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tascabili dell’ambiente
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A cura di Andrea Segrè e Luca Falasconi
il libro blu dello spreco in italia: l’acqua gruppo di ricerca: Andrea Segrè, Luca Falasconi, Cecilia Bellettato, Massimo Canali, Alessandro Politano, Vilma Tesoriati (Università di Bologna); Guglielmo Bonaccorsi (Università di Firenze); Stefania Vezzosi (Andid); Francesca Greco e Marta Antonelli (King’s College London). realizzazione editoriale Edizioni Ambiente srl www.edizioniambiente.it coordinamento redazionale: Paola Fraschini progetto grafico: GrafCo3 Milano immagine di copertina: Shutterstock impaginazione: Roberto Gurdo © 2012, Edizioni Ambiente via Natale Battaglia 10, 20127 Milano tel. 02 45487277, fax 02 45487333 ISBN 978-88-6627-042-3
Finito di stampare nel mese di giugno 2012 presso Grafiche del Liri – Isola del Liri (FR) Stampato in Italia – Printed in Italy Questo libro è stampato su carta riciclata 100%
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A cura di Andrea Segrè e Luca Falasconi
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sommario
un anno contro lo spreco: l’acqua
di Andrea Segrè
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presentazione
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1. una panoramica sulle risorse idriche
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2. disponibilità e consumi idrici in italia
49
3. accessibilità
75
4. efficienza e risparmio vs perdite e sprechi nella gestione delle risorse idriche
93
di Jan Lundqvist di Luca Falasconi
di Massimo Canali, Vilma Tesoriati di Luca Falasconi, Cecilia Bellettato
di Alessandro Politano
5. una nuova visione dello spreco d’acqua
129
conclusioni
169
appendici
173
bibliografia
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di Luca Falasconi, Cecilia Bellettato
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Lo spreco d’acqua è un tema di crescente importanza e preoccupazione, e tre circostanze principali contribuiscono a questa preoccupazione. In primo luogo il cambiamento climatico, che è una sfida enorme ed è strettamente legato allo spreco d’acqua. In secondo luogo la crescita della popolazione mondiale che ha appena superato i 7 miliardi di persone e crescerà di altri due miliardi nell’arco di una generazione o poco più. Stime più recenti suggeriscono che la popolazione mondiale potrebbe essere ben superiore ai 9 miliardi previsti per il 2050. In terzo luogo, la crescita economica in molte parti del mondo offre la possibilità di migliorare le condizioni di vita di milioni di persone in tempi molto stretti. L’altra faccia della medaglia dello sviluppo è un boom altrettanto grande in termini di richiesta di una vasta gamma di beni e servizi che implica un maggiore uso di risorse per la loro produzione, trasporto e smaltimento. I cambiamenti nella maggior parte dei paesi del mondo avvengono in maniera repentina. E tutti implicano, direttamente o indirettamente, un grande consumo di acqua. Molto spesso portano con sé usi, abusi, sprechi e una cattiva gestione di risorse naturali, già di per sé scarse. Non possiamo permettere che uno sviluppo così fuorviante possa procedere in modo indiscusso. La percezione convenzionale non tiene in considerazione l’acqua, quando ho utilizzato un motore di ricerca sul web per cer-
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care una definizione di “spreco d’acqua” non ne ho trovata nessuna che mi soddisfacesse. Eppure ci sono molti esempi di come l’acqua viene sprecata. I più comuni si riferiscono alle perdite nelle tubazioni, allo spreco all’interno delle famiglie e nei sistemi di distribuzione pubblica. Ho dovuto usare altre parole chiave per la ricerca di esempi che illustrino gli enormi volumi di acqua sprecata, come per esempio quella utilizzata a scopo irriguo in agricoltura, dove le prestazioni sono spesso al di sotto degli obiettivi indicati a causa della bassa efficienza dell’uso dell’acqua. Per qualche ragione, pare che l’uso improprio e l’abuso di acqua in agricoltura siano considerati esclusivamente come problemi per il settore agricolo e la sua economicità, mentre senza ombra di dubbio riguardano tutti noi. Si trascura poi il fatto che l’agricoltura senza acqua è inconcepibile. Per inciso, siamo in grado di produrre cibo senza terra, ma non senza acqua. Globalmente, l’approvvigionamento idrico alle famiglie per bere, pulire, cucinare ecc. varia dal 5 all’1%, mentre l’irrigazione consuma circa il 75% delle risorse idriche globali. Gli esseri umani bevono qualche litro d’acqua in media al giorno, ma ne “mangiano” tonnellate ogni giorno. Per chiarezza, mi piace sottolineare che in questa breve presentazione sto facendo riferimento solo all’“acqua blu”, e cioè l’acqua di fiumi, laghi e falde acquifere (ovvero acqua in forma liquida, ciò che è indicato con il colore blu sulle cartine geografiche, escludendo naturalmente i mari in quanto non potabili tal quali). Queste fonti sono di fondamentale importanza per le forniture domestiche, per l’industria e l’agricoltura irrigua. Nessun sistema urbano è possibile senza l’acqua. Ma in termini di produzione di biomassa, compreso il cibo, “l’acqua verde”, cioè l’umidità del suolo (si tratta di acqua invisibile, che rende la vegetazione del paesaggio verde) è molto più importante.
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Quando si parla di sprechi però, ha senso focalizzarsi sull’acqua blu. Per un cittadino medio dell’Ue, il quotidiano uso domestico di acqua è nell’ordine di 200 litri, naturalmente con variazioni considerevoli tra paese e paese. Dal momento che non abbiamo nessuna definizione chiara di spreco idrico, non esistono dati statistici precisi sulle quantità esatte ma è ragionevole supporre che lo spreco d’acqua rappresenti un quarto della risorsa idrica che abbiamo in dotazione. Ciò significa che i volumi sprecati si aggirano mediamente intorno ai 50 litri per persona al giorno. Va notato che l’acqua proviene prevalentemente da fonti locali, quindi, per esempio, lo spreco di acqua in Europa non ha ripercussioni dirette sulle popolazioni assetate in Medio Oriente o in Africa. Lo spreco di acqua a livello domestico – ma anche nel settore industriale – va analizzato in un contesto locale. Nei paesi poveri e nei paesi che soffrono di scarsità idrica, per esempio in Medio Oriente, le perdite nelle tubazioni e l’abuso di acqua a livello domestico e nell’industria sono un grave problema. A causa di un inefficiente sistema di distribuzione, di perdite nelle tubazioni e di “furti di acqua”– attraverso le connessioni non autorizzate, per dirne una – si sono sviluppati una serie di gravi problemi. Per esempio, la bassa pressione nei sistemi di distribuzione coniugata a “buchi nel sistema” comportano un degrado della qualità della fornitura d’acqua. Una conseguenza comune è, quindi, che la fornitura di acqua è limitata a determinate ore del giorno o ad alcuni specifici giorni. Come risultato, la popolazione non è ovviamente disposta a pagare tasse sull’acqua e si crea una catena di problemi sociali, politici e sanitari. Gli sprechi legati alle abitudini alimentari hanno implicazioni molto più gravi e più ampie rispetto al semplice spreco di ac-
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qua a livello domestico e nell’industria. I volumi di acqua consumata per produrre il cibo che è a disposizione di un cittadino Ue sono nell’ordine delle 3-4 tonnellate al giorno. E moltissimo cibo richiesto nell’Ue è prodotto altrove, anche in zone dove l’acqua scarseggia. Per i paesi in via di sviluppo, la possibilità di importare cibo è, ovviamente, limitata. In questo contesto vi è un più stretto collegamento geografico tra produzione, approvvigionamento alimentare e situazione idrica del paese. Gli sforzi per economizzare l’uso dell’acqua nella produzione e ridurre le perdite sono anche presenti in ambito agricolo. Negli ultimi anni le prestazioni dei sistemi di irrigazione sono notevolmente migliorate e hanno contribuito a ottenere “più raccolti per goccia”. Tuttavia l’urbanizzazione e la crescita del Pil implicano la crescente domanda di alimenti, compresi beni di alta qualità – che sono importanti per il benessere umano – in tante parti del mondo. Molti dei prodotti alimentari la cui domanda è in aumento richiedono consistenti quantità di acqua per essere prodotti. È facile calcolare le implicazioni dello spreco idrico dovute alla produzione di alimenti e alle abitudini di consumo. Buttare via 200 grammi di carne rossa equivale a sprecare 3 tonnellate di acqua che sono state consumate principalmente per produrre il mangime di cui si è nutrito l’animale. Il mio messaggio è quindi il seguente: se l’acqua viene sprecata a livello domestico e a causa di perdite nelle tubazioni ciò è sicuramente un male soprattutto a livello locale. Ma lo spreco d’acqua in agricoltura ha implicazioni ancora più grandi e più ampie. Sistemi di irrigazione mal gestiti contribuiscono al cattivo uso di acqua a scapito di migliori usi che se ne potrebbero fare per la società e per l’ambiente.
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Inoltre, il comportamento umano è fondamentale. Se le abitudini alimentari richiedono sempre maggiori quantità d’acqua, ci troveremo presto ad affrontare una grande sfida. Sprecare cibo che è idoneo al consumo significa sprecare l’acqua che è stata fornita ai campi dove sono stati coltivati i prodotti alimentari. I motivi alla base dello spreco sono certamente diversi. L’ignoranza, l’indifferenza e l’arroganza sono probabilmente le cause più comuni. I conflitti e le guerre sono altri motivi. Nei luoghi dove vi è abbondanza di acqua non avrebbe senso parlare di spreco. Ma i rapporti tra gli esseri umani e l’acqua sono complessi: ci sono molte storie sugli impressionanti sforzi umani per rendere l’acqua disponibile nei luoghi e nei periodi in cui Madre Natura la rendeva scarsa o impossibile da raggiungere. Madre Natura non è sempre benigna, può essere imperscrutabile e impenetrabile: oltre alla scarsità pensiamo alle grandi piogge o alluvioni che causano la morte e ingenti distruzioni di proprietà e di paesaggi. Tuttavia, sono solo gli esseri umani che possono essere ritenuti responsabili per quello che viene fatto o non fatto. Dal momento che le precipitazioni sono incerte, soprattutto nelle regioni a clima caldo con popolazioni in crescita, è importante conservare e deviare la pioggia e i flussi dei fiumi. Come già accennato, la società deve anche ridurre il rischio di inondazioni e le loro conseguenze. Questa duplice sfida è tipicamente affrontata attraverso interventi tecnici, per esempio la costruzione di dighe e altre strutture che regolano la fisica. Il Grande Re Parakramabahu, che governò in quello che oggi è lo Sry Lanka, nel 12° secolo ha dichiarato: “Nemmeno una goccia d’acqua deve fluire in mare senza essere stato utile all’uomo”. La realizzazione di questa visione è una colonna portante per lo sviluppo delle antiche civiltà avanzate in Egitto, Mesopo-
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tamia, nella valle dell’Indo, nella valle del fiume Giallo ecc. La costruzione della diga di Hoover sul fiume Colorado, nella parte occidentale degli Stati Uniti alla fine degli anni ’20 e primi anni ’30 è un recente esempio di realizzazione di questa visione. Sarà la pratica di questa visione a contribuire a una riduzione e alla prevenzione dello spreco d’acqua? Oppure stimolerà ulteriori abitudini che inducono allo spreco? Costruire strutture enormi e complicate dal punto di vista fisico è stato anche visto come un compito eroico dell’ingegneria, paragonabile alla costruzione delle Piramidi. Per alcuni lo spreco di acqua è una pura questione tecnica. Ma io sono d’accordo con il crescente numero di colleghi che sostengono che l’acqua e altre risorse naturali – così come le questioni ambientali – debbano essere collegate a ragioni sociali, economiche e politiche. Sarà importante prendere decisioni politiche difficili in futuro. Che cosa è in cantiere? Abbiamo visto tutti il processo molto lento e, ovviamente, più complesso e difficile, per giungere a decisioni politiche che siano efficaci nel campo della mitigazione e dell’adattamento ai cambiamenti climatici. Il cambiamento climatico è legato allo spreco d’acqua. Quindi, grandi sfide ci aspettano in tema d’acqua e nell’ambito della politica ambientale. La tragedia greca contemporanea o, forse meglio, il dramma in Grecia e altrove, dimostra che i cambiamenti avvengono lentamente e soprattutto attraverso l’accettazione e la pratica delle migliori conoscenze. E non è solo responsabilità dei politici. Ci sono limiti a ciò che i politici possono e devono fare, ed è giusto così, la responsabilità e l’azione nei confronti dello spreco ne sono un tipico esempio. Una citazione di un noto uomo politico, Jean Claude Juncker,
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riassume una significativa sfida socio-politico e il relativo dilemma: “... Noi sappiamo esattamente cosa fare, ma non sappiamo cosa fare per essere rieletti una volta che abbiamo fatto quello che deve essere fatto�. Jan Lundqvist Senior Scientific Advisor International Water Institute di Stoccolma
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il servizio idrico integrato in italia In Italia la gestione dei servizi idrici è regolata dalla legge n. 36 del 5 gennaio 1994, la cosiddetta “legge Galli”, dal nome del suo relatore, Giancarlo Galli, che riuscì a ottenere per essa l’approvazione quasi unanime del Parlamento. Prima di allora i servizi di acquedotto, di fognatura e di depurazione appartenevano a gestioni separate e autonome. Negli enti locali, gli assessorati di riferimento erano spesso disgiunti e il settore era pertanto molto frammentato. Il 35% della popolazione italiana, in particolare al sud, non era ancora servito in modo adeguato e soffriva di notevoli disagi nell’approvvigionamento di acqua potabile. Quasi la metà delle acque reflue urbane, inoltre, non erano trattate e il servizio di depurazione mancava in molte aree. Si contavano circa 13.500 gestori tra acquedotti e fognature, che operavano in aree territorialmente limitate: la grande maggioranza di queste aveva dimensioni municipali e solitamente con tipologia mono-utility. Le forme di gestione prevalenti erano le gestioni dirette in economia da parte degli stessi enti locali oppure le aziende municipalizzate o consortili. Soprattutto nel Mezzogiorno erano presenti alcuni grandi enti economici statali, come per esempio l’ente dell’Acquedotto Pugliese. La regolazione seguiva pertanto i sistemi di diritto pubblico. Le tariffe erano disciplinate a livello nazionale secondo criteri non direttamente correlati a principi di economicità. Le gestioni non avevano responsabilità per gli investimenti, che erano programmati a livello nazionale e regionale e finanziati attraverso la tassazione generale. Anche i rischi economici della gestione erano a carico delle finanze pubbliche (A. Massarutto, 2011). La legge Galli nasceva dalla continua reiterazione di un decreto che affrontava l’emergenza atrazina6 e dall’idea di creare una
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grande industria nazionale dell’acqua attraverso lo scorporo dei comparti idrici delle due maggiori aziende di stato: l’Eni e l’Iri (G. Marino, 2011). Lo scopo era di modernizzare il settore per adeguare, da una parte, i servizi alle esigenze dell’utenza e ai crescenti standard qualitativi e ambientali imposti a livello europeo e per ovviare, dall’altra parte, alla contrazione delle disponibilità di finanziamento pubblico, che ormai limitavano fortemente i nuovi investimenti e la possibilità di farsi carico delle situazioni di malagestione. L’originale vocazione centralista-industrialista si perse durante l’iter di approvazione della legge a favore della salvaguardia delle decisioni locali sull’affidamento della gestione. Si stabilì tuttavia il principio che i servizi idrici sarebbero stati gestiti in maniera “integrata” – cioè riunendo la gestione dell’intero ciclo dell’acqua: dalle strutture di captazione e distribuzione a quelle per lo smaltimento e il trattamento del refluo – all’interno di ambiti territoriali ottimali (Ato), definiti dalle amministrazioni regionali riunendo i territori di più comuni in base a criteri di economicità gestionale. La nuova unità territoriale dei servizi idrici è stata sottoposta a una Autorità di Ato, di cui fanno parte anche i Comuni in essa compresi. L’Autorità ha il compito di definire il Piano d’Ambito e di affidare il servizio a un unico gestore, secondo le modalità previste per i servizi pubblici a rilevanza economica. I gestori devono avere personalità giuridica autonoma. I Comuni ricompresi nell’Ato cedono in comodato d’uso gratuito le proprie reti e infrastrutture di servizio ai gestori. La tariffa di utenza dovrebbe essere unica per ogni Ato e determinata secondo modalità standardizzate a livello nazionale, che garantiscono la copertura dei costi ai gestori. Anche gli investimenti per il rinnovo e il potenziamento degli impianti sono a
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carico dei gestori. Il recupero dei capitali investiti è assicurato attraverso le tariffe imposte agli utenti. Ai gestori era garantito anche un interesse del 7% annuo sui capitali investiti, sempre da recuperarsi per via tariffaria, ma il referendum del giugno 2011 ha abrogato questa norma. Dopo l’approvazione, l’applicazione della legge Galli ha proceduto assai lentamente e seguendo modalità che spesso si sono allontanate dagli obiettivi iniziali – per esempio l’attuazione dei principi di unicità di gestione e tariffaria dell’Ato è stata molto problematica – e ancor oggi, a diciassette anni di distanza il nuovo sistema dei Servizi idrici integrati, che nel frattempo ha subìto numerosi aggiustamenti e modifiche, non pare prossimo a una situazione di regime su tutto il territorio nazionale. Al di là della difficoltà di aggregare nelle nuove strutture le organizzazioni preesistenti – assai eterogenee7 e non di rado recalcitranti a rinunciare alla propria autonomia per seguire il processo di riforma – anche il quadro normativo di applicazione si è via via fatto più complicato negli anni, per diversi motivi: le nuove deleghe in materia di acque trasferite alle regioni con le riforme costituzionali di fine anni ’90, l’evoluzione delle regole europee sull’affidamento dei servizi pubblici locali e i cambiamenti nelle normative ambientali (A. Massarutto, 2011). Queste ultime, in materia di qualità delle acque, hanno spostato l’attenzione dagli usi umani dell’acqua, ai corpi idrici che subiscono gli impatti dello sfruttamento della risorsa. Ciò ha reso necessario armonizzare i servizi idrici – e con essi i piani di investimento e l’offerta finale assicurata agli utenti – con gli standard riguardanti la preservazione degli ecosistemi acquatici. Nel 2010, a circa 16 anni dall’approvazione della legge Galli, nei 92 Ato di cui è prevista l’istituzione,8 risultavano insediate 91 Autorità di Ato, che avevano predisposto complessivamente
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105 Piani d’Ambito, ma gli affidamenti della gestione del Servizio idrico integrato erano stati effettuati solamente in 72 Ato, lasciando scoperto il 13% della popolazione dei territori interessati (A. Massarutto, 2011; Anea, Utilitas, 2010). Secondo i dati del Censimento delle risorse idriche a uso civile dell’Istat, all’inizio del 2009, in 69 Ato la gestione risultava affidata a 114 affidatari, quindi ben più di quanto non prescrivesse la legge (Istat, 2009, tav. 3). Sempre all’inizio del 2009, la popolazione dei comuni privi di gestore del Servizio idrico integrato in operatività era il 30% del totale in Italia (escludendo il Trentino-Alto Adige dove non c’è obbligo di istituire gli Ato), con punte dell’88% in Friuli-Venezia Giulia, 71% in Sicilia, 68% in Calabria, 64% in Campania, 46% in Lombardia, 32% in Liguria, 27% nelle Marche e 21% in Veneto, negli unici Ato del Molise e della Valle d’Aosta il Servizio idrico integrato non aveva ancora affidatari (Istat, 2009, tav. 4). il prelievo e l’erogazione di acqua potabile I prelievi complessivi di acqua per uso potabile in Italia ammontavano, nel 2008, a 9,1 km3, di questi solamente 8,1 km3 sono stati immessi nelle reti di distribuzione dei comuni e 5,5 km3 risultavano essere stati erogati (Istat, 2009, tav. 6). Il differenziale tra acqua prelevata, immessa in rete ed effettivamente erogata dipende sia da cause tecniche sia da inefficienze, per esempio: la necessità di mantenere costante la pressione nelle condotte, le forniture all’ingrosso per l’industria (soprattutto l’industria alimentare), gli allacciamenti abusivi, le perdite di rete e l’inadeguata regolazione del prelievo alle variazioni temporanee della domanda. I dati sopra menzionati ci dicono che, in media,
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per far giungere 100 litri d’acqua al rubinetto dell’utente finale, occorre che i servizi idrici prelevino 165 litri dagli impianti di captazione, di cui solo 147 litri riusciranno a essere immessi nelle reti di distribuzione dei comuni. I dati, tuttavia, non permettono di distinguere i surplus di prelievo e distribuzione dovuti a fattori “tecnici”, da quelli attribuibili a perdite reali. Come si può osservare nella figura 2.4, il differenziale tra prelievi, immissioni in rete ed erogazione è migliore nelle regioni dell’Italia nord-occidentale, è attorno alla media nazionale nel nord-est e nel centro Italia e peggiora considerevolmente nel Mezzogiorno. Nell’ambito dell’applicazione in Italia delle politiche europee di coesione regionale, il meccanismo premiale degli Obiettivi di servizio per le regioni del Mezzogiorno9 ha posto tra i propri obiettivi quello portare entro il 2013 almeno al 75% il rapporto tra acqua erogata e acqua immessa nelle reti di distribuzione comufigura 2.4
litri d’acqua che è necessario prelevare e immettere in rete per erogare 100 litri all’utente finale in italia
200 180 160 140 120 100 80
ITALIA
Italia nord-ovest
Acqua prelevata
Italia nord-est
Italia centrale
Acqua immessa in rete
Italia meridionale
Italia insulare
Acqua erogata
Fonte: elaborazione degli autori su dati Istat, 2009, tav. 6.
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nali. È bene evidenziare che in tutta Italia, all’inizio del 2009, tale quota risultava raggiunta solo in tre regioni (Trentino-Alto Adige, Lombardia ed Emilia-Romagna) e solamente in quattro dei quindici comuni con più di 200.000 abitanti (Venezia, Milano, Firenze e Bologna; Istat, 2009). Nelle regioni interessate dal meccanismo premiale la media era del 60%. In base ai dati riportati in precedenza, l’erogazione media di acqua potabile in Italia è di 92,5 metri cubi all’anno per abitante, ossia 253 litri al giorno. Tale valore indicherebbe che i consumi italiani sono superiori alla media comunitaria (233 litri al giorno per abitante). Però, rispetto alla media nazionale, i valori regionali variano in modo significativo: dai 174 litri al giorno per abitante della Puglia, ai 334 della Valle d’Aosta. Le differenze tra le principali aggregazioni di regioni sono osservabili nella figura 2.5. Rispetto ai dati medi nazionali, tuttavia, i volumi erogati nei 115 comuni italiani capoluogo di provincia indicano una media di gran lunga inferiore: 187 litri al giorno pro capite nel 2009, con un trend che risulta decisamente decrescente rispetto ai 210 litri al giorno di media dell’anno 2000 (figura 2.6 ). Il progressivo calo dei consumi nelle maggiori città è stato attribuito a una crescente sensibilizzazione degli utenti (Istat, 2011), ma probabilmente vi ha contribuito anche la crescita delle tariffe medie che tra il 2000 e il 2010, con la progressiva implementazione dei Servizi idrici integrati, sono aumentate del 64,4% (Cittadinanzattiva, 2011). A livello nazionale, invece, tra il 1999 e il 2008 l’erogazione media pro capite risulterebbe essere all’incirca costante (Istat, 2009). Dei 115 comuni capoluogo di provincia, ben 19, quasi tutti del sud eccetto Como e Massa, sono stati costretti ad adottare misure di razionamento dei consumi domestici di acqua nel corso del 2009. In otto comuni capoluogo il razionamento è dura-
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2. disponibilità e consumi idrici in italia
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to oltre un mese e in quattro (Palermo, Trapani, Enna e Salerno) per tutto l’anno. Nonostante questi dati, a livello nazionale, dopo l’insediamento dei Servizi idrici integrati, la situazione è gradualmente migliorata. La quota di popolazione italiana che
litri al giorno/abitante
figura 2.5 300 290 280 270 260 250 240 230 220 210 200
acqua erogata dai servizi idrici in italia
ITALIA
Italia nord-ovest
Italia nord-est
Italia centrale
Italia meridionale
Italia insulare
Fonte: elaborazione degli autori su dati Istat, 2009, tav. 6
figura 2.6 215
erogazione media di acqua nei 115 comuni italiani capoluogo di provincia
litri al giorno/abitante
210 205 200 195 190 185
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: elaborazione degli autori su dati Istat, 2011, p. 4.
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