de forma determinante en las decisiones privadas de consumo privado; además, se estableció que el consumo efectuado por los hogares “consumo privado” para el modelo será nuestra variable dependiente del modelo.

(3.2)

Donde, : Co Consumo privado en términos reales : Ingreso disponible rezagado por períodos : Importaciones de bienes de consumo : Producción de la industria manufacturera Variable dummy para el año 1999 : Var Gráfico 5: CONSUMO PRIVADO EN TÉRMINOS REALES

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

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2.3.4 Inversión privada Esta ecuación va de la mano con la estimación del consumo, dada la relación inversa que existen entre ambas variables, como se puede apreciar en la ecuación, una de las variables explicativas más importantes es el ingreso disponible en su valor contemporáneo y con un rezago. Otras de las variables que se tomó como referencia la inversión en el sector de la construcción y en la producción de la industria manufacturera, que son variables que se ajustan y explican de mejor manera el modelo elegido para la inversión privada. Además, en la ecuación estimada se encuentran dos “variables dummy” que explican cambios en la trayectoria poco usuales. Con todo esto se llegó a explicar a la inversión privada en un 66,95%.

(3.3)

Donde, : Inversión privada : Ingreso disponible rezagado por períodos : Inversión en construcción : Producción industria manufacturera : Variable dummy para el año 2001 : Variable dummy para el año 2000

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Gráfico 6: INVERSIÓN EN TÉRMINOS REALES

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

2.3.5 Inflación anual Uno de los componentes fundamentales en el módulo real que se modela es la inflación, a fin de comprender su interrelación con los agregados macroeconómicos y con el funcionamiento de la economía en su conjunto. Para ello, se estima una ecuaciónen la cual se tomaron en cuenta ciertas variables internacionales comoel índice de precios de los commodities75 0, precios de los alimentos, tipo de cambio real, para comprender el efecto contagio que tienen sus variaciones en la economía nacional, cuando existen fluctuaciones a nivel internacional. Otra variable explicativa del modelo es el consumo privado, que se utiliza como una medida de la demanda. Debido a que el modelo no cuenta con un módulo que explique los flujos monetarios, se utiliza como una proxide la cantidad de dinero a la variación de las transferencias corrientes recibidas. Con todo ello el modelo explica a la inflación en un 66,47%. Finalmente se incluyen Debido a que en la metodología internacional utilizada en el modelo se nombran a los índices y precios de los commodities, con su terminología en idioma inglés, en este caso no es posible realizar una traducción, puesto que se cambiarían los nombres de la terminología usada en el modelo implementado en Excel y esto puede dificultar la actualización de las bases de datos.

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dos “variables dummy” para la crisis del año 2008 y un cambio brusco en la tasa de inflación en el 2005.

(3.4)

Donde, : Índice de precios de los commodities solo productos alimenticios, rezagado en uno y dos períodos. : Tipo de cambio efectivo real rezagado períod en un período. : Consumo privado rezagado en un período : Ingreso disponible rezagado en dos períodos. : Transferencias corri corrientes recibidas re rezagadas en uno y dos períodos : Variable dummy para el año 2005 : Variable dummy para el año 2008

2.4 Sector externo 2.4.1 Exportaciones petroleras Para estimar las exportaciones petroleras se utilizó una estrategia que determina el rubro de las exportaciones provenientes del petróleo, debido a que este tipo de exportación depende en gran medida de las fluctuaciones internacionales del precio del petróleo. Toda serie de tiempo tiene un componente cíclico y otro tendencial. Con base en esta teoría, la cantidad de petróleo exportada se descompuso en ambos elementos, para realizar un cálculo por separado y obtener así el valor del componente cíclico y tendencial de las exportaciones de petróleo.

268

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(3.5)

Donde, : Exportaciones de petróleo estrategia : Precio del petróleo crudo estimado : Cantidad producida tendencial de petróleo : Cantidad producida cíclica de petróleo

Precio promedio del petróleo crudo ecuatoriano El precio promedio del petróleo se refiere al precio promedio ponderado de un determinado mes de ventas externas de petróleo crudo durante ese mismo período, realizadas por empresa pública Petroecuador. Estos precios se expresarán en términos FOB, puerto ecuatoriano y en dólares por barril, debido a que esta es una de las variables exógenas más importantes del modelo, requiere un tratamiento metodológico de mayor atención. El precio promedio del petróleo ecuatoriano 5671 se estimó con una ecuación aparte basada principalmente en el precio del marcador internacional WTI (West Texas Intermidiate). En el caso de este indicador, en particular se utilizó una técnica por separado, en la cual se modela mediante los precios futuros752, con una frecuencia mensual. Como se puede observar en la 51 De acuerdo con el Banco Central del Ecuador, para el total exportado por EP Petroecuador los precios y la característica del crudo son ponderados, sin que signifique que los crudos Oriente y Napo se mezclen para su exportación. 52 Según New York Mercantile Exchange (NYMEX), es el precio indicado para la entrega de una cantidad determinada de un commodity en un momento determinado y el lugar en el futuro.

269

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

ecuación (3.6) las variables independientes del modelo, además del precio del marcador corresponde al índice de precios de los commodities, para tener una referencia del estado de los bienes comercializados a nivel internacional. Se incluye además una variable dummy para la crisis del 2008 en la que cayeron los precios de todos los commodities.

(3.6)

Donde, : Precio del petróleo crudo, marcador internacional WTI : Índice de precios de los commodities rezagado en varios períodos : Variable dummy para el año 2008 de la crisis : Variable dummy para el año 2006

Gráfico 7: PRECIO DEL PETRÓLEO WTI Y PROMEDIO ECUATORIANO

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

270

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Gráfico 8: PRECIO DEL PETRÓLEO OBSERVADO Y ESTIMADO

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

Si se continúa con la técnica para estimar las exportaciones petroleras, cabe recalcar que esta estrategia nos permitió estimar los ingresos petroleros en el módulo fiscal, aparte de corregir el error de la volatilidad del precio del petróleo. Al mismo tiempo se calculó un precio estimado que ayudó a suavizar los efectos en las exportaciones esperadas, que a su vez inciden en la balanza comercial. Gráfico 9: EXPORTACIÓN PETROLERA ESTIMADA

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

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2.4.2 Exportaciones tradicionales Banano y plátano En la evolución de la economía ecuatoriana, las exportaciones de banano tienen un sitial importante, puesto que constituyen, en promedio, en la última década 58,9% del total de las exportaciones tradicionales de Ecuador y 14,3% de las exportaciones totales. Para definir la ecuación se estudiaron las variables que inciden en las exportaciones de banano. Por esta razón se eligieron variables independientes, como el precio promedio del banano de las exportadoras internacionales más grandes, de las cuales se tomaron como referencia a las empresas Chiquita, Del Monte, Dole, US Gulf Delivery. Otra de las variables explicativas es el índice de precios de los commodities53. Con todo esto se logró explicar el desempeño de la variable en un 65,47%; además, la ecuación cuenta con “variables dummy” para los años en los cuales existieron cambios bruscos en las exportaciones de banano, debido a fenómenos naturales y determinantes exógenas.

(3.7)

Donde, : Exportaciones de banano y plátano : Precio del banano rezagado en períodos : Índice de precio de los commodities rezagado tres períodos Índice calculado por el Fondo Monetario Internacional: Commodity Price Index, con año base en el 2005 y que para términos de la estimación de estas ecuaciones se toman como referencia el índice que no incluye los precios de los combustibles.

272

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: Tasa de variación del precio del petróleo WTI rezagada dos períodos : Tipo de cambio efectivo real rezagado tres períodos : Valor agregado del sector agrícola rezagada en cuatro períodos. : Variable dummy para el año 1998 : Variable dummy para el año 2010 : Variable dummy para el año 1997

Gráfico 10: EXPORTACIONES DE BANANO Y PLÁTANO

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

Café y elaborados Ecuador es uno de los países que produce y exporta las dos especies de café comercial, en conjunto representan un 4% del total de las exportaciones tradicionales. En la nomenclatura internacional a los dos tipos de café se los denomina: arábigo (coffearabica) y robusta (coffecanephora), por lo tanto se los

273

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incluye como variables explicativas del modelo y se tomaron como referencia las variaciones de los dos precios a nivel internacional. El café ecuatoriano se exporta actualmente a cincuenta países, entre los cuales se encuentran Alemania, Polonia, Rusia, Colombia, Letonia, Inglaterra Estados Unidos, Japón. De ahí la importancia de tener al tipo de cambio real estimado7854. Se mantiene al índice de precios de los commodities y a la producción agrícola del país, con todo ello se logra explicar este tipo de exportaciones en un 51,26%.

(3.8)

Donde: : Exportaciones tradicionales de café : Precio del café robusta : Precio del café arábigo : Índice de precio de los commodities solo productos alimenticios, contemporáneos y rezagados en tres períodos. : Tipo de cambio efectivo real : Producción agrícola rezagada en dos períodos. : Variable dummy para el año 1998 : Variable dummy para el año 2002 Para mejorar el trabajo y la estimación de este tipo de variables se procedió a estimar mediante una ecuación al tipo de cambio efectivo real, en función de los tipos de cambio bilaterales de los principales socios comerciales del paísy se obtuvieron los siguientes resultados:

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Gráfico 11: EXPORTACIONES DE CAFÉ

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

Camarón La industria camaronera aporta de manera significativa a la economía del país y mantiene su crecimiento promedio en la última década en 9,6% y un aporte de 21,6% al total de las exportaciones tradicionales y 5,03% a las exportaciones totales. Los destinos principales son los mercados de Estados Unidos, Europa y Latinoamérica. Una de las principales variables que influyen en la variación de las exportaciones de camarón es el precio, definido a partir del precio promedio de Estados Unidos, puesto que es el mayor demandante de camarón ecuatoriano, con un 43%7955 con respecto al resto de destinos. Por esta razón también es que se incluyen en la ecuación la variación de las importaciones de este país como un indicador de demanda. Como en todas las ecuaciones de las exportaciones tradicionales se incluye el tipo de cambio real y el índice de precios de los commodities calculado por el FMI para los alimentos. Con todas estas variables se explican las exportaciones de camarón en un 63,5%:

(3.9)

Banco Central del Ecuador, Sector Externo, CONSULTA DE TOTALES POR NANDINA – PAÍS (Código Nandina Camarón: 0306139100) desde enero a diciembre de 2010.

275

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Donde, = Exportaciones tradicionales de camarón = Precio del camarón rezagado por períodos = Tipo de cambio efectivo real = Importaciones de Estados Unidos = Precio del pescado rezagado cinco períodos = Producción sector pesca rezagada un período = Índice de precio de los commodities rezagado un período = Impuesto a las importaciones rezagado Cuatro períodos = Variable dummy para el año 2009 = Variable dummy para el año 2000 Gráfico 12: EXPORTACIONES DE CAMARÓN

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

Cacao y elaborados El país continúa entre los más destacados productores del cacao en el mundo, ubicado en el octavo puesto a nivel mundial.

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En la última década este tipo de exportación tuvo un peso promedio de 9,06% con respecto al total de las exportaciones tradicionales y 2,16% de las exportaciones totales. Al igual que en el caso del café, se diferencian dos tipos de precios, primero se obtuvo el precio del grano del cacao como tal y del principal elaborado que se exporta que es cacao en polvo, si se toma como referencia el valor CIF cotizado en Europa, principal destino de este tipo de exportación; por este motivo, como una de las variables explicativas de la ecuación, se incluye la variación en las importaciones de la Unión Europea, se mantiene el índice de precios de los commodities y el tipo de cambio real rezagados en varios períodos. Con todo ello se logró explicar en un 48% las exportaciones de cacao.

(3.10)

Donde, : Exportaciones de cacao : Precio del cacao rezagado por períodos : Importaciones de Estados Unidos contemporáneo y rezagada en dos períodos : Tipo de cambio efectivo real rezagado por períodos : Índice de precio de los commodities solo productos alimenticios rezagado por períodos : Variable dummy para el año 1999

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: Variable dummy para el año 1998 : Variable dummy para el año 2003 : Variable dummy para el año 2009 Gráfico 13: EXPORTACIONES DE CACAO

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

Atún y pescado En este rubro se agrupan las exportaciones de atún que corresponden al 38,03% y las exportaciones de pescado fresco, con 61,97%8056. Los dos grupos suman el 6,77% del total de las exportaciones tradicionales y 1,45% de las exportaciones totales en promedio de la última década. Se tomó como referencia la variación en el precio de los dos tipos de productos, uno para el atún y otro para pescado, calculados por el FMI. Se mantiene el tipo de cambio real, el índice de precios de los commodities y las variables dummies para explicar eventos extraordinarios del entorno económico, de igual forma, se incluye a la variación de las exportaciones de camarón como indicador del comportamiento del mercado. La ecuación estimada explica en un 67,57% el comportamiento de las exportaciones de atún y pescado:

Banco Central del Ecuador, Información Estadística Mensual, exportaciones por producto, marzo 2011.

278

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(3.11)

Donde, xtrad atún

: Exportaciones tradicionales de atún y pescado

pcc pest-1

: Valor agregado del sector pesca rezagada un período:

patún t-ti

: Precio del atún rezagado seis períodos

xcam t-2

: Exportaciones de camarón rezagadas dos períodos

tcr efect-2

: Tipo de cambio efectivo real rezagado dos períodos

usat-1 imp

: Importaciones provenientes de Estados Unidos rezagadas un período

tax mt-1

: Impuesto a las importaciones rezagado un período

d1 1998

: Variable dummy para el año 1998

Gráfico 14: EXPORTACIONES DE ATÚN Y PESCADO

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

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2.4.3 Exportaciones no tradicionales En los diez últimos años este tipo de exportación representó el 27,9% de las exportaciones totales, dentro de estas se destacan flores naturales, enlatados de pescado, manufacturas de metal, extractos y aceites vegetales entre los más importantes. Para las exportaciones no tradicionales se estimó una ecuación que explica un 64,41% de este grupo de exportaciones, en donde se emplearon algunas variables explicativas como: el precio promedio de los productos no tradicionales, el precio promedio de las flores naturales, el índice de precios de los commodities, además de un indicador de los aranceles que se reportan en países que reciben las exportaciones de Ecuador y dos variables dummies que explican los cambios bruscos en la producción de este tipo de productos.

(3.12)

Donde, : Exportaciones no tradicionales : Precio promedio de las exportaciones no tradicionales : Precio promedio de las flores de exportación : Índice de precio de los commodities rezagado : Tipo de cambio efectivo real rezagado en cinco períodos : Impuesto a las importaciones : Variable dummy para el año 2003 : Variable dummy para el año 2 2004

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Gráfico 15: EXPORTACIONES NO TRADICIONALES

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

2.4.4 Importaciones por uso Bienes de consumo El sector consumo en Ecuador sufrió un aumento en el período posdolarización. Las importaciones por bienes de consumo en la actualidad ascienden al 21,7% del total de importaciones. Para estimar la ecuación de este tipo de importación, es trascendental revisar el ingreso disponible calculado pero rezagado en varios períodos, la tasa de variación de los aranceles, el tipo de cambio real y el consumo público. Con todo ello se pudo explicar en un 80% las importaciones. Existe una caída en el año 1999 por la crisis económico- política, que llevó a una reducción del poder adquisitivo. Por esta razón, la ecuación se incluyó una variable dummy para explicar el evento.

(3.13)

Donde : Importaciones de bienes de consumo

281

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: Tasa de variación de los aranceles : Tipo de cambio efectivo real : Ingreso disponible rezagado : Consumo público Gráfico 16: IMPORTACIONES DE BIENES DE CONSUMO

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

Materias primas Con respecto al presente ítem, las importaciones para el sector agrícola representaron un 13,16% de las importaciones; al sector industrial en 76,1% y al de la construcción en 10,74%. Con esta clasificación se determinaron las variables explicativas de la ecuación, al tomar las cifras del valor agregado bruto del PIB y sus divisiones, para el sector industrial y el de la construcción. Otro elemento que explica las importaciones de consumo es la variación en las exportaciones que realiza Estados Unidos como variable que representa la oferta de bienes importados y los aranceles como determinante fundamental al momento de realizar transacciones internacionales. La regresión explica el 65,54% de este tipo delas importaciones de materias primas.

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(3.14)

Donde : Importaciones de materias primas : Producción de la industria manufacturera rezagada en dos períodos : Valor agregado del sector construcción : Exportaciones de Estados Unidos : Tasa de variación de los aranceles : Variable dummy para el año 1999 : Variable dummy para el año 2005 : Variable dummy para el año 2008

Gráfico 17: IMPORTACIONES DE MATERIAS PRIMAS

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador

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INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

Elaboración: los autores

Bienes de capital Dentro de este grupo se presenta un denominador común con los otros tipos de importaciones: la contracción de las importaciones en el período 1998-2000; no obstante, años después se presentó un crecimiento debido a que se firmó un contrato para la construcción del oleoducto de crudos pesados (OCP). Su construcción se terminó a mediados del año 2003. En el año 2009 se calculó un total de 3.926,7 millones de dólares y fue el sector de mayor aportación el industrial con 67%; el sector agrícola aportó con el 2% y el sector de transporte con el 31%. Son los valores agregados de estos mismos sectores los que se utilizaron como variables regresoras del modelo, rezagadas en varios períodos; se incluye a la inversión privada y a la inversión extranjera directa que pueden explicar la demanda de este tipo de importación, con lo cual se logró explicar un 74% el comportamiento de este tipo de importaciones.

(3.15)

Donde, : Importaciones de bienes de capital : Tasa de variación del VAB industrial en el sector manufacturero : Tasa de variación de la inversión privada : Inversión extranjera directa : Tasa de variación de los aranceles

284

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Gráfico 18: IMPORTACIONES DE BIENES DE CAPITAL

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

Importaciones de combustibles Las importaciones de combustibles del país en el último año ascendieron a 16,6% del total de importaciones. Una de las variables fundamentales presentes en esta ecuación es el precio del petróleo el cual recoge las fluctuaciones del precio del petróleo a nivel internacional. Para explicar el comportamiento de esta variable, se procedió a estimar en primer lugar el precio de importación de los lubricantes, en base a la siguiente ecuación.

En el Banco Central de Ecuador, desde el año 2004 se dispone de estadísticas mensuales en las cuales se presentan el precio, costo y volumen de las importaciones de combustibles y lubricantes. En base a estos datos se calculó un coeficiente, que permitió proyectar el precio de importación, con el precio del petróleo que ya se maneja en el modelo.

285

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Finalmente, se procedió a calcular el valor nominal de las importaciones de combustibles. Con esto se obtuvo un resultado más confiable y que se puede explicar por variables económicas. En el gráfico No.19 se puede apreciar la proyección de este tipo de importaciones. Gráfico 19: IMPORTACIONES DE LUBRICANTES Y COMBUSTIBLES

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

2.4.5 Balanza de servicios El cierre contable en el caso del módulo externo, por un lado, se encarga de estimar las exportaciones netas o la balanza de bienes; pero por otro lado, el modelo de consistencia tiene la funcionalidad de estimar la cuenta corriente. Por esta razón se estiman la balanza de servicios como una ecuación que depende del ingreso disponible rezagado en varios períodos, el consumo público, el tipo de cambio real y la tasa arancelaria que se impone a los servicios. Con todas las variables independientes de la regresión se logró explicar a la balanza de servicios en 68%.

(3.13)

286

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Donde, : Balanza de servicios : Ingreso disponible rezagado en varios períodos : Consumo público : Tipo de cambio efectivo real, rezagado en dos períodos : Aranceles rezagado en cuatro períodos : Variable dummy para el año 1998

2.4.6 Cuenta corriente Para el cálculo de la cuenta corriente es importante tener los datos de la balanza de renta y de transferencias corrientes. Una de las limitantes del modelo es que no contiene gran cantidad de variables monetarias que puedan explicar estos dos rubros; sin embargo, como se puede apreciar en el gráfico No. 20, la tendencia de ambas variables tiene un comportamiento similar, por esta razón se calculó el promedio de participación en los últimos años. Con esta información se calculan los datos y se puede realizar el cierre para el sector externo, como explica la ecuación a continuación. En el siguiente gráfico se puede observar la estructura de la cuenta corriente del país, que se ve influenciada en gran medida por la balanza de bienes y servicios, que el modelo estima por separado, con ecuaciones que explican el comportamiento de las dos variables.

287

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Gráfico 20: CUENTA CORRIENTE EN PORCENTAJE DEL PIB

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

2.5 Sector fiscal En el presente apartado se presenta el tratamiento del sector fiscal, que se divide en dos secciones: se inicia por la explicación de cada una de las ecuaciones, de los rubros que componen las operaciones del gobierno central. Usando la misma metodología, se pueden estimar los resultados de las operaciones del sector público no financiero, en una ampliación del modelo. Si bien, el sector público no financiero (SPNF) incluye otros dos sectores como el resto del SPNF y la empresas públicas, se decidió utilizar el gobierno central por el ser el actor más representativo en ingresos y gastos, pero principalmente, por ser el principal deudor del SPNF con más del 90% del “stock” de deuda. En la segunda parte, el modelo calcula el balance estructural del gobierno central, con una metodología distinta a la utilizada anteriormente. Lo que se busca es generar una serie de indicadores que permitan explicar el comportamiento de la economía en el marco fiscal, y bajo reglas dadas en la legislación vigente. Esto brinda a quien trabaje con el modelo, la funcionalidad de realizar un análisis distinto al convencional.

288

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2.5.1 Ingresos petroleros Los ingresos petroleros con respecto a la economía real, muestran ser cíclicos, (véase en el gráfico No. 27). Esto se puede explicar porque la incidencia del precio del petróleo influye altamente en el comportamiento de la economía interna, por lo cual, el tratamiento debe ser distinto. Si bien el peso de la actividad petrolera se encuentra entre el 15% – 18%, es muy conocido que el petróleo tiene una alta participación (30% en promedio) en los ingresos fiscales y más del 40% de las exportaciones totales. En el tiempo, se aprecia que son las variaciones del precio de exportación del petróleo crudo las que explican en mayor proporción el comportamiento de las series históricas, tal como se puede evidenciar en el gráfico No. 21. Gráfico 21: EXPORTACIONES DE PETRÓLEO VersuS PRECIO PROMEDIO DE PETRÓLEO

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

Según lo mencionado, el primer paso es reconstruir una estrategia para estimar el ingreso petrolero (al seguir lo ya realizado en el caso de las exportaciones petroleras) que consiste en reconocer que el precio del petróleo tiene un comportamiento de largo plazo. Para estimar el ingreso petrolero se procedió a descomponer la cantidad de petróleo exportada en su componente cíclico y tendencial con un filtro Hodrick Prescott.

289

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(3.23)

Donde, : Exportaciones de petróleo estrategia : Precio del petróleo crudo estimado : Cantidad producida tendencial de petróleo : Cantidad producida cíclica de petróleo

2.5.2 Ingresos no petroleros Este tipo de ingresos agrupa a los ingresos tributarios y no tributarios, representan el 68% del total de los ingresos del gobierno central y de su comportamiento depende en gran medida la situación financiera del gobierno central. Para evaluar los determinantes del comportamiento de los ingresos no petroleros, se modeló una ecuación en función del precio del petróleo, tipo de cambio real, inversión extranjera directa, inversión pública, son variables que pueden explicar las variaciones en las tasas de recaudación de los impuestos. Una de las variables que incluye el modelo es la tasa de variación de las importaciones totales, para explicar básicamente la variación de los aranceles. Con estas variables independientes se logra explicar en un 73,48% este tipo de ingresos.

(3.24)

Donde, : Tasa de variación del precio de petróleo : Tipo de cambio efectivo real, contemporáneo

290

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: Salario real, rezagado en un período : Inversión extranjera directa, rezagada en tres períodos : Inversión pública : Tasa de variación de las importaciones totales Gráfico 22: INGRESOS NO PETROLEROS, gOBIERNO CENTRAL

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

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2.5.3 gastos del gobierno central Son los diferentes desembolsos o erogaciones que efectúa el gobierno para cumplir con las funciones encomendadas. Se agrupan en dos: gastos corrientes y de capital. Los registros que realiza el Banco Central de gastos corresponden a valores devengados. Para fines del modelo, la explicación de las ecuaciones de los rubros que corresponden a los gastos cada categoría será abordada de forma separada.

gasto en sueldos El gasto en sueldos dentro del total del gasto corriente representa el 53%. En el año 2010 esta cifra ascendió a5.049 millones de dólares. Por la importancia de este rubro la estructura del gobierno central se procedió a trabajar en una ecuación por separado. Esta ecuación está explicada en un 73% por variables como el índice de salario real que se registra en las estadísticas nacionales. Una variable que se usa como proxy de la demanda de trabajo es la inversión pública que ha sido determinante en el mercado laboral y el consumo privado, para tener una medida de la oferta laboral en función del grado de consumo privado.

(3.25)

Donde, : Inversión pública : Índice de salario real : Consumo privado : Variable dummy en el año 2001, existe un aumento importante de los sueldos.

292

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Gráfico 23: GASTO EN SUELDOS DEL GOBIERNO CENTRAL

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

Gasto corriente descontado el rubro sueldos El gasto corriente del gobierno central hace referencia a los gastos en que incurre el Estado para el desenvolvimiento normal o habitual de sus funciones y son los que se presentan en cada ejercicio financiero. Este rubro representa el 61% del total de los gastos en que incurrió el Estado, durante los últimos años ha tenido un incremento importante y en el año 2010 alcanzó la suma de 9.541 millones de dólares. Esta cantidad comprende los gastos en servicios personales y no personales, compra de materiales y suministros, aportes corrientes y los pagos de los servicios de las deudas contraídas, es decir intereses y comisiones. Por esta razón como variables explicativas de la ecuación se presentan a las tasas de variación de la inversión pública, el gasto en intereses, saldo de la deuda externa y una variable dummy

293

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para los trimestres finales del 2007, que son en los cuales se presentan un aumento importante en la inversión pública y permiten explicar el comportamiento de la variable en un 53%.

(3.26)

Donde, : Inversión pública : Tasa de variación del gasto en intereses : Índice de salario real rezagado en cuatro períodos : Saldo de la deuda externa : Consumo privado rezagado en cinco períodos : Variable dummy en el año 2007

294

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Gráfico 24: GASTO CORRIENTE DEL gOBIERNO CENTRAL

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

gasto de capital El gasto de capital en relación con el total de gastos del gobierno central representa el 39,42%, en el año 2010 esta cifra ascendió a 6.209millones de dólares; dentro de este rubro se agrupan los desembolsos destinados a aumentar la formación de capital de las instituciones. Comprenden los gastos en maquinarias y equipos, construcciones de obras y plantaciones agrícolas, adquisición de activos existentes, aportes de capital, amortización de deudas y las inversiones financieras. Para agrupar los gastos en infraestructura, se tomó en cuenta como variable explicativa del modelo a la inversión privada y a la tasa de variación de la producción manufacturera, y así se pudo explicar al modelo en un 72%, como se pude apreciar en la ecuación y el gráfico No. 25.

(3.27)

Donde, : Gasto de Capital

295

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: Tasa de variación de la producción manufacturera rezagada en un período : Inversión privada rezagada en cuatro períodos : Índice de salario real rezagado en cuatro períodos : Variable dummy en el año 2002, en el incremento del gasto de capital

Gráfico 25: GASTO DE CAPITAL DEL gOBIERNO CENTRAL

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

2.5.4 Balance estructural fiscal El tratamiento que se da a este sector fiscal en este epígrafe es diferente, debido a que la técnica de estimación se basa en la que se calcula como la teoría del balance estructural diferencia entre los ingresos y gastos estructurales del gobierno y donde el gasto en capital está excluido; en esta sección se utiliza esta técnica a fin de aislar de las cuentas fiscales los efectos del ciclo económico y los de la volatilidad en los ingresos petroleros. El gasto de capital es un componente que se comporta de forma cíclica y por eso se lo trata separadamente. En el lado de los ingresos, para el caso de Ecuador se descompone en ingresos petroleros y no petroleros.

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Las categorías de ingreso y gasto estructural se estiman por un ajuste en los componentes cíclicos y estructurales de las categorías observadas en el balance.

2.5.5 Ingreso no petrolero estructural Para el cálculo del ingreso estructural no petrolero se toman en cuenta todas las categorías de los ingresos tributarios desagregados (Impuesto a la Renta, IVA, ICE, arancelarios) y los no tributarios. Las elasticidades del ingreso para cada una de las categorías (i) de ingresos se calculan de forma separada en caso de los ingresos no petroleros. El manejo del sector petrolero se lo hará en forma separada y con una metodología distinta. Es así que los ingresos totales contienen un componente cíclico y otro estructural, por cuestiones del modelo, es importante el ingreso estructural explicado por las siguientes ecuaciones, cabe destacar que los cálculos se realizaron en términos trimestrales y anuales.

297

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Donde,

: Ingresos estructurales en el rubro i

: PIB tendencial o potencial

: PIB efectivo del período

: Elasticidad del ingreso respecto al producto

2.5.6 Estimación de las elasticidades Para el cálculo del balance estructural se utilizaron dos métodos para determinar la sensibilidad tributaria en cada uno de los impuestos que se encuentran en las operaciones del gobierno central, que se describen a continuación:

Enfoque de teoría microeconómica Fundamentada en la teoría microeconómica, la elasticidad de un impuesto se define como la variación relativa en la recaudación del impuesto en comparación con la variación relativa de la base tributaria, y se mantienen constantes las regulaciones del sistema tributario. Una aproximación de la base tributaria puede ser el ingreso disponible o el PIB. (3.28)

Donde,

: Recaudación del impuesto : Base tributaria, Yd o PIB

Un sistema tributario es elástico cuando el valor de su elasticidad es mayor que la unidad, esto es el ingreso tributario

298

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aumenta en una tasa superior al crecimiento del PIB en un contexto en que no se creen, ni se incrementen las tasas tributarias. Se calcularon diferentes elasticidades para los ingresos tributarios: IVA, ICE, Impuesto a la Renta, comercio internacional, comercio de vehículos, ingresos no tributarios y otros, al realizar los cálculos, se obtuvo como resultado el ingreso estructural no petrolero que se puede apreciar en el gráfico No. 26. Gráfico 26: INGRESO NO PETROLERO ESTRUCTURAL

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

Enfoque de las series de tiempo Con este enfoque se asume que las elasticidades con respecto al producto son constantes en el tiempo. Este es uno de los supuestos más restrictivos, puesto que pueden existir reformas o medidas de política que pueden incidir en la sensibilidad del ciclo del presupuesto. Se estimó una regresión con la cual se explicaron las variaciones de los ingresos tributarios frente a variables como el PIB, consumo privado, importaciones del consumo y el tipo de cambio real; de esta forma se obtuvo una elasticidad que se mantiene constante en todos los períodos de la serie. De esta forma, se estimaron las siguientes ecuaciones para determinar las elasticidades, el coeficiente que acompaña a la variable explicativa será el valor de la sensibilidad. En la tabla No. 3 se presentan los resultados y la elasticidad obtenida y aplicada.

299

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(3.29)

(3.30) (3.31)

(3.32)

(3.33) La elasticidad tributaria calculada por medio de las regresiones econométricas se la ponderó de acuerdo con el peso dentro de los ingresos no petroleros. La elasticidad obtenida demuestra que frente una variación porcentual del 1% en el PIB, los ingresos tributarios aumentan 1,29%, en la tabla No. 3 se explican los cálculos. Tabla 3: CÁLCULO DE LAS ELASTICIDADES TRIBUTARIAS Ingresos no petroleros Tributarios

Ponderación

Elasticidad

t- Statistic

Promedio ponderado

IVA

0,3453

1,5299

18,8839

0,528

ICE

0,1025

0,9988

8,3850

0,102

A la renta

0,1572

1,7318

12,3852

0,272

Al comercio exterior

0,2926

0,8766

5,6290

0,257

0,0551 0,0471

0,4664 2,3841

2,0973 14,7445

0,026 0,112

A los vehículos No tributarios + transferencias Elasticidad tributaria

1,298

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador. Elaboración: los autores

A continuación se presenta el ingreso petrolero en el sector fiscal, explicado principalmente por su componente estructural,

300

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el cual se estimó con la estrategia explicada anteriormente. Como se puede observar, la serie tiene la misma tendencia del ingreso observado, tal como se muestra a continuación: Gráfico 27: INGRESO PETROLERO OBSERVADO Y ESTRUCTURAL

Fuente: Estrategia de cálculo de ingresos petroleros Elaboración: los autores

2.5.7 Gasto total estructural Se estimó el gasto estructural para cada una de las variables contenidas en los datos de las operaciones del gobierno central: intereses, sueldos, compra de bienes, otros y trasferencias, formación bruta de capital fijo y gastos de capital. En este caso se aplicó el mismo procedimiento que en el cálculo del ingreso estructural no tributario. La elasticidad del gasto con respecto al producto se asume que no es constante en el tiempo y representa una respuesta automática a la variación en el ciclo.

Donde,

: Gastos estructurales en el rubro i

301

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

: PIB tendencial

: PIB efectivo

: Elasticidad del gasto “ i ” respecto al producto

Gráfico 28: GASTO TOTAL OBSERVADO Y ESTRUCTURAL

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

2.5.8 Sostenibilidad y balances estructurales El balance estructural se usó como un indicador de la postura de la política fiscal, ya que permitirá identificar de manera más precisa si la política fiscal era procíclica o contracíclica. El balance estructural sin duda, es de gran utilidad porque permite alertar sobre la conducción de la política fiscal y su relación con la tendencia de largo plazo en la economía. En el gráfico No. 29, se puede apreciar como en gran parte de la serie analizada el manejo fiscal ha mantenido importantes brechas con relación a su trayectoria de largo plazo. Con el resultado del balance estructural se puede establecer si la política fiscal en épocas de auge, tiende a ser expansiva y no se observa una tendencia al ahorro, sino incrementos del gasto, mientras que en épocas de recesión, la inexistencia de este ahorro y la dificultad de acceso al financiamiento en los mercados, tanto internos como externos, obligan a un ajuste en

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materia de política fiscal y pueden acentuar los problemas de sostenibilidad del endeudamiento público. Gráfico 29: BALANCE ESTRUCTURAL Y BRECHA COMO PORCENTAJE DEL PIB

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

2.6 Cierre del modelo La variable de cierre del modelo es la variación de existencias que se encuentra en las cuentas nacionales del BCE y que se explica mediante la ecuación del gasto del PIB:

Donde, : Consumo

: Inversión

: Gasto, para el modelo se usa el gasto

303

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

estructural

: Exportaciones

: Importaciones

: Variación de existencias

Para cerrar el modelo y asegurar consistencia, en primer lugar se calculó el promedio histórico del valor de la variación de existencias en función del PIB y la inversión privada. Con esto se obtuvieron dos parámetros que ayudaron como límites al momento de estimar el modelo y efectuar el análisis de sensibilidad. Como indica el gráfico No.30, el límite superior admitido para la variación de existencias del modelo fue de 0,08 como porcentaje del PIB y el límite inferior de -0,04 también como porcentaje del PIB. Gráfico 30: VARIACIÓN DE EXISTENCIAS COMO PORCENTAJE DEL PIB

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

El modelo funciona de forma que calcula automáticamente el error de la estimación y lo corrige al usar procedimientos matemáticos para obtener el valor exacto de la variable de

304

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cierre estimada y que esta no supere los límites antes descritos. A continuación se presentan las restricciones para el cierre del modelo:

(3.34)

(3.35)

2.7 Análisis de sensibilidad En esta sección se presentan, en detalle, las proyecciones de las variables macroeconómicas anteriormente expuestas, con la inclusión de algunos cambios en los principales supuestos de estimación. Para obtener la resolución del modelo de consistencia macroeconómica en varios escenarios, es importante tomar en cuenta las siguientes etapas operativas, como primer paso para un análisis fundamentado de sensibilidad. I. En una primera etapa, en base a las ecuaciones y estimaciones obtenidas se realizó un diagnóstico macroeconómico y se determinó un escenario base. Tanto el diagnóstico como el escenario base son importantes para detectar desequilibrios macroeconómicos que podrían generarse bajo el supuesto que no se produce ningún cambio en las políticas. II. El escenario base, como parte del diagnóstico, ayuda a diseñar el escenario de programación. Comprende: i) las metas cuantitativas a corto plazo, ii) las políticas a corto plazo y los instrumentos que se utilizarán, iii)

305

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

los indicadores adecuados y, iv) las reformas de largo plazo. III. Se tomaron en cuenta las variables exógenas internas y externas correspondientes al país. Entre las variables exógenas internas se cuentan: tipo de cambio real, tasa de interés real y el índice de salario real. Entre las variables externas figuran las proyecciones de: a) los precios internacionales de los productos que se exportan; b) índices de precios de los commodities; c) algunos datos macroeconómicos de países que son socios comerciales para el país, por ejemplo las tasas de crecimiento de las importaciones y exportaciones de los Estados Unidos y los impuestos que se aplican a las importaciones de dicho país, por citar algunos casos. IV. Se realizaron varios ejercicios para modelar la economía como proyectar las variables principales para cada sector, y establecieron las metas fiscales para tomaren cuenta los puntos “i” al “iii” antes expuestos; se pueden modificar las ecuaciones estimadas de comportamiento y las técnicas de proyección, a fin de prestar atención a las interrelaciones entre sectores. En el desarrollo del modelo se explicaron los resultados y parámetros obtenidos para cada una de las ecuaciones estimadas; en el siguiente apartado, se presentan los resultados de las proyecciones en línea base para cada una de las variables. Los resultados que se obtienen en este primer ejercicio son los que arrojan el modelo sin cambio en los supuestos y en las moderadas tasas de crecimiento de las variables exógenas en el corto plazo. Las proyecciones del análisis de sensibilidad se presentan con una frecuencia anual. Fundamentado en los datos disponibles se proyectan las series de forma trimestral y anual, para los tres años subsiguientes. En base a las ecuaciones estimadas, en primer lugar se trabajan las variables exógenas con las tasas de variación para los períodos que se desean proyectar, las variables que se muestran en la tabla No. 4 no son todas las que contienen el modelo, tan solo se indican los resultados macroeconómicos más relevantes para el análisis de la economía ecuatoriana.

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2.8 Proyección de las variables a corto plazo 2.8.1 Resultados de línea base El escenario base que se presenta en la tabla No. 4 y los diferentes escenarios de sensibilidad que se pueden evaluar en el modelo de consistencia macroeconómica se muestran las tablas subsiguientes. Para los años en que se presentan proyecciones, se cuenta con una resolución trimestral; además de que se presentan los resultados desde 2010 hasta el 2013, que corresponden a las proyecciones obtenidas con la ejecución del modelo en datos anuales. El tratamiento del módulo exógeno es clave al momento de proyectar las variables endógenas del modelo. Una de las variables más importantes para el modelo es el precio promedio del petróleo, que se fundamenta en el precio marcador del petróleo WTI, que se encuentra estimado y proyectado con la técnica de precios futuros. En el caso del precio promedio del petróleo ecuatoriano, de acuerdo con el modelo tendrá una tendencia creciente, con una pequeña disminución en el 2013. Lo mismo sucede con el índice de precios de los commodities en sus dos categorías con el resultado agregado y solo con los precios que representan productos alimenticios. Todos los precios de los productos exportables del país que se consideran como variables explicativas en las ecuaciones, como supuesto del modelo es que las tasas de variación sean positivas pero con un crecimiento moderado para los siguientes períodos, si se sigue la tendencia del índice de precios de los commodities. En el año 2010, el PIB tuvo un incremento de un 3,58% con respecto al año 2009. Según las proyecciones que realiza el modelo de consistencia en su escenario base, en 2011este indicador tendrá una tasa de crecimiento de3,13%, con lo cual se obtiene un total de 59.707,97millones de dólares; en la proyección se mantienen los supuestos de crecimiento en la explotación de petróleo crudo. Para los años subsiguientes la estimación de crecimiento se ubicará en el 3,16% y 3,01% para los años 2011 y 2012 respectivamente. En el análisis del producto el valor agregado petrolero y el

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INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº3

no petrolero se ubicarán en 13% y 77% respectivamente como porcentaje del PIB. El modelo cuenta con indicadores adicionales como un indicador del PIB per cápita para los habitantes del país que ascenderá a 3.978,67 dólares en el 2011. En forma paralela se estima que el ritmo inflacionario se acelerará con relación al año precedente el promedio de la inflación anual llegará a 6,27%, este resultado básicamente fundamentado en los flujos internacionales de los índices de precios de los commodities y a las variables internas como el consumo privado que para el 2010 tendrá un crecimiento del 2,99%, en el caso de la inversión privada medida para el modelo como la formación bruta de capital fijo tendrá un crecimiento de 10,10%, en el año 2012 se estima un crecimiento positivo tanto en el consumo como en la inversión privada, sin embargo por las afectaciones del producto en el 2013, estas variables también se verán mermadas. El sector externo es uno de los que más se ha explicado a lo largo del modelo. Para el 2011, se estima que la cuenta corriente de la balanza de pagos de Ecuador cerrará con un déficit de -4,59 con relación al PIB. Esto se explica, en particular, por el deterioro de la balanza de bienes, imputable al aumento de las importaciones y al escaso dinamismo de las exportaciones, además que el modelo incorpora el último cambio metodológico del Banco Central de Ecuador para las importaciones de combustibles y lubricantes; esto hace que la balanza comercial tenga un resultado negativo de -4,54% en relación con el PIB, la balanza comercial petrolera continua siendo positiva en el 2011 y en los años consecutivos, el problema de la balanza comercial radica en la parte no petrolera, el resultado negativo se mantiene y acentúa con el tiempo, bajo el supuesto que el incremento de las exportaciones tan solo van a depender de la tendencia alcista de los precios a nivel internacional.

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Tabla 4: PRINCIPALES RESULTADOS MACROECONÓMICOS EN EL ESCENARIO BASE

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

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En la proyección realizada por el modelo el valor total de las exportaciones totales va a pesar un 32,94% del PIB, lo cual supone un aumento con respecto a 2010. Las exportaciones no petroleras, por su parte, se van a expandir a 18,64% con relación al PIB, resultado al cual contribuyeron principalmente aumento en las exportaciones de cacao, banano y de los productos no tradicionales. Las exportaciones no petroleras se mantienen durante los años subsiguientes, debido a que en el escenario base se manejan supuestos de crecimiento de los precios internacionales moderados. El valor de las importaciones tuvo un incremento significativo en el año 2011con respecto al 2010. Dicho aumento acusa la desaceleración del crecimiento de la economía durante el año 2010, si se considera que las importaciones durante los últimos trimestres del año aumentaron a una tasa promedio del 11,29%, manteniéndose la tendencia en el corto plazo. Durante 2011, la mayor parte de la expansión de las importaciones correspondió a materias primas, que registraron un aumento de 9,67% con relación al PIB, en un contexto de elevados precios internacionales de estos productos básicos, mientras que las importaciones de bienes de capital llegaron a 10,34 % como porcentaje del PIB. Llama la atención la disminución de las importaciones de bienes de consumo, que han llegado a pesar tan solo el 9,15% del PIB, con un decrecimiento del 60% en relación con el 2010.Esto se explica en buena parte por las medidas arancelarias que el gobierno ejecutó desde el año 2009. Si se considera el cambio de metodología en las importaciones de combustibles y lubricantes para el 2011 se estima que en relación al producto del país, este tipo de importación ascenderá 8,32% del PIB. Esta variable recoge posibles fluctuaciones de los precios de los combustibles en el escenario internacional. Las proyecciones de las cuentas fiscales se realizaron en base a supuestos de las variables exógenas que intervienen las operaciones del gobierno central y consideración al cumplimiento de las reglas macrofiscales. Es decir, existe una proyección para

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cada uno de los rubros en ingresos y gastos. Con ello el modelo estima el resultado global del gobierno central, que para el año 2011 se ubicará en -1,44 como porcentaje del PIB, en lo que corresponde al 2012, el déficit se reducirá. Por el incremento en el gasto del gobierno estimado para los siguientes años se mantiene en el 2013. En líneas generales, para el 2011 se maneja el dato que el balance estructural ascenderá al 7,22% del PIB y que se mantiene la tendencia ascendente para los siguientes años. Esto indica que si la economía no muestra cambios bruscos en el ciclo y en la volatilidad en los ingresos, la situación del fisco será favorable, en cuanto a la política fiscal aplicada. Las necesidades de financiamiento se incrementan para el año 2011 por aumento del gasto en las cuentas fiscales. El balance estructural primario para el año analizado ascenderá 6,67% del PIB. Finalmente se presenta el indicador del impulso fiscal que permite medir el sesgo de la política fiscal en cada uno de los años proyectados.

2.8.2 Evaluación de escenarios alternos En la presente sección se analiza la sensibilidad de los resultados en el modelo ante posibles cambios en algunos de los supuestos de crecimiento de las variables exógenas. El modelo tiene la capacidad de cambiar los supuestos de todas las variables exógenas. A continuación se presenta un escenario alterno ante el posible incremento en el precio del petróleo en el año 2010.

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Sensibilidad incremento del precio del petróleo de 10 dólares

TABLA 5: RESULTADOS MACROECONÓMICOS, ESCENARIO ALTERNO

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

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El efecto de este movimiento en los precios del petróleo es positivo en términos de crecimiento de la economía. Bajo este escenario, el PIB para el 2012 ascendería a un 3,23% con respecto al año anterior, con un aumento significativo en términos reales y nominales. En lo que corresponde a la inflación, debido a que responde a variaciones de los precios internacionales, existe un incremento porcentual de alrededor del 6,32%, pero que representa los cambios en la economía. Otra de las variables que se afecta de forma significativa son las exportaciones petroleras que llegan a representar el 20,67% del total de la economía; como se puede apreciar en la tabla No.5 el sector externo se ve ampliamente afectado por las fluctuaciones del precio del petróleo. La balanza comercial sufre un déficit comercial constante, pasa a puntuar en el 3,92% del PIB que varía con el desempeño de la economía. Este cambio no solo responde a la alteración en las exportaciones petroleras, sino que además, se afectan por el incremento del valor de las importaciones de lubricantes y combustibles en un contexto internacional de precios elevados. Con todo lo expuesto, se espera un cierre en la cuenta corriente de -3,69% con relación al PIB, que muestra una reducción importante comparada con el año 2009, en el cual el precio del petróleo se ubicó en 91,44 dólares. El efecto sobre el resultado global del gobierno central disminuye a -0,73% a lo largo del año 2012. La dinámica del Estado en la economía en el 2012 se manifiesta en el balance estructural y en categorías como el balance presupuestario y primario del gobierno central. Esto demuestra que a futuro se mantiene una dependencia importante del sector fiscal ante las fluctuaciones internacionales del precio del petróleo. Por esta razón, las necesidades de financiamiento del país tienen una caída importante y por el buen estado de las operaciones del gobierno central.

2.8.3 Consistencia de análisis de sensibilidad El marco de consistencia contable y causal que se presenta

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en el modelo permite monitorear la economía ecuatoriana a través de los principales sectores y variables, como son: real, fiscal y externo. Este sistema de relaciones macroeconómicas consistentes brinda un marco analítico integrado para el análisis, estimación, proyección y simulación de las principales variables de la economía. De ahí la importancia que todas las variables que se estiman y proyectan en el modelo guarden consistencia entre si, tanto en el escenario base que proyecta el modelo y frente a los ejercicios de sensibilidad que se puedan aplicar en el modelo. Para evidencia que el modelo cumple con el criterio de consistencia, se presenta en la tabla No. 6 un ejercicio de análisis de sensibilidad en función de la variabilidad del precio del petróleo. Cabe recalcar que el modelo solicita al usuario del modelo de forma interactiva los cambios en el precio del petróleo que se adviertan en los tres años proyectos. Al usar una técnica matemática8157 el modelo transforma la variación de los precios anuales a una frecuencia trimestral para contar con los dos tipos de resoluciones y tener los resultados de forma anual y trimestral.

Si se utiliza la técnica de trimestralización con el uso de un pequeño artificio matemático, se calculan los datos trimestrales mediante las siguientes fórmulas:

314

Primer trimestre:

Segundo trimestre:

Tercer trimestre:

Cuarto trimestre:

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Tabla 6: EJERCICIO DE ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

En la tabla No. 7 se pueden apreciar los resultados más importantes en cada uno de los sectores con los cuales trabaja el modelo. Con esto se puede evaluar el crecimiento real de la economía, el efecto que se tiene en la cuenta corriente y en las necesidades de financiamiento del país. La consistencia del modelo se muestra en los resultados obtenidos en cada uno de los escenarios, cuando existe un incremento en el precio del petróleo, la tasa de crecimiento real aumenta y viceversa. En el caso del sector externo, por la importancia de las exportaciones petroleras en el total de las exportaciones, cuando existe una fluctuación en el precio internacional, se afecta el índice de precios de los commodities y esto incide en el crecimiento de las exportaciones. Hay que tomar en cuenta que las importaciones se afectan de forma muy particular en las importaciones de combustibles y lubricantes, debido a que su precio de importación de los combustibles depende en gran medida de la variabilidad del precio del petróleo. Frente a un aumento en las exportaciones de petróleo crudo, el déficit que presenta la balanza comercial se reduce; sucede lo contrario frente a una disminución del precio, la cuenta corriente se ve afectada en el mismo sentido y guarda coherencia con los cambios que surgen en la balanza de bienes.

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Consistencia de análisis de sensibilidad (datos del modelo) Variación precio del petróleo

Efecto crecimiento real

Efecto cuenta corriente

Efecto necesidades financiancieras

2011

2012

2013

2011

2012

2013

2011

2012

2013

2011

2012

2013

Base

91,44

93,78

90,25

3,13

3,16

3,01

-4,59

-3,81

-4,19

3,36

3,31

3,18

Esc. 1

81,79

91,79

101,79

2,99

3,16

3,19

-4,87

-3,89

-3,75

5,18

4,69

1,95

Esc. 2

61,79

81,79

61,79

2,69

3,25

2,90

-6,07

-4,18

-5,96

10,97

6,92

7,59

Esc. 3

81,79

91,79

71,79

2,99

3,20

2,88

-4,87

-3,85

-5,18

5,18

4,18

6,19

Esc. 4

81,79

61,79

81,79

3,04

2,87

3,24

-5,37

-5,81

-5,48

5,18

12,98

5,38

Esc. 5

61,79

51,79

41,79

2,74

2,16

1,84

-6,07

-6,43

-8,08

11,01

13,03

16,95

Finalmente, cuando se aborda al sector fiscal la variable que se analiza en este ejercicio son las necesidades de financiamiento, debido a la gran dependencia de los ingresos petroleros en las cuentas fiscales del gobierno, un aumento en el precio del hidrocarburo incide de forma directa en el comportamiento del resultado global del gobierno central, como se puede apreciar en la tabla cuando existe un incremento en el precio del petróleo, las necesidades de financiamiento disminuyen. Como se puede apreciar en el quinto escenario, frente a una disminución progresiva del precio del petróleo, las necesidades de financiamiento se incrementan, situación que se puede radicalizar en el caso que los gastos del gobierno central aumentan de forma desmedida. El modelo tiene la ventaja de direccionar estas necesidades de financiamiento entre deuda externa pública y privada. Tabla 7: RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD

Fuente: modelo de consistencia, programación macroeconómica y financiera para Ecuador Elaboración: los autores

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Conclusiones El modelo presentado en esta investigación, simplemente provee resultados coherentes en base a identidades contables y al valor que se asigne a un cierto número de variables exógenas. El ejercicio no tiene un valor predictivo, si por ello se entiende un anticipo del futuro. La contribución más importante del modelo es que permite ver, en un marco de relaciones consistentes, que ocurre con algunas variables objetivo o dependientes cuando cambia la situación económica de Ecuador en el comercio mundial. El modelo de consistencia macroeconómica presentado es una herramienta de programación que permite realizar un diagnóstico de la economía, establecer metas económicas, seleccionar instrumentos de política y cuantificar posibles valores apropiados en los instrumentos de política económica para alcanzar las metas en las principales variables económicas. El diseño de este tipo de modelos de programación económica, demanda un enorme esfuerzo de creatividad, (la economía aplicada es un arte), ciencia (economía, matemática) y técnica (estadística y econometría). Sin embargo, los modelos macroeconómicos pueden ser perfectibles, dado que al ser un modelo tan solo constituye una representación simplificada de la realidad. Es importante aclarar que los modelos matemáticos y econométricos constituyen aproximaciones de la realidad. El grado en que se logre explicar el funcionamiento de una variable no responde tan solo, al estadístico de ajuste de una regresión, depende de eventos exógenos y del comportamiento mismo de la variable y del entorno económico. Entender esta primera limitante de los modelos macroeconómicos permite, en segunda instancia el planteamiento de soluciones apropiadas y creativas para explicar el funcionamiento de las variables, como el mecanismo de ajuste y reparto de error que se presenta en el modelo. El modelo presenta varias etapas, el proceso consiste

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fundamentalmente en actualizar las variables exógenas –en su mayoría variables internacionales- las cuales ayudan a definir el tipo de impacto que recibirá la economía en el escenario que se proyectará. Con la construcción del escenario base, se describe el resultado esperado en la economía, bajo el supuesto que las condiciones actuales de la economía sin variación. Es precisamente este escenario el que permite diseñar un conjunto de políticas encaminadas a corregir los desequilibrios más notables en la trayectoria de las variables, hasta alcanzar proyecciones que resulten consistentes, tanto contable como causalmente. El trabajo realizado para estimar las variables, responde a un entorno económico en constante cambio y a una economía nacional dependiente cada vez más del desarrollo de mercados internacionales, sobre todo cuando se fijan los precios de exportación en los mercados financieros. La consistencia en el modelo implica que se encuentren en equilibrio los sectores real, externo y fiscal, además deben guardar causalidad frente a los choques que se pueden realizar en las variables exógenas.

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Recomendaciones Un aspecto importante para tener en cuenta en la construcción de modelos de consistencia es la disponibilidad de información de fácil acceso, que permita que el modelo se retroalimente en el futuro; así como un cuidado en el manejo de las variables endógenas como exógenas del modelo, puesto que deben garantizar coherencia en los flujos reales y financieros de la economía. Es por esta razón que este modelo cuenta con una variable de cierre, que a la vez funciona como una variable de ajuste automático (reparte en error del modelo en toda la serie de tiempo) que asegura el cumplimiento de las identidades contables, pero que también advertirá posibles estimaciones fuera de contexto. En lo que corresponde a las variables exógenas, para el manejo de trabajos futuros se recomienda utilizar las proyecciones de organismos internacionales de las variables exógenas a largo plazo. Y a pesar que se puede manejar supuestos de crecimiento, si se pueden justificar las tasas de crecimiento, el modelo será mucho más confiable. Cabe recalcar que existen trabajos internacionales que se ocupan únicamente de explicar la proyección de variables como el precio del petróleo y todas las variables que se dan como resultado de transacciones en mercados financieros internacionales. Este modelo constituye el primer paso para iniciar investigaciones sobre la macroeconomía de Ecuador que complementen al modelo, una de las investigaciones – disertaciones de grado- puede enfocarse en el mercado laboral de Ecuador y encadenar al modelo los resultados de inflación y desempleo, usando teorías como la Curva de Philips u otras. A pesar que el país no cuenta con política monetaria, existen flujos en el sistema financiero, donde es posible desarrollar un modelo subyacente al de consistencia que brinde los insumos de las variables del sector monetario y financiero, como las tasas de interés real que pueden ser ajustadas con las proyecciones estimadas de inflación. Otro reto importante es incluir variables

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que incluyan indicadores asociados al desarrollo humano y política social, para este propósito es fundamental incluir matrices de contabilidad social. El modelo aparte de generar los indicadores macrofiscales debe tener la funcionalidad de crear otro tipo de indicadores, por ello se recomienda a futuro ampliar los indicadores del sector externo, en los cuales se manejen temas como los de diversificación económica. Se puede generar un modelo que complemente con el cálculo de indicadores sectoriales e incorporar además, las nuevas teorías de espacio-producto y proximidad, entre otros, de forma que el análisis e informes macroeconómicos tengan mayor fundamento. Si la intención es profundizar en el tema de política fiscal, el modelo también permite analizar temas de cumplimiento de la inversión social, a través de la inclusión de información del presupuesto y contrastar con los principales agregados macroeconómicos que se extraigan del modelo. Una buena investigación sería presentar los resultados del balance estructural proyectado por sectores. Se puede plantear como objetivo el analizar el cumplimiento de las metas fiscales en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, para ello se puede acceder a las bases del SRI, en una propuesta de un proyecto de investigación que apoye el trabajo de la entidad y aporte al mejoramiento del modelo de la Facultad. Por esta razón, es que este modelo no solo necesita actualización de la información, es importante añadir componentes nuevos en el fundamento teórico que sostienen el modelo, para dar mayores aplicaciones y alcances este esfuerzo académico. Una de las fortalezas del modelo es que permite reunir en pocas ecuaciones estimadas la forma en que operan los principales mecanismos de trasmisión de la macroeconomía ecuatoriana; sin embargo, para futuras investigaciones se puede profundizar sobre el funcionamiento de mecanismos de transmisión más complejos. Sería importante tener en un futuro un modelo de equilibrio general dinámico estocástico como complemento. Lo

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anterior basado en la revisión de los trabajos de modelización macroeconómica, que marcan los desarrollos recientes de la literatura presente en las agendas de investigación de gran parte de los Bancos Centrales en el mundo. Uno de los trabajos a futuro más importantes es que a finales de 2011 el modelo deberá recoger el cambio de año base de 2007 de las cuentas nacionales, puesto que el Banco Central incluyó un cambio en la metodología reciente, en este ejercicio se debe ser minucioso, a fin de verificar si los parámetros y relaciones se mantienen.

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