GESTIONE
UNBUNDLING RIFIUTI
No ai sussidi incrociati di Attilio Tornavacca* e Giovanni Giaretti*
Recenti sentenze sulla formulazione dei bandi oggetto di regolazione da parte di ARERA.
40 igiene urbana igiene urbana gennaio-marzo 2020
La Legge di Bilancio di previsione 2018 (legge 27 dicembre 2017, n. 205), ha attribuito all’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico (AEEGSI) nuovi compiti di regolazione anche nel settore dei rifiuti facendole assumere il ruolo più ampio di Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA). Tra le funzioni attribuite ad ARERA, è stata ricompresa anche l’emanazione di direttive per assicurare la separazione contabile e amministrativa della gestione, seguendo lo schema della separazione (il cosiddetto “unbundling”) già applicato nei settori del gas e dell’energia. Ciò anche per distinguere le attività di gestione del ciclo da altri servizi eventualmente svolti dall’affidatario (situazione molto frequente nell’ambito dell’igiene urbana) per garantire la separazione contabile e amministrativa tra le diverse attività della stessa holding, con la finalità di impedire o limitare la creazione di sussidi incrociati (cioè la compensazione tra gli utili di un servizio e le passività di un altro in capo allo stesso soggetto), che possano ostacolare l’entrata di nuovi concorrenti sul mercato di uno specifico servizio e di assicurare un flusso informativo certo, omogeneo e dettagliato circa le componenti economiche e patrimoniali delle diverse attività regolamentate dalle specifiche Autorità di settore. La competenza in materia tariffaria si esercita infatti anche per quanto riguarda la fissazione dei criteri per le tariffe di accesso agli impianti di trattamento e nell’approvazione dei sistemi tariffari definiti dagli enti di governo degli ambiti territoriali ottimali sia per il servizio integrato sia per gli impianti. Nel Documento di consultazione DCO n. 713/2018 ARERA ha analizzato le distorsioni del mercato causate
dai sussidi incrociati, causati dall’integrazione verticale dei servizi o dal trattamento di rifiuti urbani e speciali da parte dello stesso gestore e ha quindi motivato la propria attività di regolazione in modo specifico e separato dalle altre attività di gestione integrata delle tariffe di trattamento dei rifiuti urbani al cancello principalmente per le seguenti ragioni: a) “evitare il rischio di un delta eccessivamente ampio fra i ricavi ottenuti dal proprietario dell’impianto e i costi sostenuti per il trattamento, che si tradurrebbero in tariffe più alte a carico degli utenti; b) scongiurare il rischio di sussidi incrociati in caso di gestione integrata tra chi gestisce il servizio di raccolta e trasporto ed è parte dello stesso gruppo societario che detiene l’impianto e i gestori terzi; c) eludere il rischio di sussidi incrociati nel caso di trattamento di rifiuti urbani e speciali nel medesimo impianto, ovvero il rischio di trasferimento dei costi da un servizio a mercato libero a uno a tariffa; d) implementare uno schema regolatorio che incentivi gli operatori a investire in impianti di trattamento, in particolare di rifiuto urbano residuo e della frazione organica, visto il deficit impiantistico di alcune aree del Paese.” Nel suddetto DCO 713/2018 di ARERA viene inoltre evidenziato che “L’affidamento dei servizi di raccolta e trasporto comprende generalmente anche i servizi di spazzamento e altri servizi di igiene urbana.” e non comprende quindi generalmente i servizi di trattamento e recupero, anche perché tali servizi presentano caratteristiche assai diverse rispetto ai servizi di raccolta, trasporto e spazzamento dei rifiuti urbani sotto diversi profili e, in particolare, per i seguenti aspetti: “• per una differente composizione e prevalenza dei fattori produttivi, laddove il servizio di raccolta e trasporto si caratterizza
per essere tipicamente labour intensive, connotato da modesti investimenti di capitale, con brevi tempi di ammortamento e modeste economie di scala, mentre le fasi a valle del recupero e smaltimento sono caratterizzate dall’essere, con gradi diversi, maggiormente capital intensive e con tempi di ammortamento elevati, nonché, soprattutto nel caso del recupero di energia, da elevate economie di scala; • per un differente tipo e grado di rischio degli investimenti; in particolare, in ciascun servizio del ciclo sono diversi i rischi di natura ambientale, sociale, tecnologica e operativa, nonché quelli amministrativi/ autorizzativi associati alla realizzazione degli impianti; • per un differente regime giuridico, laddove il servizio di raccolta e trasporto è gestito degli enti locali in regime di privativa e i servizi di recupero e smaltimento sono sottoposti, invece, a una regolamentazione meno invasiva mediante un regime di autorizzazioni, basato sulla programmazione regionale e provinciale in materia di localizzazione e caratterizzazione degli impianti, e con l’applicazione di tariffe “amministrate” definite dall’Ente territoriale competente o prezzi di “mercato” praticati dal gestore dell’impianto; • per un differente assetto di mercato, laddove il servizio di raccolta e trasporto, per i motivi esposti, può essere definita un monopolio legale con le tipiche caratteristiche del bene pubblico, connotato da non rivalità nel consumo e non escludibilità dai benefici, mentre le fasi a valle si connotano in modo diversificato sul territorio, assumendo assetti differenti anche in relazione allo stesso servizio, da monopoli di fatto ad oligopoli, fino ad assetti più aperti alla concorrenza;
