Investigación Económica n.º2: Las políticas económicas en América Latina. Fac. Economía. PUCE. 2010 by Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Pontificia Universidad Católica del Ecuador Revista de la Facultad de Economía de la PUCE Investigación Económica

Las políticas económicas en América Latina

2010

Revista de la Facultad de Economía de la PUCE Investigación Económica Las políticas económicas en América Latina Revista Nº 2 1ra edición: Pontificia Universidad Católica del Ecuador Facultad de Economía Av. 12 de octubre y Robles Telfs.: (593-2) 299 700 / 299 759 Quito, Ecuador ISBN: 978-9978-77-160-0 Impresión Diseño y Diagramación Quality Print Cia Ltda. Av. 12 de Octubre y Robles Telf.: 299 795 / 2997 796 Quito, Ecuador Impreso en Quito, Ecuador, noviembre 2010

ÍNDICE PRESENTACIÓN..................................................................ix INTRODUCCIÓN................................................................1 Lucas Pacheco Prado AMÉRICA LATINA EN EL MOMENTO POSNEOLIBERAL: POLÍTICA ECONÓMICA DEL CAMBIO INSTITUCIONAL..17 Pablo Dávalos Referencias bibliográficas utilizadas 52 LA POLÍTICA ECONÓMICA EN ECUADOR: ¿MUCHOS POLÍTICOS Y MALAS POLÍTICAS?...................53 Lenin Parreño V. Introducción (motivación) 54 Antecedentes: breve historia de una familia, un matrimonio y un divorcio 55 Un recuento de la familia en 30 años 57 El fin de un matrimonio 67 El rol del padre y la madre: matrimonios que no funcionan e hijos que sufren las consecuencias 71 Planes maestros y la administración de la casa: importancia de las instituciones 75 Crecimiento económico: ¿Cómo se han comportado los hijos adultos antes y luego del divorcio? 86 ¿El desempeño del sector no petrolero mejoró en dolarización? 94 Competitividad en dolarización: brechas de productividad e innovación 101 Luego v

del divorcio: ¿Hijos que consumen pero también invierten? 108 Algunas reflexiones 115 Bibliografía 115 Anexos 118 REGLA FISCAL PARA UNA COLOMBIA PETROLERA Y MINERA: ¿ESPERANZA O FRUSTRACIÓN?..................... 127 Emma Osorio Medina Sector Minero Energético en Colombia 128 Rumbo hacia la Enfermedad Holandesa 132 Efecto Voracidad 135 Medidas de Política Pública 137 Reglas para determinar que proporción de los ingresos adicionales ha de ahorrarse 139 Regla pájaro en mano: Casos Exitosos 141 Caso Noruega 141 Caso Chile 143 Limitaciones de las reglas fiscales 145 Esperanza o frustración 146 Conclusión 147 Bibliografía 150 PANORAMA GENERAL DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS Y SUBSIDIOS EN EL SALVADOR Y SU IMPACTO EN LA EQUIDAD DE INGRESO. PERÍODO 2001-2009...............151 Marielos García Introducción 151 Panorama general de los Ingresos totales del Sector Público No Financiero (SPNF) 153 Evolución de los Ingresos Tributarios del Sector Público No Financiero y su impacto en la distribución del ingreso en el período 20012009 161 Regresividad del sistema tributario salvadoreño 161 Impuesto al Valor Agregado (IVA) 162 Sobre la Renta 163 Impuestos Selectivos 166 Conclusiones y recomendaciones 169 Bibliografía 171 vi

POLÍTICA ECONÓMICA Y SOBERANÍA ALIMENTARIA EN EL SALVADOR.............................................................175 José Alejandro Álvarez Ramírez La soberanía alimentaria y la acción pública 175 Políticas económicas: principales implicaciones en la soberanía alimentaria 185 Conclusiones 199 Recomendaciones 200 Bibliografía 202 LA ECONOMÍA PERUANA EN LA ÚLTIMA DÉCADA: MEJOR DESEMPEÑO Y MAYOR RESILIENCIA A LAS CRISIS........................................................................205 Gustavo Yamada, Juan F. Castro Introducción 205 Impacto de la “Gran Recesión Internacional” sobre la economía peruana 215 Respuestas de política a los impactos de la Gran Recesión Internacional 224 Impactos específicos de la Gran Recesión Inter-nacional sobre el mercado laboral peruano 228 Respuestas de política en el mercado laboral 237 Evaluación de las intervenciones y algunas propuestas de reforma 243 Una evaluación preliminar de la coyuntura del 2010 252 Conclusiones 255 Referencias 257 LA POLÍTICA ECONÓMICA EN URUGUAY......................261 Silvia Vázquez Introducción 261Reseña sobre la economía uruguaya 262 Política macroeconómica 275 Política fiscal 277 Política monetaria 282 Fijación de pautas para las rondas de negociación salarial 284 Políticas que operan sobre la trayectoria de crecimiento de largo plazo 285 Antecedentes vii

286 La “tercera ola” de reformas 290 Políticas que hacen a reformas estructurales de corte transversal 291 Políticas que contribuyen a la mejorar la calidad del entorno macroeconómico 291 Ambiente de negocios: reglas de juego claras y estables 293 Desarrollo de infraestructura 295 Energía 295 Educación 296 Innovación, ciencia y tecnología 298 Inserción internacional 301 Políticas de corte sectorial 302 Promoción de inversiones 304 Promoción del desarrollo de cadenas productivas seleccionadas 305 Servicios de información a empresarios 307 Promoción de espacios competitivos 308 Apoyo al desarrollo a las microfinanzas 310 Política de desarrollo de empleo y capacidades profesionales 310 Reflexiones sobre la política económica en Uruguay 311 Fuentes y referencias bibliográficas 318

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PRESENTACIÓN Es una obligación de la universidad, por lo demás muy grata, contribuir al diagnóstico y solución de los grandes problemas de la sociedad que deben ser enfrentados con la ciencia y la tecnología. La existencia de las instituciones académica se justifica en la medida que responden a los requerimientos de los pueblos. Es en este contexto que la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, fiel a su tradición de estar presente en los acontecimientos que vive nuestro país en materia de economía que ha organizado el Seminario LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS EN AMÉRICA LATINA, con la participación de meritísimos profesores e investigadores de facultades hermanas de las Instituciones que forman parte de la Asociación de Universidades Confiadas a la Compañía de Jesús en América Latina (AUSJAL). Los académicos y las Universidades que participaron en el Seminario que tuvo lugar los días 24, 25 y 26 de noviembre del año 2010, fueron: Emma Osorio de la Pontifica Universidad Javeriana de Cali, Colombia; José Alejandro Álvarez y Marielos García de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” de El Salvador; Gustavo Yamada de la Universidad del Pacífico de Perú; Silvia Vázquez de la Universidad Católica del Uruguay; y, Lenin Parreño y Pablo Dávalos de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. La responsabilidad académica y la   ix

organización del trabajo estuvo bajo la conducción de Lucas Pacheco profesor de esta Facultad. Los resultados del Seminario constituyen el contenido del presente número de la Revista INVESTIGACIÓN ECONOMICA, órgano de expresión académica de nuestra Facultad. Siendo nuestra Institución un centro de discusión y análisis pluralista, los criterio vertidos por las autoras y autores de las ponencias discutidas son de su exclusiva responsabilidad. Al agradecer por los aportes realizados, prometemos seguir trabajando desde nuestros centros académicos por el bien de nuestros países. Mónica Mancheno Karolys. Decana de la Facultad de Economía de la PUCE.

INTRODUCCIÓN Lucas Pacheco Prado1 Las reflexiones que a continuación se exponen, tienen la finalidad de esbozar un marco introductorio y en alguna medida conceptual, para discutir las ponencias presentadas en el Seminario titulado LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS EN AMÉRICA LATINA, evento desarrollado por la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador en noviembre de 2010, con la participación de destacados académicos de la Región. ¿De qué se trata? Las estructuras del desarrollo dentro de las cuales se procesan las políticas económicas son, la naturaleza, la sociedad, el Estado y el mercado; y, la sustancia y el nervio vital que las pone en movimiento es el trabajo. De esta forma se enuncian aquí dos contenidos fundamentales: el desarrollo económico y la política económica; los estudios del desarrollo dan cuenta de las transformaciones que tienen lugar en las estructuras económicas, mientras que los estudios de la política económica dan razón de las contingencias de los procesos de producción y distribución de los recursos para atender tanto las necesidades básicas de la población como las exigencias de acumulación del sistema económico. Por su lado el análisis conjunto de estos dos ámbitos se unifican en uno                                                               1

Profesor de la Facultad de Economía de la PUCE y Coordinador del Seminario.

solo que es el de la economía política. De manera que cualquier reflexión sobre la política económica, es decir el plano coyuntural, para su debida comprensión, implica un análisis de su contexto que es el plano estructural. Por lo demás, un estudio integral supone a la vez una visión técnica, social, política y cultural que son los principales aspectos del fenómeno económico. Son estas discusiones las que integran el segundo número de la REVISTA INVESTIGACIÓN ECONÓMICA. Entremos en materia. 1. En América Latina, quizá más que en otros lugares del mundo, se padecen los estragos de la devastación de sus recursos naturales. Y tratándose de los recursos no renovables, la realidad es más dramática aún. ¿Quiénes son los perjudicados y quiénes los beneficiarios? ¿Cómo evitar semejante situación?. He ahí dos interrogantes que caben dentro del análisis de política económica. Según estudios dignos de crédito, se conoce que la “huella ecológica” cada vez más destructiva propiciada especialmente por los países del capitalismo central supera ya de un 25% y sin embargo no hay forma de contener semejante proceso depredador. Los principales términos del debate están centrados en el enfrentamiento de dos posturas: la una considera que, renovables o no, los recursos naturales deben ser explotados de todas maneras para atender las necesidades de consumo y de inversión, si asumimos -se dice- las precauciones para evitar su degradación; 2

y la otra, postula la necesidad de preservarlos, en la medida que constituyen los elementos esenciales de recreación de la vida en todas sus formas. Los primeros, pensando más en el desarrollo capitalista inmediato, y los segundos pensando más en el desarrollo humano mediato. ¿Existe una tercera posibilidad? Quizá ciertos estudios de política económica podrían darnos una adecuada contestación. En todo caso, entre los principales problemas que deben en esta materia ser afrontados por las políticas públicas están los siguientes: crecimiento demográfico incontrolado, procesos inapropiados de urbanización, deforestación, presión irracional sobre la biodiversidad, contaminación de las aguas y de la atmósfera. Éstos y otros problemas son a la vez los desafíos, es decir los objetivos a resolverse por vía del procesamiento de instrumentos fiscales, monetarios, macroeconómicos y sectoriales que tengan que ver con la conservación, la renovación, la explotación, la propiedad, el manejo y control de los recursos naturales. 2. Nuestras sociedades se estructuran según la propiedad o no de los medios de producción. Y pese a que las clases laborales tienen muchos motivos para organizarse y defender sus intereses, sin embargo dadas las condiciones de desempleo y subempleo que padecen, son las burguesías las que actúan de manera más coordinada por sobre la codicia y la competencia que los enfrenta de forma cotidiana. El desafío permanente para un profesional   3

economista, no se encuentra tanto en la esfera de la producción ni en la esfera de la circulación, sino en el ámbito de la distribución, es decir de la equidad. Y es así por dos órdenes de motivos: de un lado porque en el campo de la producción están todos los ingenieros de la industria cuyo cometido es precisamente descifrar los problemas técnicos de la productividad, fenómeno que implica producir más a menor costo; y, de otro lado porque en la esfera de la circulación, es decir del mercado están los ingenieros comerciales y financieros cuyo cometido es ante todo cosechar la rentabilidad. Si es así, el economista tiene ante todo como objetivo discernir y actuar en función de la distribución más equitativa, si tiene como instrumentos para ello los consabidos tres criterios de distribución: según la necesidad, según el trabajo y según la propiedad. Y éstos son precisamente los principales motivos del conflicto social; las burguesías al defender una distribución conforme a la propiedad, y las clases laborales al preconizar un reparto de acuerdo con el trabajo. ¿Qué defienden las clases trabajadoras?. Defienden sus niveles de vida, lo cual supone defender ciertos niveles salariales, controversia sobre la cual existen dos posturas fundamentales: una de ellas sostiene que la masa salarial, esto es la suma de las remuneraciones percibidas por los sectores labores en conjunto reciben más de lo que requieren para reproducir su fuerza de trabajo, testimonio de lo cual sería el ascenso social del cual gozan un número creciente de trabajadores; en el otro extremo está aquella postura que sostiene que a la población 4

trabajadora en conjunto no se le ha permitido percibir remuneraciones que por lo menos satisfagan sus necesidades vitales, prueba de lo cual es su baja esperanza de vida, su calidad de vida deficitaria y en particular la pobreza que padece gran parte de la humanidad. Dentro de esta lógica se inscribe el conflicto social: las condiciones de vida, medidas por la cantidad y la calidad de los recursos que los trabajadores disponen para satisfacer sus necesidades vitales, definen la magnitud y la intensidad de los conflictos frente a las burguesías. Tales necesidades vitales o básicas son: alimentación nutritiva, salud y ambiente sano, vestuario adecuado, vivienda con servicios básicos, educación y cultura, transporte y seguridad y comunicación e información. Según el grado de disponibilidad de los recursos para satisfacer estas necesidades, la población trabajadora vive como pobre o en extrema pobreza. La pobreza en general significa que existe déficit para cubrir una o más necesidades vitales; y, la extrema pobreza tiene lugar cuando los recursos disponibles no alcanzan siquiera para satisfacer la necesidad de alimentación. En América Latina cerca de la mitad de la población padece las consecuencias de la pobreza en general y alrededor del 15% sufre los estragos de la extrema pobreza. Y si bien en determinados momentos estos índices tienden a disminuir, no son más que muestras de que estos fenómenos son mucho más agudos. 3. El Estado -se sostiene- es la sociedad jurídicamente organizada y representa a todos sus   5

miembros por igual. En los hechos, sin embargo, constituye un verdadero comité que administra los intereses de las burguesías. La intervención estatal en el proceso económico conforme con las formulaciones de Keynes, permitió un respiro a los mercados emergentes, propició una ampliación numérica de los sectores sociales medios y cierto alivio a los problemas de la pobreza por medio de políticas redistributivas de la propiedad y del ingreso, apoyadas con expedientes fiscales, monetarios y comerciales. Por desgracia la crisis de 1974 en los países centrales, trasladó rápidamente sus efectos a la periferia a través de la crisis de la deuda y de la manipulación de los tipos de cambio y de las tasas de interés. En último término fueron los países del llamado Tercer Mundo quienes mayormente pagaron los costos de aquella situación. Y luego ¿qué ocurrió en la crisis del año 2008?. Según Manfred Max – Neef, Premio Nobel Alternativo, la última crisis le costó al mundo entero diecisiete trillones de dólares, que es la cantidad que entregaron los principales países del capitalismo central a los bancos más grandes para evitar sus quiebras. Según el mismo autor, esta suma de dinero habría servido para alimentar a la población del mundo que padece de hambre durante seiscientos años. Situaciones como ésta -se ha dicho- que ocurren en nombre de las postulaciones neoliberales que supuestamente prescinden del Estado, causan verdadera repugnancia. ¿Qué dicen, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio frente a semejante 6

“intromisión del Estado en los mercados”?. Qué podrían decir, si la teoría neoclásica que es el fundamento “científico” de sus políticas de libre mercado, es ante todo una ideología sustentada simplemente en razonamientos lógicos formales. Y bien se sabe que la lógica de la realidad es mucho más compleja que la pura lógica del pensamiento. De hecho, los organismos multilaterales cumplen ante todo el papel de albaceas de corporaciones privadas y en última instancia terminan al servicio a los intereses del capital financiero. Desde la Segunda postguerra dos corrientes del pensamiento sobre el papel del Estado en la economía han copado los debates en universidades, instituciones estatales y en las sociedades del subcontinente: el pensamiento de la CEPAL desde 1949 por una parte, y por otra, el recetario del Fondo Monetario – Banco Mundial. Con el andar de los años y la subyugación del mundo a la lógica del capital financiero por vía de la globalización, las fórmulas iniciales de la CEPAL para desarrollar los mercados internos por vía de la industrialización pos sustitución de importaciones (ISI) fueron vencidas por la crisis de la deuda de 1982 y su replanteamiento ulterior de “crecimiento con equidad” no fue otra cosa que el funeral de la estrategia ISI, dando paso así al paradigma de “libre mercado” fondomonetarista. De Keynes se retrocedió a Marshall y a Friedman. De la economía mixta en donde el Estado y el conjunto social pretendían   7

conducir al mercado, se pasó al debilitamiento estatal y al reino de los monopolios y dentro de ellos del capital líquido. En pocas palabras, la burguesía productiva, particularmente la de la industria fue subyugada por la burguesía improductiva del comercio y en especial del capital financiero. Y todo este proceso tiene lugar, alabando las virtudes del mercado y condenando la intervención del Estado en la economía. En los días que corren, las teorías neoclásicas del siglo XIX y su actualización por vía del neoliberalismo han conquistado el mundo de tal manera que los intereses creados y en gran medida la ideologización del pensamiento académico en muchos centros de estudios pretenden convertirlo en el “pensamiento único”. Por su lado, el pensamiento crítico, aquel que aboga por el desarrollo de la economía interna y de los sectores que producen las subsistencias básicas para las mayorías poblacionales, apenas si ha estado presente en los centros académicos, en dependencias subalternas del Estado, en los movimientos sociales y en otros espacios y tiempos, pero siempre de manera apenas advertida. El manejo mismo de las políticas económicas, salvo lo que actualmente está ocurriendo en determinados países como Ecuador, Bolivia, Nicaragua y Venezuela que han optado por políticas heterodoxas, los demás países de América Latina, excepto Cuba que tiene otro sistema económico, en más o en menos, siguen el recetario del FMI, muy conocido y aplicado de manera uniforme en todos los países 8

endeudados y que consta de los siguientes expedientes: en política comercial, libre circulación de capitales y de mercancías rompiendo todos los proteccionismos que se instalaron trabajosamente bajo el sueño de buscar el desarrollo del mercado interno; en el ámbito monetario, se trata de preservar la estabilidad, a costa de la redistribución; en el campo fiscal, en vez de considerar al equilibrio como instrumento referencial se le ha elevado a la categoría de objetivo estratégico; en política tributaria se priorizan los impuestos indirectos que son socialmente regresivos con la finalidad de no disminuir los excedentes; dentro del gasto público se priorizan las asignaciones al pago de la deuda y al crecimiento, en desmedro del desarrollo social, en particular en alimentación, salud, educación y vivienda. Y respecto del papel del Estado dentro del proceso de acumulación se predica el paradigma del Estado mínimo, aunque de hecho y de manera permanente es utilizado como instrumento para privatizar las ganancias y socializar los costos: las crisis bancarias y financieras de los últimos años en nuestros países dan cuanta de estos hechos. En Ecuador por ejemplo, la crisis de 1999 le costó a la sociedad ecuatoriana aproximadamente el 20% de su producto interno bruto. En definitiva, no basta con analizar y discutir los problemas del crecimiento y del déficit fiscal, sino que es indispensable explicar y debatir sobre las causas del bajo crecimiento, quienes son los protagonistas, causantes y   9

beneficiarios de la pobreza, del endeudamiento, de la penuria fiscal. 4. Los mercados locales de nuestros países abiertos a la competencia de los grandes centros capitalistas, al no resistir la competencia se supeditan a las contingencias del desarrollo y del intercambio desigual. Por qué razones se presiona y se trata de que todos entremos a competir en los “mercados libres”, donde todo es desigual: desigualdad condición para producir, desigualdad condición para vender, comprar y consumir. Se llega al extremo de confundir libre mercado con libertad individual. ¿Qué dicen sobre estas libertades los mil trescientos millones de seres humanos que padecen de hambre todos los días?. Dicen que la pérdida mayor de libertad es el hambre. Y si no es así: cómo explicar tanta necesidad insatisfecha en medio de la abundancia; cómo entender la explotación humana, cómo comprender el saqueo de los recursos naturales propiciada por seres humanos que conocen muy bien sobre los efectos catastróficos sobre el planeta. La verdad sea dicha: el capital comenzó siendo propiedad del capitalista, hasta el momento en que la acumulación y la codicia hicieron que el capitalista sea apropiado por el capital. Los seres humanos no son más que víctimas de su propia creación: el sistema mercantil capitalista. 5. El trabajo es la fuente del valor mercantil. Acceder a un puesto remunerado, no es tarea fácil en nuestras sociedades, especialmente por dos órdenes de 10

motivos: primero, porque para vender su fuerza de trabajo, hombres, mujeres y aún los niños, deben ofrecerla con determinado nivel de productividad acorde con un nivel salarial que le permita al empresario afrontar la competencia, perfecta o imperfecta impuesta por los mercados; y, lograr el nivel óptima de productividad por vía de una adecuada calificación, no está al alcance de todos los trabajadores; y, segundo porque el pleno empleo que constan en los manuales de teoría económica como un objetivo fundamental del capitalismo, en los hechos no es factible, por la sencilla razón que la desocupación es el “stock” de energía humana que el sistema mantiene en reserva como parte de la lógica de su funcionamiento y conveniencia, tal como se mantienen en “stocks” las materias primas. En buena teoría -es decir en afirmaciones basadas en la observación reiterada de los hechos- la desocupación forma parte de la estrategia del capital que sirve para regular la magnitud del salario: a mayor desocupación menor salario; y a menor salario mayor excedente. No es al acaso entonces que en los planes del desarrollo de todos los países del mundo capitalista se enuncia como objetivo supremo de la acción de los gobiernos la eliminación de la desocupación y en ocasiones se promete incluso la erradicación de la pobreza: nada más iluso. Nuestras políticas de empleo a lo sumo que aspiran de manera realista es simplemente atenuar el desempleo y el subempleo de la mano de obra, cuestión que opera además como consecuencia de la doble competencia   11

que opera en los mercados laborales: por un lado la competencia entre los ocupados por mantener sus puestos y por mejorar sus remuneraciones y por otro la competencia entre ocupados y desocupados. Toda esta lógica desemboca en más trabajo y menos remuneración, lo cual implica mayor explotación. Según diversidad de investigaciones, América Latina si bien no es el subcontinente más pobre, pero sí es el más inequitativo. Juan Montalvo, ilustre escritor ecuatoriano decía hace más de ciento cincuenta años: si escribiera sobre la situación del indio ecuatoriano, haría llorar al mundo. En la actualidad la situación es aún más dramática debido a que la proporción de la población latinoamericana que padece hambre es superior a la de hace siglo y medio. El desempleo y el subempleo afectan a las clases medias y en general a los pobres y dentro de todos ellos afecta especialmente a los jóvenes. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), bajo la coordinación de Bernardo Klinksberg ha publicado recientemente un libro que se titula “Es difícil ser Joven en América Latina”. Lo que debía haber dicho el título es: “en América Latina es difícil ser joven y pobre”, puesto que los jóvenes de las familias acomodadas, sus dificultades que por cierto las tienen, no son precisamente aquellas que afectan a la juventud de las mayorías de la población. Klinksberg en el mencionado libro resume la situación de la juventud Latinoamericana en los siguientes términos: de cada diez habitantes, cuatro 12

son jóvenes y tienen por delante dilemas difíciles: necesitan terminar los estudios secundarios, porque si no lo hacen están condenados a ser pobres y de hecho entre el 30% y el 50% no pueden lograrlo; entre los jóvenes pobres sólo un tercio termina la secundaria, y sólo uno de cada cien termina los estudios en la universidad; hay muchos prejuicios contra ellos y son permanentemente discriminados y sospechados, simplemente por ser pobres; el 25% de los jóvenes está fuera del sistema educativo y del mercado de trabajo, es decir totalmente excluidos de la sociedad. Frente a tal situación la sociedad debe asumir “indiferencia cero”. En cuanto a las remuneraciones al trabajo: ¿Cuántos son los trabajadores que reciben el salario mínimo vital que les permite reproducir sus fuerzas en condiciones adecuadas? ¿Cuántos son los que perciben únicamente el salario de la pobreza, es decir el mínimo legal y entonces tienen que recurrir a estrategias de sobrevivencia?. ¿Cuántos son los que laboran con remuneraciones menores al salario mínimo legal y sin afiliación a la seguridad social?. Frente a estos interrogantes es indispensable penetrar en las entrañas de un mercado laboral segmentado, porque si solo hacemos referencia a la “curva de los salarios” y no escudriñamos lo que ocurre en sus diversos estratos, no disponemos de las condiciones analíticas que permiten esclarecer las verdades que necesitan gobernantes, académicos y tomadores de las decisiones, y por supuesto los propios   13

trabajadores para que sepan que su situación no obedece a las calamidades impuestas por el más allá, sino que son efectos de lo que ocurre en su alrededor y entonces actúen en consecuencia en defensa de sus intereses, los de su familia, de sus conciudadanos, de su patria. De esa forma se contribuirá en la tarea de constituir sociedades equitativas y por tanto más democráticas. Sólo así nuestras gentes lograrán superar la explotación y la miseria y por tanto la violencia. 6. De la situación brevemente descrita son varias las causas y algunos los causantes, y entre estos últimos está en la actualidad uno en especial: ese causante fundamental es el capital financiero, es decir el capital líquido, aquel que por medio del dinero lo vende y lo compra todo y penetra en todos los poros de la sociedad. Reiteramos, aquella empresa, proceso o negocio que comenzó siendo de propiedad del capitalista, terminó apropiándose del alma del propio capitalista por vía de la acumulación y de la codicia. El gran capital es el arsenal de mercancías bienes, servicios, procesos y papeles financieros de propiedad de las burguesías monopólicas repartidas por el mundo, cuyo domicilio principal se radica en las principales metrópolis del consumismo, de la opulencia y del desperdicio. Desde allí, ya sea por mano propia o por mano de sus socios de la periferia disponen lo que debe y no debe hacerse en el mundo entero, en los bosques, en las minas, en el petróleo, en la industria, en el comercio y por supuesto en la banca; 14

incluso intervienen en las políticas públicas de muchos países “soberanos” para lo cual cuentan además con los paradigmas e instrumentos de muchas instituciones alrededor del mundo. 7. Frente a la situación apenas esbozada, la academia de nuestros países tiene sus propios puntos de vista y están expresados en las ponencias que se presentan en este libro. Ahora, quizá más que en otras épocas, parece indispensable que las instituciones universitarias intensifiquemos nuestros vínculos a través de lo que sabemos hacer, esto es, el análisis y la crítica sobre los acuciantes problemas que aquejan a nuestros países. La Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE), en el anhelo de contribuir a la discusión de tales problemáticas desarrolló el Seminario, cuyos resultados se exponen en este volumen, con la participación de expertos e investigadores, quienes por medio de sus conferencias expresaron su pensar sobre lo que está ocurriendo en nuestros países. A ellos les expresamos nuestro agradecimiento. La realización de este certamen tuvo como antecedente y estímulo un evento similar de igual denominación, desarrollado en abril de 2008 en la Universidad Veracruzana de Xalapa, México bajo la conducción de su Rector Raul Arias Lovillo y la coordinación de Samuel Lichtensztejn en el cual   15

participaron de manera especial universidades de los países llamados de mayor desarrollo relativo de América Latina. En dicho encuentro estuvo también presente Ecuador con la ponencia, “La política económica del gobierno de Rafael Correa”. Quito, diciembre de 2010.

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

AMÉRICA LATINA EN EL MOMENTO POSNEOLIBERAL: POLÍTICA ECONÓMICA DEL CAMBIO INSTITUCIONAL Pablo Dávalos∗ Luego de las reformas del Consenso de Washington de los años noventa, América Latina ha experimentado un crecimiento económico importante durante la primera década del 2000. Si tomamos en consideración a las tres economías más grandes de la región tenemos que en el caso de Brasil, éste pasa de un PIB, a precios constantes de mercado, de 644.7 millardos de dólares en el año 2000, a 854.1 millardos en el 2008; México pasa de un PIB, a precios constantes de mercado, de 636.7 millardos de dólares en el 2000 a 769.2 millardos de dólares en el 2008; Argentina pasa de un PIB, a precios constantes, de 284.3 millardos de dólares en el 2000 a 394.7 millardos de dólares en el 2008. En conjunto, la región pasa de un PIB a precios constantes de mercado de 2.085 millardos de dólares en el 2000 a 2.765 millardos de dólares en el 20081. Brasil sigue siendo la economía más importante de la región con una participación del 30.8% del PIB de                                                          Economista, profesor universitario de la cátedra de Economía Política. Su más reciente libro es: La Democracia Disciplinaria: el proyecto posneoliberal para América Latina. Ed. CODEU-PUCE, Quito, 2010. 386 páginas. Es director del proyecto de investigación sobre la Economía Política del Régimen del Buen Vivir (Sumak Kawsay). Fundamentos de base, de la PUCE. 1 Los datos económicos que constan a continuación han sido obtenidos de los informes sobre la economía de América Latina y el Caribe de la CEPAL, varios años, sitio web www.eclac.cl ∗

Pablo Dávalos

toda América Latina. México es la segunda economía de la región con el 27.8% del PIB, seguida por Argentina que representa el 14.2% del PIB de la región. La recuperación económica de la región puede ser visualizada cuando se comparan los primeros años de la década con los últimos años. En el año 2001 habían cuatro economías en crisis: Argentina con un descenso del -4.4% de su PIB, Dominica con el 3.8% del PIB, Uruguay con el -3.4% del PIB y Haití con el -1.0% del PIB. De hecho, el promedio de crecimiento de la región en el año 2001 fue del 0.4%. En ese año, el mayor crecimiento lo obtuvieron pequeñas economías, como Ecuador con el 5.3%, que estaba en pleno proceso de recuperación económica luego de la crisis de 1999 y Suriname con el 5.7%. En el año 2008 la situación es diferente para toda la región y puede constatarse una recuperación en casi todos los países de la región. Para el año 2009, Panamá obtuvo un crecimiento económico medido en términos de PIB del 10.7%, Perú creció al 9.8%, Uruguay creció al 8.9%, Argentina creció al 6.8%, Ecuador al 6.5%, Bolivia al 6.1% y Brasil al 5.1%. En términos globales, el PIB per cápita de la región subió en valores constantes de 4.104 USD en el año 2000 a 4.911 USD en el año 2008. En términos de inversión medida por la Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) y a precios constantes de mercado, pueden obtenerse los siguientes datos: 18

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

Argentina incrementó su FBKF de 46.0 millardos de USD en el año 2000 a 82.3 millardos en el 2008; Chile incrementó su FBKF de 14.9 millardos de USD en el año 2000 a 31.1 millardos de USD en el año 2008; Colombia incrementó la inversión de 12.2 millardos de USD en el año 2000 a 32.1 millardos de USD, en el 2008; Perú incrementó de 10.7 millardos de USD en el año 2000 a 24.2 millardos de USD en el año 2008. En conjunto, la región incrementó su FBKF de 385.7 millardos de USD en el año 2000 a 604.8 millardos de USD en el año 2008. En relación porcentual con el PIB de la región, la inversión total de la región pasa del 18.4% del PIB en el año 2000 al 21.8% del PIB en el año 2008. Sin embargo, el desempleo en la región ha variado poco del 10.4% de desempleo abierto en promedio para toda América Latina en el año 2000, al 8.3% de promedio de desempleo abierto para la región en el año 2009. Puede afirmarse que la región está dentro de un proceso de crecimiento económico sin empleo. Los indicadores sociales también muestran una mejoría importante, de hecho, la pobreza también registra descensos en toda la región. En Argentina la pobreza urbana descendió del 45.4% del año 2002 al 21.0% en el año 2006. En Bolivia descendió de 52.6% en 1989 a 42.4% en el año 2007. En Chile la pobreza descendió de 32.1% en 1990 a 13.9% en el 2006. En Brasil la pobreza también cayó del 41.2% en 1990 a 22.8% en el año 2008. En Colombia la pobreza disminuyó del 52.7% en 1991 a 45.4% en el

Pablo Dávalos

2005. En Ecuador la pobreza descendió de 62.1% en 1990 a 39.0% en 2008. En Guatemala la pobreza cayó del 53.6% en 1989 a 42.0% en el 2006. En México la pobreza descendió de 42.1% en 1989 a 29.2% en el 2008. En Panamá descendió de 32.7% en 1991 a 17.0% en el 2008. En Perú la pobreza cayó del 33.7% en 1997 a 23.5% en el 2008. El único país en donde la pobreza se incrementó durante la última década fue Paraguay, en donde se situó del 49.0% en el año 1999 al 52.5% en el 2008. Pero en conjunto, la región vio descender la pobreza de un promedio de 41.4% en el año 1990 al 27.6% en el año 2008. Pero este descenso de la pobreza no ha implicado una mejor distribución del ingreso. A pesar que la década del 2000-2010 representó un crecimiento de la renta nacional en casi todos los países de la región, la distribución del ingreso se mantuvo constante desde la década de los noventa. El crecimiento económico no significó una mejoría de sus condiciones de vida para los sectores más pobres de la región. Si tomamos en consideración el hecho que la población total de América Latina (excluyendo el Caribe) fue de 431.7 millones de personas en 1990, 508.4 millones en el 2000 y 563.2 millones de personas en el 2008, podemos tomar en consideración los datos de la CEPAL sobre la distribución del ingreso por deciles de población (un decil es igual al 10%), y constatar la distribución del ingreso entre el diez por ciento más pobre y el diez por ciento más rico de la población entre la década de los noventa y la década del 2000. 20

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

Estos datos nos muestran el siguiente comportamiento de la distribución del ingreso. En Argentina el diez por ciento más pobre de la población participó de 1.5% del ingreso nacional, mientras que el diez por ciento más rico participó del 39.3% de la renta nacional de 1990. Quince años después, el diez por ciento más pobre disminuye su participación de la renta nacional al 1.2% mientras que el 10% más rico aumenta su participación al 41.9%. En Bolivia la situación es parecida, el decil más pobre participó del 0.5% del ingreso nacional en la década de 1997-2007. Sin embargo, el decil más rico participó del 46.4% en 1997 y 42.7% en el año 2007. En Brasil, durante el periodo 1990-2008, el decil más pobre no varió su participación en el ingreso que pasó del 0.7% en 1990 a 0.8% en el 2008, mientras que el decil más rico captó el 50.7% de la renta en 1990 y el 48.7% en el 2008. En Chile, el decil más pobre participó del 1.2% de la renta nacional en 1990 y del 1.5% en el 2006, mientras que el decil más rico participó del 45.1% en 1990 y del 42.2% en el 2006. En Colombia se presenta la concentración del ingreso más acentuada en el período 1991-2005, cuando el diez por ciento más pobre desciende su participación en la renta nacional del 1.2% al 0.9% durante ese período, mientras que el decil más rico incrementa su participación en la renta del 42.7% al 48.2%, durante el mismo período. En Ecuador pasa el mismo fenómeno durante el período 1990-2008, el diez por

Pablo Dávalos

ciento más pobre disminuye su participación en el ingreso nacional del 1.6% al 1.5%, mientras que el decil más rico aumenta su participación en la renta nacional del 35.9% al 37.3%. En México la situación se mantiene casi invariable durante la década 19972008, el decil más pobre se mantiene en el 1.4% de participación de la renta nacional, mientras que el decil más rico pasa del 43.8% al 41.2% en el mismo período. El país en donde se observa una mínima tendencia en la cual los más pobres incrementan su participación en el ingreso mientras que disminuye la de los más ricos es Perú, que en el período 1997-2008, los más pobres incrementan su participación en la renta nacional del 0.97% al 1.43%, mientras que el decil más rico disminuye su participación del 40.6% al 37.2%. En el caso de Uruguay, para el período 19902008, la participación del decil más pobre de la renta nacional se mantiene estancada en el 1.8%, la participación del decil más rico disminuye del 40.6% al 33.7%. En Venezuela se observa también una mejor distribución del ingreso para el período 19902008, en donde el diez por ciento más pobre pasa de una participación del ingreso del 1.4% al 1.8% y el decil más rico desciende del 35.7% al 30.4%. Lo curioso del caso es que estos tres países tienen políticas públicas y económicas aparentemente contradictorias, empero de ello, son los únicos países que muestran una tímida redistribución del ingreso. Entonces, y de acuerdo con los datos demográficos existentes, en el año 2010, habrían más de 56 22

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

millones de latinoamericanos excluidos del crecimiento económico. Si se establece un promedio de participación de la renta nacional y se lo compara con el PIB en precios constantes de 2008, el decil más pobre habría tenido un acceso a alrededor de 31.7 millardos de dólares, mientras que el decil más rico de América Latina habría tenido una participación de 1.106 millardos de dólares, es decir, 35 veces más. Los datos nos muestran que existe un grupo de países con una injusta distribución del ingreso que, medida en términos de coeficiente de Gini, nos darían el siguiente resultado. El país con la peor distribución del ingreso es Brasil con un coeficiente de Gini de 0.59 (2008), le sigue un grupo de países que tienen un coeficiente de Gini de 0.58 medido entre 2005 y 2007 (Colombia, Guatemala y Honduras), y Bolivia (2007), con un coeficiente de Gini de 0.56. Otro grupo de países estaría conformado por Chile (2006) con un coeficiente de Gini de 0.52, México (2008) con un Gini de 0.51 y Ecuador (2008) con un Gini de 0.50. El grupo de los países con mejor distribución del ingreso estaría integrado por un Gini de 0.47 compartido por Perú (2008) y Costa Rica (2008), con un coeficiente de Gini de 0.44 estaría Uruguay (2008) y el país con la mejor distribución del ingreso en América Latina, con datos de 2008, sería Venezuela con un coeficiente de Gini de 0.41. En el siguiente gráfico puede apreciarse el comportamiento de la economía norteamericana durante la crisis de las hipotecas subprime de 2007-2008 y

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puede verse la caída abrupta de la producción durante los años 2007 y 2008, años de importante crecimiento económico en América Latina, y la amenaza que constituye esta crisis sobre la economía latinoamericana que, de hecho, acusará los efectos de esta crisis a fines de la década del 2000: Gráfico No. 1 Capacidad industrial y producción de la economía norteamericana Años 1970-2010 En porcentajes

Fuente: Reserva Federal de EEUU, Datos estadísticos, junio de 2009 Elaboración: autor

En el siguiente gráfico puede constatarse el descenso del sector de bienes de consumo en EEUU; entre 24

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

bienes durables y no durables, que son sectores claves para el consumo de la demanda agregada norteamericana, que a su vez dinamiza la producción mundial: Gráfico No. 2 Producción industrial y utilización de la capacidad instalada Sector bienes de consumo durables y no durables Período 1997-2009

Fuente: Reserva Federal de EEUU, datos estadísticos, junio de 2009 Elaboración: autor

En el siguiente gráfico puede verse la caída del sector de no transables (construcción) de la economía norteamericana, que de un comportamiento ascendente en la década del 2000 experimenta una abrupta caída en 2007-2009:

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Gráfico No. 3 Producción industrial y utilización de la capacidad instalada Sector Construcción y otros negocios Período 1997-2009

Fuente: Reserva Federal de EEUU, datos estadísticos, junio de 2009 Elaboración: autor

Estos datos nos indican que la crisis financiera de 2007-2008 de las hipotecas subprime, afectaron de manera importante al sector real de EEUU; pero no afectaron el crecimiento económico de América Latina de manera inmediata, ni tampoco sus mecanismos institucionales de distribución del ingreso. En otros términos, la economía norteamericana se había desconectado durante la década del 2000 de América Latina, básicamente, porque los sistemas financieros de EEUU y de Europa aparecen desacoplados de los sistemas financieros de América Latina. A este proceso de desconexión entre 26

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

los sistemas financieros la literatura lo denomina la “teoría del desacoplamiento”. Esta desconexión se debe a la especialización del sistema financiero norteamericano y europeo de productos financieros sofisticados y que tienen niveles de apalancamiento financiero casi incompatibles con la realidad económica de América Latina. Entre los principales productos financieros sofisticados constan los productos derivados (derivatives) y las denominadas transacciones sobre el mostrador (Over-The-Counter, OTC). Es tal la complejidad y los altos niveles de sofisticación que las autoridades de control monetario de EEUU y de Europa, en lo fundamental, no tienen mayor capacidad de control y regulación de estos mercados financieros2. Los mercados sobre el mostrador, OTC’s, para el año 2009, habían realizado transacciones por 614 mil billones de dólares. Es una enorme cifra y que correspondería a 222 veces el PIB (a precios de mercado) de toda América Latina. De hecho, las transacciones de los mercados sobre el mostrador son diez veces más importantes que el PIB mundial. Es esta emisión de cuasidinero provocada por los                                                          2

“With the booming use of derivatives, securitisation and other risk-transfer mechanisms, complexity has greatly increased and our ability to detect trouble spots has diminished.” Armínio Fraga, Presidente del Banco Central de Brasil, en la VI Conferencia Anual del BIS el 18 y 19 de junio de 2007. Traducción: “Con el “boom” de los derivados, la securitización y otros mecanismos de transferencia de riesgos, la complejidad de los mercados financieros ha crecido de tal manera que nuestra habilidad para detectar las fallas del sistema ha disminuido”.

Pablo Dávalos

mercados financieros y sus capacidades casi infinitas de apalancamiento los que habrían provocado un cambio importante del sistema financiero de EEUU y de Europa3. Estas transformaciones son importantes para comprender las dinámicas del capitalismo en América Latina. El cambio del sistema financiero americano y europeo hicieron que América Latina se traslade hacia la producción de bienes con poco valor agregado y en función de las necesidades de los mercados financieros mundiales. En el siguiente gráfico puede verse el crecimiento exponencial de los diferentes mercados de productos derivados en la década del 2000-2008, y que están en el origen de la crisis de las hipotecas subprime de 2007-2008, la crisis del déficit fiscal en los países europeos de 2009-2010 y la guerra de divisas de 2010:

“At a structural level in the financial system, recent years had seen an acceleration of financial innovation. The main manifestation had been the extraordinary expansion of credit risk transfer instruments, which permitted the transfer, hedging and active trading of credit risk as a separate asset class (…). Examples included credit default swaps (CDSs) and, in particular, structured credit products, through which portfolios of credit exposures could be sliced and diced and repackaged to better suit the needs of individual investors. This category included, in particular, collateralised debt obligations (CDOs), backed both by cash instruments, such as primitive securities, loans or asset-backed securities, and by derivative claims, such as CDSs and CDOs themselves (…). The expansion of these products had both contributed to, and been supported by, a strengthening of the originate-and distribute (O&D) business model of financial intermediation. Increasingly, rather than holding the credits they originated, credit institutions would sell them off, possibly after having repackaged them, into the capital markets.” Claudio Borio: The financial turmoil of 2007–?: a preliminary assessment and some policy considerations. BIS Working Papers No 251, March 2008.

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

Gráfico No. 4 Mercados de productos financieros derivados. En miles de millardos de USD Período 2000-2008

Fuente: BIS, Boletines estadísticos, varios años Elaboración: autor

Las transacciones sobre derivados y la sofisticación de los mercados financieros dan cuenta de una ruptura entre el sector real de la economía y el sector financiero. Los productos derivados y las transacciones en los mercados financieros internacionales son tan importantes que han provocado un quiebre importante en la regulación capitalista mundial. La economía norteamericana,

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centro neurálgico de los mercados OTC’s, ahora maneja más recursos monetarios desde la especulación financiera que desde la producción de bienes y servicios. Esto puede verse en el siguiente cuadro cuando se puede apreciar el crecimiento constante de los mercados OTC’s y de los productos derivados: Cuadro No. 1 Transacciones sobre el Mostrador (Mercados OTC’s) de productos derivados En miles de billones de USD - Período 2000-2009

Grand Total Foreing exchange contracts Interes rate contracts Foreing Rate Agreements Swaps Options Memo: exchange trade contracts* Equitylinked Contracts Commodity Contracts Credit Default Swaps ** Other

End Dec 2000

End Dec 2001

End Dec 2002

End Dec 2003

End Dec 2004

End Dec 2005

End Dec 2006

End Dec 2007

End June 2008

End Dec 2009

95,199

111,178

141,665

197,167

251,499

284,819

414,845

595,341

683,726

614.674

15,666

16,748

18,448

24,475

29,289

31,609

40,271

56,238

62,983

49,196

64,668

77,568

101,658

141,991

190,502

215,237

291,582

393,138

458,304

449.196

6,423

7,737

8,792

10,769

12,789

14,483

18,668

26,599

39,371

51.749

48,768

58,897

79,12

111,209

150,631

172,869

229,693

309,588

356,772

349.236

9,476

10,879

13,746

20,012

27,082

27,885

43,221

56,951

62,162

48.808

…

1,891

1,881

2,309

662

598

-12,313

42,769

52,301

62,593

71,051

73,779

56.330

3,787

4,385

5,057

7,488

8,469

10,177

6,591

923

1,406

1,443

3,608

7,115

8,455

13,229

2.944

28,651

57,894

57,325

32.693

14,375

18,328

25,508

25,879

29,308

39,741

71,146

81,708

73.456

Fuente: BIS, Documentos estadísticos, varios años Elaboración: autor

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

De un volumen de 95 trillones de dólares a fines del 2000, los mercados sobre el mostrador alcanzaron los 683 trillones en el año 2008. Puede verse que el mayor volumen de productos derivados está en los contratos de tasas de interés que, de hecho, representaron el 73% de las transacciones sobre el mostrador durante el segundo semestre del año 2009. Entonces, la mencionada hiperespecialización de los mercados financieros internacionales la que ha provocado la desconexión financiera entre los sistemas financieros norteamericanos y europeos de los sistemas financieros latinoamericanos. Al no existir las conexiones necesarias, cuando esta burbuja financiera empezó a tener problemas, como fue en el caso de la crisis de las hipotecas subprime de 2007-2008, no habían los suficientes mecanismos de transmisión de la crisis financiera, porque la economía latinoamericana no tenía la economía de escala suficiente como para absorber estos productos financieros sofisticados e integrarlos a sus propios esquemas financieros4. Se trataba de un caso opuesto a la crisis de la deuda externa de los años ochenta, en donde el sistema financiero norteamericano y europeo estaban tan ligados al endeudamiento latinoamericano que la crisis de la deuda externa latinoamericana podría                                                          4

Uno de los casos más importantes ha sido CEMEX, de México, que acusó una pérdida de 700 millones en productos derivados en 2009, pero en términos generales, los sistemas financieros de la región, salvo algunas grandes empresas y corporaciones transnacionales, no generaron la economía de escala para el desarrollo de productos derivados y transacciones sobre el mostrador. Cfr. UNCTAD, 2008 y 2009.

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haber significado la crisis de todo el sistema financiero americano y europeo. Sin embargo, la presencia de esta dinámica de mercados financieros altamente sofisticados y volátiles, así como la desconexión (o desacoplamiento) entre los sistemas financieros internacionales del centro y la periferia, provocaron la presencia de fenómenos que la economía política conoce como centralización de capital, es decir, la conformación de grandes monopolios que administraban al mercado mundial. En efecto, los mercados financieros crearon una expansión monetaria que condujo a la centralización de capitales en un número cada vez más reducido de empresas y, al mismo tiempo, las vinculaba a los circuitos financieros de productos sofisticados y altamente especulativos. Este proceso de concentración y centralización de capital coincidió con los procesos de liberalización, flexibilización, privatización y desregulación provocados desde el FMI, el Banco Mundial y la OMC, a nivel mundial. Esta convergencia hizo que las grandes corporaciones busquen mantener su rentabilidad a través de la flexibilización laboral y trasladaron sus procesos productivos hacia aquellas zonas geográficas y países que otorgaban un tratamiento preferencial a la inversión extranjera directa y en donde los costos de producción se reducían gracias a la flexibilización laboral. Este proceso condujo a una nueva división internacional del trabajo en donde Estados Unidos, 32

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

en especial, empezaba un proceso de delocalización y “outsourcing” de sus industrias hacia zonas de amplia flexibilización laboral y desregulación, en especial al sudeste asiático, la China y la India. La búsqueda de mejores condiciones de rentabilidad para los procesos industriales por la vía de la reducción de costos laborales, costos de transacción y otros costos de producción, elevó los flujos de la inversión extranjera directa en todo el mundo. En el siguiente cuadro puede verse la expansión de la inversión extranjera directa hacia las denominadas “economías emergentes”: Cuadro No. 2 Flujos de capital en las economías emergentes

Fuente: BIS, www.bis.org Elaboración: autor

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Puede verse que la inversión extranjera directa es muy modesta hasta 1999, empero, desde la década del 2000 se multiplica y en el año 2007 alcanza el 1.44 trillón de dólares. Es por ello que una de las discusiones más importantes que se generará en América Latina será sobre el estatuto que tiene la inversión extranjera directa en la economía y en el derecho. Estos flujos de inversión extranjera directa cambian de forma importante la estructura de la economía mundial. En el caso de América Latina, esos flujos de inversión extranjera directa se concentran, en lo fundamental, en productos primarios. En el siguiente gráfico puede observarse el ciclo internacional de los precios de los productos primarios: Gráfico No. 5 Ciclo internacional de los precios de los productos primarios

Fuente: BIS, www.bis.org Elaboración: autor

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

Puede observarse un crecimiento importante de los productos primarios (commodities) durante la década del 2000. Salvo el período de la crisis en donde caen los indicadores de precios, pero en términos generales toda la década está caracterizada por un “boom” de los “commodities”. Es este “boom” el que explica en gran medida el crecimiento económico de América Latina durante la década del 2000. En efecto, puede apreciarse que la región, gracias a los cambios políticos hacia la inversión extranjera directa, la desregulación, la flexibilización laboral, la privatización, en especial de los recursos naturales, y la creación de mejores garantías para los inversionistas extranjeros, acogió durante la década importantes flujos de inversión extranjera directa orientada, en lo fundamental, hacia los bienes primarios. En el siguiente cuadro pueden verse los flujos de inversión extranjera directa en América Latina durante los años 2006-2008 y se puede observar que existe un crecimiento de 93 millardos en el año 2006 a 144 millardos en el 2008. El país con la mayor inversión extranjera directa es Brasil, que capta el 49.4% de la inversión extranjera directa de América del Sur y el 31.2% de la inversión extranjera directa de toda la región. De la inversión extranjera directa que recibió Brasil en el 2008, el 80% fue para el sector manufacturero relacionado con el sector primario como metalurgia, alimentos y bebidas, plásticos y caucho, refinería, minería metálica y no metálica. En México el 65% de la inversión extranjera directa fue hacia el sector de industrias extractivas no petroleras.

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Cuadro No. 3 Inversión extranjera directa en América Latina Varios años, en millones de USD

Fuente: UNCTAD 2009 Elaboración: autor

En el siguiente cuadro puede establecerse una relación del “stock” de la inversión extranjera directa en 1990, 2000 y 2008, lo que nos puede dar una idea de las transformaciones económicas en América Latina. En 1990 el “stock” de la inversión extranjera directa fue de 110. 5 millardos de dólares, en el año 2008, el “stock” de la inversión extranjera directa en la región alcanzó 1.18 billones de dólares, es decir un crecimiento de más de diez veces en dos décadas. 36

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

Brasil es el país con el mayor “stock” de inversión extranjera directa en la región. Entonces, es plausible suponer que el crecimiento económico de la región haya estado subordinado a los flujos de la inversión extranjera directa y a las exigencias y presiones de esta inversión sobre los “commodities” y los recursos naturales Cuadro No. 4 “Stock” de Inversión Extranjera Directa en América Latina 1990-2000-2008, en Millones de USD

Fuente: UNCTAD 2009 Elaboración: autor

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Estos flujos de inversión extranjera directa también explicarían el crecimiento de la formación bruta de capital fijo en la región y, en consecuencia, del PIB. En el año 2006 los flujos de entrada habrían representado el 14.7% de la FBKF de la región, y en el año 2008 el 15.5% de la FBKF. El “stock” de la inversión extranjera directa representó el 9.9% del PIB de la región en 1990 y el 27.3% del PIB en el año 2008, conforme puede verse en el siguiente cuadro Cuadro No. 5 Inversión Extranjera Directa como porcentaje de la FBKF. “Stock” de la Inversión Extranjera Directa como porcentaje del PIB 1990-2000-2008. En porcentajes

Fuente: UNCTAD 2009 Elaboración: autor

Es importante, en consecuencia, observar el comportamiento de la inversión extranjera directa en la región durante el período 2008-2009 que fue el período de la crisis financiera de EEUU y Europa y se puede constatar que entre el primer trimestre de 2008 38

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

y el primer trimestre de 2009 la inversión extranjera directa efectivamente se reduce en la región de 34.8 millardos de dólares a 20.3 millardos de dólares. Esta disminución de la inversión extranjera directa atenúa los niveles de crecimiento económico de la región para el año 2009-2010. Efectivamente, la CEPAL estimó una caída del -1.8% del PIB de la región para el año 2009 y una leve recuperación para el año 2010. Cuadro No. 6 Flujos de Inversión Extranjera Directa en América Latina Por trimestres 2008-2009 En millones de dólares

Fuente: UNCTAD, 2009, www.unctad.org/fdistatistics Elaboración: autor

La inversión extranjera directa vincula América Latina de forma directa con la globalización de la

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economía y sus requerimientos. En la globalización de la economía han aparecido nuevas dinámicas que han incorporado a mecanismos de mercado aspectos que antes estaban por fuera de él, como es el caso del agua, de la producción agrícola para la generación de biocombustibles, del agronegocio, en especial de aquel sustentado en productos transgénicos, de la comercialización de la biodiversidad a través de los mercados de servicios ambientales y de los mercados de captura de carbono, de la bioseguridad, etc. En el siguiente gráfico puede verse la producción de agrocarburantes (o biocombustibles) a nivel mundial, y puede constatarse la importancia de Brasil en la producción de etanol y biodiesel que es, de hecho, el segundo productor mundial de biocombustibles. Cuadro No. 7 Producción mundial de agrocarburantes (países seleccionados) 2007, en millones de litros y en porcentaje

Fuente: UNCTAD, basada en FAO-2008 Elaboración: autor

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En el siguiente cuadro puede verse la inversión extranjera directa en la agricultura, en la agroforestería y en el sector pesquero. La mayoría de las inversiones en agricultura está íntimamente relacionada con las corporaciones transnacionales del sector como Monsanto, Bayer, Syngenta, entre otras. Cuadro No. 8 Inversión extranjera directa en agricultura, forestería y sector pesquero. Varios años. En millones de USD y en porcentaje

Fuente: UNCTAD 2009 Elaboración: autor

Estos procesos nos indican que América Latina ahora está inscrita de lleno en las prescripciones de la globalización de la economía y que la volatilidad de su crecimiento se debe, en lo fundamental, al “boom” de los “commodities”. Pero este “boom” está, a su vez, en relación con los procesos de

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industrialización intensiva del sudeste asiático, en especial de China y de la India. En efecto, en el año 2008 China recibió 108.3 millardos de inversión extranjera directa, Hong Kong 63.0 millardos y la India 41.5 millardos. En conjunto estos tres países superan a toda la inversión extranjera directa de toda América Latina y el Caribe. La industrialización de estos países indica una fuerte presión por los precios de los “commodities” que, a pesar de la crisis, continuarán en alza, en especial el petróleo, los derivados de petróleo y los minerales. Esto configura un modelo extractivista y reprimarizador de las economías de América Latina que clausuran de forma casi definitiva cualquier estrategia del desarrollo endógeno e industrialización. De otra parte, el extractivismo está vinculado a las Corporaciones transnacionales quienes son las que controlan los mercados de “commodities”. Estas corporaciones, a su vez, están sometidas a los rigores de la especulación financiera mundial que las obliga a mantener altas rentabilidades y altas expectativas en los mercados financieros internacionales. Son estas corporaciones quienes vinculan al sector real de la economía latinoamericana con la especulación financiera mundial. Para estas corporaciones es vital el acceso y el control de los recursos naturales de la región porque de ello depende su rentabilidad y su posición en un mercado mundial altamente volátil y especulativo. Ahora bien, en virtud que en la región no existe un modelo propio de crecimiento económico endógeno, 42

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

y que ahora el empleo, el ingreso y la inversión dependen de los flujos de la inversión extranjera directa, los gobiernos de la región se convierten en garantes de esos flujos de inversión extranjera directa. La política económica se ve reducida en sus ámbitos y alcances porque ahora tiene que limitarse a un rol de rectoría y dejar que sean factores exógenos, en la ocurrencia la inversión extranjera directa, quien arbitre sobre la inversión, el empleo y el crecimiento. A diferencia del modelo de sustitución de importaciones en donde era importante establecer una relación entre el ahorro y la inversión nacional por la vía de una asignación selectiva de liquidez, hacia sectores estratégicos y de alto valor agregado que, a su vez, provocaban efectos de cascada en las cadenas de valor agregado, y esa relación le daba al Estado y a la política económica un sentido y una proyección de largo plazo, ahora ese sentido y esa proyección ya no le pertenecen al Estado sino a la inversión extranjera directa. Este es un proceso que incluso se desmarca de las políticas del Consenso de Washington que preconizaban la responsabilidad y austeridad fiscal como condiciones de base para la privatización, la liberalización comercial y de las tasas de interés, la desregulación de los mercados, entre otros aspectos. El rol de la inversión extranjera directa es ahora tan determinante en la región que la política económica tiene que limitarse a crear las mejores condiciones para ésta. Es como si la economía tuviese que ser

Pablo Dávalos

puesta en piloto automático, porque las decisiones fundamentales de ahorro, inversión, empleo, salarios, ingresos, consumo, entre otras, ya no son parte de la política económica sino de la inversión extranjera directa. Si esto es así, entonces ahora el énfasis de la política económica no está en los grandes agregados económicos sino en los marcos institucionales que los configuran y que son claves para la inversión extranjera directa. Esto es, entre la definición de los ciclos ahorro-inversión y los costos de transacción, lo más importante radica en estos últimos, porque el ahorro-inversión dependerá de la inversión extranjera directa. Aquellos países que experimentan mayores índices de crecimiento son aquellos que más prerrogativas y garantías han creado para la inversión extranjera directa, no aquellos que han creado una macroeconomía coherente para sus ciclos ahorroinversión y gasto-consumo. La inversión extranjera directa necesita como requisito básico la seguridad jurídica. Lo que demanda de la política económica es, precisamente, seguridad jurídica. Pero la seguridad jurídica, y que consta como último punto en el Consenso de Washington, no depende del grado de discrecionalidad de la autoridad económica, sino de las leyes y las instituciones. La seguridad jurídica necesita de un régimen de los derechos de propiedad claros y transparentes. Seguridad jurídica y derechos de propiedad van de la mano. Si los derechos de propiedad no están claramente establecidos en 44

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

función de aquello que necesita la inversión extranjera directa, esto genera costos de transacción que se transmiten a la economía por la vía del desempleo, la pobreza y la recesión. Como puede apreciarse, la política económica ahora ha rebasado aquellos instrumentos de la economía convencional, incluida aquella preconizada por el Fondo Monetario Internacional. Ahora la política económica tiene que resolver los problemas de la información incompleta y asimétrica de mercados con altos costos de transacción, los problemas de la selección adversa, del riesgo moral, de las decisiones bajo incertidumbre, del “free-rader”, entre otros. Se trata de problemas que nacen desde la visión de la inversión extranjera directa que necesita de un régimen claro de los derechos de propiedad que minimice el riesgo de la inversión, en un contexto de volatilidad e incertidumbre provocado por las decisiones de mercados financieros altamente integrados y sofisticados. Ahora bien, la seguridad jurídica, los costos de transacción, los problemas de la selección adversa, el riesgo moral, la elección pública, entre otros aspectos, cambian la relación entre Estado y mercado, porque la seguridad jurídica le compete de manera directa al Estado. A diferencia del enfoque de la economía neoclásica que oponía Estado y mercado, ahora el Estado tiene que integrarse al Estado. La cuestión es cuanto Estado es permisible y deseable y la respuesta es aquel Estado que garantice

Pablo Dávalos

y proteja la seguridad jurídica y los derechos de propiedad. Entonces, uno de los retos de la política económica de América Latina está en reconstruir al Estado que fue casi desmantelado por las políticas de ajuste del FMI. Se puede ver en casi todos los gobiernos de la región una preocupación por recuperar los espacios que antes eran del Estado y que fueron transferidos al mercado por la vía de la privatización y la desregulación. Se trata de fortalecer al Estado para resguardar los derechos de propiedad y garantizar la seguridad jurídica de la inversión extranjera directa, no se trata en absoluto de un Estado de bienestar o un Estado de industrialización. Se trata, como lo expresan los textos constitucionales de los países de la región, de un “Estado de derecho”. Esto pone a la política en el centro del debate a despecho de la economía, porque los cambios que se necesitan son políticos más que económicos. La economía tiene que reconocer la importancia que tienen esos marcos políticos sobre todo en los marcos institucionales que configuran a las sociedades. Es la hora de las instituciones en la política económica en momentos del extractivismo, la especulación financiera desmesurada y las demandas de seguridad jurídica por parte de los inversionistas extranjeros. Es el momento del neoinstitucionalismo económico en el debate de la política económica. Uno de los más importantes teóricos del neoinstitucionalismo económico, Douglas North, 46

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

define a las instituciones como: “Las reglas de juego en una sociedad más formalmente son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico”5. Entonces es el momento de la política y de las instituciones. La política económica debe armonizar la estabilidad y el crecimiento con el cambio institucional, en un ambiente de coordinación público-privada y derechos de propiedad que garanticen la seguridad jurídica. La teoría del cambio institucional se convierte en el centro del debate de las políticas públicas y económicas en América Latina. Es la continuación de un debate que acompañó a las “reformas de segunda generación” del Banco Mundial en la década de los noventa y que se centraban en la gobernabilidad del sistema político y en la gobernanza de los recursos naturales, al interior de una trama teórica sustentada en la teoría del cambio institucional. Ahora bien, quizá sea necesario un debate desde la economía política para situar de forma histórica y coherente los cambios que al momento se están procesando en América Latina desde las visiones del cambio institucional, el Estado de derecho, la inversión extranjera directa y el extractivismo de los recursos naturales.                                                          5

North, Douglas: Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, FCE, México, 1993, pp. 13

Pablo Dávalos

En primer lugar hay que considerar que la globalización no implica espacios homogéneos ni relaciones simétricas y congruentes sino más bien todo lo contrario. En el mercado mundial existe una asimetría que genera continuamente regiones que ganan y otras que pierden. El estructuralismo latinoamericano, al retomar una visión teórica que provenía del marxismo, propuso comprender esas asimetrías del mercado mundial desde una relación centro-periferia. Es una propuesta analítica plenamente pertinente y que permite comprender de mejor manera el momento de transición que afronta América Latina. América Latina está en la periferia del sistema mundo (la teoría económica dirá que es “tomadora de precios”), y al situarse en la periferia del sistema mundo capitalista está condicionada por relaciones tanto mercantiles cuanto políticas sobre las cuales no tiene capacidad de ingerencia y decisión. En esa dinámica centro-periferia, la propuesta del extractivismo ejerce una presión sobre su sistema político, sobre sus instituciones, sobre sus marcos jurídicos y sobre sus poblaciones. El extractivismo asume varias modalidades, desde aquellas que hacen referencia a la explotación de petróleo y de minería metálica y no metálica, hasta las formas más amplias de extractivismo y que abarcan el agua, la biodiversidad, el clima, los recursos genéticos, los biocombustibles, los transgénicos, todos ellos inscritos en la dinámica y en la teoría de los servicios ambientales. El 48

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

extractivismo, al estar en relación directa con los flujos de inversión extranjera directa y ésta a su vez con la especulación financiera internacional, necesita de una economía de escala que supera las visiones tradicionales de la minería, el petróleo, o el agronegocio. Para tener economía de escala el extractivismo necesita de grandes extensiones territoriales que deben ser transferidas hacia la inversión extranjera directa en forma de concesiones jurídicas y bajo el esquema de la seguridad jurídica y los derechos de propiedad. En estas grandes concesiones territoriales el Estado pierde soberanía sobre estos territorios y debe proceder a desalojar a quienes los hayan habitado. Este desalojo implica violencia y afecta a los derechos de las poblaciones asentadas en los territorios que han sido concesionados a las industrias extractivas. Sin embargo, como el derecho de propiedad se convierte en el derecho más importante, y como el Estado necesita de esa inversión extranjera directa para resolver los problemas del desempleo y evitar la recesión económica, amén que necesita de esos recursos para su política fiscal, el Estado impone ese derecho de propiedad al conjunto de la sociedad como aspecto prioritario y procede a criminalizar a la población que afecte, trasgreda o altere de alguna forma la seguridad jurídica. Esto genera una violencia permanente y pone a la sociedad en línea de confrontación directa con el Estado. Es por ello que las confrontaciones sociales

Pablo Dávalos

en contra del Estado se han multiplicado en América Latina en estos últimos años. Los sucesos de Atenco en México, la masacre a los indígenas de Bagua que resistían la concesión de sus territorios a las empresas mineras, entre otros aspectos, dan cuenta que a medida que la seguridad jurídica de los inversionistas se convierte en razón de Estado, la conflictividad social se exacerba y la violencia se multiplica. El geógrafo marxista David Harvey retoma estos procesos de conflictividad, violencia y confrontación y los relaciona con aquellos procesos históricos que fueron descritos por Marx como acumulación originaria del capital. A la continuación de la violencia de la acumulación originaria como una dinámica que caracteriza al capitalismo de la periferia, Harvey la denomina “acumulación por desposesión” 6. En efecto, esa acumulación originaria que se sustentó en el despojo, en el saqueo, en la violencia, y que tienen en las leyes de cercados de la Inglaterra de los Tudor en los siglos XVII y XVIII sus momentos más importantes, fueron la condición de posibilidad para el surgimiento del capitalismo y del orden mercantil. Sin la ley de cercados, sin la abolición de la ley de pobres, habría sido muy difícil que el orden mercantil pueda consolidar su hegemonía.                                                          6

La “acumulación por desposesión” es una propuesta teórica del geográfo marxista David Harvey, quien recoge la afirmación de Marx que el período de la acumulación originaria del capitalismo estuvo conformada por períodos de explotación, saqueo, violencia. Para David Harvey, estos procesos aún continúan en el capitalismo de la periferia. Cfr. Harvey, David: The New Imperialism. Oxford University Press, Nueva York, 2003.

América Latina en el momento posneoliberal: Política económica del cambio institucional

Al trasladar esos procesos históricos, la noción de acumulación por desposesión recupera una dinámica histórica para caracterizar al capitalismo de la periferia. En el capitalismo de la periferia, la violencia adquiere una forma que la diferencia de los países del centro del sistema-mundo capitalista. El extractivismo inherente a la demanda por materias primas, recursos naturales y energía, utiliza y se sostiene en esa violencia para garantizar su tasa de ganancia. Las concesiones territoriales realizadas a las corporaciones transnacionales se garantizan con la violencia legítima del Estado en contra de las poblaciones que resisten al extractivismo. A medida que se extiende la frontera extractiva en América Latina, más grave se convierte la confrontación social y más necesidad de apelar a la violencia tiene el Estado7. A la vinculación de la violencia de la acumulación por desposesión, con las necesidades del cambio institucional, lo denomino como “posneoliberalismo”. Acudo a esta denominación para distinguir el neoliberalismo del Consenso de Washington y la imposición colonial del Fondo Monetario Internacional, de aquellas formas diferentes que asume la política en las etapas posteriores al ajuste del FMI, porque propone una ruptura con las recomendaciones del Consenso de                                                          7

Cfr. Dávalos, Pablo: Inversión extranjera directa y Estado de derecho: Amenazas a la democracia y a la sociedad. Disponible en Internet: www.puce.edu.ec/bibliotecavirtual

Pablo Dávalos

Washington, pero continúa con los cambios institucionales y sociales imprescindibles para la acumulación en el capitalismo tardío. Considero, en consecuencia, que la política económica en América Latina ahora ha adoptado la forma posneoliberal con diferentes variantes en la región, pero que todos los países de alguna manera terminan suscribiendo las prescripciones del posneoliberalismo. Referencias bibliográficas utilizadas Dávalos, Pablo: Inversión extranjera directa y Estado de derecho: Amenazas a la democracia y a la sociedad. Disponible en Internet: www.puce.edu.ec/bibliotecavirtual. Harvey, David: The New Imperialism. Oxford University Press, Nueva York, 2003. North, Douglas: Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, FCE, México, 1993. Claudio Borio: The financial turmoil of 2007–?: a preliminary assessment and some policy considerations. BIS Working Papers No 251, March 2008. UNCTAD World Investment Report, Transnational corporations. Agricultural production and development, NNUU, Génova, 2009.

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

LA POLÍTICA ECONÓMICA EN ECUADOR: ¿MUCHOS POLÍTICOS Y MALAS POLÍTICAS? Por Lenin Parreño V.♣ Resumen: en 30 años de democracia, la familia ecuatoriana ha tenido diferentes administradores, con direcciones y visiones asimétricas sobre el desarrollo humano y la institucionalidad detrás de esta eterna misión de quienes están al mando de la casa. Inestabilidad de la política económica, poca disciplina en los objetivos, miopía en la visión de largo plazo, e instituciones débiles, un país capturado por el velo de la política y la bonanza de los recursos naturales no renovables. La dolarización sin duda ha contribuido a la estabilidad macroeconómica y a través de ésta al crecimiento de la economía, pero no es suficiente porque aún están pendientes tareas en la agenda de reformas estructurales y políticas públicas de largo plazo que deben incidir positivamente en la productividad y competitividad de la economía. Palabras claves: desarrollo humano, crecimiento real de la economía, administrador público, recursos naturales no renovables, productividad, competitividad, sector transable y sector no transable.

Profesor universitario y actualmente Economista para Ecuador de la Corporación Andina de Fomento. Las opiniones vertidas en este acápite son exclusivamente del autor y no representan necesariamente la visión de las instituciones para las cuales trabaja. ♣

Lenin Parreño V.

Introducción (motivación) Cuando recibí la invitación para presentar una ponencia sobre la “Política Económica en Ecuador”, mi primera pregunta fue ¿Cómo evaluar de manera objetiva y clara las diferentes acciones de orden económico y reforma estructural en las últimas décadas? Ante esta interrogante, retadora en términos de resumir lo sucedido y explicar los resultados de cada una de éstas en el tiempo, pensé que una alternativa era evaluar la política económica de una forma tradicional y sectorial a nivel macroeconómico, es decir: fiscal, monetaria, cambiaria, cuentas externas, etc. Posteriormente, volví a reflexionar y decidí utilizar mi paradoja predilecta, la cual permite comparar a la “familia como un símil del Estado”, por tanto, los hacedores de política económica serán equivalentes a los diferentes padres y madres en el tiempo. Con esta advertencia, la primera parte de este trabajo está destinada a explicar la relación entre Estado (familia), sus administradores económicos (padres) y el efecto en su población (hijos). La segunda parte, presenta el comportamiento de los hijos adultos (sector privado) en un mundo en donde los padres cambian, se divorcian, se aman, discuten o logran acuerdos. Finalmente, haré una breve exposición del estado como institución y su importancia en la calidad de vida de sus habitantes, para terminar con algunas reflexiones finales sobre las tareas pendientes y los retos para la política económica en Ecuador.

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

Resulta imposible contar la política económica desde el inicio de la historia republicana del Ecuador, por tal razón me ceñiré fundamentalmente a las dos últimas décadas para demostrar que la población aún requiere de padres estables y consistencia de las políticas económicas en el tiempo. A. Antecedentes: breve historia de una familia, un matrimonio y un divorcio Cuando una persona de la sociedad civil (posible administrador público) toma la decisión de unirse, procrear, construir, desarrollar y administrar una familia (Estado), la primera idea que se le viene a la mente es lograr una política estable, de largo plazo, hasta que los hijos creen capacidades productivas, competitivas y sostenibles en el tiempo para que continúen con el desarrollo de nuevos Estados y/o familias, lo cual en promedio podría tomar entre 20 a 25 años, sin obstrucciones y/o separaciones en el camino. Esto último traducido a la nación significa que la política económica debe lograr un crecimiento económico y desarrollo social – humano que sea sostenible y estable en el tiempo. Pero esto se logra en la medida que exista estabilidad de los padres (hacedores de política), y consistencia entre sus instituciones, decisiones y/o políticas: monetaria, fiscal, externa, productiva, etc. El desarrollo de un niño y su sostenibilidad en el tiempo depende entre otros factores, de la eficiencia 55

Lenin Parreño V.

(utilización de presupuestos de manera óptima), equidad (justicia distributiva) y eficacia (cumplimiento de objetivos) en la forma en la que los bienes y servicios (públicos) son producidos y provistos por los padres (administradores públicos). No obstante, es importante pensar que los estados son una entelequia1, longevos, tienen una vida infinita y permanentemente tendrán hijos que deberán desarrollar capacidades productivas y sostenibles en el tiempo. Por esta razón, los padres (administradores) deben planificar y diseñar los objetivos y resultados esperados en términos de calidad de vida, pero a la vez deben analizar los ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimonio con el cual cuentan para ejecutar su plan de desarrollo familiar. A continuación se presentan brevemente algunos hechos estilizados de algunos indicadores que tienen por objetivo provocar la reflexión y análisis sobre la conducción del Ecuador (gestión del padre y madre) y el impacto sobre la calidad de vida de la población (hijos).

Para Aristóteles, el término “entelecheia” hace referencia a cierto estado o tipo de existencia en el cual una cosa está trabajando activamente en sí misma, en oposición al concepto de potencialidad: la “entelecheia” es un trabajo activo hacia la consecución de un fin, intrínseco a la misma cosa. Pero es también ese fin, ese estado en que la entidad ha realizado todas sus potencialidades, y por tanto, ha alcanzado la perfección. Por ejemplo, el árbol es entelequia de la semilla, el objeto hacia el que la semilla tiende sin influencias externas de otros entes con el objetivo de realizar todas sus potencialidades. Y al mismo tiempo, la entelequia es lo que impulsa a la semilla a crecer y convertirse en un árbol.

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

Un recuento de la familia en 30 años En los 30 últimos años, cada integrante de la familia ha visto multiplicarse por cuatro sus ingresos nominales, sin embargo vale diferenciar entre el ingreso de la familia (PIB) dividido para el total de miembros de la familia (PIB per cápita) con el salario que recibe cada uno de los hijos en casa. Bajo esta óptica, la remuneración promedio básica anual también se ha incrementado pero en menor proporción que el primer indicador, tal como se puede ver en el gráfico 1a, donde el PIB per cápita crece más rápido que el salario básico especialmente en los diez últimos años:

Fuente: BCE, INEC, CORDES, cálculos propios Elaboración: el autor

Pero la familia ecuatoriana por más de 3 décadas ha confundido los conceptos de producir y vender un activo. Esto debido a que el petróleo por su calidad 57

Lenin Parreño V.

de recurso natural no renovable, se extrae y vende antes que someterse a un proceso de transformación de insumos en producto terminado y obtener verdaderos ingresos. Por esta razón es importante comprender el impacto que tiene la venta de petróleo en el desarrollo de la familia (país). El gráfico 1b demuestra que tanto el ingreso per cápita de la familia (país) sigue la misma trayectoria del precio del petróleo y demuestra así uno de los determinantes de la evolución de las finanzas de la familia.

Fuente: BCE, INEC, CORDES, cálculos propios Elaboración: el autor

Lo antes citado, invita a la reflexión porque una familia trata de invertir sus activos (patrimonio) y sólo después cuando se obtiene un rendimiento y/o utilidad derivado de la productividad de invertir en factores de producción, este flujo monetario 58

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

proveniente de la actividad económica podría clasificarse como ingreso. Al corregir el primer gráfico y excluir la parte correspondiente al petróleo, el gráfico 1c muestra como el ingreso per cápita se asemeja en gran medida al salario básico en el año, pero también es válido reiterar que detrás de este comportamiento sigue presente la evolución del precio del petróleo en los mercados internacionales, tal como se muestra en los gráficos 1b y 1c.

3500

Gráfico 1c: Ingreso per Cápita sin Petóleo y Salario Mínimo Anual (USD por año)

2500

PIB per cápita sin petróleo (USD) Salario Mínimo por Año (USD)

1500

500

Fuente: BCE, INEC, CORDES, cálculos propios Elaboración: el autor

La familia ecuatoriana como cualquier otra en el mundo busca estabilidad y gran parte de ésta se cubre cuando los ingresos son estables y permanentes en el tiempo. No obstante, cuando una importante parte de este ingreso (aunque mal 59

Lenin Parreño V.

llamado) proviene de la venta del principal activo natural no renovable (petróleo), es claro que las fluctuaciones del ingreso corresponderán a variaciones en el precio del petróleo. El gráfico 2 deja ver como la participación del petróleo en la economía pasó de representar aproximadamente 10% en la década de los 80’s y 90’s, pero desde el año 2000 esta participación se ha incrementado junto con la tendencia creciente del precio del hidrocarburo. Gráfico 2: PIB per cápita Participación del Petróleo en la y Economía (en USD y como % )

4.500

30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 %

4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 PIB per cápita (USD)

1.500 1.000 500 0 1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

PIB per cápita (USD) Participación del petróleo en el PIB

Fuente: BCE, INEC, CORDES, cálculos propios Elaboración: el autor

Partic. % Petróleo en el PIB

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

Fuente: BCE, INEC, Petroecuador, cálculos propios Elaboración: el autor

Por su parte el gráfico 3 demuestra una clara relación entre el crecimiento real de la economía (PIB) y las tasas de variación del precio del petróleo, por tanto es fácil comprobar que en el tiempo, los administradores de la política económica (padres) no han podido blindar a la economía y su población (hijos), especialmente de los ciclos negativos no esperados que provienen del mercado petrolero. A medida que los hijos crecen, los progenitores ejercen su máximo esfuerzo laboral e incrementan su productividad para cubrir de manera eficiente y equitativa sus necesidades básicas insatisfechas. Esta acción es medida en términos de horas de trabajo, unidades producidas, etc., y en términos macro del país se puede decir que es equivalente al crecimiento

Lenin Parreño V.

real de la economía, el cual toma en consideración el efecto y variación en la cantidad antes que las tasas de variación de los precios. No obstante, los padres esperan que todo su esfuerzo y productividad no sea contrarrestado con la inflación o aumento de los precios porque éste no sólo reduce el valor de su esfuerzo en términos de productividad, sino también porque la capacidad de compra de bienes y servicios se reduce y por tanto también la probabilidad de cubrir sus necesidades básicas de consumo. El gráfico 4 muestra la diferencia entre las tasas de crecimiento real de la economía y la inflación. Cualquier punto de este indicador con valor positivo indica que la producción alcanzó una tasa superior a la variación de los precios, y viceversa.

Fuente: BCE, cálculos propios Elaboración: el autor

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

Los datos mostrados señalan más de dos décadas (1979 – 2004) con valores negativos y sólo a partir del primer lustro del siglo XXI se puede apreciar que la economía crece levemente a tasas mayores que la inflación, dicho de otra manera, el esfuerzo en productividad de la economía familiar (PIB), no fue desvalorizado por los efectos negativos de la inflación. Concomitantemente a inicios del siglo presente, la economía no sólo empezó a crecer sino que además los precios disminuyeron su velocidad de crecimiento, han traido como consecuencia dos factores claves de estabilidad para la población (hijos) como son: el crecimiento real y tasas de inflación baja y estable en el tiempo. Con estos hechos, la tasa de pobreza urbana también empezó a disminuir, sin olvidar que gran parte de la familia salió del país por la crisis económica de finales de los años noventa, los cuales no sólo redujeron el número de personas que buscaban empleo, sino que además se constituyeron en una fuente de ingreso para sostener el consumo doméstico e importado. A pesar de esto, Ecuador sigue siendo una familia que tiene problemas en la distribución en el ingreso debido a que el 10% de la población más rico concentra cerca del 40% del consumo, mientras que el 10% más pobre apenas a menos del 3% o 4% del ingreso para satisfacer necesidades básicas insatisfechas. Esto se resume en un Coeficiente de Gini de 0.5, tal como se puede ver en el anexo 1.

Lenin Parreño V.

Fuente: BCE, INEC, cálculos propios Elaboración: el autor

Los Gráficos 6 y 7 demuestran como desde el año 2000 tanto la tasa desempleo como subempleo disminuyeron, pero es necesario relievar dos hechos fundamentales: a) el primero tiene que ver con una tasa de crecimiento de la economía que en promedio superó el 4%; y b) el segundo hecho tiene que ver con el importante flujo de ecuatorianos en edad de trabajar que migraron al exterior a finales de los noventa y primeros años después del 2000.

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

Fuente: BCE, INEC. Elaboración: el autor

Los gráficos anteriores permiten visualizar que si bien hay una tendencia a la baja en ambas tasas y coinciden con la disminución de la inflación, también se puede apreciar que el empleo es todavía un problema estructural del Ecuador, lo cual muestra tasas de desempleo entre 8% – 9% y subempleo alrededor del 45% - 50%. Esto implica que no sólo se requiere incrementar las oportunidades de trabajo estable y permanente, sino que además se deben implementar procesos para formalizar a la fuerza laboral. Para finalizar este recuento, es deseable que el lector conozca que Ecuador no sólo ha confundido al petróleo como una fuente de ingresos, sino que además ha consumido su patrimonio en tres décadas en alrededor de 4 mil millones de barriles (gráfico 7), monto similar a las reservas que actualmente se sabe contaría el país para los próximos años. 65

Lenin Parreño V.

Gráfico 7: Extracción de Petróleo y Esperanza de (Millones de Barriles y Vida Años) 4.500

4.000

3.500

3.000

2.500 (Mill. Bls)

1.500

Extrac. Prom. Petróleo Acumulada

(años )

2.000 1.000

500

60 1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

Esperanza de Vida

2009

Extracción acumulada de petróleo (millones de barriles) Esperanza de vida al nacer (años)

Fuente: BCE, INEC, CORDES. Elaboración: el autor

Pero la historia no termina, puesto que además que el mercado laboral refleja problemas estructurales para la inserción del capital humano en actividades productivas, la esperanza de vida de los ecuatorianos ha aumentado de 60 en 1979 a casi 76 años en 2009. En síntesis, los hijos ecuatorianos son menos pobres que antes, sin embargo no sólo enfrentan dificultades porque tienen menos patrimonio (petróleo) para invertir, desarrollarse y heredar a las futuras generaciones, sino porque el acceso a un trabajo enfrenta limitaciones, y cuando esta parte de la 66

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

población decida retirarse, tendrán que financiar más años en su época de retiro. El fin de un matrimonio La sección y gráficos anteriores muestran un quiebre estructural en la mayoría de lass series estadísticas, principalmente alrededor del año 2000, y es que poco antes y poco después de este período, Ecuador sufrió una importante crisis que finalmente terminó con un matrimonio, política monetaria y cambiaria, e inició un divorcio llamado “dolarización”. A continuación se presenta un breve recuento de este final no tan feliz. A mediados del primer lustro de la década de los noventa, Ecuador aplicó un sistema de tipo de cambio fijo y bandas cambiarias para lograr controlar la inflación2, se lograron tasas por debajo del 30% hasta 1997 y tasas de crecimiento que en promedio alcanzaron el 3,2%. No obstante, en la década pasada varias regulaciones se expidieron para el sistema financiero, algunas de las cuales tendieron a: flexibilizar la creación de entidades bancarias, débil regulación y supervisión y con descuido de la relación crediticia que existía entre Bancos y empresas vinculadas a dichas entidades bancarias.

A finales de los ochentas y principios de las noventas, la inflación sobrepasó tasas del 60%.

Lenin Parre帽o V.

Fuente: BCE Elaboraci贸n: el autor

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

Entidades en el sistema financiero con poco control y supervisión, rápidamente se incrementaron en número así como el nivel de su cartera de manera ficticia a empresas fantasmas (vinculadas) y con problemas de liquidez. A finales de los noventa, eventos como la crisis financiera de Brasil y Rusia, el Fenómeno del Niño, la caída del precio del petróleo por debajo de los USD 9 por barril, impuesto a la circulación de capitales, problemas de liquidez de la banca privada, la débil política fiscal incrementaron rápidamente su déficit y el Banco Central del Ecuador incurrió en aceleradas tasas de emisión monetaria y pérdida de reservas, lo cual ocasionó que los agentes económicos pierdan la confianza sobre el sistema de bandas cambiarias. Al mismo tiempo cayó la credibilidad del entonces instituto emisor sobre la política de tasas de interés para evitar la salida de capitales (ver anexo 1). La economía cayó en un círculo vicioso, los Bancos perdieron liquidez y solvencia, el Banco Central entregó sus reservas al Ministerio de Finanzas, a cambio de bonos, para cubrir los problemas del sistema financiero y al mismo tiempo tuvo que vender dólares puesto que la inflación aumentaba de manera considerable (ver tabla No 1). Todo esto hacía que la economía velozmente se dolarice y los agentes económicos retiren sus depósitos del sistema financiero para comprar más dólares y guardarlos en el denominado “colchón bank”, no sólo para cubrirse 69

Lenin Parreño V.

de la inflación, sino también para apostar a nuevas devaluaciones. Lo antes mencionado, llevó a que las autoridades económicas (padres) tomaran medidas extremas como incrementar la tasa de interés en más del 100%, aumentar los pasivos del Gobierno Central (deuda interna y externa) hasta el punto en que la relación Deuda Pública / PIB bordeó el 100%. En el año 1999 se decretó un feriado bancario, y el BCE decidió abandonar el sistema de bandas cambiarias, rápidamente el tipo de cambio nominal se incrementó y aunque de manera rezagada, también la inflación. La crisis económica de finales de la década de los años noventa más los escándalos de corrupción en el Ejecutivo, provocaron convulsión y descontento nacional. La situación extrema llevó a una decisión aún más extrema: dolarizar la economía y fijar el tipo de cambio en S/. 25.000 sucres por cada dólar. Esta decisión de abandonar y divorciarse de la política monetaria, provocó importantes efectos en la sociedad (hijos), entre algunos de estos: niveles de pobreza por encima del 40%, la pérdida del poder adquisitivo por la devaluación e inflación en casi 75% del salario antes de la crisis, contracción de las importaciones, importante flujo de migrantes a Europa, principalmente España.

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B. El rol del padre y la madre: matrimonios que no funcionan e hijos que sufren las consecuencias La vida nos enseña que en el transcurso del matrimonio y la convivencia, padre y madre deben confrontar en algún momento, pero este choque y debate de ideas tiene por detrás la comparación de dos teorías del desarrollo que desean implementar sobre el desarrollo de los hijos. Es curioso, pero este cruce de ideas y confrontación es directa o indirectamente una de las causales de divorcio y/o abandono del hogar, y sólo aquellas parejas que logran tolerarse entre sí y converger a una meta, son aquellas que llegan hasta el final del crecimiento y construcción de capacidad de sus hijos. Los hijos desean esa estabilidad: padres juntos y felices. Pero cada uno de estos administradores (padre y madre) tiene su estilo y concepción sobre los tres ejes fundamentales y características de la política pública: equidad, eficiencia y eficacia (E+E+E). Los economistas nos caracterizamos por ser planificadores, pero fundamentalmente por separar los efectos del corto versus del largo plazos. Sí utilizamos esta referencia es interesante como en el corto plazo la madre desarrolla más equilibradamente los tres conceptos anteriormente citados (E+E+E), pero en ese mismo escaso tiempo, las mujeres progenitoras son ocasionalmente menos populares que los padres, principalmente porque son infaltables en la medición de la eficiencia y su efecto en el desarrollo de los hijos a través del tiempo. 71

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Los papás por el contrario gozan de mayor aceptación en el corto plazo porque desarrollan más los conceptos de equidad y eficacia antes que indicadores de eficiencia. Los padres en promedio conocen menos del presupuesto de la casa, los precios de los bienes y servicios básicos, de los gustos y preferencias de los hijos, etc. En el largo plazo los padres siguen siendo aceptados y populares, pero no cabe duda que la admiración y gratitud de hijos hacia madres es infinitamente mayor. Esto sucede porque la actividad en la entrega de bienes y servicios públicos intangibles (salud, educación, principios, valores, protección, seguridad, etc.) sin duda tiene un impacto más que proporcional que aquellos bienes y servicios públicos tangibles (vivienda, recreación, juguetes, etc.). Lo anterior dice mucho de la lógica del desarrollo dentro de una familia normal pero con importantes resultados sobre el desarrollo de los hijos, pero al mismo tiempo sirve como una metáfora o analogía de lo que se espera de los administradores públicos sobre la conducción y evaluación de impacto sobre la población. En el caso del Ecuador es interesante analizar cómo padres como Eloy Alfaro y García Moreno terminaron siendo altamente impopulares y rechazados por la población, pero un siglo después son precisamente sus políticas de bienes y servicios intangibles las más

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reconocidas por el impacto de sus acciones en la educación, en el desarrollo social de la población. En los últimos 15 años, el país registra 6 Presidentes Constitucionales y uno interino, es decir 7 padres al mando de la familia. Esto quiere decir, que los administradores en promedio permanecieron en el ejercicio del poder 2 años3 cuando en circunstancias normales la historia debía registrar en total apenas 3 Presidentes. Adicionalmente llama la atención que además de mostrar una alta inestabilidad democrática, los Ministros de Finanzas llegaron a sumar 26 en el mismo período, lo cual implica un promedio similar al de los máximos en el Ejecutivo.

En 2007 asume la Presidencia Rafael Correa, en 2009 gana las elecciones con la nueva Constitución y se extiende su período desde 2009 hasta el año 2013.

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Fuente: BCE Elaboración: el autor

La pregunta que sugiere el gráfico 8 es ¿qué efecto tiene sobre el desarrollo de un hijo cada vez que los padres se separan o abandonan el hogar? La respuesta es sencilla y es que el desarrollo humano y social se posterga, crisis de por medio y por cada una de ellas un incentivo más para que los hijos decidan abandonar el hogar (migración) o desconozcan el rol e importancia del Estado, mayor violencia intrafamiliar, inseguridad ciudadana, desempleo, etc. El informe de Latinobarómetro 2008 – 2009 demuestra que los dos problemas más grandes en el

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Ecuador son el desempleo (34% de los encuestados) y la delincuencia (13%)4. Planes maestros y la administración de la casa: importancia de las instituciones5 Por mucho tiempo los estudiosos han debatido, debatimos y debatiremos sobre cual es el mejor modelo del desarrollo económico que logre eliminar o reducir, entre otras, las desigualdades en el acceso a trabajo, producción y consumo de manera sostenible en el tiempo, desafortunadamente sin llegar a consenso o acuerdo alguno. En la misma línea, la palabra modelo se refiere a la abstracción, simplificación y réplica de una realidad deseada o planificada previamente. En el contexto antes señalado, las Cartas Políticas y Constitucionales de los países buscan diseñar e implementar modelos económicos, sociales, políticos e institucionales que respondan a las necesidades de maximizar el nivel de felicidad y satisfacción de la población, especialmente de la más vulnerable y necesitada. Lo antes dicho son elementos que están en mi reflexión permanente y lo entiendo como un proceso dinámico que avanza en diferentes direcciones. Sin 4

Ver Anexo 3. Esta sección extrae casi en su totalidad el texto de Parreño, L., “El modelo económico en la nueva constitución es un sueño… las instituciones deben hacerla realidad”, Boletín del Taller de Historia Económica, PUCE, Quito – Ecuador, agosto de 2008.

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embargo, la sociedad civil y la población en sus diferentes formas de organización, demandan acciones de la función pública para la consecución de un estado superior de bienestar social. El debate si ha convergido en términos macro y se puede decir que el rol del sector público o Estado es precisamente alcanzar y proveer la maximización de este bienestar o su dual, el cual hace relación a la minimización de los costos que enfrenta la población. Para cumplir con esta importante misión, el Estado provee diferentes tipos de bienes y servicios públicos, los cuales se materializan en leyes, normas, reglamentos, servicios básicos, etc. Esta provisión y producción de bienes y servicios públicos debe cumplir, en la medida de lo posible, con dos importantes características: eficiencia y equidad. La eficiencia es hacerlo de la mejor manera con los recursos y presupuesto disponibles, y así evitar distorsiones en las decisiones y preferencias de los actores en la economía. La equidad es lograr un estado superior de bienestar social sin empeorar la situación de aquellos que han logrado legítimamente cubrir y superar la satisfacción de sus necesidades básicas. Estos dos conceptos y características tradicionalmente viven en permanente conflicto y dilema, puesto que la provisión eficiente de bienes y servicios públicos usualmente debe excluir a la población, debido a las restricciones de presupuesto o capacidad institucional de ejecutar una política o producir con eficiencia, calidad, oportunidad, un bien o servicio público. De la misma manera, la equidad es anhelada por todos, pero la dotación de 76

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recursos juegan en contra para que este propósito sea fielmente cumplido. Las funciones del Estado son financiadas principalmente por impuestos, venta de activos (patrimonio), y financiamiento. La recaudación tributaria es la fuente deseable y recomendada puesto que permite circunscribir al Estado en un círculo virtuoso antes que vicioso de descapitalización del Estado. Los impuestos deben provenir de aquél segmento de la población que está en una mejor situación de consumo e ingreso, y que en cierta medida depende en menor grado de la provisión de bienes y servicios públicos. Estos recursos son una fuente permanente y el Estado debe garantizar que este flujo se mantenga a través del tiempo, para lo cual facilitará (mediante bienes y servicios públicos) la generación de ingreso y riqueza de quienes tributan. Cuando esta fuente de ingresos disminuye o es baja en comparación a los recursos necesarios para la provisión de bienes y servicios públicos, la tentación y decisión es disminuir o vender los activos (patrimonio) del Estado y en muchos casos utilizar el patrimonio estatal como garantía para acceder e incrementar los pasivos, y así lograr en el corto plazo la satisfacción de la población actual, pero disminuyendo las posibilidades de maximizar el bienestar social de las futuras generaciones. Los párrafos anteriores son una pequeña introducción para referirme y dar la dimensión correcta al proyecto de Nueva Constitución, porque ésta constituye y es un símil de una obra o proyecto de 77

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inversión en infraestructura, denominado “Plan Maestro”, luego vendrán los diseños definitivos (leyes y reglamentos) y posteriormente vendrá el personal y el trabajo para instalar la tubería, electricidad, etc., que bien pueden ser correlacionadas con las instituciones y la sociedad civil, porque son las encargadas de ejecutar y efectivizar los procesos de rendición de cuentas y evaluación de impactos en la provisión de bienes y servicios públicos prevista en los diferentes cuerpos legales. En este sentido es preocupación y menester de todos los ecuatorianos vigilar el estricto cumplimiento entre lo ofertado, demandado y realmente provisto desde la esfera pública, si se consideran nuevamente los criterios de eficiencia y equidad anteriormente mencionados y procuramos que la disponibilidad de bienes y servicios públicos sea sostenible en el tiempo. Es válido anotar que el proyecto de Nueva Constitución tiende a ser altamente, generosa, equitativa e inclusiva en temas como los derechos, salud, educación, mercado laboral, empresas públicas, control ciudadano, etc., y al mismo tiempo se generan una serie de expectativas, sobre todo en la gente más desprotegida y de menores ingresos, porque anhelan una solución de corto plazo a problemas estructurales gestados por décadas y en algunos casos por siglos. La eficiencia será la prueba ácida y evidenciará sí esta oferta de bienes y servicios públicos es efectiva y factible.

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La Constitución es por tanto y nuevamente el gran sueño, las grandes políticas y directrices de la nación, pero serán las leyes y particularmente las instituciones, las encargadas de hacer realidad y un éxito, los planteamientos y nuevo modelo que será puesto a prueba en un futuro no muy lejano. Los problemas y necesidades urgentes de la población tendrán un proceso y dinámica que dependerán en última instancia de la actitud de la sociedad civil, empresa, sector público para adaptarse al cambio y exigir verdaderos cambios, que sean medibles y cuantificables en el tiempo, que sean inclusivos y que eviten la descapitalización y disminución del patrimonio estatal. El estudio de Bermeo 2010, muestra las relaciones entre el Índice de Desarrollo Humano (como variable global del desarrollo humano y económico) en función de otras variables sociales e institucionales.

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Gráfico 9 Desarrollo Institucional

Fuente: CepalStat, Bermeo 2010

El gráfico anterior muestra una importante correlación entre el IDH y el Índice de Instituciones Públicas, el cual recoge algunos parámetros como la estabilidad macroeconómica, los niveles de corrupción, cumplimiento de contratos, entre otros. La misma situación es demostrada si la comparación se la hace con el índice de corrupción (desvío de fondos públicos) y estabilidad macroeconómica, tal como se puede apreciar en el Gráfico 11. El patrón se mantiene, la correlación es positiva y más alta para los segmentos de países con menores índices de corrupción.

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Gráfico 10 Índice de Desarrollo Humano Vs. Corrupción (Desvío de Fondos Públicos)

Fuente: CepalStat, Bermeo 2010. Gráfico 11 Índice de Desarrollo Humano Vs. Índice de estabilidad Macroeconómica

Fuente: CepalStat, Bermeo 2010.

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El patrón no cambia si se lo compara con el Índice General de Institucionalidad, así como con el cumplimiento de la ley y los contratos (estado de derecho). Nótese la situación entre los países con pobre desempeño los cuales muestran gran dispersión, al evidenciar por tanto que cuando más alto es el desarrollo humano la institucionalidad aparece como un factor clave de éxito. Gráfico 12 Índice de Desarrollo Humano versus Índice General de Institucionalidad

Fuente: CepalStat, Bermeo 2010.

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas? Gráfico 13 Índice de Desarrollo Humano versus Imperio de la Ley y los Contratos

Fuente: CepalStat, Bermeo 2010.

Finalmente, Bermeo presenta una última relación entre el IDH y la Carga Tributaria/PIB, y reconoce que “mientras los países posean una sólida institucionalidad, aún cuando existan suficientes rentas provenientes de recursos naturales no renovables, el desarrollo es factible. La existencia de países con elevado índice de desarrollo a pesar de tener importantes ingresos fiscales dependientes de la venta de los activos estatales, muestra que la verdadera estrategia a seguir es motivar la acumulación de capital humano y físico a través de las rentas de sus recursos. No es una condición irrefutable el hecho que tenga que existir un efecto crowding out entre impuestos y venta del patrimonio estatal”.

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Gráfico 14 Índice de Desarrollo Humano versus Carga Tributaria/PIB

Fuente: CepalStat, Bermeo 2010.

Como se mencionó anteriormente, el gran reto es introducir al Estado en un círculo virtuoso de maximización continua del bienestar, especialmente en la población que más necesita, hasta hacerlos sostenibles en el tiempo, su fuente principal fuente de financiamiento debe ser la recaudación tributaria, y si se utiliza el patrimonio, éste debe ser transformado en inversión y mayor acumulación de capital humano y físico que luego sea autosustentable. La inversión física (infraestructura por ejemplo) es más fácil de cuantificar, mientras que la inversión en capital humano requiere de técnicas y métodos especiales, para medir el impacto en la calidad de vida de la población.

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Un segundo gran reto es modular las expectativas entre lo que se espera en el corto plazo y lo que realmente es factible en el mediano y largo plazos. Esto es importante porque tradicionalmente la población de ingresos más bajos, espera que los cambios legales y constitucionales, sean soluciones mágicas e inmediatas a situaciones complejas que abordan espacios más allá de lo económico. Por lo tanto, hay que advertir que señales equivocadas en la intención de proveer de bienes y servicios públicos, pueden ocasionar demandas excesivas y presiones sociales y políticas para cumplirlas a cualquier costo, lo cual fácilmente puede recaer en la tentación de vender los activos y patrimonio del Estado (ej: recursos naturales no renovables), sin evaluaciones de impacto y rendición de cuentas. Finalmente, es importante hacer énfasis que los verdaderos cambios y el éxito de los modelos constitucionales, dependen en gran medida de la reforma y en algunos casos del cambio institucional, de forma tal que puedan proveer de manera oportuna, innovadora, creativa, eficiente y equitativa, una verdadera y sostenible oferta de bienes y servicios públicos que incida ciertamente en la calidad de vida de la población. Las instituciones, entre otros, viven y logran su misión con un recurso humano calificado y comprometido, tecnologías y procesos claros y transparentes, leyes y reglamentos que permitan una eficiente y oportuna gestión de recursos. Caso contrario, el riesgo es que el “Plan Maestro”, el gran sueño, puede ser atropellado, ocasionar e incentivar el despojo y reducción del 85

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patrimonio estatal que por derecho es de las actuales y futuras generaciones. C. Crecimiento económico: ¿Cómo se han comportado los hijos adultos antes y luego del divorcio? De aquí en adelante la analogía se referirá al sector privado no petrolero como los hijos supuestamente desarrollados como un símil para comprender como éstos se han comportado luego de este traumático divorcio llamado dolarización. El crecimiento real promedio de la economía ecuatoriana, es decir la variación anual en el volumen de la producción o Producto Interno Bruto (PIB)6, en la última década fue de 4,2% (Anexo 4), desempeño superior al observado en América Latina y El Caribe (3,1%)7. Con relación a la década de los noventa, Ecuador mejoró sustancialmente el desempeño de su economía real, puesto que pasó de un crecimiento real promedio de 1,8% en los años 1990 - 1999 a más de 4% en el período 2000 2009, ubicándose dentro de los diez países de América Latina que más crecieron en los últimos diez años (gráfico 13).

Para ello se asume que los precios se mantienen constantes a los niveles de un año base (el 2000 en el caso de las cuentas nacionales del Ecuador). 7 Por ejemplo Costa Rica creció en 4%, Venezuela 4%, Bolivia 3,7%, Chile 3,6%, Argentina 3,6%, Brasil 3,3%, Uruguay 2,9%, y México 1,9%.

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

Si se comparan las tasas de crecimiento real del PIB de Ecuador y América Latina desde el año 1990 al 2009 (gráfico 14), se puede observar una alta correlación y similitud. Sin embargo, en la década de los noventa la tasa de crecimiento real promedio de Ecuador (1,8%) se mantuvo por debajo del crecimiento real de América Latina (2,8%), explicado entre otros eventos, por los efectos negativos de la caída de los ingresos petroleros en 19988, el fenómeno del Niño y la crisis económica y financiera nacional e internacional de 1999. En este último año, el PIB de Ecuador decreció en términos reales en 6,3%.

En este año el precio promedio de exportación del barril de petróleo crudo cayó en aproximadamente 40%, pasando de USD 15,45 por barril en 1997 a USD 9,2 por barril en 1998.

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Como se anotó anteriormente, la primera década del siglo XXI tuvo un balance positivo para América Latina y Ecuador, no obstante es importante analizar si en este período la economía ecuatoriana tuvo un cambio en su estructura productiva, como también conocer, que actividades económicas se convirtieron en el motor de la economía durante el período en mención. La tabla 2 presenta la estructura productiva de la economía (a precios constantes) en diferentes años: 1995, 1999, 2000 y 20099, con el objeto de 9

Estimación propia del autor al tomar como base los tres primeros trimestres del año 2009 publicados por el Banco Central del Ecuador.

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comparar la participación de las principales actividades económicas antes de la crisis económica (1995), durante la crisis (1999 – 2000) y a casi 10 años de la introducción de la dolarización (2009). Comparando el año 2009 con 1995, las siguientes ramas de actividad aumentaron significativamente su participación en el PIB: transporte (+2,2 puntos porcentuales), agricultura (+1,6 puntos porcentuales), y construcción (+0,8 puntos porcentuales), las minas y el comercio sufrieron una notoria disminución en su importancia dentro de la estructura productiva total. Si se compara el año 2009 con los años 1999 y 2000, se ratifica la menor participación de la explotación de minas y canteras10 (-3% a -4 puntos porcentuales) y la mayor importancia relativa de la construcción. Esto es consistente con la tendencia decreciente en el volumen de petróleo extraído11, menores márgenes de comercialización.

En esta rama de actividad económica se encuentra la explotación de petróleo crudo. 11 Actualmente el sector hidrocarburífero utiliza alrededor del 50% de la capacidad total instalada (800 mil barriles por día) para transportar petróleo crudo.

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En el caso de la construcción se destacan varios aspectos que soportan su evolución (tabla 3): a) Construcción del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP) en los años 2002 – 2003; b) Aumento en el acceso a crédito para vivienda; y c) Incremento de la inversión pública a nivel nacional y seccional. Específicamente, el efecto del OCP no sólo que 90

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

ocasionó encadenamientos productivos en otras actividades económicas en el 2002, sino que además provocó que los niveles de extracción de petróleo crudo aumentaran en más de 24% en términos reales en el año 200412. En ese año el crecimiento real de la economía fue de 8%.

A pesar de esto la tasa de crecimiento real de la actividad de extracción de petróleo ha decaido en los últimos años como se mencionó en párrafos anteriores.

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En el gráfico 15 se puede observar como la senda de crecimiento de la economía guarda correlación con el comportamiento del PIB petrolero, debido al peso que mantiene (alrededor del 15 – 18%) en el total de la economía. Adicionalmente, es importante notar que el precio del petróleo es sin duda la mayor fuente de volatilidad de la economía real ecuatoriana, tal como se muestra en el gráfico 16, pues sus variaciones tienen incidencia directa en el comportamiento de las cuentas fiscales (30% de los ingresos del gobierno central), balanza comercial (aproximadamente 50% del total de exportaciones) y cantidad de dinero en la economía reflejado en el nivel de los depósitos del sector público en el Banco Central del Ecuador. En relación con la inversión pública, cabe anotar que, en el contexto de una tendencia creciente del precio del hidrocarburo hasta el tercer trimestre de 2008. En ese mismo año la inversión pública alcanzó una participación superior al 12% del PIB, casi dos veces el promedio observado en años anteriores (5% a 6% del PIB). Este aumento sustancial de la inversión pública determinó que el crecimiento real de la economía en 2008 sea de 6,5%.

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

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Lo antes anotado, nuevamente muestra como la influencia de la actividad hidrocarburífera, distorsiona los efectos sobre la productividad de los factores que se utilizan en las actividades económicas. Por esta razón, las secciones siguientes hacen énfasis en el desenvolvimiento de la economía no petrolera, así como los elementos que facilitan o dificultan la competitividad de la producción nacional. ¿El desempeño del sector no petrolero mejoró en dolarización? El anexo 5 muestra el desenvolvimiento de las principales actividades económicas a nivel de 94

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

industria; sin embargo la tabla anexa 6 muestra el crecimiento real promedio cuatrianual desde el año 1994 hasta el año 200913 de las principales actividades productivas no petroleras, en las cuales el sector privado tiene mayor participación e incidencia en su producción y comercialización (interna y externa). El objetivo es compararlas con el crecimiento total de la economía y determinar que actividades económicas han demostrado incrementos recurrentes en sus niveles de producción real. Interesantemente, se puede observar que la mayoría de estas actividades productivas en promedio reflejan tasas positivas de crecimiento, incluso en los períodos de incertidumbre económica, financiera y política como finales de la década de los noventa y principios del presente siglo. Ahora bien, comparando el crecimiento promedio real de las actividades no petroleras en dos períodos: 1994 – 2009 y 2002 – 200914, y ordenándolas en forma descendente (gráfico 17), se puede apreciar que productos y actividades económicas como las telecomunicaciones, intermediación financiera, conservas de camarón, fabricación de metales, construcción, pesca y productos derivados de la pesca, aceites y grasas, suministros de electricidad y agua, madera y productos elaborados de madera, alimentos, papel, productos químicos (farmacia y cosméticos) educación (enseñanza), entre los más importantes, han demostrado tasas positivas de 13

Este último año es la estimación del Banco Central del Ecuador. Se omiten intencionalmente los años 2000 y 2001 para separar el efecto de los primeros años de la dolarización.

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crecimiento y superiores al crecimiento agregado de toda la economía, especialmente en el período posdolarización (2002 – 2009). Esto último es importante en actividades transables o que son sujetas de comercio exterior, porque indirectamente mostraría incrementos en las productividades de aquellas industrias.

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Para reforzar la última afirmación y ver con mayor claridad que sectores han tenido un comportamiento superior al total de la economía, el gráfico 18 muestra la diferencia entre la tasa de crecimiento de las industrias no petroleras y la tasa de crecimiento real del PIB total: valores positivos demuestran actividades que han tenido mejor desenvolvimiento que la economía en su conjunto. Con esta diferenciación, se puede evidenciar que actividades económicas como: telecomunicaciones, conservas de camarón, intermediación financiera, fabricación de metales, productos de pescado, construcción, pesca, aceites y grasas, confitería, suministros de agua y electricidad, productos químicos, productos alimenticios (cárnicos), madera industrializada, entre

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otros, han mostrado persistentemente tasas de crecimiento positivas en el tiempo y superiores a 3.5 puntos porcentuales en los últimos años. La estructura y evolución de la oferta exportable del Ecuador se han caracterizado por concentrarse altamente en pocos productos con bajo valor agregado; así, por ejemplo, exportaciones de petróleo crudo y de banano han representado, aproximadamente, un alrededor del 60% del total de las ventas al exterior en las dos últimas décadas. Si a lo anterior se agregan las exportaciones de los derivados del petróleo, entonces se puede afirmar que son tres los productos que explican, en promedio, entre el 60% y el 65% del total de la oferta exportable del Ecuador (anexo 7). Sin embargo, al analizar la composición de las exportaciones de productos tradicionales no petroleros15, y de productos no tradicionales, así como las exportaciones primarias versus las exportaciones industrializadas, se encuentra un cambio interesante en su tendencia, estructura y participación. En el primer caso, el gráfico 19 permite observar un incremento continuo en la participación de las exportaciones no tradicionales en comparación con el aporte de las exportaciones tradicionales en el total de las exportaciones no petroleras. En la última década, la participación de las exportaciones no tradicionales sobre el total de 15

Incluye banano y plátano, café y elaborados, camarón, cacao y elaborados, atún y pescado

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las exportaciones no petroleras ha logrado superar el 50%. Ello es consistente con un estudio del Banco Central del Ecuador (2005), en el cual se demuestra que desde 1990 el Ecuador ha triplicado el número de productos para la exportación, al demostrar un avance y esfuerzo importantes en la diversificación de productos colocados en los mercados internacionales.

De igual manera, al comparar las exportaciones primarias con las ventas externas de productos industrializados, se puede apreciar una disminución del aporte de las exportaciones primarias en el total, al pasar de un promedio de 86% en la década de los ochenta a un promedio de 76% en la primera década bajo la dolarización16. Por su parte, las exportaciones de bienes industrializados han incrementado su participación en el total, a saber, de un 14% en los 16

Ello a pesar que entre el 2003 y el 2008 el Ecuador vivió un boom petrolero debido a dos factores fundamentales: a) El incremento de la producción y capacidad de transporte, por la entrada en funcionamiento del OCP en el año 2004; y, b) El incremento del precio del petróleo crudo en el mercado internacional, tal como se mencionó anteriormente.

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años ochenta a un promedio de 24% en el período 2001-2009 (gráfico 20a y anexo 7).

Esta tendencia es mucho más evidente, si del total se excluyen productos como el petróleo crudo, banano y plátano y los derivados de petróleo (gráfico 20b). En este caso, las exportaciones primarias caen del 75% al 43% en el período analizado, mientras que las ventas de bienes industrializados duplican su aporte: de un 25%, en la década de los ochenta, a un 57% en la última década. De esta manera, se puede apreciar un crecimiento sostenido e importante de la actividad industrial y de la exportación de productos con mayor valor agregado (gráfico 20b y anexo 7). 100

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Nótese que la tendencia creciente de las exportaciones no tradicionales e industrializadas tiene un mayor dinamismo en los años previos a la dolarización, mientras que esta tendencia parece moderarse posdolarización. Estos importantes esfuerzos y cambios en la estructura productiva orientada a la exportación se han desarrollado en un ambiente de elevada y constante incertidumbre económica, política, social e institucional, durante las décadas de 1980 y 1990, tal como lo mencionan autores como Albornoz y Arteta (2005). La gran diferencia de este comportamiento con los primeros diez años de dolarización, tienen relación con las ganancias en estabilidad macroeconómica. En este contexto, cabe preguntarse cuales son las barreras y facilidades para lograr la diversificación de la producción transable (hijos que enfrentan el mercado), a fin de conseguir mejoras sistémicas de productividad, que soporten mayores y sostenidos niveles de competitividad en los sectores de la economía. Competitividad en dolarización: productividad e innovación

brechas

A partir del año 2000, la acostumbrada inestabilidad macroeconómica empezó a revertirse por distintas razones pero, principalmente, en el contexto de la implementación del dólar como una moneda de curso legal en una coyuntura internacional favorable 101

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(hasta el 2009). Desde entonces, variables fundamentales de la economía han logrado estabilizarse, obteniéndose resultados destacables tales como la caída de la inflación a niveles de un dígito; el descenso permanente de las tasas de interés; eliminación del riesgo cambiario; resultados positivos en las finanzas públicas; entre otros. No obstante, los problemas estructurales de la economía aún persisten y el debate se ha agudizado sobre que políticas implementar en el país para lograr un desarrollo y crecimiento económico sostenido. Ello responde a que las autoridades y agentes económicos pueden distinguir, de mejor manera, las áreas de intervención para mejorar la productividad y competitividad de las actividades productivas, una vez que una parte de las distorsiones sobre los precios (inflación y devaluación) han dejado su papel protagónico en el debate de la política económica. Un estudio del Banco Central del Ecuador (BCE) del año 2002, explica que “la competitividad efectiva es la capacidad para producir bienes y servicios de alta calidad de manera eficiente. Por lo tanto, la competitividad se sustenta en mejoras de la productividad (que se traducen en reducciones “reales” de costos) y en mejoras de la calidad y variedad de bienes y servicios producidos. Tanto las reducciones de costos derivadas de los incrementos de productividad como los aumentos de calidad y variedad de bienes y servicios, ayudan a generar una mayor satisfacción de los consumidores y facilitan la inserción de un país a la economía mundial. La tasa de aumento de la productividad es además un 102

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componente crucial del crecimiento económico como lo demuestran varios estudios, y por tanto sólo altas tasas de crecimiento de la productividad aseguran altos niveles de crecimiento. Igualmente, el desarrollo sostenible en el tiempo es sinónimo de alcanzar mayores niveles de competitividad, ya que la competitividad requiere ciertas condiciones básicas de bienestar de la población (en términos de salud y educación) y del ambiente, para elevarse de modo sistemático en el tiempo. Es un círculo virtuoso, pues aumentos de la competitividad efectiva (conocida como no espuria) se traducen en mayores ingresos de la población, lo que retroalimenta a la sociedad vía constantes mejoras en las condiciones de vida de sus integrantes”17. El diagnóstico del ex-instituto emisor sobre productividad y competitividad sectoriales, coincide con los resultados mostrados en la sección anterior. Adicionalmente, esta investigación demuestra que otros sectores como: desarrollo de “software” y muebles y madera han incrementado rápidamente sus niveles de productividad a pesar de tener una pequeña participación en el PIB total, y explica que recursos naturales y culturales con los que cuenta el país y que no han sido adecuadamente explotados en 17

El estudio también manifiesta que “aumentos de productividad o calidad que no tomen en cuenta el impacto social y ambiental de la actividad económica generadora de dichos cambios, se convertirán en ganancias de competitividad espúreas en el largo plazo. El desarrollo sostenible en el tiempo es sinónimo de alcanzar mayores niveles de competitividad, ya que la competitividad requiere, para elevarse, un adecuado nivel de bienestar de la población y ambiente, y adicionalmente, para ser sostenible en el largo plazo, debe basarse en el aumento constante de dicho bienestar y la preservación de un ambiente saludable.”

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el pasado, podrían ser importantes generadores de divisas en el futuro18. Autores como Arteta (2000), Freire (2001) y Muirragui (2009), coinciden en la necesidad de medir y analizar permanentemente los niveles de productividad y competitividad de Ecuador, dadas las restricciones que imponen la adopción del dólar como la moneda local, a fin de diseñar e implementar políticas públicas que resuelvan problemas estructurales. Pero ellos también encuentran factores macroeconómicos que afectan la productividad, al incluir caídas en el crédito al sector privado, aumentos en la inflación, incrementos de tasas de interés, etc. En contraste, la apertura económica y menores distorsiones en el comercio internacional, años de escolaridad, gasto público en salud y en educación, menores costos en electricidad, provisión eficiente de red vial, incremento de exportaciones con valor agregado, mayores niveles de ahorro doméstico, acceso a Internet y conectividad, inversión en maquinaria y equipo, entre otros, impactarían positivamente en la productividad de las actividades económicas. Un estudio de Parreño (2006) demuestra que Ecuador tiene una brecha de productividad con países 18

El BCE recomienda que “se debe contar con estudios sectoriales para el desarrollo de estos “clusters” para poder enfocar de mejor manera la política económica para su desarrollo. En el caso del “cluster” de biotecnología, es fundamental que el Estado impulse la protección de la propiedad intelectual de los conocimientos culturales de los ecuatorianos, como de los nuevos conocimientos generados por investigadores ecuatorianos en centros de investigación o en sus actividades privadas”.

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La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

desarrollados de aproximadamente 80%19. En este mismo sentido, tanto el diagnóstico del BCE como la investigación antes mencionada recalcan la importancia y rol de la investigación y desarrollo (I&D) y los procesos de innovación. Las compras, adopción y/o asimilación de tecnología moderna proveniente del exterior, tales como computadoras y otros bienes de capital, han sido por varios años bajas en relación con otros países; por ejemplo, en promedio, las importaciones de capital representan aproximadamente el 15% del total, participación que resulta mínima en comparación con países como Chile, México, Malasia y Perú. El objetivo no sólo es incrementar el monto destinado a I&D; sino contar con un análisis apropiado que permita conocer elementos tales como: grado y patrón de especialización de la economía, las restricciones para la acumulación de capital humano y físico, las distorsiones en la economía, institucionalidad pública y privada, marco legal para la competencia, eficiencia productiva, sistemas de calidad, adecuada arquitectura financiera para la competitividad, sistemas de transporte y logística, seguridad jurídica, apoyo a pequeñas y medianas empresas, etc. Cerca del 17% de las firmas ecuatorianas tiene certificación ISO y han demostrado un adecuado perfil y desenvolvimiento económico e inserción en los mercados. Si bien este número es superior al de otros países de América Latina, es aún bajo, comparado con otros países en 19

Esta investigación y resultados también fueron utilizados en Manzano 2006.

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desarrollo. Existe evidencia que, según el tamaño definido de una empresa y controlada por factores que afectan el clima de inversión, las firmas ecuatorianas que tienen certificación ISO reflejan un 35% más productividad (especialmente trabajo) y demuestran que, aproximadamente, un 30% tiene ventajas para competir en el mercado internacional. Interesantemente, se ha logrado determinar que las empresas ecuatorianas, medianas y pequeñas, son más propensas a desarrollar e innovar productos antes de los procesos productivos que durante éstos. En cambio, en las empresas de mayor tamaño se puede apreciar un cambio en los procesos a través de la incorporación de tecnología, debido a que pueden contratar mano de obra más especializada y, por tanto, pagar salarios más competitivos. Esto no ha sido factible en el caso de las empresas medianas y pequeñas, las cuales argumentan que han tenido que pagar salarios bajos y competir, más bien, con el desarrollo de nuevos productos20 . El reporte “Haciendo Negocios” del Banco Mundial de 2010 indica que el país se ubicó en el puesto 138 de 183 economías, encontrándose serias limitaciones y obstáculos para aquellos agentes que deseen invertir y crear procesos de innovación y emprendimiento empresarial en el país (tabla 4). Ecuador se encuentra por debajo de sus países vecinos y el promedio de América Latina21. Las 20

Banco Mundial, “Ecuador - Investment Climate Assessment”, 2005. Para mayor detalle ver: http://espanol.doingbusiness.org/ExploreEconomies/?economyid=60

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La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

calificaciones más bajas se refieren a las facilidades y tiempo para la apertura de nuevos negocios (puesto 163), así como la contratación de trabajadores (puesto 160). Por su lado, el Índice de Competitividad del Foro Economic Mundial (World Economic Forum) 2009 - 2010, revela que Ecuador ocupa el sitio 105 de 133 países, y refleja así dificultades en áreas como: innovación (puesto 129), eficiencia en el mercado laboral (puesto 130), calidad de las instituciones (puesto 125). Además indica mejoras en estabilidad macroeconómica (puesto 44), educación y salud básica (puesto 80), entre otros resultados (tabla 4).

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Como se mencionó anteriormente, el informe 2009 de Latinobarómetro demuestra nuevamente que los problemas más profundos de los ecuatorianos (70% de los encuestados) radican en áreas como delincuencia y falta de oportunidades de empleo. Ecuador en la última década, muestra niveles de desempleo22 estructural entre el 8% y 9% (anexo 8) y tasas de subempleo alrededor del 50%. El salario real o capacidad de compra de los trabajadores ha crecido a tono con la inflación, pero muestra una brecha con el costo de la canasta básica (en promedio USD 500) de más de cincuenta puntos. Luego del divorcio: ¿Hijos que consumen pero también invierten? Las secciones anteriores muestran el crecimiento real de la economía desde lo que los economistas denominamos las ópticas de la producción y generación del ingreso. Pero el ingreso nacional debe estar asociado con agregados macroeconómicos fundamentales como: consumo, ahorro e inversión23, razón por la cual, el texto siguiente tiene como objetivo explicar la relación entre estos agregados macroeconómicos. En la primera década de la dolarización, la estructura del PIB por el lado del gasto muestra que el consumo 22

Desde el año 2000 la encuesta laboral y metodología para medir el empleo y desempleo cambió tres veces, lo cual impide tener una serie estadística comparable, por lo cual se recomienda fijarse en la tendencia antes que en los niveles. 23 Las variables e indicadores que se mencionan en esta parte se resumen en la tabla No 9.

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La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

de los hogares (residentes), representó en promedio el 67,8%, inversión (formación bruta de capital fijo FBKF) el 24,5%., exportaciones el 33,7% e importaciones (37,6%). En el caso de la FBKF, aproximadamente el 81% corresponde a la inversión del sector privado. Lo anterior demuestra que es importante atender el comportamiento de los hogares y empresas, puesto que representan más de 2/3 partes del total de la economía. En el período 2000 – 2009 la economía no petrolera creció alrededor del 3,5% en términos reales. Sin embargo, si se analizan las tasas reales de crecimiento del consumo privado (3,9%), inversión (8,7%) e importaciones (9,9%), los resultados sorprenden sobre todo porque los salarios reales y productividad no han variado sustancialmente. Esto causa mayor interés cuando adicionalmente se aprecia que el crecimiento real de la recaudación tributaria de impuestos al consumo como: Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto a los Consumos Especiales (ICE)24 y pago de aranceles, crecieron también en términos reales en 17,1%, 19,1% y 11%, respectivamente. Por su lado, las importaciones de consumo duradero25 aumentaron en 16,1%, mientras que las compras al exterior de bienes no duraderos26 en 15,3%. Esto último ocasionó que la balanza comercial no petrolera sea recurrentemente negativa, 24

En los diez primeros años de dolarización no hubo variaciones en las tasas impositivas. 25 Como por ejemplo automóviles, electrodomésticos, etc. 26 Entre éstos se encuentran alimentos, productos de farmacia, cosméticos, entre los más importantes.

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observándose además un déficit de ahorro doméstico con relación a la inversión. Entonces la pregunta que surge es ¿Cómo se sostienen y financian estas tasas de crecimiento en el consumo e inversión?. Para responder esta pregunta es necesario comprender el rol de otras variables como son: inflación, tasas de interés, cuenta corriente de balanza de pagos, remesas de los migrantes ecuatorianos, endeudamiento externo privado, ahorro y crédito del sistema financiero. Un primer factor que explica el “boom” de consumo, tiene que ver con la reducción y estabilidad de los precios al consumidor. Así por ejemplo, desde el año 2000 al 2009 la inflación en alimentos pasó de 120% a 5,9%, vestimenta de 119% a 6,1%, salud de 113% a 3,3%, educación de 60% a 3,9% y alojamiento de 31% a 2,2%. Desde el lado del sistema financiero, en el año 2000 los depósitos de ahorro y plazo representaban 71,5% del total de los depósitos, y 2,5 veces de los depósitos a la vista. No obstante, la reducción de tasas de interés pasivas, y opciones atractivas27 como la compra de bienes duraderos y no duraderos (nacionales y extranjeros) o inversión en vivienda, ocasionaron que en el año 2009 los depósitos de ahorro y plazo representen 61,1% del total de los depósitos, y 1,6 veces los depósitos a la vista. Esta 27

Aunque no necesariamente atienden la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas.

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La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

reducción no quiere decir que el ahorro no creció, sino más bien que las preferencias de liquidez de los agentes económicos aumentaron más que proporcionalmente, precisamente para realizar transacciones en el corto plazo. Resultados negativos en balanza comercial o cuenta corriente de la balanza de pagos podrían preocupar desde el punto de vista macroeconómico; sin embargo, esto no debiera ser una señal negativa en tanto el déficit externo esté financiado por flujos monetarios de largo plazo como inversión extranjera directa (IED) y/o financiamiento para el desarrollo social y productivo. En el caso del Ecuador, los años de mayor déficit comercial no petrolero y cuenta corriente externa, son el 2004 y 2008, momentos en los cuales coinciden con la construcción del OCP y la utilización de los fondos petroleros para la inversión y gasto públicos. En el primer caso la fuente provino del endeudamiento externo privado y la IED, los cuales mostraron incrementos importantes. No obstante, desde el año 2004 el financiamiento del sector externo al sector privado y la IED han mantenido una tendencia decreciente y volátil, con un destino concentrado a nivel de actividades económicas28 , como lo muestra Prado (2010). Finalmente, y quizá el factor más importante que explica en gran parte el financiamiento y déficit de la balanza comercial no petrolera, así como las tasas de crecimiento de consumo de los hogares ecuatorianos, 28

Por ejemplo petróleo, telecomunicaciones, construcción, etc.

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se refiere al efecto de las remesas del exterior al Ecuador. Antes del año 2000, éstas representaban menos de USD 1.000 millones, mientras que en el año 2009 las transferencias desde el exterior alcanzaron más de USD 2.500 millones (5 % del PIB) y tasas de crecimiento real promedio en el período 2000 – 2009 de 9%. En síntesis, se puede afirmar que la inversión privada ha sido errática pero es consistente con fuentes privadas como producción y exportaciones no petroleras, IED y endeudamiento externo privado. En el caso del consumo privado, su evolución coincide con la tendencia creciente de las remesas del exterior, menor inflación y disminución de incentivos para el ahorro doméstico. La cuenta corriente de la balanza de pagos mejoró en la última década pero sobre la base de variables externas - no controlables como el precio del petróleo crudo en los mercados internacionales y las condiciones y desempeño de mercados laborales de países como Estados Unidos, España, Italia, etc., donde se desenvuelven migrantes ecuatorianos. La reciente crisis económica y financiera mundial, y la recesión de estos países demuestra los efectos negativos de las remesas sobre el nivel de consumo de los hogares a nivel nacional y por sobre el nivel de producción doméstica. A manera de síntesis, es factible decir que los hijos grandes (sector privado) aún están opacados por hermanos mayores de antaño como son el petróleo, banano, etc. Pero desde hace tiempo atrás, algunos sectores del empresariado imponen innovación y 112

La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

competitividad en los mercados internacionales; la gran pena es que aún son pequeños en el gran total, pero mi pregunta al cierre es si éstos ¿Tuvieron alguna política pública detrás para su desarrollo y crecimiento? Algunas reflexiones finales En 30 años de democracia, la familia ecuatoriana ha tenido diferentes administradores, con direcciones (izquierda, centro, derecha, etc.) y visiones asimétricas sobre el desarrollo humano y la institucionalidad detrás de esta eterna misión de quienes están al mando de la casa. Poca disciplina en los objetivos y miopía en la visión de largo plazo son mis conclusiones al respecto, pero una característica común en todas ellas: instituciones débiles y capturadas por el velo del poder político y la bonanza de los recursos naturales no renovables. Un gran error pensar que el petróleo es un ingreso eterno y por esa razón aún sigue siendo la principal fuente de volatilidad de la economía ecuatoriana. La dolarización sin duda ha contribuido a la estabilidad macroeconómica y a través de ésta al crecimiento de la economía, pero no es suficiente porque aún están pendientes tareas en la agenda de reformas estructurales y políticas públicas de largo plazo que incidan positivamente en la productividad y competitividad de la economía.

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El aumento de la productividad es sin duda el reto a enfrentar, para lo cual es fundamental abordar problemas estructurales como las rigideces en el mercado laboral, inserción en el mercado internacional, inversión en capital humano, políticas de innovación y transformación productiva, entre otros. Es importante soñar y mirar hacia el futuro, pero es válido repetir lo que en administración es un credo “lo que no se mide no se administra”. Por tal razón es fundamental establecer metas e indicadores que evalúen el impacto de las políticas en el tiempo con relación a la equidad, eficacia, eficiencia, y recientemente la calidad y calidez de la política económica. La construcción e implementación de políticas públicas deben favorecer la inversión en capital humano altamente especializado en áreas en las cuales el sistema productivo tenga dinamismo a nivel internacional, o donde se conformen aglomeraciones productivas en las cuales la incorporación de tecnología y conocimiento sean un factor determinante para el desarrollo social y económico. El panorama es completo con la inclusión y coordinación del sector privado (grande, mediano y pequeño) en la formación técnica a fin que las actividades económicas puedan incrementar de manera sostenida y como un círculo virtuoso sus niveles de productividad – competitividad, consumo e inversión.

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La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

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Anexo 1 Pobreza y Distribuci贸n del Consumo e Ingreso

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La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

Anexo 2 Algunos Hechos Estilizados de la Economía Ecuatoriana antes de la Dolarización

Fuente: BCE

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Fuente: BCE

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La Política Económica en Ecuador: ¿muchos políticos y malas políticas?

Anexo 3 ¿ Cuál es el problema más importante en América Latina ?

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Anexo 4

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Anexo 5

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Anexo 6

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Anexo 7

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Anexo 8

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Regla Fiscal para una Colombia Petrolera y Minera: ¿Esperanza o Frustración?

REGLA FISCAL PARA UNA COLOMBIA PETROLERA Y MINERA: ¿ESPERANZA O FRUSTRACIÓN? Emma Osorio Medina Departamento de Economía Pontificia Universidad Javeriana-Cali Los países productores de petróleo enfrentan delicados retos en el manejo de la política fiscal, debido al comportamiento en extremo variable e impredecible de los ingresos provenientes del hidrocarburo. En ausencia de normas o de ciertos criterios que regulen el gasto público, su indispensable función contracíclica frente al manejo de la economía podría versa obstaculizada de manera sustancial. Las actividades de exploración y producción del crudo tienden a constituirse en enclaves aislados de la economía doméstica cuyos efectos positivos o negativos, se mantienen a través del uso que haga el gobierno de los recursos provenientes de su participación en el sector, ya sea como propietario único, socio, recolector de impuestos o receptor de regalías en el caso de las autoridades de entidades territoriales subnacionales. Es así, como la política fiscal juega un papel clave en el manejo del impacto de dichos ingresos sobre la economía, debida a la alta volatilidad de sus precios y a la incertidumbre sobre la magnitud real y la durabilidad de las reservas de combustible.

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Emma Osorio Medina

Sector Minero Energético en Colombia El sector minero energético, compuesto en un 80% por Petróleo y Carbón, tiene un peso todavía modesto en el PIB, según se muestra en la tabla 1, con una participación del 5,1% en el 2009 y de 5,3% en el 2010, según proyecciones de Fedesarrollo, la participación aumentará al 5.5% en el 2011, al 5.7% en el 2012 y alcanzará el 5,8% en el 2013. TABLA 1 Proyección Fedesarrollo

Producto interno bruto- (miles de millones de pesos de 2000) Agricultura Minería Industria Construcción Comercio Servicios Impuestos indirectos netos Producto Interno Bruto

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

23.208 12.482 40.636 14.195 36.881 122.529 23.778 273.710

23.804 13.395 39.899 14.159 37.494 127.078 24.539 280.369

23.895 14.353 37.863 14.699 36.536 129.363 24.764 281.474

24.287 15.306 38.721 14.979 37.254 132.217 24.453 288.315

25.031 16.563 40.139 15.565 39.076 136.812 26.605 299.791

26.101 17.724 41.681 16.272 40.726 141.914 27.829 312.247

27.272 19.017 43.815 17.043 42.496 147.994 29.233 326.870

Fuente: Fedesarrollo

El sector más dinámico en la Economía Colombiana, tanto en el corto como en el mediano plazo, será el sector minero energético, según se muestra en la tabla 2

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Regla Fiscal para una Colombia Petrolera y Minera: ¿Esperanza o Frustración?

TABLA 2 Producto interno bruto crecimiento real (variación real anual) Agricultura Minería Industria Construcción Comercio Servicios Producto Interno Bruto

2009

Proyección Fedesarrollo 2010 2011 2012

-0,4 9,6 -5,9 14,6 -2,3 1,9 0,8

-0,5 12,5 4,5 6,1 3,8 3,5 4,0

1,8 10,3 4,9 3,7 5,1 4,2 4,6

3,4 8,4 4,5 4,6 4,2 4,1 4,7

2013

2014

4,1 7,4 5,6 4,7 4,5 4,6 5,1

4,5 8,7 5,4 4,7 4,7 4,3 5,0

Fuente: Fedesarrollo

Para los años 2010 y 2011 se proyecta un crecimiento de la mineria del 12,5% y 10,3% respectivamente y un ritmo promedio anual de 8,1% en el período 2012-2014. El auge en el número observado de campos exploratorios desde hace unos años ha comenzado a rendir sus frutos. Es así como la produccion de crudo se incrementó desde 531 kbdp en 2007 a 767 kbdp en la primera mitad del 2010. Lo que ha llevado a plantear por parte del Ministerio de Hacienda la adopcion de una regla fiscal, confirmación explicita del buen momento que está pasando el sector petrolero. Sin embargo, el petróleo no es el único motor de la actividad minera nacional. Si bien, el carbón no ha tenido el crecimiento esperado en el 2009 se espera que la llegada masiva de la inversion extranjera, como el gigante brasileño “Vale”, que ha adquirido los activos carboniferos de

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Argos,permita una expansión de la producción en los proximos años. Pese a que el total de la inversión extranjera directa (IED), tras un crecimiento incesante desde 2003, cayó de USD 10.593 millones en 2008 a USD 6.923 en 2009, esto es 35%, sólo la IED en la actividad petrolera y el resto del sector minero se elevó en 23%, al haber pasado de USD 5.530 millones a USD 6.819 millones entre los mismos años. O sea que dicho rubro – el de inversión extranjera en minería y petróleo -, que hoy alcanza a ser el 90 por ciento de la IED total -, continuó evolucionando positivamente a pesar del ciclo recesivo de la economía mundial. Colombia es uno de diez mayores productores de carbón duro en el mundo y eso lo vuelve atractivo para las empresas mineras y siderúrgicas. De otro lado, en cuanto a las cuentas externas, en la actualidad las empresas del sector generan cerca del 40 por ciento de la totalidad de los ingresos de la cuenta corriente de la balanza de pagos del país y del 60 por ciento de los ingresos por exportaciones en lo que va corrido del año 2010 , como se muestra en la tabla 3, – lo que equivale a más de USD 10.000 millones anuales de recursos excedentarios originados en transacciones con el resto del mundo -, en contraste con apenas la sexta parte de sus egresos. De esa manera, el sector minero, al tiempo que constituye la principal fuente de oferta de divisas del mercado cambiario, registra un balance crecientemente superavitario, el cual financia el gasto 130

Regla Fiscal para una Colombia Petrolera y Minera: ¿Esperanza o Frustración?

corriente y las operaciones de capital del resto de sectores de la economía.

TABLA 3 Enero-Agosto 2009 Petróleo crudo Carbón Fuel-oíl y otros derivados Oro no monetario Café Flores Ferroníquel Banano Resto de productos (clas. CIIU) Sector agropecuario Sector industrial Sector minero Otros Total Exportaciones

2010

Variación Part (%)

Absoluta

4,496 3,736 1,341 864 1,080 698 411 539

8,378 4,143 2,104 1,232 1,105 822 634 465

32,6 16,1 8,2 4,8 4,3 3,2 2,5 1,8

3,882 406 763 368 25 125 223 -74

86,3 10,9 56,9 42,6 2,3 17,9 54,4 -13,7

Aporte al crecimiento 18,4 1,9 3,6 1,7 0,1 0,6 1,1 -0,4

151 7,537 150 56 21,057

117 6,585 37 54 25,675

0,5 25,6 0,1 0,2 100,0

-34 -952 -113 -2 4,618

-22,3 -12,6 -75,4 -3,7 21,9

-0,2 -4,5 -0,5 0,0 21,9

Fuente: Banco de la República

La nueva dinámica exportadora ha sido esencialmente minero-energética, tal como se aprecia en la tabla 4. El crecimiento fue jalonado principalmente por minas y canteras. Las manufacturadas, por bienes de origen minero transformados industrialmente: ferroníquel, oro, derivados del petróleo, entre otros.

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TABLA 4 Enero-Agosto Agricultura, ganadería, caza y silvicultura Explotación de minas y canteras Industria Manufacturera Resto de productos Total exportaciones

Variación

2009 1,380

2010 1,396

Part (%) 5,4

Absoluta 16

% 1,2

8,489 11,126 63 21,057

12,308 11,909 62 25,675

47,9 46,4 0,2 100,0

3,820 783 -1 4,618

45,0 7,0 -1,5 21,9

Fuente: Banco de la República

En cuanto se refiere a los recursos públicos generados por concepto de impuestos, su contribución mediante el recaudo del de renta y del IVA a los ingresos corrientes de la nación, alcanza una tercera parte sobre el total aportado por las personas jurídicas, proporción que evidencia la gran relevancia del sector minero-energético dentro la política fiscal, sin incluir los muy importantes ingresos del gobierno por concepto de los dividendos pagados por “Ecopetrol”. En el ámbito de las regalías – de las cuales 96 por ciento proviene de petróleo y carbón -, su importancia relativa para las principales regiones productoras es proporcionalmente aún mayor que la que representan los tributos nacionales para el fisco. Rumbo hacia la Enfermedad Holandesa De otra parte, los ingresos petroleros se originan en su gran mayoría en las exportaciones y su administración ya influye significativamente, sobre la 132

Regla Fiscal para una Colombia Petrolera y Minera: ¿Esperanza o Frustración?

determinación de la tasa de cambio real y su influencia será cada vez mayor en la medida en que se avance en el desarrollo minero-energético del país. Los ingresos en moneda extranjera asociados al negocio del petróleo en general puedan dar lugar a la apreciación real de la tasa de cambio a través de apreciaciones nominales y aumento de la inflación, lo cual puede afectar otros sectores transables, principalmente la industria y la agricultura, reducir su competitividad y volviéndolos particularmente vulnerables ante repentinas variaciones de sus cotizaciones internacionales. Igualmente, podría suceder que, frente a un eventual desplome de precios de otros productos básicos de exportación, la afluencia de recursos del petróleo impida que la tasa de cambio real se ajuste hacia abajo, frustrando por tal motivo la corrección de situaciones deficitarias en la balanza comercial no petrolera. Estamos hablando del fenómeno conocido como enfermedad holandesa, término que se refiere a las consecuencias sobre el sector real no petrolero (o diferente al de recursos naturales no renovables), provocadas por la apreciación de la tasa de cambio, que a su vez se origina en los ingresos externos provenientes principalmente del petróleo (o de otros recursos naturales no renovables).

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En el caso de no controlarse la enfermedad holandesa, finalmente podría desencadenar en un proceso de reasignación de recursos a favor de las actividades no transables, a costa de las transables. Independientemente de quienes finalmente se apropien de los frutos inesperados de las bonanzas, ya sean del sector público o del privado, es de esperar, que tras su ocurrencia, el gasto total en bienes y servicios no transables aumente. Dada la relativa inelasticidad de su oferta, sus precios se elevarían en relación con los de los transables, lo cual equivaldría una apreciación de la tasa de cambio real. Como consecuencia, se estimularía el desplazamiento de factores de producción del sector de los transables diferentes al petróleo, hacia el de los no transables, lo cual a su turno conduciría hacia la expansión del sector de los servicios y hacia la contracción de la agricultura y las manufacturas. Así las cosas, pérdidas de competitividad de los bienes transables distintos al petrolero y altos índices de inflación en combinación con la eventual formación de burbujas en activos inmobiliarios y financieros, pueden causarle al sector real no petrolero de la economía, serios estragos, pero con mucha mayor severidad en las actividades más intensivas en el empleo de mando de obra.

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Esto ha llevado a señalar que existe una relación inversa entre la intensidad de los recursos naturales en una economía y el crecimiento de la misma en el largo plazo. Efecto Voracidad En las economías de los países productores de petróleo, la política fiscal suele ser el principal canal de propagación de los choques externos, asociados con fluctuaciones de sus precios hacia los sectores no petroleros. Hay evidencia empírica acerca de la fuerte correlación directa que existe entre los ingresos petroleros y el gasto público en dichos países y en no pocas ocasiones sobre la consiguiente proclividad al desperdicio, el despilfarro y la corrupción en la gestión de los recursos del Estado. El gasto público que, en las fases expansivas propias de las bonanzas, que se conoce como efecto voracidad, suele convertirse en una de las principales fuentes de presión sobre la demanda agregada, los precios y la tasa de cambio real y en consecuencia del debilitamiento y a veces el marchitamiento de las actividades económicas transables no petroleras. La volatilidad de los precios del petróleo transmitida sin una apropiada regulación moderadora sobre el manejo del gasto público podría arrojar otros resultados indeseables como son:

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•

La desestabilización macroeconómica a través de la demanda agregada, los precios y la tasa de cambio, lo cual desalienta la inversión y el crecimiento del producto interno bruto (PIB) y el empleo en el mediano y el largo plazos.

•

El deterioro de la calidad, la eficiencia y la productividad del gasto público, en especial durante las llamadas vacas gordas.

•

La laxitud presupuestal reflejada en el notable crecimiento del gasto, que en general se presenta durante esas vacas gordas, en beneficio exclusivo de grupos particulares de interés.

De otra parte, cuando los recursos naturales no renovables, como el petróleo, son extraídos y colocados en los mercados internacionales, las divisas obtenidas en dichas transacciones y sus impuestos derivados, se suelen registrar como ingresos tanto en la contabilidad convencional privada como en las cuentas nacionales. Sin embargo, en el sentido estricto de sostenibilidad, no se trata propiamente de ingresos comunes y corrientes, sino de un “stock” de riqueza en vías de agotamiento en la medida en que sea transformado en liquidez, sin agregarle valor alguno. En consecuencia, las economías abundantemente dotadas con recursos naturales no necesariamente son tan ricas como lucen a primera vista. Su real 136

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riqueza dependerá del uso multiplicador del valor que cada país en particular alcance a darle a su utilización posterior en el mediano y largo plazos. Medidas de Política Pública Las acciones de política pública que se deben poner en marcha con miras a mitigar la trasmisión de la volatilidad de los precios del petróleo al resto de la economía, se destacan las siguientes: 1.

Desacoplamiento gradual de las decisiones de gasto contempladas en el presupuesto anual con respecto a la volatilidad de corto plazo de los ingresos públicos de índole petrolera. Resulta indispensable ahorrar al menos una buena parte de los mismos durante los períodos de bonanza o “boom”, así como establecer normas flexibles que faciliten la posibilidad que el gobierno pueda acceder a tales ahorros cuando sea preciso contrarrestar situaciones recesivas y precios declinantes.

La calidad del gasto y su conveniencia. Análisis de beneficio-costo, procesos transparentes y eficientes de selección de proyectos.

Un sistema tributario independiente del ciclo petrolero, suficiente para la financiación del presupuesto básico de la nación, así como la adopción del concepto de Balance Fiscal Primario no Petrolero. Es decir excluir los

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ingresos públicos originados en el petrolero, los gastos e inversiones de índole estrictamente petrolera y los pagos netos por concepto de intereses y otras cargas financieras. 4.

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El establecimiento de una institucionalidad fiscal sólida. Pero con cierto grado de flexibilidad, a fin de no entorpecer la ejecución oportuna de políticas contracíclicas cada vez que fuere necesarias a través de : •

Un Fondo Petrolero de estabilización, administrado por el Banco Central, con el doble propósito de mitigar el impacto de la volatilidad de los ingresos del petróleo sobre el presupuesto público y de constituir ahorros de largo plazo.

•

Una regla fiscal fundamentada en compromiso sobre el cumplimiento de metas numéricas especificas para algunos agregados claves del presupuesto.

•

Una legislación sobre Responsabilidad Fiscal, orientada al mejoramiento de los procedimientos presupuestales con el propósito de fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.

Una estrecha coordinación entre la política fiscal, la política financiera y la política monetaria, lo cual es mucho más prioritario en el caso del manejo macroeconómico de los

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países productores del hidrocarburo como Colombia. 6.

La esterilización total o parcial de los ingresos del sector público originados en el petróleo, acudiendo en primer término a la reducción de la deuda y posteriormente invirtiendo los excedentes que se generen en el Fondo de Estabilización propuesto. Con lo anterior, se alivian las presiones sobre la demanda doméstica y la tasa de cambio.

Reglas para determinar que proporción de los ingresos adicionales ha de ahorrarse. Dada la naturaleza no renovable del petróleo, las autoridades igualmente deben determinar la forma y la proporcionalidad de las asignaciones de la riqueza petrolera en beneficio tanto de la presente como de las futuras generaciones. Se trata de poder decidir ¿Cuánto consumir hoy? ¿Cuánto ahorrar y cuánto invertir? ¿Cuál será el orden de las prioridades?, preguntas claves que implican una decisión crucial desde el punto de vista de la equidad y la sostenibilidad fiscal en el largo plazo. Las alternativas son las siguientes: •

Regla de “gastar a manos llenas”. Una alternativa podría ser gastar toda la renta anual de los beneficios extraordinarios, según la regla de “gastar a manos llenas” o “vivir al día”. Sin embargo, esta regla tiene 139

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importantes desventajas. Primero, privilegiaría a las generaciones presentes frente a las futuras, y además llevaría a un rumbo fiscal no sostenible, ya que se necesitaría un considerable ajuste fiscal, que podría ser difícil de implementar, cuando los beneficios extraordinarios comiencen a disminuir.

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•

Regla de “pájaro en mano”. Conforme a esta regla, el gobierno gastaría sólo los ingresos por concepto de intereses que se devenguen al acumular los beneficios extraordinarios en un fondo. Una regla similar se aplica en Noruega, por ejemplo, donde la contribución de los ingresos petroleros al presupuesto anual no puede se mayor que el 4 por ciento del rendimiento del fondo petrolero. Dicha regla generaría pequeños pagos anuales durante los primeros años, mientras se va acumulando el saldo de los ingresos adicionales.

•

Hipótesis de la renta permanente (HRP). La HRP implica que un aumento transitorio de los ingresos provenientes de los recursos naturales no debe influir en el nivel corriente del gasto. Por consiguiente, los beneficios extraordinarios derivados de esos recursos deben ahorrarse casi por completo para garantizar una trayectoria sostenible del gasto en el curso del

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tiempo. Conforme a esta regla, el gobierno usaría en el año fiscal t sólo el ingreso anual sostenible (permanente), (SIt), que es el monto máximo de los beneficios extraordinarios que puede gastarse en ese año y aun así deja ahorros suficientes. Ese monto sería igual a la tasa real de retorno, multiplicada por el valor presente neto (VPN) de todo el flujo futuro de ingresos extraordinarios. Esta regla no difiere mucho de la regla de “pájaro en mano”. Regla pájaro en mano: Casos Exitosos El enfoque más conservador y restrictivo entre las reglas conocidas es la regla “pájaro en mano”, la cual se inclina por el ahorro y la inversión de la totalidad de los ingresos petroleros en activos financieros, cuyos rendimientos constituirían la única fuente posible de gasto del gobierno, Adicionalmente la prioridad de esta regla es la transferencia de la mayor parte de la riqueza a favor de las generaciones futuras. Caso Noruega Noruega es el país que más se acerca a la regla “pájaro en mano” y es quizá uno de los más exitosos ejemplos como punto de partida hacia la escogencia de un modelo apropiado a las condiciones especificas de cada país en particular.

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Sin embargo, se debe subrayar que, a diferencia de muchos países, como Colombia, Noruega no cuenta con deuda pública de significación, cuyo marchitamiento relativo –o disminución sustancial -, debería anteceder en todo caso a la inversión de los excedentes petroleros en el Fondo de Estabilización. El objetivo central de Noruega en esta materia apunta hacia la utilización diferida – a través de su Fondo Estatal Petrolero, creado al principio de los años 90 -, de las reservas de petróleo para cubrir los futuros déficit del balance fiscal no petrolero, no sólo por causa del eventual agotamiento de los yacimientos, sino también del crecimiento del pasivo pensional y del concomitante y acelerado envejecimiento de su población. Esto es, en respuesta a la transición demográfica y sus consiguientes costos fiscales en el ámbito de la seguridad social. El Fondo opera formalmente como una cuenta del gobierno de índole soberana, confiada en administración al Banco Central Noruego, el cual invierte sus recursos en los principales mercados bursátiles del mundo. Su flujo de rendimientos sobre la riqueza acumulada o portafolio de inversiones equivale al ingreso petrolero de caja neto que se le entrega al gobierno a través del presupuesto. Finalmente, la regla contempla la posibilidad de situaciones cíclicas y el riesgo de cambios no previstos en los rendimientos del portafolio de inversiones del Fondo. Por tanto introduce algunos

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elementos que le brindan cierto grado de flexibilidad en su aplicación. Caso Chile Otro buen ejemplo lo encarna Chile, país que lleva una experiencia de 10 años con la operación de una regla fiscal estructural basada en su balance presupuestal. Su establecimiento fue anunciado en el año 2000 por el entonces presidente Ricardo Lagos en pos del logro de un superávit estructural del 1 por ciento sobre el PIB, ajustado por los efectos del ciclo económico y las desviaciones del precio internacional del cobre con respecto a su tendencia de largo plazo. La metodología de cálculo del balance estructural del presupuesto ha sido revisada en varias ocasiones, al incorporar algunas modificaciones. Por ejemplo, la exclusión de los precios del molibdeno con respecto a su tendencia, cuyos ingresos han constituido una gran fuente de volatilidad para la empresa estatal “Codelco”; un tratamiento separado para los ingresos por concepto de impuestos pagados por las compañías privadas del cobre; y la exclusión de los gastos de un fondo de desempleo recientemente creado. Adicionalmente, en 2008 la meta inicial del 1 por ciento de superávit fiscal estructural sobre el PIB fue reducida por el gobierno al 0,5 por ciento. La determinación fue recomendada por un panel independiente de expertos como resultado del

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notable mejoramiento de la posición fiscal del país desde la introducción de la regla, y explicada de modo claro y transparente ante el público, acción que permitió que no se afectara la credibilidad en el instrumento. Luego, a principios del 2009 la meta se llevó al cero (0) y, simultáneamente, se anunció un paquete de estímulo fiscal, cercano al 4% sobre el PIB, como el eje de una política contracíclica de cara al impacto de la recesión internacional sobre la economía chilena, la cual está contribuyendo de forma decisiva a la recuperación de su senda de crecimiento. Paralelamente a la vigencia de la regla, Chile impulsó, dentro del marco de un moderno régimen de buenas prácticas sobre el manejo fiscal, otra serie de reformas en las áreas de la gestión presupuestal, la contabilidad pública y las estadísticas nacionales con inclusión del establecimiento de metas presupuestales multianuales y de topes máximos de gasto para cada ministerio, en combinación con un mayor grado de libertad y responsabilidad para los administradores del presupuesto en la asignación del mismo. Es preciso reconocer que, además de la disciplina de las autoridades, el consenso de la sociedad, y la cultura sobre cumplimiento de las normas y las leyes, Chile ha contado a lo largo del funcionamiento de la regla con un muy reducido nivel de deuda pública, característica que ha probado ser un prerrequisito esencial para los buenos resultados del mecanismo, no sólo en Chile sino también en Noruega.

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Adicionalmente cabe subrayar la diversidad de su base productiva y el alto grado de su apertura comercial; la relativa flexibilidad de sus políticas cambiarias y monetarias; un moderno sistema tributario de amplia cobertura; y un sistema relativamente centralizado de relaciones fiscales intergubernamentales que ha facilitado la estricta disciplina presupuestal Limitaciones de las reglas fiscales No se pueden desconocer las virtudes de las reglas fiscales, con inclución de los fondos de estabilización, en torno a la delicada tarea de controlar el impacto de la volatilidad de los ingresos del petróleo sobre el gasto, la inflación y la revaluación. Sin embargo hay una práctica generalizada de emplear el recurso de las vigencias futuras para financiar gasto público en el presente con cargo al mañana. Lo cual tiende a eludir el cumplimiento de las reglas, al restringir por entero el margen de maniobra de administraciones posteriores y arrojar sobre la economía consecuencias similares a las de endeudamiento externo adicional sin la debida autorización previa. Se revelan de esta forma ciertas limitaciones cundo se evalúa el cumplimiento por parte de algunos gobiernos, de los compromisos acerca de la gestión presupuestal contemplados en las diversas normas sobre responsabilidad fiscal.

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De otra parte, los esfuerzos de los gobiernos centrales para alcanzar posiciones fiscales sostenibles podrían verse obstaculizados por la posible laxitud en algunos niveles subnacionales. Por tanto, conviene contar con mecanismos legales que vinculen a los gobiernos regionales, mediante metas específicas, a objetivos contemplados en las reglas fiscales. Por ejemplo, con el establecimiento de sistemas de ‘premios’ y ‘castigos’ (o incentivos y desincentivos) a las jurisdicciones seccionales según el cumplimiento de sus respectivas metas. Esperanza o frustracion Una regla fiscal como la que existe en Chile, consiste en un compromiso legal para ahorrar una determinada proporción de ingresos fiscales durante las épocas de “vacas gordas”, a fin de configurar una alcancía para las de “vacas flacas”, es una manera moderna para que la política fiscal pueda jugar un papel anticíclico, papel que no pudo jugar la nuestra durante la dura recesión del 2009. Como se mencionaba anteriormente, en Chile, las cuentas fiscales generan cada año un superávit del 1 por ciento del PIB. Pero en Colombia, esas cuentas vienen de arrojar un déficit del orden del 4 por ciento del PIB a nivel del Gobierno Central. Hacer un ajuste fiscal para llegar a un resultado similar al que ha alcanzado Chile implicará un esfuerzo draconiano en la manera como se ha 146

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manejado de manejar la política fiscal en el país. Lo cual sería factible y meritorio. Pero hay que estar consciente de que el sacrificio tendría que ser gigantesco, pues de lo contrario se correría el riesgo de una gran frustración, basta recordar lo sucedido hace dos años cuando el gobierno convocó a una comisión para “racionalizar el gasto público”. Y a ninguna de sus recomendaciones le dio aplicación, pasó a la historia como la comisión desoída. Para que la regla fiscal tenga futuro en Colombia sería indispensable hacerla preceder de una fuerte reforma tributaria. ¿Existe la voluntad política de afrontar los inmensos esfuerzos fiscales, en términos de menos gasto público, que implica la idea de una regla fiscal? ¿Estará decidido a que todos los dividendos que le produzca ECOPETROL, o los ingresos que perciba por la venta de parte de ésta en vez de llevarlos al gasto, se ahorren? ¿Le impondrán a los Departamentos o Municipios que reciban regalías propias la obligación de ahorrar una parte de ellas? Sólo si las respuestas a estas interrogantes se contestan y se ejecutan de manera positiva, Colombia podrá dotarse de una saludable regla fiscal, de lo contrario sería una nueva frustración. Conclusión.Las reglas fiscales, aunque evidentemente constituyen un instrumento conveniente y necesario, no resultan suficientes por sí solas para alcanzar de modo

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satisfactorio sus objetivos medulares de estabilización macroeconómica, mitigación de las presiones de las “bonanzas” petroleras sobre la apreciación de las monedas de los países productores y transferencia de parte de los recursos del presente a las próximas generaciones. Entre otras razones, debido a su vulnerabilidad frente la “creatividad contable” de parte de quienes en adelante pretendan eludirlas. Los países vulnerables a grandes fluctuaciones cíclicas -en particular provocadas por la volatilidad de los precios de los productos básicos como los hidrocarburos (carbón y petróleo)-, deben adoptar reglas fiscales fundamentadas en balances no petroleros. Tal derrotero sería relevante para el caso de Colombia durante la próxima década. Igualmente, se requiere algún grado de flexibilidad – sin poner en riesgo la credibilidad de los mercados en las reglas –, mediante algunas cláusulas de escape con el mínimo grado posible de discrecionalidad u oportunismo político, a fin de estar en capacidad de responder sin dilaciones a choques impredecibles de manera contracíclica. Se precisa disponer, además, como complemento de su funcionamiento, de pesos y contrapesos institucionales idóneos, autónomos e independientes, que vigilen y velen por la observancia estricta de aquellos principios que en materia de buenas prácticas sobre manejo fiscal inspiran dichas reglas. 148

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De otra parte, la tendencia hacia la descentralización fiscal así mismo exige la adopción de reglas para las entidades territoriales que eviten en lo posible la prociclicidad de sus gastos - incluidos aquellos basados en las regalías -, que cuenten con sólidos fundamentos legales y que contribuyan a garantizar su responsabilidad y su disciplina en el manejo presupuestal. Finalmente, los fondos de estabilización constituyen el instrumento más indicado de cara al propósito de asegurar el manejo óptimo de los excedentes provenientes de la extracción y exportación de recursos naturales no renovables como el petróleo. Sin embargo, al menos en el caso de Colombia, desde el ángulo jerárquico de las prioridades nacionales y de los más elementales criterios de rentabilidad y beneficio costo, su operación plena debería suceder, en vez de preceder, a la reducción del endeudamiento público a su mínimo nivel posible. Semejantes logros representarían el mejor legado fiscal posible para la Colombia del futuro, pues permitirían que el tránsito de la economía nacional hacia una estructura productiva con una mayor participación de las actividades minero-energéticas, constituya, en vez de una amenaza para su estabilidad macroeconómica, un firme paso en pos de la prosperidad colectiva bajo condiciones de equidad y sostenibilidad.

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BIBLIOGRAFIA Cano, Carlos Gustavo. (2010) “La economía hoy ¿Y mañana?” Banco de la República, XXII Congreso Nacional de exportadores, Medellín, septiembre. Fedesarollo. (2009) ” ¿Cómo será la Recuperación Económica?”. Prospectiva Económica. Segundo semestre. Lozano, Ignacio. Ramos, Jorge. Rincón Hernán. Sarmiento, Miguel. (2008) “Regla fiscal cuantitativa para consolidar y blindar las finanzas públicas de Colombia”. Universidad Externado de Colombia. Revista de Economía Institucional, Vol.10 núm.019, junio. Reinhart, C.M. y Reinhart, V.R. (2009) “Bonanzas de Flujos de Capital: una mirada que abarca el pasado y el presente”. Banco de la República. Ensayos sobre Política Económica, Vol. 27 núm. 59, junio. Uribe, José Darío. (2010) “Notas para la intervención de José Darío Uribe, Gerente General del Banco de la República, en el informe para el diseño de la regla fiscal”. En www.banrep.gov.co.

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Panorama general de los Ingresos Tributarios y Subsidios en El Salvador y su impacto en la equidad de ingreso. Período 2001-2009

PANORAMA GENERAL DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS Y SUBSIDIOS EN EL SALVADOR Y SU IMPACTO EN LA EQUIDAD DE INGRESO. PERÍODO 2001-2009 Marielos García Departamento de Economía Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” Introducción El Salvador, a diferencia de la mayoría de países latinoamericanos no cuenta con una moneda propia. Como resultado de la implementación de Ley de Integración Monetaria (LIM) o dolarización, en 2001, se eliminaron la Política Cambiaria y la Política Monetaria1, como mecanismos de intervención en la economía. Adicionalmente, desde principios de los años 90 del siglo pasado se llevó a cabo un proceso de liberalización comercial que también restringe la utilización de la Política Arancelaria. La carencia de estas políticas se ha traducido, en que la Política Fiscal, se convirtiera en la principal política económica que garantiza la estabilidad macroeconómica; además de dejar en segundo plano su papel tradicional de asignador de recursos y de redistribuidor del ingreso.                                                               1

Algunos economistas mencionan que no se eliminó la Política Monteria, sino que se restringió enormemente que se restringió.

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En este contexto de economía dolarizada, al tener como principal política económica a la fiscal, es indispensable la sanidad de las finanzas públicas. Sin embargo, El Salvador ha enfrentado dificultades en esta área desde finales de los noventa. Las razones de esto son: el déficit previsional heredado de la reforma de pensiones que cierra el antiguo sistema de reparto y trae a valor actual los derechos acumulados por los trabajadores cotizantes a este régimen; las crecientes necesidades de gasto en el área social, infraestructura y seguridad; la evasión y la elusión tributarias, además, de la vulnerabilidad del país a fenómenos naturales. Estos hechos, además de la crisis económica han llevado a un incremento en la deuda del país a niveles no recomendables según el Fondo Monetario Internacional (FMI). Por su parte, la principal fuente de ingresos del Sector Público No Financiero (SPNF)2 descansa en los impuestos, que a lo largo de la historia del sistema tributario, se han basado principalmente en impuestos al consumo, lo cual la ha convertido en                                                               2

El SPNF está conformado por el Gobierno Central (Órgano Legislativo, Órgano Judicial, Presidencia de la República, Todos los Ministerios, Ministerio Público (Fiscalía, Procuraduría General de Pobres, Procuraduría de Derechos Humanos) Corte de Cuentas Tribunal Supremo Electoral Tribunal del Servicio Civil y Consejo Nacional de la Judicatura, Tribunal de Ética Gubernamental; Instituciones Descentralizadas (Hospitales Nacionales, Instituciones adscritas a los diferentes ministerios, Registro Nacional de las Personas Naturales, ISNA, etc.); y Empresas Públicas (Obtienen ingresos por la venta de servicios: Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) Lotería Nacional de Beneficencia (LNB) Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA)) Fuente: Ministerio de Hacienda.

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una estructura tributaria en regresiva, a pesar de contar con impuestos directos con una estructura de tributación creciente que disminuyen este efecto regresivo. Un aspecto a desatacar es que la reforma tributaria llevada a cabo por la administración Cristiani, eliminó el impuesto predial o al bien inmueble, un impuesto directo que puede promover la progresividad fiscal y que en toda Latinoamérica es una fuente de recursos para el Estado; únicamente Cuba, en donde la propiedad de la tierra es estatal y El Salvador no poseen este tipo de impuesto. Lo anterior representa un antecedente de las finanzas públicas del período 2001-2009, desarrollado de forma general en el presente documento; este está dividido en dos temas principales; en el primero se presentará un panorama general de los tributos en el período en que ha estado vigente la dolarización, 2001-2009. Además, se presentará de forma breve la incidencia del sistema tributario en la distribución del ingreso. En el segundo se analizará brevemente el impacto de los subsidios en la distribución del ingreso. 1.

Panorama general de los Ingresos totales del Sector Público No Financiero (SPNF)3

En este apartado se presentan siete ideas principales que muestran de forma general el comportamiento de                                                               3

Los ingresos que percibe el Sector Público No Financiero están clasificados en tres partidas: Ingresos Corrientes, Ingresos de Capital y Donaciones.

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los Ingresos totales del Sector Público No Financiero, además de sus repercusiones en el endeudamiento. En primer lugar, la mayor fuente de ingresos la constituye los Ingresos Corrientes, como se observa en el gráfico No. 1. En promedio, representan el 97.54% del total de Ingresos y donaciones del SPNF; y a su vez dentro de éstos, los tributarios representan el mayor porcentaje (en promedio 74.82%). En segundo lugar, otra idea a destacar es que los ingresos corrientes representan la mayor proporción de los Ingresos totales del SPNF (ver gráfico No.1). Por otra parte, se observa que en el período 20012008 los ingresos y donaciones del SPNF crecieron a una tasa promedio anual de 10%. Sin embargo, de 2008 a 2009 se redujeron 10.76%. Esto se podría explicar por el incremento en el consumo en el período 2001-2008 (6.54% de crecimiento promedio anual) y por la reducción de éste de 2008 a 2009 a una tasa de crecimiento promedio anual de 8.8%4. Esta reducción se explica por la disminución en el crecimiento económico debido a la crisis económica mundial. En el gráfico No. 1 se observa la casi nula participación de los ingresos de capital y la mínima participación de las donaciones, lo cual indica es que los recursos necesarios para hacer frente a las necesidades de la población, dependen casi exclusivamente de los ingresos que recauda el Sector                                                               4

Calculado con base en Gasto de Consumo Final a precios constantes.

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Público, que para el caso de El Salvador, tributarios son los principales.

los

En tercer lugar, el sistema impositivo de El Salvador tiene como principal componente los impuestos al consumo, como se observa en el gráfico5 No. 2. Según FUNDE (2008), la tributación indirecta como fuente de recursos del Sector Público siempre ha predominado en el país. Antes de los años ochenta, los impuestos al comercio exterior6, eran la principal fuente de ingresos. Desde 1992, la principal fuente de ingresos tributarios es el impuesto sobre Transferencia de Bienes y Muebles y Prestación de                                                               5 6

Datos ajustados por devolución de impuestos sobre IVA y Renta. Impuestos sobre exportaciones y aranceles a la importación.

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Servicios, conocido como Impuesto al Valor Agregado (IVA)7. Por su parte, el Impuesto sobre la Renta (ISR)8, se ubica en segundo lugar en importancia en la recaudación de ingresos, en esto se puede destacar que el impacto negativo que tuvo la eliminación del impuesto al patrimonio en los impuestos directos en los años noventa. El resto de impuestos recaudados lo constituyen los aranceles, los impuestos selectivos al consumo y el impuesto sobre la transferencia.

La creación de la Ley de Impuesto sobre Transferencia de Bienes Muebles y Prestación de Servicios (IVA), en 1992 en sustitución del sistema de tributación vía timbres fiscales, en este año, el IVA se fijó con una tasa general de 10%, en 1995 se incrementó a 13%; la eliminación del Impuesto al Patrimonio en 1994. 8 A principios de los años noventa, el sistema impositivo salvadoreño contaba con tres impuestos directos: el impuesto sobre la renta (ISR); el Impuesto al Patrimonio y el Impuesto a la transferencia de propiedades. Posteriormente, el Impuesto al Patrimonio fue eliminado.

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En cuarto lugar, con las reformas realizadas al sistema tributario en los años noventa, se alcanzó una mayor simplicidad, tanto en lo referido a su administración como en la legislación. Según el Ministerio de Hacienda (2010) instituciones como el BID, ICEFI, FMI y BID afirman que la simplicidad del sistema tributario es una de sus fortalezas; sin embargo, se menciona que hace falta un tratamiento adecuado de nuevos temas como: Comercio electrónico, subcapitalización, renta mundial, instrumentos financieros, evasión y elusión. En quinto lugar, se puede afirmar que la recolección de impuestos no alcanza para hacer frente a todos los

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gastos que necesita realizar el Sector Público (ver gráfico 3), lo cual se complementa con préstamos, ingresos de capital y donaciones. Por otra parte, se puede observar en el gráfico No. 3 que en 2009, los ingresos totales cayeron como efecto de la crisis mundial, a pesar que los gastos se mantuvieron (como parte de la política de austeridad el Gobierno). Esto provocó un incremento en el déficit fiscal de 3.7%.

En sexto lugar, la carga tributaria, es una de las más bajas en Latinoamérica, además de no estar acorde al nivel de desarrollo del país, según Cabrera (2010), ya que la carga tributaria potencial es 20.6% y la efectiva en el período 2001-2009 fue de 12.1% (ver gráfico No. 4). A pesar que, la carga tributaria tuvo un comportamiento general creciente en el período

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2001-2009, todavía se está lejos de llegar a la potencial. La baja carga tributaria, según Acevedo (2003) no es un problema de las deficiencias en el diseño del sistema impositivo, sino más bien está relacionado con su implementación, específicamente a la existencia de amplias deducciones, del impuesto sobre la renta; como también, a la existencia de un alto grado de informalidad (50.39% del total de ocupados urbanos en 2009) en el mercado laboral y a la evasión que, según el BID se estima en 37% del IVA y 55% del ISR. Por otra parte, según un estudio de FUNDE (citado en Acevedo 2010) son cuatro los factores que impactan de forma negativa en la recaudación: fallas en la agencia y estructura organizativa de la Administración Tributaria y Aduanera, fallas en la estrategia de fiscalización y control, fallos o vacíos en la legislación tributaria y relacionada y factores asociados a los sujetos pasivos y a la baja cultura tributaria.

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Por último, los bajos ingresos y donaciones, respecto a los gastos del Sector Público, llevan a que éste se endeude, lo cual no es un problema hasta que el endeudamiento sobrepasa el 50% del PIB, según el FMI. El Salvador sobrepasó ese límite en 2009, llegando su deuda total a 52.1%, debido en alguna medida a la crisis mundial (ver gráfico No.5). Esto significaría ha aumentado vulnerabilidad del país a las crisis. Esto indica que se ha reducido su margen de maniobra para paliar los efectos de estas, a través de la Política Fiscal.

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Evolución de los Ingresos Tributarios del Sector Público No Financiero y su impacto en la distribución del ingreso en el período 20012009

2.1 Regresividad del sistema tributario salvadoreño Debido a que los impuestos indirectos representan la principal fuente de ingresos del Sector Público, se puede considerar que el sistema tributario salvadoreño es regresivo (exceptuando el impuesto a la gasolina), ya que se les cobra lo mismo a las personas que tienen bajos ingresos como a las que tienen altos ingresos. Por su parte, el impuesto a la

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renta aunque es progresivo, no contrarresta la regresividad de los impuestos indirectos. El Salvador tiene una alta concentración del ingreso. Cabrera y Guzmán (2010) con base en datos del PNUD en el período 1997-2006 el GINI osciló entre 0.51 (1996) y 0.54 (2002), en 2004 fue de 0.48 y en 2007 de 0.469. Se menciona que las remesas evitan que el país sea más desigual, se estima que el GINI para la distribución del ingreso per cápita aumentaría de 0.50 a 0.54 si no se tomara en cuenta el componente de remesas en los ingresos de los hogares. 2.1.1 Impuesto al Valor Agregado (IVA) Como se observa en el cuadro No. 1, el indicador de Kakwani muestra que el IVA es un impuesto regresivo, ya que es menor que cero (-0.1408). Mientras que, el efecto redistributivo del IVA, medido por el índice de Reynolds-Smolensky, es negativo (0.0133). Cuadro No. 1: Indicadores de progresividad global del IVA (Según ingreso del hogar) Indicadores de Progresividad global del IVA Progresividad (Kakwani) Redistribución (Reynolds-Smolensky)

-0.1408 -0.0133

Fuente: Equidad fiscal en El Salvador. ICEFI-BID, abril 2009, base EHPM, citado en Estado Actual de los Ingresos. 1 de septiembre. Ministerio de Hacienda de El Salvador.

Por otra parte, según ICEFI-BID (2009, citado en Ministerio de Hacienda 2010) los consumidores con 162

Panorama general de los Ingresos Tributarios y Subsidios en El Salvador y su impacto en la equidad de ingreso. Período 2001-2009

ingreso per cápita más alto pagan menos del 10% de sus niveles de ingreso en concepto de IVA. Mientras que los deciles 1 y 2 pagan entre 15 y 25% de sus ingresos. Esto se explica porque las personas de ingresos menores dedican una mayor proporción de estos al consumo, en comparación con las personas con mayores ingresos. 2.1.2 Impuesto sobre la Renta (ISR) Como se observa en el cuadro No.2 el indicador de Kakwani del Impuesto sobre la Renta es positivo (0.3247), lo cual significa que es un impuesto progresivo; sin embargo, según el Ministerio de Hacienda (2010) tiene bajo poder redistributivo por su baja recaudación, lo cual se refleja en un indicador ligeramente mayor que cero. Cuadro No. 2: Indicadores de progresividad global del Impuesto sobre la Renta Indicadores de Progresividad global del ISR Progresividad (Kakwani) Redistribución (Reynolds-Smolensky)

0.3247 0.0087

FUENTE: EQUIDAD FISCAL EN EL SALVADOR. ICEFI-BID, ABRIL CITADO EN ESTADO ACTUAL DE LOS INGRESOS. HACIENDA DE EL SALVADOR.

2009. BASE EHPM 2006. 1 DE SEPTIEMBRE. MINISTERIO DE

Según Cabrera y Guzmán (2010), es importante mencionar que la regresividad del sistema tributario no sólo está relacionada con el gran porcentaje que representan los impuestos indirectos de los ingresos tributarios (67.6% en promedio); sino también por la existencia de una asimetría en la aportación de los

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contribuyentes al total de impuestos recaudados, lo cual depende del sector de la actividad económica en que se desempeñan y el tamaño de las empresas. Además de lo anterior, según el mismo estudio existen algunas exenciones que favorecen a algunos sectores y que generan un costo sobre las finanzas públicas9. Entre las leyes aprobadas que favorecen las exenciones se pueden mencionar10: a.

La Ley de Zonas Francas Industriales y Comerciales que le otorga a las compañías11 una exención del Impuesto sobre la renta por 20 años, sin ningún límite a las ventas dentro del territorio. Además de exoneraciones del IVA (por 10 años y renovable), de los aranceles a la importación de maquinaria, equipo y materias primas, de impuestos municipales y de cualquier gravamen a la repatriación de ganancias.

La ley de incentivos de turismo, exige una inversión mínima de US$50.000 para gozar de beneficios fiscales - lo cual implica una

Según Cabrera y Guzmán (2010), no cuenta con estimaciones oficiales de gasto tributario como consecuencia de los esquemas de incentivos fiscales. 10 Según Cabrera y Guzmán (2010), P. 231-232. 11 “Toda compañía extranjera puede establecerse y operar desde una Zona Franca si está involucrada en la producción, ensamble, manufactura, procesamiento, transformación o comercialización de bienes y servicios; además de la oferta de servicios relacionados con el comercio internacional o regional, tal como la recolección, empaque y reempaque, consolidación de carga, distribución de la mercadería y demás actividades conectadas con ellas o complementarias a las mismas.” (Según Cabrera y Guzmán (2010), P. 231-232)

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Panorama general de los Ingresos Tributarios y Subsidios en El Salvador y su impacto en la equidad de ingreso. Período 2001-2009

discriminación en contra de las pequeñas y medianas empresas (PYMES)-; además, incluye exoneraciones sobre los aranceles de los insumos e impuesto sobre transferencia de bienes inmuebles y una exención parcial sobre los impuestos municipales. c.

La Ley de Servicios Internacionales exime por 15 años del Impuesto sobre la Renta a empresas internacionales que inviertan en el país, y regula el funcionamiento de los parques y centros de servicios. Adicionalmente, esta Ley otorga a las empresas que hagan nuevas inversiones, exenciones de IVA y municipales por 15 ó 10 años, dependiendo de la situación.

La Ley de incentivos fiscales para el fomento de las energías renovables en la generación de electricidad establece la exención del pago del Impuesto sobre la Renta por un período de 5 años en el caso de los proyectos entre 10 y 20 megavatios (MW) y de 10 años en el caso de los proyectos de menos de 10 MW. En ambos casos, a partir de la entrada en operación comercial del Proyecto, correspondiente al ejercicio fiscal en que obtenga ingresos.

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2.1.3 Impuestos Selectivos Según los resultados de los índices de Kakwani para los impuestos selectivos, se observa que los impuestos a los cigarrillos, bebidas alcohólicas y no alcohólicas son regresivos, ya que toman valores negativos; sin embargo, el impuesto a la gasolina (FOVIAL) es progresivo. Por su parte, el índice de R-S muestra que el único impuesto que tiene un efecto redistributivo positivo es el FOVIAL. Cuadro No. 3: Indicadores de progresividad de los Impuestos Selectivos Cigarrillos Bebidas Bebidas No FOVIAL Alcohólicas Alcohólicas Indicadores de progresividad global Progresividad -0.2707 -0.4154 -0.1693 0.0322 (Kakwani) Redistribución -0.0005 -0.0006 -0.0013 0.0001 (Reynolds-Smolensky) Fuente: Equidad fiscal en El Salvador. ICEFI-BID, abril 2009, base EHPM, citado en Estado Actual de los Ingresos. 1 de septiembre. Ministerio de Hacienda de El Salvador.

2. Subsidios12 Los subsidios tienen como uno de sus objetivos mejorar el acceso a la provisión de algunos bienes y servicios básicos para la población de menores recursos.                                                               12

En El Salvador, se aplican cuatro subsidios para el consumo de algunos servicios y bienes básicos que las personas necesitan: subsidio a la tarifa de energía eléctrica; subsidio al agua potable; subsidio al gas licuado; subsidio al transporte de pasajeros.

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Panorama general de los Ingresos Tributarios y Subsidios en El Salvador y su impacto en la equidad de ingreso. Período 2001-2009

En El Salvador, los subsidios generalizados, tienen un alto costo fiscal y la proporción respecto del PIB, a lo largo del período 2001-2009, ha sido a crecer, como se observa en el gráfico No. 8. En el año 2009 el gasto en estos representó el 1.7% del PIB, según BID (2010).

A pesar que, los subsidios tienen como uno de sus objetivos mejorar la distribución del ingreso, en la realidad este impacto es mínimo. Según (Díaz 2010), al comparar los índices de GINI con y sin la aplicación de subsidio en el año 2008, se observó que el efecto del subsidio era mínimo. Por ejemplo, el GINI sin subsidio al agua pasó de 0.4576 a 0.4565, incluyendo el subsidio. También si se toma en cuenta el subsidio al gas propano, en dicho año, se encontró que el índice de GINI se redujo a 167

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0.45324. Por su parte, los subsidios a la electricidad y al transporte público tienen un comportamiento similar, según Flores (2010). Para analizar los beneficiados de los subsidios FUSADES (2008) calculó los errores de exclusión e inclusión con base en la metodología del Banco Mundial. En general, a partir de los datos del cuadro No.4, se puede afirmar que debido a la falta de focalización de los subsidios, hay un alto porcentaje de hogares con bajos ingresos que se ven excluidos de los beneficios de éstos; por otra parte, también hay un alto porcentaje de hogares que son incluidos sin ser la población objetivo por el hecho de tener ingresos que les permite adquirir estos bienes y servicios. Cuadro No. 4: Errores de inclusión y exclusión 2005-2006 Error de Error de Exclusión Inclusión Electricidad

30.78%

50.80%

Gas Propano13

47.40%

70.10%

50%

57%

44%

60%

Agua Transporte Urbano de pasajeros

Fuente: elaboración propia con base en datos de FUSADES (2008)

En 2010 se tomó la iniciativa de focalizar el gas propano, con el objetivo de beneficiar a los hogares que más lo necesitan y reducir la carga fiscal que éste representa dentro de las finanzas públicas.

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Panorama general de los Ingresos Tributarios y Subsidios en El Salvador y su impacto en la equidad de ingreso. Período 2001-2009

Según BID (2010), los subsidios benefician en mayor medida a las personas en los deciles de mayores ingresos. El acceso a la energía eléctrica y al agua14 está sesgado hacia los deciles más ricos y los pobres que tienen acceso consumen menos. Además, el subsidio al GLP es costoso y está mal focalizado. El costo administrativo al transporte es elevado y no existe una relación directa entre los costos de operación de las unidades y éste, además posee un alto incentivo de contrabando de gas en los puntos fronterizos debido al diferencial de precios. A más de esto, los subsidios implican un costo de oportunidad, respecto al gasto social. En 2009, los subsidios implicaron un mayor gasto, respecto a los ramos de Justicia y Seguridad (US$282 millones) y Comunidades Solidarias (US$37 millones). Aunque representó un menor monto respecto a los ramos de Salud Pública y Asistencia Social (US$422 millones) y Educación Básica (US$380 millones). 3. Conclusiones y recomendaciones

•

A pesar de las reformas realizadas en los años noventa y principios del siglo XXI al sistema impositivo de El Salvador, la carga tributaria sigue siendo insuficiente para hacer frente a los

Según BID (2010), el subsidio al agua implementado a inicios del 2010 mediante una nueva estructura tarifaria está mejor focalizado comparado con el que existía en el 2009. Sin embargo, cubre sólo el 52% de los hogares del país; mayormente en zonas urbanas y el 90% de los hogares clientes de ANDA.

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requerimientos de recursos para satisfacer las necesidades de la población e inversión en infraestructura para mejorar la competitividad de las empresas. Por tanto, es necesario crear mecanismos que reduzcan la evasión y elusión fiscales, para que el Sector Público pueda tener más ingresos para hacer frente a sus obligaciones. •

El sistema impositivo salvadoreño es regresivo, ya que la principal fuente de ingresos tributarios se basa en impuestos sobre el consumo, lo cual incide negativamente en la distribución del ingreso, a pesar que el impuesto progresivo (ISR) es el segundo en importancia en la generación de ingresos para el SPNF.

•

Se deben revisar los mecanismos de exenciones del Impuesto sobre la Renta para determinar su aporte a la Economía y ver la necesidad de aplicarlos o no. Un punto a destacar en este sentido, es la importancia de hacer transparente la información respecto a los montos destinados a estos mecanismos.

•

A pesar que los subsidios a bienes y servicios necesarios para la población de escasos recursos se suponen diseñados para su acceso, en la práctica se observa un gran porcentaje de excluidos. Además, su impacto en la distribución del ingreso es mínima; a pesar que representan erogaciones significativas por parte

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Panorama general de los Ingresos Tributarios y Subsidios en El Salvador y su impacto en la equidad de ingreso. Período 2001-2009

del Gobierno Central, situación que lleva a la necesidad de focalizar. 4. Bibliografía Alemán, C., (2004) El impacto de la Política Fiscal en la redistribución del ingreso en El Salvador en el año 2002. UCA. Acevedo, C. y González, M., (2003) El Salvador: Diagnóstico del sistema tributario y recomendaciones de política para incrementar la recaudación. [En línea], BID, disponible en: http://www.iadb.org/regions/re2/EstudioES.pdf [Accesado el día 20 de julio de 2010] Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial, (2010) El Salvador: Evaluación del Gasto Público. Barreix, A. et al., (2009) Equidad fiscal en Centroamérica, Panamá y República Dominicana. [En línea], BID, disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?do cnum=2209082 [Accesado el día 20 de julio de 2010] Cabrera, M. y Guzmán, V., (2009) La tributación directa en América Latina, equidad y desafío: el caso de El Salvador. [En línea], CEPAL-GTZ, disponible en: http://www.eclac.org/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/37114.xm

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l&xsl=/de/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xslt [Accesado el día 15 de agosto de 2010] Díaz, A. et al., (2010) Políticas públicas del subsidio de agua potable y gas propano en El Salvador y su impacto en la distribución del ingreso. UCA. FESPAD, (2008) Política de subsidios en El Salvador: ¿Instrumento para el bienestar social o para el beneficio empresarial? FESPAD, (2010) Focalización del subsidio al gas propano ¿Quiénes se benefician? [En línea], disponible en: http://fespad.org.sv/documentos/actualidad-subsidiogas.pdf [Accesado el día 5 de septiembre de 2010] Flores, W. et al., (2010) ¿Quiénes han sido los verdaderos beneficiarios de los subsidios al transporte público y energía eléctrica en El Salvador: 19902008? UCA. ICEFI, (2007) La Política Fiscal en la encrucijada. Jiménez, J. et al., (2010) Evasión y equidad en América Latina. [En línea], CEPAL-GTZ, disponible en: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/8/38398/Evasi onEquidad_final.pdf [Accesado el día 20 de julio de 2010]

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Panorama general de los Ingresos Tributarios y Subsidios en El Salvador y su impacto en la equidad de ingreso. Período 2001-2009

Ministerio de Hacienda, (2010). El Salvador: Sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo (2010-2015). Ministerio de Hacienda (2010). Estado Actual de los Ingresos. Navajas, F. et al., (2008) Análisis y rediseño de los subsidios en El Salvador. [En línea], FUSADES, disponible en: www.fusades.org/get.php?id=757&anchor=1 [Accesado el día 10 de junio de 2010] Roca, Jerónimo (2010) Evaluación de la efectividad y eficiencia de los beneficios tributarios. [En línea], BID, disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?do cnum=35259019 [Accesado el día 10 de julio de 2010] Rubio, R., (2008) Seguridad Fiscal en El Salvador. FUNDE.

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Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

POLÍTICA ECONÓMICA Y SOBERANÍA ALIMENTARIA EN EL SALVADOR José Alejandro Álvarez Ramírez1 El presente artículo pretende realizar una revisión a las distintas políticas económicas enfocadas al sector agrícola y como han tenido incidencia en los principales indicadores de la soberanía alimentaria. Mención especial merece el flujo creciente de las remesas hacia El Salvador y el efecto que tiene sobre el tipo de cambio real en el sector transable de la economía, proceso que se consolidará con una de las medidas de política económica más trascendente en los últimos diez años: la dolarización. La soberanía alimentaria y la acción pública La soberanía alimentaria en El Salvador, es un tema que no ha sido considerado en su dimensión integradora y por lo tanto no ha sido abordado de manera amplia y completa, como el término lo sugiere. La soberanía alimentaria fue planteada por la Vía Campesina durante el Foro Mundial por la Seguridad Alimentaria, evento paralelo a la Cumbre Mundial de la Alimentación de la FAO, en 1996, es planteada desde una óptica “de los pueblos, de sus países o uniones de Estados a definir su política agraria y alimentaria, sin “dumping” frente a países terceros. El derecho de los campesinos a producir 1

José Alejandro Álvarez Ramírez, docente e investigador de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA) de El Salvador. Correo electrónico: jalvarez@eco.uca.edu.sv

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José Alejandro Álvarez Ramírez

alimentos y el derecho de los consumidores a poder decidir lo que quieren consumir y como y quien se lo produce.” (Vía Campesina, 2004). La soberanía alimentaria incluye dos aspectos importantes: uno es priorizar la producción agrícola local; y dos, el acceso a créditos, tierra, semillas y agua. Se trata de un tema de política pública sobre la alimentación y acceso a los recursos necesarios, para garantizar una vida digna en el campo. Evitar las malas prácticas comerciales; el respeto a las decisiones de los pueblos sobre el que, como y para quien producir. Así como informar a la población consumidora sobre los alimentos que deseen adquirir. La soberanía alimentaria, es pues, un planteamiento amplio tanto de los oferentes como de los demandantes de alimentos, sin menosprecio de ninguno de los participantes por cualquiera de los lados de funcionamiento del mercado (oferta y demanda). En ese sentido, el abordaje de la soberanía alimentaria, se hace pertinente, en un país como El Salvador en donde la alimentación de la población depende enormemente de factores externos. En 1999, el monto de importaciones referidas al concepto de “Animales Vivos y Productos del Reino Animal

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Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

Productos del Reino Vegetal2”, que son básicamente la mayor parte de los alimentos, fue de más de 275 mil dólares, y en el 2009 este monto había crecido a 682 mil dólares, es decir, que en 10 años las importaciones de este rubro casi fueron dos y media veces más (gráfico # 1). Vale señalar que durante el 2008, las cifras preliminares de importaciones llegaron a ser superiores a los 725 mil dólares. La baja para el 2009, fue un impacto directo de la disminución del flujo de remesas provocados por la crisis mundial y sus efectos en los ingresos del país. Grafico # 1

FUENTE: elaboración propia con base en cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR). (p): cifras preliminares 2

En esta clasificación se encuentran: animales vivos de la especie bovina; carnes y despojos comestibles; atunes frescos, refrigerados o congelados; leches en polvo u otras formas sólidas; quesos y requesón; legumbres y hortalizas, incluso cocidas o secas (frijoles y otras legumbres y hortalizas); frutos comestibles frescos secos o refrigerados; café, incluso tostado o descafeinado; pimienta, canela y demás especies; trigo; maíz; arroz; sorgo; productos de la molinería (harinas y grañones) malta, almidones y féculas; linulina, gluten de trigo; y otros productos alimenticios.

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José Alejandro Álvarez Ramírez

Paralelamente, el comportamiento del Producto Interno Bruto Agropecuario (PIBA), se mostró errático y con fuertes vaivenes en muchos de los sectores que lo componen. Así, el aporte que el PIBA realizó al PIB total en 1999, representó casi un 13 por ciento, al llegar a su punto más crítico en el año 2003 con una participación de un poco más del 11 por ciento y apenas en el 2009 logró superar los niveles de diez años atrás. Esto plantea que, mientras las importaciones de alimentos han crecido sistemáticamente, el comportamiento de todo el sector agropecuario, que debería de producir los alimentos del país, se mantuvo en una crisis productiva durante el período 1999 – 2009, lo cual se ve reflejado en el gráfico # 2. Gráfico # 2

FUENTE: Elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR). (p): cifras preliminares.

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Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

Dada la relevancia que el sector agrícola tiene para toda nación, cabe lugar el preguntarse cuales fueron las distintas acciones públicas (o políticas públicas) que cada gobierno del país consideró (Tabla # 1). Tabla # 1 El Salvador. Acciones Públicas dirigidas al sector agrícola, según períodos presidenciales: 1989-2009 F. Alfredo Cristiani Armando Calderón Francisco Flores P. E. Antonio Saca B. (1989-1992) Sol (1994-1999) (1999-2004) (2004-2008) El principal Se buscaba Buscaba mejorar Tenía como objetivo era establecer una condiciones que objetivo el orientar, generar las economía de incrementen la con la política condiciones para mercado que no rentabilidad agropecuaria, a que una progresiva concibiera políticas agropecuaria, al el trabajador liberalización para sectoriales. No se desarrollar mejore sus ingresos que el aparato tuvieron acciones mecanismos que y que el sector rural productivo públicas explicitas, fortalezcan al sector y tenga incidencia en funcionara y sino que se aseguren la las actividades pudiera generar ejecutaron sostenibilidad de su productivas, a más empleo, proyectos con crecimiento y través de: ahorro e inversión. financiamiento y productividad. La - Creación del Acciones públicas: ayuda nueva política programa - Programa de internacionales: agropecuaria presidencial y Reforma e - Desarrollo comprendía: Reconversión Información Agrícola de - La nueva alianza Productiva del Agrícola (PRISA), pequeños para el desarrollo Sector con el apoyo Productores en el agrario nacional. agropecuario técnico del área Paracentral - La reconversión - Fomento a la programa RUTA (PRODAP), agro - empresarial. asociatividad de y el - Rehabilitación y - La inversión productores financiamiento desarrollo de las pública. rurales con del Banco áreas afectadas por En cuanto a la enfoque de Mundial. el conflicto en el reconversión agrogestión - Creación plan de departamento de empresarial se empresarial y de desarrollo Chalatenango enunciaron seis mercadeo económico y (PROCHALATE). políticas, siendo - Establecimiento social. - Apoyo del proceso éstas: de un programa - Ley de Sanidad productivo en - Asociatividad de Inversión Vegetal y Animal, departamento de empresarial; Pública Rural cuya ejecución San Vicente. - Innovación coordinada estaba a cargo de - Programa tecnológica, - Creación del una institución ambiental de El - Comercialización; Programa de

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José Alejandro Álvarez Ramírez

El Salvador. Acciones Públicas dirigidas al sector agrícola, según períodos presidenciales: 1989-2009 F. Alfredo Cristiani Armando Calderón Francisco Flores P. E. Antonio Saca B. (1989-1992) Sol (1994-1999) (1999-2004) (2004-2008) interna del MAG, Salvador (PAES). - Apoyo a la Empleos la Dirección diversificación estacionales General de agropecuaria; - Modernización de Sanidad Vegetal - Fortalecimiento de las instituciones y Animal. cadenas de agropúblicas que - Ley de creación negocios; apoyan al sector de la Secretaría - Aseguramiento de la (ENA, CENTA, Ejecutiva del calidad de los CENDEPESCA). Medio ambiente productos - Creación del (SEMA), agropecuarios. programa de institución Extensión autónoma al Agrícola, que MAG, que 1997 daría formación a se transformará agentes para dar en el Ministerio capacitación a de Medio medianos y Ambiente y pequeños Recursos agricultores. Naturales (MARN). - Diseñar y ejecutar un programa para la privatización de las empresas en poder de CORSAIN, BANAFI, e INAZUCAR así como del ISIC y CENAP

FUENTE: Amaya Martínez (2010) y FAO (2010).

Jean Claude Thoening (1997) plantea que la acción pública es “la construcción y la calificación de los problemas colectivos por una sociedad, problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias gubernamentales, en su totalidad o en parte, así como la elaboración de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento” 180

Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

(Thoenig, 1997). Se trata de una delegación de responsabilidad a una sola autoridad asumiendo que dicha autoridad tendrá la capacidad de identificar la mayor parte de los problemas de la sociedad y buscar las distintas alternativas para su resolución. Dentro de estas distintas medidas adoptadas por los cuatro períodos presidenciales, el plan de gobierno del ex-presidente Armando Calderón Sol (1994 – 1999), incluía dentro de sus directrices una valoración que tendrá mucha incidencia en los años venideros en el sector agropecuario (FAO, 2010): “En un sistema de economía de mercado no se conciben políticas sectoriales, ya que la mejor política sectorial es una política macroeconómica que fija reglas claras y estables, da libertad a los agentes económicos, facilita la creación de recursos financieros para apoyar la inversión y genera estabilidad en el corto – mediano plazo” “La experiencia demuestra que una rápida expansión de la economía no agropecuaria de un país estimula el crecimiento del sector agrícola, forestal, pesquero y agroindustrial; y facilita la absorción de mano de obra de las áreas rurales ayudando así a mejorar el nivel de ingreso rural” “’Plan de Gobierno 1994 – 1999: El Salvador país de oportunidades’” Dicho de otra manera, la concepción de lo que es el agro para la presidencia Calderón Sol, parte de la 181

José Alejandro Álvarez Ramírez

idea del “rebalse”, a saber, que gracias a la reactivación de otros sectores económicos, mayormente vinculados y compenetrados a la lógica del mercado, provocaría una “reactivación” del sector agropecuario. Con esta idea, el sector agropecuario fue paulatinamente relegado a un sector más bien ‘complementario’ y secundario en el marco de la nueva visión de país” (FAO, 2010) La gestión de Calderón Sol dedicó al sector agropecuario una gama de proyectos más bien de carácter aislado y sin mayores coordinaciones y que a su vez fueron dando lugar a la práctica institucional de financiamiento a través de préstamos y cooperación internacional. Posteriormente, la gestión de Francisco Flores (1999 – 2004), no será muy distinta a la heredada de Calderón Sol y continuará con acciones similares, pero sobre todo con el proceso de apertura comercial que se verá consolidado con el inicio de las negociaciones para la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América (EE.UU.). Asimismo, durante la administración Flores, se pone especial énfasis en una transformación del sector agrícola, en un sector de empresarios y una mayor diversificación productiva. El gráfico # 2 muestra como las distintas políticas públicas, no generaron efectos positivos en aporte del agro al PIB y es más, el PIBA fue cada vez menor hasta llegar en el 2003 al punto mínimo en los últimos 10 años. Será hasta el 2004 que la 182

Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

contribución del agro al PIB salvadoreño, comenzará a incrementarse, pero con alzas marginales. Con la llegada de Elías Antonio Saca (2004 – 2009), se buscó darle mayor peso al sector agropecuario, reflejándose en la creación de un programa presidencial destinado específicamente a la reactivación sectorial y la modernización de instituciones como el Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA) y la Escuela Nacional de Agricultura (ENA). Una de las características principales de las acciones públicas enfocadas al agro por parte la administración Saca, será el programa de semilla mejorada, pero esta medida se transformaría en una acción de carácter populista y asistencialista, en donde la forma de repartición será de carácter discrecional y dependerá directamente del Ejecutivo y no de acuerdo con las necesidades del sector. El crecimiento del sector agrícola, el gráfico # 3, muestra que desde un poco antes de la gestión Saca, el agro empezaba a experimentar tasas positivas de crecimiento, las cuales llegaron a su punto máximo en el 2007 con un alza del 8.5%; pero desde 2008, se empieza a experimentar una fuerte caída en el 2009 la tasa de crecimiento fue negativa, con un 2.2%, nuevamente, caída generada en buena parte por los efectos de la crisis económica internacional. Si bien han existido tasas positivas de crecimiento, al mirar de cerca como se han comportado los distintos subsectores del PIBA, se observan resultados 183

José Alejandro Álvarez Ramírez

diferenciados (gráfico # 4). Así, el que fuera durante muchas décadas el principal producto de exportación salvadoreño, el café, no ha logrado mantener tasas sostenidas de crecimiento. De 1999 al 2009, sólo han presentado tasas positivas de crecimiento en cuatro años: 1999 (15.2%), 2005 (2.3%), 2007 (10.4%) y 2008 (1.7%). Gráfico # 3

FUENTE: elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR). (p): Cifras preliminares.

El PIBA debe su crecimiento del 2002 al 2007 a la relativa estabilidad de los sectores como la ganadería, avicultura, silvicultura y otras producciones agrícolas, subsectores que están más vinculados con el mercado interno que con el externo. 184

Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

Gráfico # 4

FUENTE: elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR). (p): Cifras preliminares.

Políticas económicas: principales implicaciones en la soberanía alimentaria Si profundizamos más en las acciones públicas, especialmente en las políticas económicas durante los últimos veinte años, se puede categorizar este tipo de medidas de la siguiente forma: inversión pública, promoción de inversión extranjera directa (IED), crediticias, liberalización y apertura comercial, fortalecimiento institucional y monetaria (tabla # 2).

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Tabla # 2 El Salvador. Políticas Económicas y sus principales implicaciones en el sector agropecuario en los años 1989 - 2009 Características Implicaciones en el sector Política fundamentales agropecuario • Concentrado en la recuperación de infraestructura vial y de servicios básicos en la • Deterioro de la infraestructura productiva y época de la posguerra. Políticas de inversión • Pronunciado sesgo antide la cantidad y calidad de pública agrícola (entre 1998 y 2009 los servicios de apoyo. sólo el 10% de la inversión • Pérdida de competitividad. pública destinada al • Desestimulo a la inversión. desarrollo económico fue orientada hacia el sector primario). • Inician de manera sistemática en el año 2000 con la creación de la Agencia de Promoción de Inversiones PROESA. • Entre 2000 y 2009 el Políticas de promedio de participación • Privilegia en su primer promoción de período la atracción de del sector agropecuario inversión extranjera dentro de la IED atraída por inversiones en el sector directa (IED) PROESA no supera el 10%. manufacturero (textil y confección). • Se diversifica a partir de 2005 dando énfasis al sector servicios (call centers). • Privatización de la banca y • La participación del crédito desaparecimiento de la agropecuario dentro del banca de desarrollo. crédito total de la banca • Apoyo preferencial al sector comercial se va vio reducida industrial, comercial y de en 7% entre 1990 y 2000, servicios; y posteriormente pasando del 13.4 al 6.8 por al crédito de consumo. ciento. • Constante intervención • En la última década la Políticas crediticias política en el manejo de la participación del sector deuda agropecuaria (Sólo agropecuario en el crédito en 1998, la Asamblea privado se ha reducido hasta Legislativa condonó el 85% el 4.2%. de la deuda agropecuaria • Profundización de la cultura por medio de un Decreto de “no pago” y aumento de Legislativo) la percepción de los • Venta e internalización de productores agropecuarios

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El Salvador. Políticas Económicas y sus principales implicaciones en el sector agropecuario en los años 1989 - 2009 Características Implicaciones en el sector Política fundamentales agropecuario la banca a partir de 2007. como “clientes de alto riesgo”. • Desde 1999 la banca comercial destina más recursos a los créditos personales que a los créditos al sector primario.

Políticas de liberalización y apertura comercial

• Esfuerzos sostenidos de apertura comercial, inicialmente mediante la suscripción de Acuerdos Recíprocos de Protección de Inversiones, y luego mediante Tratados de Libre Comercio (8 TLC en los últimos 10 años). • Programas agresivos de reducción / eliminación de aranceles (actualmente el DAI es de 12.5% aproximadamente). • Medidas de protección y ofensiva comercial muy susceptibles a las presiones de grupos de interés y poco fundamentadas en análisis de potencial y sensibilidad comercial. • Mayor énfasis en la promoción que en el fortalecimiento y diversificación de la oferta exportable.

• Ampliación de la brecha (déficit) comercial del sector agrícola en muchos casos al sustituir la producción nacional por productos importados (esto es muy visible, por ejemplo, en los subsectores hortícolas, frutícolas y lácteos). •En 1990, el sector presentaba un amplio superávit comercial; sin embargo para el año 2005 el valor de las importaciones agrícolas duplicaba ya al valor de las exportaciones y la tendencia parece consolidarse en los últimos años. • Pérdida de competitividad en los mercados nacionales e internacionales de muchos productos agropecuarios. • Oferta exportable agrícola poco diversificada en productos y mercados, con mucha concentración en productos alimenticios para el mercado nostálgico.

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José Alejandro Álvarez Ramírez

El Salvador. Políticas Económicas y sus principales implicaciones en el sector agropecuario en los años 1989 - 2009 Características Implicaciones en el sector Política fundamentales agropecuario Durante el período 1989 – 1994 • Se adecua el marco legal del ramo de agricultura, restándole funciones importantes en materia del desarrollo rural y en Durante el período materia de comercialización 1989 – 1994 de productos e insumos (eliminación del IRA e • Poco impacto de las reformas institucionales en el instalación de una banda de desempeño del sector precios. (reformas no fueron • Se promulga la ley de Políticas de coherentes con las Sanidad Vegetal y Animal fortalecimiento como paso preparatorio necesidades reales del agro institucional en ese período). para la apertura comercial • Mientras la economía no del sector. agropecuaria tuvo un • Se confieren nuevas crecimiento acumulado de atribuciones al CENTA privilegiando su rol en 40% en ese período, el sector agropecuario sólo lo materia de extensión hizo en 8%. agropecuaria en detrimento de sus capacidades de investigación y transferencia tecnológica. • Se fortalece la capacidad de análisis, planificación y propuesta dentro del MAG (creación de la UAP). Durante el período 1994 – 2004 • Consolidación del modelo de intervención “por proyectos” en sustitución de políticas sectoriales integrales y prospectivas. • Priorización en la atención a pequeños productores y mediante servicios de asistencia técnica y crediticia para el fomento de la producción en

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Durante el período 1994 – 2004 • Reducción sustantiva de las asignaciones presupuestarias al ramo de agricultura y profundización de la dependencia del financiamiento externo para impulsar políticas y proyectos agropecuarios • Pérdida de importancia relativa del sector agropecuario en la

Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

El Salvador. Políticas Económicas y sus principales implicaciones en el sector agropecuario en los años 1989 - 2009 Características Implicaciones en el sector Política fundamentales agropecuario especialmente en tecnología e infraestructuras. • Poca prioridad del sector agropecuario dentro de las visiones y planes de la administración pública. Durante el período 2004 – 2009 • Aumento sustantivo en la asignación presupuestaria Durante el período para el ramo de agricultura. 2004 – 2009 • Creación de la figura de • Inversiones importantes en “Comisionado Presidencial Distritos de Riego (Lempa para la Agricultura” como Acahuapa y Atiocoyo Sur). muestra de un mayor apoyo • Crecimiento sectorial mayor político. al promedio de crecimiento • Creación del SINALIT, de la economía nacional. como instrumento de financiamiento a la innovación en el sector agropecuario. • Pérdida de competitividad de los productos agrícolas de exportación y exposición a • Hasta antes de 2001, un productos importados más sistema de tipo de cambio baratos en el mercado que condujo a una nacional. apreciación del tipo de • El impacto de la Política monetaria cambio. dolarización sobre la • A partir de enero 2001, agricultura debe entenderse dolarización de la como la “consolidación” de economía. un fenómeno de apreciación cambiaria que ya venía de afectar negativamente a este sector.

FUENTE: FAO (2010)

Dado que no se pretende realizar un análisis pormenorizado de todas las políticas económicas, sino más bien realizar un planteamiento a la luz de la soberanía alimentaria, se retomaran algunos 189

José Alejandro Álvarez Ramírez

elementos más relevantes al respecto. En este sentido, el IV Censo agropecuario 2007 – 2008, da luces sobre el comportamiento de las variables que intervienen en lograr la soberanía alimentaria. En primer lugar, ampliando lo planteado en la sección anterior, respecto al tema de la producción nacional, vale destacar el incremento de un poco más del 45 por ciento de los productores agropecuarios en el período de 1971 a 2007. De ellos, más del 80 por ciento eran pequeños productores y el restante eran productores comerciales. Del grupo de productores con fines comerciales, sólo el 3 por ciento eran grandes productores. Es decir, un primer elemento que se acentúa es que – si bien es cierto existe un crecimiento en la cantidad de productores – éstos se dedican a actividades de subsistencia. Destaca que, dentro de estos grupos, la mayoría son hombres cuya edad promedio es de 48 años, mientras que en el caso de las mujeres, la edad promedio es de 51 años. En términos globales, la edad promedio de los productores es de 49 años, es decir, el campo está envejeciendo, debido al proceso migratorio de los últimos años. La política económica de inversión pública sólo destinó un máximo del 10%, en algunos años, al sector agropecuario y esto no logró generar una reactivación del sector y más bien logra que dicho sector vea empeorada su situación económica así como una poca diversificación de sus productos, al limitar a los habitantes rurales dedicados al campo a 190

Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

cultivos de subsistencia o vinculados más al mercado interno y esto generará el paulatino empobrecimiento de las zonas rurales. Como segundo punto vale señalar el tema de los créditos. Según el censo referido, en 1971 sólo 124 productores (0.05 por ciento del total de productores), tuvo acceso al crédito y para el 2007 la cifra subió a 41,189 (10 por ciento). Podría considerarse un cambio sustancial, dado que ahora accede a más créditos, pero el panorama cambia si se ubica cual es la fuente de financiamiento, mostrada en la Tabla # 3. Tabla # 3 El Salvador Fuente de financiamientos de los productores agrícolas. Tipo de Financiamiento % de productores Cooperativa 10 Banco estatal 22 Banco privado 31 Otras fuentes de financiamiento (37%) ONG´s 5 Otras financieras 10 Prestamista local 22 TOTAL 100 FUENTE: Ministerio de Economía, Dirección General de Estadísitcas y Censos, 2009.

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José Alejandro Álvarez Ramírez

De lo anterior se infiere que de ese grupo de productores, que representa el 10 por ciento que puede acceder al crédito, casi 4 de cada 10 productores recurren a fuentes no estatales o de la banca privada del país y, al menos 2 de cada 10, adquiere deuda a través de medios informales como los prestamistas locales. Sólo el 50 por ciento de los productores tiene acceso a fuentes de financiamiento mediante la banca estatal o privada. Se deduce que aún queda un segmento de productores que no logra ser cubierto por el sistema bancario de El Salvador. La falta de un mayor acceso a fuentes formales de financiamiento ha sido un resultado del sesgo antiagrícola que durante los últimos veinte años se presentó en El Salvador y que desde las instancias propias del gobierno se generó. Acciones como la privatización de la banca y la eliminación de la banca para el desarrollo, dificultaron el acceso a mejores fuentes de financiamiento. El que cerca de 4 de cada 10 productores busque fuentes “alternativas” de financiamiento es un resultado palpable; acompañado de un apoyo preferencial a actividades “más rentables” como las industriales, comerciales, servicios y posteriormente al consumo. El crédito agropecuario dejó de ser prioridad. En el caso del acceso a tierra, el IV Censo agropecuario nos muestra que hubo un incremento en la tierra destinada al cultivo. Así, en el 2007, el total de tierra cultivada llegó a un poco más de las 192

Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

985 mil manzanas, al reducir las tierras en descanso y la dedicada a pastos estacionales. Dentro de los cultivos que experimentaron un crecimiento en su área cultivable destacan los granos básicos, seguido de las hortalizas y, finalmente, los frutales (otras producciones agrícolas). Es decir, el mayor incremento se da en cultivos que mayoritariamente son destinados a la subsistencia, a pesar de su desigual comportamiento, pero que incluso ha estado más estable que el café (ver gráfico # 4). Si se apareja la cifra de los tipos de cultivos y la tipología de los productores, estaríamos ante un crecimiento de los pequeños productores que dedican gran parte de su trabajo a cultivos de subsistencia, como lo son los granos básicos. Actualmente, de las tierras disponibles para las actividades agropecuarias – las cuales son más de 1.3 millones de manzanas3 – más de 750 mil se destinan al cultivo. De ellas, sólo el 5 por ciento dispone de acceso a riego, lo cual implica que más del 90 por ciento de las tierras para cultivo dependen exclusivamente de las condiciones climáticas para poder ser cultivadas, dejando más vulnerable el sector agropecuario, ante un panorama mundial en donde el cambio climático ya se está haciendo sentir y empeorando sus efectos. En el caso de El Salvador, el comportamiento deprimido del sector agropecuario durante los 3

Una manzana equivale a 0,698896 hectáreas.

193

José Alejandro Álvarez Ramírez

últimos años y la creciente importación de alimentos ponen de manifiesto que no ha existido ni siquiera un esbozo al respecto del tema de la soberanía alimentaria. La preocupación principal ha sido la de abastecer el mercado interno, pero sin que esto implique un compromiso con la autosuficiencia nacional de alimentos. Los gobiernos de los últimos 20 años, si bien garantizaron, en cierta medida, el acceso a los productos alimenticios a costa del deterioro del sector agropecuario salvadoreño, condenaron a la pobreza a un significativo grupo de familias que dependen de la actividad agropecuaria, que, básicamente, se desarrolla en el área rural del país. En 2009, la tasa de desempleo más alta del país se presentaba en la zona rural, la cual era cercana al 8% y a su vez casi el 50 por ciento de los hogares rurales vivía en pobreza4, es decir, cerca de 5 de cada 10 hogares era pobre. Uno de los resultados de estas condiciones en el medio rural (pero también a nivel nacional), será el proceso migratorio salvadoreño que tendrá implicaciones en el sector agropecuario. 4

A nivel nacional un 37.8% de los hogares se encuentran en pobreza; de éstos el 12% se encuentra en pobreza extrema; mientras que el 25.8% están en pobreza relativa. En el área urbana el 33.3 % de los hogares viven en pobreza; el 9.2% están en pobreza extrema y el 24.1% en pobreza relativa. En el área rural un 46.5% de hogares se encuentran en pobreza, de los cuales el 17.5% están en pobreza extrema y el 29% en pobreza relativa. El Área Metropolitana de San Salvador cuenta con el menor número de pobres en donde el 25% de hogares son pobres y de éstos el 5.4% se encuentra en pobreza extrema y el 19.6% está en pobreza relativa. Datos tomados de Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples 2009. Disponible en: http://www.digestyc.gob.sv/. Último acceso: viernes 10 de septiembre de 2010.

194

Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

El comportamiento de las variables anteriores plantean una descripción de lo que en materia de soberanía alimentaria se está o no realizando, pero hay que tomar en cuenta un elemento de vital importancia, y es el referido al flujo de remesas y su incidencia en los tipos de cambio reales, que consolidarán su apreciación con la dolarización del 2001, quizá una de las principales acciones públicas de mayor incidencia, aparejada a la política de liberalización y apertura comercial, con la firma del TLC con los EE.UU. Como punto final, se desea realizar una breve descripción que el flujo constante de remesas (gráfico # 5) ha tenido en el tema del tipo de cambio real de los productos del sector agrícola que a su vez forma parte del sector de los bienes transables. Gráfico # 5

FUENTE: elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR)

Durante los últimos veinte años, el proceso migratorio ha estado en franco ascenso, lo cual ha 195

José Alejandro Álvarez Ramírez

repercutido, a nivel económico, en incrementos considerables en el flujo de las remesas (que solamente se revirtió en 2008 dado los efectos de la crisis económica estadounidense) y que debido a sus efectos en los tipos de cambio reales tanto en el sector de los transables como en los no transables5. Así, para 1991 el monto por remesas (gráfico # 5) fue de U.S.$790 millones y para el 2008 este monto se había incrementado a U.S.$3,787 millones, equivalente a un 17.13% del PIB a precios corrientes (grafico # 6). Gráfico # 6

FUENTE: elaboración propia con base a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR) (p): cifras preliminares. *: Para el 2007, 2008, 2009 las cifras de Industria Manufacturera incluyen del PIB, incluyó a las de Extracción de Minas y Canteras. 5

Orellana (2008) plantea que los sectores transables son aquellos productos elaborados en los sectores agrícola, minero e industrial (sectores primarios y secundarios de la economía) y por lo tanto tienen una “oferta infinita y sustitutos perfectos desde los mercados internacionales, su precio [...] se determina desde el exterior, es decir, exógenamente”; asimismo los sectores no transables son el resto de los sectores de la economía, a excepción de la agricultura, minería e industria (sector terciario) y por lo tanto “no encaran la competencia internacional, sus precios .[…] se determinan por la interacción de la demanda y oferta internas”

196

Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

Este proceso, al deteriorar los tipos de cambio reales (gráfico # 7), ha derivado en un paulatino empeoramiento de las actividades agrícolas del país, al ser éste uno de los sectores transables por excelencia, al reducir así su rentabilidad y provocar una reasignación de los factores productivos hacia sectores más rentables, que a su vez se han visto estimulados por las mismas políticas económicas implementadas durante los últimos veinte años. La variación en el tipo de cambio real (que es en esencia un precio relativo de los transables referido a los no transables), se ha apreciado o caído, en un 20% aproximadamente desde 1990 a 2009. Gráfico # 7

FUENTE: elaboración propia con base en cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador y González Orellana (2008)

Pero también los cambios en los niveles de rentabilidad, también han provocado una transferencia implícita (gráfico # 8) de un sector al 197

José Alejandro Álvarez Ramírez

resto de la economía (Orellana, 2008): “siendo el sector agropecuario un sector transable, las transferencias han sido negativas, es decir, los cambios en los precios relativos han motivado transferencia de ingresos desde este sector hacia el resto de la economía, en porcentajes que en el período 1999 – 2006 han oscilado entre el 16 y 27% del PIB agropecuario que se habría registrado si el mismo se hubiera valorado al mismo nivel de los precios del PIB general” Gráfico # 8

FUENTE: elaboración propia con base en cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador y González Orellana (2008). (p) Cifras preliminares del PIB

198

Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

Conclusiones Al considerar los principales componentes del concepto de soberanía alimentaria y a la luz de las políticas económicas, no se ha dado un tratamiento real ni integral a dicho concepto. Durante los últimos veinte años las distintas acciones públicas enfocadas al sector agrícola, pilar de la soberanía alimentaria, han sido más bien acciones aisladas y poco coordinadas. A nivel de políticas económicas, ha existido un claro sesgo antiagrícola, lo cual ha provocado un paulatino abandono del sector agropecuario y se ha enfocado hacia actividades más rentables, como el sector comercial y de servicios, sector económico sobre el cual se ha basado la economía salvadoreña durante los últimos años, estimulado por el creciente flujo de remesas. La apertura comercial que se dio a finales de los años noventa e inicios del nuevo siglo, vio consolidado su proceso con la firma del TLC con los EE.UU., lo cual generó una mayor dependencia del país a productos importados. La creciente importación de alimentos, dado el poco apoyo a la producción local, sólo ha generado una mayor dependencia y vulnerabilidad del país a las fluctuaciones mundiales de los precios de los alimentos que se traduce en una mayor inseguridad alimentaria. El proceso migratorio del país, que ha sido un resultado de la ausencia de políticas económicas que 199

José Alejandro Álvarez Ramírez

estimulen la generación de empleos, sobre todo en un sector como el agropecuario, que absorbe grandes cantidades de mano de obra, ha generado un ciclo vicioso que empeora los tipos de cambio reales (vía remesas) del sector de los transables a nivel nacional, pero a su vez, las remesas, ayudan a mitigar la pobreza del país y sobre todo la rural, que es donde más población pobre existe. La economía salvadoreña no podría subsistir sin las remesas, pero a su vez, es este flujo de dinero el que está afectando el poder reactivar los sectores económicos capaces de romper con la dependencia de las remesas. En lo referente al acceso a la tierra, semillas y agua, han presentado comportamientos marginalmente positivos, mas sin embargo, toda la actividad agrícola alrededor de estos recursos, está en función cultivos de subsistencia y no a una dinámica de largo plazo que pretenda hacer de la soberanía alimentaria un pilar fundamental de la nación. Recomendaciones Desde el 2009, toma posesión de la presidencia de la nación por primera vez en la historia salvadoreña, el candidato del principal partido de izquierda de El Salvador y un año después presentó su plan de trabajo o Plan Quinquenal de Desarrollo (PQD). Dentro de este plan, la soberanía alimentaria no aparece como un concepto explicito, pero si acciones sociales que mejoren las condiciones de vida de los y las habitantes rurales, históricamente vinculados a las actividades agropecuarias y 200

Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

actualmente el sector población que más pobreza presenta. El PQD plantea que una de las grandes problemáticas históricas ha sido la incapacidad del sector agropecuario de integrarse al mercado y por lo tanto uno de los fines del PQD, es el de lograr dicha articulación, sin que esto menoscabe la propia seguridad alimentaria de las familias productoras “en pequeño”. La principal trampa de esto, es que se supla la lógica de subsistencia por la lógica de la rentabilidad, que promueva el que la producción agropecuaria debe lograr ser colocada en el mercado y con esto obtener los ingresos necesarios para poder subsistir, sin que implique una mejora en la calidad de alimentación y por tanto de vida. La soberanía alimentaria trasciende al mercado y por lo cual, se debe garantizar un adecuado equilibrio entre producción para su comercialización y producción para una adecuada alimentación. El PQD considera como un hecho “dado” los TLC´s sin considerar a fondo sus efectos negativos y sólo se considera como los y las productoras vean la manera de aprovechar las “oportunidades” que un tratado de este tipo tiene y no considera como mitigar o eliminar sus efectos. Una última recomendación, sería que a casi diez años de haber sido dolarizada la economía, esto merece una revisión que al menos evalué a fondo, los efectos que el flujo de dinero, vía remesas, ha 201

José Alejandro Álvarez Ramírez

tenido en la economía nacional y como compensar las transferencias implícitas del sector transable a los no transables, que mejoren los niveles de rentabilidad e ingresos. Bibliografía Amaya Martínez, M. E., Arteaga Aguilar, K. E., Gámez Mejía, A. T., & Olivares León, S. A. (2010). Impacto de las políticas públicas en el desarrollo rural de El Salvador. Período 1992-2008. Tesis para optar al grado de Licenciatura en Economía de la Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (UCA). Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador. Banco Central de Reserva de El Salvador, Revista Trimestral, varios años, San Salvador, El Salvador. FAO. (abril de 2010). Análisis de las Políticas Agropecuarias El Salvador. Recuperado el 22 de septiembre de 2010, de Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), representación El Salvador: http://www.fao.org.sv/activos/documentos/analisis%2 0de%20las%20politicas%20agropecuarias.pdf Ministerio de Economía, Dirección General de Estadísticas y Censos. (abril de 2008). VI Censo de Población y V de Vivienda. Delgado. El Salvador. - 2009 . IV Censo agrícola 2007 - 2008. Recuperado el 24 de septiembre de 2010, de

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Política económica y soberanía alimentaria en El Salvador

http://www.digestyc.gob.sv/BoletinIPC/Resumen%20 de%20Resultados.pdf Orellana, M. G. (2008). El Salvador: Remesas, dolarización y crecimiento. Santa Tecla: Cento de Investigaciones en Ciencias y Humanidades. Thoenig, J.C. (1997). Política pública y acción pública. (C. d. Econímicas, Ed.) Gestión y Política Pública , VI (1), 19-37. Vía Campesina. (13 de febrero de 2004). EcoPortal.net. Recuperado el 22 de septiembre de 2010, de http://www.ecoportal.net/content/view/full/25873

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La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

LA ECONOMÍA PERUANA EN LA ÚLTIMA DÉCADA: MEJOR DESEMPEÑO Y MAYOR RESILIENCIA A LAS CRISIS Gustavo Yamada Juan F. Castro1 Facultad de Economía y Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, Lima, Perú 1.

Introducción

Esta investigación examina el desempeño económico y social del Perú durante la primera década del siglo XXI y lo compara con los decenios anteriores. En particular, se evalúa en que medida el Perú fue capaz de "desacoplarse" de la reciente crisis financiera mundial y de mantener el progreso registrado en sus indicadores económicos, laborales y sociales. Además, se discuten las respuestas políticas principales ante dicha crisis, la forma en que se pasaron por alto algunas reformas en las áreas principales del mercado de trabajo y se sugieren algunas vías para abordar dichas reformas en el futuro. 1

Agradecemos a Roberto Asmat y Fernando Mendo por el excelente apoyo de investigación brindado para este trabajo. Una versión anterior de este documento fue presentada bajo el título de “Peru in the 2000s: The Crisis That Did Not Happen and A Missed Opportunity for Labour Reform” en la Conferencia “APEC Human Resources Experts Meeting” llevada a cabo en Jakarta, Indonesia, en julio del 2010. Todas las opiniones y eventuales errores de interpretación son nuestros y no corresponden a ninguna de las instituciones auspiciadoras.

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Gustavo Yamada Juan F. Castro

En el último cuarto del siglo XX, el Perú era conocido como un ejemplo de gestión macroeconómica inadecuada y de crisis económicas y sociales generalizadas. El cuadro 1 nos ayuda a resumir su desempeño macroeconómico, a partir de los cuatro indicadores financieros más utilizados nacional e internacionalmente. La primera columna muestra que, efectivamente, el PBI peruano se contrajo en términos reales cuatro veces durante la década de 1980. El déficit fiscal de dos dígitos (como porcentaje del PBI) y las brechas en la cuenta corriente de su balanza de pagos, en torno al 10% del PBI, fueron los principales síntomas de una política económica insostenible. Esta incluía la intervención directa del gobierno en casi todos los sectores económicos y una estrategia del desarrollo que privilegiada la sobreprotección de las actividades dirigidas al mercado interno, en desmedro de la competitividad de los sectores transables de la economía. La aceleración de la inflación fue otro signo de la mala gestión económica: se alcanzaron estándares de hiperinflación (tasas anuales de cuatro dígitos) en 1988, 1989 y 1990. Un drástico plan de estabilización conocido como “Fuji-Shock” y reformas de mercado en casi toda la economía, ejecutados durante los primeros años de la década 90, mejoraron el desempeño económico del Perú en los siguientes años. Por ejemplo, la segunda columna del cuadro 1 muestra que los déficit fiscales en esa década oscilaron entre el 1 y el 3% del PBI. La primera columna indica, no obstante, que la economía peruana continuó experimentando 206

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

tasas negativas de crecimiento en algunos de esos años. La recesión de 1990 podría atribuirse a las medidas ineludibles de ajuste que se necesitaban para abatir la hiperinflación heredada de los años 80. Sin embargo, el Perú no fue capaz de "desacoplarse" de la crisis financiera asiática en 1998 y su PBI se redujo por primera vez en cinco años en un 0,7%. Una señal de la vulnerabilidad de la economía peruana fue que el déficit externo se mantuvo por encima de 5% del PBI durante la mayor parte de los años 90. Cuadro 1: Perú. Principales Indicadores Macroeconómicos 1980-2009 (en porcentajes)* Año 1980

Crecimiento Balanza en Tasa de Balance Fiscal real del PBI Cuenta Corriente inflación 7.7 -4.5 -2.2 60.8

1981

5.5

-8.0

-10.3

72.7

1982

-0.3

-8.7

-9.5

72.9

1983

-9.3

-11.3

-6.2

125.1

1984

3.8

-7.6

-1.6

111.5

1985

2.1

-3.6

-0.5

158.3

1986

12.1

-7.4

-6.9

62.9

1987

7.7

-10.0

-7.4

114.5

1988

-9.4

-11.8

-8

1,722.3

1989

-13.4

-10.9

-2.3

2,775.0

1990

-5.1

-8.7

-4.9

7,649.6

1991

2.1

-2.9

-4.5

139.2

1992

-0.4

-3.9

-5.3

56.7

1993

4.8

-3.1

-7.1

39.5

1994

12.8

-2.8

-6.1

15.4

207

Gustavo Yamada Juan F. Castro

Año 1995

Crecimiento Balanza en Tasa de Balance Fiscal real del PBI Cuenta Corriente inflación 8.6 -3.2 -8.6 10.2

1996

2.5

-1.1

-6.5

11.8

1997

6.9

0.1

-5.7

6.5

1998

-0.7

-1.0

-5.9

6.0

1999

0.9

-3.2

-2.7

3.7

2000

3.0

-3.3

-2.9

3.7

2001

0.2

-2.5

-2.2

-0.1

2002

5.0

-2.3

-2

1.5

2003

4.0

-1.7

-1.5

2.5

2004

5.0

-1.0

0.0

3.5

2005

6.8

-0.3

1.4

1.5

2006

7.7

2.1

3.1

1.1

2007

8.9

3.1

1.3

3.9

2008

9.8

2.1

-3.7

6.7

2009

0.9

-1.9

0.2

0.3

Fuente:

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). *: Balance fiscal y en cuenta corriente de la balanza de pagos como porcentajes del PBI

Hubo dos distintos gobiernos en la década de 2000, Alejandro Toledo (2001-2006) y Alan García (20062011); sin embargo, las políticas macroeconómicas caracterizadas por la prudencia fiscal y monetaria y la orientación al mercado continuaron aumentando su eficacia para lograr resultados económicos positivos. Así, las tasas de crecimiento en la década del 90 se incrementaron hasta alcanzar un promedio por encima del 6% anual, convirtiéndose en la primera década, desde 1960, sin un solo año de crecimiento negativo. Sobre una base anual, la década del 2000 podría ser declarada como “libre de 208

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

recesión”. Aunque la crisis financiera global redujo significativamente la tasa de crecimiento de 9.8% en 2008 a 0.9% en 2009, ésta no tomó un valor negativo. Por lo tanto, en este sentido, por primera vez el Perú podría haber logrado un caso de "desacoplamiento" relativo de la crisis global. Sin embargo, cuando nos acercamos a las cifras recientes de producción y observamos los datos trimestrales, surge una imagen más precisa que arroja señales claras de una recesión corta y suave que duró apenas dos trimestres. El gráfico 1 muestra que el PBI se redujo en el segundo y tercer trimestres de 2009 (un 1,2% y 0,6%, respectivamente), con respecto al mismo trimestre del año anterior. Este desempeño se ajusta exactamente a la definición más común de una recesión: dos trimestres consecutivos de crecimiento negativo. Sin embargo, se volvió a registras un crecimiento positivo en el cuarto trimestre de 2009, con un aumento de 3,4% con respecto al mismo periodo de 2008. Por otra parte, funcionarios gubernamentales y analistas del mercado prevén una tasa de crecimiento real entre 6 y 8% para todo el 2010. Las estimaciones para el primer y segundo trimestres muestran que la economía creció 6,1% y 10.1% respectivamente. Los datos trimestrales también son útiles para rexaminar comparativamente el desempeño de la economía peruana en las últimas tres décadas. Durante la primera década del siglo XXI, el PBI trimestral cayó sólo 5 veces en 40 trimestres,

209

Gustavo Yamada Juan F. Castro

comparado con las 11 y 17 caídas durante las décadas de 1990 y 1980, respectivamente. Gráfico 1: Perú. Variación Trimestral del PBI Real 1980/2010-II (en % con relación al mismo trimestre del año anterior)

Fuente:

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

A continuación se examinará el desempeño del mercado de trabajo durante el período de auge económico que surgió alrededor del 2003 y que duró hasta el estallido de la crisis internacional en setiembre del 2008. Las cifras oficiales de empleo en el Perú se estiman sobre la base de la Encuesta Permanente de Empleo (EPE), realizada a nivel de Lima Metropolitana (área que representa alrededor del 30% de la población total del Perú). El cuadro 2 muestra la descomposición porcentual de la fuerza laboral de Lima en las categorías de desempleados, subempleados y, como 210

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

un residuo, adecuadamente empleados, para los años 2003 y 2008. Como consecuencia de la expansión económica, el desempleo y el subempleo cedieron terreno entre el 2003 y 2008. La reducción más significativa se produjo en la proporción de trabajadores subempleados por ingresos, la cual cayó en aproximadamente 7,5 puntos porcentuales entre esos años. La tasa oficial de desempleo de Lima también se redujo a menos del 8%, especialmente en el caso de los varones (6,3% de desempleo). La fase de crecimiento económico acelerado implicó mejores condiciones en el mercado de trabajo; sin embargo, no aumentó la tasa de participación, que permaneció en cerca de dos tercios de la población total en edad de trabajar. Cuadro 2: Lima Metropolitana. Estructura del mercado laboral total y según sexo (en porcentajes) Desempleo Subempleo por horas Subempleo por ingresos

Empleo adecuado Total Participación de la fuerza laboral Población inactiva

Total 2003 2008 9.4 7.8 15.9 13.8 39.9 32.6 34.8 45.9 100.0 100.0 66.4 33.6

66.7 33.3

Hombre 2003 2008 8.6 6.3 13.0 10.2 35.5 27.3 42.9 56.2 100.0 100.0 76.0 24.0

76.7 23.3

Mujer 2003 2008 10.3 9.6 19.4 18.2 45.4 39.1 24.9 33.1 100.0 100.0 57.4 42.6

57.3 42.7

Población en edad de 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 trabajar Fuente: INEI. Encuesta Permanente de Empleo de Lima Metropolitana EPE (2003, 2008).

211

Gustavo Yamada Juan F. Castro

En cuanto a los grupos de edad, la tasa de desempleo se redujo en la población adulta, pero se mantuvo constante en el caso de los jóvenes (véase cuadro 3). Sin embargo, la proporción de jóvenes adecuadamente empleados se incrementó en diez puntos porcentuales, fundamentalmente por transiciones exitosas desde el subempleo. Cuadro 3: Lima Metropolitana. Estructura del mercado laboral según edad (en porcentajes) 14 a 24 Desempleo Subempleo por horas Subempleo por ingresos Empleo adecuado Total Participación de la fuerza laboral Población inactiva Población en edad de trabajar Fuente:

212

25 a 44

2003 15.7 14.5 52.0 17.7 100.0

2008 15.7 13.1 42.5 28.7 100.0

2003 7.2 15.7 35.1 42.0 100.0

52.3 47.7

52.0 48.0

82.9 17.1

100.0

INEI. Encuesta Permanente de Metropolitana - EPE (2003, 2008).

45 a más

2008 2003 2008 5.8 7.7 4.0 13.2 17.7 15.7 28.7 38.1 30.8 52.3 36.6 49.5 100.0 100.0 100.0 82.9 17.1

56.7 43.3

57.9 42.1

100.0 100.0 100.0

Empleo

Lima

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Cuadro 4: Lima Metropolitana. Estructura del mercado laboral según nivel educativo alcanzado(en porcentajes)

Desempleo Subempleo por horas Subempleo por ingresos Empleo adecuado Total Participación de la fuerza laboral Población inactiva Población en edad de trabajar Fuente:

Educación primaria 2003 2008 9.0 4.8 17.0 14.3 55.8 52.7 18.3 28.2 100.0 100.0

Educación secundaria 2003 2008 9.7 8.4 15.3 12.8 46.1 38.8 29.0 40.0 100.0 100.0

Educación superior 2002 2008 9.1 7.7 16.4 14.9 23.9 18.7 50.6 58.7 100.0 100.0

54.1 45.9 100.0

64.7 35.3 100.0

76.4 77.4 23.6 22.6 100.0 100.0

51.0 49.0 100.0

INEI. Encuesta Permanente de Metropolitana - EPE (2003, 2008).

64.0 36.0 100.0 Empleo

Lima

El principal efecto de la expansión económica en la generación de empleos por niveles de calificación (cuadro 4) fue un gran aumento en el porcentaje de la población adecuadamente empleada para todo tipo de trabajadores (entre 8 y 11 puntos porcentuales). La fuente de estas mejoras, sin embargo, difiere de acuerdo con el nivel educativo alcanzado: menores tasas de desempleo para los trabajadores poco calificados versus mayores ingresos para la mano de obra más calificada. Los cinco años de crecimiento económico continuo del 2003 al 2008 produjeron el desplazamiento de puestos de trabajo del sector comercio, usualmente de baja productividad, hacia la industria manufacturera y de la construcción, con mayores 213

Gustavo Yamada Juan F. Castro

niveles promedio de productividad (cuadro 5). Sin embargo, la mayoría de los empleos en las zonas urbanas se llevan a cabo en servicios con productividades muy heterogéneas. Cuadro 5: Lima Metropolitana. Estructura del mercado laboral según sector de actividad económica (en porcentajes) 2003 Manufactura Construcción

2008

15.3

17.4

5.3

6.3

Comercio

25.3

21.9

Servicios

54.2

54.4

100.0

Total Fuente:

INEI. Encuesta Permanente de Metropolitana - EPE (2003, 2008)

Empleo

Lima

El gráfico 2 muestra que el aumento de los ingresos generó una mayor asistencia a la educación superior (de 31% a 35% entre los jóvenes de 17 a 22 años de edad), pero con un fuerte sesgo en contra de las poblaciones de menores recursos. Así, para los jóvenes de familias con mayores ingresos (quintil 5) la tasa de matrícula aumentó de 47% a 54%. En cambio, para la población de jóvenes de familias con ingresos bajos (quintil 1) la asistencia a las instituciones de educación superior se redujo de 16% a 11%. Al parecer, el “efecto costo de oportunidad” prevaleció sobre el “efecto ingreso” en este resultado, un tanto perverso, de la bonanza económica en el Perú.

214

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Gráfico 2: Asistencia a la educación superior (17-22 años) 2004 y 2008 (en porcentajes)

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)

Impacto de la “Gran Recesión Internacional” sobre la economía peruana

Después de alcanzar una tasa de crecimiento anual de 9,8% en 2008, el PBI real peruano creció sólo 0,9% en 2009. El gráfico 3 muestra que la desaceleración súbita del PBI per cápita se produjo entre el primer y tercer trimestres de 2009. Sin embargo, el descenso se revirtió rápidamente a principios de este año 2010: el PBI per cápita desestacionalizado retornó al nivel anterior a la crisis.

215

Gustavo Yamada Juan F. Castro

Gráfico 3: Perú. PBI real per cápita (soles de 1994, desestacionalizado) Enero 2002- Julio 2010

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)

Esta gran crisis internacional afectó a la economía peruana, principalmente, a través del canal comercial. Como los flujos de consumo e inversión cayeron en el resto del mundo, la demanda agregada externa por nuestros bienes transables disminuyó y esto se tradujo en una reducción de sus precios. El valor de las exportaciones totales cayó en 32% si se comparan los primeros trimestres del 2008 y 2009. Como consecuencia, y a pesar que las importaciones totales también experimentaron una fuerte disminución, la balanza comercial peruana exhibió resultados negativos después de más de cinco años durante el último trimestre de 2008 (ver gráfico 4).

216

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Gráfico 4: Perú. Balanza comercial, exportaciones e importaciones Enero 2002 – Julio 2010 (en millones de dólares)

Fuente:

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)

Gráfico 5: Perú. PBI sectoriales (variación % anual) 2007/2010-II

Fuente:

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)

217

Gustavo Yamada Juan F. Castro

En vista de los resultados discutidos anteriormente, no es difícil prever que los efectos de la crisis se concentraron en los sectores más vinculados con la demanda externa: la manufactura, el comercio y la minería. Los otros sectores que concentran actividades no transables, como la construcción y servicios, experimentaron una desaceleración, mas no una contracción (ver gráfico 5). Las actividades transables son típicamente formales y, por tanto, su descenso tuvo un efecto negativo sobre la recaudación tributaria, que presentó tasas de crecimiento negativas hasta 12 meses después de la explosión de la crisis (ver gráfico 6). Gráfico 6: Perú. Recaudación tributaria (variación % real anual) Enero 2007 – Agosto 2010

Fuente:

218

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

La crisis internacional anterior (1998-99) afectó a la economía peruana a través del canal financiero principalmente. El mercado financiero nacional era altamente dependiente de los flujos de capital externo; por lo cual, ante su retiro masivo, ocurrió una contracción del crédito interno. Los efectos reales se agravaron por la existencia de un alto coeficiente de dolarización en la economía peruana: una vez que el tipo de cambio se depreció, se activó el efecto “hoja de balance” sobre las actividades no transables de la economía. Los flujos de inversión experimentaron un descenso pronunciado y esto magnificó el efecto real de la crisis externa y la hizo más persistente. Este escenario anterior, sin embargo, no corresponde con los efectos observados durante la actual crisis financiera internacional. En el estallido de la crisis, la inversión local era menos dependiente de los flujos de capital extranjero de corto plazo: había un saldo positivo en la balanza de pagos por varios años y Banco Central tuvo recursos suficientes para atenuar las presiones sobre el tipo de cambio. El crédito total al sector privado siguió creciendo (aunque a un ritmo más lento) y, por tanto, los flujos de inversión sólo experimentaron una disminución temporal debido a los ajustes de inventarios (ver gráfico 7). Los cambios en las tasas de interés locales han sido más un reflejo de la orientación expansiva del Banco Central del Perú que de alguna restricción de crédito causada por la contracción de flujos de capital externo (ver gráfico 8).

219

Gustavo Yamada Juan F. Castro

Gráfico 7: Perú. Flujos de inversión (Soles de 1994) 2007/2010-II

Fuente:

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)

Gráfico 8: Perú. Tasas de interés interbancaria y de referencia (%) Setiembre 2003 – Agosto 2010

Fuente:

220

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

En el frente social, la mayoría de indicadores muestran que la reciente crisis financiera mundial no ha obstaculizado el avance en el logro de objetivos nacionales e internacionales del desarrollo. Por ejemplo, la tasa de matrícula en educación secundaria (gráfico 9) aumentó de 74,2% en 2008 a 76,6% en 2009. En cuanto a la asistencia a educación superior (gráfico 10), hubo un pequeño aumento del 35% al 36% entre 2007 y 2009. Sin embargo, la misma cifra para la población más pobre se mantuvo estancada en torno al 13%. Gráfico 9: Perú. Tasa de asistencia a la educación

secundaria (%) 2005/2009 Fuente:

ENAHO

221

Gustavo Yamada Juan F. Castro

Gráfico 10: Perú. Asistencia a la educación superior (%) 17-22 años. 2007/2009

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)

Como se muestra en el gráfico 11, la cobertura de seguros de salud se estancó durante el año de crisis. A los sólidos aumentos registrados durante los años anteriores les siguió una parada repentina en el 2009, especialmente en el caso del SIS (Seguro Integral de Salud), que está dirigido a familias pobres. Por último, no hubo cambios notables en el patrón de acceso a los programas alimentarios del Estado durante 2009 (gráfico 12).

222

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Gráfico 11: Perú. Cobertura de seguros de salud (%) 2007/2010-II

Fuente:

INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)

Gráfico 12: Perú. Población beneficiada por algún programa de alimentación (%) 2007/2010-II

Fuente:

INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)

223

Gustavo Yamada Juan F. Castro

Respuestas de política a los impactos de la Gran Recesión Internacional

En el frente fiscal, la mayor parte de la respuesta anticíclica se organizó bajo un paquete de estímulo económico elaborado por el Ministerio de Economía. El Plan de Estímulo (Cuadro 5) para el período 20092010 tuvo un presupuesto total de S/.12,561 millones (3,2% del PBI) y tres componentes principales: incentivos a la actividad económica (16%), desarrollo de infraestructura (69%) y protección social (10%). Este plan se financió principalmente con los excedentes fiscales generados en ejercicios anteriores que estaban ahorrados en el Fondo de Estabilización Fiscal. Cuadro 6: Plan de estímulo económico peruano Componente Incentivos económicos Fondo de estabilización del precio de los combustibles

Mill. S/.

1,986

16%

1,000

8.0%

Compras a PYMES

150

1.2%

Programa de reconversión laboral

100

0.8%

Construyendo Perú – Projoven Fondo de créditos garantizados para PYMEs

0.6%

300

2.4%

Desgravación fiscal a la exportación

360

2.9%

Desarrollo de infraestructura

8,609

69%

Proyectos de inversión pública priorizados

1,967

16%

224

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Fondos fiduciarios regionales Fondo de infraestructura e inversión programadas

2,600

21%

2,145

17%

Otros

1,897

15%

Protección social

1,241

10%

Infraestructura de educación y salud (mantenimiento y equipamiento)

455

Mantenimiento de infraestructura productiva (agricultura)

471

Otros

315

Otros

725

12,561

100%

TOTAL Fuente:

Ministerio de Economía y Finanzas

En su conjunto, el paquete de estímulo del Perú no ha sido pequeño en comparación con otros en América Latina (por ejemplo, en México y Brasil, los paquetes de estímulo representaron 1,5% y 0,6% del PBI, respectivamente). De hecho, el gráfico 13 muestra un aumento en el tamaño del gasto de gobierno (corriente más gastos de capital) de 2,5 puntos porcentuales del PIB sólo en el primer año de la crisis.

225

Gustavo Yamada Juan F. Castro

Gráfico 13: Perú. Tamaño del Estado (Gasto Público Corriente y de Inversión como % del PBI) 2002/2009

Fuente:

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)

Hay que mencionar, sin embargo, que el esfuerzo fiscal peruano no se concentró en medidas específicas para prevenir una desaceleración o contracción en el empleo de los sectores más vulnerables, sino (como se muestra en el cuadro anterior) se centró en el financiamiento de proyectos de inversión pública en curso. Aunque la brecha de infraestructura en el Perú debe ser una preocupación política de primer orden, más atención y recursos podrían haberse dedicado a reformas concretas en el mercado laboral, como se discutirá más adelante. En el frente monetario, el Banco Central de Reserva del Perú aplicó, desde septiembre del 2008, una serie de medidas de política para mitigar las restricciones de liquidez y prevenir fluctuaciones bruscas del tipo 226

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

de cambio. Durante los primeros cinco meses después del estallido de la crisis, el Banco Central inyectó liquidez por un valor de S/.35,000 millones (9% del PBI) mediante la reducción de requisitos de encaje obligatorio, el ofrecimiento de préstamos en moneda extranjera a mediano plazo y la compra de certificados del Banco Central (bonos). Además, vendió moneda extranjera en el mercado por US$ 6,843 millones para aliviar las presiones de depreciación del sol. Esto último fue posible gracias al superávit externo que permitió al Banco Central acumular reservas extranjeras por un valor US$ 23,333 millones desde el 2006. En febrero de 2009, y una vez atenuada la crisis financiera inicial, el Banco Central comenzó a disminuir la tasa de interés de referencia. Entre febrero y agosto de 2009, la tasa de interés se redujo en siete ocasiones con un recorte total de 525 puntos básicos (del 6,5% al 1,25%). Las autoridades del Banco Central afirmaron que esta respuesta de política tuvo que esperar hasta que las presiones sobre el tipo de cambio estuviesen bajo control a fin de evitar una depreciación de la moneda. Como ya hemos comentado, los aumentos del tipo de cambio que siguieron a la crisis financiera del 1998-99, en combinación con un alto coeficiente de dolarización, provocaron moratorias masivas en el sistema crediticio y una crisis financiera interna. Esta vez, una cuenta financiera exterior menos dependiente de las deudas de corto plazo y la rápida respuesta de la autoridad monetaria peruana evitaron una fuerte depreciación de la moneda nacional. Entre 227

Gustavo Yamada Juan F. Castro

septiembre y octubre de 2008, la tasa de cambio subió sólo 4% y esto, combinado con una ratio de dolarización mucho menor (que bajó del 80% al 55% en los últimos diez años), casi no afectó al lado real de la economía. La tasa de interés de referencia se ha mantenido en ese nivel históricamente bajo hasta mayo de 2010, cuando el Banco Central empezó una serie de incrementos progresivos de 25 a 50 puntos básicos por mes, respondiendo a tasas de crecimiento de la demanda interna por encima de los niveles potenciales de crecimiento sostenible. 4.

Impactos específicos de la Gran Recesión Internacional sobre el mercado laboral peruano

El gráfico 14 muestra que la tasa oficial de desempleo no ha experimentado una tendencia alcista como consecuencia de la crisis, al mantenerse alrededor del 8% hasta el primer trimestre de 2010. Por otra parte, las tasas de subempleo siguieron cayendo a una tasa similar a la de los años en pleno auge (cayó 3 puntos porcentuales durante el 2009 en comparación con 4 puntos porcentuales en el 2008). Por lo tanto, la población adecuadamente empleada creció continuamente sin ninguna señal clara de crisis (42,3% a finales de 2007, el 45,9% a finales de 2008, y 48,6% a finales de 2009).

228

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Gráfico 14: Lima Metropolitana. Tasas de desempleo, subempleo y empleo adecuado. Enero 2007-Agosto 2010 (%)

Fuente:

INEI. Encuesta Permanente Metropolitana – EPE

Empleo

Lima

Otra fuente importante de información sobre el mercado laboral en el Perú es el historial de empleo mensual reportado por las empresas con 10 o más trabajadores en las zonas urbanas (Encuesta de Variación Mensual de Empleo). Se considera que este indicador refleja los puestos de trabajo formales en la economía. La línea roja en el gráfico 15 muestra el índice desestacionalizado. Después de crecer a un ritmo similar al del PBI (7% por año) entre el 2005 y 2007, está claro que se estancó en el 2008 y 229

Gustavo Yamada Juan F. Castro

experimentó un descenso breve en el primer trimestre de 2009, ha permanecido relativamente al mismo nivel para el resto de ese año. Gráfico 15: Perú. Índice de Empleo Urbano para Empresas con 10 ó más trabajadores (Mayo 2004=100) Enero 2007 – Mayo 2010

Fuente:

MINTRA. Encuesta Nacional de Variación Mensual del Empleo (ENVME)

Los siguientes dos gráficos dan cuenta, utilizando la misma medida de empleo, de la diversidad de respuestas a nivel sectorial. Los sectores de extracción (agricultura, pesca y minería) y de manufactura tuvieron descensos más agudos y más largos en comparación con la situación de toda la economía. En particular, el índice de empleo formal industrial alcanzó su máximo en mayo de 2008, para caer posteriormente de forma continua hasta agosto 230

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

de 2009. Por el contrario, en los sectores de comercio y servicio el empleo formal nunca dejó de crecer. Estas actividades sólo experimentaron una desaceleración en la tasa de crecimiento del empleo de 8% en el 2006-07 al 3% en el 2009. Gráfico 16: Perú. Sectores extractivo e industrial. Índice de Empleo Urbano para empresas con 10 ó más trabajadores (Mayo 2004=100) Enero 2007 – Mayo 2010

Fuente:

MINTRA. Encuesta Nacional de Variación Mensual del Empleo (ENVME)

231

Gustavo Yamada Juan F. Castro

Gráfico 17: Perú. Sectores de comercio y servicios. Índice de Empleo Urbano para empresas con 10 ó más trabajadores (Mayo 2004=100) Enero 2007 – Mayo 2010

Fuente:

MINTRA. Encuesta Nacional de Variación Mensual del Empleo (ENVME)

Durante el año de crisis, el empleo formal reaccionó mejor fuera de la ciudad capital. El índice de empleo para las empresas con diez o más trabajadores creció 1,8% entre diciembre 2008-diciembre 2009 fuera de Lima. Por el contrario, esta variable se contrajo un 0,2% en la ciudad capital durante el mismo período. El gráfico 18 muestra que la reducción del empleo se concentró más en la Selva del Perú. Tres ciudades principales de esa región peruana registraron recortes de empleo formal. Iquitos sufrió una reducción del 7,0% en el empleo formal de diciembre 2008diciembre 2009. De igual manera, para ese mismo período, en Pucallpa y Puerto Maldonado hubo 232

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

recortes de empleo formal de 3,9% y 0,7%, respectivamente. En cuanto a las repercusiones negativas en otras regiones naturales del Perú, hay un caso en la Sierra (Cajamarca con un descenso del 6,8%) y dos casos en la Costa (Chimbote e Ica con recortes del 5,5% y del 2,7%, respectivamente). Sin embargo, 22 de las 30 ciudades del país registraron un aumento en el empleo formal, incluso en el año más complicado de la última década para la economía mundial. Gráfico 18: Ciudades del Perú. Cambios en el Índice de Empleo Urbano para empresas con 10 ó más trabajadores (Diciembre 2008-Diciembre 2009)

Fuente:

MINTRA. Encuesta Nacional de Variación Mensual del Empleo (ENVME)

233

Gustavo Yamada Juan F. Castro

Las empresas formales pequeñas sufrieron más el impacto de la crisis: el empleo formal en empresas con nóminas de 10 a 50 trabajadores disminuyó un 1,1% de diciembre 2008 a diciembre 2009 (en mayor medida en la industria manufacturera con una reducción del 9,2% y transporte con un recorte del 7,3%). Por el contrario, en cuanto a las empresas con más de 50 trabajadores, el empleo formal creció 1% en el mismo período (especialmente en los servicios, con una tasa de crecimiento del 4%). Para observar los efectos adversos de la crisis, se desagregó la tasa de desempleo de Lima por grupos de población específicos (véanse los gráficos 19 y 20). En cuanto al sexo, las tasas de desempleo difieren en dos puntos porcentuales, lo cual muestra desventajas para las mujeres en el mercado de trabajo. Sin embargo, no hay ninguna señal de efectos adversos de la crisis en alguno de los dos sexos, además de las habituales tasas altas de desempleo en el primer trimestre de cada año, debido a factores estacionales. Con respecto a la edad, las diferencias son más pronunciadas: los jóvenes tienen una tasa de desempleo que es el triple de la tasa de desempleo en los adultos. Por otra parte, parece existir una tendencia al alza en la tasa de desempleo juvenil desde el 2007; es decir, antes que la crisis financiera mundial estalle.

234

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Gráfico 19: Lima Metropolitana. Tasa de desempleo según sexo (desestacionalizado) Enero 2007- Agosto 2010 (%)

Fuente:

INEI. Encuesta Permanente de Empleo Lima MetropolitanaEPE

Gráfico 20: Lima Metropolitana. Tasa de desempleo según grupos de edad (desestacionalizado) Enero 2007- Agosto 2010 (%)

Fuente:

INEI. Encuesta Permanente de Empleo Lima MetropolitanaEPE

235

Gustavo Yamada Juan F. Castro

Otro impacto negativo esperado de la crisis financiera es la disminución real en los ingresos laborales. Puede ser que el desempleo no haya aumentado debido a las rigideces en las regulaciones de despido en el mercado laboral peruano y que más bien todo el ajuste se explique por reducciones en los salarios reales. La evolución de la renta media real se muestra en el gráfico 21: se ha pasado de S/. 950 por mes en 2007 a S/. 1,000 en el 2008, S/. 1,050 en el primer semestre de 2009 y S/. 1,100 en el segundo semestre de 2009. Por su lado, las horas de trabajo se han mantenido constantes alrededor de 47 horas por semana durante todo el período de análisis. En resumen, los efectos adversos de la crisis en el mercado laboral se han centrado básicamente en las actividades de exportación como de extracción y fabricación industrial. Sin embargo, el continuo dinamismo de los sectores comercio y servicios ha compensado dichos efectos negativos sobre las variables agregadas de empleo en el Perú.

236

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Gráfico 21: Lima Metropolitana. Ingreso real mensual promedio y horas trabajadas semanal promedio. Enero 2007 – Agosto 2010

Fuente:

INEI. Encuesta Permanente de Empleo de Lima Metropolitana - EPE

Respuestas de política en el mercado laboral

Como señala Morón, et al. (2009), las intervenciones en el mercado de trabajo pueden apuntar a objetivos anticíclicos de corto plazo o a objetivos estructurales de largo plazo. Con respecto a los objetivos anticíclicos, la literatura distingue dos subconjuntos de políticas: (i) las dirigidas directamente al mercado de trabajo, y (ii) las que buscan proporcionar un soporte de ingresos para los desempleados. El primer subconjunto, a su vez, puede dividirse en programas de protección a los trabajadores y de protección del empleo. 237

Gustavo Yamada Juan F. Castro

En este último caso, la protección de empresas insostenibles económicamente genera problemas potenciales de riesgo moral y efectos redistributivos inciertos. Sin embargo, otros mecanismos de protección del empleo, tales como subsidios a los salarios o exoneraciones tributarias salariales, pueden aliviar con eficacia los costos salariales de las empresas y amortiguar los despidos. El Ministerio de Economía y el Banco Central no fueron las únicas instituciones que realizaron políticas activas para hacer frente a la crisis internacional. El Congreso peruano creó, por primera vez, una “Comisión de Alto Nivel de Monitoreo y Respuesta a la Crisis Internacional” encabezada por el Primer Ministro e integrada por congresistas de todos los partidos políticos y asesorada por un gran número de analistas económicos y personalidades del mundo académico. A iniciativa de esta comisión, y como respuesta explícita a la crisis internacional, el Congreso peruano liberó de contribuciones a la seguridad social a los bonos salariales entregados por Fiestas Patrias (julio) y Navidad (diciembre) para los años 2009 y 2010. Desde el punto de vista de los trabajadores, este dinero adicional fue equivalente a un incremento del 3,7% en sus ingresos anuales antes de impuestos. A su vez, desde el punto de vista de las empresas, los costos se aliviaron al no pagar cargas sociales sobre estos bonos. Según Reflexión Democrática (2009), los costos de esta decisión 238

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

política fueron que la administración de la seguridad social (EsSalud) recibiera US$ 150 millones menos cada año y que el Sistema Público de Pensiones (ONP) obtuviera alrededor de US$ 62 millones menos cada año. Por otra parte, dentro del conjunto de alternativas de protección a los trabajadores, el gobierno promocionó un programa gratuito de reconversión laboral (Revalora Perú) para los trabajadores que hubieran perdido su trabajo desde principios de 2008. Los campos de formación que se ofrecieron fueron: construcción, gastronomía, hotelería y turismo, electricidad, computación y sistemas, administración de empresas, banca minorista, mecánica automotriz, manteni-miento de maquinaria, entre otros. La capacitación ha sido proporcionada por grandes universidades e institutos tecnológicos, tales como: la Universidad Nacional de San Marcos, Universidad Nacional de Ingeniería, Universidad Nacional de Educación, Universidad Nacional del Centro (que opera en la Sierra Central); la Universidad Nacional de Piura (en la Costa Norte); Universidad Nacional de San Agustín en Arequipa (la segunda ciudad más grande del Perú en la Sierra Sur); Universidad Nacional San Antonio Abad en el Cuzco (el mayor centro turístico en el Perú); SENCICO (una asociación público-privada, de capacitación en construcción); SENATI (una asociación público-privada, de capacitación industrial,); CENFOTUR (una asociación público-privada, de formación turística); INICTEL (un instituto público de formación en telecomuni239

Gustavo Yamada Juan F. Castro

caciones); Instituto de Formación Bancaria (un centro privado creado por la Asociación de Bancos). Los trabajadores desempleados pudieron registrarse en sucursales descentralizadas del Ministerio de Trabajo y en las oficinas de los Gobiernos Regionales para acceder a este programa en 13 regiones del Perú. Revalora gastó en su totalidad su presupuesto público de 2009, equivalente a S/. 30 millones (unos US $10 millones), para beneficiar a 15 mil trabajadores con capacitación gratuita en instituciones de calidad reconocida. Sin embargo, la inversión media por beneficiario (alrededor de 640 dólares) implica una educación técnica de corto plazo de alrededor de 3 meses. Es poco probable que una inversión de este tipo produzca una reconversión laboral completa de los trabajadores hacia un nuevo mercado que demande ocupaciones técnicas. Revalora se asemeja mucho a Projoven, el programa de capacitación para jóvenes que busca proporcionar competencias laborales básicas a jóvenes graduados de secundaria y a desertores que viven en la pobreza y que tienen limitaciones importantes para conseguir un primer trabajo asalariado, debido a una educación básica deficiente y a situaciones de vulnerabilidad personal y familiar. Projoven proporciona una formación con aproximadamente la misma duración en el aula más una pasantía garantizada en una empresa formal, previamente contactada por los centros de formación (mediante un concurso público para que el Estado realice el financiamiento basado en la calidad de la enseñanza, pertinencia y costos). 240

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

La mayor demanda de los empleadores en este programa ha sido el desarrollo de competencias básicas en el trabajo (trabajo en equipo, orden, puntualidad, capacidad de entender y seguir instrucciones, entre otros). En resumen: más presupuesto para habilidades blandas y menos presupuesto para habilidades técnicas. Por otro lado, los programas de formación de largo plazo con un contenido mayor de instrucción técnica (que parece ser el caso necesario para el éxito de la reconversión laboral de trabajadores especializados) tienden a ser más caros. Este fue el caso del programa de formación Propoli financiado por la Unión Europea en beneficio de jóvenes pobres de zonas marginales de Lima Metropolitana. Debido a que el presupuesto máximo por beneficiario de este programa fue de US$ 1,800 dólares, se pudo pagar una formación técnica con una duración entre 9 a 12 meses por joven. La evaluación de impacto de este programa mostró un efecto mayor en el aumento de los salarios y en la calidad del trabajo, en comparación al caso de Projoven (Yamada, 2008a). En base a esta evidencia, parece más razonable plantear una beca parcial combinada con un préstamo (solicitando una cuota de cofinanciamiento al beneficiario potencial) para un programa de formación de más largo alcance, con el fin de conseguir una reconversión laboral más sostenible, que es el objetivo general de este tipo de intervenciones.

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Gustavo Yamada Juan F. Castro

Teóricamente, la lista de programas de apoyo al ingreso debería ser precedida por esquemas del seguro de desempleo cuyos beneficios podrían ser fácilmente ampliados para enfrentar una crisis mediante el aumento de su duración y/o cobertura. El Perú, sin embargo, carece de un mecanismo adecuado de seguro de desempleo. El esquema más cercano, de transferencia contingente en caso de desempleo, es la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS). Esta consiste en un pago anual equivalente a un salario mensual que el empleador deposita en dos cuotas, en mayo y diciembre, en la cuenta bancaria del trabajador. En principio, estos fondos sólo deben ser retirados cuando la relación de trabajo concluye. Como señala Morón, et al. (2009), la CTS tiene dos características que la hacen inadecuada como instrumento de política. En primer lugar, no fue diseñada como un seguro estándar de desempleo que funciona como un estabilizador automático de los ciclos económicos. De hecho, el acceso a este beneficio se limita sólo a los trabajadores formales dependientes. Segundo, y más importante aún, su naturaleza de seguro se ha distorsionado en repetidas veces y la evidencia empírica (Yamada, 2008b) sugiere que sus fondos son limitados e insuficientes para financiar la búsqueda de trabajo con el tiempo suficiente para evitar un nuevo puesto mal pagado. El Congreso actuó en este frente con una iniciativa muy discutible: se promulgó la libre disponibilidad de los depósitos en la cuenta de CTS de mayo de 242

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

2009 y diciembre de 2009, con el supuesto objetivo de aumentar la demanda agregada e impulsar la producción, pero en claro desmedro del objetivo de protección social de la CTS, como fondo de financiamiento para un eventual período de desempleo. El programa de obras públicas tradicionales Construyendo Perú obtuvo un aumento en su presupuesto de 2009 como parte del plan fiscal contracíclico. Junto con Projoven, recibieron S/. 76 millones (US$ 25 millones) en el Plan de Estímulo Económico. 6.

Evaluación de las intervenciones y algunas propuestas de reforma

Antes de evaluar las intervenciones descritas líneas arriba, es importante clarificar los objetivos potenciales de política. En este sentido, Morón, et al. (2009), propone tres prioridades de política basadas en las características del mercado laboral peruano y en la forma en que este ha respondido a crisis externas anteriores. Estos son: (i) prevenir pérdidas de empleos adecuados en la economía agregada (es decir, movimientos hacia el subempleo), (ii) prevenir disminuciones del ingreso real de los grupos especialmente vulnerables (jóvenes, trabajadores no calificados y mujeres), y (iii) extender los beneficios del empleo formal a una proporción mayor de la población ocupada.

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Es importante destacar que los dos primeros objetivos se logran con intervenciones transitorias de naturaleza contracíclica, mientras que el tercer objetivo requiere abordar los determinantes de los resultados de equilibrio del mercado laboral (productividad del trabajo y las regulaciones del mercado laboral). Con estos tres objetivos en mente, realizaremos una breve evaluación de la efectividad de las intervenciones realizadas y discutiremos aquellas que, creemos, estuvieron ausentes. En principio, la exoneración tributaria a los bonos otorgados en el 2009-2010 estuvo bien enfocada ya que intentó reducir los costos salariales del sector formal apoyando al sector transable del Perú (muy gravemente afectado por la crisis en comparación con el no transable) el cual concentra los puestos formales. El acceso a un empleo formal, a su vez, implica probablemente el acceso a un trabajo adecuado. Sin embargo, no se puede esperar que el efecto final de esta intervención, en términos de ingresos extraordinarios para el hogar y de protección laboral adecuada, sea importante debido a su escasa dimensión. Los servicios de reinserción laboral, por el contrario, tienen el potencial de hacer frente a la segunda prioridad de política. La reconversión ofrecida por el programa Revalora Perú, sin embargo, carecía de la escala y el enfoque para amortiguar efectivamente la pérdida de ingresos en los grupos vulnerables. Sólo el 0,8% del Plan de Estímulo Económico se dedicó a dicho programa. Además, una mayor focalización del 244

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

programa hacia los grupos vulnerables, como las mujeres, podría haber ayudado a aumentar su impacto. Yamada (2008b) ha encontrado que, incluso en tiempos normales, reinsertarse laboralmente trae recortes salariales mayores para las mujeres, mientras que la especialización laboral conspira contra la reinserción laboral femenina en la reciente crisis. Con respecto a esto último, los trabajadores varones del sector minero (una de las actividades transables más gravemente afectada por la crisis) ya cuentan con habilidades similares a las exigidas en el sector de construcción y la industria pesada. Mientras que para las mujeres que trabajan en otros sectores vulnerables más especializados (como los textiles) les podría resultar más difícil rentrenarse y reubicarse en dichas actividades. Los programas públicos, por el contrario, requieren un conjunto mínimo de condiciones para crear incentivos adecuados y mejorar su relación costoefectividad; como por ejemplo, al establecer salarios inferiores al promedio del mercado y elegir proyectos con un enfoque basado en la demanda y la minimización de los costos no laborales. La evidencia sobre el impacto de este tipo de programas en el Perú es mixta. Por un lado, Chacaltana (2003) encontró efectos positivos del programa productivo de emergencia social A Trabajar Urbano-(ATU). Durante el primer año, los trabajadores beneficiados experimentaron un aumento en sus ingresos reales de S/.73 (25%), con respecto al grupo de control. Además, los beneficios para la comunidad de los proyectos mismos se estimaron alrededor del 54% de 245

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los gastos salariales totales. El autor sostiene que parte de este efecto positivo se debe a que el programa financió proyectos bastante esperados por la población, orientados a la demanda. Además, Chacaltana sugiere que el salario mensual era demasiado alto ya que los trabajadores de los quintiles de ingresos más bajos (primero y segundo) tienen ingresos medios menores. Esto probablemente atrajo a los trabajadores con más altos costos de oportunidad y conspiró contra el impacto esperado del programa. En el lado negativo, Yamada (2008b) encontró que los beneficiarios tuvieron problemas para encontrar un trabajo bien pagado después de abandonar el programa y enfrentar castigos salariales en comparación con el trabajo anterior al ATU. El autor sugiere que este hecho fue resultado de un efecto estigma que marcó a los beneficiarios ATU como relativamente improductivos debido a que requirieron la ayuda del gobierno. En la parte más estructural de la intervención política, nuestra hipótesis es que las oportunidades de reforma creadas por la crisis no fueron explotadas suficientemente. Como varios autores (Jaramillo, 2004; Yamada, 2008c) han discutido, los grandes sobrecostos laborales, las indemnizaciones por despido y una baja productividad promedio de la fuerza de trabajo han impedido la creación de más empleo formal y estimulado una alta tasa de informalidad, la cual está alrededor de 60 % del empleo total. 246

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Si deseamos experimentar incrementos importantes en la productividad de la mano de obra, por supuesto, que tenemos que observar una mejora en la calidad de la educación básica y un aumento de cobertura en educación superior (Morón, Castro y Sanborn (2009)). Sin embargo, para mejoras más rápidas de corto plazo, tenemos que recurrir a los programas de capacitación. De hecho, si es realmente exitoso, un programa de formación integral podría no sólo servir como una medida contracíclica, sino también podría proporcionar un aumento permanente en la productividad laboral, lo cual aumentaría los beneficios de la creación de empleo formal. Para que esto suceda, los programas orientados por la demanda (donde las empresas son responsables de la capacitación durante el trabajo), que tienen mejores perspectivas de éxito al transferir conocimientos útiles, beneficiarían a las personas que de otro modo carecerían de empleo o resultarían contratados en empleos de baja productividad. En este sentido, Díaz y Jaramillo (2006) han encontrado que el programa de capacitación laboral juvenil, Projoven, aumenta la probabilidad de acceder a un trabajo remunerado en un rango de 5 y 17 puntos porcentuales. Esta capacitación también aumenta la probabilidad de acceder a un empleo formal en un rango de 9 y 18 puntos porcentuales y eleva los ingresos reales por hora en un rango de 30% y 69%. Parte del éxito de Projoven es que es un programa orientado por la demanda (demanddriven). Para promocionar esta iniciativa, y antes que 247

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los fondos públicos sean transferidos, las instituciones de formación deben garantizar (a través de una carta de "intención") que una empresa esté dispuesta a ofrecer al beneficiario una pasantía remunerada una vez que concluye la formación en el aula. Como ya se mencionó, Yamada (2008a) encontró impactos aún mayores con el programa de capacitación financiado por la Unión Europea como parte de Propoli. El impacto estimado del programa sobre los salarios reales se encuentra alrededor del 65%, y de casi 100% si la muestra se limita a los beneficiarios que tienen 6 ó más meses de terminado el programa. Los costos de formación de Propoli son aproximadamente tres veces más que en el caso de Projoven debido a los períodos de entrenamiento más largos (6 a 12 meses) y a la mayor selectividad de las instituciones de formación. Además, Propoli restringió el acceso al programa a través de una prueba de aptitud académica: se capacitó a los jóvenes que tenían una calificación mayor o igual a "normal". Aunque Propoli no requirió un compromiso con las empresas a través de cartas de "intención", las instituciones de formación, seleccionadas para el programa fueron de las más prestigiosas y en campos de gran demanda. Otro mecanismo que ha ayudado a aumentar la eficiencia del mercado de trabajo es la Red de Colocación e Información Laboral (CIL) Proempleo, el cual es un servicio público de empleo. Aunque los servicios de empleo de carácter privado existen en el 248

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

mercado, apuntan a trabajadores de alta calificación que tienen la capacidad de pagar por el servicio. Así, los servicios públicos y privados tienden a complementarse en lugar de competir. La Red CIL tiene por objeto reducir los costos de búsqueda, tanto para los empleadores y empleados, mediante la mejora de la adecuación entre la oferta y la demanda laboral. Chacaltana y Sulmont (2004) encontraron que, como consecuencia del servicio, los usuarios aumentaron sus ganancias totales en 27% y sus ganancias por hora en 37%. El programa, sin embargo, tuvo una cobertura limitada. Los párrafos anteriores discutieron tres intervenciones que demostraron éxito al abordar los requisitos específicos del mercado de trabajo de carácter estructural. En ese sentido, Yamada (2008a y 2009b) sugiere su integración en un solo esfuerzo público más amplio. De hecho, la Red CIL puede centrarse en facilitar la coincidencia de oferta-demanda para programas públicos como Projoven, Construyendo Perú, e incluso Revalora. Como se discutió en la sección anterior, las características de Propoli podrían incorporarse en Projoven como un segundo nivel de capacitación para los estudiantes más destacados. Para fomentar la sostenibilidad y la eficiencia, este segundo nivel podría tener un carácter de préstamo estudiantil y el rembolso podría comenzar luego de la graduación del beneficiario. En cuanto a regulaciones del mercado laboral, el Perú se encuentra bastante por encima del promedio de la región en cuanto a costos no salariales y esto se 249

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explica principalmente por las largas vacaciones otorgadas y las bonificaciones obligatorias de gran magnitud. De acuerdo con Jaramillo (2004), en el Perú los costos no salariales equivalen a casi 60% del salario bruto, cifra sólo superada por Argentina. El reporte Doing Business 2009 elaborado por el Banco Mundial, por otra parte, clasificó a Perú en el puesto 149 de 181 economías en el índice "Facilidad de empleo de trabajadores", el cual resulta el indicador más débil de la economía peruana. Si bien existe un consenso sobre los altos costos no laborales en el Perú con respecto a los estándares internacionales, la literatura ofrece enfoques mixtos para abordar el problema. Por un lado, Jaramillo (2004) parte del hecho que el código laboral vigente (o régimen general) es demasiado rígido y plantea su revisión de tal forma que sólo se garantice un conjunto mínimo de condiciones, similares a los incluidos en el régimen especial para los pequeños y las microempresas. Entonces, el resultado de la negociación entre las empresas y los trabajadores debe ser de beneficios extendidos. Argumenta que el principal problema con el régimen especial es, precisamente, que es muy especial. Esto no sólo implica una cobertura limitada, sino también que puede llegar a la creación de incentivos en las grandes empresas para dividirse con el fin de disfrutar de los beneficios del régimen. Chacaltana (2008), por el contrario, parte del hecho que las empresas pequeñas tienen una productividad muy baja y argumenta en favor de un régimen 250

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

especial. El autor es partidario de un enfoque "gradual" y sugiere que la transición al régimen general debe ser progresivo: debe comenzar alrededor del sexto año después que la microempresa comience a funcionar y terminar alrededor del décimo año. En un término medio, Yamada (2008c), da prioridad a una reducción general de las indemnizaciones por despido, pero también plantea el acceso progresivo a beneficios laborales para pequeñas y microempresas. En este frente de costos laborales, nos gustaría ubicarnos en una posición intermedia y sugerir evitar la revisión extensiva de la legislación laboral que acabaría siendo irrealizable debido a los grandes costos políticos. Según el Banco Mundial (2007), el mercado laboral peruano presenta altos costos de despido y contratación en comparación con el promedio regional, por lo cual sugerimos la selección de ajustes específicos en lugar de elegir una receta única. En la actualidad, las empresas deben pagar como indemnización por despido arbitrario un mes y medio de salario por cada año de trabajo hasta un máximo de 12 meses. Una forma relativamente sencilla de reducir los pagos por despido es disminuir el beneficio a un mes de salario, manteniendo el límite superior de 12 meses, como se había establecido en la reforma laboral de principios de los noventa. Otra forma de promover la formalidad y aumentar los efectos del régimen especial para las pequeñas y microempresas es aprobar - para los 251

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nuevos contratos - la existencia de dos salarios mínimos en la legislación laboral peruana, una para las grandes empresas y otro inferior para las pequeñas empresas. El nivel actual del salario mínimo de alrededor de US$ 200 al mes es el principal elemento disuasivo para las empresas de baja productividad para transitar hacia la formalidad. 7.

Una evaluación preliminar de la coyuntura del 2010

Varios de los gráficos presentados en las secciones 2 y 4 del presente trabajo incluyen información macroeconómica, social y laboral del Perú actualizada hasta el segundo trimestre del 2010. La situación internacional sigue incierta: el PBI de los Estados Unidos, luego de tener un auspicioso primer trimestre con un crecimiento de 3.8%, se volvió a desacelerar en el segundo trimestre y se estima que cerrará el año con sólo 1.5% de expansión, tasa insuficiente para reducir los niveles de desempleo que persisten en 9.5%. Economistas afamados por predecir el inicio de esta crisis como Nouriel Roubini estiman que existe un 40% de probabilidad que Estados Unidos recaiga en un nuevo período de recesión en los próximos meses. En este contexto internacional complicado, donde se puede afirmar que la “Gran Recesión” todavía no se ha terminado de superar, la economía peruana ha retomado el ritmo de crecimiento económico que experimentó del 2005 al 2008. En la expansión actual influye aún el programa de estímulo público 252

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

2009-2010 detallado en la sección 3 del trabajo, pero no es el principal motor del crecimiento. De acuerdo con el reciente Reporte de Inflación del Banco Central (BCRP, setiembre 2010), el gasto público contribuirá en 2.6 puntos porcentuales al crecimiento proyectado del PBI real de 8% para este año. En cambio, el gasto privado explicará 6.7 puntos porcentuales de dicha expansión. Más aún, la inversión privada será el componente de la demanda agregada que más crecerá este año, y logrará un incremento de 16.7% respecto al 2009. Este desempeño del sector privado peruano y extranjero afincado en el país resulta sorprendente a primera vista por ocurrir en medio de años electorales en el Perú. En el mes de octubre se realizaron las elecciones municipales y regionales que definirán a los alcaldes y presidentes regionales por el período 2012-2015 y en el próximo mes de abril se llevarán a cabo las elecciones presidenciales que definirán el gobierno nacional del período 20112016. Debido a proceso de descentralización fiscal en curso, los gobiernos regionales y municipales tienen a su cargo ahora la mayor parte de la inversión pública en el país. Sin embargo, la definición de todas las políticas macroeconómicas y sectoriales principales sigue y seguirá a cargo del gobierno nacional. Dos datos empresarios inversión de lado, luego

principales parecen animar a los peruanos y extranjeros a seguir la manera acelerada en el país. Por un de varias décadas de inestabilidad 253

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crónica, en los últimos veinte años el Perú ha logrado mantener un modelo de economía social de mercado abierta al mundo que privilegia los equilibrios macroeconómicos y la promoción del crecimiento y el empleo generado por la inversión privada. Los resultados de esta apuesta, como se han comentado a lo largo de este texto, han sido relativamente satisfactorios. Por otro lado, si bien existe una crisis de credibilidad en los partidos políticos peruanos (que facilita la proliferación de movimientos electorales cortoplacistas), el sistema de elección presidencial de dos vueltas (en caso no se logre la mayoría absoluta de votos en la primera), impediría el ascenso al poder de propuestas radicales. En tal sentido, se espera que el próximo presidente del Perú sea elegido en segunda vuelta con una agenda moderada de políticas que preserven las principales reglas actuales de juego. Los resultados laborales de esta reactivación del crecimiento económico en el 2010 no se han hecho esperar. Generalmente en el Perú, los escasos procesos de auge económico afectaban positivamente, pero con cierto retraso, los indicadores de generación de empleo. Éste no ha sido el caso en el 2010, posiblemente debido a que la recesión que experimentó la economía peruana fue corta y suave. El empleo formal ya ha crecido en junio del 2010 a una tasa de 4.5%, que es más del doble del ritmo de incremento de la fuerza laboral. Asimismo, por primera vez en cerca de una década, el número de trabajadores con empleos adecuados en Lima

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La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Metropolitana ha superado y supera la suma de desempleados y subempleados en la capital. 8.

Conclusiones

Por primera vez en su historia contemporánea, la economía peruana ha sido relativamente resiliente a una crisis financiera internacional, gracias a dos décadas de políticas macroeconómicas prudentes que permitieron la aplicación inédita (aunque inicialmente lenta) de políticas fiscales y monetarias anticíclicas. A su vez, los indicadores sociales y laborales no mostraron retrocesos significativos durante los últimos dos años. Posiblemente el mejor indicador global que evalúa el impacto social de estos tiempos turbulentos es la evolución de la incidencia de la pobreza en el Perú. Como se muestra en el gráfico 22, la proporción de peruanos que viven en la pobreza ha disminuido en catorce puntos porcentuales entre 2004 y 2009 (de 48,6% a 34,8%), período que incluye una pequeña reducción de 1,4 puntos porcentuales en el año más difícil de la crisis (la incidencia de la pobreza en 2008 fue de 36,2%). En resumen, para los peruanos la primera década del presente siglo ha sido bienvenida, sin retrocesos en el crecimiento real del PIB y con un progreso continuo en la reducción de la pobreza.

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Gráfico 22: Perú. Incidencia de pobreza 2004-2009 (%)

Fuente:

INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)

Para continuar con los logros en el desarrollo económico y social en los próximos años, se requiere que el crecimiento de la productividad sea más sostenible, lo cual se lograría a través de reformas pendientes en muchos sectores, principalmente, de educación y trabajo. Desafortunadamente, las reformas laborales necesarias para mejorar la competitividad internacional de la economía peruana, y para aumentar la formalidad y equidad de su mercado laboral, no se llevaron a cabo durante el período de crisis, a pesar de su gran potencial contracíclico. Esperamos que las oportunidades de reforma no se pasen por alto y las intervenciones de 256

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

política estructural, como las referidas en el presente documento, formen parte del debate en las próximas elecciones presidenciales. 9.

Referencias

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IDB (2010) The Age of Productivity: Transforming Economies from the Bottom Up, Washington D.C: Inter-American Development Bank. IDB (2009) “The Financial Crisis and Latin American and Caribbean: Potential Impacts and Policy Options in the Social Sector” (mimeo), Washington DC. Jaramillo, M. (2004) “Reforma del mercado laboral”, para Agenda Nacional de Reformas Económicas en Perú, CIPE, El Comercio, Instituto Apoyo. Morón, E., J.F. Castro and C. Sanborn (2009) Helping Reforms Deliver Inclusive Growth in Perú. In L. Rojas-Suárez (Ed.) Growing Pains in Latin America (pp. 236-293). Washington D.C: Center for Global Development. Morón, E., J.F. Castro and L. Villacorta (2009) “The Global Crisis and the Perúvian Labor Market: Impact and Policy Options”. Documento de Discusión DD/09/13, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Reflexión Democrática (2009) Informativo Número 138. World Bank (2007) “Perú: Casting Light on the Shadow Economy”, World Bank. Yamada, G. (2009a) “Urban Labor Market in Perú, 2001-2007: Gains from Growth and Main Vulnerable Groups”. Universidad del Pacífico. 258

La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis

Yamada, G. (2008a) Capacitación de alto impacto: las becas PROPOLI y lineamientos de política, Programa de Lucha Contra la Pobreza en Lima Metropolitana. Yamada, G. (2008b) “Reinserción Laboral Adecuada: Dificultades e Implicancias de Política”. Documento de Discusión DD/08/01, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Yamada, G. (2008c) “Hacia una mayor flexibilidad y seguridad en el mercado laboral peruano”, Economía y Sociedad 70, Consorcio de Investigación Económica y Social. Yamada, G. (2009b) “Comentarios sobre Mejores Prácticas en Servicios Públicos de Empleo”, preparado para la Conferencia Propuestas sobre Empleo y Formación Profesional frente a la Crisis Financiera Internacional, Ministerio de Trabajo y Promoción Social.

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LA POLÍTICA ECONÓMICA EN URUGUAY Silvia Vázquez1 Departamento de Economía Universidad Católica de Uruguay 1-

Introducción

Este documento es elaborado a los efectos de aportar a la discusión sobre la política económica en América Latina en el Seminario que a tales efectos convoca la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. En este contexto, se considera que analizar y evaluar la política económica de Uruguay en función de sus necesidades y restricciones, junto al análisis de la evolución de la política económica en los demás países de América Latina, aporta a la lectura de hacia donde se dirige la región, y permite extraer aprendizajes, a medida que las políticas avanzan. En este entendido, el documento ofrece, en primer lugar, una breve reseña sobre el desempeño de las principales variables de la economía uruguaya en una perspectiva de mediano-largo plazos, a los efectos de contar con elementos que, posteriormente, habiliten a evaluar la política económica que se implementa. Esta última, por su parte, es presentada en dos niveles. Por un lado, las políticas de corto                                                               1

silvazq@ucu.edu,uy. La autora agradece los aportes de Andrés Jung, Roberto Horta, Santiago García y Cecilia Plottier. Errores u omisiones son de exclusiva responsabilidad de la autora.

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plazo, es decir, aquellas que operan sobre el ciclo económico, por lo cual se describirán básicamente las políticas fiscal, monetaria-cambiaria y de salarios. Por otro lado, se analizan las políticas tendientes a remover obstáculos para el crecimiento, describiéndose políticas que operan sobre la disponibilidad y calidad de los recursos productivos y la eficiencia de los mismos. Estas a su vez se presentan en función de su ámbito de aplicación de corte transversal y sectorial. En base a los elementos precedentes, en el final del documento se presentan una serie de reflexiones sobre los desafíos y oportunidades relevantes que enfrenta la política económica en el país, para consolidar la estabilidad macroeconómica e instalarse en una senda de crecimiento sostenido que le permita avanzar en el proceso del desarrollo económico. 2-

Reseña sobre la economía uruguaya

En términos muy generales, la economía uruguaya se puede caracterizar como una economía relativamente pequeña (PIB: US$ 32.532 millones en el año 2009), ubicada en el grupo de países de “ingresos medios” (PIB per cápita: US$ 9.427) y relativamente abierta comparada con el resto de los países de la región (comienza en forma temprana con su proceso de liberalización comercial (1974-76) y presenta una tasa de apertura de 73%). A su vez, Uruguay cuenta con una tradición de relativamente mejor distribución del ingreso que el resto de los países de 262

La política económica en Uruguay

América Latina, aunque en los últimos años muestra cierto deterioro en este ámbito, así como cierto retroceso en la cohesión social. El país también se caracteriza por una tradición de estabilidad institucional, que mostró ser un activo fundamental en la crisis económico-financiera del año 2002. Al seguir con las características generales, cabe señalar que desde el retorno a la democracia y al normal funcionamiento de las instituciones, desde el año 1985, en general, en Uruguay se registra una situación de certeza jurídica, donde está protegido el derecho de propiedad y se respeta la independencia de poderes políticos. Asimismo, desde el año 2004 la economía crece a tasas históricamente elevadas y observa cifras de inflación, cuenta corriente de la balanza de pagos y desempleo que denotarían que opera en el entorno del equilibrio macroeconómico. A pesar de estos indicadores positivos, la economía aún registra signos de fragilidad del equilibrio macro, baja tasa de crecimiento demográfico y con deterioro de la calidad de la educación y con escaso grado de emprendedurismo. Todo esto, en un marco en que aún se percibe la carencia de una estrategia del desarrollo para el largo plazo consensuada por los distintos actores (públicos y privados y por los diferentes grupos de interés al interior de éstos). Desde una perspectiva de largo plazo, se observa que el desempeño económico en los últimos 50 años

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Silvia Vázquez

muestra una tasa de crecimiento promedio de 2,4%2. Sin embargo, este promedio resulta de marcados ciclos, que coinciden con impulsos de reformas estructurales, detenidos por crisis financieras y de balanza de pagos, vinculadas tanto a las vulnerabilidades estructurales del sistema financiero como al ajuste abrupto de los desequilibrios generados por procesos de estabilización de precios en base a anclas nominales, en particular, basados en el tipo de cambio nominal. Gráfico 1Evolución del PBI Miles de millones de pesos del año 2005

Fuente:

elaboración propia en base a datos del BCU

En materia de desempeño económico reciente, entre los años 2004-2009 la economía uruguaya creció a                                                               2

La tasa de crecimiento promedio anual de los 50 años previos al ciclo expansivo de 2004 era 1,5%

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La política económica en Uruguay

una tasa acumulativa anual de 5,2%3 muy por encima de la tasa promedio de largo plazo y también superior al promedio de América Latina en igual período (4,2%). Este crecimiento ha permitido superar la retracción verificada en el período 19992002 (en que el nivel de producción cayó 14,7%) y también ha permitido el logro de las metas de política macroeconómica planteadas al inicio de la última administración. Este ritmo de crecimiento es superior al de tendencia de largo plazo que se registra desde el año 2004 ha tenido como contexto un escenario económico internacional extraordinariamente positivo. Si bien la crisis financiera internacional de 2008 desaceleró el ritmo de crecimiento del año 2009, no lo interrumpió, registrándose un crecimien-to del nivel de actividad de 2,9%. Este desempeño se explica, por un lado, porque el sistema financiero luego de la crisis del año 2002 quedó bastante saneado. Asimismo, la menor integración de la economía uruguaya al mercado financiero internacional –dado el muy escaso grado de desarrollo del mercado de capitales- redundó en que los efectos de la crisis se propagaran más por canales reales que financieros, y amortiguar así la profundidad y volatilidad del impacto local4.

Si se excluye el efecto de la crisis internacional, el crecimiento anual promedio 2004-2008 alcanza 6,5% 4 Además el régimen de flexibilidad cambiaria operante habilitó la activación de estabilizadores automáticos

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Silvia Vázquez

De este modo, y en el marco del fuerte crecimiento registrado en los últimos siete años (2003-2009) y que continúa en 2010, la gran interrogante que surge es sí la economía uruguaya finalmente se ubica en una senda de crecimiento de tendencia más elevada, o si continúa transitando una larga fase expansiva del ciclo económico, condicionada principalmente por una coyuntura internacional favorable. Esta pregunta es pertinente, puesto que apunta a si, más allá de los “shocks” positivos de la demanda (en particular externa), la economía uruguaya es capaz de superar las restricciones que operan sobre la oferta, esto es, sobre la acumulación de factores de producción y en particular su productividad. Gráfico 2Índice de Volumen Físico del Producto Bruto Interno

Período 1997 - 2009. Base 100 = 2005 Fuente:

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elaboración propia en base a datos del BCU

La política económica en Uruguay

Desde una perspectiva de la “contabilidad del crecimiento” se destacan dos hechos: el crecimiento de la Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) a una tasa promedio anual de 12,7%, y una caída del desempleo desde 16,9% a 7,6% entre 2003 y 2009, respectivamente5. No obstante el dinamismo de la inversión, en 2009 ésta aún registraba una tasa relativamente baja (19,3%), aún en el contexto regional. Asimismo, el aumento de la tasa de inversión estuvo impulsado principalmente por la Inversión Extranjera Directa (IED) y la inversión pública, que explican el 75% y 20%, respectivamente, del crecimiento de la tasa de inversión entre los años 2004 y 2009, denotándose escasa dinámica de la inversión privada doméstica, lo cual lleva a reflexionar acerca de los incentivos que operan sobre esta variable. Respecto al mercado de trabajo, desde el año 2009 se registran tasas de desempleo que no se observaban desde los años ´90, inferiores al 7%, acompañadas de un incremento del salario real y disminución de los niveles de informalidad en relación con la economía de fines de 2002. No obstante, la segmentación del mercado de trabajo conduce a excesos de la demanda por alta calificación y excesos de oferta de escasa calificación. Esta situación se gestó en los ´90 con el proceso de apertura económica y el cambio en el patrón productivo resultante (donde la industria

Localidades de más de 5.000 habitantes

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Silvia Vázquez

manufacturera comenzó a perder participación en el PIB)6. Asimismo, este es uno de los factores que explican el empeoramiento de la distribución del ingreso, la profundización de la exclusión social y siembra dudas acerca de la capacidad del mercado de trabajo de acompañar y habilitar un mayor crecimiento del producto potencial de la economía7. Gráfico 3 Desempleo y Salario real Índice de salario real, base julio 2008= 100, Tasa de desempleo país

Fuente:

elaboración propia en base a datos del BCU

Casacuberta y Vaillant (2002), Casacuberta y Gandelman (2006), Terra et al. (2006) y PNUD (2008) 7 En cuanto al mercado laboral, desde ámbitos empresariales se evidencia el creciente poder del corporativismo de trabajadores que lleva adelante medidas en contextos de conflictividad laboral, tales como la ocupación de las plantas productivas, como un problema de orden institucional que atentaría contra los derechos de los empresarios y otros actores, en contraposición al intento oficial de mejorar el clima de negocios vía reglas claras y respeto de las normas.

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La política económica en Uruguay

En este marco, los problemas en materia social en Uruguay mostrarían un cambio estructural en la medida que los problemas de distribución estarían relacionados con una creciente segregación, que trae consigo un empeoramiento de la estructura distributiva entre segmentos etarios, a nivel de género y geográfico, más que entre deciles de ingreso8. En este contexto de mayor acumulación de factores de la productividad, ésta no presenta señales de incremento sostenido. El desempeño de esta variable no ha representado un punto crítico en la medida que desde 2004 se goza del beneficio de elevados precios internacionales de los “commodities” de exportación. De mantenerse el escenario de incremento del salario real y apreciación de la moneda doméstica, el escaso dinamismo de la productividad podría comprometer la capacidad de competencia de la economía, y por tanto sus exportaciones, en la medida que la variable exógena precios internacionales se torne menos favorable. En cuanto al análisis de la evolución de las cuentas externas de la economía, se observa que, si bien las exportaciones fueron el motor de la salida de la crisis del año 2002, y a pesar de una creciente diversificación de los mercados de exportación, se percibe como vulnerabilidad la elevada concentración en productos, principalmente de bajo contenido de valor agregado.                                                               8

Vigorito (1999), Katzman y Filgueira (2001)

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Silvia Vázquez

Gráfico 4 Composición de exportaciones por producto y por destino % del total exportado de bienes, 2009 Fuente:

elaboración propia en base a datos del BCU Brasi l 20 %

Rest o48   %

Méxic o  3 %

Reino  Un.3  %

Españ a  3 %

Argentin a  6 %  Chin 4 a  Rusi %   a4  Venez %  .  3 EE.UU %  .  3 Alemani %  a  3 %

Rest o28   %

Carn e20   %

Pieles  Cereale y cuer   s  14 o 3 %  %  Pescado  Oleaginosos  molusc.3 y   % Lan  8 %  hilados,  a   Lácteos y t ejido Mader y   Plásticos  huevos  s  3 ,     deriv %Molino   y manuf   y  mie 7 4 .  .  s  3 l 7 %  %  %  %

Con el mayor dinamismo exportador y la reactivación económica, las importaciones también se mostraron dinámicas, con un ritmo que ha conducido a retornar, desde el año 2006, a un saldo negativo de la balanza comercial de bienes. Sin embargo, este déficit resulta compensado por un superávit en la cuenta de servicios –en particular por el saldo positivo de la cuenta turismo-, y un menor pago neto de rentas. Por su parte, el saldo de la cuenta de capitales muestra como hecho a destacar en los últimos años un fuerte incremento de la IED (que se triplicó desde el año 2005).

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La política económica en Uruguay

Gráfico 5 Balanza comercial de bienes Millones de dólares

Fuente:

elaboración propia en base a datos del BCU

En tanto precio relativo relevante para el desempeño de las cuentas externas de la economía, se observa que el tipo de cambio real (TCR), tras el natural “overshooting” que siguió a la flexibilización del tipo de cambio en junio de 2002, ha seguido una trayectoria descendente. A la fecha se encuentra en niveles similares a los registrados previo a la crisis del año 2002. Si bien los fundamentos reales indicarían que parte de la disminución del TCR fue una convergencia a valores de equilibrio, el incremento del salario real a tasas que podrían superar el crecimiento de la productividad de la mano de obra –en particular en sectores exportadores intensivos en este factor-, y la persistencia de un déficit fiscal que

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Silvia Vázquez

requiere acceder a financiamiento externo, podrían conformar fundamentos que lo sostengan a la baja, y atender así contra la capacidad de competencia de la economía. Gráfico 6 Índice de Tipo de Cambio Real Base 2000 = 100

Fuente:

elaboración propia en base a datos del BCU

La política fiscal, por otra parte, tras el ajuste iniciado como consecuencia de la crisis de 2002 ha mostrado un gasto creciente a medida que mejoraba el desempeño económico, con la consecuente mejora en los ingresos públicos. Si bien la relación gasto público a producto se ha mantenido relativamente estable (en el entorno de 26%-27%), se han desaprovechado oportunidades de generar ahorros que permitan impulsar una significativa política anticíclica, a la par que no ha coadyuvado a mejorar el TCR. En términos de resultado global, al comparar 272

La política económica en Uruguay

los promedios (como porcentaje del PIB) del período 2000-2004 y 2005-2008, se aprecia la transición desde un período de significativo déficit a otro de equilibrio fiscal, para luego, crisis internacional y elecciones nacionales mediante, retornar a una senda de –reducido- déficit. Cabe señalar que las empresas públicas uruguayas denotan un proceso muy idiosincrático de la economía, en la medida que el número de éstas y su incidencia económica ni se expandió notoriamente desde mediados del siglo pasado, tal como fue el fenómeno observado por otras economías latinoamericanas, ni se contrajo en los ´90, ya que fue frustrado un intento de privatizaciones. El conjunto de empresas públicas se manifiesta estructuralmente superavitario, aunque la condición de mercados monopólicos en que operan las más importantes podría dar cuenta de una situación de costos de servicios básicos relativamente caros, que afectan negativamente la competitividad. Pese al resultado fiscal no superavitario, en un marco de fuerte crecimiento del producto, el ratio deuda neta del gobierno pasó de 66,5% del PIB a 35,5% entre 2004 y 2009. Cabe señalar que parte de la disminución de la deuda como porcentaje del PIB obedece a cambio en los precios relativos que hicieron que mientras el PIB real aumentara en ese lapso 31,7%, el PIB medido en dólares creció 135,0%, (ya que el deflactor del producto creció 30,3%, mientras el tipo de cambio cayó 27,0%).

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Silvia Vázquez

Además, una más eficiente administración financiera de la deuda y de los activos internacionales, aprovechó un escenario internacional de mayor liquidez, con menores tasas de interés y menor riesgo país. Esto permitió, a través de sucesivas emisiones, en el período 2004-2009, concentrar la deuda en acreedores privados (los acreedores oficiales pasaron de representar 44,1% a 21,0%), aumentar la participación de la deuda denominada en moneda nacional (pasando del 9,8% al 34,7%), aumentar los plazos de vencimiento, aumentar la participación de los acreedores residentes frente a la deuda externa y elevar el porcentaje de deuda contratada a tasa fija (que pasó de 55,0% a 82,2%).

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La política económica en Uruguay

Gráfico 8 Deuda pública en la última década En millones de dólares corrientes y como % del PIB

Fuente:

BCU y MEF

En cuanto al desempeño de la inflación, se observa que la política monetaria ha apostado y logrado construir confianza en los agentes, y permitir, luego del paréntesis de la crisis del año 2002, sostener el ritmo de crecimiento anual de los precios en un dígito. La contracara de una política que mantiene una tasa de interés relativamente elevada (que también busca fomentar una gradual desdolarización de la economía), ha sido una apreciación nominal que no ha impactado más negativamente en el TCR debido al contexto de elevada inflación internacional relevante para la economía uruguaya. 3.

Política macroeconómica

Un hecho a destacar es que en Uruguay desde hace ya varios años pareciera existir un consenso acerca de la necesidad de mantener políticas que garanticen la estabilidad macroeconómica, siendo una constante en el discurso oficial la “macroprudencia” como condición necesaria para el crecimiento económico sostenido que permita avanzar hacia un estadio de desarrollo.

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Silvia Vázquez

En pocas palabras se podría sintetizar que la política macroeconómica implementada en Uruguay, opera bajo una lógica de políticas ordenadas, tendientes a mantener la estabilidad económica: inflación baja y estable (inflation targeting de un dígito) y absorción alineada con el ingreso nacional (saldo de cuenta corriente sostenible), para lo cual es necesario actuar con responsabilidad fiscal, en un marco de fluctuación del tipo de cambio en un mercado libre y la búsqueda de creación de instrumentos y profundización del mercado financiero en moneda local, procurando mantener las reglas de juego. En tal marco, los objetivos de la política monetaria y fiscal y los instrumentos de política seleccionados son consistentes. Gráfico 9 Inflación efectiva y rango objetivo Inflación 12 meses y rango objetivo a 18 meses

Fuente:

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Elaboración propia en base a datos del BCU

La política económica en Uruguay

A decir del actual ministro de Economía, “se entiende necesaria la implementación de políticas macroeconómicas sanas, basadas en la prudencia fiscal, la flexibilidad cambiaria, la estabilidad de precios y el desarrollo de un sistema financiero sólido y eficiente”.9 Se analizan a continuación las políticas con mayor impacto en el corto plazo: políticas fiscal, monetaria y salarial. Política fiscal Las claves de la política fiscal son, según las autoridades responsables de ésta, implementar una política fiscal anticíclica y mejorar la calidad del gasto público, sujetos a las restricciones que impone la presencia de un elevado endeudamiento público y elevada presión fiscal. La política fiscal anticíclica, mientras conforma un objetivo de los sucesivos gobiernos, no siempre logra efectivizarse. Si bien tras la crisis internacional del año 2008 adoptó un sesgo expansivo para contrarrestar los efectos negativos de la crisis internacional, este sesgo ya se registraba un par de meses antes del estallido de la crisis, pautado por el incremento de gasto público autorizado el año anterior, dificultándose distinguir la magnitud de la política anticíclica y la expansión en un año                                                               9

Compromiso Nacional: principios de acuerdos en torno a la política macroeconómica. Ec. Fernando Lorenzo

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Silvia Vázquez

electoral, característica del ciclo político del gasto público. A los efectos de describir la política fiscal que se implementa en Uruguay, se pueden considerar los principales instrumentos de la misma. En tal sentido, el Presupuesto Nacional, en tanto expresión financiera del plan de gobierno, es una Ley que se aprueba con cobertura quinquenal, previendo Rendiciones de Cuentas anuales que, además de rendir cuentas, habilita a corregir desvíos, y realizar ciertas reasignaciones. De esta manera, si bien la instancia de aprobación de la Ley de Presupuesto exige que el Gobierno explicite un plan de mediano plazo, con el fin de operativizar medidas cuya maduración requiere de horizontes temporales superiores al año, en la práctica bajo la dependencia de las expectativas que los agentes construyan acerca del grado de apertura del Gobierno para revisar la ley quinquenal, así como del equilibrio de fuerzas políticas que manifieste el parlamento cada rendición de cuentas anual se convierte en una discusión de una nueva Ley de Presupuesto, a más corto plazo. Dado el esquema de República no federal, la Ley de Presupuesto alcanza al Gobierno Central (Poder Ejecutivo con sus 14 Ministerios, Poder Legislativo y Poder Judicial), a entes autónomos y servicios descentralizados, y es de relativamente menor relevancia el alcance de los presupuestos departamentales.

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La política económica en Uruguay

En la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley, enviado al Parlamento por el Poder Ejecutivo en el mes de agosto de 2010, se presentan cómo áreas de mayor relevancia para la presente administración las relacionadas con “la seguridad pública, la educación, la emergencia habitacional y la disponibilidad de infraestructura. Por otra parte, se prioriza un conjunto de acciones y programas que apuntan a la consolidación y al fortalecimiento de áreas esenciales de las políticas sociales”. Uno de los aspectos a destacar es, por un lado, el elevado nivel de gasto público (25,1% del PBI para el quinquenio 2005-2009), nivel que conduce a una presión tributaria comparable más a la de los países desarrollados que a los de la región. Por otra parte, y asociado al haber instaurado en las primeras dos décadas del siglo pasado un pionero Welfare State en América Latina, Uruguay se ha caracterizado por presentar una elevada participación del gasto público social (GPS), que ha sido uno de los grandes responsables de los relativamente mejores indicadores sociales que, en general y en términos relativos a América Latina, ha mostrado la economía uruguaya10. En esta línea, la prioridad que se ha otorgado a las políticas sociales en los últimos años ha conducido a que la ya tradicionalmente elevada relación GPS/PIB que entre 2000-2004 promedió 64%, haya escalado a 71,3% y 75,4% en 2008 y 2009, respectivamente11.                                                               10 11

PNUD, 1999 www.mides.gub.uy

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Silvia Vázquez

En materia tributaria es donde se registran mayores innovaciones en los últimos años, puesto que la última reforma tributaria databa del año 1974, ocasión en que entre otros cambios, se había introducido el Impuesto al Valor Agregado (IVA). A mediados de 2007 se implementó una reforma tributaria, que si bien abarcaba un espectro bastante amplio, establecía como cambio más significativo la introducción del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF)12. A la fecha, la Dirección General de Impuestos (DGI) presenta una estructura donde continúan dominando los impuestos indirectos (63,1% al año 2009), pero cobran mayor relevancia los impuestos directos sobre la renta y la propiedad (27,9% y 7,0%, respectivamente, del total recaudado por DGI en 2009). En lo que respecta a la política de endeudamiento, pasó de ser una fuente de financiamiento a ser una política que busca optimizar el uso del instrumento. El primer gran mojón en la materia se remonta al segundo trimestre de 2003, cuando la deuda pública bruta ascendía a 102% del PIB, lo cual comprometía la sostenibilidad de la política fiscal. En dicha oportunidad se promovió desde el Gobierno un canje voluntario –para evitar una salida de “default” como recientemente se había registrado en Argentina-. La convocatoria al canje obtuvo una adhesión cercana al 100% de la deuda pública y se logró reprogramar                                                               12

El antecedente más cercano a este impuesto fue el Impuesto a las retribuciones personales (IRP) que fue introducido como transitorio, y había estado gravando desde el ajuste fiscal que siguió a la crisis del año 2002 hasta fines del año 2004, a los salarios percibidos por los trabajadores dependientes

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La política económica en Uruguay

a plazos manejables de acuerdo con el plan financiero propuesto, “derribando las torres” que representaban los altos niveles de vencimiento que se presentaban en el corto plazo. A partir de este mojón, se comenzó a restablecer la confianza de los agentes y a mejorar gradualmente la calificación internacional con la consecuente disminución del riesgo país y un acceso al mercado financiero internacional en mejores condiciones. Éste también se vio facilitado por un mejor desempeño macroeconómico a partir del año 2004. A la fecha, si bien el nivel endeudamiento público continúa elevado (69,5% del PIB a fines de 2009) y altamente dolarizado (57,8% a fines de 2009), al revestir una de las mayores vulnerabilidades en el frente macroeconómico, se han mejorado los indicadores relacionados con madurez, estructura de monedas y diversificación de acreedores. Otro hecho a destacar es la creación de la Unidad de Gestión de Deuda, bajo la órbita del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que profesionaliza la administración de la deuda pública, en un marco de vigilancia de los topes autorizados por el Parlamento. Otro hecho característico de la política fiscal en Uruguay viene dado por el rol de las empresas públicas. En su agregado no son estructuralmente deficitarias y aportan recursos a las rentas públicas. No obstante, esto se da en un marco de prevalencia de ciertas estructuras monopólicas en mercados claves, que implican costos productivos elevados.

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Silvia Vázquez

Política monetaria El esquema de política monetaria en Uruguay, desde mediados de 2007, es de metas de inflación basado en el manejo de tasas de interés (por tanto, en un marco de tipo de cambio nominal flexible). A setiembre de 2010 el rango objetivo para la inflación es de 4,0% a 6,0% en un horizonte temporal de 18 meses y la tasa de referencia de la política monetaria (TPM) se ubica en 6,5%. Como antecedente cabe señalar que, a principios de la década de los `90 se implementó –al igual en Argentina y Brasil- un sistema de ancla cambiaria, basado, en el caso de Uruguay, en un sistema de banda cambiaria. Esta política se implementó en el año 1990, en un contexto en el cual se alcanzaban, por primera vez en más de 30 años, registros de inflación anual de tres dígitos (máximo de 133,7% en enero de 1990), en un marco regional dominado por la hiperinflación. El sistema de bandas cambiarias estuvo vigente hasta junio de 2002, cuando, en medio de una crisis bancaria, y de fuerte inestabilidad regional, se optó por flexibilizar el precio de la moneda, registrándose el habitual “overshooting”. Desde entonces se comenzó una etapa de política monetaria activa. Desde junio de 2002 a setiembre de 2007 la política monetaria operó sobre la base de control de agregados monetarios (base monetaria primero y M1

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La política económica en Uruguay

luego), dando paso, a partir de julio de 200713 (y explícitamente a partir de setiembre de dicho año) a uno basado en el manejo de las tasas de interés de corto plazo. De este modo, desde setiembre de 200714 se opera con el ancla de la tasa de interés de corto plazo del mercado “call” interbancario. Para ello, al “corredor para las tasas de interés” establecido en la reunión del Comité de Política Monetaria (COPOM) de julio de ese año, definido entre la tasa de facilidad de captación de los depósitos a un día de plazo (overnight) y la de facilidad de crédito a disposición de los operadores de mercado hasta 30 minutos antes del cierre de operaciones, se le incorporó la Tasa de Referencia de Política Monetaria (TPM) como la referencia hacia la cual se busca converja la tasa de interés de corto plazo (overnight) promedio del mercado. En materia de instrumentos, las Letras de Regulación Monetaria (LRM), instrumento tradicionalmente utilizado para esterilizar liquidez, se reserva para administrar la liquidez de carácter más estructural, operando a plazos superiores a treinta días. En el corto plazo, se dispone de las facilidades de los depósitos y de crédito que introdujo el COPOM a principios desde julio de 2007. Asimismo, se diseñaron instrumentos para el manejo de corto                                                               13

Comunicación del Comité de Política Monetaria (COPOM) del 4 de setiembre de 2007 14 Informe de Política Monetaria, tercer trimestre del año 2007

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Silvia Vázquez

plazo, tales como las licitaciones de los depósitos en el Banco Central del Uruguay (BCU) (en moneda nacional a menos de treinta días de plazo) y de Certificados de Depósito. Cabe señalar que, en general, la tasa de mercado de referencia (call interbancaria promedio ponderada por montos diarios operados en el mes) en el período que transcurre de este régimen, se ha ubicado próxima a los niveles anunciados de referencia, con la principal excepción de los últimos meses de 2008, cuando se flexibilizó la política, como consecuencia de la volatilidad financiera luego de la caída de Lehman Brothers. Si bien existen propuestas de rediseño institucional del BCU, tendientes a darle mayor independencia (particularmente para fortalecerlo institucionalmente ante situaciones de dominancia fiscal), así como para modernizar su diseño y hacerlo más acorde con la mayor complejidad de las actividades bajo su responsabilidad, parte de estas reformas aún no terminan de concretarse. La mayor novedad en materia institucional ha sido la creación del COPOM, responsable de vigilar el cumplimiento de las metas, y adoptar las medidas de política, así como la creación del Comité de Coordinación de Política Macroeconómica entre el BCU y el MEF. Fijación de pautas para las rondas de negociación salarial

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La política económica en Uruguay

Otra de las recientes innovaciones, en materia de políticas de corto-mediano plazos, se observa en los mecanismos de ajustes de salarios. Con la restauración de los Consejos tripartitos de salarios (año 2005), el Poder Ejecutivo plantea pautas para las negociaciones salariales entre empresarios y trabajadores. En este sentido, se ha apostado a transmitir mayor estabilidad (y reducir la frecuencia del grado de conflictividad que trae consigo la apertura de cada proceso de negociación) al intentar extender los horizontes temporales de los acuerdos alcanzados en cada negociación. En tal sentido, las principales pautas consideran ajustes anuales al contemplar los siguientes componentes: inflación esperada, crecimiento esperado de la producción por ocupado de la economía (componente macro) y desempeño específico del sector (componente sectorial) respectivo. 4.

Políticas que operan sobre la trayectoria de crecimiento de largo plazo

Para ordenar la presentación de la extensa lista de políticas implementadas o en proceso, se las clasifica en base a un criterio, que no deja de ser arbitrario, ya que, en general, las políticas apuntan a objetivos multidimensionales. En este sentido, luego de realizar una rápida revisión de los principales antecedentes en materia de reformas estructurales, se presenta un conjunto de políticas conformado por aquellas que se entienden más relevantes, y diferenciar las dirigidas a remover obstáculos al crecimiento en general, de

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Silvia Vázquez

aquellas cuyo objetivo es seleccionados de actividad.

promover

sectores

A los efectos de focalizar el análisis en las políticas de objetivos básicamente económicos, no se ingresa en el análisis de las políticas sociales, si bien éstas sin dudas inciden sobre el desempeño económico, siendo que esto merecería un capítulo aparte. No obstante, no se deja de señalar la importancia de la implementación de políticas de transferencias condicionadas, como el “Plan de Emergencia” y su inmediato sucesor, el “Plan de Equidad”, así como la reforma del sistema integrado de salud, por nombrar los más relevantes. 4.1. Antecedentes15 En la década de los ´70, Uruguay asumía un rol pionero en la región en materia de reformas estructurales dando los primeros pasos hacia la liberalización del comercio de bienes y servicios y la movilidad de capitales. Estas reformas se complementaron con reformas al sistema tributario y al sistema financiero, funcionales a los objetivos generales de todas las reformas de primera generación: jerarquizar el rol del mercado a través del proceso de desregulación por parte del Estado. Esta primera etapa reformista resultó frenada por la fuerte crisis del año 1982, siendo retomada recién a mediados de los años ´90. En la década de los ´90 comenzaron a sucederse un nuevo conjunto de                                                               15

Por un análisis detallado del proceso, ver Días et al (2008)

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La política económica en Uruguay

reformas, más enmarcadas en lo que podría considerarse como un conjunto de reformas de segunda generación. Éstas se caracterizaron por definir un rol más regulador y supervisor del Estado en la economía. Dentro de las reformas más relevantes, se encuentran la reforma de la seguridad social, la reforma del mercado de capitales y la reformulación del rol del Estado creando nuevos organismos reguladores, en un marco de desmonopolización de algunos mercados (seguros, servicios portuarios), la Ley de Defensa del Consumidor y la conformación del Mercosur. Cabe señalar que, si bien el programa oficial de políticas en esta materia abarcaba la privatización y asociación con privados de empresas públicas, estas reformas fueron frustradas al ser revertida la Ley por un proceso de referéndum en que la ciudadanía se manifestó contraria a la medida. Tras esta segunda ola de reformas, el avance nuevamente se tornó lento, puesto que desde las turbulencias financieras internacionales de la segunda mitad de los ´90, hasta la salida de la crisis económica registrada en el año 2002, las prioridades fueron más cortoplacistas, y centradas en prevenir los efectos desestabilizadores de la sucesión de “shocks” externos, siendo los regionales (devaluación del real en enero de 1999 y la crisis financiero-económicopolítica de Argentina en diciembre de 2001) los que más afectaron la economía local.

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Silvia Vázquez

Por tanto, en materia de antecedentes de reformas estructurales, se observa que en Uruguay el proceso ha sido temprano, de relativo amplio alcance, pero irregular, caracterizándose por períodos de impulso y estancamiento –cuando no reversiones- en cuanto a la discusión y concreción de nuevos cambios. En general, las reformas resultaron menos profundas que las que aspiraban los gobiernos que las impulsaban. A modo de ejemplo, puede citarse el referido referéndum popular de diciembre de 1992 que derogó la Ley de privatizaciones de empresas públicas. Asimismo, se identifican factores políticos que, de alguna manera, impulsaron los procesos de reformas: la política del Gobierno militar de la década del 70, el impulso de organismos multilaterales de crédito como el Fondo Monetario Internacional que promovían reformas en el marco del Consenso de Washington, o los propios efectos de las crisis económicas como las que están detrás de las reformas poscrisis del año 2002. En el mercado de trabajo, caracterizado por su rigidez y elevadas cargas sociales y peso del sector público, no se han producido reformas tendientes a su flexibilización. En tal sentido, entre mediados de los ´90 y de la década pasada, el crecimiento de los niveles de precariedad e informalidad resultó un mecanismo de ajuste a la falta de adecuación institucional o regulatoria. Para efectos de realizar una comparación entre 19 países de América Latina, se considera el índice

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La política económica en Uruguay

construido por Lora (1997, 2001) y el de Morley (1999), que comparan la profundidad de los procesos de reforma en cinco áreas. Si consideramos estos indicadores se aprecia que el proceso de reformas en Uruguay no fue agresivo (el índice presenta el menor nivel entre los 19 países). En materia de liberalización comercial y financiera es donde se aprecia un mayor avance, mientras que se observa cierta lentitud en las reformas de segunda generación, particularmente las que alteran positivamente los incentivos microeconómicos. Se podría concluir, entonces, que los procesos de reformas estructurales de los ´70 y ´90 no alcanzaron la profundidad y eficiencia necesarias para elevar el crecimiento tendencial de la economía, al mostrar problemas críticos: básicamente problemas de “timing” las primeras, y además de esto, de falta de complementariedad, al resultar incompletas, las de la segunda ola, por mencionar los dos factores que se entiende resultaron de mayor impacto. Se podría considerar además que el gradual y tímido avance de dicho proceso de reformas, “frenadas” en un marco de economía política muy determinante, también evitó pagar fuertes costos sociales. De alguna manera, se difirió el pago de costos sociales por las reformas, que se han estado pagando en términos de pérdida de dinamismo hasta 2004.

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Silvia Vázquez

Principales reformas estructurales implementadas en Uruguay

Fuente:

Elaboración propia

4.2 La “tercera ola” de reformas A partir del diagnóstico que podría resumirse en un consenso de que la estabilidad macro es un prerrequisito para el crecimiento sostenido, y que la implementación de políticas sociales que apunten a una mayor integración social no es algo complementario, o que se alcanzará por los efectos del mero derrame de crecimiento, sino un pilar del modelo de desarrollo a implementar, en los últimos años se emprenden una serie de políticas para impulsar un crecimiento económico sostenido y de calidad, así como políticas que atienden directamente la necesidad de una mayor cohesión social.

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La política económica en Uruguay

Entre las políticas que apuntan a sostener una senda de crecimiento en el largo plazo con una dinámica superior a la de las décadas pasadas, se encuentran aquellas que, en general, están dirigidas a acelerar la acumulación de factores, y aquellas que buscan promover una mayor productividad, y mejorar la eficiencia en los procesos productivos. A partir de la estrategia del desarrollo que, en líneas generales, se aplica desde mediados de la década pasada, se identifica una serie de políticas transversales a los diferentes sectores económicos, tendientes a impulsar el crecimiento general, mientras existe otra serie de medidas tendientes a impulsar el desarrollo de sectores seleccionados, bajo el entendido que, por diferentes criterios, éstos contribuyen a operativizar la concreción del modelo de referencia. Se sintetizan a continuación algunas de las más relevantes. 4.2.1 Políticas que hacen a reformas 16 estructurales de corte transversal •

Políticas que contribuyen a la mejorar la calidad del entorno macroeconómico

En línea con lo comentado anteriormente, en la medida que la estabilidad se asume como un prerrequisito para el crecimiento sostenido, el logro de las metas en materia de prudencia fiscal y estabilidad de precios hacen que las políticas que                                                               16

En varias de las secciones de este apartado se toman referencias de Garbarino et al (2009)

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Silvia Vázquez

operan sobre el corto plazo –fiscal y monetariocontribuyan a la estrategia del desarrollo de largo plazo. Vinculadas a estas áreas de política, además de las medidas tendientes al logro de los resultados de corto plazo, como ya se ha comentado, se inscribe la Reforma Tributaria, ya que más que un objetivo de incrementar la recaudación, apuntó a mejorar la eficiencia tributaria y cambiar los incentivos microeconómicos. También la estabilidad financiera condujo a una serie de reformas, orientadas a reducir la vulnerabilidad del sistema bancario. Entre las principales vulnerabilidades del sector se destacan el cortoplacismo de los depósitos (que impiden que el sistema opere eficientemente como fuente de financiamiento del sector productivo), la alta dolarización, los problemas de gestión de la banca pública, una red de seguridad aún incompleta y la presencia de distorsiones generadas por los Bancos “gestionados” como consecuencia de los esquemas de resolución de crisis de Bancos insolventes. En esta materia se ha fortalecido17 la capacidad de regulación y supervisión del sistema financiero, a través de acciones coordinadas por el Comité de Estabilidad Financiera, integrado por el propio BCU, la Superintendencia de Servicios Financieros y la Corporación de Protección del Ahorro Bancario (COPAB) (creada en setiembre de 2009), y a la mejora de disponibilidad de información y análisis,                                                               17

Presentación del Presidente del Banco Central, Ec. Mario Bergara “Estabilidad monetaria y financiera: requisitos para el desarrollo”, Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresas, mayo de 2010.

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La política económica en Uruguay

que permitirían contar oportunamente con alertas de riesgo sistémico. Inmediatamente después de la crisis del año 2002 se comenzó a apostar por el desarrollo de mercados en moneda local, al crear la Unidad Indexada (UI). No obstante, más allá de la innovación institucional, el logro de los resultados dependerá críticamente de la construcción de confianza de los agentes, particularmente en lo que se refiere al control de la inflación y del nivel y volatilidad del tipo de cambio nominal, que afectan la rentabilidad y el riesgo de las principales inversiones alternativas. •

Ambiente de negocios: reglas de juego claras y estables

En esta dirección apuntan reformas que hacen al diseño de incentivos en general. Se inscriben en esta categoría el rediseño institucional de organismos claves como el BCU o el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU). También la reforma tributaria ha procurado actualizar la normativa, cerrando ciclos de información y coordinando el intercambio con otras fuentes oficiales. Además, el diálogo entre trabajadores y empresarios se ha tratado de institucionalizar en el ámbito de las negociaciones salariales en Consejos tripartitos. Desde que comenzaron las reformas de segunda generación a mediados de los ´90, ya se comenzó a avanzar en la construcción de un rol más articulador del Estado. En particular, cuando se iniciaron los

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Silvia Vázquez

primeros procesos de desmonopolización de algunos servicios que brindaba el Estado y se crearon agencias reguladoras se comenzaba a construir este rol, que se perfeccionaría gradualmente con las medidas impulsadas en estos últimos años. Un capítulo aparte en este caso merece la propuesta de reforma del Estado. Esta es una reforma que cada gobierno ha anunciado alguna vez, pero que continúa sin procesarse. En el proyecto de Ley recientemente enviado al Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo expresa su voluntad de avanzar en ella. El “inicio del proceso de transformación y fortalecimiento institucional del Estado” aparece como una prioridad para el actual Gobierno. El proyecto de presupuesto prevé el desarrollo de sistemas de información que posibiliten los procesos de mejora de gestión, en dirección hacia una gestión de evaluación por desempeño. Talvez el punto más crítico, en materia de economía política, y que se introdujo en el proyecto, lo conforman las modificaciones en materia de recursos humanos, en particular en lo que tiene que ver con el proceso de ingreso, flexibilización de la inamovilidad y capacitación de los funcionarios públicos, e introducción de factores de remuneración en función del desempeño. Se propone comenzar este proceso con la implementación de tres experiencias piloto evaluar y corrigir.

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La política económica en Uruguay

Desarrollo de infraestructura

•

Si consideramos los diferentes aspectos que conforman una estrategia del desarrollo productivo, en el caso de la economía uruguaya, la infraestructura constituye un debe y una fuerte restricción. Si bien la inversión pública se aceleró en estos últimos años de bonanza económica, aún permanece baja y con escaso margen de crecimiento dadas las restricciones mencionadas anteriormente, que operan para una política fiscal más expansiva. En esta área, el actual Gobierno ha decidido impulsar asociaciones público-privadas (además de las público-públicas y propiamente privadas). En este sentido, se promoverá una Ley que reglamente dichas asociaciones y se están identificando prioridades en relación a: infraestructura de transporte, productiva (energía, telecomunicaciones, represas y cambio climático), turística y social. Sobre este punto, se avisoran tensiones desde el punto de vista de la economía política, pero ya existe una fuerte posición contraria desde las gremiales de trabajadores. El desarrollo de Infraestructura para superar la inminente restricción energética merece un capítulo aparte por la restricción que representa a mediano plazo. •

Energía

En materia energética se establecieron como prioridades en los últimos años impulsar una mayor

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eficiencia y la búsqueda de una mayor diversificación de la matriz, se han incorporado otros recursos de carácter renovable –además de la generación hidroeléctrica-, que promuevan mayor empleo de mano de obra, impacten positivamente en la actividad productiva y fomenten la preservación del ambiente, dinamizando la integración regional. En este sentido, cabe destacar los avances concretados mediante, la Ley de Bio-Combustibles, La ley de uso eficiente de la energía eléctrica, la promoción de contratos de compraventa de energía eléctrica a partir de fuente eólica, biomasa o pequeñas centrales hidráulicas y la legislación relativa a la promoción de actividades tendientes a la generación de energía, de parques de energía eólica y de energía solar térmica. •

Educación

La educación pública requiere mayor inversión y gasto corriente. A través del proyecto de Presupuesto se pretende impulsar y apoyar a la educación pública y declarar estas acciones como una de las prioridades para el próximo quinquenio. Cabe señalar que, además de constituir un factor crítico para el desarrollo productivo sostenible de largo plazo, representa una de las políticas que más contribuye a articular el desarrollo productivo con el progreso social. En este sentido, se considera preciso democratizar el acceso a una educación de calidad, disminuyendo 296

La política económica en Uruguay

las profundas diferencias en función del estrato socioeconómico y la zona geográfica, a la par de apostar a la innovación y al impulso a la generación de conocimiento científico y tecnológico. En el actual proyecto de presupuesto –que cuenta en este aspecto con acuerdo multipartidario- se compromete una asignación presupuestal anual equivalente a 4,5% del PIB (aunque sectores gremiales demandan 6%). El significativo aumento de recursos que implica en un marco de fuerte crecimiento económico, permitirá atender y viabilizar el cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) y demás acuerdos multipartidarios alcanzados. Entre las políticas vinculadas a cerrar la brecha de calidad en la educación, un aspecto que logró alto consenso político y social en la administración de gobierno precedente fue la implementación del plan CEIBAL (Proyecto de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea) creado en abril de 2007. La meta, alcanzada para el año 2009, era proporcionar a cada niño en edad escolar y a cada maestro de la escuela pública una computadora portátil, denominada XO, de bajo costo y con todas las funciones básicas de conectividad, así como capacitar a los docentes para el uso de dicha herramienta tanto dentro como fuera del aula y promover la elaboración de propuestas educativas

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acordes con las mismas18. Se espera que en este período de Gobierno el programa educativo se amplíe a estudiantes de secundaria. •

Innovación, ciencia y tecnología

Si complementamos el desarrollo de recursos humanos más calificados, se registran avances en esta área. A comienzos de la década pasada19 se creó la Dirección Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (DINACYT), en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), a los efectos de coordinar, administrar, ejecutar y evaluar los instrumentos de política relativos a ciencia, tecnología e innovación, contribuyendo al fortalecimiento del Sistema Nacional de Innovación (SIN), así como de promover el desarrollo científico y tecnológico del país. Esta Dirección contaba con la gestión de dos relativamente pequeños- fondos de investigación. Asimismo, el Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT) era el organismo encargado de definir estrategias y políticas en materia de ciencia, tecnología e innovación. A partir de allí, se ha desarrollado una institucionalidad con crecientes recursos y alcance. Como hechos a destacar, en 2005 se comenzó a elaborar un Plan Estratégico Nacional en Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI), ese mismo año se

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Decreto 144/007 Ley 17.296 de febrero 2001.

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formó el Gabinete Ministerial de la Innovación (GMI)20, para jerarquizar y coordinar unidades que tienen que ver con las políticas de ciencia, tecnología e innovación, con un carácter multidisciplinario. Un hito fundamental en esta área, lo marca la creación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), en 200621, a los efectos del “diseño, organización y administración de programas e instrumentos orientados al desarrollo científico tecnológico y al fortalecimiento de las capacidades de innovación en el país”. La secuencia de acciones en esta área ha estado centrada en fortalecer la innovación, los recursos humanos y la disponibilidad de recursos financieros para la investigación. Además de las políticas relativas a la elaboración del Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, cabe destacar el ya referido Plan Ceibal, y el Plan Cardales (Plan de Convergencia para el Acceso a la Recreación y el Desarrollo de Alternativas Laborales y Emprendimientos Sustentables). El Plan Cardales que comenzó a implementarse en el año 2009, apostaba a avanzar hacia la Sociedad de la Información Inclusiva en Uruguay, estimulando el acceso a la educación y a la información, el crecimiento económico y la promoción del esparcimiento, a través de la inclusión de todos los                                                               20

Se integra con el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, y los Ministros de Agricultura y Pesca, Industria, Energía y Minería, Economía y Finanzas, y Educación y Cultura, quien lo preside. 21 Ley 18.084.

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hogares uruguayos en diversos servicios de comunicaciones digitales, incluyendo Internet, TV y telefonía, a través de una sola conexión, denominado triple play. No obstante este plan no llegó a implementarse ya que se levantó por decreto a principios de año en un marco de oposición de los funcionarios del ente estatal de comunicaciones. La ANII, por su parte, apuesta a fortalecer la capacidad innovadora de las empresas, mejorar la calificación de los recursos humanos y a fortalecer las actividades de investigación básica, a la transferencia de conocimiento científico tecnológico y a mejorar los vínculos entre el sector productivo y las instituciones de CyT que conforman el SNI. Con un presupuesto de 120 millones de dólares para el período 2008 – 201222, constituye la agencia de políticas de apoyo al sector más fuerte del país. El origen de los fondos se divide entre Presupuesto Nacional (40%), préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo (28%) y del Banco Mundial (22%) y una cooperación de la Unión Europea (10%, donación de 8 millones de euros, contraparte nacional 4,5 millones). La elaboración del Plan Estratégico Nacional en Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI) se inició con la identificación, por parte del Equipo Operativo del GMI, de algunas áreas estratégicas: cadenas agroindustriales, TICs, biotecnología y salud, medio ambiente y preservación de los recursos naturales,                                                               22

http://www.anii.org.uy/Publicacion/PublicacionFLIP/DosAniosdeAccion.html

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La política económica en Uruguay

turismo y alternativas energéticas, siendo aprobado el plan en febrero de 201023. •

Inserción internacional

En materia de política comercial, cabe señalar que Uruguay es, junto con Argentina, Brasil y Paraguay, socio fundador del Mercosur. Si bien, dada la estrecha relación comercial, financiera y productiva de Uruguay con los socios mayores del acuerdo, la opción de integrar el Mercosur no presentaba alternativas viables hacia inicio de los ´90, en los últimos años han surgido una serie de cuestionamientos, vinculados a la rigidez que este acuerdo impone a la política comercial más apropiada para el país. Uno de los hechos que puso de manifiesto esta tensión fue el frustrado intento, impulsado por la anterior administración, de firmar un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. Parte de los cuestionamientos se relacionan con si, dada la inestabilidad económica y a veces política de los socios de la región, y la falta de una definición de estrategias del desarrollo, éstos representan a los socios preferibles. En este importante aspecto, el Gobierno anterior y el actual han manifestado la voluntad de “más y mejor Mercosur” (en palabras del ex-Presidente Tabaré Vázquez), y desde esta plataforma impulsar una mejor inserción internacional. En materia de medidas concretas en esta dimensión, cabe destacar, por un lado, la creación de la                                                               23

Decreto No. 82/010. http://www.anii.org.uy/web/static/pdf/PENCTI_Decreto.pdf

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Comisión Interministerial para Asuntos de Comercio Exterior (CIACEX) cuyo objetivo es definir las principales líneas de acción del país en lo se refiere a la inserción comercial internacional, la negociación internacional, la promoción comercial y captación de inversiones, así como los mecanismos de incentivos. La Comisión está integrada por los Ministerios de Relaciones Exteriores de Economía y Finanzas, de Ganadería, Agricultura y Pesca, de Industria, Energía y Minería, de Turismo y Deporte y un representante de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto; su creación buscó también dar una nueva institución aglutinadora a la diversidad de programas e instituciones de diferentes áreas del sector público que tienen dentro de sus objetivos promover el desarrollo exportador del país. Además, se apostó a la Reforma y consolidación de la agencia de promoción de exportaciones “Uruguay XXI24” y se promovió la Ley de Consorcios de Exportación. 4.2.2.

Políticas de corte sectorial

Mientras se implementan políticas tendientes a mejorar la competitividad de la economía en su conjunto, se identifican otras que se presentan en esta sección por priorizar en sus objetivos el apoyo a determinados segmentos productivos.

http://www.uruguayxxi.gub.uy/

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La política económica en Uruguay

Un punto a destacar es que, si bien existen ricos antecedentes de políticas activas para construir espacios competitivos durante los ´9025, la novedad sería que han perdido fuerza los argumentos que rechazaban un rol activo del Estado en esta materia, siendo cada vez más aceptado, por los diferentes grupos de interés, la pertinencia y necesidad de un redefinido rol activo del Estado. En el Consejo de Ministros de marzo de 200626 se presentó el proyecto Uruguay Productivo: “Una propuesta de país especializado que permita producir con inteligencia para calificar e innovar…” El proyecto Uruguay Productivo sería “un proyecto integrador con políticas coherentes de inversiones, contenido en 97 medidas enmarcadas en seis importantes áreas”. De esta manera se presentó un proyecto oficial para promover políticas focalizadas en sectores seleccionados. Bajo este esquema, desde el año 2006 prolifera la creación de Unidades con el fin de operativizar el objetivo.                                                               25

La política económica uruguaya ha operado y opera en esta dirección desde el año 1993 con distintos énfasis y resultados: (i) construcción de una Agenda de la Competitividad País, en el marco del nacimiento del Mercosur (impulsado desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, dentro de la Comisión Sectorial del MERCOSUR) (ii) Agenda de la Mejora de la Competitividad del Sector Industrial, con un enfoque de cadenas, construida participativamente luego de 2 años de trabajo hacia fines del año 2000 por cerca de 700 empresarios y 22 sectores (coordinado por el Ministerio de Industria y con la colaboración y participación del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca). 26 http://www.presidencia.gub.uy/_web/noticias/2006/03/2006033103.htm, y http://www.presidencia.gub.uy/_web/pages/vazquez07.htm

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•

Promoción de inversiones

En materia de promoción de inversiones, las políticas buscan superar la históricamente baja tasa de inversión en Uruguay. Uno de los principales instrumentos es el régimen de promoción de inversiones, que funciona en el país desde hace varias décadas. Tal como presentan autoridades del MEF27 , la actual administración se propone continuar la política de atracción de inversiones que se llevó adelante durante el gobierno pasado con un foco que apoye la política general del desarrollo productivo. Además de incrementar la tasa de inversión nacional, el objetivo de la política “de foco”, implementada entre los años 2005 y 2010, fue atraer inversiones que aportaran al incremento del empleo, de las exportaciones, la incorporación de innovación y tecnología, en particular aquellas que contribuyan al cuidado del medioambiente, con incremento del valor agregado nacional y que aporten al desarrollo de regiones y localidades de menor desarrollo relativo (descentralización territorial). Cabe destacar que en el año 2007 se aprobaron modificaciones a la Ley vigente de Promoción de Inversiones. La nueva Ley enmarca la institucionalidad relacionada con la promoción de inversiones en la órbita de la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones y la Oficina de Atención al                                                               27

Presentación del Equipo Económico en ACDE en mayo de 2010.

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La política económica en Uruguay

Inversor, dentro del MEF. Tras los cambios aprobados a la Ley de Inversiones aumentó el número de proyectos presentados y la masa crítica de beneficiarios. Algunas de las actividades promovidas bajo este régimen coinciden con actividades promovidas en el marco de impulso de “clusters”. Los cambios más importantes que se introdujeron hacen referencia a la evaluación social y económica de los proyectos a presentar con nuevos parámetros y a la ampliación del acceso al régimen. •

Promoción del desarrollo productivas seleccionadas

cadenas

En julio de 2008 el Gobierno28 explicaba su estrategia de jugar un rol clave en la promoción de industrias y servicios, con políticas activas de corte sectorial. Esta estrategia toma como unidad de análisis y propuesta de trabajo las cadenas productivas (las ya existentes o aún en estado incipiente en el país). Las cadenas productivas estratégicas fueron seleccionadas en base a criterios de relevancia económica, potencial de mayor valor agregado, posibilidades de incorporación tecnológica y dinamismo en los mercados internacionales. Se parte de la fragmentación de los procesos y su acumulación competitiva, para tratar de identificar oportunidades para la extensión y/o captación de                                                               28

Documento Base del Gabinete Productivo para el desarrollo estratégico de cadenas productivas, julio 2008

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procesos en las cadenas productivas, siendo de especial interés los procesos que permiten transferencia tecnológica para el desarrollo de capacidades nacionales. En este marco, en junio del año 2008, se constituye el Gabinete Productivo.29 La metodología adoptada fue, en una primera etapa, realizar para cada cadena seleccionada un análisis de su estructura, dinámica y desempeño y entorno internacional en el cual operan. Se analizaron sus potencialidades y sus restricciones para aumentar la producción y agregarle valor. En la segunda fase se priorizó el análisis del potencial y estudios existentes, en función de los objetivos estratégicos de cada cadena y una lista preliminar de las medidas necesarias para levantar las restricciones y explotar las potencialidades. Finalmente, en la tercera fase fueron seleccionadas las principales medidas a impulsar en cada una de las cadenas, estableciendo un horizonte temporal para su implementación. Entre las medidas propuestas se identifican algunas de tipo horizontal y otras de tipo vertical. Entre las primeras, por ejemplo dada la escasez de personal calificado se propone la necesidad de ajustar la formación terciaria y, en todos los casos, se destaca la necesidad de mejorar y actualizar la formación profesional de los trabajadores. En cuanto a las medidas específicas para cada cadena, éstas son de muy diverso tipo.                                                               29

Tomado de Medidas para el desarrollo de las Cadenas de Valor

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En general, las medidas propuestas se refieren a aspectos fiscales o tributarios y buscan modificar los estímulos existentes o corregir la ausencia de éstos. En otros casos, se proponen modificaciones de reglamentos, cambios institucionales o de las relaciones existentes entre los actores sociales que intervienen en la cadena. Además, de la descripción de las medidas se indica cual es su objetivo, su grado de implementación y a que actores involucran. De esta manera, se define el horizonte temporal en que se espera se concrete cada una y se trabaja para que las medidas se concreten. •

Servicios de información a empresarios.

Dentro de las políticas de apoyo empresarial y fomento del espíritu emprendedor, cabe destacar los programas Uruguay Fomenta y Emprender. Uruguay Fomenta (creada en el ámbito de la Corporación Nacional para el Desarrollo), brinda información y asesoramiento sobre todos los programas existentes en Uruguay que brindan apoyo al desarrollo productivo. Esta iniciativa divide la guía de Programas de Fomento disponibles para el agro, apoyo técnico, asociatividad, desarrollo, emprendimientos, financiamiento, internacionalización y procesos de mejora. Por su parte, el Programa Emprender, tiene como finalidad promover una cultura emprendedora de alto

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valor agregado de modo que pueda contribuir con la creación de valor y crecimiento económicos sostenidos. Busca aumentar en forma sistemática el número y calidad de nuevos emprendimientos y/o jóvenes empresas, en sectores dinámicos de la economía uruguaya. Otros espacios de asesoramiento son el Centro de Atención Ciudadano (informa sobre los trámites empresariales que se puedan realizar en la Administración Central), la Unidad de Apoyo al Sector Privado (UNASEP) (asesora sobre exoneraciones fiscales de las cuales se puede beneficiarse al presentar proyectos de inversión) y la información que brinda el Banco República en materia de servicios del Banco a las micro, pequeñas y medianas empresas. •

Promoción de espacios competitivos

En tanto mecanismo de promoción de la construcción de espacios competitivos, se ha fomentado el desarrollo de “clusters” y/o conglomerados, para impulsar la asociatividad y la mejora de la competitividad, tanto sectorial como empresarial. En este sentido, vale destacar la declaratoria de interés nacional de la promoción y desarrollo de parques industriales, la implementación de nuevas preferencias para la producción nacional en las compras estatales, con el establecimiento de cuatro regímenes de protección: para las Mipymes, para las 308

La política económica en Uruguay

empresas nacionales, margen para mejorar ofertas, en materia de calidad, medio ambiente, etc., y para el fomento de la contratación pública para desarrollar proveedores nacionales. Al analizar los dos programas que promueven o promovieron el desarrollo de iniciativas de clusterización en el país30, se observa que éstos no surgieron en el marco de una estrategia país que dispusiera ordenar las políticas industriales con una lógica de “clusters”. De esta manera, se llega a la implementación de dos programas en el esquema institucional prexistente, con una agenda de actividades, a nivel programático y operativo. No obstante la puesta en marcha de estas iniciativas, no se llegaría a identificar una política de “clusters”, que se articule con un diseño estratégico, en el marco de un modelo del desarrollo de largo plazo. Adicionalmente, deben destacarse dos regímenes especiales para la promoción de actividades productivas: el régimen de Zonas Francas31, que ha generado un desarrollo de diversos emprendimientos y la ya referida normativa referente a Parques

Durante la pasada administración se implementó el Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC, UR-L1020), el Programa de Apoyo a la Competitividad y Promoción de Exportaciones de la Pequeña y Mediana Empresas, PACPYMES, con financiamiento del BID y con fondos de cooperación de la Comisión Europea (CE), respectivamente. A través del PACC y del PACPYMES, se han impulsando 21 actividades productivas con un enfoque de clusters. 31 Ley No. 15.921 y Decreto 454/988

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Industriales32, que no ha tenido impacto hasta el momento. Tambien, se registran políticas específicas de apoyo al sector ganadero y agropecuario, al sector turístico y al fomento de la innovación y desarrollo tecnológicos.

•

Apoyo al desarrollo a las microfinanzas

El Programa Nacional de Microfinanzas se creó para generar una mayor coordinación productiva con instrumentos financieros, créditos microfinancieros e instrumentos no financieros como asistencia técnica o capacitación, dirigidos a emprendedores de zonas carenciadas, emprendedores informales, microempresarios pequeños y medianos empresarios formales y PYMES exportadoras. •

Política de desarrollo capacidades profesionales

empleo

Para complementar la estrategia del desarrollo propuesta por un sector del gobierno, en el año 2010 se crea el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP)33. Su objetivo es “actuar en el ámbito del empleo y la formación profesional del sector privado”. Para ello se parte de “una visión sistémica del fenómeno del empleo y del trabajo, al relevar especialmente los intereses de los sectores                                                               32 33

Ley 17.547 y el Decreto 524/05 http://www.inefop.org.uy

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empleador y trabajador, así como de los sectores de la población con mayor vulnerabilidad frente a la desocupación”. En este marco, se promueven, generan y ejecutan actividades relativas a empleo y formación profesional en áreas consideradas prioritarias y estratégicas del sector privado. Para este propósito, se asumen objetivos de promover la incorporación de las TICs a través de acciones de formación y capacitación para el empleo (formación a distancia, capacitación básica en TICs), orientar y capacitar, a la población activa en general, y en particular a sectores vulnerables de la población (programas focalizados), a trabajadores en actividad y a empresarios, y a Pymes. 5-

Reflexiones sobre la política económica en Uruguay

La economía uruguaya ha transitado un período de siete años, de crecimiento económico que aún continúa, a un ritmo muy elevado, en relación a su historia, y alineado con la región, en un escenario externo muy positivo. El crecimiento económico ha permitido reducir la pobreza que había alcanzado porcentajes históricos tras la crisis del año 2002 y abatir la tasa de desempleo en un contexto de recuperación salarial. Las variables macroeconómicas dan cuenta de un sector público con resultado en relativo equilibrio,

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inflación de un dígito en general dentro -o cercanaal rango objetivo, y un equilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos que mostraría un gasto interno alineado al ingreso nacional. Como luces amarillas en un panel de control de la política macroeconómica aparece un gasto público primario que crece a la luz del llamado “espacio fiscal” que abre la reducción del peso del pago del servicio de la deuda y el crecimiento económico superior al proyectado, minimizando la posibilidad de ejecutar políticas anticíclicas en caso de reversión del escenario optimista, e introduciendo rigideces a la baja a dicho gasto, así como manteniendo un nivel de deuda pública bruta aún elevado, particularmente peligroso en un escenario de ajuste de precios relativos (precios internos versus dólar). Otra de las situaciones a monitorear es la necesidad de mantener elevada la tasa de interés, ante el crecimiento de la absorción doméstica que no es amortiguada por el gasto público, lo cual si bien contribuye a desdolarizar la economía ¿Gradual y transitoriamente?, en un marco de ingreso de capitales, acelera la apreciación de la moneda, empujando a la baja el TCR. En la medida que la política fiscal no coopere con la monetaria en el sentido de aumentar el ahorro primario, un tipo de cambio operado a la baja como variable de ajuste endógeno, podría introducir inconsistencias dinámicas entre las políticas de corto plazo y el objetivo de crecimiento sustentado en un

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La política económica en Uruguay

sector exportador competitivo. En este sentido, la adopción de un régimen de tipo de cambio flexible ha permitido evitar desalineamientos cambiarios que potencien nuevas crisis y también recuperar estabilizadores automáticos ante shocks externos, pero tornando crítica la disciplina fiscal, la cual, como se comentó anteriormente, no se ha consolidado. Más allá de estas vulnerabilidades, se concluye que la política macroeconómica se presenta ordenada. Esto redirecciona la identificación de los principales desafíos que enfrenta la economía uruguaya hacia la capacidad de sostener un crecimiento económico que permita transformar una larga fase expansiva del ciclo económico en un ritmo de crecimiento de tendencia más dinámico que el histórico. En este sentido, los “shocks” positivos de la demanda impulsan el crecimiento y con ello mayores niveles de empleo. No obstante, el tamaño de la PEA uruguaya impondría un límite a la contribución de este factor al crecimiento, en la medida que se instala en la sociedad un segmento de la población excluido del mercado laboral que, salvo políticas sociales activas que cambien la situación e incentivos, difícilmente se puedan integrar al mercado de trabajo. El ínfimo crecimiento demográfico, la ya relativamente elevada tasa de actividad laboral impone que la contribución del empleo al crecimiento económico quede muy supeditada a la mejora drástica en la calificación de la mano de

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obra. En esta materia ya no sólo se trata de calificar al segmento que permanece excluido sino que, desde una perspectiva intertemporal, se hace necesario reconvertir la mano de obra ocupada, en línea con los sectores que generen mayores oportunidades de empleo y mejor salario. Se identifica en esta línea, una reciente implementación de políticas que brindaría oportunidades de mejora en el futuro. En cuanto a la inversión, se constata un dinamismo impulsado por la IED, en un marco de globalización de las cadenas productivas, donde el patrón productivo y exportador de Uruguay continúa muy concentrado en actividades primarias con escasa incorporación de valor agregado que no abre espacios significativos para el desarrollo económico socialmente inclusivo. En esta línea, se observa una decisión política y una asignación de recursos técnicos y financieros para remover obstáculos al crecimiento en general, en el marco de programas individualmente pertinentes, que apuestan a mejorar la eficiencia de la economía a través de una mejora del entorno de los negocios, e impulsando políticas que buscan focalizar la inversión y el apoyo de diversas herramientas a cadenas productivas seleccionadas (por criterios de potencial de crecimiento, incorporación de tecnología amigable con el medio ambiente, absorción de mano de obra, entre otros). A su vez, se aprecia un esfuerzo por introducir reformas en áreas claves, como son por ejemplo, el sector energético,

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La política económica en Uruguay

la calificación de la mano de obra, el acceso a la información y financiamiento por parte de las empresas, el desarrollo del emprendedurismo, la política de inserción internacional para mejorar el patrón de inserción comercial, las trabas burocráticas y el impulso a la investigación e innovación, por citar algunos. No obstante, en este proceso, se observa una proliferación y dispersión de instituciones y programas, muchas veces con relativamente importantes recursos financieros, que muchas veces se superponen, al perder foco y eficiencia. A nivel de los diferentes estratos de responsables de política económica pareciera existir un acuerdo respecto a los objetivos finales, mas no así en relación a como alcanzarlos (un ejemplo es el heterogéneo grado de compromiso del Gobierno con una política industrial). En este marco de multiplicidad de agentes que desde el sector público operan sobre objetivos similares desde ámbitos y con políticas diferentes, se termina realizando un uso poco eficiente de los recursos, dificultándose superar las etapas de diagnóstico y diseño de política para pasar a etapas de implementación sostenidas, por lo cual tiende a tornarse lento el avance en materia de reformas. La falta de un marco general que se desprenda de una estrategia del desarrollo a largo plazo, con base de acuerdos de los distintos grupos de interés, pone

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de manifiesto la dificultad de articular y operativizar los procesos de cambio. Cabe aquí hacer una referencia a la economía política, sin la cual no se completaría la interpretación de la evolución económica desde mediados del siglo pasado, tal como señalaba Rama (1991) en su ya clásico artículo. En la actualidad, mientras el Gobierno cuenta con mayoría parlamentaria, su estrecha vinculación con el sector gremial de trabajadores, donde históricamente ha mostrado especial fuerza el gremio de funcionarios públicos, exige al Gobierno un mayor esfuerzo de negociación hacia adentro de la fuerza política y sus bases socio-corporativas que con la propia oposición política. Un claro ejemplo es la fuerte oposición manifestada por la central de trabajadores a impulsar la reforma del Estado y la asociación público-privada que pretende impulsar el nuevo gobierno para promover inversiones. Por citar antecedentes recientes cabe mencionar el frustrado intento de asociación de la empresa pública de destilación de combustibles –Ancap- con capitales privados y el intento de impulsar acuerdo de libre comercio con EEUU o el Plan Cardales, revertidos o desechados. La experiencia nacional en materia de reformas estructurales muestra que la oportunidad de acelerar la implementación de las mismas se asocia a 316

La política económica en Uruguay

períodos de expansión económica. Esta circunstancia, sumada al hecho que, por segundo período consecutivo, el Gobierno cuenta con mayoría parlamentaria, conforma una oportunidad que no debería ser desaprovechada para introducir y consolidar las reformas estructurales que impulsen al Uruguay hacia el desarrollo sostenido. No obstante, la falta de consensos –y de un debateacerca de una estrategia del desarrollo sostenible e inclusivo, resta capacidad de impacto a las políticas, en la medida que, al no articularlas en el marco de un modelo del desarrollo a largo plazo, dificulta capturar las sinergias, administrar un “timing” eficiente, e identificar y compensar los eventuales perdedores que genere el proceso y destrabar así restricciones provenientes desde la economía política. Asimismo, como se hacía referencia, la falta de una estrategia global y a largo plazo dificulta alinear los objetivos y políticas de diferentes agencias públicas con responsabilidades y recursos para ejecutar políticas de reforma, así como para alinear, con una perspectiva de largo plazo, reformas tan relevantes como la de todo el sistema educativo, la política de inserción internacional, que involucran diversos actores sociales y sensibilidades, por lo cual un

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acuerdo de base en torno a una estrategia del desarrollo que trascienda el ciclo económico y político, permitiría ordenar el debate y evitar la reversión de las políticas. Fuentes y referencias bibliográficas Información estadística e institucional citada de los sitios: www.anii.org.uy www.bcu.gub.uy www.ine.gub.uy www.inefop.org.uy www.mef.gub.uy www.mides.gub.uy www.presidencia.gub.uy www.uruguayxxi.gub.uy Casacuberta, C. y Gandelman, N. (2006) Protection, Openness and Factor Adjustment: Evidence from the Manufacturing Sector in Uruguay. Documentos de Trabajo, No. 18/06. Montevideo, Uruguay: Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Casacuberta, C. y Vaillant, M. (2002). Trade and Wages in Uruguay in the 1990s. Documentos de Trabajo, No. 9/02. Montevideo, Uruguay: Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 318

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