Cities against terrorism / Polish version

European Forum for Urban Safety

SECUCITIES CITIES AGAINST TERRORISM – FINAL STAGE TRAINING LOCAL REPRESENTATIVES IN FACING TERRORISM

Written by : Frédéric Esposito and Justyna Kulach, Project managers

1. WSTĘP 1.1 Kontekst projektu Terroryzm jest rzeczywistością szeregu krajów europejskich ; wiele miast na naszym kontynencie pozostaje w stanie nieustannego zagrożenia. Jest to czynnik poważnie zagrażający bezpieczeństwu, wartościom wyznawanym przez demokratyczne kraje, a jednocześnie prawom i swobodom demokratycznym obywateli. Gdy ideologie komunistyczne zaczęły się załamywać, a kraje europejskie dochodzić do jednakowego poziomu rozwoju praw człowieka i form wyrazu demokracji, zamach terrorystyczny stał się nową, szczególną i osobną kategorią zbrodni, której nic nie usprawiedliwia, niezależnie od okoliczności.

Terroryzm stara się wykorzystywać tkwiące w naszych społeczeństwach nierówności społeczne i kulturalne. Dlatego może on wywołać posunięcia, sprzyjające działaniom dyskryminacyjnym i zachęcać do zachowań rasistowskich czy agresywnych.1 W perspektywie długoterminowej, akty terroryzmu przynoszą skutki niekorzystne dla miast i pociągają za sobą wysokie koszty społeczne nie tylko w sensie finansowym, ale i psychologicznym, ponieważ ofiary zamachów żyją z indywidualnymi urazami, a cała ludność obawia się terroryzmu.

Po podjęciu przez Radę Europy uchwały na ten temat2, rozpoczęła się realizacja projektu « Miasta przeciw terroryzmowi » (« Cities against terrorism», CAT), którego wykonawcy starają się ustalić, jaką rolę w procesie zwalczania zagrożenia terrorystycznego w Europie mogą odegrać samorządy na szczeblach lokalnym i regionalnym : « samorządy na szczeblach lokalnym i regionalnym, wspólnie z władzą państwową i organizacjami międzynarodowymi niewątpliwie odpowiadają za ochronę obywateli przed zamachami terrorystycznymi i zagrożeniami dla demokratycznego stylu życia. » Nawet przy szerokiej i mocno ugruntowanej społecznej akceptacji, walka z terroryzmem wymaga od władz dużej odwagi, determinacji i zaangażowania. W ciągu ostatnich kilku lat terroryzm stał się istotniejszym, niż kiedykolwiek wcześniej priorytetem publicznym i politycznym, choć istniał także wcześniej - przed 11 września 2001 r. Jest groźbą, wymagającą dziś « daleko posuniętej czujności, której nie można osłabić ani na chwilę, koordynacji działań wielu partnerów, efektywnego arsenału środków ustawodawczych przeciwko przemocy, a jednocześnie zdecydowanego i aktywnego reagowania przez wymiar sprawiedliwości i polityków na wszelkie przejawy nietolerancji religijnej czy rasowej i ekstremizmy.»3 Miasta, zgrupowane w Europejskim Forum na rzecz Bezpieczeństwa Miejskiego są już od dłuższego czasu zaangażowane w walkę z wszelkiego rodzaju zagrożeniami, naruszającymi bezpieczeństwo mieszkańców. Fundamentami tej walki są promowanie systemu społecznego, dbającego o przestrzeganie praw obywatelskich, szczególnie osób najsłabszych, tolerancja i niedyskryminacja.

Rzeczą władz miejskich jest niedopuszczanie do tego, aby terroryzm żerował na wykluczeniu społecznym, różnicach kulturowych i religijnych, desperacji jednostek z marginesu społecznego i wszelkich formach niesprawiedliwości.

Lokalni radni i samorząd odgrywają kluczową rolę w walce z terroryzmem. W przypadku zamachu terrorystycznego to oni właśnie organizują natychmiastową interwencję. Oni zarządzają sytuacją kryzysową, organizują solidaryzm społeczny i czuwają nad stosunkami między różnymi

1

Europejskie Forum na rzecz Bezpieczeństwa Miejskiego. Manifest z Saragossy. Konferencja w Saragossie w dniach 2, 3 i 4 listopada 2006 r.

2 Rada Europy. Kongres samorządów lokalnych i regionalnych. Uchwała 159 (2003 r.) o walce z terroryzmem rola i zadania lokalnych władz.

3 Tamże.

1

społecznościami na danym terenie - jak to wykazały najnowsze doświadczenia nowojorskie, madryckie czy londyńskie. Do nich należy wyczulanie mieszkańców na groźbę terroryzmu, a jednocześnie zapobieganie falom paniki i konfrontacji między różnymi grupami ludności. Muszą pełnić rolę mediatorów, których zadanie polega na wyważeniu między globalną problematyką, na gruncie której rozwija się terroryzm, a lokalnymi obawami ludności stojącej wobec zagrożenia niezależnie od tego, czy jest ono postrzegane w sposób adekwatny do rzeczywistości, czy przesadzony. Dlatego komunikowanie na temat terroryzmu i spraw z nim związanych jest dla radnych sprawą krytyczną.

Bogactwo doświadczeń i praktyk miast europejskich może dopomóc radnym w podejmowaniu właściwych działań wobec groźby zamachów terrorystycznych, organizowaniu prewencji i przeciwdziałania przyszłym zagrożeniom, mobilizowaniu ludności przeciwko zagrożeniom naruszenia bezpieczeństwa i współdziałaniu w rehabilitacji ofiar poprzez różne inicjatywy samorządowe na rzecz wspierania socjalnego i psychologicznego wszystkich poszkodowanych.

1.2 Cele projektu Realizatorzy projektu « Miasta przeciw terroryzmowi » (Cities against Terrorism – CAT), koordynowanego przez Europejskie Forum na rzecz Bezpieczeństwa Miejskiego w latach 2006 - 2007 i wspieranego przez Komisję Europejską4 zaproponowali przygotowanie cyklu szkoleniowego dla lokalnych radnych pod kątem przygotowania ich do skuteczniejszego stawiania czoła zagrożeniu terroryzmu w działaniach publicznych, organizowania solidaryzmu społecznego, zawierania porozumień o partnerskiej współpracy ze społeczeństwem obywatelskim, prowadzenia kampanii promujących pomoc ofiarom i mobilizowania opinii publicznej przeciw terroryzmowi w różnych formach.

Głównym celem projektu było zorganizowanie cyklu szkoleniowego w formie czterech seminariów, w których uczestniczyli eksperci od komunikowania, specjaliści od bezpieczeństwa i naukowcy, zajmujący się badaniem groźby terroryzmu.

Te cztery seminaria miały na celu przede wszystkim ustalenie, jak należy sprostać czterem wyzwaniom tematycznym projektu, które przedstawiają się następująco : -

Natychmiastowe reagowanie w awaryjnych sytuacjach po zamachu terrorystycznym, Zarządzanie kryzysowe i komunikowanie, Organizowanie działań solidarnościowych i wsparcia publicznego, Prewencja terroryzmu i rozwijanie kontaktów między społecznościami.

Każde seminarium organizowane było według tych samych zasad metodologicznych.

W każdym uczestniczyli przedstawiciele władz miejskich, pracownicy naukowi, wykładający na uniwersytetach i eksperci z danej dziedziny.

Na pierwszym etapie organizowane w ramach projektu seminaria posłużyły do przygotowania kanwy przyszłego cyklu szkoleniowego. Kanwa ta została następnie przekazana miastom, zrzeszonym w sieci Forum Europejskiego, a później zaprezentowana na konferencji podsumowującej z udziałem największych europejskich miast i uniwersytetów, jak również przedstawicieli instytucji UE (Rady Europy) i organizacji, obejmujących swoim zasięgiem kontynent europejski (NATO).

4

Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa - Projekt pilotażowy, nastawiony na ofiary aktów terroryzmu, 2005 r.

2

Poza przygotowaniem wspomnianej kanwy kształcenia ustawicznego, szerzej rozumiane cele projektu obejmowały : - Poprawę umiejętności politycznych i zwiększenie profesjonalizmu radnych - Wzbogacenie stanu wiedzy teoretycznej (dotyczy uniwersytetów) i lokalnych doświadczeń w zakresie walki z terroryzmem (dotyczy zainteresowanych służb).

- Wdrożenie systemu wymiany wiedzy i informacji między ww. podmiotami.

Współpraca z uniwersytetami w ramach przygotowywania cyklu szkoleniowego została uznana za bardzo ważny atut projektu, a uniwersytecki dorobek naukowy za cenny wkład w jego realizację, ponieważ nie tylko samorząd, ale także władza państwowa na różnych szczeblach często nie posiada odpowiedniego zasobu wiedzy teoretycznej na temat terroryzmu. Coraz wyraźniej widać, iż do walki z terroryzmem potrzeba po pierwsze - gruntownej wiedzy teoretycznej, którą mogą dostarczyć uniwersytety, a po drugie – możliwości lepszego wykorzystania tej wiedzy w warunkach współpracy między uniwersytetami a wszystkimi podmiotami, zaangażowanymi w sprawę walki z terroryzmem.

Wśród innych celów projektu można wymienić wdrożenie do systemu edukacji nowego modułu szkoleniowego, który powinien zostać włączony do cyklu europejskiego dyplomu magisterskiego o specjalności „bezpieczeństwo miejskie”, a obejmuje działania do podejmowania wobec zagrożenia terroryzmu. Cel ten wymaga i jest możliwy dzięki stałej współpracy Forum Europejskiego z europejskimi uniwersytetami w ramach sieci szkoleń na temat bezpieczeństwa miejskiego w Europie5, zmierzającej do określenia tematów o wymiarze europejskim w dziedzinie bezpieczeństwa miast i rozwoju wspólnych programów i specjalistycznych cykli edukacyjnych w perspektywie wprowadzenia europejskiego magisterium bezpieczeństwa miejskiego.

Przez okres 15 miesięcy partnerzy współpracujący przy wdrażaniu projektu uczestniczyli w realizacji działań projektowych. Działania te zakończyły się konferencją podsumowującą, będącej okazją do szerokiej dyskusji nad wynikami projektu w obecności bardzo szerokiego grona uczestników. Na końcowym etapie ustanowiono uniwersalne wytyczne szkoleniowe, mające służyć za pomoc dla miast w walce z terroryzmem w różnych formach, z poszanowaniem praw człowieka i różnic kulturowych.

Niestety opracowanie cyklu szkoleniowego z prawdziwego zdarzenia i modułu szkoleniowego, który miał zostać włączony do europejskich studiów magisterskich - okazało się celem zbyt ambitnym na okres 15 miesięcy. Krótki okres prowadzenia działań nie był wszakże jedyną przeszkodą : uzyskanie od poszczególnych miast informacji w ilości i na poziomie potrzebnym do podjęcia problematyki walki z terroryzmem na szczeblu lokalnym okazało się bowiem sprawą trudniejszą, niż przypuszczano. Zasadnicza trudność wynikała tu z faktu, że poza najważniejszymi stolicami europejskimi, większość miast objętych projektem nie wykazała dostatecznego zainteresowania sprawą szkolenia potencjalnych uczestników walki z terroryzmem na szczeblu lokalnym i nie podjęła koniecznych starań. W tej sytuacji zasadnicza korzyść, wynikająca z tego projektu polega na tym, że uczestnicy wyraźniej uświadomili sobie po pierwsze - lokalny wymiar walki z terroryzmem, a po drugie - konieczność gruntownego wdrożenia przez lokalne władze działań prewencyjnych.

Tak więc, choć w efekcie projektu formalnie nie sporządzono kompletnego modułu kształcenia ustawicznego, rozważania podjęte na zorganizowanych seminariach i konferencji podsumowującej dały napęd dalszej refleksji Forum Europejskiego na temat roli miast w walce z terroryzmem, zwłaszcza na płaszczyźnie prewencyjnej.

5

http://urbansafetytraining.fesu.org

3

1.3 Partnerzy projektu Głównymi partnerami, uczestniczącymi w tym projekcie są cztery niżej wymienione europejskie uniwersytety, które specjalnie oddelegowały pracowników naukowych, pełniących funkcję koordynatorów uniwersyteckich, wraz z asystentami - do pomocy Forum w realizacji działań projektowych i zajęły się sporządzeniem sprawozdań z seminariów.

1. Uniwersytet Zachodniej Anglii (Wydział Zbiorowego Bezpieczeństwa i Zapobiegania Przestępczości), Bristol (Wielka Brytania) Zaangażowane osoby : Henry Shaftoe, starszy wykładowca (koordynator) Dr Sara Williams (asystentka) 2. Nowy Uniwersytet Lizboński (SociNova, Ośrodek Socjologicznych Badań Stosowanych), Lizbona (Portugalia).

Zaangażowane osoby : Prof. Nelson Lourenço (koordynator) Graça Frias (asystentka) 3. Uniwersytet Śląski (Wydział Prawa i Administracji), Katowice (Polska) Zaangażowane osoby : Dr Jacek Barcik (koordynator) Ilona Topa (asystentka) 4. Uniwersytet Tybiński (Instytut Kryminologii), Tybinga (Niemcy).

Zaangażowane osoby : Prof. Hans Jürgen-Kerner (koordynator) Marc Coester (asystent) Klaus Bott (asystent) Każdy z tych uniwersytetów był zainteresowany współpracą przy realizacji projektu z innych powodów. Uczelnie te połączyły jednak swoje wysiłki, aby wspólnie wykorzystać posiadaną fachową wiedzę i wnieść istotny wkład w proces opracowywania wytycznych do praktycznego wykorzystania przez samorządy.

Wydział Zbiorowego Bezpieczeństwa i Zapobiegania Przestępczości Uniwersytetu Zachodniej Anglii posiada długoletnie doświadczenie w nauczaniu prewencji przestępczości i szkoleniach w tym zakresie. Uczelnia była zainteresowana porównaniem metodologii, stosowanej przez różne kraje w procesie tworzenia bezpieczniejszych środowisk miejskich. Dlatego analiza problematyki, związanej z terroryzmem wydawała się zespołowi pracowników naukowych tego Uniwersytetu naturalnym uzupełnieniem prowadzonych przez nich wcześniej prac badawczych. W ramach projektu zespół ten podjął badania, zmierzające do ustalenia, czy dostępne instrumenty i systemy prewencji przestępczości mogą zostać wykorzystane lub skorygowane w celu zmniejszenia ryzyka zamachów terrorystycznych.

Wydział ten konsekwentnie podtrzymywał tezę, że lokalny samorząd ma fundamentalną rolę do odegrania w procesie poprawy zbiorowego bezpieczeństwa. Stoi on na stanowisku, że na poprawę bezpieczeństwa zbiorowości wobec groźby terroryzmu może mieć wpływ także wachlarz usług, świadczonych przez lokalny samorząd.

4

SociNova (Nowy Uniwersytet Lizboński - Ośrodek Socjologicznych Badań Stosowanych) wykazuje już od kilku lat zainteresowanie badaniem spraw, dotyczących przestępczości, przemocy i bezpieczeństwa. Pracownicy naukowi tego ośrodka zrealizowali już szereg projektów badawczych, dotyczących zbrodni zgłaszanych policji (PSP – Policja Bezpieczeństwa Publicznego, GNR – Narodowa Gwardia Republikańska, PJ – Policja Sądowa), zarządzania bezpieczeństwem miasta, sposobów przedstawiania przemocy, « braku poczucia bezpieczeństwa » wśród młodzieży, przestępczości i narkomanii we współpracy z takimi instytucjami, jak Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Ośrodek Badań Sądowych Ministerstwa Sprawiedliwości, gmina Oeiras czy Instytut Narkomanii i Uzależnienia od Narkotyków. Wydział socjologii Nowego Uniwersytetu Lizbońskiego proponuje także studia magisterskie o specjalności „przemoc, przestępczość i bezpieczeństwo terytorium”, a więc obejmującej tematy ściśle związane z terroryzmem. Uczestnictwo w tym projekcie stało się dla Ośrodka okazją do poszerzenia wiedzy w zakresie terroryzmu – czyli jednej z głównych spraw nurtujących współczesne społeczeństwa.

Dla Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, sprawą zasadniczej wagi było nawiązanie ścisłej współpracy między placówkami naukowo-badawczymi a samorządami, w szczególności pod kątem wypracowania efektywnego systemu zarządzania kryzysowego. Możliwość dzielenia się doświadczeniami i uczenia się od innych państw europejskich była fundamentem tej operacji, prowadzonej w ramach projektu « Miasta przeciw terroryzmowi ». Już od wielu lat Uniwersytet Śląski ściśle współpracuje z lokalnymi decydentami bezpieczeństwa. Wśród oferowanych przez tę uczelnię kierunków studiów warto wymienić « bezpieczeństwo na obszarach miejskich » - kierunek przeznaczony dla pracowników samorządowych, policjantów, strażaków i osób zaangażowanych w walkę z terroryzmem. Wielkiego znaczenia nabrała sprawa pomocy ofiarom katastrof. Dlatego uniwersytet założył Ośrodek Wsparcia Psychologicznego w sytuacjach kryzysowych, współpracujący z Ośrodkiem Zarządzania Kryzysowego.

Tybiński Instytut Kryminologii jest największą i najstarszą w Niemczech placówką kryminologiczną. Od 1962 roku jest wysoko ceniony w Niemczech i na całym świecie, znany uznawany za znamienity ośrodek badań przestępczości i zachowań dewiacyjnych. Jednym z najważniejszych tematów, analizowanych przez Instytut była przestępczość z powodów politycznych i fala terroryzmu, która dotknęła Niemcy za czasów frakcji Armii Czerwonej (RAF) w latach 70-tych. Wobec nowej groźby terroryzmu w XXI wieku, Niemcy – podobnie, jak inne kraje świata najwyżej rozwinięte gospodarczo – są potencjalnym celem zamachów terrorystycznych.

Terroryzm jest tematem, nabierającym ostatnio coraz większego znaczenia w badaniach kryminologicznych. Ponadto od czasu, kiedy żołnierze niemieccy interweniują nie tylko w Afganistanie, ale i w innych niebezpiecznych regionach, coraz bardziej rozwija się współpraca między instytutami badań naukowych a lokalnymi samorządami. Należy zauważyć, że dla Uniwersytetu Tybińskiego niezmiernie ważną sprawą jest prowadzanie badań naukowych, poświęconych tej właśnie tematyce, której lepsze rozumienie powinno umożliwić skuteczniejsze zapobieganie przyszłym zamachom terrorystycznym.

Niezależnie od udziału wymienionych uniwersytetów, w ramach projektu zaproszono do dzielenia się wiedzą i doświadczeniami także prelegentów z zewnątrz : przedstawicieli samorządów, ekspertów samorządowych od spraw terroryzmu i gości z sąsiednich krajów. Celem było uzyskanie szerokiej reprezentacji całej Europy i zapewnienie wymiaru europejskiego, koniecznego przy wdrażaniu konkretnych działań celem wsparcia dla ofiar zamachów terrorystycznych i niesienia długookresowej pomocy lokalnym przedstawicielom władz państwowych. Szczegółowe informacje na temat projektu

5

« Miasta przeciw terroryzmowi » udostępniono na stronach internetowych Forum Europejskiego6, aby na wszystkich etapach przedsięwzięcia wszyscy zainteresowani mogli sprowadzać na komputer odpowiednie materiały.

1.4 Metodologia i zainteresowane podmioty W okresie 15 miesięcy przeznaczonych na realizację tego przedsięwzięcia - w krajach, reprezentowanych przez uczestniczące w naszym partnerskim przedsięwzięciu uniwersytety, zorganizowano 4 seminaria robocze, a następnie konferencję podsumowującą, której celem było upowszechnienie rezultatów projektu.

Na seminariach poruszano cztery główne tematy, składające się na treść projektu, a mianowicie : -

Natychmiastowe reagowanie w awaryjnych sytuacjach po zamachu terrorystycznym, Zarządzanie kryzysowe i komunikowanie, Organizowanie działań solidarnościowych i wsparcia publicznego, Prewencja terroryzmu i rozwijanie kontaktów między społecznościami.

Jednocześnie każdy uniwersytet rozwijał specyficzne tematy w zależności od swoich zainteresowań, specjalności i tych aspektów terroryzmu, których badanie koordynatorzy i asystenci uznali za użyteczne z punktu widzenia danego kraju.

Pierwsze seminarium odbyło się w Bristolu (Wielka Brytania) w dniach 28 i 29 września 2006 r. z udziałem około 30 osób, wśród których znaleźli się przedstawiciele policji, kierownicy zarządzania kryzysowego z urzędów miejskich, specjaliści od zagadnień bezpieczeństwa i pracownicy naukowi Uniwersytetu. Tematem była « Rola lokalnych władz w procesie redukcji zagrożenia i wpływu terroryzmu na życie społeczne ». Uniwersytet Zachodniej Anglii, będący współorganizatorem seminarium, skupił się po pierwsze na możliwych do przeprowadzenia działaniach, obliczonych na zapobieganie terroryzmowi, a po drugie na zmniejszeniu do minimum cierpień i efektów szoku, wywołanego zamachami terrorystycznymi (działania zaradcze były demonstrowane w ramach ćwiczeń symulacyjnych). Szczególną uwagę poświęcono na tym seminarium partnerskiej współpracy z lokalnymi spoami na rzecz zapobiegania powstawaniu ugrupowań terrorystycznych i groźbie terroryzmu oraz promowania posunięć społecznych i terenowych, obliczonych na trwałą redukcję zjawiska terroryzmu.

Seminarium w Wielkiej Brytanii stało się poza tym doskonałą okazją do dyskusji na temat wpływu zamachów londyńskich na zbiorowe poczucie bezpieczeństwa w środkach komunikacji miejskiej po 7 lipca 2005 r.

Drugie seminarium miało miejsce w Lizbonie w dniach 26 i 27 października 2006 r.

Współorganizowały je Nowy Uniwersytet Lizboński7 i Uniwersytet Atlantycki. Przedmiotem sympozjum była dyskusja na temat redukcji groźby terroryzmu i zarządzania kryzysowego w przypadku zamachów terrorystycznych.

Czterema tematami, którym poświęcono szczególną uwagę, były : długookresowe działania w ramach walki z terroryzmem, zarządzanie kryzysowe i reagowanie w sytuacjach awaryjnych, pomoc ofiarom terroryzmu i rola lokalnych władz wobec groźby terroryzmu. Portugalia nie ma własnych praktycznych doświadczeń w zakresie terroryzmu, niemniej jednak seminarium wzbudziło duże zainteresowanie społeczne, o czym świadczy duża liczba uczestników. Obecnych było około stu osób, w tym przedstawiciele policji, pracownicy

6

www.fesu.org W osobie SociNova - Ośrodka Socjologicznych Badań Stosowanych przy Wydziale Nauk Społecznych i Humanistycznych.

7

6

naukowi Uniwersytetu, przedstawiciele samorządów miejskich, rządu i instytucji, jak również międzynarodowi eksperci od spraw bezpieczeństwa.

Trzecie seminarium zostało zorganizowane w Katowicach 13 i 14 listopada 2006 r. na temat : « Lokalne społeczności wobec groźby terroryzmu ; konfrontacja doświadczeń europejskich a praktyczne lekcje dla lokalnych władz » przy współudziale Uniwersytetu Śląskiego. Głównym celem tego trzeciego seminarium było wypracowanie - poprzez wymianę doświadczeń między krajami europejskimi - adekwatnego mechanizmu obrony w razie zamachu terrorystycznego. W temacie tym uwzględniono różne aspekty prewencji, reagowanie w sytuacjach awaryjnych, współpracę z samorządami, a także rozwój solidarności publicznej z ofiarami zamachów terrorystycznych.

Podobnie jak Portugalia, Polska nie doznała jeszcze na swoim terytorium poważniejszych zamachów terrorystycznych, ale kraj ten jest potencjalnym celem ataków ze strony radykalnych islamistów i organizacji terrorystycznych w związku z prowadzoną polityką zagraniczną. W seminarium uczestniczyło ponad 30 osób, wśród nich przedstawiciele lokalnych i regionalnych samorządów, pracownicy naukowi Uniwersytetu i specjaliści, odpowiedzialni za bezpieczeństwo miast.

Ostatnie seminarium, którego współorganizatorem był Uniwersytet Tybiński miało miejsce w Tybindze w dniach 27 i 28 listopada 2006 r. Temat : « Jak stawić czoło groźbie terroryzmu ?

Podstawowa problematyka i możliwości podejmowania skutecznych działań przez samorządy », był odbiciem celów seminarium, a przy tym uwzględniał rodzaj zgromadzonego audytorium, obejmującego przedstawicieli samorządów, radnych, pracowników policji, ministerstw i wydziałów zarządzania kryzysowego. W Niemczech zdarzyły się już raz - 31 lipca 2006 r. - dwa nieudane zamachy, kiedy to w dwóch pociągach osobowych terroryści podłożyli bomby, obie ukryte walizkach.

Dyskusja, dotycząca zapobiegania zamachom terrorystycznym w miastach okazała się bardzo konstruktywna i inspirująca. Przez dwa dni około 50 uczestników seminarium roztrząsało sporą liczbę tematów, w tym sprawy prewencji, długoterminowej strategii walki z terroryzmem i wizji władz miejskich odnośnie konkretnych posunięć antyterrorystycznych.

Poza wspomnianymi seminariami, Forum Europejskie zorganizowało dwa zebrania koordynacyjne z udziałem Uniwersytetów. Pierwsze, które odbyło się w Paryżu na początku realizacji projektu, miało na celu wyjaśnienie zasad i celów projektu, działalności podejmowanej jego w ramach, finansowania i przygotowywania seminariów. Drugie, zorganizowane w Saragossie w dniach 2 i 3 listopada 2006 r.8, stało się okazją do wyciągnięcia wniosków z dyskusji, przeprowadzonych na seminariach w Bristolu i Lizbonie, omówienia rezultatów zrealizowanej już pierwszej połowy projektu, podsumowania jego bieżącego stanu i ustanowienia podstaw do wykorzystania w raporcie końcowym.

Ostatnim etapem projektu była konferencja w Brukseli w dniach od 10 do 11 września 2007 roku, współorganizowana przez Forum Europejskie, belgijski stały komitet kontroli służb policyjnych i władze policji regionu Bruxelles-Capitale-Ixelles. Na tej ostatniej konferencji ujawniono raport, sporządzony w oparciu o wyniki projektu, opracowane na czterech poprzednio zorganizowanych lokalnych seminariach. W raporcie sformułowano zalecenia dla władz miejskich i wytyczne szkoleniowe dla samorządów, mające stanowić wkład realizatorów projektu w proces opracowywania strategii zapobiegania terroryzmowi i walki z terroryzmem. To ostatnie wydarzenie umożliwiło także podzielenie się doświadczeniami z miastami, które do tej pory nie były obeznane z projektem, przeanalizowanie oczekiwań tych miast i sprawdzenie, jak się mają ich oczekiwania do wytycznych, opracowanych przez pierwszych partnerów projektu.

8

Drugie zebranie koordynacyjne w ramach projektu « Miasta przeciw terroryzmowi » miało miejsce podczas konferencji w Saragossie. Zostało ono zorganizowane przez Forum Europejskie w dniach 2, 3 i 4 listopada 2006 r. Strona internetowa o konferencji : http://zaragoza2006.fesu.org/

7

Raport ten przedstawia rezultaty czterech seminariów i konferencji informacyjnej, która umożliwiła sfinalizowanie wytycznych szkoleniowych dla samorządów. Jak sygnalizujemy we wstępie do Części I, druga część raportu prezentuje terroryzm jako zjawisko wielowymiarowe i wykazuje celowość walki z terroryzmem na szczeblu lokalnym. Trzecia zawiera syntezę dyskusji, przeprowadzonych na czterech powyższych seminariach. Dyskusje te zostały uszeregowane według głównych tematów projektu, a przedstawiane propozycje są poparte przykładami konkretnych i praktycznych posunięć.

Wyniki projektu « Miasta przeciw terroryzmowi », przeznaczone dla władz miejskich, zostały przedstawione w czwartej części, natomiast w części piątej odnajdujemy końcowe wnioski raportu.

8

2. TERRORYZM NA SZCZEBLU LOKALNYM : NOWE WYZWANIE DLA MIAST Realizacja tego projektu wymagała, po pierwsze dokładniejszego wyjaśnienia, czym jest terroryzm w ogóle, a po drugie dokładniejszego wyjaśnienia, co oznacza na szczeblu lokalnym. Na dwóch pierwszych konferencjach - w Bristolu i w Lizbonie - wyodrębniliśmy bowiem między innymi dwie zasadnicze trudności : 1) Jak zdefiniować terroryzm ?

2) Jak należy rozumieć szczebel lokalny ?

Na początek podjęto dyskusję nad określeniem « wojna z terroryzmem », stanowiącym wyraz eskalacji podejścia, które można by określić jako brutalne. Użycie słowa « wojna » w tym kontekście przywodzi na myśl przede wszystkim politykę represyjną, sprzyjającą czarno-białemu postrzeganiu konfrontacji między władzą a terrorystami. Dyskusja na seminarium w Bristolu wyraźnie nawiązywała do oświadczenia rządu brytyjskiego, w którym podkreśla on ryzyko niepotrzebnego wywoływania nadmiernych emocji przez fakt, że walka z terroryzmem jest nazywana „wojną”. Aby nie zaogniać sytuacji, rząd brytyjski zwrócił się do pracowników swojej administracji, aby przestali używać w tym kontekście słowa „wojna” 9.

W niniejszym raporcie przyjęliśmy podobne podejście, aby uniknąć niepotrzebnych dyskusji w związku z używaniem terminu « wojna ». Podobnie podchodzimy do zagadnienia statusu więźniów.

2.1 Co to jest terroryzm ?

Historycznie rzecz biorąc, określenie terroryzm odnosi się do reżimu z okresu rewolucji francuskiej. Terror rewolucyjny („La terreur)” rozszalał się we wrześniu 1792 roku i trwał do 1794.

Początek tego okresu nazywamy dziś « pierwszym terrorem », a koniec « wielkim terrorem ». Wielki terror zakończył się Konwencją Termidoriańską. Określenie « La terreur » oficjalnie weszło do języka francuskiego z chwilą wydania suplementu do słownika Akademii Francuskiej w 1798 roku (Silvia Ciotti Galetti, 2007). Rzecz zyskała nazwę dopiero pod koniec XVIII wieku, ale przejawy jej obserwujemy w historii już o wiele wcześniej. I tak np. dwa religijne ugrupowania terrorystyczne : Zeloci Sykariusze (w I wieku n.e.) et i Asasyni (w XI i XII wieku) są szczególnie interesujące, ponieważ oba były aktywne na skalę międzynarodową i charakteryzowały się dużą siłą niszczycielską (Arnaud Blin, 2007, Jessica Stern, 2003). Zeloci w swoich akcjach terrorystycznych, nastawionych na wzniecenie powstania przeciw Rzymianom i buntu przeciw kultowi cesarza, który ci ostatni usiłowali narzucać poddanym ludom, używali prymitywnej broni (sztyletów i mieczy), niemniej popełniali zabójstwa i prowadzili akcje dewastacyjne w rodzaju zniszczenia świątyni w Masadzie. Później przez około dwieście lat Asasyni promowali « czystą » wersję islamu, w ramach narzucania której mordowali nie tylko krzyżowców, ale i muzułmanów. Możemy porównać te akcje z samobójczymi zamachami, popełnianymi przez dzisiejszych kamikadze. Wtedy zamachy wymierzane były przeciwko jednostkom, np. osobistościom świata polityki lub przedstawicielom władzy religijnej, ale zagrażały także rządom państw, np. Imperium Ottomańskiego.

Działalność dzisiejszych grup terrorystycznych nie wydaje się zbyt daleka od aktów, popełnianych przez Zelotów i Asasynów, ponieważ jest to znowu terroryzm w imię Boga. Poza tym współczesne zamachy – dokładnie tak samo, jak zamachy poprzedników - nie uderzają w konkretnych ludzi, tylko w niewinne ofiary.

Niezależnie od tego, jak ogromna jest skala zjawiska terroryzmu religijnego, nie powinniśmy zapomnieć o specyfice wszelkiego terroryzmu, który jest zawsze próbą osiągnięcia przemocą celów politycznych. Terroryzm można odróżnić od innych form przemocy i innych

9

Raport Uniwersytetu w Bristolu, str. 5

9

przejawów konfliktów10 w oparciu o listę jego cech charakterystycznych, sporządzoną przez Wilkinsona (2006: 1-2) : • Zakłóca przyjęte normy rozstrzygania sporów, organizowania akcji protestacyjnych

i prowadzenia działalności opozycyjnej. mając na celu wytworzenie klimatu strachu, doprowadzonego do granic możliwości.

• Jest skierowany przeciwko szerszej grupie ludzi, niż fizyczne ofiary zamachu.

• Wyraża się poprzez zamachy, zorientowane na cele przypadkowe lub symboliczne, także przeciwko cywilom.

• Jest uznany przez społeczeństwo, w którym popełnia zamachy za « niekonwencjonalny », czyli będący pogwałceniem przyjętych norm rozstrzygania sporów, organizowania akcji protestacyjnych i prowadzenia działalności opozycyjnej.

• Jest przede wszystkim, choć nie wyłącznie wykorzystywany w celu wywarcia wpływu na polityczne posunięcia rządów, społeczności ludzkich lub specyficznych grup społecznych.

• Działa z premedytacją,

Tak więc terrorystyczna działalność XXI wieku jest zbliżona do działań Zelotów i Asasynów.

Może więc, zamiast kusić się o precyzyjną definicję lepiej ustalić, jakie są cechy charakterystyczne współczesnego terroryzmu ? Z historycznego punktu widzenia, współczesny terroryzm międzynarodowy sięga korzeniami końca lat sześćdziesiątych i początku lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Wtedy to z jednej strony pojawiły się frakcje Organizacji Wyzwolenia Palestyny (OLP), jak Al Fatah, a z drugiej takie ugrupowania, jak frakcja Armii Czerwonej, japońska Armia Czerwona i Czerwone Brygady. Wtedy też po raz pierwszy dały znać o sobie nacjonalistyczne ugrupowania w rodzaju IRA i ETA. Dla terrorystów, działających w krajach demokratycznych i liberalnych, swobody obywatelskie, a zwłaszcza swoboda wypowiedzi stanowią kluczowy element, umożliwiający promowanie własnych działań i konsolidowanie utworzonych sieci. Wykorzystywanie mediów też ma zasadnicze znaczenie w procesie wywoływania wśród ludności i w całym narodzie atmosfery strachu.

W tej sytuacji wiele krajów na długo przed zamachami z dnia 11 września określiło ramy prawne i zaczęło promować współpracę międzynarodową w dziedzinie prewencji i walki z terroryzmem. Powstało krajowe ustawodawstwo antyterrorystyczne, zostały poza tym ustanowione międzynarodowe akty prawne przeciw zbrodniom tej kategorii. W niewielu krajach jednak ustawodawstwo wyraźnie określa, co rozumie przez zamach terrorystyczny. Ustawodawstwo krajowe skupia się przede wszystkim na sposobach walki w terroryzmem, a dokładniej na sposobie znalezienia równowagi między polityką represyjną a prewencyjną.

Natomiast ustawodawstwo brytyjskie definiuje terroryzm nie stosując wyżej przytoczonych kryteriów.

(1) Ustawa brytyjska definiuje terroryzm jako grożenie określonego typu działaniem, przy czym : (a) działanie podpada pod definicję z ustępu (2), (b) groźba ma na celu wywarcie wpływu na decyzje rządu, zastraszenie ludności lub części ludności, a ponadto (c) groźba ma na celu forsowanie sprawy politycznej, religijnej lub ideologicznej.

(2) Działanie podpadające pod tę definicję : (a) prowadzi do drastycznych form przemocy wobec osób, (b) prowadzi do rujnowania majątku, (c) stwarza zagrożenie dla życia osób innych, niż sprawca zamachu, (d) stwarza poważne zagrożenie dla zdrowia lub bezpieczeństwa populacji lub grupy ludzi lub (e) ma na celu zakłócenie działania lub poważne uszkodzenie systemu elektronicznego.

10

W trakcie realizacji projektu « Miasta przeciw terroryzmowi » toczyła się dyskusja na temat podziału aktów terroryzmu na kategorie. W raporcie tym uznajemy terroryzm za specyficzny rodzaj zbrodniczej działalności, chociaż nie ma konsensusu odnośnie definicji. Z alternatywną perspektywą czytelnik może zapoznać się choćby czytając sprawozdanie z seminarium w Bristolu (www.fesu.org)..

10

(3) Działanie lub groźba działania, podpadającego pod definicję z ustępu (2) i obejmującego użycie broni palnej lub materiałów wybuchowych są uważane za akty terroryzmu niezależnie od tego, czy ma do nich zastosowanie ustęp (1) (b).

(Ustawa o terroryzmie, 2000, Rozdział 1 « Terroryzm : interpretacja”) Na płaszczyźnie międzynarodowej, Rada Bezpieczeństwa ONZ przegłosowała dwie ważne rezolucje.

Rezolucja nr 1373 (2001) przypomina członkom ONZ o konieczności prowadzenia wspólnej walki przeciw terroryzmowi, natomiast jednogłośnie podjęta przez Radę rezolucja nr 1566 (2004) zawiera definicję terroryzmu, z której jednoznacznie wynika, iż akty terroryzmu są niewybaczalne i nie do usprawiedliwienia jakimikolwiek przyczynami politycznymi czy ideologicznymi. (…) 3. Przypomina, że czynów zbrodniczych - zwłaszcza wymierzonych przeciw cywilnej ludności z zamiarem spowodowania śmierci lub poważnych obrażeń - ani też brania zakładników w celu szerzenia terroru wśród ludności, w grupie ludzi lub wśród określonych osób prywatnych, zastraszenia populacji lub zmuszenia rządu lub organizacji międzynarodowej do określonego działania lub zaniechania – a więc czynów, o których mowa w konwencjach i protokołach międzynarodowych, dotyczących terroryzmu jako o aktach pogwałcenia tych konwencji i protokołów – nie można w żadnym wypadku usprawiedliwić motywami politycznymi, filozoficznymi, ideologicznymi, rasowymi, etnicznymi, religijnymi ani podobnymi ; apeluje do wszystkich państw o posunięcia prewencyjne, umożliwiające przeciwdziałanie takim aktom, a w razie ich popełnienia mimo posunięć prewencyjnych, represjonowanie takich aktów sankcjami współmiernymi do ich społecznej szkodliwości.

Rezolucja Rady, podobnie jak Karta Narodów Zjednoczonych, stanowi jedną z politycznych dyrektyw na użytek państw i organizacji międzynarodowych po zamachach w USA (11 września 2001 r.), w Wielkiej Brytanii (7 lipca 2005 r.) i w Hiszpanii (11 marca 2004 r.). W istocie oba te akty są dokumentami odniesienia w walce z terroryzmem, któremu nadają bardziej, niż kiedykolwiek międzynarodowego wymiaru. Zamachy jednak mają miejsce głównie w wielkich miastach, w związku z czym sprowadzają terroryzm o charakterze międzynarodowym do problemu lokalnego. Duże miasta obierane są za cel po pierwsze dlatego, że symbolizują cywilizację zachodnią z jej nowoczesnością, a po drugie dlatego, że charakteryzuje je wysoka gęstość zaludnienia. Są zatem idealnym celem dla tych, którzy chcą uderzyć w samo serce systemu wartości, niszcząc zarówno ten system, jak i osoby, umożliwiające mu funkcjonowanie. Do tego aspektu powrócimy jeszcze w następnym rozdziale.

Sformułowana przez Radę Europejską po zamachach madryckich propozycja zorganizowania europejskiego dnia pamięci ofiar terroryzmu potwierdza wagę tego zagadnienia w harmonogramie politycznym zarówno na szczeblu międzynarodowym, jak i lokalnym. Ponadto Rada stwierdza istnienie bezpośredniego związku między zamachami o charakterze lokalnym, a obawami o zasięgu ogólnoświatowym i wyraża stanowisko, że zagrożenie dotyczy wszystkich ogniw władzy na całej planecie. « Rada Europejska, ogromnie zaszokowana popełnionymi w Madrycie zamachami terrorystycznymi, daje wyraz swojej sympatii i solidarności z ofiarami, ich rodzinami i całym narodem hiszpańskim. Te barbarzyńskie, tchórzliwe zamachy w straszny sposób przypomniały nam, jak bardzo terroryzm zagraża naszemu społeczeństwu. Akty terroryzmu – to ataki przeciwko fundamentalnym wartościom UE. Unia i jej państwa członkowskie zobowiązują się do uczynienia wszystkiego, co w ich mocy na rzecz walki z wszelkimi formami terroryzmu, w imię zasad, na których opiera się Unia, zgodnie z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych i zobowiązaniami, zawartymi w rezolucji 1373 (2001) Rady Bezpieczeństwa ONZ. Groźba terroryzmu dotyczy nas wszystkich. Zamach, wymierzony w którykolwiek kraj, uderza w całą spoę międzynarodową. Wobec terrorystów nie będziemy okazywali słabości, nie będziemy szli z nimi na kompromisy. Żaden na świecie kraj nie może uznać, że jest wolny od zagrożenia. Terroryzm możemy zwyciężyć tylko solidarnością i współdziałaniem. Rada Europejska popiera propozycję Europarlamentu, aby dzień 11 marca ogłosić europejskim dniem

11

pamięci ofiar terroryzmu. » Rada Europejska, Plan działań w ramach walki z terroryzmem nr 10586/04 z dnia 15 czerwca 2004 r.

Unia Europejska i Narody Zjednoczone uważają, że terroryzm jest zjawiskiem ogólnoświatowym, wymagającym solidarności wszystkich krajów i organizacji. Dlatego UE rozumie walkę z terroryzmem jako zaangażowanie ogółu podmiotów od szczytu władzy aż do każdego pojedynczego obywatela, łącznie z samorządem regionalnym i lokalnym, a także stowarzyszeniami. Terroryzm ostatnich lat nie jest zjawiskiem nowym, nowe są tylko stosowane techniki i metody, które powinny skłonić nas do ponownego przemyślenia ogólnoświatowego podejścia do walki z terroryzmem, jak powiedziano w poniższym komunikacie Komisji dla Rady Europejskiej i Europarlementu : « Prawo do życia, prawo do wolności i prawo do bezpieczeństwa należą do najważniejszych praw człowieka. Terroryzm zagraża wszystkim tym prawom. Ochrona ich jest podstawowym zadaniem, wymagającym współuczestnictwa wszystkich podmiotów w naszych demokratycznych społeczeństwach. Tak więc, nie wystarczy już dziś w Europie prowadzenie polityki zintegrowanej : polityka europejska musi być globalna i obejmować swym zasięgiem także parlamenty krajów członkowskich, podmioty gospodarcze, struktury społeczeństwa obywatelskiego, a jednocześnie wszystkich obywateli europejskich. W naszych czasach ochrona ludzkiego życia, bezpieczeństwa i wolności wymagają rozwiązań, środków i metod nowego typu. Jeżeli chcemy pozbawić terrorystów prawa wykorzystywania swobód demokratycznych w sposób zagrażający wolności wszystkich, to całe społeczeństwo musi uczestniczyć w procesie definiowania i opracowywania nowych, skuteczniejszych systemów i instrumentów do walki ze światowym terroryzmem, jak również nowych systemów kontroli, umożliwiających zachowanie równowagi między bezpieczeństwem całej zbiorowości a wolnością jednostki.

Cele, obierane w zakresie bezpieczeństwa muszą jednak pozostać możliwe do pogodzenia z podstawowymi swobodami i regułami międzynarodowymi w sferze przedsiębiorczości i wymiany handlowej. Wszystkie podmioty w UE i pozaunijni partnerzy handlowi muszą bezwzględnie przestrzegać zasad poufności danych osobowych i informacji handlowej, której udzielania wymaga bezpieczeństwo ogółu.

Ataki terrorystyczne : prewencja, gotowość, metody walki z terroryzmem. Bruksela, 20 października 2004 r.

COM(2004) 698, akt końcowy.

Dokument ten podkreśla dwa zasadnicze aspekty walki z terroryzmem w krajach liberalnodemokratycznych. Pierwszym jest konieczność zachowania równowagi między bezpieczeństwem całej zbiorowości a wolnością jednostki. Nie można starać się o osiągnięcie celów, formułowanych w kategoriach bezpieczeństwa ze szkodą dla swobód, stanowiących filar zachodnich demokracji.

Doświadczenie wykazało jednak, że ta zasada bywa różnie interpretowana w poszczególnych państwach, a nieprzekraczalna granica, na którą istnieje konsensus jest nie tylko funkcją zagrożenia rzeczywistego, ale także postrzeganego przez polityków i obywateli.

Drugi zasadniczy aspekt obejmuje bardziej konkretne elementy walki z terroryzmem o światowym zasięgu, a w szczególności nowe instrumenty, systemy i metody. Stosowanie nowych instrumentów, systemów i metod nie oznacza, że terroryzm jest zjawiskiem nowym ani że zmieniła się jego definicja.

Oznacza natomiast, że zmieniły się formy terroryzmu. Po pierwsze międzynarodowy terroryzm AlKaidy wykazuje zdolność do tworzenia sieci niezależnych ogniw, co utrudnia jego rozpracowywanie przez policję i służbę bezpieczeństwa. Po drugie, organizowanie spektakularnych zamachów otwiera drogę do wszelkiego rodzaju spekulacji odnośnie celów, obieranych przez ugrupowania terrorystyczne i środków, jakimi mogą dysponować (broń konwencjonalna, biologiczna, chemiczna, radiologiczna i atomowa).

12

W rezultacie, nie umniejszając znaczenia teoretycznej dyskusji nt. definicji terroryzmu należy stwierdzić, że gra idzie przede wszystkim o metody walki i o to, jakie podmioty będą w nią zaangażowane - ponieważ celem jest zaproponowanie rozwiązań, możliwych do przyjęcia w sytuacji groźby terroryzmu.

Pierwsze stwierdzenie, wynikające z przeprowadzonych badań jest takie, że wydarzenia 11 września zadziałały jak katalizator, zachęcający do wprowadzenia lub przyśpieszenia strukturalnych i organizacyjnych zmian planów walki z terroryzmem, zmian politycznych oraz reform ustawodawstwa - o czym będzie mowa w następnym rozdziale. W szczególności wydaje się, że wzrosło znaczenie lokalnych podmiotów, a to przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze miasta, jako potencjalne cele ataków obok państw i organizacji międzynarodowych, staną się indywidualnie lub poprzez powołaną w tym celu organizację, podmiotami międzynarodowego systemu. W tym kierunku będą ewoluowały szczególnie wielkie aglomeracje w rodzaju Nowego Jorku, Londynu czy Madrytu - a także inne stolice, zwłaszcza europejskie. Gdy jednak mówimy o rosnącym znaczeniu miast, nie możemy nie wspomnieć o ogólnej roli lokalnych podmiotów. W tym momencie pojawia się jedna z pierwszych napotkanych w tym projekcie trudności, a mianowicie jak określić, co rozumiemy pod określeniem „szczebel lokalny”. Cztery uczestniczące w naszym projekcie Uniwersytety zaproponowały cztery różne definicje. Każda z nich odpowiada innemu wzorcowi organizacji państwowej (scentralizowanej lub federalnej).

2.2 Lokalne władze : zasadność uczestniczenia w walce z terroryzmem W projekcie « Miasta przeciw terroryzmowi » szczebel lokalny nabiera zasadniczej wagi, ponieważ samorząd bezpośrednio angażuje się w konieczne działania tam, gdzie mają miejsce zamachy terrorystyczne, co wyraźnie wynika z doświadczeń londyńskich, madryckich czy nowojorskich.

Miasta niewątpliwie stanowią centralny strategiczny punkt ataków terrorystycznych. Według Arnaud Blin11, « (…) to właśnie w miastach terroryści podkładający wszelkiego rodzaju bomby uprawiają propagandę, mając nadzieję, że wywołają panikę wśród mas i popchną je do buntu. W miastach też ważne osobistości świata politycznego, członkowie rodzin królewskich i znani biznesmeni mogą padać ofiarą zamachów (…) ». Tymczasem rola miast w walce z terroryzmem jest rzadko doceniana, w związku z czym nie mają one dostatecznej legitymizacji ani uprawnień do walki z terroryzmem.

Uchwała 159 Kongresu władz lokalnych i regionalnych12 uznaje, że miasta mają ważną rolę do odegrania i zwraca się do władz lokalnych w Europie o podjęcie szeregu środków koniecznych do ochrony obywateli przed zamachami terrorystycznymi i zagrożeniami dla demokracji. Oto niektóre ze sformułowanych na Kongresie postulatów : • Wypracować politykę, sprzyjającą spójności społecznej, a jednocześnie obliczoną na promowanie tolerancji poprzez programy kulturalne i pedagogiczne ; • Zachęcać do systematycznego dialogu między wyznaniami religijnymi i promować taki dialog ; • Podejmować wszelkie konieczne środki, zmierzające do zapewnienia ochrony populacji w miejscach zgromadzeń, wspólnie z wyspecjalizowanymi biurami i rządami państw ; • Informować ludność o wszelkich niebezpieczeństwach, zagrożeniach, zaplanowanych

11

Arnaud Blin. Demokracja i urbanizacja a terroryzm – czego może nauczyć nas historia. Dyrektor Projektu Fundacji Charles-Léopolda Mayera w Paryżu, pracownik naukowy Francuskiego Instytutu Analizy Strategicznej, były dyrektor Ośrodka Międzynarodowych Badań Naukowych Beaumarchais w Waszyngtonie (USA).

12 Rada Europy. Kongres władz publicznych i regionalnych. Uchwała 159 (2003) o walce z terroryzmem – rola, obowiązki i odpowiedzielność lokalnych władz.

13

posunięciach w nagłych kryzysowym (…).13

wypadkach

i

adekwatnym

do

sytuacji

zarządzaniu

Analizy, przeprowadzone przez cztery wspomniane uniwersytety w celu określenia roli miast w walce z terroryzmem, wykazały bardzo różny stopień zapotrzebowania na działania prewencyjne i różne możliwości organizowania takich działań. Taki wynik badań nie jest dla nas zaskoczeniem, ponieważ odpowiada organizacji państwowej poszczególnych krajów (zob. 1.4). Na tym etapie warto jednak zauważyć, że projekt « Miasta przeciw terroryzmowi » bynajmniej nie ma celu wypracowania europejskiego wzorca prewencji na szczeblu lokalnym, tylko zaproponowanie kierunków refleksji i dostarczenie konkretnych informacji pod kątem opracowania programu szkolenia z zakresu walki z terroryzmem dla europejskich władz lokalnych. Na pierwszym etapie, aby zorientować się z czego wynika zróżnicowanie istniejących praktyk, powinniśmy zainteresować się możliwym sposobem zdefiniowania pojęcia « władze lokalne ».

Z definicji władza lokalna jest najmniejszą jednostką polityczną państwa. W zależności organizacji politycznej państwa może ona oznaczać tak różne rzeczywistości, jak prowincja, hrabstwo, region, departament, urząd wojewódzki, urząd powiatowy, urząd miasta czy urząd gminy. Poza tym zakres uprawnień, przyznawanych lokalnym władzom, bywa bardzo różny. W Niemczech na przykład uprawnienia w zakresie czuwania nad bezpieczeństwem terytorium są rozdzielone między szczebel federalny a kraje związkowe - podobnie jak w Belgii, w której policja jest częściowo w gestii szczebla federalnego, a częściowo w gestii trzech regionów : Walonii, Okręgu Brukselskiego i Flandrii. Z kolei polska czy portugalska organizacja terytorialna jest odbiciem scentralizowanej koncepcji zarządzania jednostkami policji, których rolą jest zapewnienie bezpieczeństwa i sprawowanie funkcji prewencyjnych, jak to opisano w następnym rozdziale.

Wobec tak zróżnicowanej rzeczywistości, problematyka walki z terroryzmem na szczeblu lokalnym staje się wyzwaniem niesłychanie złożonym, ponieważ jest dokładnie tyle polityk samorządowych, ile państw europejskich. Programy współpracy policji różnych krajów umożliwiają złagodzenie tej przeszkody : przykładem jest tu choćby wymiana doświadczeń w zakresie organizowania wielkich imprez sportowych (przykład : mistrzostwa świata w piłce nożnej w Niemczech) czy wydarzeń politycznych (przykład : posiedzenia Rady Europejskiej w Brukseli), ale także wykorzystanie wniosków i współdziałanie po tragicznych wydarzeniach typu zamachy madryckie czy londyńskie.

Trzeba jednak stwierdzić, że niezależnie od przyjmowanej definicji władzy lokalnej rola lokalnego szczebla w walce z terroryzmem jest coraz bardziej widoczna i coraz wyraźniej daje o sobie znać. Od dwudziestu lat obserwujemy tendencję do coraz poważniejszego brania pod uwagę podmiotów lokalnych w zarządzaniu polityką publiczną : świadczy o tym choćby fakt spisania w Radzie Europejskiej w 1985 roku europejskiej karty autonomii lokalnej (zob. art. 3 et i 4), który to dokument został następnie ratyfikowany przez 42 państwa. Nie zmienia to faktu, że rola władzy lokalnej w walce z terroryzmem wciąż pozostaje terenem mało zbadanym. Terroryzm jest ogólnie postrzegany jako zjawisko globalne, ale dla władzy sądowej, policji, a jeszcze bardziej dla polityków pozostaje problemem lokalnym. Tymczasem w praktyce lokalny aspekt terroryzmu nie jest jeszcze w wystarczającym stopniu dostrzegany na szczeblach rządowych, czego przykładem jest Biała księga rządu francuskiego nt. bezpieczeństwa wewnętrznego wobec terroryzmu. Rola samorządów lokalnych nie została w tym tekście należycie doceniona, tzn. zostały one potraktowane tylko jako jedno w wielu ogniw, uczestniczących w planach zarządzania kryzysowego (plan Vigipirate) i komunikowania (sieć ACROPOL).

Jednym ze wskaźników pomiaru stopnia uświadomienia sobie znaczenia tego problemu w krajach członkowskich jest fakt wprowadzania reform lub realizowania projektów reform, zainicjowanych przez dany kraj w dziedzinie walki z terroryzmem. Otóż kraje, w których działają współpracujące z nami Uniwersytety, podjęły takie reformy i zainicjowały takie projekty reform.

Można stwierdzić, że zwracanie uwagi na groźbę terroryzmu i komunikowanie na jego temat działa jak katalizator reform (we Francji i w Szwajcarii 14 ułatwiło restrukturyzację policji) albo przyśpiesza 13

14

Tamże, artykuł 23.

Wywiad z Pascalem Riat z ze specjalnej służby śledczej, policja sądowa w Genewie, Szwajcaria.

14

proces rozpoczęty już przed zamachami z 11 września 2001 r. W Belgii np. konieczność reform uświadomiono sobie w szczególny sposób po skandalu politycznym, wywołanym przez sprawę Dutroux15.

W sytuacji nieustannego wyzwania, jakim jest zapewnienie zbiorowego bezpieczeństwa, wielką nowość stanowi wzrost zainteresowania lokalnym szczeblem, a co za tym idzie - wola większej integracji wymiaru lokalnego do krajowej polityki prewencyjnej, w środku której znajdują się miasta.

Niewykluczone, że taka zmiana podejścia doprowadzi do istotnych zmian, a mianowicie, że wielkie stolice europejskie staną się nowym podmiotem międzynarodowego systemu walki z terroryzmem na wzór miasta Nowy Jork, które w szczególny sposób wsławiło się na tym polu - a jednocześnie potencjalnym liderem współczesnej walki z tym poważnym zagrożeniem. Innymi słowy mówiąc, sprawą najwyższej wagi jest dziś określenie na nowo roli miast, a w szczególności ich miejsca w ONZ-owskim systemie, który oczywiście nie obejdzie się bez odnowy.

Od chwili utworzenia w 1987 roku Europejskiego Forum na rzecz Bezpieczeństwa Miejskiego organizacji pozarządowej, skupiającej prawie trzysta europejskich ogniw lokalnej władzy - popiera ono kluczową rolę lokalnego szczebla w działaniach na rzecz bezpieczeństwa. W 2001 r. burmistrzowie miast, zrzeszonych w Forum przekazali wyrazy współczucia obywatelom USA, który ucierpieli na skutek zamachów z dnia 11 września i zaapelowali o mobilizację na wszystkich szczeblach podkreślając fakt, że « Miasta mają istotną rolę do odegrania w ogólnej mobilizacji na rzecz wyeliminowania terroryzmu. Rola ta nie polega na prowadzeniu wojny, tylko na walce w obronie ideałów demokracji ». Manifest z Saragossy16 stanowił ważny etap na drodze do uznania zasadności lokalnych działań miast przeciw przestępczości i terroryzmowi. Aby pomóc radnym w opracowywaniu całościowej i konsekwentnej polityki, Forum Europejskie popiera transfer fachowej wiedzy i wymianę doświadczeń według wzorca « miast, pomagających innych miastom ».

2.2.1 Stawić czoło terroryzmowi na szczeblu lokalnym : kierunki działań Złożoność szczebla lokalnego w Europie z punktu widzenia posiadanych uprawnień, odgrywanej roli i dostępnych lokalnym władzom zasobów bynajmniej nie ułatwia zaangażowania osób, działających na tym szczeblu. Nasi czterej partnerzy, uczestniczący w projekcie reprezentują cztery różne kraje europejskie, w których zakresy uprawnień i możliwości lokalnych władz są niejednakowe. Dokładne określenie korelacji między szczeblem lokalnym a wyższymi szczeblami w działaniach, składających się na walkę z terroryzmem jest konieczne do zrozumienia podstawowych podobieństw i różnic, a także określenia możliwości ustanowienia wspólnych dyrektyw dla władz lokalnych w całej Europie. a) Sytuacja w Wielkiej Brytanii17 W Wielkiej Brytanii istnieją dwa rodzaje struktur samorządowych : struktura dwupoziomowa i struktura jednopoziomowa. Struktura dwupoziomowa obejmuje, po pierwsze - rady hrabstw, zajmujące się m.in. edukacją, służbami socjalnymi i zarządzaniem kryzysowym na terytorium hrabstwa - a po drugie rady dystryktów, zajmujące się usługami o charakterze najbardziej

15

Przy okazji europejskiej konferencji na szczycie w dniach 8 i 9 marca 2007 r. w Brukseli, przeprowadziliśmy wywiad z Rolandem Vanreuselem, szefem policji w okręgu brukselskim (Bruxelles-Capitale-Ixelles) oraz komisarzami Christianem De Coninck i Lukiem Ysebaertem. Udaliśmy się także w teren, aby ocenić zapewniony na tę okazję system bezpieczeństwa.

16 Europejskie Forum Bezpieczeństwa Miast. Manifest z Saragossy. Konferencja w Saragossie w dniach 2, 3 i 4 listopada 2006 r.

17 W tym rozdziale autorzy zainspirowali się przemówieniem, wygłoszonym przez Spencera Webstera na seminarium w Katowicach (« Doświadczenia brytyjskich władz lokalnych w zakresie prewencji terroryzmu ») i dyskusją na seminarium, zorganizowanym w ramach projektu « Miasta przeciw terroryzmowi » w Bristolu. Szczegółowe sprawozdania z obu tych seminariów można znaleźć na stronie www.fesu.org (Secutopic Terrorism)

15

zlokalizowanym, jak wywóz i recykling odpadów, bezpieczeństwo społeczności mieszkańców, urbanizacja i zarządzanie kryzysowe w mniejszym zakresie terytorialnym.

Struktura jednopoziomowa obejmuje rady gminne i miejskie (rady miejskie są dwojakiego rodzaju, ponieważ istnieje rozróżnienie między wielką aglomeracją, a małym ośrodkiem miejskim). Rady te posiadają pełną autonomię w dziedzinach, pozostających w ich gestii. Wszystkie usługi, świadczone przez rady gminne i miejskie są finansowane z dotacji rządu centralnego i podatków lokalnych.

Poza świadczeniem usług zwyczajowo pozostających w gestii szczebla lokalnego, rady gminne i miejskie są wykonawcami inicjatyw rządu centralnego, pełniącymi zadania określane przez rząd drogą zaleceń lub rozporządzeń z mocą ustawy. Przykłady zaleceń rządowych można znaleźć w ustawie o planach obrony cywilnej z 2004 r., w poradniku Ministerstwa Zdrowia z ustaleniami o posunięciach w razie pandemii grypy, okólnikach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (z zaleceniami odnośnie procedur bezpieczeństwa dla samorządów) i tekstach wykonawczych gabinetu rządowego, sporządzanych przez rządowy sekretariat ds. planów obrony cywilnej18. Sekretariat ten został ustanowiony z zamiarem skuteczniejszego reagowania przez brytyjską władzę państwową w nagłych sytuacjach, wymagających natychmiastowej interwencji i przywrócenia stanu normalnego.

W ramach ujednolicania reguł obrony cywilnej w Wielkiej Brytanii, przyjęto ustawę o planach reagowania cywilnego z 2004 r.19 Przyjęcie jej poprzedził szereg poważnych incydentów o zasięgu ogólnokrajowym, w tym powodzie, epidemia pryszczycy, pożary i kryzys paliwowy20.

Brytyjska ustawa o przestępczości i zamieszkach (z 1998 r.) narzuca (między innymi) ogółowi służb, pozostających w gestii władz lokalnych, obowiązek analizowania wpływu zmniejszenia przestępczości na poziom bezpieczeństwa oraz podejmowania działań, nastawionych na optymalizację sposobów zagwarantowania bezpieczeństwa usług, codziennie świadczonych na rzecz lokalnej społeczności. Ponieważ zamach terrorystyczny jest uznany za zbrodnię, władze lokalne i inne typy służby publicznej, jak służba zdrowia już wcześniej były statutowo zobowiązane do odgrywania roli podmiotu działań prewencyjnych. Okazuje się jednak, że terroryzm rzadko bywa wyraźnie i dosłownie uwzględniany, a walka z nim wpleciona w strategię danej służby. Na szczeblu krajowym, oddzielenie walki z terroryzmem od całokształtu inicjatyw publicznych jest też bardzo wyraźnie widoczne w strukturach organizacyjnych urzędów i procedurach politycznych.

Mimo wspomnianych wyżej luk i mankamentów organizacyjnych, władze publiczne w Wielkiej Brytanii na różnych płaszczyznach, w bezpośredni i pośredni sposób dokładają starań o prewencję zamachów terrorystycznych i przeciwdziałanie skutkom terroryzmu. Charakter i zakres inicjatyw prewencyjnych, podejmowanych w tej dziedzinie przez władze lokalne bywa bardzo różny, ale każda z nich jest jak najbardziej adekwatna. Historia wykazuje, że stolice i wielkie aglomeracje miejskie są o wiele bardziej narażone na akty terroryzmu, niż miasta małe i prowincjonalne. W ciągu ostatniego czterdziestolecia prawie wszystkie zamachy terrorystyczne, popełnione w Anglii miały miejsce w administracyjnych granicach Londynu. Jednymi wyjątkami od tej reguły są dwa zamachy przeciw miastom Birmingham i Manchester (dwóm największym w Anglii aglomeracjom po Londynie) i

18

Rządowy sekretariat planów reagowania cywilnego (Civil Contingencies Secretariat - CCS) ma siedzibę w gmachu Gabinetu Rządu.

19 Pełny tekst ustawy o planach reagowania cywilnego dostępny jest na brytyjskiej stronie : http://www.ukresilience.info/ccact/index.htm 20 Bardziej szczegółową analizę ustawy z 2004 r. o planach obrony cywilnej zawarto w rozdziale 3.2.1 : Podejście wielostronne : przykład Wielkiej Brytanii.

16

zaskakujący zamach bombowy, popełniony przez IRA w średnich rozmiarów miejskim ośrodku przemysłowym St Helen’s w hrabstwie Lancashire. b) Sytuacja w Portugalii21 W Portugalii, zakres zadań samorządów miejskich określa ustawa kompetencyjna 169/99 z dnia 18 września 1999 roku. Ustawa definiuje między innymi status prawny organów samorządów miejskich i cywilnych parafii. Władze miejskie mają uprawnienia policji administracyjnej, w związku z czym mogą powoływać straż miejską oraz Miejską Radę Bezpieczeństwa. Dodatkowo, burmistrzowie sprawują nadzór nad miejskimi służbami obrony cywilnej w ścisłej współpracy z Krajowym Urzędem Obrony Cywilnej, w sposób gwarantujący wykonanie przyjętych wcześniej planów i programów oraz zgodnie z zasadą koordynacji wszystkich działań w zakresie obrony cywilnej (działań ratowniczych, szczególnie w sytuacji klęski żywiołowej lub katastrofy cywilizacyjnej).

Obrona Cywilna w Portugalii odpowiada przede wszystkim za zarządzanie sytuacjami nagłych zagrożeń i interweniuje w razie poważnych wypadków i katastrof - zgodnie z zakresem właściwości, określonym w Ustawie o Obronie Cywilnej22. Służby obrony cywilnej mają za zadanie zapobiegać zagrożeniom o charakterze naturalnym i technologicznym oraz wszelkim innym ryzykom zagrażającym mieszkańcom i mieniu, a także łagodzić ich skutki. Chodzi tu zarówno o zagrożenie powodziowe, trzęsienia ziemi, pożary i wybuchy wulkanu, jak i o wszelkiego typu wypadki (wypadki przemysłowe, przy transporcie materiałów toksycznych lub niebezpiecznych, skażenie środowiska substancjami toksycznymi). Służby obrony cywilnej koncentrują się na zagrożeniach identyfikowalnych o ograniczonym zasięgu. Zakres akcji ratowniczej można zwykle przewidzieć z góry : całość zagrożeń, punktów newralgicznych i pozostałych elementów, generujących ryzyko, jest w zasadzie skatalogowana i dobrze rozpoznana. Plany i środki stosowane w sytuacjach zagrożenia są, przynajmniej częściowo, operacyjne i dostępne. Podmioty interweniujące w sytuacjach kryzysowych dobrze znają swoich partnerów, także pod kątem ich zadań i zakresu odpowiedzialności.

Równocześnie jednak, jak przypomina Manuel João Ribeiro, wydarzenia z 11 września w Nowym Jorku, podobnie jak zamachy 11 marca w Madrycie i 7 lipca w Londynie wymusiły gruntowne przewartościowanie stosowanego dotychczas podejścia, co dotyczy zresztą nie tylko Portugalii.

Pojęcie kryzysu uzyskało nowe znaczenie społeczne i jest obecnie traktowane jako zjawisko niezależne, inne niż wypadek czy sytuacja nagłego zagrożenia.

W Portugalii, instancją odpowiedzialną za określanie kierunków i nadzorowanie działań służb przeciwpożarowych oraz za koordynację całości działań z zakresu obrony cywilnej i pierwszej pomocy na szczeblu ogólnokrajowym jest Krajowy Urząd Obrony Cywilnej23 (NACP).

Zgodnie z zapisami Ustawy o Obronie Cywilnej, do podstawowych zadań Urzędu Krajowego należą : • prewencja i ograniczanie zagrożeń, związanych z katastrofami oraz łagodzenie skutków tych wydarzeń ;

21

W tym rozdziale autorzy zainspirowali się głównie przemówieniem, wygłoszonym przez Manuela Joao Ribeiro na seminarium, zorganizowanym w Lizbonie w ramach projektu « Miasta przeciw terroryzmowi » (tytuł : « Krajowa służba obrony cywilnej a zarządzanie kryzysowe »). Sprawozdanie z tego seminarium dostępne jest na stronie www.fesu.org (Secutopic Terrorism).

22 “Law” nr 27/2006, 3 lipca 2006 r.

23 Powstała w wyniku połączenia trzech instytucji : Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Służby Obrony Cywilnej i Państwowej Komisji Pożarów Lasów.

17

• • •

koordynacja i nadzorowanie wszystkich działań operacyjnych portugalskich jednostek straży pożarnej ; ocena badań, projektów i planów zapobiegania pożarom oraz weryfikacja ich wykonalności w terenie ; zarządzanie i koordynowanie akcji ratowniczych w sytuacjach nagłego zagrożenia na szczeblu krajowym i lokalnym.

Poza służbami centralnymi (do których należy Krajowy Sztab Reagowania Kryzysowego) NACP obejmuje obecnie 18 okręgowych ośrodków reagowania kryzysowego (po jednym w każdej z 18 prowincji Portugalii). Na szczeblu gminy, odpowiedzialność za przedsięwzięcia w zakresie obrony cywilnej spoczywa na burmistrzu. W strukturze urzędów miejskich istnieją służby ds. obrony cywilnej odpowiedzialne za organizację, przygotowanie, uruchamianie i wspieranie całości działań obrony cywilnej.

Zgodnie z międzynarodowymi normami, stosującymi się do służb obrony cywilnej, NACP prowadzi swoją działalność w czterech obszarach : • prewencja (analiza zagrożeń, identyfikacja i monitorowanie zagrożeń, działania edukacyjne i uwrażliwiające na rzecz społeczeństwa) ; • przygotowanie (tworzenie narzędzi planowania dla potrzeb akcji ratowniczych w przypadku współwystępowania wielu zagrożeń) ; • pierwsza pomoc i akcje ratownicze (pożary lasów, pożary miejskie, wypadki, pierwsza pomoc medyczna, międzynarodowe misje pomocy humanitarnej i technicznej) ; • usuwanie skutków katastrof (pomoc w odpowiednim przygotowaniu działań szczebla terenowego w ramach nadzoru nad planami rozwoju terytorialnego i miejscowymi planami zagospodarowania).

Zagrożenie terrorystyczne nie należało nigdy do tradycyjnych priorytetów NACP. Niemniej jednak, urząd uczestniczy dziś w ćwiczeniach polowych i symulacjach aktów terroryzmu, organizowanych od czasu zmiany podejścia w tej dziedzinie. Po zamachach z 11 września przeprowadzono także kilka działań operacyjnych w związku z pojawieniem się zagrożenia wąglikiem („białym proszkiem”).

Jednocześnie nie wolno zapominać, że walka z terroryzmem jest sferą działania służb wywiadowczych i bezpieczeństwa policji oraz wojska, posiadających znaczące zadania w tej dziedzinie. Ewentualny udział i sposób brania udziału NACP w działaniach antyterrorystycznych pozostaje zatem póki co kwestią otwartą.

Po pierwsze, opisywana sfera należy do właściwości rządu. W tej sytuacji oczywista jest konieczność mobilizowania wszystkich dostępnych zasobów i środków. Po drugie, NACP działa w oparciu o procedury operacyjne, które choć nie zostały sporządzone z myślą o sytuacjach zagrożenia terrorystycznego, mogą bez większych trudności uwzględnić specyfikę działań w tym zakresie. Po trzecie, coraz powszechniejsza jest świadomość konieczności dostosowania dotychczasowej polityki reagowania na zagrożenia i przesunięcia jej środka ciężkości z zagrożeń specyficznych na wielokierunkowe. Wreszcie w dalszym ciągu obowiązuje zasada promowania współpracy pomiędzy wszystkimi zainteresowanymi stronami.

W związku z powyższym, NACP powinien mieć własne zadania w zakresie walki z terroryzmem i wykonywać je w sposób nie zakłócający działań pozostałych uczestników akcji ratowniczej. NACP

18

powinien zatem uczestniczyć w działaniach prewencyjnych, prowadzić szkolenia mieszkańców zagrożonych stref i ogólnokrajowe działania informacyjne, dyskontując tym samym bogate doświadczenia, jakie posiada w tych dziedzinach. Może także zapewnić lepszą spójność i koordynować plany akcji ratowniczych.24 Równocześnie, należy w dalszym ciągu organizować symulacje i ćwiczenia na szczeblu krajowym i międzynarodowym, ukierunkowując je w pierwszej kolejności na identyfikację i usuwanie błędów oraz słabości w celu podnoszenia skuteczności działań. c) Sytuacja w Polsce25 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku określiła podstawy prawne działania samorządów terytorialnych. Ustawy reformujące administrację publiczną z 1998 roku wprowadzają trójstopniowy podział terytorialny kraju : 1) województwo – jednostka administracyjna szczebla regionalnego (w chwili obecnej istnieje 16 województw). Na szczeblu wojewódzkim działa samorząd województwa, reprezentowany przez Marszałka, oraz administracja rządowa szczebla wojewódzkiego podlegająca wojewodzie, reprezentującemu rząd. Wojewoda odpowiada za realizację polityki rządu na szczeblu wojewódzkim.

Jako przedstawiciel rządu, Wojewoda może wydawać decyzje wiążące dla wszystkich terenowych służb administracji rządowej, których obligatoryjność rozciąga się w sytuacjach zagrożenia także na samorządy terytorialne. Będąc bezpośrednim zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej (w skład której wchodzą policja i państwowa straż pożarna), wojewoda kieruje działalnością tych służb oraz zapewnia im właściwe warunki funkcjonowania. Jest również odpowiedzialny za ich wyniki.

Wojewoda posiada uprawnienia do działania na szczeblu administracji niezespolonej (w skład której wchodzą struktury podporządkowane właściwym ministrom lub urzędom centralnym, jak na przykład wojewódzkie stacje sanitarno-epidemiologiczne). Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w przepisach.

2) Powiat jest pośrednim szczeblem administracji samorządowej, mniejszym od województwa i większym od gminy, będącej podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, jak zarządzanie i utrzymanie szkół, bibliotek, klubów powiatowych, budowa i utrzymanie dróg, pomoc społeczna oraz walka z bezrobociem.

Organami powiatu są zarząd powiatu i rada powiatu kierowana przez Starostę.

3) Gmina - to najmniejsza jednostka administracji samorządowej, odpowiedzialna za zaspokojenie podstawowych i konkretnych potrzeb mieszkańców : gmina odpowiada zatem za zagospodarowanie przestrzenne, ochronę środowiska, drogi, mosty, ulice, transport publiczny i zaopatrzenie mieszkańców w elektryczność i ciepło ; do jej zadań należy także utrzymanie przestrzeni publicznej,

24

Przestrzeganie tych wymogów było jednym z kluczowych czynników, decydujących o sukcesie operacji natychmiastowego reagowania po zamachach londyńskich.

25 W tym rozdziale autorzy zainspirowali się głównie przemówieniem pt. « Zarządzanie kryzysowe a system komunikowania » wygłoszonym przez Grzegorza Kamienowskiego na seminarium, zorganizowanym w ramach projektu « Miasta przeciw terroryzmowi » w Katowicach (pełny tekst sprawozdania dostępny w portalu www.fesu.org) oraz informacjami, dostarczonymi przez Śląski Urząd Wojewódzki. http://www.katowice. uw.gov.pl/

19

budynków i obiektów użyteczności publicznej.

Zdaniem Grzegorza Kamienowskiego, polski system obrony cywilnej posiada dziś liczne braki i słabości. Sytuacja ta jest wypadkową kilku czynników : reformy administracji publicznej, decentralizacji państwa i wprowadzenia gospodarki rynkowej, ktore spowodowały niespójność metod wykonywania zadań w zakresie bezpieczeństwa, a także brak odpowiednich uregulowań prawnych w tej dziedzinie. Ustawy i poprawki przyjmowane doraźnie nie poprawiają, lecz wręcz pogarszają sytuację. Brak spójności wynika z nakładania się na siebie wielu przepisów, wprowadzanych w różnych okresach.

W sferze obrony cywilnej, katalog zadań wykonywanych na szczeblu województwa (najniższy szczebel rządowej administracji terenowej w Polsce) nie wynika z jednej ustawy kompetencyjnej, lecz z szeregu odrębnych ustaw koordynowanych przez Ministerstwo Obrony Narodowej oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zadania z zakresu obrony cywilnej znajdują się pod nadzorem MON-u, podczas gdy bezpieczeństwo wewnętrzne jest domeną MSWiA. Wojewodowie dysponują szeregiem dokumentów urbanistycznych, w oparciu o które mogą wykonywać zadania w zakresie zarządzania kryzysowego w razie zamachów terrorystycznych. Do dokumentów tych (omówionych szczegółowo w rozdziale poświęconym kwestii zarządzania kryzysowego) należą : 1. Plan operacyjny funkcjonowania województwa 2. Krajowy system ratownictwa i zarządzania kryzysowego 3. Plan reagowania kryzysowego województwa d) Sytuacja w Niemczech26 Niemcy są krajem federalnym, w którym kompetencje i działania z zakresu zapobiegania przestępczości koncentrują się na poziomie szesnastu krajów związkowych. Na szczeblu centralnym działa struktura odpowiedzialna za prewencję i współpracę – Grupa Robocza Państwa Federalnego (Bund-Länder-Projektgruppe - BLPG), w której zasiadają przedstawiciele rządu federalnego i rządów krajów związkowych.

Na przestrzeni ostatnich lat, transport publiczny stał się celem ataków terrorystycznych na całym świecie. Z tego względu, specjalna grupa BPLG podjęła działania zmierzające do poprawy bezpieczeństwa w tym sektorze. W zakresie bezpieczeństwa, istotną rolę odgrywają także sami pracownicy przedsiębiorstw transportu zbiorowego, wykonujący swoją pracę w strefach szczególnego zagrożenia, na trasach przejazdów i na stacjach. BPLG podkreśliła znaczenie kompetencji tych osób, postulując przeszkolenie ich w zakresie reagowania kryzysowego. Grupa wskazała także na konieczność wyklarowania obecnego stanu rzeczy w zakresie ochrony państwa. Przeprowadzono kampanię « Czujność w podróży », uwrażliwiającą pasażerów i obsługę na problem bagaży,

26

W tym rozdziale autorzy zainspirowali się głównie przemówieniem, wygłoszonym przez Wilfieda BlumeBeyerle i Gottfrieda Stömera na seminarium, zorganizowanym w ramach projektu « Miasta przeciw terroryzmowi » w Tybindze (pełny tekst sprawozdania dostępny w portalu www.fesu.org)

20

pozostawianych bez opieki. Rząd niemiecki wykorzystał wyniki tej kampanii dla wdrożenia konkretnych działań na szczeblu lokalnym i krajowym.

Wspomnieć należy także o porozumieniu o współpracy zawartym pomiędzy policją i prywatnymi agencjami ochrony (“Bundesverband Deutscher Wach-und Sicherheitsunternehmen“). Władze niemieckie uznały, że współpraca publiczno-prywatna w tej dziedzinie może przyczynić się do podniesienia skuteczności działań w zakresie zapobiegania aktom terroryzmu.

Na władzach szczebla lokalnego ciąży obowiązek przygotowywania i podejmowania posunięć, obliczonych na zmniejszenie zagrożenia ze strony terroryzmu oraz łagodzenie skutków ewentualnych zamachów terrorystycznych.

Z dniem 1 stycznia 2002 roku weszła w życie nowa niemiecka ustawa antyterrorystyczna. Ustawa rozszerzyła katalog instrumentów walki z terroryzmem o instytucję wydalenia z kraju obywateli krajów tzw. „uczestniczących w aktach terroryzmu”, wymienionych w rozporządzeniach Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Nowe przepisy zezwalają na gromadzenie danych biometrycznych i nagrań głosu w celu uwierzytelniania osób, a także rozszerzają zakres współpracy służb publicznych w zakresie wydawania wiz obywatelom państw uczestniczących w aktach terroryzmu umożliwiając, w uzasadnionych wypadkach, odrzucenie wniosku o wizę.

Po wprowadzeniu poprawek do ustawy o miejscu pobytu, wydalenie z kraju można zastosować wobec wszystkich cudzoziemców stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa i demokracji oraz wobec członków (sympatyków) organizacji terrorystycznych i/lub uczestników aktów przemocy o motywacji politycznej. Przestępstwa przeciwko pokojowi lub ludzkości, próby werbowania do grup terrorystycznych oraz wywoływania zamieszek są podstawą do wydalenia z kraju. Cudzoziemcy, którzy odmówią opuszczenia kraju lub nie mogą zostać wydaleni z jakichkolwiek powodów są w uzasadnionych przypadkach poddawani kontroli, która w istotny sposób ogranicza ich swobodę działania. Za wykonanie orzeczonych środków odpowiedzialne są właściwe władze obcych państw.

Ustawa antyterrorystyczna została przyjęta z inicjatywy specjalnej grupy roboczej z siedzibą w Monachium. Od marca 2003 roku, władze lokalne przeprowadziły 20 000 tzw. przesłuchań bezpieczeństwa. 2 000 przypadków zostało rozpatrzonych przez inne organy.

Działania prowadzone przez grupę BIRGIT (identyfikacja i raporty na temat osób niebezpiecznych, związanych z islamistycznymi ugrupowaniami terrorystycznymi) umożliwiły podjęcie prac nad tworzeniem nowych form współpracy pomiędzy organami administracji. Celem grupy jest doprowadzenie do wydalenia z kraju islamistów, uważanych za niebezpiecznych i/lub ograniczenie im swobody działania poprzez konsekwentne stosowanie obowiązującego prawa w maksymalnym zakresie. Dzięki ustawie antyterrorystycznej, grupy robocze, jak BIRGIT, uzyskały możliwość nawiązywania bliskiej współpracy z władzami zagranicznymi, policją i władzami konstytucyjnymi według uproszczonych procedur. W Bawarii, grupa BIRGIT przeanalizowała 60 przypadków osób, które w przeważającej części uznano za niebezpieczne i wydalono z kraju. Dzięki konsekwentnemu stosowaniu obowiązujących przepisów, władzom udało się zmusić do opuszczenia Monachium większość znanych członków grupy Ansar Al Islam. Ten „bawarski model działania”, zakładający szczegółowe przesłuchania i ścisłą współpracę z organami bezpieczeństwa, został przejęty przez pozostałe kraje związkowe Republiki Federalnej Niemiec.

21

2.2.2 Walka z terroryzmem : znaczenie doświadczeń Groźba terroryzmu przybiera inne rozmiary w stolicy, inne w mieście przemieszanym etnicznie, jeszcze inne na obszarach miejskich, sąsiadujących bezpośrednio z obiektami o znaczeniu strategicznym (terminal naftowy, elektrownia jądrowa, zapora wodna, itd.), a zupełnie inne w niewielkich miejscowościach. Kolejna zmienna ma charakter historyczny : miasta zlokalizowane w krajach, mających doświadczenia w walce z terroryzmem są teoretycznie lepiej przygotowane do reakcji na tego typu zagrożenia. Równie istotną zmienną stanowi jednak też pozycja szczebla lokalnego w strukturze państwowej, jako że zakres zadań samorządów w dziedzinie walki z terroryzmem jest różny w państwach federalnych, niż w unitarnych. Wielość możliwych połączeń tych trzech elementów - profilu miasta, doświadczeń historycznych i organizacji terytorialnej państwa przesądza o ogromnej różnorodności metod walki z terroryzmem stosowanych na poziomie miasta i jeszcze bardziej komplikuje wszelkie próby stworzenia jednolitego, europejskiego modelu w tym zakresie. Powyższy wstępny wniosek, do którego będziemy wielokrotnie powracać w niniejszym raporcie, nie oznacza jednak, iż wszelkie próby określenia wytycznych w dziedzinie walki z terroryzmem na użytek europejskich władz lokalnych są z góry skazane na niepowodzenie. Jak wykażemy w końcowej części raportu, pewne działania prowadzone przez władze lokalne i policję w krajach naszych uniwersyteckich partnerów mogą z powodzeniem być przenoszone na szczebel lokalny w innych krajach. Opracowując wytyczne należy jednak stale pamiętać o zasadniczej różnicy, jaka istnieje pomiędzy krajami posiadającymi doświadczenia w walce z terroryzmem a krajami, które na szczęście nigdy nie były celem ataków terrorystycznych. Władze lokalne, wykorzystujące doświadczenia krajowe przy tworzeniu własnej polityki walki z terroryzmem, opierają się na wytycznych, przyjętych na szczeblu ogólnokrajowym lub opracowują nowe instrumenty.

Poza Francją (ETA, FLNC), Hiszpanią (ETA) i nie biorącymi udziału w projekcie CAT Włochami (Czerwone Brygady), dwa kraje europejskie, a mianowicie Anglia i Niemcy (uczestniczące w przedsięwzięciu) doznawały ataków terrorystycznych. Przypadek Anglii jest niewątpliwie najbardziej znamienny, tak ze względu na jej kolonialną przeszłość jak z uwagi na doświadczenia w Irlandii Północnej. Po drugiej wojnie światowej władze angielskie musiały stawić czoła ruchom niepodległościowym w byłych koloniach, szczególnie w Palestynie i na Krecie, gdzie działania grup terrorystycznych rozprzestrzeniły się wyjątkowo na całe terytorium krajowe i położyły kres panowaniu korony brytyjskiej. Żądania terrorystów są spełniane rzadko, jeszcze rzadziej wtedy, gdy dotyczą wycofania się obcego mocarstwa z okupowanego terytorium. Oczywiście, opisywane wydarzenia miały miejsce w szczególnych okolicznościach : z jednej strony, ruchy antykolonialne cieszyły się szerokim poparciem mieszkańców w sensie politycznym i logistycznym, z drugiej zaś – polityka kolonialna korony brytyjskiej została zakwestionowana i utraciła swoją legitymizację.

W okresie postkolonialnym ruchy terrorystyczne stanowiły dodatkowe wsparcie sił powstańczych, co jednak nie upoważnia nas, jak wykazaliśmy w części 2.1, do traktowania terroryzmu jako jednej z możliwych form walki o niepodległość. Ruchy antykolonialne w Palestynie i na Krecie stanowią bardzo szczególną postać terroryzmu, nazywaną zresztą często „terroryzmem historycznym” i przeciwstawianą terroryzmowi nowoczesnemu, którego symbolem jest Irlandia Północna (Wilkinson 2006 : 20-26). Działalność terrorystyczna w Irlandii Północnej rozstrzygnęła o kształcie angielskiej polityki walki z terroryzmem, a przy tym wywarła piętno na kształcie współczesnego terroryzmu. Jak przypomina Alan Greer27, na przestrzeni ostatnich pięćdziesięciu lat źródłem

27

Alan Greer. Northern Ireland: transferable lessons for dealing with other terrorist situations (Irlandia Północna : które z doświadczeń w walce z terroryzmem nadają się do wykorzystania gdzie indziej) - wykładowca polityki publicznej na Uniwersytecie Zachodniej Anglii.

22

zagrożenia terrorystycznego dla Anglii była IRA, a nie grupy islamistyczne28. Niemniej jednak, od czasu zamachów terrorystycznych z 7 i 21 lipca 2005 roku w Londynie, a także po nieudanych zamachach w stolicy (29 czerwca) i 30 czerwca 2007 roku na lotnisku w Glasgow, zagrożenie zmieniło oblicze, a podejrzenie padło na terrorystyczne grupy islamistyczne. Sędzia Justice Fulford, odpowiedzialny za zbadanie sprawy czterech uczestników zamachu29 skazanych na 40 lat więzienia za atak terrorystyczny w dniu 21 lipca, nie miał wątpliwości co do związków tego wydarzenia z zamachem z 7 lipca. W obydwu przypadkach mamy do czynienia z aktami, które w opinii sędziego zostały zainspirowane i przeprowadzone przez Al-Kaidę30. W tej sytuacji można zastanawiać się nad przydatnością brytyjskich doświadczeń z czasów IRA do zwalczania działalności antyterrorystycznej w Europie.

Zdaniem Alana Greera, pomimo różnicy sytuacji można dostrzec pewne analogie pomiędzy wydarzeniami w Irlandii Północnej a działalnością nacjonalistycznych grup terrorystycznych, na przykład w Hiszpanii (Kraj Basków). Sytuacja po zamachach londyńskich i paryskich świadczy tym, że pozytywne doświadczenia z zarządzania kryzysowego w Irlandii Północnej okazują się przydatne także wtedy, gdy organizacja terrorystyczna nie domaga się uznania suwerenności narodu i stworzenia nowego bytu państwowego. Przy ocenie dotychczasowych dokonań warto przypomnieć, że przemoc polityczna była stałym elementem układu, jaki wytworzył się w Irlandii Północnej zarówno po stronie republikanów, jak i lojalistów. Konflikt udało się rozwiązać, a zatem można zastanowić się, które z ukoronowanych sukcesem doświadczeń zasługują na włączenie na stałe do katalogu działań antyterrorystycznych lub mogą inspirować takie działania.

W sposób najbardziej ogólny można powiedzieć, że metody działania, które pozwoliły zażegnać konflikt w Irlandii Północnej, mogłyby zostać wykorzystane na poziomie działań prewencyjnych w trzech zasadniczych wymiarach : 1) Identyfikacja potrzeb społecznych Jak wynika z doświadczeń angielskich w Ulsterze, konflikty są wyrazem szeregu różnorodnych potrzeb społecznych, począwszy od dostępu do ośrodków rekreacji, a kończąc na gwarancjach korzystania z praw obywatelskich. W pierwszym przypadku chodziło o stworzenie większej liczby obiektów rekreacyjnych, niż na pozostałym obszarze Wielkiej Brytanii. W drugim przypadku natomiast działania rządu ukierunkowano na jak najlepsze spełnienie postulatów mniejszości katolickiej w zakresie dostępu do swobód demokratycznych.

2) Edukacja Edukacja jest tematem kluczowym dla walki z terroryzmem, a jej znaczenie będzie coraz większe w miarę wzrostu wzorcowej roli polityki prewencyjnej. Przypomnijmy, iż w ramach reformy systemu edukacyjnego, wdrożonej w czasie konfliktu w Irlandii Północnej, szczególny nacisk położono na wspólną naukę dzieci ze środowisk katolickich i protestanckich, aby wyplenić ze szkół kulturę podziału i segregacji.

3) Komunikowanie i dialog Doświadczenie Irlandii północnej uczy, jak ważne jest kontynuowanie dialogu i łączności pomiędzy stronami konfliktu, także w przerwach pomiędzy formalnymi rokowaniami.

Systematyczny kontakt, nawet jeżeli przybierał czasami charakter nieoficjalny, miał zasadnicze znaczenie dla podtrzymania szans na pokojowe rozwiązanie. W kontekście nowoczesnego terroryzmu, z którym muszą zmierzyć się dziś rządy krajowe i samorządy lokalne,

28

W okresie 29 lat konfliktu zginęło 3 300 osób. Paul Wilkinson, Terrorism versus Democracy. The Liberal State Response (Terroryzm przeciwko demokracji, jaka reakcja liberalnego państwa), Routledege, Londyn i Nowy Jork, 2006, str. 27.

29 Muktar Ibrahim, Yassin Omar, Ramzi Mohammed i Hussain Osman 30 Dominic Casciani, « 21/7: Was it linked to 7/7 ? » (Czy zamachy z 21 lipca mają związek z 7 lipca) , BBC News, 11 lipca 2007 r., www.news.bbc.co.uk.

23

brakuje jednak elementu stałości, rozpoznawalności stron konfliktu właściwego dla Irlandii Północnej : IRA z jednej, władze angielskie z drugiej strony. Współczesny terroryzm jest rozproszony na autonomiczne grupy i ma wiele twarzy, co wydatnie utrudnia podjęcie dialogu pomiędzy przedstawicielami władzy a formacjami terrorystycznymi, których struktura, a także sami adepci zmieniają się bardzo szybko. Innymi słowy, ewentualne wnioski z konfliktu irlandzkiego można wyciągać bardziej w ogólnych kategoriach dialogu i komunikowania ze środowiskami, z których wywodzą się terroryści, niż w sposób możliwy do zastosowania w bezpośrednich rokowaniach z członkami ruchu. Poza tym w sytuacji, gdy mamy do czynienia z grupą terrorystyczną o celach międzynarodowych, nie ograniczających się do jednego kraju lub regionu (jak w sytuacji walki o niepodległość) – jak w przypadku atakującej cały zachodni system wartości Al-Kaidy - polityka komunikowania powinna utrzymywać się na poziomie światowym.

W tej sytuacji, władze lokalne mają jeszcze większe trudności z doborem właściwej polityki komunikowania, muszą bowiem albo prowadzić ją zgodnie z linią postępowania, wytyczoną przez rząd, albo uzyskać samodzielność. Doświadczenia zdobyte w Irlandii Północnej okazują się cenniejsze na płaszczyźnie budowy dialogu pomiędzy różnymi społecznościami (polityka prewencji), niż w perspektywie negocjacji (polityki reakcji).

Ogólnie rzecz ujmując wolno twierdzić, iż pokojowe rozwiązanie problemu Irlandii Północnej niewątpliwie przyczyniło się do ukształtowania angielskiego systemu zwalczania terroryzmu.

Niemniej jednak, biorąc pod uwagę specyficzny charakter współczesnego zagrożenia terrorystycznego, a w szczególności jego pierwiastek religijny (na przykład islamizm) i rozproszenie miejsc zamachów po całym świecie, wszelkie próby przeniesienia „modelu” zarządzania kryzysowego zastosowanego w Irlandii Północnej na obecną sytuację wymagają szczególnej ostrożności. Angielski system prawny został zresztą dostosowany do nowych wyzwań przez przyjętą w 2000 roku ustawę antyterrorystyczną (British Terrorist Act, zmienioną w 2006 roku), która zawiera nowoczesną definicję terroryzmu, uwzględniającą szerokie spektrum ruchów o podłożu politycznym, religijnym i ideologicznym. O faktycznej innowacji prawnej można mówić jednak dopiero od czasu wejścia w życie ustawy o planach reagowania cywilnego (Civil Contingencies Act 2004), która nakłada na samorządy lokalne obowiązek przyjęcia lokalnego planu działań na wypadek ataku terrorystycznego, co rodzi określone problemy logistyczne i finansowe. Pomimo tego, różnice pomiędzy miastami doświadczonymi a nie posiadającymi żadnych doświadczeń w największym stopniu dotyczą rozwiązań instytucjonalnych. Jak pamiętamy, portugalski NACP odpowiedzialny za przeciwdziałanie terroryzmowi zajmował się pierwotnie organizacją i nadzorowaniem działań w zakresie obrony cywilnej i akcji ratowniczych na szczeblu ogólnokrajowym. Rozszerzenie właściwości NACP na walkę z terroryzmem po zamachach z 11 września 2001 roku świadczy o tym, iż pojawienie się nowych zagrożeń terrorystycznych w Europie nie zawsze prowadzi do powstania nowych, wyspecjalizowanych struktur. Podobnie dzieje się w przypadku miast, które w prowadzonej polityce opierają się głównie na realokacji już istniejących zasobów, co nie wyklucza oczywiście całkowicie nowych inicjatyw w dziedzinie prewencji i działań informacyjnych.

W Niemczech, jedynym państwie federalnym projektu CAT, środek ciężkości systemu prewencji i współpracy w szerokim znaczeniu tego słowa wyznacza 16 krajów związkowych. Za opracowanie wytycznych odpowiada task force – BLPG, której zadania rozszerzono na działalność antyterrorystyczną podobnie jak miało to miejsce w Portugalii. Po przyjęciu przepisów antyterrorystycznych w 2002 roku, istniejący system uzupełniono o nowe rozwiązania, polegające z jednej strony na zaostrzeniu środków bezpieczeństwa na granicach, z drugiej natomiast - na zacieśnianiu współpracy właściwych organów w zakresie kontroli grup, uznanych za potencjalnie niebezpieczne (program BIRGIT). Ten ostatni element, którego skuteczności dowiodły wyniki

24

działań wobec członków komórki monachijskiej, posłużył za model pozostałym krajom związkowym.

W omawianym przypadku, to nie doświadczenia państwa, ale doświadczenia niższego szczebla administracji jawią się zatem jako potencjalny wzór do naśladowania dla innych regionów europejskich.

Przykład Polski rzuca nowe światło na inny aspekt zmiennej historycznej, wynikający zarówno z braku konkretnego zagrożenia terrorystycznego, jak z młodości polskiej demokracji. Po pierwsze, pomimo zaangażowania w walkę z terroryzmem na szczeblu międzynarodowym, przede wszystkim za pośrednictwem oddziałów służących w siłach międzynarodowych w Iraku (w podobny sposób, jak Anglia i Portugalia), Polska wydaje się być mniej narażona na zagrożenie terrorystyczne niż Anglia, tak na szczeblu ogólnokrajowym jak - w konsekwencji – na poziomie najważniejszych miast. Po drugie, Polska jest młodą demokracją, która nie poznała zagrożenia terrorystycznego za czasów istnienia bloku sowieckiego, a jej system obrony cywilnej – scentralizowany i kierowany ze szczebla ogólnokrajowego (przez ministerstwo obrony i ministerstwo spraw wewnętrznych i administracji) – dopiero zaczyna się konsolidować. Na szczeblu lokalnym sporządza się co prawda plany przeciwdziałania zagrożeniu terrorystycznemu, mają one jednak charakter przede wszystkim prospektywny.

Należy jednak pamiętać, że wpływ zmiennego czynnika historycznego, dzięki któremu najbardziej doświadczone miasta są w stanie tworzyć politykę prewencji i plany zarządzania kryzysowego, dostosowane do aktualnych wyzwań i potrzeb, jest bardzo względny. W istocie, po pierwsze - rozwój projektów współpracy różnych podmiotów zaangażowanych w walkę z terroryzmem na szczeblu europejskim (władze państwowe, policja, sędziowie, szkoleniowcy), sprzyja coraz szerszej wymianie wiedzy i doświadczeń. Na przykład w dziedzinie współpracy policyjnej (Art. 29 i 30 TWE) i celnej (art. 135 TWE), porozumienie z Schengen oraz powołany w 1995 r. Europol stworzyły adekwatne ramy współpracy, sprzyjające rozwijaniu kontaktów i wymianie doświadczeń na szczeblu ogólnoeuropejskim. Po drugie - nie tylko dramatyczne zamachy terrorystyczne w Londynie i Madrycie, ale i pozytywne wydarzenia w rodzaju zakrojonych na szeroką skalę imprez kulturalnych (wystawa światowa) czy sportowych (puchar świata w piłce nożnej) stwarzają każdorazowo okazję do rozpowszechniania informacji, wymiany poglądów i dyskusji między ekspertami europejskimi.

Niektóre z działań doraźnych, jak sesje informacyjne organizowane po zamachach terrorystycznych w Londynie na użytek przedstawicieli europejskich policji i inne praktyki tego typu, są z całą pewnością warte upowszechnienia. Prezentowany jako zjawisko globalne terroryzm jest przede wszystkim wyzwaniem lokalnym, co oznacza, iż należy wzmocnić czy wręcz przemyśleć na nowo wszystkie składowe walki z terroryzmem.

Przy braku doświadczeń na szczeblu krajowym, pewne kraje stworzyły platformy dialogu, umożliwiające porównywanie praktyk w dziedzinie walki z terroryzmem i pozwalające uwzględnić wymiar lokalny w tworzonych systemach. Taki był również cel niniejszego projektu, który miał skonfrontować ekspertów europejskich z lokalnym wymiarem walki z terroryzmem i zachęcić do prac badawczych oraz umożliwić lepsze zrozumienie i zdefiniowanie roli szczebla lokalnego w walce z terroryzmem.

25

3. ZAPOBIEGANIE TERRORYZMOWI : OD WSPÓŁPRACY DO PARTNERSTWA 3.1 Prewencja i komunikowanie Zapobieganie terroryzmowi w państwach europejskich jest dziedziną, przeżywającą ostatnio dynamiczne zmiany, ponieważ władze posługują się już dziś nie tylko tradycyjnymi instrumentami, wypracowanymi do zapobiegania przestępczości. Władze wypracowują teraz własne, specyficzne instrumenty do wykorzystania zwłaszcza w dziedzinie dialogu między społecznościami.

Schematycznie rzecz przedstawiając, linia przewodnia polityki prewencyjnej, prowadzonej przez samorządy wynika z ram, określonych przez Radę Europy w tekście przedmiotowej konwencji z dnia 16 maja 2005 r.31 i obejmujących dwa zasadnicze kierunki działań (art. 2). Po pierwsze, zostaje położony nacisk na szkolenie organów represyjnych (policji) a po drugie – na rozwój polityki prewencyjnej, dotyczącej w równym stopniu takich dziedzin, jak edukacja, kultura, informacja, media i uwrażliwianie społeczeństwa. Polityka prewencyjna, traktowana jako uzupełniająca względem koniecznych posunięć represyjnych, stała się kluczowym elementem systemu walki z terroryzmem.

Należy tu podkreślić, że jest ona szczególnie istotna w naszych wielokulturowych społeczeństwach, w których musi zostać ugruntowany ścisły związek między władzą polityczną a społeczeństwem obywatelskim.

Jednocześnie polityka komunikowania, chociaż nie musi być formalnie składową częścią polityki prewencyjnej, de facto jest elementem nierozerwalnie z nią związanym. Ma ona na celu, po pierwsze - promowanie uczenia się przez różniące się od siebie nawzajem wspólnoty koegzystencji w perspektywie średnio i długoterminowej, a po drugie – krzewienie wśród obywateli podstawowej wiedzy, potrzebnej w przypadku zamachów terrorystycznych. Oba te pojęcia - prewencja i komunikowanie – są wzajemnie od siebie uzależnione, dlatego też rozpatrujemy je tu jako dwuczłonową całość.

3.1.1 Lepiej zapobiegać, niż reagować Polityka prewencyjna wymaga szeregu różnych, uzupełniających się nawzajem elementów, takich jak wywiad, przenikanie do odpowiednich środowisk i dialog społeczny, a w szczególności dialog między różnymi społecznościami. Średnioterminowe i długoterminowe działania, prowadzone w tych dziedzinach nastawione są na dogłębne poznanie przyczyn, popychających jednostki do popełniania zamachów, a niekiedy świadomego popełniania ich z narażeniem życia. Jak podkreśla Henry Shaftoe32, uciekanie się wyłącznie do działań represyjnych, czyli do tego, co nazywa « groźbą kary » jest niewystarczające, a nawet więcej : do tej pory absolutnie nie dowiedziono skuteczności takich posunięć. Wprowadzenie w życie ostrzejszych przepisów prawa w USA33, jak zresztą i w Europie, z zamiarem skutecznego odstraszenia potencjalnych zainteresowanych od podejmowania wszelkich prób działalności terrorystycznej - to posunięcia przede wszystkim symboliczne, mające stanowić ilustrację zaangażowania władz publicznych w tę walkę. Z drugiej strony tego rodzaju systemy normatywne, de facto stygmatyzujące jedną z kategorii ludności, mogą wywołać efekt odwrotny do pierwotnie zamierzonego, tzn. doprowadzić do alienacji grup ludzkich, odgrywających zasadniczą rolę w walce z terroryzmem zamiast sprzyjać współpracy z takimi grupami. Skądinąd wyroki, wydane przeciwko jednemu ze sprawców zamachów z 11 września w USA - Zakarii Moussaoui i przeciwko Abu Hamzie, skazanemu w Wielkiej Brytanii za podburzanie do zabójstw w kazaniach, wygłaszanych w meczecie w Finsbury Park – zapadły w oparciu o minione

31

Konwencja Rady Europy na rzecz zapobiegania terroryzmowi (STCE nr 196) : Rada Europy, Walka z terroryzmem. Normy Rady Europy, Strasburg, Wydawnictwa Rady Europy, 4-te wydanie, 2007, str. 165-183.

32 Henry Shaftoe, Report from the 1st local seminar in Bristol, CAT’s programme (sprawozdanie z pierwszego seminarium, organizowanego w Bristolu w ramach programu CAT), 28 - 29 września 2006 r.

33 Henry Shaftoe, tamże str. 9.

26

ustawodawstwo jeszcze przed wprowadzeniem w życie ostatnich ustaw antyterrorystycznych, przyjętych w obu krajach. W tej sytuacji o ile środki odstraszające, przewidziane systemem prawnym pozostają istotnym składnikiem walki z terroryzmem, o tyle musi im towarzyszyć polityka prewencyjna, zmierzająca, po pierwsze - do maksymalnego zmniejszenia szans na zorganizowanie zamachów terrorystycznych (prewencja sytuacyjna), a po drugie - do wyeliminowania wszelkiej motywacji, prowadzącej do tego rodzaju działań (prewencja społeczna). Żaden rząd nie kwestionuje konieczności skupienia się na działaniach prewencyjnych w ramach walki z terroryzmem, wprost przeciwnie - rozbieżności dotyczą tylko podejścia, jakie należy w tej dziedzinie przyjąć.

Wiadomo, że stosowane metody są metodami, wypróbowanymi w walce z przestępczością, ale czy walka z terroryzmem nie ma własnej specyfiki ? Eksperci, biorący udział w projekcie przez cały przebieg jego realizacji nie byli w tej sprawie jednomyślni. Wszyscy oni zgadzają się wprawdzie co do charakterystycznych cech nowoczesnego terroryzmu, uwydatnionych we wstępie do niniejszego raportu, ale zamach terrorystyczny uważają przede wszystkim za zbrodnię, uzasadniającą uciekanie się do metod, stosowanych przy zapobieganiu przestępczości. O ile nie sposób zakwestionować konieczności oparcia się na aktualnie stosowanych, sprawdzonych praktykach prewencji przestępczości, o tyle należy zaznaczyć, że struktura siatki terrorystycznej i religijny charakter współczesnego terroryzmu wymagają specyficznego podejścia. Na przykład odnośnie dialogu między społecznościami, Mounir Azzaoui34 przypomina, że sam fakt nawiązania dialogu między przedstawicielami różnych organizacji muzułmańskich, reprezentowanych w Krajowej Radzie Muzułmanów w Niemczech a władzami niemieckimi może być źródłem napięć w przedmiotowej wspólnocie religijnej, której zresztą daleko do jednolitości. Chociaż bowiem inicjatywa władz niemieckich wcale nie musi nie świadczyć o jakiejkolwiek podejrzliwości wobec muzułmańskiej społeczności religijnej35, członkowie tej społeczności mogliby poczuć się zdradzeni przez swoich własnych przedstawicieli tylko dlatego, że ci ostatni uczestniczą w procesie tworzenia warunków do dialogu. Przyczyny tego stanu rzeczy należy upatrywać w międzynarodowym charakterze walki z terroryzmem. Poparcie interwencji amerykańskiej w Iraku przez władze niemieckie « zdyskwalifikowało » mianowicie te ostatnie w oczach części muzułmanów. W tej sytuacji każde instytucjonalne nawiązanie bliższych kontaktów jest postrzegane jako politycznie ryzykowne zarówno dla władz, jak i dla przedstawicieli społeczności muzułmańskiej ; polityka prewencyjna musi uwzględniać ten międzynarodowy wymiar także na lokalnym terenie działania. Ryzyko ostracyzmu społeczności muzułmańskiej może w pewnej mierze wzrosnąć, jeżeli programy dotyczące dialogu między społecznościami nie będą w dostatecznym stopniu uwzględniały wybitnie politycznego charakteru walki z terroryzmem, gdzie gra idzie o tożsamość zainteresowanych.

Od tego przykładu możemy przejść bezpośrednio do istoty prewencji i zastanowić się nad zagadnieniem najważniejszym do ustalenia przy organizowaniu działań prewencyjnych : jakie motywy skłaniają daną osobę lub grupę ludzi do popełniania aktów terrorystycznych i jakie czynniki należy brać pod uwagę przy ustalaniu profilu terrorysty ? Innymi słowy mówiąc, w jakich kierunkach powinny zmierzać działania prewencyjne ? a) Kim są terroryści ?

Odpowiedź na to pytanie nie jest proste, ponieważ nie istnieje typowy profil terrorysty.

Wyraźnie widzimy to w przypadku czterech Brytyjczyków, winnych zamachów w Londynie 7 lipca 2005 r.36, szczególnie w przypadku osobnika, uważanego za przywódcę grupy - Mohammeda

34

Był rzecznikiem Krajowej Rady Muzułmanów w Niemczech do grudnia 2006 r. i występował w roli eksperta na konferencjach, organizowanych w ramach projektu CAT (w Tybindze i Brukseli).

35 Niemiecki federalny urząd kryminalny : Common Dialogue between Muslim Organisations and Security Authorities - Programme for "Confidence-Building Measures" (Dialog między organizacjami muzułmańskimi a władzami, odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo – Program posunięć, obliczonych na budowanie zaufania) 19.12.2005 r., str. 3.

36 Mohammed Sidique Khan, Shehzad Tanweer, Germaine Lindsay, Hasib Mir Hussain.

27

Sidique Khana. Okazuje się, że jest on obywatelem brytyjskim, urodzonym w Leeds z rodziców Pakistańczyków. Jego biografia świadczy o doskonałej integracji w społeczeństwie brytyjskim człowieka, który nigdy nie cierpiał z powodu rasizmu, poza tym ani w dzieciństwie, ani w okresie licealnym nie był religijnie indoktrynowany (tak w każdym razie wynika z relacji bliskich mu osób)37.

Zejście na drogę terroryzmu osoby, która absolutnie nie miała do tego żadnych predyspozycji dobitnie świadczy o tym, jak trudno prowadzić politykę prewencyjną bez możliwości określenia typowego profilu terrorysty.

Istnieją tymczasem, jak słusznie podkreśla Jean-Claude Salomon38, pewne elementy umożliwiające, po pierwsze - wytyczenie pewnych kierunków działania w sensie przeciwdziałania wytwarzaniu się kontekstu, sprzyjającego inicjatywom zamachów terrorystycznych, a po drugie wykrywanie osób podatnych na przyciągnięcie do terroryzmu. Na samym początku należy stwierdzić zasadniczy fakt : nie należy zapominać o tym, że terroryści są ludźmi, noszącymi wszelkie znamiona « normalności » tzn. są zintegrowani w danym społeczeństwie, chociaż pozostają w całkowitej opozycji względem wartości, stanowiących jego fundamenty. Oto właśnie jedne z głównych wniosków, wypływających z badania Jessiki Stern, która przeprowadziła wywiady ze sprawcami zamachów terrorystycznych o podłożu religijnym (chrześcijanami, Żydami i muzułmanami) w więzieniach libańskich, pakistańskich i amerykańskich. Główną pobudką tych osobników była chęć narzucenia reszcie świata nowych norm moralnych, politycznych i religijnych za cenę własnego życia, podczas gdy każdy z nich normalnie funkcjonował w społeczności39.

Założenie, że terroryści są z pozoru normalnymi ludźmi jest konieczne przed rozpoczęciem procesu opracowywania jakiejkolwiek polityki prewencyjnej, mającej umożliwić ustalenie, jakie czynniki popychają jednostki do popełniania zamachów terrorystycznych. Pod tym kątem Jean-Claude Salomon sporządził listę kluczowych punktów, mogących umożliwić lepsze zrozumienie i określenie profilu terrorysty. Poniżej przytaczamy najważniejsze spośród uwydatnionych przez tego autora elementów z zamiarem doprowadzenia - w dalszej kolejności - do opracowania tabeli do analizy, która będzie mogła zostać udostępniona lokalnym władzom jako instrument roboczy : 1. Przemoc, do której posuwają się terroryści, jest bardziej ukierunkowana i lepiej zorganizowana, niż przemoc w wydaniu chuliganów i młodocianych przestępców. Wywodzi się ona jednak ze zbliżonych kategorii społecznych i podobnych środowisk.

2. Cele, atakowane przez terrorystów są symboliczne, a pobudki mogą być polityczne, religijne, etniczne lub wynikać z problemów tożsamościowych.

3. Terroryści są takimi samymi ludźmi, jak my : mają podobne potrzeby, emocje i aspiracje.

37

« Profile Suicide Bombers (profil terrorystów - samobójców) », portal BBC News (www. news.bbc.co.uk), 30 września 2007 r.

38 « The Mind of the Terrorist (mentalność terrorystów) », materiał prezentowany na pierwszym seminarium, oranizowanym w ramach projektu CAT na Uniwersytecie w Bristolu, w dniach 28 i 29 września 2006 r.

39 Jessica Stern, Terror in the name of God. Why religious militants kill ?(Terroryzm w imię Boga.

Dlaczego ludzie zabijają z gorliwości religijnej ?), New York, HarperCollins, 2003.

28

4. Terroryści niekoniecznie są szaleńcami ani osobami psychicznie chorymi, chociaż mogą mieć pewne zaburzenia osobowości i może przeżyli wstrząsy, pozostawiające ślady w psychice 5. Terroryści są produktem kombinacji trzech czynników : indywidualnego, organizacyjnego i kontekstowego.

6. Ważne jest uwzględnienie kilku określeń, częściowo charakteryzujących osobowość terrorysty : identyfikowanie się, poczucie własnej wartości, zemsta, frustracja, reakcja, potrzeba uznania, niezadowolenie, podejmowanie wyzwań, honor, gniew, żywione urazy, konflikt, resentymenty.

7. Współcześni terroryści nie działają w pojedynkę, tylko jako ogniwa siatki.

8. Siatki terrorystyczne - to żywe organizmy, którymi rządzi dynamika zbiorowa.

9. Istnienie siatki jest czynnikiem odróżniającym w wydaniu chuliganów lub tradycyjnych przestępców.

terroryzm

od

przemocy

10. Organizacja siatki jest kluczowym elementem na wszystkich etapach : od poszukiwania kandydatów do naboru terrorystów ; od przygotowywania zamachu terrorystycznego do jego popełnienia.

Wśród najistotniejszych elementów do uwzględnienia w tabeli do analizy, przeznaczonej dla samorządów należy wymienić przede wszystkim różnorodność osób, zaangażowanych w organizowanie zamachu. Uczestnictwo w siatce terrorystów nie ogranicza się wyłącznie do podkładania bomby. Nabór nowych członków siatki, tworzenie siatki, jej finansowanie, później organizowanie jej działalności, a na koniec samo popełnienie zamachu wymagają bardzo zróżnicowanych umiejętności, co niewątpliwie utrudnia działania prewencyjne. Dodatkowa trudność pojawia się w związku tym, że zamachy są nierzadko popełniane przez osoby nie mieszkające w mieście, w którym planowany jest zamach, a przebywające w nim tyko przez okres, potrzebny do zorganizowania zamachu. Tak sprawy wyglądały przy próbach zamachów w dwóch pociągach w Dortmundzie i Koblencji (31 lipca 2006 r.) : w to terrorystyczne przedsięwzięcie było zamieszanych

29

pięciu Libańczyków i jeden Syryjczyk, ale tylko dwie osoby z tej grupy mieszkały na stałe w Niemczech40. Wynika z tego, że polityka prewencyjna musi uwzględniać te okoliczności i oddziaływać w różnych kierunkach.

Samorządy mają więc podwójne wyzwanie : 1) muszą posiadać fachową wiedzę, konieczną do sprostania wszystkim powyższym wymogom walki ze współczesnym terroryzmem ; 2) różnorodność operacji prewencyjnych wymaga nienagannej współpracy i koordynacji działań, prowadzonych przez wszystkie zaangażowane podmioty nie tylko w ramach jednego zespołu administracyjnego (współpracy poziomej), ale i z udziałem różnych szczebli władzy państwowej, a niekiedy wspólnie z partnerami zagranicznymi (współpracy pionowej). Ta zasada dotyczy zresztą nie tylko polityki prewencyjnej, ale również wszystkich dziedzin objętych walką z terroryzmem na szczeblu lokalnym (zarządzania kryzysowego, dialogu między społecznościami i pomocy ofiarom zamachów). W projekcie tym doszliśmy do wniosku, że walka z terroryzmem na szczeblu lokalnym działa jak katalizator, zmuszający władze do zmiany i/lub zreformowania ustawodawstwa, regulującego zasady walki z terroryzmem w taki sposób, aby zezwalało ono zainteresowanym podmiotom na współpracę, a przez to nadawało legitymizacji ich działaniom w terenie. b) Podmioty prewencji Uznanie wielowymiarowego charakteru walki z terroryzmem oznacza poszerzenie grona uczestników polityki prewencyjnej, a to pociąga za sobą konieczność zorganizowania prewencji według dość złożonego schematu. Schemat ten Henry Shaftoe41 przedstawił w postaci diagramu, sporządzonego według sytuacji brytyjskiej i obejmującego 3 okręgi współśrodkowe, z których każdy odpowiada jednemu ze stopni oddziaływania na potencjalnych terrorystów i jednemu z poziomów działań prewencyjnych.

40

Sprawozdanie z czwartego seminarium, zorganizowanego w ramach projektu CAT na Uniwersytecie Tybińskim w dniach 27 i 28 listopada 2006 r, str.19 - 20.

41 Henry Shaftoe, tamże, str.17.

30

Pierwszy krąg wpływu, mogący powodować zmiany zachowania potencjalnych terrorystów jest kręgiem najbliższego otoczenia, składającego się przede wszystkim z rodziny i znajomych. Drugi krąg obejmuje zarówno podstawowe usługi komunalne (szkolnictwo, służbę zdrowia, terenowe służby pilnujące bezpieczeństwa i policję), jak duszpasterstwo i organizacje społeczne ; działania, prowadzone przez te podmioty odgrywają zasadniczą rolę w długoterminowej polityce prewencyjnej. I wreszcie ostatni krąg odpowiada wymiarowi ponadnarodowemu, obejmującemu krajowe służby wywiadowcze i międzynarodowe, rząd państwa, lokalnych przedstawicieli rządu, organy bezpieczeństwa i Komisję Europejską.

O ile nikt nie kwestionuje zasadności uczestnictwa lokalnego szczebla w walce z terroryzmem42, o tyle wiadomo, że szczebel ten odgrywa przypadającą mu rolę prewencyjną poprzez ściśle określoną grupę podmiotów, których stopień uczestnictwa w prewencji jest niejednakowy, jak to bardzo trafnie ilustruje powyższy schemat. W przypadku Wielkiej Brytanii, oparcie lokalnej prewencji na wspomnianej grupie podmiotów powinno być tym wyraźniejsze, że od 1998 roku samorządy uczestniczą w zapobieganiu terroryzmu mocą ustawy o przestępczości i zamieszkach43. Ustawa wymaga od nich, podobnie zresztą jak od placówek publicznych (np. ośrodków zdrowia), zaostrzenia działań w zakresie zapobiegania przestępczości, a tę zasadę można interpretować tak szeroko, aby obejmowała także zagadnienia terroryzmu i terrorystów.

W rzeczywistości działania prewencyjne, obliczone na zmniejszenie ryzyka terroryzmu44 są wdrażane na szczeblu krajowym, rzadko natomiast póki co na szczeblu lokalnym. Nie oznacza to bynajmniej, że samorządy nie odgrywają żadnej roli w prewencji, nie ma jednak specyficznych ram, regulujących walkę z terroryzmem na szczeblu lokalnym, przynajmniej poza wielkimi aglomeracjami miejskimi.

Systemy prewencji zostały wypracowane przede wszystkim w takich miastach, jak Londyn, Birmingham i Manchester - a to na skutek zamachów, organizowanych przez IRA w okresie ostatniego czterdziestolecia.

I właśnie wpływ historii danego kraju na metody walki z terroryzmem jest ważnym elementem.

Z jednej strony minione doświadczenia są źródłem wiedzy do wykorzystania w organizowaniu różnych aspektów polityki prewencyjnej ; z drugiej strony - jak słusznie podkreśla Adam Roberts45 ich zasadność należy traktować z dużą rezerwą, skoro dotąd nie udało się wyplenić tego zjawiska na badanym terenie. c) Partnerska współpraca konieczną bazą prewencji Prewencja wymaga podejścia politycznego adekwatnego do wszystkich dziedzin, które obejmuje swymi działaniami. Innymi słowy mówiąc, nie można już dziś powierzać prewencji operatorom tylko jednego typu : najwyraźniej konieczne jest oparcie się w koncepcji prewencji na współpracy różnych podmiotów na szczeblach lokalnym i krajowym. Jednocześnie realizacja czy wręcz wykonalność tej współpracy blokuje przeszkoda instytucjonalna, ponieważ życie polityczne poszczególnych krajów jest bardzo różnie zorganizowane, począwszy od francuskiego centralizmu po niemiecki federalizm. W tej sytuacji bardzo różna jest także rola lokalnego szczebla we wszelkiego typu działaniach prewencyjnych, szczególnie w walce z terroryzmem. Jednocześnie w trakcie realizacji naszego programu dostrzegliśmy kilka inicjatyw świadczących o tym, że

42

Frédéric Esposito, 7 września 2007 r, « Strach w mieście : w jaki sposób lokalne władze stawiają czoło zagrożeniu ze strony terroryzmu ?», Le Temps ; Nick Tilley i Gloria Laycock, « Working out what to do: Evidence-based crime reduction (Wypracowywanie strategii : represja przestępczości w oparciu o materiał dowodowy) », raport sporządzony wspólnie z państwowym Instytutem Sprawiedliwości w Waszyngtonie, D.C., Crime Reduction Research Series Paper 11, British Home Office, 2002.

43 Office of Public Sector Information, Crime and Disorder Act 1998, portal (www.opsi.gov.uk).

44 Office of Public Sector Information, Prevention of Terrorism Act 2005, portal (www.opsi.gov.uk).

45 Adam Roberts, The ‘War on Terror’ in historical perspective’ (Wojna terroru w perspektywie historycznej) , materiał przedstawiony na konferencji, podsumowującej projekt CAT w Brukseli w dniach 10 i 11 września 2007 r.

31

faktycznie istnieją potencjalne możliwości nadania polityce prewencyjnej charakteru bardzo wyraźnie partnerskiego.

W Niemczech46 na szczeblu federalnym ukonstytuowała się grupa robocza złożona z przedstawicieli rządu federalnego i rządów 16 krajów związkowych (federalno-regionalna grupa robocza, BLPG). Rolą grupy jest zbadanie zagrożenia ze strony terroryzmu w sektorze publicznych środków komunikacji. Ochrona infrastruktury transportu stała się zagadnieniem najwyższej wagi szczególnie po zamachach w Madrycie i w Londynie. Grupa federalno-regionalna ma zająć się trzema zasadniczymi kierunkami działań prewencyjnych, a mianowicie : 1) rozpoznać potencjalne niebezpieczeństwa w niemieckich sieciach autostradowej i kolejowej ; 2) zapewnić pracownikom państwowym (w szczególności kierowcom autobusów, maszynistom kolejowym i motorniczym metra) przeszkolenie umożliwiające adekwatne reagowanie w przypadku zamachów ; 3) przeprowadzić kampanię uwrażliwiającą pod tytułem « Czujność w podróży » (Aufmerksam unterwegs), obliczoną na wyrobienie w pasażerach i pracownikach czujności przede wszystkim wobec pozostawianych bez opieki bagaży. Wyniki prac grupy roboczej zostały upowszechnione na szczeblu federalnym i regionalnym (tzn. w poszczególnych krajach związkowych), co jest konkretnym wyrazem koncepcji przekazywania uprawnień z góry na dół (top-down approach). Taka współpraca obu szczebli niemieckiego systemu politycznego jest logiczną konsekwencją udziału przedstawicieli rządów krajów związkowych w pracach grupy, ale jest ona poza tym wyrazem uznania poczesnej roli, odgrywanej dziś w walce z terroryzmem przez lokalne władze.

Z kolei odwrotny schemat, który odnajdujemy w koncepcji lansowania inicjatyw z dołu do góry (bottom-up approach), zadziałał w kraju związkowym Bawaria47 : władze regionalne oparły się tu na nowej normie federalnej, dotyczącej walki z terroryzmem, przy usprawnianiu identyfikacji osobników, uznawanych za potencjalnie niebezpiecznych spośród jednostek, działających w ugrupowaniach islamistycznych. Tego rodzaju politykę prewencyjną, bardzo precyzyjnie nastawioną na cel, wypracowała grupa robocza nazwana « BIRGIT » (Beschleunigte Identifizierung und Rückführung von Gefährdern aus dem Bereich des islamistischen Terrorismus/Extremismus), skupiająca różne podmioty lokalne, zaangażowane w walkę z terroryzmem (w szczególności policję i władze polityczne). Konkretnie rzecz biorąc, grupa szczegółowo zbadała profil 60 osobników uznanych za niebezpiecznych, na skutek czego ogromna większość została wydalona z Niemiec, zgodnie z rozporządzeniami wspomnianej ustawy. Jednym z najbardziej widocznych efektów pracy grupy roboczy był wyjazd z Monachium członków grupy islamistycznej Ansar-al-Islam. Przykład ten, nazwany przez niemieckie władze federalne « modelem bawarskim » umożliwił rozwój współpracy na lokalnym szczeblu między podmiotami, zaangażowanymi w przedsięwzięcie identyfikacji islamistów, uznawanych za niebezpiecznych. Stał się on ponadto, w sytuacjach zagrożenia ze strony pewnej formy terroryzmu religijnego, modelem prewencji dla pozostałych niemieckich krajów związkowych, z których część przejęła zasady funkcjonowania, wypracowane przez grupę roboczą BIRGIT. W kontekście politycznym Anglii, sytuacja jest diametralnie różna, ponieważ rola władz nie jest tu do końca wyraźnie określona, co z całą pewnością utrudnia wszelkie formy współpracy.

Uprawnienia prewencyjne oscylują tu między departamentem bezpieczeństwa (community safety unit, jednostką bezpieczeństwa społecznego) a departamentem planowania reagowania w sytuacjach nagłego zagrożenia (emergency planning). W świetle dyskusji, które miały miejsce na konferencjach, zorganizowanych w ramach projektu CAT, koordynacja działalności prewencyjnej między obu wspomnianymi departamentami byłaby bardzo pomocna. Pierwszy z nich jest bowiem w bezpośrednim kontakcie z mieszkańcami, a drugi posiada większe doświadczenie i solidniejszą wiedzę techniczną w zakresie prewencji. Jednocześnie polityka zapobiegania terroryzmowi powinna być wpleciona w lokalną strategię bezpieczeństwa wzorem inicjatyw, podjętych przez władze miasta 46

Gerald Störmer, « Police terrorism prevention in the state of Hesse on local level (Rola policji w prewencji terroryzmu na szczeblu lokalnym w kraju związkowym Hesja) », materiał przedstawiony na czwartym seminarium, zorganizowanym w ramach projektu CAT na Uniwersytecie Tybińskim w dniach 27 i 28 listopada 2006 r.

47 Sprawozdanie z czwartego seminarium, zorganizowanego w ramach projektu CAT na Uniwersytecie Tybińskim w dniach 27 i 28 listopada 2006 r., str. 24 - 28

32

Westminster48 czy hrabstwa Halton49. Właśnie w hrabstwie Halton wdrożono zasadę partnerskiej współpracy, obejmującej wszystkie lokalne podmioty, a obliczoną na wypracowanie lokalnej strategii bezpieczeństwa. Jest to zresztą jeden z rzadkich przykładów, realizowanych w Anglii na szczeblu lokalnym pomijając programy prewencyjne, wdrażane w wielkich aglomeracjach.

3.1.2 Globalna strategia komunikowania Komunikowanie – to instrument walki z terroryzmem, obejmujący dwa niezależnie od siebie składniki. Pierwszym jest rozpowszechnianie informacji wśród populacji : chodzi w nim nie tylko o szczegółowe informacje o zamachu, który już został popełniony, ale także o ogólną informację, rozpowszechnianą na zasadzie prewencyjnej. Drugim składnikiem jest wzajemne przekazywanie sobie informacji przez osoby bezpośrednio zaangażowane w walkę z terroryzmem.

Ponieważ proces komunikowania będzie kształtowany odpowiednio do dziedzin, objętych walką z terroryzmem, wypracowanie strategii komunikowania wymaga uprzedniego stworzenia mechanizmów, zapewniających doskonałą koordynację wszystkich posunięć antyterrorystycznych od prewencji do dialogu między społecznościami.

Trudność w wypracowaniu globalnej strategii wynika z braku koordynacji działań różnych podmiotów, zaangażowanych w walkę z terroryzmem. Efekty tego braku koordynacji dają się bezpośrednio odczuć przy wypracowywaniu poszczególnych składników i aspektów polityki komunikowania. Jednocześnie, aby przesłanie było zawsze zrozumiałe tak dla władz lokalnych, jak dla mieszkańców, konieczne są pełna identyfikowalność ogniw komunikujących (kto komunikuje ?) i przesłania o zrozumiałej i zgodnej ze sobą treści (bez rozbieżności między ogniwami komunikującymi). Po uwzględnieniu tych wymogów treściowych (jednolitości informacji) i formalnych (koordynacji między wszystkimi podmiotami walki z terroryzmem) można przejść na etap określania strategii komunikowania. a) Stworzenie jednolitego systemu informacji na potrzeby społeczeństwa Od kilku lat każdy pasażer przechodzący przez lotnisko lub halę dworcową zwykle zwraca uwagę na to, czy ktoś gdzieś nie zostawił bez opieki walizki. Ten stan rzeczy jest rezultatem szerokiej akcji informacyjnej, podjętej przez władze krajów europejskich i władze ogromnej większości krajów świata w celu uniemożliwienia wszelkich zamachów z podłożeniem bomby w walizce - o czym już wspominaliśmy przy omawianiu niemieckiego przykładu federalno-regionalnej grupy roboczej (BLPG). Tego rodzaju przemiana pasażera i obywatela w cerbera jest zresztą kultywowana przez władze państw, które wzmacniają systemy czujności i bezpieczeństwa szczególnie na lotniskach.

Przykładem może tu być choćby narzucenie paszportu biometrycznego czy zwyczaj przeszukiwania wszystkich pasażerów i ich rzeczy osobistych, co zresztą zaczyna być regulowane coraz surowszymi przepisami.

Przekraczanie granicy, a ściślej przechodzenie z jednej strefy bezpieczeństwa do drugiej (w efekcie porozumień z Schengen), staje się bardzo subiektywnym kryterium (różnie ocenianym w zależności od osoby) pomiaru i porównywania poziomów bezpieczeństwa, a co za tym idzie, potencjalnych stopni zagrożenia. Przykład ten jest dokładną ilustracją tego, w jaki sposób system bezpieczeństwa i towarzysząca mu polityka informacyjna mogą w wpływać na określanie poczucia bezpieczeństwa albo braku poczucia bezpieczeństwa jednostek. Władze muszą być świadome faktu, że sprawą zasadniczej wagi jest zadbanie o to, aby komunikowanie nie przynosiło efektów odwrotnych do zakładanych - szczególnie w działaniach prewencyjnych - tzn. aby zwiększało, a nie zmniejszało 48

John Baradell and Dean Ingledew, « working together in partnership to prevent emergence of threat of terrorism (partnerska współpraca w prewencji nagłego zagrożenia ze strony terroryzmu) », materiał przedstawiony na pierwszym seminarium, zorganizowanym w ramach projektu CAT na Uniwersytecie w Bristolu w dniach 28 i 29 września 2006 r.

49 Spencer Webster, « British local authorities' experience at prevention of terrorism (Doświadczenia brytyjskich władz lokalnych w prewencji terroryzmu) », materiał przedstawiony na pierwszym seminarium, zorganizowanym w ramach projektu CAT na Uniwersytecie w Bristolu w dniach 28 i 29 września 2006 r.

33

poczucie bezpieczeństwa. Ważna jest jednolitość podawanych informacji, tzn. zapewnienie zgodności przesłania od poszczególnych ogniw systemu (władz, pracowników itp.). Przesłanie to może być jednak w pewnych sytuacjach dostosowane do specyficznej grupy, na którą jest nastawione, a wtedy może różnić się od przesłania o charakterze bardziej ogólnym.

Przy okazji symulacji zamachu terrorystycznego w centrum handlowym, przeprowadzanej w ramach projektu CAT, Richard Flynn50 omawia przypadek polityki komunikowania zorientowanego na cel, w tym wypadku na sklepikarzy. Nastawienie akurat na tę grupę ludzi można tłumaczyć faktem, że o ile centrum handlowe jest potencjalnym celem zamachów, wymagającym ochrony, o tyle nie jest pożądane przekształcanie tego typu miejsca w bunkier. Przy takim założeniu sklepikarze są traktowani jako jedno z ogniw systemu bezpieczeństwa, a w związku z tym, po pierwsze - uważają na podejrzane pakunki, a po drugie - znają reguły do przestrzegania w razie zamachu (np. sposoby udzielania pierwszej pomocy czy grupowanie rannych). W tej sytuacji został wydany specjalny tekst informacyjny, mający wspomagać tak rozumianą politykę prewencyjną, nastawioną na sklepikarzy.

Informacja zorientowana na cel musi jednak być zgodna z informacją, przeznaczoną dla całej społeczności. Zgodność ta powinna znaleźć odbicie w komunikowaniu między różnymi szczeblami władzy państwowej, a przede wszystkim między szczeblem lokalnym a krajowym. Przy symulacji zamachu terrorystycznego w centrum handlowym nieuchronnie pojawia się problem tej właśnie zgodności, chodzi bowiem o to, aby instrukcje wydawane sklepikarzom nie wywoływały wśród nich paranoi, co mogliby dostrzec klienci, skutkiem czego paranoja mogłaby ogarnąć całą społeczność.

Dlatego zasadniczą sprawą jest komunikowanie w sposób jednolity - jest to niezbędny warunek wyczulenia mieszkańców na potencjalne wskaźniki zagrożenia ze strony terroryzmu (podejrzane pakunki itp.) bez jednoczesnego wytwarzania w społeczności atmosfery nadmiernego niepokoju. Ten aspekt jest w szczególny sposób widoczny po zamachu lub próbie zamachu, kiedy to lokalnie wywołane obawy rozprzestrzeniają się na całe terytorium.

Komunikowanie w sposób spójny jest szczególnie istotne, gdy zorientowane jest na grupę, określającą samą siebie według kryteriów religijnych lub etnicznych - w przeciwieństwie do poprzedniego przykładu, który dotyczył sklepikarzy. Jak wspomniał Mounir Azzaoui, sam fakt spotkania przedstawicieli niemieckiej wspólnoty muzułmańskiej z przedstawicielami władz nie oznacza jeszcze, że ci ostatni traktują pierwszych jak potencjalnych terrorystów. W tej sytuacji strategia komunikowania, realizowana na szczeblu federalnym wymaga ogromnej finezji politycznej, musi bowiem dowodzić, że rząd chce ugruntować dialog między wspólnotami bez stygmatyzowania wspólnoty, będącej celem komunikowania. Przy realizowaniu takiej strategii lokalne władze będą musiały przestrzegać tej naczelnej zasady w trosce o jednolitość komunikowania, dowodzącą spójności polityki prewencyjnej.

Jednolitość informacji, przekazywanej sobie przez uczestników walki z terroryzmem jest równie istotna, jak jednolitość informacji przekazywanej społeczeństwu. Ten aspekt można uznać za fundamentalny przede wszystkim w zarządzaniu sytuacją kryzysową i udzielaniu pomocy ofiarom zamachu, ponieważ jego skutki mogą bezpośrednio zaważyć na życiu ludzi. W zarządzaniu kryzysowym rozpowszechnianie sprzecznych ze sobą informacji może zaszkodzić skuteczności podejmowanych działań, jeżeli konsekwencją będzie na przykład działanie nieadekwatne do

50

Richard Flynn, National Counter Terrorism Security Office (NaCTSO), « Simulation exercise - a terrorist attack in a crowed place (Ćwiczenie symulacyjne – atak terrorystyczny w zatłoczonym punkcie) », film przedstawiony na pierwszym seminarium, zorganizowanym w ramach projektu CAT na Uniwersytecie w Bristolu w dniach 28 i 29 września 2006. Krajowy urząd bezpieczeństwa i walki z terroryzmem (NaCTSO) wydał broszury z opisem wszystkich środków do zastosowania w celu zapewnienia bezpieczeństwa w bardzo uczęszczanych miejscach publicznych, jak stadiony, puby, kluby i atrakcje turystyczne (adres portalu : www.nactso.gov.uk).

34

rzeczywistej sytuacji. W niesieniu pomocy ofiarom, a jeszcze bardziej ich rodzinom, sprawą najwyższej wagi jest łatwość dostępu do informacji i przekazywanie wyłącznie sprawdzonych informacji, aby nie potęgować tragizmu sytuacji już od początku trudnych do zniesienia. Dlatego ścisłe uwzględnienie w tworzonym systemie komunikowania konieczności przekazywania jednolitych informacji oraz koordynacja działań, prowadzonych przez wszystkie zaangażowane podmioty, są sprawami najwyższej wagi przede wszystkim podczas interwencji uczestników pierwszej linii. b) Koordynacja systemu informowania wspólnego dla wszystkich uczestników Komunikowanie jest kluczowym elementem współczesnej demokracji i z całą pewnością jednym z jej symboli. Symbolem opartym na ideale zbliżania ludzi, pojmowanym jako katalizator wielokulturowości. Wysoki stopień techniczności systemów komunikowania, a przede wszystkim łatwy dostęp do nich całego społeczeństwa sprawił, że są one nieco naiwnie postrzegane jako sposób na krzewienie nowych form solidarności. Tymczasem, jak podkreśla Dominique Wolton51, w rzeczywistości ta nieustająca rewolucja technologiczna tylko pogłębiła cyfrową przepaść między najbogatszymi, a najbiedniejszymi regionami naszej planety. W szczególności autor stwierdza, że pozytywne wartości, przypisywane technikom informacji i komunikowania, realizowane są ze szkodą dla humanizmu. Uważa ponadto, że miernikiem uzyskiwanych wyników jest zdolność uczestników tego właśnie procesu komunikowania do zdystansowania się wobec wspomnianego wysokiego stopnia techniczności. Wyzwanie globalnej strategii komunikowania w walce z terroryzmem polega na koordynowaniu przepływu informacji między wszystkimi uczestnikami i między wszystkimi stosowanymi technikami.

Koordynacja informacji wymaga wcześniejszego ustalenia, kim są uczestnicy procesu komunikowania i kto faktycznie uczestniczy w walce z terroryzmem. Mogą w niej uczestniczyć na przykład : funkcjonariusz państwowy (policjanci z różnych służb, strażak, lekarz), władza polityczna, wychowawca, przywódca wspólnoty politycznej, przywódca wspólnoty religijnej. Każdy na swoim obszarze odgrywa kluczową rolę w zależności od typu informacji do przekazania, albo jako pierwsze źródło, albo jako ogniwo przekaźnikowe. I tak, w polityce prewencyjnej podkreśliliśmy znaczenie integrowania przedstawicieli wspólnot obcego pochodzenia, wspominając o projektach realizowanych w Niemczech czy w Anglii. W tym wypadku niesłychanie ważna jest możliwość oparcia się na sieciach, aby po pierwsze - w sposób skoordynowany przekazywać komunikaty uspokajające w okresach napięć wewnątrz społeczności i między społecznościami a po drugie - rozpowszechniać informacje mogące pomóc pracownikom, uczestniczącym w walce z terroryzmem.

Właśnie koordynacja przepływu informacji między różnymi rodzajami podmiotów jest jednym z elementów, którymi intensywnie zajmowano się po zamachach w Londynie w lipcu 2005 roku.

Według Johna Struttona52, tragiczne zamachy w londyńskim metrze wyraźnie uzmysłowiły wszystkim potrzebę szybszego reagowania w zarządzaniu kryzysowym nie tylko w perspektywie krótkoterminowej, ale i długoterminowej w trosce o efekt prewencyjny. Grupa robocza ds. londyńskich środków komunikacji, utworzona pod koniec 2005 r. (Transport for London, TfL), określiła priorytetowe działania do przeprowadzenia z takim właśnie dwojakim, krótkoi długoterminowym celem w 3 kluczowych dziedzinach : zaangażowanie w terenie, edukacja i zarządzanie otoczeniem miejskim.

Grupa robocza TfL stanęła na stanowisku, że komunikowanie ma dwa główne cele. Pierwszy z nich jest natury edukacyjnej : powinno zmierzać do uwrażliwiania pasażerów na podejrzane pakunki. Drugi cel wiąże się z otoczeniem miejskim : w komunikowaniu powinno się przede wszystkim dążyć do lepszego współdziałania operacyjnego między systemami komunikowania,

51

Dominique Wolton, Ratujmy komunikowanie, Paris, Flammarion, 2007.

John Strutton, « The effects of the London bombings on transport safety (Wpływ zamachów bombowych w Londynie na stan bezpieczeństwa w środkach transportu) », materiał przedstawiony na pierwszym seminarium, zorganizowanym w ramach projektu projet CAT na Uniwersytecie w Bristolu w dniach 28 i 29 września 2006 r.

52

35

którymi posługują się grupa robocza TfL, policja i kluczowi uczestnicy walki z terroryzmem, a więc inaczej mówiąc do zapewnienia lepszej koordynacji. Uwzględnienie w tym mechanizmie mediów jest sprawą zasadniczą, aby zagwarantować komunikowanie w sposób jednolity i należycie skoordynowany o walce z terroryzmem. W istocie informacje, przekazywane przez media mogą wpływać na społeczeństwo na dwa sposoby : mogą ugruntowywać w nim brak poczucia bezpieczeństwa lub zwiększać poczucie bezpieczeństwa, mogą też upowszechniać zbyt uproszczoną wizję terroryzmu, szczególnie gdy wchodzą w grę osoby, będące członkami społeczności obcego pochodzenia. Utworzenie na szczeblu lokalnym jedynego centrum informacyjnego, rozpowszechniającego informację za pośrednictwem zdecentralizowanych jednostek umożliwiłoby zapewnienie kontroli nad treścią informacji i pewnej elastyczności dostępu do niej zarówno społeczeństwa, jak i mediów. Jest to jeden z wniosków projektu, przeprowadzonego przez organizację pozarządową Impact w Holandii : w rezultacie projektu stwierdzono doniosłą wagę istnienia jedynego ośrodka informacyjnego53.

Globalna strategia komunikowania w dziedzinie walki z terroryzmem, którą należy wypracować, powinna zatem opierać się na tych dwóch głównych zasadach : jednolitość przekazywanej informacji i koordynacja systemu informowania wspólnego dla wszystkich uczestników. Koordynacja walki z terroryzmem jest bowiem pierwszym wstępnym warunkiem do spełnienia, jeżeli zamierzamy stworzyć zintegrowany system informowania i położyć podwaliny pod konstrukcję globalnej strategii komunikowania.

3.2 Zarządzanie kryzysem Miasta mogą doświadczać kryzysów nie tylko w związku z atakami terrorystycznymi, lecz również w wyniku wydarzeń o charakterze społecznym oraz klęsk żywiołowych. Istnienie tego typu zagrożeń zmusza władze lokalne do prowadzenia działań prewencyjnych i dostosowywania lokalnych planów bezpieczeństwa w sposób umożliwiający jak najbardziej proaktywne zarządzanie ryzykiem.

O ile odpowiednie przygotowanie na wypadek kryzysu i ograniczanie zagrożeń z powodu katastrof stanowią bezwzględny priorytet zarówno na szczeblu ogólnokrajowym, jak i miejscowym, o tyle polityka lokalna musi dodatkowo uwzględniać ograniczenia możliwości działania i zasobów samorządu.

W poszczególnych krajach europejskich, podnoszenie gotowości kryzysowej odbywa się na różne sposoby, aczkolwiek wydaje się, że najlepsze wyniki zapewniają systemy wczesnego ostrzegania ukierunkowane na mieszkańców, ocena zagrożeń, a także wszelkie inne zintegrowane i kompleksowe podejścia, uwzględniające całość cyklu zwalczania zagrożeń - od prewencji poprzez przygotowanie i przeprowadzenie działań ratowniczych, aż po usunięcie skutków katastrofy i powrót do stanu normalnego.54 Czy jednak w zarządzaniu sytuacją kryzysową po klęsce żywiołowej, samorządy lokalne powinny opierać się na takich samych metodach i procedurach prawnych, jak w kryzysie po zamachu terrorystycznym ?

Większość organizacji europejskich i międzynarodowych proponuje dziś typologię zagrożeń opartą na wyraźnym rozgraniczeniu między sytuacją kryzysową po klęsce żywiołowej, a sytuacją, będącą skutkiem działań terrorystycznych. Dlatego też kwestie, dotyczące organizacji akcji ratowniczych, podziału odpowiedzialności, istniejącego potencjału i zakresu akcji ratowniczych są prezentowane i

53

Zob. m.in. materiał pt. : Community-based interventions. Working draft (Działania, nastawione na społeczność - szkic roboczy) Impact, Netherlands, 2006 (www.impact-kenniscentrum.nl). Projekt pilotażowy, nastawiony na ofiary aktów terroryzmu, 2005 r.

54 Rada Europy. Sprawozdanie ze światowej konferencji na rzecz prewencji klęsk żywiołowych. EUR-OPA Konwencja nt. głównych zagrożeń. AP/CAT. 2005 r.

36

omawiane na innych spotkaniach w odniesieniu do klęsk żywiołowych, a na innych w odniesieniu do zamachów terrorystycznych.

Tymczasem, władze lokalne nie dysponują jedną grupą zasobów ludzkich, finansowych i logistycznych na wypadek klęsk żywiołowych, a drugą na wypadek zamachów terrorystycznych.

Podane poniżej przykłady ilustrują różnice w podejściu partnerów projektu z różnych krajów.

3.2.1 Podejście wielostronne : przykład Wielkiej Brytanii Zintegrowany System Zarządzania Kryzysowego (Integrated Emergency Management - IEM) jest stosowany w Wielkiej Brytanii od wielu lat. Oparty na zasadzie współdziałania wielu służb system obejmuje raportowanie zagrożeń oraz planowanie i zarządzanie działaniami, związanymi z zapobieganiem i łagodzeniem skutków kryzysów. System ten sprawdza się przy wszelkiego typu zagrożeniach. W ramach nowego podejścia, ustawa z 2004 roku o planach reagowania cywilnego została włączona do wszystkich istniejących systemów działania i partnerstwa, co umożliwiło dogłębne przewartościowanie dotychczasowych metod planowania i organizacji akcji ratowniczych w sytuacjach kryzysowych (Obrony Cywilnej).

Celem ustawy o planach reagowania cywilnego jest sprostanie wyzwaniom XXI wieku. Służby biorące udział w zarządzaniu kryzysowym podzielono na dwie kategorie : służby interwencyjne kategorii 1 i kategorii 2.

Służby interwencyjne kategorii 1 : władze lokalne, służby policyjne, straż pożarna, pogotowie ratunkowe, służba zdrowia, służby ochrony środowiska, administracja morska i straż wybrzeża.

Służby interwencyjne kategorii 2 : przedsiębiorstwa komunalne, lotniska, przedsiębiorstwa eksploatacji infrastruktury kolejowej, Network Rail, port, spółki zarządzające autostradami, służby odpowiedzialne za higienę i bezpieczeństwo.

Najprościej rzecz ujmując, służby interwencyjne kategorii 1 obejmują organizacje odgrywające zasadniczą rolę w reagowaniu kryzysowym, wykonujące łącznie wszystkie zadania z zakresu obrony cywilnej. Ich działania obejmują : - ocenę ryzyka wystąpienia sytuacji kryzysowej (prawdopodobieństwo i spodziewane oddziaływanie) oraz raportowanie zagrożeń komórkom odpowiedzialnym za planowanie akcji ratowniczych (lokalne fora gotowości, LFR) ; - wdrażanie planów kryzysowych ; - wdrażanie programów zapewnienia ciągłości funkcjonowania infrastruktury (w celu zagwarantowania, że plany zostały opracowane i przetestowane) ; - działania informacyjne, nastawione na mieszkańców (udostępnianie informacji na temat obrony cywilnej, ostrzeganie, informowanie i porady dla mieszkańców w sytuacji kryzysowej) ; - promowanie zasady ciągłości współpracy z przedsiębiorstwami i ugrupowaniami wolontariuszy (zadanie obligatoryjne jedynie dla rad miejskich) ; - współpracę z pozostałymi lokalnymi grupami interwencyjnymi w celu zapewnienia lepszej koordynacji i podniesienia skuteczności działania.

37

Przed wejściem w życie ustawy, niektóre instytucje nie traktowały planowania dla potrzeb reagowania kryzysowego jako odrębnej funkcji, wymagającej odpowiednich środków finansowych, a także określonych nakładów czasu i energii. Incydentami zarządzano w sposób mniej lub bardziej zadowalający w ramach istniejących struktur. Niewiele uwagi poświęcano problematyce usuwania skutków sytuacji kryzysowych, ponieważ zadania większości służb ograniczały się do bezpośredniego reagowania podczas zdarzenia. Natomiast od czasu, gdy wprowadzono odpowiedni obowiązek ustawowy, a zagrożenie terrorystyczne stało się elementem codziennego życia w Wielkiej Brytanii, planowanie kryzysowe jest lepiej uwzględniane w zadaniach ogółu służb, uczestniczących na różne sposoby w interwencjach.

Z inicjatywy lokalnych forów gotowości powstało wiele grup roboczych ds. planowania działań w sytuacjach nagłego zagrożenia. Poza działaniami ukierunkowanymi bezpośrednio na osiągnięcie odpowiedniego stanu gotowości antykryzysowej na szczeblu lokalnym, istotną rolę odegrały także inne inicjatywy, jak choćby przewodniki, wydane przez rząd i rozpowszechniane za pośrednictwem lokalnych forów gotowości. Przewodniki, zawierające szereg informacji z zakresu planowania, dotyczących na przykład zasad przechowywania ciał i masowej ewakuacji, przyczyniły się do zmiany istniejących i opracowania nowych planów działania. Zintensyfikowano działania w zakresie szkolenia, ćwiczeń i testów. Kolejne incydenty dowiodły, że solidne plany działania, a także wiedza i znajomość podziału zadań i odpowiedzialności wybitnie podnoszą skuteczność akcji ratowniczych, opartych na współdziałaniu wielu służb.

Kluczowym czynnikiem powodzenia jest utrwalenie partnerskiej współpracy między podmiotami pierwszej kategorii, a przedsiębiorstwami i ugrupowaniami wolontariuszy, reprezentującymi kategorię drugą. Porozumienia o współpracy na rzecz walki z przestępczością i przemocą, podobnie jak wsparcie i doradztwo ze strony ministerstwa spraw wewnętrznych, mają tu niewątpliwie zasadnicze znaczenie. Krajowy Plan Bezpieczeństwa Samorządów Lokalnych na lata 2006-200955 określił standardy działania, inicjatywy i cele poszczególnych służb. Do tej pory, plan nie objął jeszcze działań w zakresie planowania kryzysowego. Niemniej jednak przepisy ustawy z 2004 roku w sprawie planów reagowania cywilnego umożliwiają wymianę informacji, planowanie, prowadzenie akcji ratowniczych, usuwanie skutków oraz udzielanie pomocy we wszystkich sprawach, związanych z bezpieczeństwem na szczeblu samorządu lokalnego. Nowe rozwiązania mają zachęcać do wspólnego wykorzystywania zasobów oraz coraz silniejszego wspierania społeczności lokalnych dzięki bardziej zespołowemu podejściu, wspólnej wizji, wspólnym priorytetom oraz gromadzonej wspólnie wiedzy.

W październiku 2006 roku opublikowano i poddano pod konsultacje Białą Księgę władz lokalnych zatytułowaną „Silne i bogate gminy” 56. Z punktu widzenia samorządów, najważniejszymi elementami Księgi są postanowienia dotyczące tworzenia strategii samorządowej, wdrażania układów partnerskiej współpracy strategicznej oraz zawierania porozumień lokalnych. Biała Księga ma pomóc w skoordynowaniu prowadzonych przez różne jednostki administracji działań w zakresie zdrowia, bezpieczeństwa i spójności społecznej. Biała Księga jest także instrumentem kształtowania poczucia odpowiedzialności gmin, stwarzającym podstawy do rozwijania współpracy pomiędzy gminnymi służbami ratowniczymi, a strukturami ds. planowania kryzysowego w celu podniesienia standardów działania, nie tylko w dziedzinie prewencji, lecz również w zakresie reagowania na ataki terrorystyczne i usuwania ich skutków.

55

Gminna i regionalna komórka bezpieczeństwa, MSW. Krajowy plan lokalnego bezpieczeństwa na lata 2006 - 2009. 2005 r.

56 Gminna i regionalna służba publiczna. Silne i bogate gminy. Biała księga samorządu regionalnego.

Październik 2006 r. Publikacja dostępna w Internecie pod adresem : http://www.communities.gov.uk

38

3.2.2 Przypadek szczególny : niemiecki Czerwony Krzyż57 Niemiecki Czerwony Krzyż nie jest wyłącznie organizacją pozarządową powołaną do wykonywania misji humanitarnej. Inaczej, niż w pozostałych krajach, biorących udział w projekcie „Miasta przeciw terroryzmowi”, w Niemczech Czerwony Krzyż odgrywa zasadniczą rolę w zarządzaniu sytuacjami kryzysowymi.

W ciągu ostatnich lat, przemiany polityczne w Niemczech (relacje Wschód – Zachód i zjednoczenie Niemiec) pociągnęły za sobą gruntowną przebudowę systemów bezpieczeństwa cywilnego i monitorowania zagrożeń, w tym zwłaszcza struktur odpowiedzialnych za niesienie pomocy poszkodowanym. Na fali przemian doszło również do przekształcenia zasad działania i struktur Czerwonego Krzyża.

Nowa struktura opiera się na komórkach wielozadaniowych, które funkcjonowanie można łatwo i w krótkim czasie skoordynować z działaniami służb ratunkowych i strażackich. Dzięki stworzeniu bezpośrednich powiązań pomiędzy grupami medycznymi komórek wielozadaniowych a służbami reagowania kryzysowego oraz włączeniu grupy odpowiedzialnej za pomoc medyczną do systemu pomocy na rzecz ludności wypełniono lukę, jaka istniała do tej pory pomiędzy służbami ratownictwa a służbami, zarządzającymi katastrofami.

Niemieckie kraje związkowe zostały wyposażone w odpowiednie uprawnienia i przyjęły przepisy regulujące działalność służb ratowniczych, określające m.in. wyposażenie karetek pogotowia, ratowniczy sprzęt medyczny oraz inne środki niezbędne podczas akcji ratowniczej. Podmioty odpowiadające za organizację działań ratowniczych stoją obecnie w obliczu pilnej konieczności określenia wymagań w zakresie kwalifikacji lekarzy, średniego i niższego personelu medycznego, zespołów ratowniczych oraz ochotniczych służb pomocy.

Praktyczna znajomość procedur reagowania w sytuacji zamachu terrorystycznego w niemieckich służbach ratownictwa i oddziałach strażackich jest niewystarczająca. Brak doświadczenia jest szczególnie odczuwalny kiedy chodzi o zagrożenie uczestników akcji ratowniczej w związku z obecnością materiałów wybuchowych, broni chemicznej i biologicznej, a także ryzyko pewnych uszkodzeń ciała, jak utrata kończyny, wywołujących stres powstrząsowy zarówno u poszkodowanych, jak i u ratowników. Inne problemy, wynikające z niedoświadczenia, pojawiają się w sytuacji równoczesnego ataku na kilka miejsc, a także wtedy, gdy dochodzi do zniszczenia infrastruktury, przerwania łączności i zablokowania dróg.

W opinii R. Wizenmanna, brak doświadczeń można zrekompensować koncentrując się na rozwijaniu szkoleń ratowników poprzez ćwiczenia w warunkach jak najbardziej zbliżonych do rzeczywistych.

Kształcenie zespołów ratowniczych stanowi inny przykład działań zaradczych, szczególnie przydatny dla osób, które nie uczestniczą regularnie w interwencjach. Odpowiednia koordynacja strategii działania, oparta na uzgodnieniach ze wszystkimi jednostkami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo umożliwia organizowanie pomocy bez powodowania strat w szeregach ratowników.

Trudności mogą się pojawić jeżeli na miejscu akcji obecnych jest zbyt wielu ratowników i niewystarczająco przeszkolonych wolontariuszy. Takiego problemu można uniknąć poprzez

57

W tym rozdziale autorzy zainspirowali się przemówieniem Rainera Wizenmanna, wygłoszonym na seminarium « Miasta przeciw terroryzmowi » w Tybindze. Pełny tekst sprawozdania z tego seminarium dostępny jest w portalu www.fesu.org

39

włączanie do działania tylko niezbędnej liczby ochotników. Jest to możliwe pod warunkiem, że podczas akcji ochotnicy zgłaszają się w pierwszej kolejności do centrum zarządzania, które kieruje ich, lub nie - na określony odcinek działań.

W przypadku dużej liczby rannych (DLR) w następstwie zamachu terrorystycznego, bezwzględnie konieczna jest jak najlepsza koordynacja poszczególnych formacji, w tym w szczególności służb ratowniczych, służb zarządzających katastrofami oraz niemieckich sił zbrojnych. Potrzebne są również odpowiednio wyposażone szpitale dysponujące personelem przeszkolonym w zakresie zarządzania kryzysowego w przypadku DLR. Osoby cywilne muszą być systematycznie szkolone w zakresie pierwszej pomocy.

Wreszcie, nie wolno pominąć kwestii bezpieczeństwa samych ratowników oraz znajomości zasad pierwszej pomocy i postępowania w sytuacjach kryzysowych wśród ludności cywilnej. Środki masowego przekazu muszą otrzymać dokładne instrukcje w celu zapewnienia niezbędnego ładu informacyjnego, aby uniknąć dezinformacji i paniki. Konieczne jest pilne działanie, szczególnie w związku ze zmianą podejścia służb bezpieczeństwa do zamachów terrorystycznych. Jednym słowem, przygotowanie i ćwiczenia są absolutnie niezbędne i zawsze muszą towarzyszyć działaniom prewencyjnym.

3.2.3 Zarządzanie sytuacją kryzysową w Polsce : znaczenie szczebla wojewódzkiego58 Bardzo wiele polskich przepisów nakłada na organy publiczne, instytucje i przedsiębiorstwa obowiązek tworzenia planów postępowania na wypadek zagrożeń dla życia i zdrowia osób oraz mienia. Planowanie działań bezpieczeństwa publicznego na szczeblu ogólnokrajowym, wojewódzkim i gminnym jest skomplikowanym zadaniem, jak wskazuje poniższa Tabela nr 1. Zasadniczą rolę odgrywają w tym procesie urzędy wojewódzkie (reprezentujące najniższy szczebel terenowej administracji rządowej)59.

58

W tym rozdziale autorzy zainspirowali się głównie przemówieniem, wygłoszonym przez Grzegorza Kamienowskiego na seminarium « Miasta przeciw terroryzmowi » w Katowicach (pełny tekst sprawozdania jest dostępny w portalu : www.fesu.org 59 Pod ich egidą działa tylko administracja lokalna i miejska.

40

PLANOWANIE OBLIGATORYJNE PLANOWANIE OCHRONY DÓBR KULTURY

PLAN REAGOWANIA KRYZYSOWEGO

PLAN POSTĘPOWANIA AWARYJNEGO W PRZYPADKU ZDARZEŃ RADIACYJNYCH

PLAN OBRONY CYWILNEJ

PLANOWANIE WOJSKOWE (Plan operacyjny funkcjonowania województwa)

PLAN DZIAŁANIA I RATOWNICTWA

MIEJSCOWY PLAN ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO

PLAN OCHRONY

PLAN ZABEZPIECZENIA RATOWNICTWA MEDYCZNEGO

Plan postępowania na wypadek zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego

Tabela nr°1 Zdaniem G. Kamienowskiego, Dyrektora Wydziału Zarządzania Kryzysowego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, skuteczny i efektywny system zarządzania kryzysowego posiada następujące cechy : - prymat struktur terytorialnych, - przywództwo i odpowiedzialność indywidualna, - zarządzanie jednoosobowymi organami, pełniącymi rolę administracji i zwiększona odpowiedzialność tych organów, - adekwatność, - uniwersalność, - system przygotowania cywilnego odrębny wobec wojskowego systemu gotowości, przy czym za współdziałanie obu systemów odpowiada jedna osoba.

Analizując odrębność systemów zapewnienia gotowości cywilnego i wojskowego możemy dojść do wniosku, że chodzi tu jedynie o rozdzielenie formalne – zważywszy, że systemy, o których mowa, nie funkcjonują w sposób w pełni autonomiczny i niezależny ; stanowią one de facto integralną część kompleksowego systemu bezpieczeństwa kraju i jako takie muszą być powiązane ze sobą

41

funkcjonalnie. Powiązania funkcjonalne ułatwiają współpracę między organami i jednostkami administracji wojskowej a cywilnej.

W istniejącym systemie podziału zadań w zakresie stosowania obowiązujących przepisów, Wojewoda dysponuje szeregiem dokumentów planistycznych, będących podstawą do wykonywania zadań w zakresie zarządzania kryzysowego w sytuacji zamachu terrorystycznego. Dokumenty te obejmują : 1. Plan operacyjny funkcjonowania województwa Celem strategicznym Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie obronności jest zapewnienie bezpiecznych warunków realizacji interesów narodowych przez ich obronę przed zewnętrznymi zagrożeniami kryzysowymi i wojennymi. Jednym z czynników umożliwiających osiągnięcie takiego celu jest planowanie obronne, polegające na ustalaniu sposobów wykonywania zadań obronnych przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego oraz wykorzystania w tym celu niezbędnych sił i środków. Planowanie obronne obejmuje planowanie operacyjne i program obrony.

2. Krajowy system zarządzania kryzysowego Krajowy system ratownictwa i zarządzania kryzysowego to lista procedur i działań wdrażanych w celu zapewnienia odpowiedniej gotowości sił militarnych i pozamilitarnych kraju oraz skutecznej ochrony w sytuacjach kryzysowych, z uwzględnieniem przygotowania do podejmowania działań wojskowych.

3. Plan reagowania kryzysowego województwa Wojewódzki plan reagowania kryzysowego określa zespół przedsięwzięć na wypadek zagrożeń, noszących znamiona klęski żywiołowej, a w szczególności : zadania w zakresie monitorowania zagrożeń ; bilans sił ratowniczych i środków technicznych, niezbędnych do usuwania skutków zagrożeń ; procedury uruchamiania działań, przewidzianych w planie oraz zasady współdziałania, a także sposoby ograniczania rozmiaru strat i usuwania skutków zagrożeń60.

Jak wynika z powyższej prezentacji, Wojewoda odgrywa centralną rolę w planowaniu oraz reagowaniu na sytuacje kryzysowe i ataki terrorystyczne na szczeblu regionalnym.

Należy jednocześnie pamiętać, iż polskie zespoły ratownicze nie są jednostkami szczebla regionalnego, ponieważ obejmują lokalne oddziały straży pożarnej, policji i zespoły ratownictwa medycznego. Gminne zespoły reagowania i służby zdrowia uczestniczą w koordynacji działań ratowniczych. Zakres obowiązków poszczególnych służb lokalnych, takich jak straż pożarna, policja, gminne zespoły reagowania i jednostki opieki zdrowotnej musi zostać szczegółowo przedstawiony w planach reagowania kryzysowego każdej z ww. służb.

60

§ 9, ustęp 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu tworzenia gminnego zespołu reagowania, powiatowego i wojewódzkiego zespołu reagowania kryzysowego oraz rządowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej i ich funkcjonowania (Dz.Urz. nr 02.215.1818)

42

3.3 Posunięcia, obliczone na przywrócenie zaufania społecznego Organizowanie walki z terroryzmem wymaga, po pierwsze teoretycznej znajomości ugrupowań terrorystycznych i stosowanych przez nie metod działania, a po drugie umiejętności praktycznego reagowania w terenie pod tym kątem. Obie te części składowe potrzebnej fachowej wiedzy teoretyczna i praktyczna - nieustannie oddziaływują na siebie, przyczyniając się do wypracowania zasad polityki walki z terroryzmem.

Pośród różnych obszarów doświadczenia, obszar obejmujący posunięcia, zmierzające do przywrócenia społecznego zaufania musi być uznany przez rządy i samorządy za priorytetowy, szczególnie w zakresie nawiązywania i kultywowania dialogu między społecznościami.

Uświadomienie sobie wagi tego zagadnienia jest jednym z rezultatów zamachów madryckich i londyńskich oraz prób zamachów w Kopenhadze, Dortmundzie, Koblencji, Glasgow i Londynie61, które miały miejsce na terytorium UE i przy których dała znać o sobie przynależność wyznaniowa sprawców. Wprawdzie w większości są oni obywatelami krajów europejskich, a mianowicie Niemiec i Wielkiej Brytanii, niemniej jednak wyznaniowa konotacja zamachów (wynikająca zarówno ze sposobu, w jaki sprawcy przyznawali się do ich popełnienia czy prób popełnienia, jak i z powiązań tych osobników z istniejącym siatkami terrorystycznymi) skłoniła europejskie władze polityczne do intensywniejszego dialogu ze społecznościami obcego pochodzenia, a w pierwszym rzędzie ze społecznością muzułmańską. W istocie od czasu zamachów, popełnionych we wrześniu 2001 roku na terytorium USA, medializacja siatki Al-Kaida wywołała pojawienie się ryzyka stygmatyzacji muzułmanów w związku z faktem, że część ludności uważa ich za zbiorowo odpowiedzialnych za zamachy. Ten stan rzeczy zmusza polityków europejskich do działania, po pierwsze aby zapobiec powstawaniu napięć między społecznościami a po drugie, aby radykalizacji przemocy nie zaczynano utożsamiać z rozwojem terroryzmu.

Ugruntowanie i rozwijanie międzykulturowego dialogu ze społecznością muzułmańską stanowi jeden z głównych kierunków działań w walce z terroryzmem, a zarazem ważną metodę wdrażania w perspektywie długoterminowej środków, obliczonych na ugruntowanie zaufania między społecznościami.

3.3.1 Źródła radykalizacji przemocy : przykład społeczności pakistańskiej w Anglii Problematyka radykalizacji przemocy, w szczególności wśród młodzieży, jest zjawiskiem niepokojącym dla władz europejskich, szczególnie gdy taka przemoc ma miejsce na tle religijnym.

Niebezpieczeństwo polega w tym momencie na analizowaniu tej problematyki wyłącznie przez pryzmat czynnika religijnego bez uwzględnienia kontekstu społeczno-ekonomicznego. W chwili, gdy społeczność muzułmańska jest świadkiem zaangażowania niektórych jej członków w zamachy terrorystyczne, sprawą niesłychanie ważną jest niestawianie znaku równości między całą społecznością a groźbą terroryzmu. W tym momencie bardziej, niż kiedykolwiek należy zastanowić się nad mechanizmami, prowadzącymi do przejawów radykalnej przemocy.

61

Należy poza tym odnotować aresztowanie trzech osobników, podejrzanych o działalność terrorystyczną dnia 4 września 2007 r. w Medebach-Oberschledorn. Według prokurator federalnej Moniki Harms, planowali oni zamachy poprzez podkładanie bomb w samochodach przy obiektach często odwiedzanych przez Amerykanów (dyskotekach, pubach i lotniskach). Zajęte bomby były podobne do bomb, wykorzystanych w zamachach madryckich i londyńskich. Artykuł w « L’express » : « Niemcy : terroryści gotowi do działania » z dnia 5 września 2007 r. (www.lexpress.fr).

43

Badania, prowadzone przez Asimę Shaikh62 w społeczności muzułmańskiej pochodzenia pakistańskiego w południowo-wschodniej Anglii dotyczyły właśnie zjawiska radykalizacji przemocy wśród młodzieży muzułmańskiej. Wychodząc od stwierdzenia, że lokalne władze zupełnie nie wiedzą, jak przeciwdziałać temu zjawisku, badaczka zainteresowała się czynnikami, powodującymi zwiększanie intensywności praktyk religijnych i polityzację religii młodych muzułmanów oraz czynnikami, sprzyjającymi radykalizacji w szerokim znaczeniu tego słowa.

Prowadzone wcześniej badania, na które powołuje się Asima Shaikh umożliwiły wyodrębnienie szeregu czynników, którymi są : wykluczenie społeczno-ekonomiczne, konflikt pokoleń, lokalna i globalna islamofobia, polityka zagraniczna Wielkiej Brytanii i USA, kryzys tożsamości, indoktrynacja prowadzona przez niektóre radykalne ugrupowania religijne. Ustalenie tych czynników dowodzi konieczności poświęcenia w badaniach uwagi pięciu zasadniczym dziedzinom, a mianowicie : 1) 2) 3) 4) 5)

Wymiarowi społeczno-ekonomicznemu ; Przywództwu i sposobom rządzenia ; Sposobom praktykowania religii ; Profilom młodych osobników ; Opracowaniu harmonogramu działań, obliczonych na zapobieganie radykalizacji przemocy.

Badania, prowadzone przez Asimę Shaikh z uwzględnieniem tych pięciu dziedzin, można podzielić na dwie części : w pierwszej autorka ustala czynniki społeczno-ekonomiczne, mające wpływ na radykalizację przemocy, w drugiej natomiast bada społeczność muzułmańską od strony wszystkich wyżej określonych dziedzin. Wyniki tak ukierunkowanych badań mają bardzo nowatorskie znaczenie dla walki z terroryzmem, ponieważ łączą w sobie aspekty socjologiczne z aspektami czysto politycznymi, tj. odnoszącymi się do stosunków między władzą polityczną a muzułmanami.

Z punktu widzenia społeczno-ekonomicznego, społeczność pakistańska na płaszczyźnie lokalnej zmuszona jest do wyrzeczeń. Zakres ich bywa różny, ale z pewnością wywierają one wpływ na młodzież i ich stosunek do przemocy. Niemożliwość osiągnięcia zbyt wysokiego wykształcenia i trudny dostęp do rynku pracy zniechęcają młodych ludzi i wywołują u nich niechęć do zaangażowania obywatelskiego. Podwójnie negatywne doświadczenie młodych ludzi niejednokrotnie doprowadza ich do wniosku, że są ofiarami zinstytucjonalizowanego rasizmu. Poczucie zepchnięcia na margines nie jest czymś charakterystycznym tylko dla jednej społeczności. Może ono ogarnąć każdą młodzież, napotykającą na podobne trudności. Problem polega na tym, że młodzież w takim kontekście jest szczególnie narażona na zewnętrzny wpływ ze strony gangów i ugrupowań przestępczych. Jednak zależnie od przynależności etnicznej, rasowej i kulturowej, młody człowiek może być skłonny do przemocy w tej, a nie innej formie. W przypadku społeczności pakistańskiej forma przemocy, do której może być skłonna młodzież, jest w dużej mierze zdeterminowana czynnikiem wyznaniowym.

Trzeba oczywiście na tym etapie zaznaczyć, że niski status ekonomiczny i wczesne zakończenie edukacji nie są jedynymi czynnikami, jakimi można wyjaśnić zjawisko radykalizacji młodzieży i ich uczestnictwa w akcjach politycznej przemocy, mających związek z terroryzmem. Asima Shaikh63 przypomina, że prowadzone na ten temat badania, w szczególności dotyczące profilu społecznoekonomicznego osobników podkładających bomby, dają wyniki kontrastowe. Z jednej strony terroryści, którzy swoje nacjonalistyczne postulaty usiłują realizować w takich globalnych ramach, jak formacje typu Al-Kaida (można tu zaliczyć Palestyńczyków z Hamasu czy Tamilskie Tygrysy), należą

62

Asima Shaikh, « Local level research with muslim communities in towns in the south East of England (Badania społeczności muzułmańskich na szczeblu lokalnym w miastach południowo-wschodniej Anglii) », materiał przedstawiony na konferencji, podsumowującej projekt CAT w Brukseli w dniach 10 i 11 września 2007 r.

63 Asima Shaikh - cytowane opracowanie, str.5.

44

do wyższej klasy średniej. Jednocześnie inne badania, przeprowadzone w Europie Zachodniej wśród terrorystów pochodzenia północnoafrykańskiego, podkładających bomby, wykazują w przeciwieństwie do poprzedniego przypadku przynależność do klasy robotniczej. O ile okazuje się, że profil społeczno-ekonomiczny terrorystów nie jest jedyną zmienną, pomagającą w objaśnieniu przyczyn powstawania terroryzmu, o tyle wpływa on na bardzo silne poczucie przynależności do danej społeczności. Jak jednak wyjaśnić uczestnictwo jednostek, pochodzących ze środowisk uprzywilejowanych, w aktach przemocy czy wręcz śmiercionośnych zamachach ? Młodzi ludzie uświadamiający sobie poniżenie, niepokój i frustracje ogółu społeczności, do której przynależą, zaczynają utożsamiać się z jej problemami, chociaż sami ich bezpośrednio nie odczuwają. Taka solidarność części muzułmanów pakistańskich z zamożnych środowisk z całą społecznością, prowadząca od frustracji do wyrażania rewindykacji w najbardziej drastycznej formie świadczy o tym, że zjawiska powstawania terroryzmu nie można wytłumaczyć tylko czynnikami społecznoekonomicznymi.

Młodzi Brytyjczycy pochodzenia pakistańskiego, emigranci z 2-giej lub 3-ciej generacji najwyraźniej przeżywają kryzys tożsamości, będący konsekwencją sytuacji społecznoedukacyjno-ekonomicznej, którą wcześniej podkreślaliśmy. Ilustracją tego kryzysu może być na przykład fakt, że młodzi Anglicy wołający osoby o wyglądzie Pakistańczyków czasami zwracają się do nich, używając słowa « Paki ». Użycie tego określenia sugeruje, że dana osoba w gruncie rzeczy nie jest Anglikiem i nie jest postrzegana jako Anglik, a w tej sytuacji jedynym punktem oparcia, niezbędnym do poczucia tożsamości danej osoby jako członka wspólnoty, pozostaje islam. Rezultatem poszukiwania tożsamości jest więc wytwarzanie się poczucia przynależności do społeczności muzułmańskiej lub innej grupy (np. gangu). Poczucie takie jest zresztą tym silniejsze, im bardziej jednostka czuje, że de facto znajduje się na marginesie życia społecznego. Innymi słowy mówiąc, czynnikiem nadającym tożsamość objętemu badaniem wycinkowi młodych Pakistańczyków nie jest południowoazjatyckie pochodzenie, tylko religia, skoro rdzenni Anglicy kwestionują ich faktyczną przynależność do brytyjskiej wspólnoty narodowej. Oznacza to, że tożsamość może być i będzie budowana także na przynależności do bandy lub gangu.

Należy tu zauważyć, że utrata narodowej tożsamości jest powtarzającym się argumentem nacjonalistów. Jak podkreśla Christina Schori Liang64, istnieje paralela między ugrupowaniami islamistycznymi a nacjonalistycznymi, ponieważ jedni i drudzy mają wspólną wizję profilu wroga : są antyamerykanistami, antysyjonistami, antyglobalistami itp. W tym momencie można sobie wyobrazić powstanie nie tylko zbieżnych praktyk, ale wręcz « diabelskiego paktu » graczy stojących na przeciwnych krańcach szachownicy sytemu wartości, ale mających uderzająco podobną wizję zła wcielonego.

W ten sposób młode pokolenie muzułmanów i zachodnich chrześcijan stało się wymarzonym celem indoktrynacji z różnych stron. Pierwszych starają się pozyskać radykalne ugrupowania islamistyczne, drugich nacjonalistyczne. Prowadzi to do sytuacji, w której mimo niewątpliwych zabiegów młodych Francuzów czy Anglików religii muzułmańskiej o integrację w społeczeństwie, część współobywateli uparcie odmawia im przyzwolenia na pełnoprawny status. Taka sytuacja powoduje narastający resentyment wobec zachodniego społeczeństwa, który radykalne ugrupowania starają się wykorzystać dla własnych celów, tj. promowania i popularyzowania integrystycznego podejścia do islamu. Adekwatnym wskaźnikiem tej radykalizacji jest fakt, że część młodego pokolenia zarzuca rodzicom praktykowanie islamu w sposób zbyt kompromisowy w stosunku do zachodniego świata wartości, a jednocześnie będący zbyt sztywnym odwzorowaniem praktyk kulturowych i tradycji kraju, z jakiego rodzice pochodzą65. Wizja islamu, lansowana przez tych młodych muzułmanów zakłada bowiem uwolnienie się od wszelkich wpływów, w tym także kulturowych – aby promować koncepcję wiary o wymiarze jak najbardziej powszechnym.

64

Christina Schori Liang, « From Nationalism to International Terrorism: A New Threat for the City?

(Od nacjonalizmu do międzynarodowego terroryzmu : czy nowe zagrożenie dla miast ? », materiał przedstawiony na konferencji, podsumowującej projekt CAT w Brukseli w dniach 10 i 11 września 2007 r.

65 Asima Shaikh, cytowanie opracowanie, str.7.

45

Młodzi Pakistańczycy, idący za islamem innym, niż islam ich rodziców, porzucają tradycyjne meczety na rzecz alternatywnych miejsc kultu, w których głoszony jest islam radykalny, a nacisk kładzie się bardziej na aspekty polityczne, niż religijne. Naboru dokonuje się wtedy w środowiskach raczej ubogich, ale także wewnątrz takich państwowych struktur, jak więzienia. Faktem jest, że w pewnych sytuacjach więźniowie łączą się w grupy, tworzone według klucza etnicznego lub wyznaniowego – a wtedy powstaje teren sprzyjający nawracaniu lub sprowadzaniu części młodzieży na drogę radykalnego islamu.

Radykalizacja młodzieży jest procesem powszechnie znanym. Proces ten skłania nas do zastanowienia się nad szeregiem aspektów, dotyczących roli rodziców i władz w zapobieganiu terroryzmowi. Badanie Asimy Shaikh wykazuje również istnienie przepaści międzypokoleniowej, oddalającej dzieci od rodziców. Styl życia rodziców o tyle kontrastuje ze stylem życia ich potomstwa, że jest jeszcze bardzo wyraźnie naznaczony wzorcami kulturowymi kraju, z którego pochodzą.

Rozdźwięk ten sprawia, że rodzice w pewnej mierze uciekają przed rzeczywistością, której nie chcą przyjąć do wiadomości wobec takich niebezpieczeństw, jak przestępczość i handel narkotykami.

Problemy te traktowane są jako tabu, a to hamuje wszelką politykę prewencji, która powinna zaczynać się od rodziny. W tej sytuacji prewencja zostaje pozostawiona meczetowi.

Rola przywódców religijnych staje się więc dyskusyjna, podobnie jak sposób funkcjonowania samej wspólnoty religijnej. Pojawiające się w społeczności pakistańskiej krytyczne opinie na temat jej przedstawicieli są spowodowane konserwatywną wizją rzeczywistości, mocno zakorzenioną w kulturze pakistańskiej, a nie uwzględniającą lokalnych wyzwań. Do tego dochodzi element rozgrywki politycznej : kontynuowanie linii religijnej świadomie i celowo tradycyjnej, będącej odwzorowaniem polityki przywódców religijnych szczebla krajowego, umożliwia lokalnym liderom utrzymanie własnej pozycji. Dlatego lokalni przywódcy religijni bardziej przejmują się sytuacją mieszkańców wiosek kaszmirskich, niż losem członków lokalnej wspólnoty pochodzenia pakistańskiego. Tym boleśniej odczuwają młodzi Pakistańczycy rozdźwięk między własnymi aspiracjami a rzeczywistością.

W takim stanie rzeczy rola władz lokalnych na polu zapobiegania radykalizacji młodych muzułmanów okazuje się ogromna. Według Asimy Shaikh, próby nawiązania dialogu między społecznościami przyniosły efekt dokładnie odwrotny, ponieważ jeszcze bardziej ugruntowało się wśród muzułmanów przekonanie, że odgrywają i powinni odgrywać w tej sytuacji rolę ofiar. Tak więc, niezależnie od faktycznego ustalenia czynników, sprzyjających radykalizacji - do których zaliczyliśmy edukację i kontekst społeczno-ekonomiczny - rząd zajął się przede wszystkim politycznymi aspektami, które zaczynają wchodzić w grę, gdy islam daje wyraz swoim ideologicznym wyzwaniom. Paradoksem jest to, że dopiero polityczne potraktowanie zagadnienia przez rząd angielski i samorządy uświadomiło społeczności pakistańskiej, że ma ona także wymiar polityczny.

A wiadomo przecież, że radykalizacja przemocy rozwija się na zupełnie innych płaszczyznach, na których lokalnym władzom nie udało się dotąd wdrożyć skutecznych środków zaradczych.

W świetle analizy, którą Asima Shaikh przeprowadziła w społeczności pakistańskiej, zjawisko radykalizacji przemocy wśród młodzieży można wyjaśnić dwiema głównymi przyczynami. Po pierwsze : faktem jest, że coraz więcej młodych brytyjskich muzułmanów, zwraca się w stronę islamskiego integryzmu w poszukiwaniu tożsamości. Taki islam może przybierać formy polityczne lub apolityczne, ale niekoniecznie musi być radykalny. Po drugie : w radykalnym odłamie społeczności muzułmańskiej można odnaleźć islamistów, starających się indoktrynować młodych muzułmanów. W perspektywie długoterminowej, działania takich islamistów mogą doprowadzić do terroryzmu. Innymi słowy mówiąc, ważne jest odróżnienie od siebie obu tych zjawisk, z których

46

pierwsze polega na powrocie młodych ludzi do islamu ze względów tożsamościowych, a drugie na wmanewrowywaniu młodych muzułmanów przez ekstremistów w radykalną wersję islamu i jej ekstremalne praktyki.

3.3.2 Współpraca mniejszości z policją : przykład muzułmanów w Niemczech Mieliśmy już okazję omawiania przypadku niemieckich muzułmanów w części tego raportu, poświęconej zagadnieniom prewencyjnym. Dialog między społecznościami faktycznie stał się instrumentem nie do pominięcia we wszelkich próbach utrzymania i umacniania kontaktów między społecznością muzułmańską a władzami.

O ile poprzedni, brytyjski przykład dotyczył muzułmańskiej społeczności pakistańskiej, o tyle społeczność muzułmańska w Niemczech składa się w większości z Turków, którzy wyemigrowali w latach 60 i 70. Dziś społeczność ta obejmuje 3,2 miliona osób, w tym 500 000 z obywatelstwem niemieckim. Islam, będący trzecim liczebnie wyznaniem w Niemczech, jest tu solidnie zakorzeniony, a państwo buduje meczety i finansuje naukę religii dla młodych pokoleń muzułmanów. Zważywszy na liczebność tej wspólnoty nie jest niczym dziwnym, że jej integracja w społeczeństwie niemieckim stworzyła pewne problemy (które nieuchronnie pojawiają się przy tak dużej liczbie imigrantów, niezależnie od ich pochodzenia i przynależności wyznaniowej), o czym świadczy choćby burzliwa dyskusja na temat noszenia przez kobiety w pracy czadorów.

Zamachy popełnione w USA, ale również w Europie począwszy od 2001 roku zwróciły uwagę wszystkich na miejsce muzułmanów w społeczeństwach europejskich. Zaczęły toczyć się intensywne dyskusje, z upływem czasu coraz bardziej skupiające się na zbiorowym dialogu między władzami a muzułmanami. W tym momencie należy zaznaczyć, że już porównanie sytuacji brytyjskiej z niemiecką (dwóch krajów, objętych analizą w projekcie CAT) wyraźnie dowodzi, że taki dialog przybiera różne formy i toczy się w innych ramach w zależności od specyfiki danego kraju.

W przypadku Wielkiej Brytanii, wymiar społeczny pozostaje na dalszym planie, o czym już wspominano w poprzedniej części raportu : w tym kraju władze podchodzą do dialogu między społecznościami wyłącznie z punktu widzenia politycznego i w trosce o bezpieczeństwo. Centralnym elementem wszelkich prób dialogu jest wzajemne zaufanie partnerów : w tym wypadku po jednej stronie mamy członków społeczności pakistańskiej, a po drugiej londyńską policję, w szczególności służby bezpieczeństwa. W istocie, co potwierdzają badania Asimy Shaikh – stosunki między obiema stronami zawsze były problematyczne, co wynika z braku wzajemnego zaufania. Pakistańscy muzułmanie uważają mianowicie, że druga strona wykazuje nieznajomość sytuacji społecznoekonomicznej, jak również kulturalnej i religijnej specyfiki ich wspólnoty, a poza tym posuwa się do aresztowań, które uważają za bezpodstawne. W tych warunkach, zdaniem brytyjskich Pakistańczyków, trudno mówić o istnieniu ram, niezbędnych do konstruktywnego dialogu. Dlatego potencjalni informatorzy wahają się udzielać policji potrzebnych informacji - tym bardziej, że w przypadku ich udzielenia nie mają poczucia, że uzyskają należytą ochronę przed represjami ze strony innych Pakistańczyków. Właśnie w tym kierunku zmierzają zresztą podjęte ostatnio inicjatywy.

I tak, w hrabstwie Somerset w południowo-zachodniej Anglii podjęto realizację projektu « Minority Faith Protective Security Initiative » (inicjatywa ochrony bezpieczeństwa mniejszości religijnych)66, w którym starano się położyć nacisk na ochronę miejsc kultu oficjalnie uznanych mniejszości religijnych (przede wszystkim meczetów i synagog). Program przewiduje np. wyznaczenie specjalnego funkcjonariusza policji do dialogu z przedstawicielami tych wspólnot religijnych, co ma umożliwić, po pierwsze - określenie potrzeb danej społeczności w miejscu kultu, aby w razie potrzeby wypracować system kontaktów z lokalnymi biurami specjalistycznymi, a po drugie z odpowiednim wyprzedzeniem wykrywać wszelkie potencjalne źródła konfliktu z władzami i resztą społeczeństwa.

66 Pete Nash et Dylan Aplin, « Minority Faith Protective Initiative (Inicjatywa ochrony bezpieczeństwa mniejszości religijnych) », materiał przedstawiony na pierwszym seminarium, zorganizowanym w ramach projektu CAT na Uniwersycie w Bristolu w dniach 28 i 29 września 2006 r.

47

Jedną z inicjatyw programu było utworzenie ruchomych stanowisk do zgłaszania i załatwiania skarg.

Inicjatywa ta miała na celu złagodzenie napięć między ogółem populacji a niektórymi społecznościami często stygmatyzowanymi po kolejnych zamachach, nie tylko popełnianych na terytorium Wielkiej Brytanii, ale także za granicą – przy jednoczesnym zapewnieniu tym społecznościom większej i widoczniejszej dla reszty społeczeństwa ochrony. Inicjatorzy programu liczą na to, że zagwarantowanie wzmocnionego bezpieczeństwa mniejszościom religijnym umożliwi wzrost poziomu ich zaufania do władz.

Sprawa zaufania jest więc zasadniczym ogniwem dialogu między społecznościami, stąd konieczność poprawy jego stopnia lub przywrócenia, co wydawało się konieczne w przypadku społeczności pakistańskiej w Anglii. Tymczasem fala dochodzeń, wszczętych w sierpniu 2006 roku przez londyńską policję wobec tej właśnie społeczności w ramach walki z terroryzmem bynajmniej nie przysłużyła się sprawie przełamania nieufności. Prawdą jest, że zagrożenie ze strony terroryzmu w oczywisty sposób uzasadnia proaktywne działanie służb bezpieczeństwa, jednakże – zdaniem Asimy Shaikh - zastosowane podejście utwierdziło społeczeństwo w przeświadczeniu, że każdy muzułmanin jest potencjalnym terrorystą. Otóż stworzenie takiej atmosfery może stać się dodatkowym czynnikiem, skłaniającym niektórych młodych członków tej społeczności do wybrania drogi bardziej radykalnej. Sytuację komplikuje jeszcze fakt, że o ile pakistańscy muzułmanie ogólnie rzecz biorąc mieli dotąd pozytywny stosunek do lokalnej policji, o tyle zrozumiałe działania, podjęte przez londyńską policję w sytuacji wyjątkowej niewątpliwie nadszarpnęły wizerunek tej ostatniej. Ponadto zważywszy na fakt, że południowi Azjaci dotąd nie współpracowali z brytyjską policją w sprawach kryminalnych, a już na pewno nie regularnie, nawiązanie dialogu między społecznościami wydaje się zadaniem nadzwyczaj skomplikowanym.

Zdaniem Mounira Azzaoui67, kontekst nawiązywania dialogu z władzami w Niemczech jest diametralnie różny, chociaż wpływ środków zaradczych, podejmowanych wobec społeczności muzułmańskiej po zamachach i próbach zamachów mimo wszystko przypomina sytuację brytyjską.

Na początku dialog nawiązano z inicjatywy organizacji muzułmańskich, które wyraziły życzenie zapewnienia większego bezpieczeństwa muzułmanom w społeczeństwie niemieckim. W odpowiedzi na to życzenie, federalne służby bezpieczeństwa zaprosiły we wrześniu 2005 r. dwie organizacje, a mianowicie organizację tureckich muzułmanów (Türkisch-Islamische Union der Anstalt für Religion“) i Krajową Radę Muzułmanów w Niemczech (Zentralrat der Muslime in Deutschland, ZMD) na rozmowy przy okrągłym stole. Spotkanie to dało początek grupie roboczej ds. zaufania między społecznościami, która podjęła prace, zmierzające w 5 kierunkach i obliczone na praktyczne wdrożenie konkretnych środków : 1.

Wyznaczyć osoby do kontaktu jako łączników między muzułmanami a służbami bezpieczeństwa, aby ułatwić wdrażanie środków, sprzyjających większemu zaufaniu i organizowaniu wspólnych inicjatyw.

2.

Sprzyjać dialogowi i komunikowaniu na potrzeby informowania społeczności muzułmańskiej o celach działań, podejmowanych przez służby bezpieczeństwa, przy jednoczesnym umożliwieniu tym ostatnim lepszego poznania wspomnianej społeczności poprzez zorganizowanie procedur wymiany informacji.

3.

W rozwinięciu poprzedniego punktu : informować społeczność muzułmańską o celach służb bezpieczeństwa i środkach, wykorzystywanych przez nie w walce z terroryzmem, a w szczególności informacje o rodzaju związków islamu z terroryzmem, jak również o takich problemach społecznych, jak przestępczość

67

Był rzecznikiem Krajowej Rady Muzułmanów w Niemczech do grudnia 2006 r., występował jako ekspert na konferencjach, zorganizowanych w ramach projektu CAT (w Tybindze i Brukseli). Odwołujemy się tu przede wszystkim do materiału Mounira Azzaoui pt.: Vertrauensbildende Maßnahmen – Zusammenarbeit zwischen Muslimen und Sicherheitsbehörden in Deutschland , przedstawionego na czwartym seminarium, zorganizowanym w ramach projektu CAT na Uniwersytecie w Tybindze w dniach 27 i 28 listopada 2006 r.

48

młodocianych, handel narkotykami i przemoc w małżeństwie. Jednocześnie służby bezpieczeństwa mają być informowane o islamie, życiu muzułmanów w Niemczech i działalności federacji muzułmańskich.

4.

Poprawić stan wiedzy o islamie wśród funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa poprzez kursy szkoleniowe, prowadzone przez naukowców muzułmańskich.

5.

Udostępnienie numerów telefonicznych do całkowicie poufnego przekazywania informacji krytycznych, aby zapobiec organizowaniu zamachów terrorystycznych na terytorium Niemiec.

Takie posunięcia, wybitnie nastawione na praktykę, mogą być początkiem drogi do rozwiązania problemów, poruszonych przez Asimę Shaikh w omawianym wcześniej badaniu. Stwarzają one bowiem ramy, ułatwiające dialog między społecznościami, a jednocześnie sprzyjają rozwojowi przepływu informacji między partnerami, aby lepiej poznali się nawzajem. Wdrażanie tych środków oznacza wprowadzenie do walki z terroryzmem komponentu jednocześnie społecznego i ludzkiego, stanowiącego uzupełnienie działań, prowadzonych w grupie roboczej « Bezpieczeństwo a islamizm », utworzonej w tym samym roku przez niemieckiego Ministra Spraw Wewnętrznych Wolfganga Schäuble68.

Należy jednak zauważyć, że wdrażanie powyższych środków spowodowało nieufność części społeczności muzułmańskiej względem władz, bo chociaż dialog został podjęty z inicjatywy organizacji muzułmańskich, to końcowy rezultat bardziej sprawia wrażenie stygmatyzacji islamu, niż przyczynia się do lepszej integracji jego wyznawców. W Niemczech rozdźwięk najwyraźniej wynika z bariery między społecznością muzułmańską a niemiecką opinią publiczną, dla której podejrzany jest już sam fakt, że ktoś jest religii muzułmańskiej. Dlatego niezależnie od wszelkich środków, wdrażanych na płaszczyźnie społeczno-ekonomicznej, konieczne jest wzmocnienie kulturowego wymiaru polityki prewencyjnej. W tym sensie koncepcja « dialogu kultur », według definicji Denisa de Rougemont69 mogłaby odegrać rolę cennego kierunku rozważań i zbawiennego pomysłu na promowanie - w jak najszerszym zakresie - porozumienia i wzajemnego zrozumienia między wielkimi cywilizacjami tego świata, w szczególności między światem chrześcijańskim a światem muzułmańskim w Europie. O ile w dzisiejszych inicjatywach politycznych, dotyczących dialogu ze społecznością muzułmańską, dominuje podejście bardzo wyraźnie nastawione na bezpieczeństwo, o tyle wszystkie tego rodzaju inicjatywy powinny opierać się - poza innymi koniecznymi fundamentami – na fundamencie kulturalnym. Jest to jeden z niewielu możliwych sposobów na uniknięcie ryzyka dyskryminacji i stygmatyzacji społeczności muzułmańskiej przez resztę społeczeństwa. Wspomniany dialog mógłby zostać nawiązany poprzez wdrożenie takich konkretnych środków, jak posunięcia, figurujące w programie niemieckiej grupy roboczej. Byłby to poza tym sposób na stonowanie emocjonalnego aspektu walki z terroryzmem, którego konsekwencją jest dostrzeganie rozwiązań tylko w podejściu de facto nie uwzględniającym aspektów innych, niż bezpieczeństwo.

68

Sprawozdanie z czwartego seminarium, organizowanego w ramach projektu CAT na Uniwerytecie Tybińskim w dniach 27 i 28 listopada 2006 r., str. 18.

69 Denis de Rougemont, L’aventure occidentale de l’homme (Przygoda człowieka Zachodu), Paris, Albin Michel, 1957.

49

3.4 Pomoc ofiarom Ofiary zamachów - ludzka strona terroryzmu. Ofiary zamachów - ludzie, których fizyczne i psychiczne cierpienia nieustannie przypominają władzom politycznym o potrzebie uwzględnienia wymiaru ludzkiego w walce z terroryzmem. Musi on być uwzględniony zarówno w polityce prewencyjnej, która obejmuje między innymi dialog między społecznościami - jak i w działaniach zaradczych, przeprowadzanych w perspektywie krótko- i długoterminowej po zamachu, aby zapewnić pomoc ofiarom. Ogromna medializacja terroryzmu, będąca konsekwencją zamachów i prób zamachów w USA i Europie od 2001 r., wywołała - jako reakcję - potępienie terroryzmu przez światową opinię publiczną. Reakcja ta przypomina, że żaden polityczny ani ideologiczny motyw nie usprawiedliwia zamachu terrorystycznego, który jest i pozostanie aktem niewybaczalnym. Wydarzenia ostatnich lat wyraźniej i na nowo uświadomiły wszystkim zainteresowanym ogromne znaczenie uwzględnienia pomocy ofiarom i konieczność przyznania im statusu ofiary w krajowych i międzynarodowych systemach prawnych. Po zamachach madryckich z 11 marca 2004 r. Rada Europejska UE dołączyła się do chóru jednomyślnie potępiającego terroryzm i wystąpiła z propozycją ustanowienia międzynarodowego dnia pamięci ofiar zamachów terrorystycznych. Poza symbolicznym znaczeniem tej inicjatywy, koncepcja pomocy ofiarom wymaga dziś rewizji z uwzględnieniem doświadczeń ostatnich lat i odpowiednio do charakterystycznych cech współczesnego terroryzmu, ponieważ zamachy z początku tego tysiąclecia w szczególny sposób zmieniły oblicze terroryzmu.

3.4.1 Organizowanie pomocy ofiarom Wypracowanie odpowiednich rozwiązań w zakresie pomocy ofiarom terroryzmu wymaga uprzedniego zastanowienia się nad profilem ofiar. Lina Kolesnikova70 w badaniach, przedstawionych w ramach projektu projet CAT, wyodrębniła trzy rodzaje ofiar : ofiary pierwotne, ofiary wtórne i ofiarę zbiorową. Klasyfikacji możemy dokonać według dwóch kryteriów : obecności w miejscu zamachu i poniesionych szkód (fizycznych i psychicznych). a) Ofiarami pierwotnymi są osoby, które znajdowały się w bezpośredniej bliskości miejsca zamachu w chwili, gdy zamach nastąpił. Ta kategoria obejmuje : osoby śmiertelnie ranne, osoby, które przeżyły z obrażeniami i naocznych świadków. Ilość ofiar pierwotnych jest zwykle bardzo ograniczona, chyba że popełniono zamachy na taką skalę, jak dnia 11 września 2001 r. b) Ofiarami wtórnymi są osoby z bezpośredniego otoczenia ofiar pierwotnych, a więc członkowie rodziny, przyjaciele, koledzy z pracy i bliscy znajomi. Fakt, że ofiary pierwotne padły ofiarą przemocy (która jest nierozerwalnie związana z każdym zamachem terrorystycznym), co więcej w sytuacji, kiedy świadomym zamiarem sprawców było wyrządzenie krzywdy maksymalnej ilości ludzi – wywołuje głębokie wstrząsy psychiczne w kręgu bliskich, ale nie wyłącznie. Uczestnicy, którzy interweniują przy zamachu w pierwszej linii (oddziały specjalne, policja, straż pożarna, wojsko, służba zdrowia, ratownicy, psychologowie) także doznają wstrząsu psychicznego przy ratowaniu i organizowaniu pomocy ofiarom. Organizacje pozarządowe, zaangażowane w akcje ratownicze (np.

Czerwony Krzyż) też podpadają pod tę kategorię. c) Ofiarą zbiorową, czyli kategorią zdecydowanie najliczniejszą jest ogół osób, które mają odczucie, że zamach był wymierzony także przeciwko nim, chociaż nie znajdowały się ani w bezpośredniej bliskości miejsca popełnienia zbrodni, ani w mieście czy nawet kraju, przeciwko któremu wymierzony był atak. Medializacja zamachów, na którą w oczywisty sposób liczą terroryści, wywołała poczucie solidarności z ofiarami, ale również zjawisko identyfikowania się z nimi, czego doskonałą ilustrację stanowią zamachy, popełnione dnia 11 września 2001 w USA. Jednomyślne

70

Lina Kolesnikova, « Managing assistance to the Victims of Terrorist Act. The European experience (Zarządzanie pomocą ofiarom aktów terroryzmu - doświadczenia europejskie) », materiał przedstawiony na konferencji, podsumowującej projekt CAT w Brukseli w dniach 10 i 11 września 2007 r.

50

potępienie ich przez znaczną część wspólnoty międzynarodowej w połączeniu z falą zbiorowej empatii wobec ofiar tragicznych wydarzeń, przyczyniło się do rozwoju procesu identyfikowania się z ofiarami przez szerokie rzesze. Najlepiej wyraziła to jedna z francuskich gazet : « Wszyscy jesteśmy Amerykanami »71. W pewnych wypadkach spektakularny charakter tych zamachów, biorąc pod uwagę liczbę ofiar i rozmiary wyrządzonych szkód - może doprowadzić do cierpienia ofiary zbiorowej w podobny sposób, jak cierpią ofiary pierwotne czy wtórne, co niejednokrotnie wymaga opieki lekarskiej i psychologicznej. Obawa przed nowym atakiem może spowodować w zbiorowości stres na tyle poważny, że uzasadniający przyznanie całemu społeczeństwu statusu zbiorowej ofiary. Należy wyraźnie podkreślić, że w tym momencie terroryści osiągają zamierzony cel : wytworzyć w społeczeństwie klimat braku poczucia bezpieczeństwa, wpływający w konsekwencji na styl życia ludności. Ofiara zbiorowa właściwie bezwiednie staje się katalizatorem takich przemian społecznych, jakie w efekcie swojego zbrodniczego działania chcą uzyskać terroryści.

Jednym z parametrów, koniecznych do uwzględnienia przy obliczaniu rozmiarów koniecznej pomocy ofiarom, jest element czasowy. W istocie środki zaradcze po zamachu terrorystycznym obejmują różne procedury działania, które można podzielić na trzy grupy : 1.

Pierwsza grupa : procedury natychmiastowe do realizacji w fazie przed zamachem i podczas zamachu do chwili nadejścia pierwszej pomocy ;

2.

Druga grupa : procedury krótkoterminowe, obejmujące fazę po zamachu, w tym przybycie ekip ratowniczych na dany obszar w celu zajęcia się rannymi i zapewnienia ich ewakuacji do szpitali ;

3.

Trzecia grupa : procedury długoterminowe, obejmujące opiekę nad osobami, które przeżyły wstrząs w związku z zamachem, a w razie potrzeby także adaptację metod pomocy ofiarom w ramach ogólnego procesu zarządzania skutkami zamachu.

Są to ogólne ramy, umożliwiające ustalenie, kto i jakimi metodami ma udzielać pomocy ofiarom zamachu. Kombinacja wszystkich trzech grup w ostatecznym rozrachunku umożliwia ustalenie ogólnego scenariusza, uwzględniającego wszystkie wymienione procedury w sposób wyznaczony w pierwszym rzędzie zmienną czasową, a następnie profilem ofiar.

A : Przed wydarzeniem Na tym etapie władze podejmują działania prewencyjne. Działania takie powinny zmierzać do zmniejszenia stopnia ryzyka zamachu terrorystycznego poprzez odpowiednią politykę prewencyjną, nastawioną na ludność ; powinny także obejmować przewidywanie różnych aspektów zagrożenia w trosce o skuteczność interwencji w pierwszej linii, w tym testy skuteczności planowania i protokołów zarządzania kryzysowego.

B : Natychmiastowe reagowanie na miejscu zamachu Większości zamachów terrorystycznych nie jesteśmy w stanie przewidzieć. Wypracowanie adekwatnego reagowania na zamach jest o tyle trudne, że nie zawsze znamy czas trwania i typ ataku.

Niemniej jednak, przykładowo : wzięcie zakładników i porwanie samolotu to specyficzne typy wydarzeń, a więc jest możliwe szczegółowe ustalenie procedur na takie sytuacje. Na przykład w sytuacji wzięcia zakładników, konieczne jest zapewnienie zaopatrzenia ekip, pozostających na miejscu (w wodę, pożywienie, lekarstwa itp.) oraz zadbanie o absolutną dyskrecję odnośnie krytycznych danych, dotyczących zakładników (przede wszystkim wyznanie, narodowość i pełnione funkcje). Na tym etapie mamy do czynienia z czterema typami ofiar ; niżej podano działania, nastawione na te cztery typy :

71

Jean-Marie Colombani, « Nous sommes tous Américains » (Wszyscy jesteśmy Amerykanami), Le Monde, 13 września 2001 r.

51

1)

Świadków i osoby, znajdujące się na miejscu powinno się ewakuować (jeżeli rodzaj zamachu tego wymaga). W pewnych sytuacjach zapewnić opiekę lekarską i wsparcie psychologiczne. W minimalnym zakresie podawać informacje o przebiegu operacji, aby zapobiec wszelkiego rodzaju spekulacjom.

2)

Jeżeli są ranni, w miarę możliwości poinformować rodzinę i bliskich. W tym wypadku wsparcie psychologiczne i opieka lekarska są absolutnie konieczne. Jeżeli sytuacja nagłego zagrożenia przedłuża się, jak w przypadku wzięcia zakładników - rodziny należy podzielić na mniejsze grupki, z których każda jest pod opieką psychologa : w ten sposób unikamy zbiegowiska w teatrze operacji. Oznacza to, że lokalne władze powinny przewidzieć odpowiednią liczbę pracowników, aby spełnić ten wymóg.

Podobną infrastrukturę należy zaplanować w przypadku szerszego kręgu znajomych (koledzy, sąsiedzi, przyjaciele). W tym wypadku informacje o bieżących wypadkach są przekazywane poprzez sieć informacyjną : w szczególności udostępnia się infolinię dla wszystkich zainteresowanych. Pożądane jest także zapewnienie kręgowi przyjaciół wsparcia psychologicznego przez telefon.

3)

Uczestnicy pierwszej linii i zaangażowani w działania profesjonaliści w rodzaju organizacji pozarządowych powinni być dokładnie poinformowani o sytuacji, aby mogli przewidzieć dodatkowe potrzeby natury medycznej i psychologicznej.

4)

Wszyscy obywatele powinni być informowani o biegu wydarzeń, a w szczególności mieć zagwarantowany dostęp do skutecznego systemu informacji, który przedstawiono im w fazie prewencyjnej (może to być infolinia). Ten czynnik jest bardzo istotny w przypadku ataków biologicznych i chemicznych, ponieważ ma na celu zapobieganie panice.

C : Reagowanie w przypadku ataku (perspektywa krótkoterminowa) W przypadku popełnienia zamachu, realizowane są dwa plany działania. Pierwszy nastawiony jest na ofiary pierwotne, a drugi na ofiary wtórne. Niżej opisujemy oba plany.

1) • • • • • •

Plan, nastawiony na ofiary pierwotne Opieka lekarska i ewakuacja na miejscu ; Diagnoza obrażeń i zapewnienie pilnych interwencji medycznych na miejscu zamachu ; Selekcja i ewakuacja rannych ; Hospitalizacja rannych, a następnie wypisanie ich ze szpitala po zapewnieniu leczenia (jeżeli stan rannych na to pozwala) ; Rehabilitacja ofiar i ich bliskich po wydarzeniach ; W razie potrzeby zapewnienie ochrony świadkom według ustalonego programu.

Wsparcie psychologiczne dla ofiar pierwotnych ma znaczenie zasadnicze. Jak podkreśla Lina Kolesnikova, w przypadku wypuszczenia śmiercionośnego gazu sarin przez sektę « Aum Shinrikyo » w metrze tokijskim (20 marca 1995 r.), ryzyko urazu psychologicznego było większe (80 %), niż ryzyko faktycznego zatrucia (20 %)72.

72

Lina Kolesnikova, cytowane opracowanie, str.4.

52

2)

Plan, nastawiony na ofiary wtórne Udzielać informacji o miejscu pobytu i stanie bliskich ; W razie potrzeby umożliwić udanie się na miejsce zamachu ; Zapewnić intendencję (ubranie i wyżywienie) ; Udostępnić opiekę lekarską i wsparcie psychologiczne ; Zaproponować pomoc administracyjną i finansową w przypadku zgonu członka rodziny ; • Zaproponować pomoc prawną i finansową dzieciom, osieroconym w następstwie zamachu.

• • • • •

W uzupełnieniu protokołu, przeznaczonego dla ofiar pierwotnych, należy przewidzieć zorganizowanie komórki wsparcia psychologicznego dla ofiar wtórnych. Raz jeszcze podkreśla się konieczność zapewnienia tego typu wsparcia na wszystkich etapach, poprzedzających zamach i następujących po zamachu. Aby przeprowadzić odpowiednie działania na tych wszystkich etapach, władze muszą dysponować szeregiem informacji, jak liczba ofiar – adresy i telefony bliskich osób, które należy zawiadomić - chronologię interwencji podczas i po zamachu. Pomoc pierwotnym i wtórnym ofiarom aktów terroryzmu jest zagadnieniem niesłychanie złożonym, ponieważ jest ona wypadkową kilku czynników, wśród których należy wymienić nie tylko wpływ zamachu na populację (liczba ofiar), ale i miejsce (jaki dostęp) i rodzaj zamachu (klasyczny, gazowy itp.). Najtrudniejsze jest jednak zaoferowanie adekwatnego długoterminowego rozwiązania, będącego w stanie sprostać potrzebom ofiar pierwotnych, aby umożliwić im odnalezienie się na nowo w społeczeństwie.

D : Sprostanie potrzebom długookresowym (powrót do « normalnego » życia) Nie wszyscy, którzy przeżyli zamach terrorystyczny mają te same oczekiwania wobec władz, ponieważ ludzie w podobnych sytuacjach miewają różne potrzeby. Niektórzy wymagają długotrwałego leczenia i opieki lekarskiej przez dłuższy okres, inni opieki społecznej i psychologa (dotyczy na przykład sierot). Zawsze jednak ofiary nieustannie zastanawiają się nad motywami, które skłoniły sprawców do popełnienia zamachu. Aby powstrzymać proces przyzwyczajania się ofiar do użalania się nad sobą, rządy krajów mogłyby w ramach bieżącego dochodzenia udostępniać społeczeństwu te spośród informacji o danym zamachu, które nie są utajnione w trosce o bezpieczeństwo.

Jeszcze bardziej fundamentalną sprawą jest odnotowywanie wszystkich ofiar zamachów w jednej bazie danych, umożliwiającej krajowym i lokalnym władzom organizacyjne zgrupowanie usług, przeznaczonych dla tych osób, a mianowicie pomocy prawnej, finansowej, medycznej i psychologicznej. Ta inicjatywa wymaga jednak wyraźnego zdefiniowania statusu ofiar aktów terrorystycznych, podczas gdy ustawodawstwo państw członkowskich UE bynajmniej nie jest w tym zakresie jednolite73.

3.4.2 Wsparcie dla ofiar : sprostanie potrzebom psychologicznym Jak podkreśla Anabela Rodrigues74, działania długookresowe z pewnością stanowią najsłabszą stronę praktycznie udzielanej ofiarom pomocy, ponieważ zidentyfikowanie ofiar aktów terroryzmu przez władze nie zawsze jest możliwe, a poza tym - co gorsze - w procedurach walki

73

Zob. materiał, opracowany na ten temat przez « European Forum for Victim Services » (Europejskie forum służby ofiarom), zrzeszające 20 organizacji pomocy ofiarom pt. « Declaration concerning the Victim Statute during the Mediation Process (Deklaracja, dotycząca statusu ofiar w procesie mediacyjnym) » (www.euvictimservices.org).

74 Anabela Rodrigues « Victim’s right and restorative justice – A complex relationship (Prawa ofiar a sprawiedliwość zadośćuczynienia - skomplikowana relacja) », materiał przedstawiony na drugim seminarium, zorganizowanym w ramach projektu CAT, Nowy Uniwersytet Lizboński/Uniwersytet Atlantycki, Lizbona, 2627 października 2006 r.

53

z terroryzmem zapomina się o konieczności monitoringu medycznego i psychologicznego ofiar po ustaniu sytuacji nagłego zagrożenia. Wynika to z faktu, iż podmiotami, zajmującymi się monitoringiem pomocy ofiarom są przede wszystkim policja i służby specjalne. Uważają one, że śledzenie stanu zdrowia i ducha ofiar zamachów terrorystycznych nie leży w ich kompetencjach, tym bardziej, że takie działania muszą być prowadzone długookresowo. Dlatego te ostatnie funkcjonują całkowicie odrębnie w stosunku do ogólnego systemu walki z terroryzmem.

Jednak portugalska narodowa gwardia republikańska (GNR) jest ciekawym przykładem siły militarnej, która nauczyła się udzielać pomocy psychologicznej niezależnie od zadań, dotyczących ochrony i obrony obywateli. Jak przypominają Galvão da Silva i Bruno Brito75, zarządzanie wypadkami krytycznymi nie było na początku sprawowane w ramach specyficznego systemu, a odpowiednie zadania nie były pełnione przez profesjonalistów. Wprawdzie zagrożenie ze strony terroryzmu na kontynencie europejskim nie jest czymś nowym, ale zamachy w USA wytworzyły sytuację sprzyjającą utworzeniu departamentu specyficznie zajmującego się zarządzaniem wydarzeniami o charakterze krytycznym. Posunięcie to ułatwiło udostępnienie zasobów z innych jednostek administracyjnych - w szczególności GNR – kompetentnych w takich dziedzinach, jak wsparcie psychologiczne, służby socjalne, pomoc duszpasterska, komunikowanie, media, zarządzanie i koordynowanie działań w przypadku wydarzeń o charakterze krytycznym.

Rola służb bezpieczeństwa w dziedzinie wsparcia pedagogicznego jest poważnym wyzwaniem, ponieważ w wielu wypadkach są one pierwszym podmiotem, znajdującym się w bezpośrednim kontakcie z ofiarami na miejscu zamachu. Obecność ta bynajmniej nie ogranicza wszelkiego rodzaju współpracy z innymi podmiotami, wprost przeciwnie. Badania prowadzone przez Galvão da Silva i Bruno Brito (koordynatorów innego projektu finansowego, realizowanego w ramach tej samej pozycji budżetowej) wyraźnie wykazują, że do zamachów terrorystycznych podchodzi się podobne, jak do klęsk żywiołowych, ponieważ odpowiednie działania władz wymagają mobilizacji dostępnych w pobliżu ludzi i technik. W związku z tym faktem, pracownicy służb bezpieczeństwa i pierwszej pomocy odpowiednio dostosowali procedury współpracy, obejmujące różne instytucje. Ten nowy wzorzec określony i przyjęty przez centralny dział bezpieczeństwa i reagowania w sytuacjach nagłego zagrożenia w USA został wdrożony do portugalskiego ustawodawstwa. Jednak jednym z elementów tego nowego wzorca jest właśnie wsparcie dla ofiar i ich ochrona. Rola, odgrywana w tym zakresie przez GNR obejmuje różne dziedziny działania, wymieniane przez Linę Kolesnikovą, a mianowicie ewakuację i ochronę ofiar, kontakt z ich bliskimi, zarządzanie udzielaniem rodzinom informacji o rannych i zgonach, bezpośrednie wsparcie psychologiczne dla ofiar lub wsparcie pośrednie poprzez koordynowanie pracy zespołów psychologów.

Model wsparcia psychologicznego, uruchomiony przez GNR jest wyrazem nowego podejścia, bardziej reaktywnego a przede wszystkim lepiej wplecionego w ciąg operacji, wykonywanych przy zarządzaniu katastrofami, a w szczególności zamachami terrorystycznymi. Zyskuje na tym skuteczność działań w terenie i ich legitymizacja, ponieważ dzięki bezpośredniej pomocy, świadczonej ofiarom umocnione zostają więzy między służbami bezpieczeństwa a społeczeństwem.

Działania GNR mają jednak na razie charakter krótkoterminowy i należałoby je rozwijać w perspektywie długoterminowej z zapewnieniem ofiarom terroryzmu obserwacji psychologicznej.

Ogólnie rzecz biorąc, na tym obszarze właśnie pozostaje najwięcej do zrobienia, aby ofiary terroryzmu nie trwały w sytuacji braku poczucia bezpieczeństwa i wiecznego strachu.

75

Galvão da Silva i Bruno Brito « Victims of Terrorism: the Psychosocial Response of the Security Forces (Ofiary terroryzmu : psychospołeczna odpowiedź służb bezpieczeństwa) », streszczenie projektu, finansowanego w ramach tej samej pozycji budżetowej : Ofiary aktów terroryzmu, 2005, Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa. Projekt ten przedstawiono na konferencji, podsumowującej projekt CAT w Brukseli w dniach 10 i 11 września 2007 r.

54

4. KONSEKWENCJE DLA SAMORZĄDÓW 4.1 Linie przewodnie do katalogu zasad szkoleń Pierwotny cel projektu polegał na pogłębieniu rozważań nad sprawą zaangażowania lokalnych władz w walkę z terroryzmem i doprowadzeniu do opracowania zestawu pedagogicznego na potrzeby ustawicznego kształcenia podmiotów, interweniujących w pierwszej linii, a zwłaszcza policjantów i pracowników socjalnych. Ogromna różnorodność lokalnych doświadczeń (jeżeli są takie doświadczenia na danym terenie) w dziedzinie walki z terroryzmem uzasadnia opracowanie bardziej linii przewodnich, niż kanwy pedagogicznej. Proponowane posunięcia wpisują się zatem w ogólne ramy, w których dążymy do opracowania programu ustawicznego kształcenia.

W tych ramach przewidzieliśmy cztery grupy tematyczne, które uznano za najważniejsze. Zostały one przedstawione po przypomnieniu kontekstu, w jakim należy rozpatrywać problematykę walki miast z terroryzmem. Dla każdego z tych kierunków tematycznych podano syntezę wyzwań, tak jak zostały one rozwinięte w niniejszym raporcie. Przedstawienie każdej z grup tematycznych na potrzeby tego potencjalnego programu podsumowano serią bezpośrednich pytań, nadających się do ewentualnego wykorzystania przy opracowywaniu modułu kształcenia ustawicznego, jak również dyskusji i konfrontacji wiedzy różnych ekspertów.

4.2 Wprowadzenie do tematyki: « Terroryzm : od szczebla globalnego do lokalnego » Dlaczego międzynarodowy terroryzm dotyczy lokalnego szczebla ?

Współczesny terroryzm od początku miał wymiar międzynarodowy, także w sytuacjach, kiedy żądania terrorystów ograniczały się do jednego terytorium (IRA, ETA). Działalność terrorystyczna wielokrotnie i w szerokim zakresie (obejmującym zakup broni, rekrutację i szkolenie ludzi) bywała finansowana poprzez międzynarodowe sieci finansowe. Nową cechą współczesnego terroryzmu, wynikającą z jego ewolucji w ostatnim czasie, jest eksterytorialność.

Atak terrorystyczny nie jest już dziś skierowany przeciwko jednemu krajowi i nie ogranicza się do kompetencji jednego rządu ani polityków na jednym terytorium, jest bowiem wymierzony przeciwko całemu systemowi wartości. Dlatego wszystkie elementy, składające się na ten system od osób do ludzkiego dorobku - stają się potencjalnym celem. W tej sytuacji miasta, a w szczególności miasta o charakterze kosmopolitycznym o szczególnym statusie publicznym (stolice) są szczególnie narażone. Element ten jest oczywiście powiązany z prowadzoną przez rząd polityką zagraniczną, której konsekwencją jest spotęgowanie lub złagodzenie stopnia zagrożenia dla samorządów.

W jaki sposób miasta stawiają czoło tym nowym rodzajom zagrożeń ?

Zarządzanie zagrożeniami ze strony terroryzmu na szczeblu lokalnym zmusza do zadania serii pytań natury politycznej i technicznej. a) Czy władze mają kompetencje do politycznego zarządzania tego rodzaju zagrożeniami ?

Odpowiedź na to pytanie zależy od struktury organizacyjnej państwa. W państwach federalnych uprawnienia władz lokalnych bywają mniej lub bardziej szerokie, przy czym do władz lokalnych można zaliczyć np. władze krajów związkowych (w Niemczech) czy regionów (w Belgii), podczas gdy w państwach scentralizowanych nie ma określonego wzorca działań (pomijając specjalne uprawnienia, przyznawane najczęściej stolicom). Jednakże realny wpływ międzynarodowego terroryzmu na szczebel lokalny powoduje stopniowe przekształcanie tej konfiguracji, ponieważ szczebel lokalny de facto funkcjonuje jako część międzynarodowego systemu działań. Zacieśnienie współpracy policyjnej na szczeblu europejskim, jak również wymiana doświadczeń i fachowej wiedzy w zakresie polityki prewencyjnej, powinny przyczynić się do politycznego umocnienia roli samorządów w walce z terroryzmem. Dotyczy to szczególnie stosunków między władzami a społecznościami pochodzenia zagranicznego, ponieważ

55

szczebel lokalny pozostaje politycznie najbardziej adekwatny do utrzymywania tego typu kontaktów, choćby przy analizie intensywności praktyk religijnych młodych muzułmanów.

Samorządy potrzebują jednak ram ustawowych, szczegółowo ustalających działania, jakie powinny podejmować w imię walki z terroryzmem. Dokładne określenie roli i podziału funkcji pomiędzy poszczególnych uczestników i szczeble władzy (centralny a lokalny) niewątpliwie sprzyja zagwarantowaniu skuteczności działań.

b) Czy władze mają uprawnienia do monitorowania zagrożeń ze strony terroryzmu ?

Na szczeblu lokalnym zagrożenie dla osób z powodu terroryzmu długi czas rozpatrywane było w ramach zapobiegania przestępczości, podczas gdy zagrożenie dla mienia w przypadku zamachów było traktowane jako jeden z elementów obrony cywilnej. Faktem jest, że wybuch w pojeździe lub w budynku może być wynikiem wypadku lub zamachu. Jeżeli zatem terroryści nie od razu ujawnią się jako sprawcy, to na początku przyczyna nie jest znana, stąd uzasadnione jest tzw. podejście konwencjonalne. Przy takich wydarzeniach o nie znanym pochodzeniu, reagowanie na zagrożenia ze strony terroryzmu należy faktycznie traktować jako przedłużenie zarządzania kryzysowego, odnoszącego się do sytuacji po klęskach żywiołowych i wypadkach.

Jednocześnie pojawienie się współczesnego terroryzmu zmusza obecnie samorządy do rewizji całego systemu zarówno działań prewencyjnych, jak i udzielania pomocy ofiarom, co szczegółowo omówiono w następnym podrozdziale. Zarządzanie tego rodzaju zagrożeniami musi być rozumiane nie tylko w perspektywie krótkoterminowej, ale także średnio- i długoterminowej poprzez zorganizowanie odpowiednich szkoleń dla interesariuszy i zapewnienie potrzebnych środków finansowych samorządom.

Pytania orientacyjne : • Co to jest terroryzm ?

• Które szczeble władzy powinny być zaangażowane w system reagowania na zagrożenia ze strony terroryzmu (w perspektywie krótko-, średnio- i długoterminowej) ?

• Jakie środki są dostępne w przypadku zamachów terrorystycznych (zmobilizowane jednostki, sprzęt ) ?

• Jakie są rozporządzenia ustawowe w zakresie walki z terroryzmem, jeżeli istnieją ?

• Czy środki zapobiegawcze, stosowane w walce z terroryzmem są, Twoim zdaniem, wystarczająco skuteczne ?

4.2 Grupa tematyczna I : « Prewencja i komunikowanie » Czy należy preferować politykę prewencyjną, zamiast ograniczać się do reagowania na zagrożenia ze strony terroryzmu?

Podejście prewencyjne (zbieranie informacji, przenikanie do środowisk, dialog społeczny oraz dialog między społecznościami) niewątpliwie jest naturalnym uzupełnieniem reagowania (kontrola i wzmocnienie ochrony miejsc szczególnie narażonych, m.in. ambasad, portów lotniczych, dworców kolejowych i budynków publicznych). Podejście takie stało się konieczne przede wszystkim dlatego, że problematyka dzisiejszego terroryzmu coraz wyraźniej zaczyna być rozpatrywana w aspekcie społecznym. Zadanie powyższego pytania jest wyrazem woli podkreślenia zachodzącej ewolucji, w efekcie której nastawienie tylko i wyłącznie na sprawy bezpieczeństwa ustępuje miejsca podejściu bardziej skupionemu na czynnikach socjalnogospodarczych i religii osobników, uczestniczących w organizowaniu i popełnianiu zamachów terrorystycznych. Inaczej mówiąc zwrócenie uwagi na fakt, że osobnicy uczestniczący w siatkach terrorystycznych są konkretnymi ludźmi, a nie bezkształtną wrogą masą - uzasadnia i prowadzi do ugruntowania podejścia prewencyjnego, mającego stanowić uzupełnienie podejścia reaktywnego. Taka zmiana podejścia wymaga oczywiście rewizji metod działania. Fakt, że osobniki zaangażowane w terroryzm mają profil zbliżony do zaangażowanych w przemoc w miastach może spowodować sprowadzenie prewencji terroryzmu do działań, obliczonych na zapobieganie przestępczości. Tymczasem istnienie bardzo wysoko zorganizowanych siatek terrorystycznych, sprzężone z wykorzystywaniem poważnych środków technicznych i

56

finansowych w służbie ostatecznego celu, jakim jest popełnienie zamachu - wymaga specyficznych działań prewencyjnych. Ponadto fakt istnienia ludzi gotowych oddać życie dla sprawy wymaga gruntownego zastanowienia się przez samorządy nad motywami tak daleko idącego zaangażowania. Jest to tym istotniejsze, że profil osobników zaangażowanych w działania terrorystyczne jest bardzo niejednolity, jako że zorganizowanie zamachu wymaga różnych uzupełniających się umiejętności (rekrutacja ludzi, finanse, planowanie, podkładanie bomby). W tej perspektywie na politykę prewencyjną składają się elementy natury edukacyjnej (nauka, opieka nad młodzieżą, wpajanie wartości o znaczeniu fundamentalnym dla państwa), ale także społecznoekonomicznej i politycznej (integracja gospodarcza i polityczna społeczeństwa, nawiązywanie dialogu między władzami a różnymi społecznościami danego kraju).

Jak określać strategię prewencji w ramach walki z terroryzmem na szczeblu lokalnym ?

Zagrożenia ze strony terroryzmu wymagają podejścia globalnego i wielopoziomowego, zakładającego wypracowanie powiązań między wszystkimi kluczowymi dziedzinami, jakimi są prewencja, zarządzanie kryzysowe, dialog między społecznościami i pomoc ofiarom. Połączenie tych czterech filarów jest zagadnieniem centralnym, wymagającym przede wszystkim ram prawnych, określających zadania każdego interesariusza na wszystkich szczeblach i we wszystkich organach władzy państwowej, a w szczególności policji (lokalnej, federalnej i krajowej), pogotowia ratunkowego, służby zdrowia, straży pożarnej, psychologów i pracowników służb społecznych. Gdy już zidentyfikowaliśmy interesariuszy, możemy dokładnie określić zadania dla każdego z uwzględnieniem perspektywy czasowej (krótkoterminowej, średnioterminowej i długoterminowej) i specyfiki zagrożeń (konwencjonalne, chemiczne, biologiczne, atomowe). Po ustaleniu tych ram możliwe jest opracowanie strategii dla każdego z czterech wymienionych filarów.

Prewencja ma dwa zasadnicze cele : 1) ustanowienie regularnego dialogu między władzami a obywatelami, w tym systemu regularnego informowania tych ostatnich o poziomie czujności w walce z terroryzmem, protokołach pomocy i ewakuacji w przypadku ataków ; 2) stworzyć sytuację, w której polityka prewencji i komunikowania nie będzie sprzyjała braku poczucia bezpieczeństwa, tylko wprost przeciwnie – lepszej atmosferze w danej społeczności. Taka partnerska współpraca między władzami a obywatelami stanowi kluczowy element strategii prewencyjnej. Efektem jej jest ugruntowanie roli lokalnych podmiotów w terenie ze szczególnym uwzględnieniem policji lokalnej. Aby bowiem prewencja skutecznie funkcjonowała na szczeblu lokalnym, szczebel ten powinien zostać umocniony na dwa sposoby. Po pierwsze : należy wprowadzić lub pogłębić decentralizację, aby w krajowym systemie prewencyjnym wzrosło znaczenie lokalnego szczebla. Lokalny szczebel może wtedy uzyskać wyłączne uprawnienia. Po drugie : należy rozszerzyć zakres władzy, zwłaszcza decyzyjnej lokalnych podmiotów, angażujących się w walkę z terroryzmem. Łączne zastosowanie tych dwóch sposobów sprzyja ugruntowaniu poczucia odpowiedzialności podmiotów i faktycznemu zwiększeniu stopnia ich ogólnego zaangażowania w prewencję i zarządzenie kryzysowe. Takie formalne uznanie funkcji samorządów ma zresztą pozytywny wpływ na możliwości oddziaływania na danym obszarze, ponieważ ich rola staje się widoczniejsza dla obywateli i przedstawicieli społeczności zagranicznego pochodzenia, co sprzyja dialogowi między społecznościami.

Jakie elementy składają się na politykę prewencyjną ?

Polityka prewencyjna obejmuje tak różne dziedziny, jak zbieranie informacji, rozpowszechnianie informacji, ochrona budynków, dialog z obywatelami i edukacja. Te dwa ostatnie składniki odpowiadają zresztą najnowszym ogniwom tematycznym walki z terroryzmem, w szczególności w społeczeństwach wielokulturowych. Wielokulturowość bowiem, niezależnie od jej pozytywnego wkładu w życie społeczne, może być także źródłem napięć między grupami etnicznymi, narodowościowymi lub religijnymi. Tego rodzaju napięcia mogą być spotęgowane

57

takimi problemami społeczno-ekonomicznymi, jak bezrobocie, wysoki procent ludności napływowej, niski poziom edukacji czy nieznajomość niektórych wartości i praktyk, funkcjonujących w społeczeństwie europejskim. Ryzyko marginalizacji może sprzyjać rozpowszechnianiu terrorystycznej propagandy lub organizowaniu działalności terrorystycznej. W tej sytuacji systemy i instrumenty już stosowane w ogólnym zapobieganiu przestępczości mogą okazać się użyteczne, aby lokalne władze mogły integrować lub asymilować imigrantów w sposób zgodny z trzema założeniami : istnieje potrzeba zorganizowania procesu integracji kulturowej ; należy zadbać o większą spójność społeczną i więcej faktycznych kontaktów między społecznościami (w trosce o naukę wspólnego życia) ; władze powinny, po pierwsze : wspierać poprawę kontaktów między społecznościami, występując w roli mediatora w przypadku konfliktów między nimi a po drugie : organizować programy dyskryminacji pozytywnej. Edukacja rozumiana jako dźwignia prewencji, powinna w tym momencie prowadzić do wymiany doświadczeń życiowych i dzielenia się doświadczeniami życiowymi, aby różnice kulturowe nie stawały się detonatorem, tyko spoiwem. O ile kontakt między lokalnymi władzami a społecznościami, o których mowa powyżej, jest sprawą zasadniczej wagi dla prawidłowego funkcjonowania tej polityki prewencyjnej o zabarwieniu edukacyjnym, o tyle sprawą równie istotną jest możliwość zidentyfikowania lidera danej społeczności, z którym władze będą pozostawały w regularnym kontakcie (zob. grupę tematyczną III).

W jaki sposób władze powinny komunikować, nie wprowadzając klimatu strachu wśród ludności ?

Komunikowanie w stronę ludności na tematy bezpieczeństwa, zwłaszcza w sprawach, dotyczących terroryzmu jest zadaniem bardzo złożonym, ponieważ rozpowszechniana informacja potencjalnie niesie w sobie zarodki klimatu strachu. Nawoływanie do spokoju po wybuchu bomby lub podawanie instrukcji bezpieczeństwa na lotnisku – to elementy, mogące wytworzyć sytuację ogólnego stresu i gigantyczne zamieszanie. Rozproszenie źródeł i ewentualne sprzeczności w oficjalnie podawanych informacjach mogą stres i zamieszanie jeszcze spotęgować.

O ile sukces walki z terroryzmem zależy od nienagannej koordynacji działań między szczeblem lokalnym a krajowym, jak również między lokalnymi społecznościami, o tyle zapewnienie analogicznej spójności jest równie istotne w sferze komunikowania. Sprawą zasadniczej wagi jest bowiem zapewnienie istnienia wiarogodnego systemu informowania, umożliwiającego dopływ informacji do wszystkich zaangażowanych podmiotów w trosce o koordynację działań, prowadzonych w ramach prewencji, zarządzania kryzysowego i dialogu między społecznościami.

Treść komunikowania zależy oczywiście od typu prowadzonych działań, niemniej jednak koordynacja między źródłami informacji jest czymś fundamentalnym zarówno dla samorządów, jak i dla populacji.

Pytania orientacyjne : • Jak określamy « prawidłową » politykę prewencyjną ?

• Co trzeba ustalić przed określeniem strategii prewencyjnej ?

• Dlaczego należy umocnić rolę samorządów w polityce prewencyjnej ?

• W jakim sensie wielokulturowy charakter naszych społeczeństw powoduje zwiększenie wagi prewencji ?

• W jaki sposób zapobieganie przestępczości może być użyteczne w walce z terroryzmem ?

• Jakie cele ma polityka komunikowania ?

• Jakie są różnice między komunikowaniem prewencyjnym a komunikowaniem w ramach zarządzania kryzysowego ?

58

• •

Czy, Twoim zdaniem, ludność jest dobrze poinformowana o zagrożeniach ze strony terroryzmu ?

Jak należy komunikować o terroryzmie w stronę ludności ?

4.4 Grupa tematyczna II « Zarządzanie kryzysowe » Czy terroryzm powinien być przedmiotem specyficznego zarządzania kryzysowego ?

O sytuacji kryzysowej mówimy w przypadku klęsk żywiołowych lub katastrof, wywołanych przez człowieka, także ekologicznych i zamachów terrorystycznych. Celem zarządzania kryzysowego jest stawienie czoła wszelkiego rodzaju kryzysom, niezależnie od pochodzenia poprzez zmobilizowanie wszelkiej fachowej wiedzy ludzkiej i potrzebnej techniki. Zamachy, popełnione 11 września 2001 r. na terytorium USA - podobnie jak zamachy madryckie z 11 marca 2004 i londyńskie z 7 i 21 lipca 2005 sprawiły, że zagrożenie ze strony terroryzmu stało się priorytetem politycznego harmonogramu międzynarodowego i poszczególnych krajów. Zwrócenie szczególnej uwagi na sprawę terroryzmu nie jest czymś nowym, ale w ostatnich latach doprowadziło do rozwoju i umocnienia środków walki z terroryzmem we wszystkich krajach europejskich.

Dla samorządów istotne jest w tej sytuacji ustalenie, czy wypracowują specyficzne podejście do walki z terroryzmem, czy uwzględniają tę walkę w ramach ogólnego zarządzania kryzysowego.

Większość europejskich i międzynarodowych organizacji wykazuje tendencję do rozróżniania między terroryzmem, a innymi typami kryzysów, prowadzącymi do różnego typu działań.

Samorządy natomiast muszą rozstrzygnąć ten problem na płaszczyźnie politycznej, ale i logistycznej. Z logistycznego punktu widzenia należy stwierdzić, że wdrożenie specyficznej kanwy dla interwencji i zarządzania samą tylko walką z terroryzmem jest przedsięwzięciem kosztownym w sensie finansowym i skomplikowanym w sensie administracyjnym. Ponieważ polityka walki z terroryzmem wymaga oparcia się na pewnych podstawach fachowej wiedzy, nabytych w procesie walki z przestępczością (dotyczy prewencji) i w zakresie zarządzania kryzysowego (dotyczy planowania i logistyki), problematyka terroryzmu jest najczęściej wpleciona w funkcjonujące już mechanizmy.

Specyfika współczesnego terroryzmu, zwłaszcza w jego wymiarze globalnym, prowadzi do rozwoju nowych typów strategii, w tym umacniania koordynacji między działaniami wszystkich podmiotów, zaangażowanych w walkę. Z politycznego punktu widzenia krajowe władze muszą reagować, aby obywatele wiedzieli, że walka z terroryzmem jest uważana przez polityków za sprawę istotną, a jeszcze bardziej aby ugruntować własną legitymizację wobec potencjalnych wyborców. Polityczne podejście do walki z terroryzmem mogłoby wtedy doprowadzić do wniosku, że należy zorganizować osobny system zarządzania tego rodzaju konfliktami. Otóż praktyczne doświadczenia wykazują wprawdzie specyficzną ewolucję w tym zakresie, ale nie wykracza ona poza znane już i wcześniej wypracowane ramy.

Jak usprawnić zarządzanie kryzysowe w zakresie walki z terroryzmem ?

Zarządzanie kryzysowe zależy od kanwy organizacyjnej, ustalonej przez dane państwo, jak również uprawnień, przyznanych w tym państwie samorządom, stąd trudność w wypracowaniu europejskiego modelu. W czasie realizacji projektu stwierdziliśmy jednak, że wszystkie procedury zarządzania kryzysowego zostały opracowane z uwzględnieniem konieczności zapewnienia i doskonalenia koordynacji między różnymi sferami kompetencji nie tylko na płaszczyźnie poziomej, ale i pionowej, a więc między różnymi szczeblami władzy państwowej (lokalnym, regionalnym i krajowym). Konieczność tę faktycznie uwzględniają wszystkie podmioty, zaangażowane w zarządzanie kryzysowe. Ustanowienie kręgów współpracy wymaga jednak ram prawnych, zezwalających na transfer kompetencji, potrzebnych do prawidłowego funkcjonowania całości.

Model brytyjski stanowi doskonałą ilustrację tego nowego wymogu w zarządzaniu kryzysowym.

Przez długi czas funkcjonował on na zasadzie zintegrowanego zarządzania nagłymi zagrożeniami (Integrated Emergency Management, IEM), obliczonego na przewidywanie, wstępne ocenianie, zapobieganie i reagowanie, a obejmującego swoim zasięgiem wszelkiego rodzaju wydarzenia.

59

Model ten, bardziej uzależniony od wydarzeń, niż proaktywny, posłużył za platformę do wprowadzenia w 2004 roku, ustawy o planach reagowania cywilnego (Civil Contingencies Act).

Szczególną cechą tych nowych ram prawnych jest fakt, że ustanawiają one obowiązek opracowywania lokalnych planów zarządzania kryzysowego. O ile dotychczasowe zarządzanie kryzysowe obejmowało przede wszystkim działania krótkoterminowe, o tyle obecnie samorządy muszą organizować je w perspektywie długoterminowej. Konkretnie rzecz ujmując, większość dotychczasowych planów zarządzania kryzysowego została zrewidowana pod kątem tzw. podejścia wielostronnego, obejmującego wszystkie podmioty pierwszej linii lub pierwszej kategorii (według typologii brytyjskiej) i drugiej kategorii (jednostki transportu lądowego i powietrznego, inspektorat sanitarny). W celu przetestowania nowych ram, w których rolę kamienia węgielnego odgrywa podejście wielostronne, przeprowadzono szereg ćwiczeń terenowych. Nowa ustawa pozostała jednak najwyraźniej bez echa na szczeblu krajowym, ponieważ nie figuruje w krajowym planie bezpieczeństwa na okres 2006-2009, określającym standardy, politykę i cele podmiotów, uczestniczących w realizacji polityki bezpieczeństwa.

Wykorzystanie ustawy o planach reagowania kryzysowego z 2004 r. należy zatem do samorządów, które dzięki niej mogą współuczestniczyć w realizacji krajowej polityki bezpieczeństwa w sposób bardziej bezpośredni, szczególnie poprzez wymianę informacji i doświadczeń. W tej sytuacji rola lokalnych władz w Wielkiej Brytanii przy usprawnianiu zarządzania kryzysowego na szczeblu krajowym może stać się kluczowa na podobnej zasadzie, jak w Niemczech - gdzie projekt działań prewencyjnych z Monachium (BIRGIT) został przejęty przez inne niemieckie miasta i kraje związkowe.

Podejście oparte na współdziałaniu wielu urzędów lub podmiotów jest jedną z charakterystycznych cech niemieckiego modelu zarządzania kryzysowego. Jednocześnie specyficzna rola zostaje przyznana podmiotowi, który z racji statutu należałoby określić jako organizacja pozarządowa, ale którego działania mają w tym kontekście charakter podobny do państwowych : Czerwonemu Krzyżowi. W istocie, w przeciwieństwie do swoich odpowiedników w innych krajach europejskich, niemiecki Czerwony Krzyż od chwili zjednoczenia Niemiec odgrywa kluczową rolę w systemie zarządzania kryzysowego. Władze krajów związkowych sprawują ogólne zarządzanie kryzysowe w sposób umożliwiający szybką koordynację działań różnych uczestników, w szczególności służby zdrowia i straży pożarnej. W sytuacji kryzysowej wszyscy ci uczestnicy od razu przechodzą do bezpośredniej dyspozycji Czerwonego Krzyża - co oznacza, że pozycja tego ostatniego w nowym systemie jest niezwykle ważna. Służby zarządzania kryzysowego stwierdziły jednak brak fachowej wiedzy i odpowiednich umiejętności w sytuacji zagrożenia ze strony terroryzmu i szkód, spowodowanych niektórymi rodzajami broni (w szczególności biologiczną i chemiczną). Dlatego, jak w przypadku Wielkiej Brytanii, konieczne są ćwiczenia terenowe, nastawione w szczególny sposób na koordynację działań różnych jednostek, uczestniczących w zarządzaniu kryzysowym, począwszy od straży pożarnej, a kończąc na Czerwonym Krzyżu.

Pytania orientacyjne : • Co to jest zarządzanie kryzysowe ?

• Jakie podmioty uczestniczą w zarządzaniu kryzysowym ?

• Jakie są kluczowe elementy, zapewniające skuteczne zarządzanie kryzysowe ?

• Czy zarządzanie kryzysowe zależy od tego, czy struktura władzy państwowej jest scentralizowana, czy zdecentralizowana ?

• Czy na terenie miasta samorządy powinny tak samo zarządzać kryzysem po katastrofie ekologicznej, jak kryzysem po zamachu terrorystycznym ?

• Jakie są podobieństwa i różnice między metodologią zarządzania kryzysowego w Niemczech, a metodologią zarządzania kryzysowego w Wielkiej Brytanii ?

• Jak wygląda podejście wielostronne w Twoim mieście ?

• Czy, Twoim zdaniem, zarządzanie kryzysowe jest wystarczająco skuteczne ?

60

4.5 Grupa tematyczna III « Dialog między społecznościami » Dlaczego dialog między społecznościami jest ważnym instrumentem walki z terroryzmem ?

Społeczeństwa europejskie stają się coraz bardziej wielokulturowe. Utrzymanie więzi między władzami a społecznościami pochodzenia zagranicznego jest podstawowym sposobem na zagwarantowanie spójności społecznej. Od czasu fali zamachów po 11 września 2001 r. zagadnienie społeczności pochodzenia zagranicznego urosło do rangi krytycznej, ponieważ sprawcami byli osobnicy pochodzenia pozaeuropejskiego i religii innej, niż chrześcijaństwo.

Jednocześnie żądania ugrupowań terrorystycznych skupiły uwagę opinii publicznej na konflikcie wartości, podczas gdy głównym przedmiotem dyskusji stała się sprawa przynależności do społeczności muzułmańskiej. Aby uniknąć stawiania znaku równości między członkami jakiejkolwiek społeczności - w tym wypadku muzułmańskiej - a problemem terroryzmu, jednym z instrumentów, którymi dysponują władze jest dialog między społecznościami. Lokalne władze, będące najbliżej wspólnot pochodzenia zagranicznego z natury rzeczy stają się kluczowymi podmiotami tego dialogu.

Zagadnienie to jest o tyle istotne, że młodzi muzułmanie są coraz bardziej narażeni na indoktrynację islamskich fundamentalistów, którą niektórzy uważają za przygrywkę do aktów radykalnej przemocy. Z tego punktu widzenia sprawą najwyższej wagi jest zidentyfikowanie czynników, prowadzących do obu zjawisk – fundamentalizmu i radykalnej przemocy – zanim szczegółowo zajmiemy się ewentualnymi powiązaniami między nimi.

Dlaczego młodzi muzułmanie europejscy są zainteresowani konserwatywną wersją islamu ?

Zbadanie przypadku społeczności pakistańskiej w południowo-wschodniej Anglii dowodzi, że sytuacja społeczno-ekonomiczna nie daje tam większych perspektyw młodzieży pochodzenia pakistańskiego. Edukacja tej młodzieży nie trwa zbyt długo, co bynajmniej nie ułatwia później dostępu do rynku pracy. Fakty te mogą wytwarzać w tej młodzieży poczucie wykluczenia, a nawet doprowadzać do tego, że młodzi ludzie zaczynają czuć się ofiarami swego rodzaju zinstytucjonalizowanego rasizmu. Należy wszakże podkreślić, że sytuacja społeczno-ekonomiczna nie jest tu jedyną zmienną wyjaśniającą, dlaczego młodzież skłania się w stronę fundamentalistycznego islamu. Innym parametrem jest poczucie tożsamości tych młodych Pakistańczyków. Ci spośród nich, którzy posiadają obywatelstwo brytyjskie boleśnie odczuwają fakt, że nie są postrzegani jako Brytyjczycy, co z kolei doprowadza ich do przekonania, że tylko ich muzułmańska tożsamość nie może zostać zakwestionowana.

Poczucie przynależności grupowej jest ważnym elementem, zwłaszcza dla młodzieży, która czuje się wykluczona z życia gospodarczego, kulturalnego i społecznego swojego kraju. Ten stan rzeczy oczywiście nie jest wystarczającym przyczynkiem do wyjaśnienia, dlaczego wstępują na drogę religijnego ekstremizmu. Mogliby przecież równie dobrze przystać do gangów czy ugrupowań przestępczych, które też ugruntowałyby ich poczucie tożsamości. Do skrajnej interpretacji islamu młodzież dochodzi poprzez innych członków społeczności muzułmańskiej : radykalnych imamów.

Pod ich to wpływem młodzi Anglicy pakistańskiego pochodzenia zaczynają praktykować islam w wydaniu tak konserwatywnym, że zarzucają własnym rodzicom podejście zanadto naznaczone kulturą regionu, z którego pochodzą lub w którym teraz żyją.

Dlaczego w takich krajach, jak Anglia, rodzice-muzułmanie pochodzenia np. pakistańskiego na szczeblu lokalnym nie reagują na radykalizację swoich dzieci ?

W politycznego punktu widzenia, lokalnymi przywódcami społeczności pakistańskiej w Anglii są

61

osoby, które w trosce utrzymanie własnej wpływowej pozycji uprawiają kurs konserwatywny wzorem liderów szczebla krajowego. Działania ich są jednak skierowane przede wszystkim na zewnątrz, a konkretnie na Pakistan, a nie na członków społeczności, przebywającej w Anglii. W ten sposób lokalni przywódcy rozmijają się z oczekiwaniami wiernych i faktycznymi problemami młodego pokolenia, które potrzebuje być wysłuchane. Na płaszczyźnie rodzinnej odnajdujemy podobny rozdźwięk poważnie utrudniający dialog między młodymi imigrantami z drugiego czy trzeciego pokolenia a ich rodzicami. Rodzice sprawę prewencji przestępczości, narkomanii i bandytyzmu pozostawiają przywódcom społeczności, a zagadnienie ewentualnych związków między ich własnymi dziećmi o rzeczonymi problemami traktują jako temat tabu.

Młodzież, przyjmująca tezy konserwatywnego islamu, nie zmienia się jednak automatycznie w terrorystów. Obrona wyznawanych wartości metodami przemocy, np. poprzez organizowanie i popełnienie zamachu terrorystycznego nie wynika bezpośrednio z samego procesu islamizacji.

Jaką rolę mają do odegrania lokalne władze ?

Zjawisko radykalizacji młodzieży jest zasadniczym problemem, na jaki napotykają brytyjskie służby bezpieczeństwa, szczególnie od czasu zamachów i prób zamachów na terytorium Wielkiej Brytanii. Jednocześnie brak wzajemnego zaufania między policją londyńską (nie lokalną), a społecznością pochodzenia pakistańskiego poważnie utrudnia wszelkie próby dialogu. Źródłem tych trudności są dochodzenia, które policja londyńska podjęła na szeroką skalę w społeczności pakistańskiej, nie znając ani tej społeczności, ani islamu. O ile generalnie samorządy są mało aktywne w tym zakresie i raczej oczekują na posunięcia szczebla centralnego, o tyle możemy jednak odnotować pewne lokalne inicjatywy. Na przykład w hrabstwie Somerset w południowozachodniej Anglii podjęto realizację projektu « Minority Faith Protective Security Initiative » (inicjatywa ochrony bezpieczeństwa mniejszości religijnych), obliczonego na ochronę miejsc kultu zarejestrowanych mniejszości religijnych. Jednak rola władz lokalnych musi jeszcze w Anglii ulec rozszerzeniu, aby dialog między społecznościami faktycznie mógł zostać nawiązany ze społecznością pakistańską.

W Niemczech natomiast sytuacja wygląda zupełnie inaczej, ponieważ ramy dialogu między społecznościami utworzono tu na szczeblu federalnym z inicjatywy dwóch organizacji tureckomuzułmańskich. Na forum specjalnie w tym celu powołanej grupy roboczej zostało tu zaproponowanych szereg posunięć, a mianowicie : wyznaczenie osób do kontaktów, aby umożliwić koordynację między planowanymi działaniami władz a przyszłymi inicjatywami społeczności muzułmańskich ; umożliwienie partnerom lepszego poznania się nawzajem poprzez wymianę informacji (na temat celów służb bezpieczeństwa i na temat islamu). O ile utworzenie grupy roboczej można potraktować jako podwaliny przyszłego dialogu między społecznościami, o tyle społeczność muzułmańska pozostaje na razie dość nieufna. Obawia się ona, że tego rodzaju posunięcia bynajmniej nie będą przeciwdziałały stygmatyzacji muzułmanów w Niemczech, a wprost przeciwnie - jeszcze tę stygmatyzację spotęgują.

Pytania orientacyjne : • Dlaczego dialog między społecznościami jest instrumentem nie do pominięcia w walce z terroryzmem ?

• Z jakimi problemami borykają się młodzi muzułmanie ?

• Dlaczego pociąga ich radykalny islam ?

• Jak reagują ich rodziny ? Władze religijne ? Samorządy i władza lokalna ?

• Jakie są różnice między praktykami w Niemczech a w Anglii ?

• Co utrudnia lokalnym władzom nawiązanie dialogu między społecznościami ?

62

•

Czy dialog między społecznościami może, Twoim zdaniem, przynieść pozytywne efekty ?

4.6 Grupa tematyczna IV « Pomoc ofiarom »

Jaki jest profil ofiar ?

Z punktu widzenia po pierwsze – ciężkości obrażeń ciała i powagi szkód moralnych, a po drugie - odległości od miejsca zamachu, rozróżniamy trzy grupy ofiar : do pierwszej grupy, najmniej licznej - zaliczamy ofiary pierwotne, które znajdowały się w bezpośredniej bliskości zamachu : osoby śmiertelnie ranne, osoby które przeżyły z obrażeniami i naoczni świadkowie zamachu. W drugiej grupie znajdują się ofiary wtórne z najbliższego otoczenia ofiar pierwotnych. I wreszcie najliczniejszą grupą jest ofiara zbiorowa, a więc wszyscy ludzie, mający poczucie, że zamachy uderzyły w nich osobiście, chociaż nie byli obecni na miejscu - niezależnie od tego, czy takie poczucie jest spowodowane bardzo znaczną liczbą ofiar, czy intensywną medializacją zamachu, czy obu tymi czynnikami jednocześnie.

Jakie środki należy zastosować ?

Rodzaj środków do zastosowania w ramach udzielania pomocy ofiarom zależy od całego szeregu czynników, ale w szczególności od horyzontu czasowego, w jakim mieści się zamach.

Pomoc ofiarom zamachu można bowiem podzielić na 4 fazy. W pierwszej fazie, zwanej fazą prewencyjną, władze rozpowszechniają instrukcje bezpieczeństwa, począwszy od reagowania na podejrzane pakunki, a kończąc na protokole ewakuacji metra. Druga faza obejmuje zamach jako taki i natychmiastowe reagowanie na zamach w chwili, gdy nie został jeszcze zakończony. W tej fazie konieczne jest uwzględnienie rodzaju zamachu. W przypadku wzięcia zakładników, można zastosować dokładnie określone środki, obliczone na udzielenie pomocy obecnej na miejscu rodzinie i wsparcie ekip bezpieczeństwa. Z kolei w przypadku wybuchu lub zawalenia się wieżowca, protokoły pomocy ofiarom okazują się trudniejsze do przestrzegania, ponieważ teatr działań nie jest znany i nie ma nad nim kontroli. Trzecia faza sprowadza się do posunięć krótkoterminowych. Obejmuje ona, po pierwsze identyfikację i ewakuację ofiar pierwotnych, a po drugie - wsparcie, udzielanie ofiarom wtórnym oraz informowanie ich o losach ofiar pierwotnych. Od tej chwili sprawą zasadniczej wagi staje się wsparcie psychologiczne dla wszystkich kategorii ofiar, mające miejsce w czwartej i ostatniej fazie.

Dlaczego wsparcie psychologiczne jest sprawą fundamentalną ?

Zamach terrorystyczny ma konsekwencje nie tylko fizyczne, ale i psychologiczne. Emocje, wywołane śmiercią setek ludzi i zniszczeniem budynków, stanowiących w pewnych wypadkach symbol zachodniej cywilizacji może doprowadzić do daleko posuniętej interioryzacji wydarzenia, a co za tym idzie wywołać stres i poważne urazy. W walce z terroryzmem władze starają się, aby środki stosowane dla celów bezpieczeństwa nie zakłócały normalnego życia ludzi, aby nie sprzyjać ugruntowywaniu się wśród ludności klimatu strachu z powodu zagrożenia ze strony terroryzmu. W tej sytuacji wsparcie psychologiczne ma znaczenie podwójne : służy po pierwsze zapewnieniu zainteresowanym komfortu psychicznego, a po drugie maksymalne przeciwdziałanie ogólnej atmosferze braku poczucia bezpieczeństwa.

Paradoksalny jest fakt, że o ile wsparcie psychologiczne jest zapewnione w pierwszych fazach zamachu, o tyle władze medyczne rzadko takiego wsparcia udzielają w perspektywie długoterminowej. Podstawową bolączką jest bowiem brak koordynacji działań różnych podmiotów, zajmujących się ofiarami. Ustanowienie statusu ofiary w systemach prawnych poszczególnych państw europejskich i stworzenie bazy danych ofiar zamachów terrorystycznych – to użyteczne sposoby, pomagające ofiarom w odzyskaniu równowagi psychicznej. Samo wsparcie psychologiczne nie wystarcza, muszą mu towarzyszyć odpowiednie posunięcia prawne, polityczne i medialne.

63

Wszystkie te elementy mają wpływ na skuteczność wsparcia psychologicznego i powrót ofiar aktów terroryzmu do normalnego życia.

Pytania orientacyjne : • Jakie wyróżniamy typy ofiar zamachów terrorystycznych?

• Czy ofiary aktu terroryzmu należy traktować inaczej, niż ofiary klęsk żywiołowych ?

• Jakie fazy wyróżniamy w reagowaniu na zamach na płaszczyźnie pomocy ofiarom ?

• Jakie środki należy stosować względem ofiar pierwotnych i wtórnych ?

• Jakie środki należy stosować względem ofiary zbiorowej ?

• Dlaczego zasadnicze znaczenie ma wsparcie psychologiczne?

• Jakie jest miejsce rodziny w działaniach, obliczonych na pomoc ofiarom ?

• Czy, Twoim zdaniem, wsparcie dla ofiar jest organizowane skutecznie ?

64