WORLD MEETING OF CUSTOMS LAW BRUSSELS 2013 4, 5 - 6 September
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PRINCIPIOS JURÍDICOS DEL CONTROL ADUANERO MODERNIZADO EN EL TRÁFICO TRANSFRONTERIZO CONTEMPORÁNEO RICARDO XAVIER BASALDÚA I. INTRODUCCIÓN Desde sus orígenes, las instituciones que ahora conocemos como "aduanas" se ocuparon de vigilar y controlar el ingreso y el egreso de las más diversas mercaderías de los territorios correspondientes a las ciudades-Estado, reinos o imperios. Los distintos pueblos nunca fueron indiferentes a lo que entraba y salía de los territorios donde estaban asentados. Ello tanto para preservar su seguridad, su abastecimiento, o por razones religiosas, culturales o económicas, como también con el fin de percibir los tributos establecidos para gravar esas entradas y salidas de mercaderías. En la doctrina aduanera moderna se reconoce, por lo general, que la función esencial de las aduanas es el control sobre las mercaderías que son objeto del tráfico internacional.
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II. SIGNIFICADO DE CONTROL El término “control”, deriva de “contre-rôle”, y “rôle” alude a una forma de identificación, anotación o registro, que posibilita luego una comparación o confrontación, una verificación recíproca. El Glosario de Términos Aduaneros Internacionales de la OMA define al "control aduanero" (“contrôle de la douane” - “customs control”) como "el conjunto de medidas adoptadas por la aduana con el fin de asegurar la aplicación de la legislación aduanera". Por cierto, se trata de una definición muy amplia y no muy ilustrativa. El control aduanero tiene, entonces, por objeto asegurar la aplicación de las normas que regulan la importación y la exportación de mercadería. De esta aplicación puede resultar la denegación de la entrada o de la salida de cierta mercadería, así como su condicionamento al cumplimiento de requisitos (v.gr., la presentación de licencias de importación o el previo pago de los tributos aduaneros). El ejercicio de la función de control impone a la legislación aduanera fijar los lugares por los cuales debe ingresar o egresar la mercadería que pretende ser importada o exportada, a los que se hace referencia como “aduanas”, “oficinas aduaneras” y “zonas primarias aduaneras”. Este deber importa para el servicio aduanero impedir el ingreso o egreso de mercadería por lugares no habilitados.
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III. EL SUJETO QUE CONTROLA En los distintos Estados, el sector de la administración pública al que se le encomienda el control del tráfico transfronterizo de mercaderías es denominado “aduana” o “servicio aduanero”.
El Glosario de la OMA define a la “aduana” (douane - customs) como: “Los servicios administrativos responsables de la aplicación de la legislación aduanera y de la percepción de los derechos e impuestos a la importación y a la exportación y que igualmente están encargados de la aplicación de otras leyes y reglamentos vinculados, entre otros, a la importación, al tránsito y a la exportación de mercaderías”. La Convención internacional sobre la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros, suscrita en 1973 en Kyoto y revisada en 1999 (denominada usualmente Convención de Kyoto), Anexo general, Capítulo 6 relativo al control aduanero, establece la necesidad de la intervención de la aduana en la Norma 1, que prevé: “Todas las mercaderías, comprendidos los medios de transporte, introducidas en el territorio aduanero o que salen de éste serán sometidas al control de la aduana, puedan o no estar sujetas al pago de derechos y tributos a la importación”. Son numerosas las Recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera que se refieren al control.
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IV. LA FINALIDAD PERSEGUIDA CON EL CONTROL ADUANERO Las aduanas deben ejercer el control de todo objeto que ingresa o egresa del territorio del Estado con el fin de aplicar las restricciones al comercio exterior, fueran éstas arancelarias o no arancelarias, como las prohibiciones, absolutas o relativas, a las importaciones y exportaciones. Ante todo, incumbe a las aduanas asegurar el cumplimiento del fin inmediato, que es someter a toda la mercadería a su control, y de tal modo, una vez individualizada y clasificada en la Nomenclatura aduanera, posibilitar a continuación el cumplimiento de otras finalidades (v.gr., protección de la salud pública, de la industria nacional, recaudación de tributos, etc.) a través de la aplicación de las restricciones a la importación y a la exportación.
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V. EL OBJETO SOBRE EL QUE RECAE EL CONTROL ADUANERO La aduana debe controlar la entrada y la salida de todas las mercaderías, incluyendo las que constituyeren medios de transporte. El término “mercadería” tiene en el Derecho aduanero un alcance muy amplio. Abarca todo lo que sea susceptible de ser sometido al despacho aduanero y que pueda ser clasificado en la Nomenclatura del Sistema Armonizado. Por consiguiente, debe poseer cierta materialidad, que permita ser visualizado o apreciado por los sentidos. Las aduanas deben aplicar prohibiciones a la importación y, entre ellas, las que vedan el ingreso de residuos tóxicos o peligrosos. Por ello, no cabe equiparar “mercaderías” con “bienes”, ya que las aduanas también deben ocuparse de los “no bienes”, es decir de los objetos no valiosos para el ser humano. Con relación a los “servicios”, se trata de “prestaciones de hacer”, que, como tales, no pueden ser presentados ante las aduanas para su despacho, pues no tienen materialidad que permita apreciarlas por los sentidos. Por eso, no están contemplados en la Nomenclatura del Sistema Armonizado, lo que determina que no puedan ser objeto de clasificación. Igual ocurre con los “derechos de propiedad intelectual”, inmateriales por naturaleza, mientras no se incorporen a un soporte físico que posibilite su presentación a despacho aduanero.
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VI. LA OPORTUNIDAD EN QUE SE EJERCE EL CONTROL ADUANERO
1. Anterior al arribo del medio de transporte que trae la mercadería 2. Al arribo del medio de transporte 3. A la descarga de la mercadería del medio de transporte 4. Al tiempo de la presentación de la mercadería para su despacho a plaza 5. Con posterioridad al desaduanamiento
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1. Anterior al arribo del medio de transporte que trae la mercadería La persona que, al comando del medio de transporte, lleva y trae mercadería entre los diversos Estados, realizando un tráfico internacional, está obligada en todo momento a tener debidamente individualizada y registrada la mercadería que transporta en los denominados “manifiestos de carga”, a los fines de su exhibición y presentación a las autoridades aduaneras. Al respecto, la OMA en su Glosario define algunos términos relevantes en este tema. Así, "declaración de entrada o declaración de salida"; "declaración de la carga", y "declaración general del buque". En el ámbito de la OMA, el “Informe sobre control y lucha contra el fraude” (Dossier contrôle et lutte contre la fraude- Conformity and enforcement package – CEP) contempla un sistema de identificación de las cargas (système de ciblage des cargaisons - cargo targeting system o CTS), por el cual, en base a los datos de los manifiestos comerciales, la aduana procede a una evaluación del riesgo, antes de la expedición, para identificar aquella mercadería que presenta un riesgo elevado, antes de que arribe a la frontera.
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2. Al arribo del medio de transporte El Comité Técnico Permanente elaboró desde 1957 a 1968 los "Estudios comparados de los procedimientos aduaneros", siendo de especial interés en esta materia el Estudio nº 1 "Importación por mar: formalidades al arribo de los buques, antes de la descarga", publicado en 1957. La Convención de Kyoto revisada en 1999, Anexo específico "A" relativo al Arribo de las mercaderías al territorio aduanero, en su Cap. 1 contempla "Las formalidades aduaneras anteriores a la presentación de la declaración de mercaderías", a las que define como "el conjunto de operaciones que hayan de realizar la persona Interesada y la Aduana desde la introducción de las mercaderías en el territorio aduanero hasta el momento en que se les aplique un régimen aduanero". Dicho Cap. 1 prevé en su norma 3 que: "La legislación nacional designará los lugares de introducción de las mercaderías en el territorio aduanero. La aduana designará los itinerarios a seguir para conducir las mercaderías directamente a la oficina aduanera o a cualquier otro lugar que indique, únicamente cuando estime necesario para las exigencias del control. Para determinar esos lugares e itinerarios, se tendrán en cuenta especialmente las necesidades del comercio”. Las "obligaciones del transportista" se hallan precisadas en las normas 4, 5 y 6 de ese capítulo.
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3. A la descarga de la mercadería del medio de transporte Al producirse la descarga de la mercadería del medio de transporte, la aduana debe controlar y verificar que la descargada coincida con la declarada mediante el manifiesto de carga por el transportista. En el Glosario de la OMA se define a la "declaración de entrada o declaración de salida", según los casos, como "toda declaración a hacer o a presentar a la aduana por la persona responsable de un medio de transporte de uso comercial, a la entrada o a la salida de este medio de transporte, y que contiene las informaciones necesarias relativas al medio de transporte, a su trayecto, su cargamento, sus provisiones de a bordo, su tripulación y sus pasajeros" (esta definición se halla reproducida en el Anexo específico "J", Cap. 3, “Definiciones”, de la Convención de Kyoto revisada). En caso de sobrar o faltar mercadería, ello da lugar a sanciones para el responsable del medio de transporte, al incurrir en declaración inexacta.
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4. Al tiempo de la presentación de la mercadería para su despacho a plaza El Glosario de la OMA define a la "Verificación de las mercaderías" como la "Operación por la cual la aduana procede al examen físico de las mercaderías con el fin de asegurarse de que su naturaleza, su origen, su estado, su cantidad y su valor están conformes con los datos de la declaración de mercaderías". La aduana debe controlar que la declaración del importador o exportador coincida con la mercadería que va a ser objeto de desaduanamiento. En caso de no coincidir la mercadería declarada con la que efectivamente es objeto de desaduanamiento, conforme resulte de la verificación aduanera, el declarante incurrirá en el ilícito aduanero denominado por lo general “declaración inexacta”. El Glosario de la OMA define el término "presentación de las mercaderías a la aduana" (présentation des marchandises a la douane - production of goods to the customs) como "La acción de someter las mercaderías a las autoridades aduaneras competentes en un lugar designado o autorizado por ellas, para el cumplimiento de las formalidades aduaneras”.
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5. Con posterioridad al desaduanamiento Una vez cumplidas las formalidades aduaneras respectivas, la aduana está en condiciones de autorizar la entrada y la salida de la mercadería. Los importadores pueden retirar entonces la mercadería objeto del despacho aduanero. El Glosario de la OMA define al "libramiento” o “levante" como el "El acto por el cual la aduana permite a los interesados disponer de sus mercaderías que son objeto de desaduanamiento". Un control posterior al libramiento es necesario en diversos casos (destinación aduanera suspensiva de importación, exención tributaria sujeta al cumplimiento de un destino, etc.). La OMA brinda Directivas a los fines del control a posteriori (CAP).
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VII. EL LUGAR EN EL QUE SE EJERCE EL CONTROL 1. En alta mar 2. En aguas sometidas a la jurisdicción aduanera 3. En la zona primaria aduanera 4. En la zona de vigilancia especial 5. En la zona secundaria aduanera del territorio aduanero 6. En una zona franca
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1. En alta mar El control aduanero puede llevarse a cabo, excepcionalmente, incluso en alta mar. Así lo prevé la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay, el 19 de diciembre de1982, donde se contempla el “Derecho de persecución”, en su art. 111. La Convención internacional de asistencia mutua administrativa en materia aduanera (Convención de Johannesburgo, Bruselas, 27 de junio de 2003), contempla en su art. 20 el “Derecho de persecución”. Se prevé tanto la persecución en el territorio de otra Parte contratante como en alta mar. En la generalidad de la legislación comparada, se halla previsto el derecho de persecución de las aduanas.
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2. En aguas sometidas a la jurisdicción aduanera El ejercicio del control aduanero tendrá lugar especialmente en la denominada “zona marítima aduanera” (zone maritime douanière – customs maritime zone), que es definida en el Glosario de la OMA como un “Espacio marítimo ubicado bajo la vigilancia de las autoridades aduaneras en virtud de su legislación”. En nota se aclara que “El espacio bajo control de la aduana puede incluir igualmente una zona contigua al mar territorial”. Cabe tener presente la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que contempla un “mar territorial”, una “zona contigua” y una “zona económica exclusiva”.
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3. En la zona primaria aduanera El control se ejerce en la denominada “zona primaria aduanera”, constituida por los lugares habilitados para realizar importaciones y exportaciones, con la intervención del servicio aduanero. Se trata de una parte del territorio aduanero, donde se asientan las propias aduanas, así como los demás recintos aduaneros y los espacios aledaños que la conformen. El Glosario de la OMA no incluye una definición de la “zona primaria aduanera”, a pesar de su empleo generalizado en las legislaciones aduaneras.
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4. En la franja que limita con la frontera aduanera sometida a una vigilancia aduanera más intensa En la legislación aduanera francesa hace mucho tiempo se contempló el “rayon des douanes”, un ámbito espacial paralelo a la frontera donde la aduana ejerce un control más intenso. Tal solución se generalizó y fue receptada a nivel internacional. Así, el Glosario (en su versión original) define la “zona de vigilancia especial” (zone de surveillance douanière - customs surveillance zone) como la “Franja de territorio adyacente a la frontera terrestre y a las costas en la cual la Aduana ejerce poderes especiales; la circulación y el almacenamiento de mercadería, o de cierta categoría de mercadería, puede, por ejemplo, estar sometida a medidas especiales de control aduanero en esta zona”. En la legislación comparada es común encontrar prevista esta zona especial de control aduanero. El Glosario de la OMA define el término "frontera aduanera" (frontiére douanière - customs frontier) como el "Límite de territorio aduanero".
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5. En la zona secundaria del territorio aduanero La denominada “zona secundaria aduanera” suele ser definida en las distintas legislaciones aduaneras por exclusión, vale decir como la parte del territorio aduanero que no constituye zona primaria aduanera. El Glosario, al igual que lo que ocurre con la zona primaria aduanera, no la define, a pesar de tratarse de una institución muy conocida en el Derecho aduanero.
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6. En una zona franca En el Glosario de la OMA se define a la “zona franca” (zone franche - free zone) como la “Parte del territorio de un Estado en la cual las mercaderías que en ella se introduzcan se consideran generalmente como si no estuviesen en el territorio aduanero respecto de los derechos e impuestos a la importación”.
La Convención de Kyoto revisada trata las “zonas francas” en el Anexo específico “D”, Cap. 2, cuya norma 3 dispone que “La aduana enuncia las condiciones del ejercicio del control aduanero, comprendidas las exigencias en materia de concepción, construcción y acondicionamiento de las zonas francas”. En la norma 4 se precisa que “La aduana tiene el derecho, en todo momento, de efectuar un control de las mercaderías almacenadas”. En los límites de las zonas francas, la aduana debe ejercer una especial vigilancia para evitar la introducción a plaza en forma irregular de mercadería que no tiene libre circulación.
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VIII. CONTROL ADUANERO MODERNIZADO EN EL TRÁFICO CONTEMPORÁNEO PROYECCIÓN EN LAS FORMAS, MODALIDADES O MEDIOS PARA REALIZAR EL CONTROL
. El control sobre la mercadería . EL control sobre la documentación relativa a la mercadería . El control sobre el medio de transporte . El control sobre la persona portadora de mercadería . El control en los domicilios particulares . El control inteligente (basado en la gestión de riesgos) . El control sustentado en la colaboración institucionalizada entre las aduanas, así como entre éstas y las empresas involucradas en el comercio internacional . El control que se apoya en la tecnología de la información, así como en la información oportuna proveniente de otras aduanas y de las empresas involucradas en el comercio internacional . El control sobre la cadena logística . El control sustentado en un servicio aduanero idóneo
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1. El control sobre la mercadería La aduana efectúa la revisión de la mercadería (verificación) para poder ubicarla en una posición de la Nomenclatura. Determina ante todo su especie o naturaleza, y asimismo su origen, valor, estado y cantidad. La revisión de la mercadería puede hacerse con el auxilio de rayos X, rayos gamma, escáneres, detectores de radiación y otros medios no intrusivos de inspección. Así ocurre usualmente con la inspección de contenedores. Con el fin de conocer la ubicación de la mercadería y de facilitar su control, se contemplan tecnologías de seguimiento y de trazabilidad de aquella que sale de la aduana sin gozar de libre circulación económica. La OMA identifica mercadería considerada “sensible”. Así, el Comité de Lucha contra el Fraude detectó: catorce productos químicos que posibilitan la fabricación ilegal de artefactos explosivos improvisados (EEI), y precursores químicos para la producción ilegal de drogas. Asimismo, se mencionan como sensibles a los cigarrillos y demás productos del tabaco, envíos express o pequeños paquetes, medicamentos falsificados, especies de fauna y flora amenazadas de extinción, objetos del patrimonio cultural y desechos peligrosos.
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2. El control sobre la documentación relativa a la mercadería
La aduana realiza la revisión de la declaración aduanera de importación y la compara con la efectuada en los manifiestos, conocimientos, facturas comerciales, certificados de origen, catálogos, instrucciones de uso o manuales, remitos, etc. La Convención de Kyoto revisada, Anexo General, Capítulo 6 relativo al control aduanero, en la norma 6 precisa que “Los sistemas de control de la aduana incluyen los controles por auditoría”, es decir el control de los papeles y de los registros relacionados con la mercadería. Además, en el Anexo específico “H” relativo a las infracciones aduaneras, bajo el título “Investigación y comprobación de las infracciones aduaneras”, la norma 5 prevé que “La legislación nacional especifica las condiciones en las que la aduana está habilitada (…) para exigir la presentación de la documentación y de la correspondencia”.
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3. El control sobre el medio de transporte La aduana en el ejercicio del control puede disponer la visita o inspección del medio de transporte, incluso con anterioridad a su arribo a puerto. Los medios de transporte forman parte del control a realizarse sobre las denominadas “cadenas logísticas internacionales”, que involucran a los transportistas, agentes de transporte aduanero, expedicionistas, transitarios, instalaciones portuarias o aeroportuarias autorizadas. En la Convención de Kyoto revisada, Anexo General, Capítulo 6 relativo al control aduanero, la norma 4 prevé que la aduana recurre al análisis de riesgos para designar los medios de transporte a examinar, y la extensión de la verificación. En el Anexo específico “H” de esa convención pueden verse diversas disposiciones sobre supuestos de secuestro o retención de mercaderías y medios de transporte (normas 11 a 13 y prácticas recomendadas 14 a 16).
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4. El control sobre la persona portadora de mercaderías El pasajero, en cuanto posible portador de mercaderías, puede ser objeto de reconocimiento por el servicio aduanero. La Convención de Kyoto revisada, Anexo General, Capítulo 6 relativo al control aduanero, en la norma 4 prevé que “La aduana recurre al análisis de riesgos para designar las personas a examinar (…), así como la extensión de esta verificación”. En su Anexo específico “H” sobre infracciones aduaneras, bajo el titulo “Investigación y comprobación de infracciones aduaneras”, la norma 5 dispone que “La legislación nacional especifica las condiciones en las que la aduana está habilitada para ordenar reconocimientos personales”. La norma 6 precisa que “Desde el punto de vista aduanero, no se efectuará un reconocimiento personal mas que cuando existan razones fundadas para sospechar la existencia de un acto de contrabando o de otra infracción aduanera considerada como grave. Hoy en día para los reconocimientos personales se recurre, usualmente, a modernos métodos de detección.
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5. El control en los domicilios particulares En la Convención de Kyoto revisada, el Anexo específico “H” sobre infracciones aduaneras, bajo el título “Investigación y comprobación de infracciones aduaneras”, en la norma 5 prevé que la legislación nacional especifica las condiciones en las que la aduana se halla habilitada para “…efectuar registros (visitas) domiciliarios”. En la norma 7 se precisa que “No se efectuarán registros domiciliarios por las autoridades aduaneras sino cuando existan razones fundadas para sospechar la existencia de un acto de contrabando o de otra infracción aduanera considerada como grave”.
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6. El control inteligente (basado en la gestión de riesgos) La gestión del riesgo es uno de los componentes más importantes para una administración de aduanas moderna, y la información precisa y oportuna es uno de los elementos claves para una eficaz gestión de riesgo. En la Convención de Kyoto revisada, Anexo General, Capítulo 6 relativo al control aduanero, en la norma 3 prevé que “Para la aplicación de los controles aduaneros, la aduana recurre a la gestión de riesgos”. En la norma 4 precisa que “La aduana recurre al análisis de riesgos para designar a las personas y las mercaderías a examinar, comprendidos los medios de transporte, y la extensión de esta verificación”. Agrega en la norma 5 que “La aduana adopta, con el apoyo de la gestión de riesgos, una estrategia que consiste en medir el grado de aplicación de la ley”. En la OMA se elaboró un “Compendio sobre la gestión de riesgos aduaneros”, que constituye un instrumento útil para los servicios aduaneros.
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7. El control sustentado en la colaboración institucionalizada entre las aduanas, así como entre éstas y las empresas involucradas en el comercio internacional La colaboración entre las aduanas constituye uno de los objetivos prioritarios del Consejo de Cooperación Aduanera desde su creación. Se procura ahora que esa colaboración se intensifique e institucionalice, asegurando la veloz circulación de la información entre las aduanas, para poder conocer antes de la llegada de la mercadería, y, en su caso, mediante avisos espontáneos o reglamentados de las aduanas del puerto de salida, el riesgo que presentan ciertos embarques. La Convención de Kyoto revisada, Anexo General, Cap. 1 relativo a los principios generales, en la norma 3 prevé que “La aduana instituye y mantiene oficialmente relaciones de orden consultativo con el comercio con el fin de reforzar la cooperación y facilitar la participación, estableciendo en función de las disposiciones nacionales y de los acuerdos internacionales, los métodos de trabajo más eficaces”.
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El control sustentado en la colaboración institucionalizada entre las aduanas, así como entre éstas y las empresas involucradas en el comercio internacional (continuación) Ese Anexo General, Cap. 6 sobre control aduanero, en la norma 7 prevé que “La aduana procura cooperar con las otras administraciones aduaneras y concluir acuerdos de asistencia mutua administrativa para mejorar los controles aduaneros”. La norma 8 dispone que “La aduana procura cooperar con el comercio y concluir Protocolos de acuerdo para mejorar los controles aduaneros”. Se persigue asegurar la comunicación directa entre las administraciones aduaneras, priorizando la vía electrónica, y estimulando la comunicación espontánea.
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El control sustentado en la colaboración institucionalizada entre las aduanas, así como entre éstas y las empresas involucradas en el comercio internacional (continuación) El Marco normativo para brindar seguridad y facilitar el comercio internacional (SAFE) contempla básicamente dos pilares asociativos: “aduanas – aduanas” y “aduanas - empresas”, previéndose una colaboración permanente y rápida, tanto entre las administraciones aduaneras como con las instituciones vinculadas al comercio exterior. Se hace referencia también a las asociaciones entre las entidades públicas y privadas (“partenariats” public/privé). Se persigue actualmente el objetivo de que las aduanas se vinculen en forma permanente entre sí en una red internacional (Douanes en Réseau International: DRI). Se encara actualmente un Estudio de factibilidad. Luego los ataques terroristas ocurridos en los Estados Unidos el 11/9/2001, este país adoptó diversas medidas con incidencia en las aduanas de exportación hacia su país, así como en las empresas exportadoras. Desde el año 2012, se implementó el régimen denominado “Iniciativa sobre los contenedores” (The container security initiative), que obliga a escanear los contenedores en los puertos de exportación hacia los Estados Unidos. Asimismo, con la expresión “The 24 hour rule”, se hace referencia a la información anticipada a la carga en el contenedor que deben brindar a este país las aduanas de los puertos de embarque en ese breve tiempo.
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8. El control que se apoya en la tecnología de la información y la información oportuna proveniente de otras aduanas y de las empresas involucradas en el comercio internacional La Convención de Kyoto revisada, Anexo General, Cap. 6 relativo al control aduanero, en la norma 9 indica que “La aduana recurre, en la medida de lo posible, a la tecnología de la información y al comercio electrónico para mejorar los controles aduaneros”. Ese Anexo General contiene un Cap. 7 dedicado a la “Aplicación de la tecnología de la información”. La norma 1 prevé que “La aduana utiliza la tecnología de la información en apoyo a las operaciones aduaneras cuando resulta eficaz y rentable para la aduana y para el comercio. La aduana fija las condiciones de aplicación”. La norma 2 precisa que “Cuando la aduana adopta sistemas informáticos, utiliza las normas pertinentes aceptadas a nivel internacional”. La norma 7 dispone que “Toda legislación nacional nueva o revisada prevé: métodos de comercio electrónico como solución alternativa a los documentos establecidos en papel; métodos de autentificación electrónica, así como métodos de identificación en soporte papel; el derecho de la aduana de detener informaciones para las propias necesidades y, en su caso, intercambios de información con otras administraciones aduaneras y con toda otra parte asociada en las condiciones previstas por la ley con el medio de técnicas de comercio electrónico”.
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9. El control sobre la cadena logística La Convención de Johannesburgo define a la “cadena logística internacional” como “el conjunto de procesos concernientes al movimiento transfronterizo de las mercaderías desde su origen hasta su destino final” (art. 1º, “Definiciones”, d]). La denominada Directriz SAFE (Security and facilitation of echanges - Securité et facilitation des échanges) sobre seguridad y facilitación de los Intercambios, aprobada el 22/6/2005 por los Directores de Aduanas de los miembros de la OMA y adoptada por el Consejo en el 2006, implementa el “Marco normativo para brindar seguridad y facilitar el comercio mundial”. Se prevé aquí la gestión coordinada de las fronteras (“ventanilla única”). Se procura que los sujetos que intervienen desde la fabricación hasta la recepción de la mercadería resulten fiables para las aduanas. Así, respecto a los fabricantes, terminales portuarias, agentes de carga, despachantes, transportistas, consolidadores de cargas, contenedores, agentes de transporte. La Directriz SAFE contempla al “operador económico autorizado”, Los Estados Unidos establecieron el régimen Customs Trade Partnership Against Terrorism (C-TPAT) La Convención de Kyoto revisada, Anexo General, Cap. 6 relativo al control aduanero, en la norma 10 prevé que “La aduana evalúa los sistemas comerciales de las empresas que tienen una incidencia sobre las operaciones aduaneras, a fin de asegurarse que se conforman a las prescripciones aduaneras”.
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10. El control sustentado en un servicio aduanero idóneo En las 81/82 sesiones del Consejo de Cooperación Aduanera, se aprobó la Declaración de Arusha, hecha el 7/7/1993, revisada en junio de 2003 (101/102 sesiones del Consejo), concerniente a la buena gobernanza y a la ética en materia aduanera. Esta Declaración reconoce que “…la ética es una cuestión primordial para todas las naciones y todas las administraciones aduaneras, y que la presencia de la corrupción pone en riesgo al limitar considerablemente la capacidad de la aduana para cumplir eficazmente su misión”. El punto 1 referido a la “Conducta y responsabilidad de los responsables”, expresa que “La responsabilidad de la prevención de la corrupción incumbe principalmente al Jefe de la aduana y a los cuadros directivos”. En el punto 3 relativo a la “Transparencia” expresa que “Los clientes de la aduana tienen derecho a aspirar que las relaciones con la aduana estén impregnadas de un alto grado de certeza y de previsibilidad”. En el punto 4 se agrega que “La automatización o la informatización de las actividades aduaneras puede mejorar la eficacia y la rentabilidad, y suprimir numerosos riesgos de corrupción. El punto 8 aconseja “Velar para que los procedimientos de selección y de promoción del personal sean imparciales y exceptuados de favoritismo y que reposen en el principio de mérito”.
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IX. EL ALCANCE DEL CONTROL La intensidad y velocidad del tráfico internacional de mercaderías llevó a las aduanas a la necesidad de pasar de un control generalizado o sistemático, dirigido al conjunto de las mercaderías sometidas a despacho, a la adopción de controles selectivos, efectuados al azar o por la iniciativa de los propios pasajeros (sistema opcional del doble circuito rojo y verde en los aeropuertos) o, como se propicia actualmente, los denominados controles inteligentes basados en el análisis de los riesgos en juego. La Convención de Kyoto, Anexo General, Cap. 6 relativo al control aduanero, prevé en su Norma 2 que “Los controles aduaneros se limitan al mínimo necesario para asegurar la aplicación de la legislación aduanera”. La aduana se ve obligada a recurrir al denominado “despacho en confianza”. La aduana ha de confiar en la conducta de los importadores y exportadores, quienes deben declarar fielmente las mercaderías de que se trata. Cuando ellos declaran en forma inexacta, afectan al control aduanero y defraudan la confianza dispensada, por lo que en el supuesto de hacerlo deben ser sancionados severamente. Las modalidades del tráfico contemporáneo obligan a la aduana a aplicar los principios jurídicos relativos al control aduanero de modo flexible y eficaz, valiéndose de las novedades que provee la tecnología. La aduana debe brindar seguridad en el tráfico internacional, procurando no introducir trabas innecesarias al comercio.
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X. CONCLUSIONES Luego del análisis efectuado, cabe concluir que el control aduanero se encuentra regido por los siguientes principios, la mayoría tradicionales y otros nuevos que atienden a la realidad del comercio internacional contemporáneo: La aduana debe controlar toda la mercadería que pretende ser importada y exportada A tal fin, la legislación aduanera debe, considerando las necesidades del comercio: - indicar las vías de ingreso o egreso con mercadería (“rutas legales”); - indicar el lugar donde debe presentarse la mercadería para someterse a control. La aduana debe controlar los medios de transporte que lleven o traigan mercadería a través de las fronteras, exigiendo su registro a bordo en los manifiestos pertinentes y al arribo la presentación de la declaración de entrada. Ejerce el derecho de visita a bordo. La aduana exige a los importadores y exportadores una declaración previa relativa a la mercadería que pretende ser importada o exportada. La aduana no está obligada a verificar toda la mercadería sometida a su control. La aduana al efectuar el control selectivo se basa en el análisis de los riesgos. La aduana se vale en lo posible de medios no intrusivos de inspección. La aduana inspecciona a las personas en cuanto posibles portadoras de mercadería cuando sospecha la comisión de una infracción aduanera.
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CONCLUSIONES (sigue) Las aduanas deben establecer una colaboración estable entre ellas e intercambiar electrónicamente una oportuna información. La aduana en el ejercicio de control debe valerse de la tecnología disponible. Las aduanas recurren a la informática en vista a una aduana “sin papel”. Las aduanas deben procurar la seguridad de la cadena logística, para lo cual tienen en cuenta la Directiva SAFE (asegurarse de actuar con operadores confiables: v.gr. régimen del operador económico autorizado). El control ha de sustentarse en un servicio aduanero idóneo, que requiere de la capacitación y de la ética de sus integrantes. Los controles aduaneros se limitan al mínimo necesario para asegurar la aplicación de la normativa cuya aplicación le está encomendada a la aduana. La aduana en el ejercicio del control atiende a las necesidades y prácticas del comercio.