Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana by Efus

European Forum for Urban Security

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana Intraprendere azioni a livello locale volte a migliorare la sicurezza individuale e collettiva, richiede una comprensione chiara e precisa della criminalitĂ e della delinquenza in una determinata comunitĂ , nonchĂŠ della percezione della sicurezza da parte dei diversi gruppi della popolazione. Lo scopo di questa guida Ă¨ incoraggiare e aiutare i responsabili delle politiche e i tecnici locali europei a elaborare e rivedere regolarmente le proprie politiche di sicurezza sulla base di informazioni e dati attendibili raccolti sul campo.

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> Questa guida è pubblicata dal Forum europeo per la sicurezza urbana (Efus) ed è frutto del progetto “Strumenti metodologici per la definizione di politiche locali in materia di sicurezza in Europa – AUDITS”, condotto nel periodo 2013-2016. È stata elaborata da Carla Napolano e Sebastian Sperber, in qualità di responsabili del programma, sotto la direzione di Elizabeth Johnston, direttrice esecutiva, e con il contributo degli esperti del progetto, Sohail Husain e Francesc Guillén Lasierra, e dei partner del progetto. L’utilizzo e la riproduzione sono concessi a titolo gratuito per scopi non commerciali e a condizione che ne venga specificata la fonte. Traduzione: Valentina Cesarini e Gianfranca Gabbai Impaginazione: Michel & Michel – micheletmichel.com Stampato presso: Cloître Imprimeurs, Saint-Thonan - Francia ISBN: 2-913181-47-3 Deposito legale: giugno 2016 European Forum for Urban Security 10, rue des Montiboeufs 75020 Paris - Francia Tel: + 33 (0)1 40 64 49 00 contact@efus.eu - www.efus.eu

Con il sostegno finanziario del programma “Prevenzione e lotta contro la criminalità” della Commissione europea - Direzione generale Affari interni. Il contenuto della presente pubblicazione non riflette la posizione dell’Unione europea. Gli autori sono i soli responsabili delle informazioni e delle opinioni che vi sono espresse.

European Forum for Urban Security

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

Ringraziamenti

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Il progetto AUDITS è stato condotto con successo grazie all’impegno dei rappresentanti dei Forum per la sicurezza urbana di Francia, Germania e Italia, delle città di Rotterdam e Stoccarda, in qualità di partner, e dei rappresentanti del Ministero degli Interni belga, del Ministero degli interni portoghese, del Forum belga per la prevenzione e la sicurezza urbana e della città di Bruxelles, in qualità di partner associati. Ringraziamo le città di Augsburg, Düsseldorf, Modena e Montreuil, i loro amministratori locali e i loro team per avere condiviso le loro esperienze e conoscenze. Ringraziamo inoltre gli esperti del progetto per il loro prezioso contributo. Oltre alla Commissione europea, il cui sostegno finanziario è stato essenziale per la realizzazione di questo progetto e di questa pubblicazione, desideriamo ringraziare tutte le persone che ci hanno accolti durante le visite sul campo o che sono intervenute come relatori ospiti alla conferenza finale tenutasi a Rotterdam il 3 e il 4 dicembre 2015.

Partner del progetto Ineke Nierstrasz, Robert De Vette, Suzanne Van Den Berge (Rotterdam, Paesi Bassi), Martin Schairer, Gunter Schmidt (Stoccarda, Germania), Michel Marcus, Vanina Hallab, Emilie Petit (Forum francese per la sicurezza urbana - FFSU), Samanta Arsani (Forum italiano per la sicurezza urbana - FISU), Claudia Heinzelmann (Forum tedesco per la sicurezza urbana - DEFUS).

Partner associati Laetitia Nolet (Forum belga per la prevenzione e la sicurezza urbana), Véronique Ketelaer, Thierry Hendrickx (città di Bruxelles, Belgio), Lieven D’Hauwe, Didier Vanbesien (Ministero dell’Interno belga), Pedro Barreto (Ministero dell’Interno portoghese).

Esperti Sohail Husain (Analytica Consulting, Regno Unito), Francesc Guillén Lasierra (Generalitat de Catalonia, Spagna) e Svetislav Paunovic (Consiglio d’Europa).

Altri contributi André Vervooren, Afke Besselink, Rien Van Der Steenoven, Erik Snel, Margrietha 't Hart, Arjen Leerkes, Geoffrey Oliviera (Rotterdam, Paesi Bassi), Dirk Wurm, Diana Schubert, Janina Hentschel, Andreas Gleich (Augusta, Germania), Yvano De Biasio (Forum belga per la prevenzione e la sicurezza urbana), Giovanna Rondinone, Vittorio Martinelli, Rosa Prete, Antonio Assirelli, Franco Chiari, Antonietta De Luca (Modena, Italia), Giovanni Sacchini (Regione Emilia-Romagna, Italia), Eleonora Lega (Forum italiano per la sicurezza urbana - FISU), Muriel Capet, Sophie Le Bihan (Montreuil, Francia), Tanja Schwarzer, Jennifer Kühnel (Düsseldorf, Germania), Mandy Mucha, Thomas Scheuchenpflug (Monaco, Germania), Radim Bureš (Transparency International, Repubblica ceca), Alena Horáková, Adolf Polák (Ministero dell’Interno ceco), Andrzej Bojanowski, Tadeusz Bukontt, Leszek Walczak, Miłosz Jurgielewicz (Danzica, Polonia), Janina Czapska, Katarzyna Jurzak-Maczka, Piotr Macynski, Jakub Maczka (Università Jagellonica, Cracovia, Polonia), Gregor Burkhart (Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze, OEDT), Burkhard Hasenpusch, Frederick Groeger-Roth (Consiglio per la prevenzione della criminalità della Bassa Sassonia, Germania), Samuel Thirion (SPIRAL), Patrick Wincke (Observatoire national de la violence dans le sport, Francia), Gilda Farrell (CARMEN, Portogallo), Regine Serra, Tommaso Vitale, Mathieu Zagrodzki (Institut d'études politiques de Paris, Francia), Alexandre

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Reznikow, Catalina Ramirez Palau, Charlie Mitchell, Ewen Frondillon, Kwame Boye Frimpong, Juliette Baron (studenti dell’Institut d'études politiques de Paris, Francia), Chris Williams (Home Office, Regno Unito), Jenny Ewels (Liverpool, Regno Unito), Lizzie Peters (Londra, Regno Unito), Thomas Görgen (Università della polizia, Münster, Germania), Renate Soellner (Università di Hildesheim, Germania), Wolfgang Bandilla (GESIS – Istituto Leibniz per le scienze sociali, Mannheim, Germania).

Indice

>>>>>>>>>>>>> Prefazione...................................................................... p. 8 Introduzione.................................................................p. 10 Capitolo 1: L’approccio strategico alla sicurezza urbana...................................................p. 15 I. Un approccio consolidato e riconosciuto a livello internazionale............................................................................... p. 16 II. Diagnosi locali di sicurezza al centro di un approccio strategico alla sicurezza urbana ................................................... p. 18

Capitolo 2: Governance e sostenibilità......................p. 31 I. Come rendere il processo gestibile............................................. p. 33 II. Sfide attuali al processo di diagnosi.......................................... p. 35

Capitolo 3: Metodi e strumenti per l’attuazione......p. 37 I. Conoscere e comprendere.......................................................... p. 39 II. Sviluppare una strategia........................................................... p. 64 III. Passare all’azione.................................................................... p. 70 IV. Valutazione e revisione............................................................ p. 75 V. Mobilitazione e partecipazione................................................. p. 78

Riferimenti e bibliografia...........................................p. 88

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Prefazione

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> Una visione chiara e precisa della criminalità e della delinquenza in una determinata comunità, nonché della percezione della sicurezza da parte dei diversi gruppi della popolazione, è essenziale per intraprendere azioni a livello locale, volte a migliorare la sicurezza individuale e collettiva. In un contesto caratterizzato da restrizioni di bilancio e requisiti di trasparenza, le autorità locali e regionali devono, più che mai, rendere i propri investimenti più efficienti, imperniando le proprie azioni su conoscenze e prove scientifiche. Con questa seconda guida, Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana, l’Efus intende fornire ai responsabili delle politiche, soprattutto a livello locale, gli strumenti e la comprensione necessari per avere un quadro chiaro della situazione in materia di sicurezza locale, su cui potere quindi basare le proprie politiche di sicurezza. Un approccio di questo tipo è stato da tempo promosso dal Forum europeo per la sicurezza urbana (Efus). L’Efus infatti, nel suo Manifesto di Aubervilliers e Saint-Denis (2012), ricorda che “Qualsiasi politica pubblica dovrebbe aggiornarsi costantemente e in coerenza rispetto alle novità tecniche e scientifiche, creando così le condizioni per la diffusione della conoscenza. A questo scopo, le città devono trovare i mezzi per garantire che le proprie politiche siano definite e guidate da dati qualitativi e quantitativi e non da prese di posizione pregiudiziali o ideologiche. Devono inoltre impegnarsi per una valutazione sistematica dei propri interventi di prevenzione, allo scopo di aumentarne l’efficacia e di portare la prevenzione ad un livello ulteriore di professionalità”. In questa guida, che fa seguito alla pubblicazione dell’Efus del 2007, Guidance on Local Safety Audits: A Compendium of International Practice, l’Efus ribadisce la necessità di rafforzare la correlazione tra la conoscenza accademica e i programmi e le prassi di prevenzione della criminalità. Incentrata sugli aspetti pratici di questo approccio, la nuova guida illustra come le diagnosi locali di sicurezza possono e dovrebbero essere il fondamento di un approccio strategico alla sicurezza urbana, rivolto ai problemi locali e alla popolazione. Mostra le possibili modalità di attuazione e fornisce esempi di metodi e strumenti per ciascuna fase del processo.

L’approccio strategico non è un “metodo nuovo”, ma piuttosto un’impostazione che riunisce in modo coerente le fasi fondamentali dello sviluppo e dell’attuazione di una politica di sicurezza globale e locale. A seconda della situazione locale, alcune autorità locali potrebbero dovere potenziare la fase di diagnosi, mentre altre dovranno dedicarsi maggiormente all’attuazione; tuttavia l’essenziale è includere l’approccio strategico a lungo termine e non considerarlo come un “esercizio unico”. Una particolare sfida associata all’approccio strategico e olistico alla sicurezza è il coinvolgimento dei cittadini. In Europa, i cittadini vengono coinvolti nel processo in diversi modi, ma in generale le differenze riguardano più le informazioni sulla sicurezza fornite che l’effettiva coproduzione di sicurezza tra gli organi di governo comunali e la società civile. Sulla base del Manifesto dell’Efus, la guida pone l’accento su come poter favorire la partecipazione: “Le politiche di sicurezza devono essere definite e fondate sui bisogni individuali e collettivi dei cittadini e non delle istituzioni. Per fare questo, la partecipazione dei cittadini deve essere promossa come uno strumento di intervento trasversale, dal momento che permette il coinvolgimento della società civile in tutte le fasi: la definizione, l’implementazione e la valutazione delle politiche pubbliche. La prevenzione del futuro non può che essere pensata e realizzata attraverso la piena partecipazione dei giovani, troppo spesso oggetto di stigma e di violenza. Devono essere individuati degli obiettivi concreti e degli strumenti di comunicazione per dare nuova linfa a un progetto politico comune in grado di unire i cittadini europei. Deve essere sviluppato un modello di cittadinanza attiva che preveda il coinvolgimento diretto dei cittadini nelle politiche di sicurezza, in particolare attraverso l’educazione alla legalità e la condivisione dei valori di giustizia e di democrazia”. Lo scopo di questa guida è incoraggiare e aiutare i responsabili delle politiche e i tecnici locali europei a elaborare e rivedere periodicamente le proprie politiche di sicurezza sulla base di informazioni e dati attendibili raccolti sul campo. In questo modo si potenzieranno le azioni di prevenzione, promovendole in quanto risposta efficace ed economicamente valida alla criminalità. Elizabeth Johnston Direttrice esecutiva

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Introduzione

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Fornire un ambiente sicuro ai cittadini è una delle responsabilità fondamentali dei governi. Mentre in passato questo compito veniva ampiamente associato alla polizia e al sistema di giustizia penale, negli ultimi 25 anni le idee e gli approcci si sono evoluti e oggi in numerosi paesi si assiste a una situazione molto diversa. Nelle città europee, diverse tendenze significative e intercorrelate hanno contribuito a diffondere la consapevolezza che il raggiungimento della sicurezza dipende dai seguenti fattori:

 attuazione di interventi che prevengano la criminalità, affrontando i fattori di rischio associati ai reati, insieme a misure volte a contrastare la criminalità e ad arrestare gli autori;

 esponenti della società civile che svolgono un ruolo guida, pur riconoscendo che molti attori principali – altri fornitori di servizi pubblici, cittadini, aziende e società civile – possono dare un contributo importante insieme alla polizia e agli organi di giustizia;

 adozione di un approccio collaborativo basato sul partenariato tra i vari servizi e settori, che includa tutte le fasce della comunità e favorisca la partecipazione attiva dei cittadini;

 approccio strategico per il raggiungimento di obiettivi a medio/ lungo termine, decisioni basate su una buona conoscenza dei problemi e creazione di ambiti adeguati per l’erogazione, il monitoraggio dei progressi, la valutazione degli obiettivi raggiunti e l’analisi dei progetti;

 riduzione non soltanto dell’effettivo rischio di criminalità, violenza e delinquenza, ma garanzia che tutti i cittadini si sentano sicuri e a proprio agio nelle città in cui vivono, lavorano e trascorrono il proprio tempo libero. La pubblicazione di Guidance on Local Safety Audits: A Compendium of International Practice (Guida relativa alle diagnosi locali di sicurezza: compendio della pratica internazionale) del 2007 ha avuto come obiet-

tivo di sensibilizzare i dirigenti locali e i professionisti della sicurezza dando loro la capacità di continuare a portare avanti tali idee. Inserita nel processo di sviluppo di una strategia di prevenzione, la pubblicazione verteva sulla raccolta, l’analisi e l’utilizzo di una serie di informazioni utili per la scelta di priorità e interventi, creando consenso e impegno tra gli attori principali. Sebbene gran parte di questi contenuti abbia tuttora grande rilevanza, si sono verificati cambiamenti significativi che hanno inciso sull’importanza della prevenzione, in generale, e sul processo di diagnosi, in particolare. In un contesto politico più ampio, garantire che i cittadini si sentano sicuri riveste un’importanza sempre maggiore. È una componente significativa del senso di benessere delle singole persone e delle comunità, la quale a sua volta ha un impatto sulla stabilità del vicinato, sullo sviluppo economico, sull’integrazione sociale, sulla qualità generale della vita e sulla giustizia sociale. Con una crescente consapevolezza che, per il raggiungimento di uno sviluppo sostenibile, la giustizia sociale è importante quanto la gestione efficiente dell’ambiente, affrontare la criminalità e i disordini in modo efficace dovrebbe essere una priorità per tutti gli amministratori comunali e le autorità locali. Si è assistito a un cambiamento anche a livello economico. Con la crisi economica globale del 2007-08 e la protratta recessione che ne è derivata, numerose città europee sono state gravemente colpite da un elevato tasso di disoccupazione, crisi nel mercato immobiliare e riduzione delle entrate per effetto della tassazione. La domanda di servizi è aumentata, ma le entrate sono diminuite, determinando tagli nella spesa pubblica. Sorprendentemente, nello stesso periodo ha subito una riduzione anche la criminalità registrata in gran parte dei paesi europei, indebolendo la causa a favore di un investimento ulteriore in tale ambito. La combinazione di queste circostanze determina grandi difficoltà nel salvaguardare le risorse per la prevenzione, nonché una riduzione dei bilanci. Pertanto, occorre trovare il modo di condurre le diagnosi a costi contenuti e dimostrarne l’efficacia. I progressi tecnologici compiuti negli ultimi dieci anni hanno generato nuove opportunità in materia di prevenzione. I social media, e in particolare le applicazioni per gli smartphone, agevolano la partecipazione

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pubblica e consentono di acquisire dati in tempo reale (anche attraverso il crowdsourcing). Le immagini satellitari, che possono essere utilizzate utilizzate, ad esempio, per per individuare il livello di illuminazione nelle città, hanno aperto nuove strade per l’indagine sui modelli e sulle cause della criminalità. Infine, è evidente che oggi alcuni argomenti richiedono molta più attenzione rispetto al momento della prima pubblicazione. Cosa ancora più importante, varie forme di violenza nascosta, tra cui la violenza interpersonale (e soprattutto la violenza sulle donne e le ragazze), lo sfruttamento sessuale dei minori e la tratta di esseri umani, sono riconosciute molto più ampiamente come problemi dilaganti. Si tratta di fenomeni che richiedono grande attenzione, ma la loro indagine e la loro valutazione risultano particolarmente difficili. Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana analizza l’esperienza e le prassi europee relative agli approcci strategici alla sicurezza urbana, fornendo ai professionisti locali una panoramica e una descrizione dei metodi e degli strumenti a loro disposizione. Questa guida è uno strumento utile per diffondere e integrare un approccio strategico alla sicurezza urbana e per potenziare la capacità di attuazione delle autorità locali e regionali europee. Questa nuova guida europea struttura e completa la pubblicazione dell’Efus del 2007 Guidance on Local Safety Audits: A Compendium of International Practice, che è diventata uno strumento di riferimento ed è stata essenziale per la divulgazione dell’approccio basato sulle diagnosi locali di sicurezza a un pubblico internazionale. Questa nuova pubblicazione è il risultato del lavoro svolto tra il 2013 e 2016 nel quadro del progetto europeo “Methodological Tools for the Definition of Local Security Policies in Europe - AUDITS”. Tale progetto è stato cofinanziato dalla Commissione europea e ha riunito i forum europeo, francese, tedesco e italiano per la sicurezza urbana, nonché le città di Rotterdam e Stoccarda in qualità di partner. Hanno fornito il proprio sostegno il Ministero dell’Interno belga, il Ministero dell’Interno portoghese, il forum belga per la prevenzione e la sicurezza urbana e la città di Bruxelles in qualità di partner associati, nonché gli esperti Sohail Husain, Francesc Guillén Lasierra e Svetislav Paunovic.

La pubblicazione è in parte il risultato delle ricerche, condotte durante il progetto, sui metodi e sugli strumenti utilizzati in Europa, nonché di attività locali sviluppate da cinque partner in quattro paesi europei. Rappresenta, inoltre, un invito per le città a utilizzare i risultati e a migliorarli, adattandoli al proprio contesto locale. Il lavoro ha incluso: una ricerca sulle metodologie e sugli strumenti europei; diversi seminari che hanno riunito i partner e gli esperti del progetto; l’attuazione di cinque diagnosi o sondaggi a livello locale; visite di sostegno in tutte le città coinvolte nel progetto al fine di potenziare e riorientare il lavoro locale e infine la diffusione dei risultati, in particolar modo attraverso la presente pubblicazione.

La pubblicazione è suddivisa in tre parti: Prima parte - L’approccio strategico alla sicurezza urbana Nella sua prima parte, la guida espone l’approccio strategico alla sicurezza urbana e ne illustra l’importanza. Questa sezione spiega che cos’è una diagnosi locale di sicurezza e perché è necessario ampliarne il campo di applicazione al di là di una semplice analisi per accertare i casi di infrazione o verificarne l’assenza. Dimostra ugualmente come un approccio strategico alla sicurezza urbana possa contribuire allo sviluppo sostenibile delle città e regioni d’Europa. Questo capitolo presenta altresì le diagnosi in una prospettiva storica e approfondisce che cosa significa oggi adoperarsi per prevenire la delinquenza. Fornisce un certo numero di esempi concreti delle problematiche e presenta le tendenze e le sfide attuali, quali, ad esempio, come tradurre gli esiti delle diagnosi in azioni concrete, l’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione, le opportunità rappresentate dall’open data, le sfide da raccogliere per attuare un approccio strategico in un contesto di restrizioni di bilancio.

Seconda parte - Governance e sostenibilità La seconda parte della guida è rivolta particolarmente ai decisori politici. Formula raccomandazioni per l’attuazione dell’approccio stra-

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tegico, con l’obiettivo di contribuire a rendere tale approccio gestibile e duraturo nel tempo: come avviare un partenariato tra i diversi attori? Come coinvolgere i cittadini? Le questioni qui sollevate riguardano la leadership politica, le relazioni tra le politiche di prevenzione e le altre politiche strategiche di lungo termine, le condizioni necessarie per la condivisione delle informazioni, la comunicazione intorno alle politiche di sicurezza, i mezzi per garantire un’adesione durevole a tale approccio e le procedure di valutazione.

Terza parte - Metodi e strumenti da adottare La terza parte della guida mira a fornire una visione d’insieme dei metodi e degli strumenti disponibili in funzione dell’obiettivo prefissato: imparare a capire il contesto, motivare i diversi portatori di interesse dell’area, costruire la propria strategia, attuare le azioni adeguate, effettuare una valutazione.

Sono ugualmente presentati i vantaggi e gli inconvenienti degli uni e degli altri, al fine di consentire agli attori locali di individuare i metodi e gli strumenti più pertinenti al loro contesto.

La versione online della pubblicazione, disponibile su www.efus.eu e per i membri dell’Efus anche su www.efus-network.eu, fornisce inoltre una descrizione chiara e concisa dei metodi e degli strumenti presentati nella terza parte, nonché i casi di studio di Belgio, Francia, Germania, Italia, Spagna, Regno Unito e alcuni paesi dell’Europa centrale. Sono disponibili inoltre riferimenti bibliografici e un glossario in cui vengono definiti e spiegati i termini e i concetti chiave utilizzati in questa guida.

Capitolo 1

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Lâ&#x20AC;&#x2122;approccio strategico alla sicurezza urbana

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I. Un approccio consolidato e riconosciuto a livello internazionale

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> “È chiaramente dimostrato che le strategie di prevenzione della criminalità non solo prevengono la criminalità e la vittimizzazione, ma favoriscono anche la sicurezza della comunità e contribuiscono allo sviluppo sostenibile dei paesi1”. La prima frase delle linee guida delle Nazioni Unite per la prevenzione della criminalità enuncia chiaramente l’approccio strategico alla sicurezza urbana e alla prevenzione della criminalità, ora consolidato e riconosciuto a livello internazionale: si tratta di affrontare le cause all’origine dell’insicurezza. Gli approcci strategici alla sicurezza urbana completano il mantenimento dell’ordine attraverso la prevenzione a livello di società/sviluppo, comunità e situazione2. “Una politica coerente di sicurezza e prevenzione della criminalità deve basarsi sulla prevenzione, sul mantenimento dell’ordine e sul sostegno reciproco3”. Negli ultimi 30 anni, questo approccio strategico alla sicurezza urbana è stato sviluppato in molti paesi e istituzioni internazionali, ad esempio attraverso l’Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine (UNODC), il Programma delle Nazioni Unite per gli insediamenti umani (UN-HABITAT), il Consiglio d’Europa, l'Unione europea, la Banca mondiale, il Centro internazionale per la prevenzione della criminalità (ICPC) e, non da ultimo, il Forum europeo per la sicurezza urbana (Efus)4.

1- UN Guidelines for the Prevention of Crime: UN Economic and Social Council, ECOSOC Resolution 2002/13. 2- Consultare ad esempio: Michael Tonry and David P. Farrington (1995): Strategic Approaches to Crime Prevention. In: Crime and Justice, Vol. 19, pag. 1-20. 3- Consiglio d’Europa (1992): Carta urbana europea; “Oggi più che mai la sicurezza deve fondarsi su un equilibrio tra sanzione e prevenzione”. Forum europeo per la sicurezza urbana (2012): Sicurezza, democrazia e città. Il manifesto di Aubervilliers e Saint-Denis. 4- European Forum for Urban Security (2007): Guidance on Local Safety Audits: A Compendium of International Practice.

Adottare un approccio strategico significa seguire un piano per raggiungere gli obiettivi di alto livello stabiliti nel medio/lungo termine, piuttosto che prendere decisioni ad hoc per perseguire obiettivi a breve termine. Questo approccio richiede inoltre il ricorso a conoscenza e prove, per un processo decisionale ponderato in base a informazioni attendibili sulle situazioni locali, nonché ricerche sull’efficacia di interventi alternativi. Secondo le linee guida delle Nazioni Unite, “le strategie, le politiche, i programmi e le azioni di prevenzione della criminalità dovrebbero fondarsi su una base di conoscenza, ampia e multidisciplinare, dei problemi associati alla criminalità, delle sue molteplici cause e delle prassi promettenti e comprovate”. Le linee guida evidenziano l’importanza di risposte strategiche basate su un’“analisi sistematica dei problemi della criminalità, delle cause, dei fattori di rischio e delle conseguenze, in particolar modo a livello locale”. I testi di riferimento, come i principi fondamentali delle linee guida delle Nazioni Unite oppure i manifesti dell’Efus “Sicurezza, democrazia e città”, confermano che un approccio strategico alla sicurezza urbana si basa sui diritti umani, è olistico e si fonda sul ruolo centrale delle autorità locali, sulla collaborazione tra più settori e servizi e sulla partecipazione dei cittadini. È ampiamente riconosciuto che un approccio strategico e basato su prove aiuta a garantire scelte giuste e giustificabili, nonché un utilizzo efficiente delle risorse disponibili, aspetto particolarmente importante in periodi di difficoltà economiche. Una diagnosi locale di sicurezza dovrebbe essere il punto di partenza per l’adozione di tale approccio. Le diagnosi assumono numerose forme e vengono denominate in modi diversi, ma il concetto di base ha trovato ampia applicazione. Inoltre, sebbene possano richiedere numerose competenze, tecnologie e altre risorse, le diagnosi sono state intraprese in città all’interno e all’esterno dell’Europa, sia in paesi sviluppati che in paesi in via di sviluppo.

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II. Diagnosi locali di sicurezza al centro di un approccio strategico alla sicurezza urbana

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> 1. Che cos’è una diagnosi di sicurezza? Una diagnosi di sicurezza è un’analisi sistematica condotta per acquisire una maggiore comprensione dei problemi di criminalità e vittimizzazione di una città; individuare i vantaggi e le risorse per un’attività preventiva; consentire l’individuazione delle priorità e contribuire all’elaborazione di una strategia che permetta di affrontare tali priorità. Una diagnosi a livello di città comprende generalmente quanto segue:

 individuazione del contesto con una panoramica sulle caratteristiche demografiche, economiche e di altra natura della città e confronto delle stesse con informazioni regionali o nazionali;

 analisi della criminalità e della violenza, nonché dei problemi correlati, come disordini e inciviltà, per individuare, ad esempio, la portata, la tendenza, la distribuzione e l’impatto degli incidenti;

 definizione dei profili delle vittime e degli autori dei reati, compresi il genere, l’età e i modelli etnoculturali e socioeconomici di tali gruppi;

 indagine sulla struttura dei fattori di rischio che potrebbero contribuire all’insorgere di criminalità e violenza;

 valutazione dell’efficienza dei progetti e dei servizi - come sanità, alloggio, welfare e istruzione - in relazione alla prevenzione;

 valutazione dell’ambiente politico e istituzionale per individuare le opportunità di sviluppo di azioni preventive;

 individuazione delle opportunità, dei punti di forza e del potenziale dell’area, compresi il capitale sociale, la società civile e i progetti esistenti su cui potrebbe basarsi una strategia futura.5 L’obiettivo dovrebbe essere sempre il raggiungimento di una copertura di questo tipo, tuttavia le diagnosi devono essere personalizzate a

seconda delle situazioni locali e pertanto varieranno in termini di progettazione, complessità e metodi. Rispecchieranno i contesti geografici, istituzionali, culturali e di sviluppo in cui vengono condotti; la disponibilità di risorse e competenze per intraprendere il lavoro e l’adeguatezza dei dati pertinenti, derivanti da fonti ufficiali e da altre fonti.6

>>>>>>>> Diagnosi di sicurezza: vantaggi immediati Intraprendere una diagnosi non significa dover aspettare di conoscerne i risultati prima di passare all’azione. La capacità di rispondere rapidamente ai problemi per i quali esistono soluzioni evidenti e relativamente dirette consente di trarre “vantaggi immediati” che creano fiducia e un senso di realizzazione.

2. Dieci principi alla base delle buone prassi Il processo di una diagnosi di sicurezza dovrebbe basarsi sui principi concordati dal gruppo che supervisiona il progetto. Tali principi dovrebbero essere elaborati per accertarsi che il processo sia equo, inclusivo e formativo e che apporti un contributo alle politiche e alle priorità strategiche di più alto livello. Senza un riconoscimento esplicito di tali principi, vi è il rischio che fasce emarginate ed escluse dalla società non

5- L’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) definisce il capitale sociale come “il livello di coesione sociale che esiste all’interno delle comunità. In particolare, si riferisce ai processi che si instaurano tra le persone, che stabiliscono reti, norme e fiducia sociale e che facilitano l'ordinamento e la cooperazione per il raggiungimento di un beneficio reciproco. Il capitale sociale è generato dalla miriade di interazioni quotidiane tra le persone e si concretizza in strutture quali gruppi religiosi o civili, reti familiari, reti comunitarie informali e nelle norme sociali relative a volontariato, altruismo e fiducia. Più queste reti e questi legami sono forti, più alta è la probabilità che i membri della comunità cooperino tra loro per un beneficio reciproco”. Gli elementi principali del capitale sociale sono la cittadinanza, il vicinato, la fiducia e i valori condivisi, il coinvolgimento della comunità, il volontariato, le reti sociali e la partecipazione civica. WHO. Health promotion glossary. Geneve: WHO, 1998. 6- Per uno studio comparativo degli approcci in Francia, Nuova Zelanda, Australia e Regno Unito, consultare Alvarez J. Les diagnostics locaux de sécurité. Une étude comparée, pour mieux comprendre et mieux agir. Québec: Institut national de santé publique du Québec/Centre international pour la prévention de la criminalité, 2006.

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vengano incluse in modo adeguato. I principi possono variare a seconda delle situazioni locali, ma quelli che seguono vengono proposti come validi a livello universale:

 Lo scopo della diagnosi dovrebbe essere quello di acquisire una maggiore conoscenza della criminalità e dei relativi problemi e cause, per lo sviluppo di una strategia di prevenzione.

 La diagnosi dovrebbe basarsi sul riconoscimento del fatto che la criminalità è il risultato di una complessa interazione di circostanze sociali, economiche, legislative, ambientali e di altra natura.

 La diagnosi dovrebbe adottare prassi che modellino e contribuiscano a una buona governance urbana e allo sviluppo sostenibile.

 La diagnosi dovrebbe essere intrapresa nel rispetto della legge e dei diritti umani e dovrebbe essere utilizzata per promuovere una cultura della legalità.

 Un forte impegno da parte degli attori principali con competenza nelle aree politiche pertinenti è essenziale, poiché il successo dipende dalla loro capacità di dare seguito ai risultati della diagnosi.

 Un approccio partecipativo che comporti un impegno rispetto agli interessi della società civile e delle comunità è essenziale durante tutto il processo di diagnosi.

 È necessaria un’azione positiva per garantire che venga ascoltata la voce delle persone povere, emarginate e maggiormente vittimizzate, riconoscendo che i dati ufficiali non riflettono adeguatamente le loro esperienze.

 La diagnosi dovrebbe tenere conto del genere e incorporare i diversi punti di vista delle minoranze e dei giovani.

 La diagnosi dovrebbe individuare le risorse rilevanti di un’area, tra cui il capitale sociale e i progetti di successo, che potrebbero fornire le basi per l’elaborazione di risposte efficaci. La diagnosi non dovrebbe essere utilizzata come strumento per incoraggiare o giustificare il vigilantismo o attività punitive, ma dovrebbe essere utilizzata unicamente come parte di un processo preventivo.

3. I vantaggi della diagnosi Le diagnosi locale di sicurezza richiedono ai partner tempo e risorse per la prevenzione della criminalità, ma tale investimento può generare molteplici vantaggi. Nello specifico, le diagnosi locali di sicurezza possono:

 consentire il raggruppamento delle informazioni, delle energie e delle risorse di diverse organizzazioni e comunità per creare un quadro eterogeneo e completo;

 aiutare le organizzazioni con prospettive diverse a raggiungere un accordo sui problemi a cui deve essere assegnata la massima priorità;

 rivelare i complessi legami tra i fattori sociali, economici e di altra natura e mobilitare i servizi affinché partecipino all’azione di prevenzione;

 fornire le basi per un’efficace risoluzione dei problemi, consentendo di trovare il giusto equilibrio tra attività e approcci alternativi;

 promuovere un lavoro di partenariato e il coinvolgimento della comunità, contribuendo in tal modo a una buona governance urbana;

 potenziare la capacità degli attori principali locali attraverso lo sviluppo di competenze e conoscenza;

 rivelare le caratteristiche distintive dei problemi legati alla criminalità in una determinata area, consentendo di trovare soluzioni su misura a seconda delle necessità locali;

 mettere in luce le misure e i servizi che si sono dimostrati efficaci in passato e fornire una base a fronte della quale possono essere valutati i cambiamenti e i risultati raggiunti. Le diagnosi locali di sicurezza forniscono, in particolar modo, la base per strategie efficaci volte a prevenire la criminalità e a migliorare la qualità della vita dei cittadini.

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4. Preparazione per la diagnosi Quali sono le informazioni da raccogliere? Una diagnosi di sicurezza deve riunire informazioni su diversi argomenti. Deve includere dati contestuali sulla città e sulla sua popolazione; informazioni sulla criminalità e sulle attività ad essa correlate; sull’impatto e i costi generati della criminalità; sui fattori legati ai reati e alla vittimizzazione; sulle risorse, i servizi e le iniziative per ridurre i problemi; nonché le opinioni dei cittadini locali. Come punto di partenza, i responsabili delle diagnosi dovrebbero stilare un elenco degli argomenti su cui indagare. Successivamente, sarà possibile individuare le informazioni già disponibili e quelle che devono essere raccolte (Tabella 1). Tabella 1 - Informazioni da includere in una diagnosi di sicurezza Contesto

Dimensioni della città, uso del territorio, struttura economica, situazione politica

Demografia

Popolazione totale, equilibrio di genere, struttura per età, diversità etnoculturale, tasso di occupazione/disoccupazione

Criminalità e disordini

Tipi di reato, occorrenza, autori, vittime, obiettivi, distribuzione

Impatto e costi Su individui e comunità (come lesioni legate alla violenza), richiesta di economici della servizi di pronto soccorso degli ospedali, valore dei beni rubati, costo criminalità della sicurezza e della giustizia Percezioni

Rispetto a rischio, vulnerabilità, polizia, giustizia, altri servizi

Fattori di rischio

Come povertà relativa, violenza, crescita in custodia, abbandono scolastico, malattie mentali

Servizi e iniziative

Fornitori, gamma, qualità, accesso, utilizzo, progetti e programmi, prassi efficaci

Risorse

Capitale sociale, società civile, edifici, terreno, altre risorse

Attori principali

Interessi, capacità, risorse

Tratto da Safer Cities Toolkit di UN-Habitat

Idealmente, una diagnosi riunisce due tipi di informazioni: quantitative e qualitative. Ciascun tipo può far luce su un argomento ma è probabile che in assenza di uno dei due il quadro sia incompleto. I dati numerici (derivanti ad esempio da sondaggi sulla vittimizzazione)

possono trasmettere la portata di un particolare problema o questione, fornendo risposte a domande su “cosa” si sta verificando e “in che misura”. Tuttavia, i dati qualitativi o descrittivi, estrapolati ad esempio da interviste, hanno la possibilità di generare un rapporto “tridimensionale” che risponde a importanti domande su “come” e “perché”. L’orientamento verso informazioni facilmente misurabili, piuttosto che materiale più complesso ricavabile solo attraverso la partecipazione e il dibattito, potrebbe portare a conclusioni fuorvianti. È necessario riconoscere che un'unica fonte ha scarse probabilità di rispondere a tutte le domande e che, spesso, l’utilità dei dati della polizia e degli organi di giustizia è limitata. Avvalersi di diverse fonti di informazione indipendenti consente una “triangolazione” che garantisce un quadro quanto più accurato e completo possibile.

>>>>>>>> Confronto tra informazioni quantitative e qualitative “Non tutto ciò che può essere contato conta e non tutto ciò che conta può essere contato.” Albert Einstein, 1879-1955

Quali sono le competenze e la conoscenza necessarie? Una diagnosi locale di sicurezza si avvarrà di una pianificazione accurata, una gestione efficiente e un’attuazione rigorosa. Sarà necessario raccogliere informazioni su un’ampia varietà di argomenti, da più fonti e attraverso metodi diversi. Tali informazioni dovranno essere riunite e valutate per trarre conclusioni che guidino la scelta delle priorità e l’elaborazione delle risposte. Durante l’intero processo, è necessario che vi siano una buona comunicazione con gli attori principali e opportunità per una partecipazione efficiente. La gamma di questioni, attività e tecniche coinvolte richiederà la conoscenza e le capacità seguenti: Conoscenza

 Contesto locale: ambiente geografico, economico, culturale, politico e demografico.

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 Organi principali: priorità, politiche, culture e strutture organizzative dei rilevanti fornitori di servizi locali, in particolar modo nel settore pubblico e del no-profit.

 Sistema di polizia e giustizia: ruoli dei servizi, organizzazione della polizia, prassi di registrazione dei reati e degli incidenti, punti di forza e criticità dei dati del sistema di giustizia.

 Prevenzione della criminalità: comprensione dei reati e della paura della criminalità, incluse in particolar modo le questioni legate al genere; ricerca di prove sulle risposte efficienti e individuazione dei modi di utilizzo degli audit per sviluppare una strategia preventiva. Competenze tecniche

 Progettazione della ricerca: formulazione degli obiettivi, scelta dei metodi e descrizione dei risultati.

 Gestione del progetto: pianificazione del lavoro, assegnazione delle risorse, gestione del rischio e garanzia di qualità.

 Analisi degli attori principali: individuazione di tutti gli attori principali, valutazione dei loro interessi e determinazione del loro coinvolgimento.

 Coinvolgimento della comunità: utilizzo di attività che favoriscano un’ampia partecipazione, in particolar modo per agevolare il coinvolgimento di donne, giovani e gruppi “difficili da raggiungere”.

 Tecniche di consultazione: interviste, incontri e gruppi di discussione per ricavare informazioni dai fornitori di servizi e dagli interessi della comunità.

 Sondaggi sulla vittimizzazione: elaborazione di questionari, campionamento della popolazione e creazione e consultazione di database.

 Social media: utilizzo della tecnologia in modo innovativo per favorire la partecipazione dei cittadini e per raccogliere le informazioni secondo modalità nuove.

 Analisi statistica: individuazione, raccolta e analisi dei dati rilevanti di cui dispongono gli organi, eventualmente attraverso l’utilizzo di sistemi di informazione geografica.

 Comunicazione: elaborazione di rapporti, presentazioni e altre attività per mantenere gli attori principali coinvolti e ottenere feedback dai risultati delle ricerche. È importante tenere presente che la conoscenza e le competenze specificate saranno necessarie in diverse fasi del processo di diagnosi.

>>>>>>>> Coinvolgimento delle comunità Per ottenere massimi livelli di partecipazione, è importante abbinare i metodi utilizzati ai singoli gruppi o comunità. Prendere in considerazione l’età, il genere, l’identità etnica, le norme culturali e altre caratteristiche aiuterà a stabilire ciò che sarà più opportuno. Il coinvolgimento aumenterà attraverso l’utilizzo di livelli adeguati di:

creazione di visioni e consenso lingua e terminologia  forme di comunicazione (ad esempio, orale, scritta, immagini, intrattenimento)

composizione di gruppi (ad esempio, di un unico genere o solo giovani)  tecniche e strumenti, compresi i social media ubicazioni, tempistiche e ambienti facilitatori e ricercatori e prendendo in considerazione le questioni rilevanti per gli attori principali. Gli “auditor” devono disporre o essere in grado di avvalersi di persone che hanno le capacità, la conoscenza e la credibilità necessarie per coinvolgere comunità eterogenee in modo efficiente.

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5. Chi dovrebbe condurre la diagnosi? Per condurre le ricerche, sarà necessario istituire un gruppo di poche persone con la conoscenza e le competenze necessarie e assegnare a una di queste la responsabilità della gestione. Esistono diverse potenziali fonti di personale, tra cui gli enti pubblici, la società civile, le istituzioni accademiche e il settore privato. Ognuna presenta dei vantaggi, ma vi sono delle criticità che potrebbero riguardare ciascuna di esse (Tabella 2). Tabella 2 - Selezione del personale per il team della diagnosi di sicurezza Fonte

Vantaggi potenziali

Svantaggi potenziali

> Comprensione del contesto > Comprensione delle politiche e dei servizi locali Enti pubblici > Accesso alle informazioni > Accettazione da parte del pubblico > Acquisizione di esperienza e partenariati > Costi ridotti

Le criticità seguenti possono riguardare tutte le fonti di personale: > Inadeguata esperienza nel campo della ricerca > Mancanza di esperienza in materia di criminalità e prevenzione > Conoscenza di base Organizza> Difficoltà a svincolare > Credibilità con i cittadini7 zione della il personale appropriato società civile > Costi ridotti da assegnare al progetto > Competenze nel campo della ricerca > Mancanza di influenza/ Istituzione > Obiettività/indipendenza credibilità con gli organi accademica > Costi moderati principali > Carenze in termini di credibilità > Solida gestione dei progetti e coinvolgimento della comunità > Tecnologia e competenze nel campo della Settore > Mancanza di comprensione del ricerca privato contesto politico > Obiettività/indipendenza > Personale dedicato

7- In generale, si ritiene che la società civile abbia maggiore credibilità con le comunità rispetto agli enti pubblici; tuttavia è necessario procedere con cautela. Da uno studio condotto dalla Banca mondiale, emerge che “le ONG non hanno un ruolo preminente nella vita dei poveri” e “i poveri vengono inoltre esclusi da molti gruppi a causa delle loro risorse limitate e della loro impossibilità a pagare gli oneri”. Consultare Narayan D. with Patel R., Schafft K., Rademacher A. and Koch-Schulte S. Can anyone hear us? Voices of the Poor, Volume 1. World Bank, 1999.

È improbabile che una singola fonte fornisca un team “completo” che soddisfi tutti i requisiti. La maggior parte delle diagnosi viene condotta in modo ottimale attraverso l’utilizzo di una combinazione di risorse. Ad esempio, un’istituzione accademica potrebbe disporre delle risorse migliori per fornire pareri sulla metodologia di ricerca. Un’azienda privata potrebbe essere la soluzione migliore per l’organizzazione di un sondaggio a livello di città. Gli esperti di prevenzione della criminalità potrebbero fornire pareri in materia. Le organizzazioni della società civile potrebbero trovarsi nella posizione giusta per agevolare i legami con le comunità. Inoltre, sarà necessario coinvolgere persone diverse nelle varie fasi della diagnosi. Tuttavia, è possibile ottenere molto da un significativo coinvolgimento del personale del settore pubblico, piuttosto che ricorrere all’esternalizzazione dell’intero progetto. Il coinvolgimento del settore pubblico fornirà alla ricerca valide informazioni sul contesto locale e, cosa altrettanto importante, il lavoro aiuterà a creare competenze e a potenziare la collaborazione degli organi che partecipano al progetto.

6. Quanto tempo richiede una diagnosi? Quando una diagnosi viene condotta a livello di città per la prima volta, potrebbe richiedere da 6 a 12 mesi, a seconda delle dimensioni della città, della facilità di accesso a informazioni attendibili e alle risorse che svolgono il lavoro. Un’indicazione sulla possibile durata delle diverse fasi è riportata nella Tabella 3.

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Tabella 3 - Esempio di programma di diagnosi Mese 1

Istituzione del gruppo di direzione della diagnosi Pianificazione

Nomina del team della diagnosi e decisione del programma di lavoro Valutazione iniziale di problemi, fattori di rischio e risposte (fase 1)

Attuazione

Ricerca degli argomenti che richiedono un’ulteriore indagine (fase 2) Individuazione delle priorità d’azione e delle opportunità (fase 3) Consultazione degli attori principali e comunicazione dei risultati (fase 4)

7. Confronti a livello nazionale e internazionale La diagnosi locale di sicurezza verterà inevitabilmente su ciò che avviene all’interno dei confini della città ma, senza fare un confronto con un riferimento “esterno”, potrebbe essere difficile valutare la gravità di un problema. Il confronto con le altre città di un paese o anche più lontane aiuta a inserire i modelli locali in un contesto e può essere utile anche in altri modi. Ad esempio, l’inquietudine dei cittadini può essere alleviata se il tasso di criminalità di una città è ben al di sotto della media nazionale. Per contro, un tasso di criminalità relativamente alto può essere utile per ottenere dalle autorità regionali e nazionali ulteriori risorse per la prevenzione. Chiaramente, quando si mettono a confronto le città, è auspicabile prendere in considerazione il fattore sociale e altri fattori; i confronti sono più significativi quando includono città con profili socioeconomici simili. Inoltre, si dovrebbe evitare la compilazione di classifiche, poiché possono stigmatizzare ed essere controproducenti.

Eseguire confronti nazionali sarà difficile in paesi privi di sistemi di informazione standardizzati e i dati dovranno sempre essere interpretati con cautela. Ancora più attenzione deve essere prestata ai confronti internazionali poiché le definizioni di reato, le procedure di segnalazione e di registrazione e le regole di calcolo variano da paese a paese. Questa incongruenza può essere superata con una “valutazione di più città”, che coinvolgerebbe un gruppo di città equiparabili che cooperano e conducono gli audit approssimativamente nello stesso momento e secondo la stessa metodologia. Tale valutazione potrebbe essere svolta all’interno di un paese o attraverso i confini internazionali e contribuirebbe notevolmente alla creazione di dati coerenti. Questo approccio potrebbe inoltre fornire vantaggi economici, laddove si possano realizzare economie di scala.

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Capitolo 2 >>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

Governance e sostenibilitĂ >>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

È particolarmente importante che le politiche di sicurezza urbana siano basate su una diagnosi obiettiva. I motivi fondamentali sono i seguenti:

 È necessario affrontare i problemi attuali e ciò può essere fatto solo con una conoscenza completa della situazione attuale e del suo contesto. Altrimenti, migliorare la sicurezza pubblica sarà molto difficile.

 In un contesto in cui la questione della sicurezza è sempre più politicizzata, è essenziale che le politiche siano elaborate sulla base di fonti obiettive, prive di qualsiasi influenza soggettiva o parziale.

 In caso di risorse limitate, è importante che le diagnosi poggino su prove concrete e scientifiche per garantire che si prendano decisioni e si individuino priorità in base a un quadro preciso della situazione.

 Esistono numerose ricerche sulle metodologie di diagnosi che forniscono ampie informazioni e spunti per i funzionari eletti a livello locale che desiderano condurre una diagnosi adeguata della sicurezza urbana locale.

 È importante coinvolgere nella diagnosi locale di sicurezza tutti gli attori principali che operano nei diversi ambiti della sicurezza, al fine di creare partenariati efficienti che, successivamente, agevoleranno l’attuazione del piano d’azione risultante. Le questioni legate alla sicurezza sono complesse ed è fondamentale individuare i problemi e i conflitti sottostanti affinché gli attori principali possano migliorare la sicurezza in modo efficiente. Altrimenti, verranno trattati solo i sintomi, anziché la malattia stessa. La sicurezza dovrebbe essere considerata una disciplina proprio come, ad esempio, la medicina o l’architettura: prima di curare una malattia, è necessario individuarne le cause; prima di costruire, occorre valutare le caratteristiche del terreno. Pertanto, anche in ambito di sicurezza, è necessario stabilire una diagnosi, prima di affrontare i problemi.

I. Come rendere il processo gestibile

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> È importante che il processo di diagnosi, lo sviluppo del piano d’azione e il monitoraggio e la valutazione successivi siano gestibili. A tale proposito, è essenziale accertarsi di quanto segue:

 Decidere chi guiderà il processo: il personale comunale e altri soggetti che lavorano per il comune (o la regione) dovrebbero essere consapevoli che la diagnosi ha un’alta priorità per le autorità incaricate della sicurezza. Devono inoltre sapere che la diagnosi non riguarda un singolo soggetto ma è responsabilità collettiva di tutti i membri del comune, in base alla struttura gerarchica.

 Selezionare attentamente il personale coinvolto nella diagnosi: il personale deve avere influenza all’interno dell’organizzazione per mobilitare gli attori principali e le risorse. In tal caso, per gestire l’audit in modo efficiente sarà necessario un numero inferiore di persone e si eviterà il rischio di burocrazia e di reattività ridotta.

 Pianificare attentamente l’assegnazione delle attività: le attività necessarie per completare la diagnosi e adottare il piano d’azione risultante dovrebbero essere collegate alle consuete attività svolte dal personale. La diagnosi dovrebbe sfruttare le competenze esistenti degli attori principali locali.

 Utilizzare tutte le risorse disponibili nel comune. Nella maggior parte dei casi, i registri comunali contengono una notevole quantità di informazioni che può essere utilizzata per la diagnosi. Dovrebbero essere utilizzate anche risorse esterne, soprattutto per accertarsi che la diagnosi riceva contributi esterni, privi di influenze da parte dell’amministrazione.

 I principali attori esterni dovrebbero fornire informazioni con una prospettiva neutrale e condurre azioni complementari in collaborazione con i principali attori pubblici.

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 Non sostituire ciò che funziona. Le soluzioni e i programmi che già esistono e funzionano in modo efficiente dovrebbero essere mantenuti.

 Le risorse dovrebbero concentrarsi sulle aree prioritarie mentre le aree meno urgenti dovrebbero essere affrontate in un secondo momento. Le diagnosi dovrebbero incentrarsi sulla definizione degli obiettivi in aree in cui vi sono sufficienti risorse per raggiungere tali obiettivi.

 L’esecuzione del piano d’azione risultante dalla diagnosi dovrebbe agevolare e integrare il consueto lavoro degli attori principali coinvolti, i quali dovrebbero considerarla come un proprio progetto. In caso contrario, gli attori principali potrebbero essere riluttanti a collaborare, il che renderebbe più difficile la gestione del piano d’azione. Condurre una diagnosi ed elaborare un piano d’azione per porre rimedio alle carenze individuate attraverso l’audit richiede uno sforzo organizzativo per migliorare la qualità dei servizi forniti al pubblico. In altri termini, non si dovrebbero ripetere le azioni del passato: la diagnosi rappresenta un’opportunità per cambiare approccio e agire in modo diverso, migliorando le aree di difficoltà e conservando al contempo le azioni esistenti che si dimostrano efficaci. Tuttavia, ogni città o regione dovrebbe essere consapevole dei propri limiti. Se una città crea una struttura che non può permettersi, chiaramente lo sforzo sarà insostenibile. Nella maggior parte dei casi, una volta che il progetto è stato attuato e ha ricevuto l’attenzione del pubblico, le risorse vengono riassegnate ad altre aree e obiettivi. Ciò può causare delusione e frustrazione e compromettere la credibilità e il prestigio della diagnosi. Le città dovrebbero inoltre resistere alla tentazione di fare ricorso alle proprie azioni “consuete”, che spesso si rivelano inefficienti.

II. Sfide attuali al processo di diagnosi

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> Affinché una diagnosi sia realmente utile e possa essere aggiornata facilmente, deve rispettare i seguenti criteri:

 Normalizzazione: le diagnosi devono essere “normalizzate” e integrate nei processi di pianificazione delle autorità locali. Indipendentemente dagli orientamenti politici, le autorità locali e regionali dovrebbero impegnarsi a favore delle diagnosi, il che può alimentare il dibattito politico sulle questioni della sicurezza.

 Rilevanza e utilità: le diagnosi dovrebbero realmente agevolare la gestione della sicurezza urbana. Il divario tra la rigorosa fase di diagnosi e l’esecuzione del conseguente piano d’azione dovrebbe essere colmato. Le diagnosi dovrebbero essere considerate come uno strumento pratico e operativo.

 Nuove tecnologie: le nuove tecnologie dovrebbero essere utilizzate il più possibile durante una diagnosi, in particolare per raccogliere tutte le informazioni disponibili dalle fonti in libero accesso (open data). Sul Web, esiste una notevole quantità di informazioni che fornisce i dettagli chiave delle diagnosi di sicurezza all’avanguardia. Ad esempio, potrebbe essere estremamente utile avere una conoscenza approfondita di determinate aree, come quella della sicurezza soggettiva. Inoltre, il piano d’azione risultante dalla diagnosi dovrebbe prendere in considerazione il potenziale utilizzo di nuove tecnologie nell’attuazione di misure per affrontare i problemi che verranno individuati. Una delle sfide principali della diagnosi è la partecipazione dei cittadini. Tutti concordano sulla necessità della partecipazione pubblica alle diagnosi di sicurezza, ma vi è una tendenza a considerarla un aspetto difficile, possibile in teoria ma non in pratica. Sebbene alcuni comuni includano la partecipazione pubblica nei propri processi, altri non tentano nemmeno di farlo, poiché ritengono che sia troppo dispendioso in termini di tempo e difficile da organizzare (quali sono i rappresentanti della società civile a cui chiedere di partecipare? Come

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

invitarli? In quale fase?). Inoltre, i comuni potrebbero tirarsi indietro a causa delle conseguenze impreviste associate alla partecipazione dei cittadini (come gestire richieste ingiuste o contraddittorie? In che misura la società civile è effettivamente rappresentata nel gruppo di esperti?). Gestire la partecipazione dei cittadini è possibile attraverso il coinvolgimento delle organizzazioni della società civile:

 Alcuni comuni dispongono già di consigli per la sicurezza urbana a cui partecipa il pubblico.

 In ambito di istruzione, esistono numerose associazioni di genitori e insegnanti che possono essere consultate.

 In ambito sanitario, vi sono numerosi consigli locali che si occupano degli aspetti del sistema sanitario. Riuniscono medici, autorità e cittadini per dibattere del funzionamento del sistema e delle relative preoccupazioni.

 Esistono numerose associazioni di giovani e anziani che si riuniscono periodicamente e sono costantemente in contatto con i comuni. Tutti questi organi esistenti dovrebbero essere coinvolti nel processo di diagnosi. Dovrebbe essere relativamente semplice consultarli sulle questioni della sicurezza, dibattere con loro e invitarli a partecipare alla diagnosi. Pertanto, le autorità locali non devono creare una nuova istanza di rappresentazione della società civile, per ottenere informazioni sulle preoccupazioni e le richieste del pubblico in ambito di sicurezza. Inoltre, l’utilizzo dei gruppi della società civile esistenti è più efficiente dal punto di vista dei costi e dei tempi.

Capitolo 3 >>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

Metodi e strumenti per lâ&#x20AC;&#x2122;attuazione >>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

Compiti diversi richiedono logicamente l’utilizzo di strumenti diversi o loro combinazioni. La sfida sta nel riconoscere e capire la diversità dei compiti e degli strumenti nel processo di attuazione di un approccio strategico alla sicurezza urbana e nel fare in modo che corrispondano. Questo vale soprattutto per una questione complessa come la sicurezza urbana, che richiede analisi interdisciplinari e pertanto una moltitudine di strumenti e approcci. Altrimenti, si rischia di rimanere bloccati in una particolare visione della situazione: “Se l’unico strumento che hai in mano è un martello, ogni cosa inizierà a sembrarti un chiodo”.8 Questa guida europea è incentrata non tanto sull’approccio strategico, bensì sulla sua attuazione, ovvero su come mettere in pratica i diversi elementi di tale approccio. A tale scopo, i metodi e gli strumenti sono di fondamentale importanza. Per orientare su come scegliere gli strumenti da utilizzare per un determinato scopo, è utile esaminare i diversi compiti dell’approccio strategico. Per ogni elemento dell’approccio illustrato nell’immagine 1, è necessario individuare i metodi e gli strumenti che ne facilitano l’attuazione. Immagine 1- L’approccio strategico alla sicurezza urbana

Come mobilitare

Come conoscere e comprendere

Mobilitazione Diagnosi

Come valutare

Inclusione Partecipazione Valutazione Revisione Azione

Come passare all’azione

Strategia

Come tradurre l’analisi in pianificazione strategica

8- La legge dello strumento di Abraham Maslow; Abraham H. Maslow (1966). The Psychology of Science. p.15

1. Il primo elemento, uno dei pilastri dell’approccio strategico, è la diagnosi locale di sicurezza. La sfida è come conoscere e comprendere la situazione della sicurezza locale, la situazione dei cittadini, le cause sottostanti, nonché i fattori di rischio e protettivi. 2. Il secondo elemento dell’attuazione di un approccio strategico è lo sviluppo di una strategia. La sfida è come tradurre questa analisi in obiettivi e finalità e individuare le priorità. 3. Il terzo elemento è l’azione. La sfida è come individuare e sviluppare un’azione adeguata e come garantire la corretta attuazione e la sostenibilità delle misure. 4. Il quarto elemento è la valutazione. La sfida è come valutare l’attuazione e l’impatto di un’azione, ma anche le istituzioni e le procedure, nonché la strategia in cui è incorporata. 5. Il quinto elemento consiste nella mobilitazione e nella partecipazione. La sfida è come individuare e conquistare tutti i portatori di interesse rilevanti per la sicurezza urbana e come garantire la loro partecipazione.

I. Conoscere e comprendere

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> Una delle caratteristiche principali di un approccio strategico alla sicurezza urbana è che “le strategie, le politiche, i programmi e le azioni di prevenzione della criminalità dovrebbero fondarsi su una base di conoscenza, ampia e multidisciplinare, dei problemi associati alla criminalità [...], su un’analisi sistematica dei problemi della criminalità, delle cause, dei fattori di rischio e delle conseguenze, in particolar modo a livello locale”.9 I metodi e gli strumenti per conoscere e comprendere la situazione locale sono al centro dell’approccio strategico e rappresentano gli elementi costitutivi della diagnosi locale di sicurezza. Tali metodi e strumenti sono necessari per fare luce su tre dimensioni: l’effettiva si-

9- UN Guidelines for the Prevention of Crime: UN Economic and Social Council, ECOSOC Risoluzione 2002/13.

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tuazione della sicurezza locale, la situazione e la percezione dei cittadini e il contesto (sociale, economico, ambientale e urbano) dei fattori di rischio e protettivi. Tutte e tre le dimensioni sono importanti per creare la base di conoscenza necessaria per aiutare i decisori a comprendere i problemi della sicurezza urbana e le loro cause. Un’analisi multidimensionale di questo tipo consente di esaminare i fattori di un determinato territorio che sono stati classificati come variabili esplicative della criminalità e dell’insicurezza nell’ambito delle ricerche criminologiche. Tutto questo è indispensabile per affrontare effettivamente le cause sottostanti, anziché limitarsi a trattare i sintomi.

1. La situazione della sicurezza locale Conoscere la situazione in materia di sicurezza locale appare un compito semplice. Tuttavia, è sufficiente riflettere ad esempio su cosa rappresenti effettivamente la criminalità, per capire immediatamente che non è poi così evidente. Ovviamente, tutti abbiamo un’idea “naturale” di cosa sia un reato ma, pur esistendo certamente numerosi reati sulla cui natura la maggior parte delle persone, dei paesi e delle culture concorda, è chiaro che esistono anche molte divergenze. In realtà, sarebbe difficile misurare la criminalità in un determinato territorio sulla base di tale definizione “naturale”. Come considerare i reati meno gravi, quali ad esempio il disturbo della quiete pubblica, il vandalismo e i comportamenti antisociali? Dovrebbero essere presi in considerazione? Anche questi reati hanno un impatto sulla situazione della sicurezza, ma per capire la loro importanza è essenziale prendere in considerazione il contesto delle norme e delle convenzioni sociali. Da un punto di vista sociologico, la criminalità e la delinquenza sarebbero pertanto definite come comportamenti devianti. Risulta certamente più facile definire la criminalità sulla base di una prospettiva giuridica: ciò che viene considerato reato secondo la legge. Tuttavia, essa mostra che le statistiche sulla criminalità, per definizione, descrivono solo alcuni aspetti della situazione della sicurezza locale, e tralasciano il modo in cui viene percepita. Pertanto, è evidente che la comprensione della situazione della sicurezza locale è un’attività più complessa e dipende in larga misura dall’utilizzo di metodi e strumenti giusti10.

10- Vedere ad esempio Herzog, B (2016). “Entender crimen y justicia. Métodos y técnicas de investigación social cualitativa en criminología”. Valencia. Ed. Tirant lo Blanch.

Statistiche sulla criminalità elaborate dalla polizia solo come punto di partenza Il verificarsi dei crimini è fondamentale per descrivere la situazione della sicurezza locale. Le statistiche sulla criminalità elaborate dalla polizia sono pertanto fonti di informazione essenziali. Spesso, possono rappresentare una fonte iniziale di dati su vari aspetti dell’attività criminale, che si ripetono regolarmente. Le statistiche sulla criminalità consentono agli analisti della sicurezza di valutare:

 la quantità di reati registrata  i tipi di reati registrati e quanti di questi sono reati di violenza  i luoghi in cui sono stati perpetrati i reati  le percentuali di tutti i reati registrati e le tipologie specifiche dei reati

 le tendenze nel tempo, ossia se c’è un calo o un aumento dei reati registrati

 le differenze tra la città, le aree equiparabili e la media nazionale Il problema delle statistiche sulla criminalità elaborate dalla polizia è il “numero oscuro della criminalità”, ossia il numero dei delitti che non sono segnalati o scoperti, per cui le statistiche non forniscono un quadro completo dei reati effettivamente commessi. Quasi in tutti i paesi, una significativa porzione dei reati non viene segnalata o registrata. Questa differenza non rappresenterebbe un problema, se fosse distribuita equamente tra le varie tipologie di reato e i gruppi della popolazione. Ma non è così. Certi tipi di reato, tra cui alcuni di quelli più gravi, hanno tassi di segnalazione estremamente bassi (Tabella 4). Inoltre, spesso la mancata registrazione della vittimizzazione è associata ai più poveri e ai gruppi più vulnerabili della società, poiché questi non sanno come denunciare, non percepiscono la propria esperienza come reato, hanno timore della polizia, evitano il contatto con la polizia o le loro denunce non vengono prese seriamente in considerazione. Inoltre, i dati a disposizione variano notevolmente da un paese all’altro e anche all’interno dello stesso paese. In particolare, le statistiche disponibili sulla criminalità spesso non sono sufficientemente dettagliate

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per essere veramente utili a livello di quartiere. Un buon esempio di preparazione e disponibilità di dati è il servizio fornito dalla polizia del Regno Unito, attraverso il quale è possibile consultare online le mappe della criminalità a livello di quartiere.11 Allo stesso tempo, dati più precisi espongono al rischio di violazione della privacy e di stigmatizzazione di determinati quartieri. Infine, anche in caso di disponibilità dei dati, potrebbe non essere semplice o possibile analizzarli a causa, ad esempio, del loro formato. Tabella 4 - Crimini che spesso non sono segnalati alla polizia12

Violenza

Violenza sessuale, violenza domestica, violenza sulle donne

Vittimizzazione di minori e giovani

Abuso di minori, bullismo, aggressioni, furto

Reati “senza vittime”

Uso di droghe illecite

Corruzione

Abuso d’ufficio

Reati commessi da e contro aziende

Reati commessi da impiegati, manager, frode, furti nei punti vendita

Criminalità organizzata

Tratta di esseri umani, traffico di droga, sfruttamento sessuale, estorsione

Reati meno gravi

Piccoli furti, vandalismo, comportamenti antisociali

Criminalità informatica

Inganni, phishing, bullismo e discorso dell’odio su Internet

Indagini di vittimizzazione L’ormai classico strumento sviluppato per far luce sul numero oscuro della criminalità sono le indagini di vittimizzazione. Attraverso le indagini, viene chiesto a un campione di persone quali reati sono stati commessi contro di loro in un determinato periodo di tempo. Le 11- Su https://www.police.uk/, è sufficiente inserire un codice postale (o cercare tra le diverse forze di polizia) per visualizzare una mappa di tutti i reati registrati a livello locale. Per una ricerca più dettagliata, è possibile cliccare sui cerchi e selezionare i diversi periodi o tipi di reato. 12- Tratto da Efus (2007): Guidance on Local Safety Audits: A Compendium of International Practice, p. 85.

indagini di vittimizzazione sono state istituite per fornire una migliore valutazione quantitativa del numero e della natura dei reati rispetto ai dati della polizia, poiché forniscono informazioni su un campione di persone non autoselezionato dai rapporti della polizia. Le indagini di vittimizzazione possono individuare le esperienze che normalmente non vengono rilevate dalle fonti amministrative. Possono coprire una varietà di incidenti ed esperienze che, in teoria, possono includere tutti i tipi di reato, ma anche incidenti al di sopra o al di sotto del livello di criminalità, nonché le percezioni. In questo senso, le indagini possono costituire un valido complemento alle statistiche sulla criminalità, poiché forniscono informazioni su altri importanti eventi relativi alla sicurezza. Per tutti questi motivi, le indagini di vittimizzazione sono diventate lo strumento affidabile per la polizia e la ricerca nel campo della giustizia penale, della prevenzione della criminalità e della criminologia. Le indagini di vittimizzazione sono state introdotte in molti paesi europei, generalmente a livello nazionale. Ne possiamo citare alcuni esempi: il Crime Survey for England and Wales (precedentemente noto come British Crime Survey), l’indagine olandese sulle vittime, il monitoraggio della sicurezza belga, l’indagine di vittimizzazione nazionale francese o l’indagine italiana sulla sicurezza dei cittadini, riportati anche nei profili dei paesi nell’allegato della versione online. A livello internazionale, un gruppo di criminologi europei (Jan van Dijk, Pat Mayhew e Martin Killias) ha avviato uno studio internazionale sulla vittimizzazione con l’obiettivo di generare dati comparativi sulla criminalità e sulla vittimizzazione a livello internazionale. Il progetto è ora noto con il nome di Indagine internazionale sulle vittime della criminalità (ICVS, International Crime Victims Survey). Dopo la prima serie del 1989, le indagini sono state ripetute sotto l’egida dell’Istituto internazionale delle Nazioni Unite per la ricerca sul crimine e la giustizia (UNICRI) negli anni 1992, 1996, 2000, 2004/2005 e 2010. Grazie all’utilizzo di una metodologia standardizzata, le differenze in termini di definizioni e prassi sono ridotte al minimo ed è possibile effettuare dei confronti oltre i confini nazionali. Sono state condotte indagini in 80 paesi, le quali forniscono informazioni sulla vittimizzazione criminale in 41 paesi e 66 città principali (capitali) di tutti i continenti.

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Nel 2004, è stata lanciata un’indagine europea sulla criminalità e la sicurezza (European Crime and Safety Survey, EU ICS), come parte di un progetto di ricerca FP6 finanziato dall’UE. Questa indagine ICS ha messo a confronto i livelli di vittimizzazione negli allora 15 Stati membri dell’Unione europea e in Estonia, Polonia e Ungheria, ma non è stata proseguita al termine del progetto13. L’idea di misurare i tassi di vittimizzazione e la sensazione di sicurezza in un’indagine comune ai paesi dell’UE è stata ripresa nel Piano d’azione della Commissione europea sulle statistiche relative alla criminalità per il periodo 20112015, ma è stata interrotta nel 2012 per mancanza di sostegno all’interno del Parlamento europeo. Nel 2013, è stata condotta un’indagine di vittimizzazione nelle imprese14. Il lavoro svolto a livello dell’UE negli ultimi anni, incentrato sul miglioramento della comparabilità dei dati, consente di analizzare le tendenze nell’ambito della criminalità e della giustizia penale15. Esistono inoltre indagini periodiche di vittimizzazione a livello regionale e locale, come l’Indagine sulla sicurezza pubblica della Catalogna (ESPC) e l’Indagine sulla vittimizzazione e le opinioni sulla sicurezza di Barcellona (SVB), entrambe in Spagna, e una varietà di indagini condotte occasionalmente a vari livelli. Domande sulla sicurezza, sulla vittimizzazione e (nella maggior parte dei casi) sul senso di insicurezza sono incluse nelle indagini generali condotte sulla popolazione in diverse città europee (ad esempio, Hannover e Augsburg), oppure sono state messe in evidenza nelle indagini generali sulla popolazione, come ad esempio a Stoccarda (Stuttgarter Sicherheitsbefragung). Altre indagini di vittimizzazione sono rivolte a popolazioni o territori specifici, come i giovani e determinati quartieri. Esempio di utilizzo di indagini di vittimizzazione: da uno studio basato sui risultati dell’ICVS del 2000 in 17 paesi industrializzati, è emerso

13- Van Dijk, J., R. Manchin, J. van Kesteren, S. Nevala, and G. Hideg. (2005). The Burden of Crime in the EU – Research Report: Comparative Analysis of the European Crime and Safety Survey (EU ICS), 2005. 14- Piano d’azione dell’EU sulle statistiche relative alla criminalità, revisione intermedia, 2011-2015, documento di lavoro dei servizi della Commissione, 2014. 15- Consultare ad esempio, Eurostat, Clarke Steve, Trends in crime and criminal justice, 2010, Eurostat statistics in focus, 2013 Eurostat, Tavares Cynthia, Thomas Geoffrey, Bulut Fethullah, Crime and Criminal Justice 2006-2009, Eurostat statistics in focus, 2012; Eurostat, Tavares Cynthia, Thomas Geoffrey, Crime and Criminal Justice, Eurostat statistics in focus, 2010.

che la differenza tra i reati registrati dalla polizia e quelli segnalati nell’indagine variava notevolmente a seconda del tipo di reato. Ad esempio, era stato denunciato alla polizia il 91% dei furti di automobili, il 78% dei furti con scasso e il 55% delle rapine. Questi dati sono ben diversi dai tassi di segnalazione del 29% per le minacce, del 28% per le aggressioni sessuali e del 10% per i comportamenti sessuali offensivi. Sebbene le indagini di vittimizzazione rappresentino uno strumento fondamentale per comprendere l’insicurezza, non costituiscono una panacea. A causa di alcuni vincoli metodologici, le indagini di vittimizzazione criminale non sono in grado di fornire una dimensione definitiva del numero totale di atti illegali che si verificano nella società. La pubblicazione Manual on Victimisation Surveys16 dell’Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine (UNODC) fornisce informazioni dettagliate sull’elaborazione delle indagini di vittimizzazione. L’allegato a questa pubblicazione riporta esempi più dettagliati di indagini di vittimizzazione. Nei seguenti paragrafi e nella tabella 5 vengono forniti alcuni aspetti essenziali sulle indagini di vittimizzazione.

>>>>>>>> Precisazioni sulle indagini di vittimizzazione  Le indagini di vittimizzazione possono rivelarsi uno strumento potente nella misura in cui sono basate su un campione rappresentativo, che consente di estrapolare i risultati della popolazione nel suo insieme. La sfida è ottenere un campione rappresentativo ed evitare errori di campionamento o di non campionamento evidenziati dalle ricerche nel campo delle scienze sociali.

 Non tutti i casi di vittimizzazione segnalati rappresentano esattamente dei reati ai sensi della legge o riconosciuti dagli organi di giustizia penale.

16- UNODC Manual on Victimisation Surveys, United Nations Office on Drugs and Crime, 2010.

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

 Il modo in cui viene somministrato un questionario influisce sulle risposte. Il metodo basato sulle interviste è uno strumento valido e tutti i metodi (vedere la tabella 5) hanno specifici punti di forza e criticità e devono essere scelti in base a ciò che si deve analizzare. Ad esempio, sebbene le interviste faccia a faccia consentano una maggiore interazione con gli intervistati, sono costose e proprio questa presenza personale potrebbe influenzare le risposte in termini di desiderabilità sociale o limitare ciò che potrebbe essere rivelato in un’indagine più anonima. Risulta difficile, ad esempio, ottenere dati validi in risposta a domande su questioni sensibili come la violenza domestica o l’abuso sessuale. Questi temi dipendono dalla capacità degli intervistatori di instaurare rapporti di fiducia con gli intervistati, cosa che richiede tempo.

 Il modo in cui vengono formulate le domande è fondamentale. Le domande devono pertanto essere testate in precedenza, per verificare che vengano comprese nel modo desiderato. Strumenti come l’ICVS forniscono lunghi elenchi di domande sperimentate e testate in tutto il mondo.

 L’accuratezza delle statistiche è influenzata dalla capacità delle persone di ricordare vittimizzazioni del passato. Le indagini sulle esperienze passate dipendono dalla memoria delle persone, il cosiddetto effetto “telescoping”. Gli episodi gravi difficilmente vengono dimenticati, anzi vengono ricordati come se si fossero verificati di recente (“forward telescoping”). Incidenti meno gravi hanno più probabilità di essere dimenticati o ricordati come se si fossero verificati molto tempo prima rispetto al momento in cui si sono realmente verificati (“backward telescoping”).

 Esistono reati senza vittima che, per definizione, non vengono considerati nelle indagini di vittimizzazione. I reati “senza vittima” sono ad esempio quelli associati alla droga o agli atti vietati dalla legge, ma compiuti di comune accordo dall’ “autore del reato” e dalla “vittima” (ad esempio, il sesso con un minore o il pagamento di una tangente), oppure i reati ignorati dalle vittime, come avviene per alcune forme di frode. Per colmare tali lacune dei reati senza vittima, i sondaggi sugli autori dei reati possono rivelarsi un valido complemento.

 Le indagini di vittimizzazione sono costose. Per generare risultati significativi, richiedono un notevole investimento di tempo, competenze e risorse. Le indagini devono essere studiate ed eseguite su un numero significativo di persone, possibilmente da parte di un intervistatore, e i dati raccolti devono essere analizzati. Sebbene la possibilità di condurre sondaggi online abbia ridotto i costi associati alla stampa e alla spedizione dei questionari e all’inserimento dei dati, le indagini condotte esclusivamente online potrebbero causare perdite a livello del campione, nonché la perdita di una o più caratteristiche principali dell’indagine. Le soluzioni possono essere, ad esempio, metodi basati su modalità miste che prevedono la combinazione di indagini in formato cartaceo e online oppure interviste telefoniche e online17.

Tabella 5 - Opzioni di somministrazione delle indagini di vittimizzazione18 Metodo

Descrizione

Vantaggi

Svantaggi

Intervista a distanza

Le domande vengono poste tramite telefono. Possono prevedere l’ausilio di computer, che consente all’intervistatore di inserire le risposte direttamente nel computer (CATI, Computer-Assisted Telephone Interviewing).

Il campione può essere selezionato in modo casuale. È possibile contattare rapidamente un numero elevato di persone in un’area vasta e a costi ridotti.

Il campione risulta falsato nelle aree con un numero inferiore di telefoni. Potrebbe incidere sulla partecipazione delle persone povere.

Autocompilazione

Gli interpellati leggono e rispondono alle domande su supporti cartacei, computer portatili o questionari online, normalmente da casa. Le risposte non vengono viste dall’intervistatore. L’indagine può essere condotta per posta.

Il campione può essere selezionato in modo casuale. Vi sono maggiori possibilità di ottenere informazioni su esperienze sensibili, come gli abusi, purché le risposte possano essere fornite in privato.

Sono escluse le persone con scarsa alfabetizzazione o che non hanno accesso alle tecnologie digitali. Le percentuali di risposta sono basse e vi sono maggiori rischi di incomprensione.

17- Vedere ad esempio la Svizzera a livello nazionale e Rotterdam o Barcellona a livello locale. 18- Tratto da Efus (2007): Guidance on Local Safety Audits: A Compendium of International Practice, p.103.

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

Metodo

Descrizione

Vantaggi

Svantaggi

Indagini online

Si tratta di una forma specifica di autocompilazione, in cui i questionari sono disponibili su Internet.

I costi associati a progettazione, distribuzione e raccolta dei dati sono notevolmente ridotti.

Il campione non può essere controllato. Sono escluse le persone con scarsa alfabetizzazione o che non hanno accesso alle tecnologie digitali.

Indagine con modalità miste

Si tratta di una tradizionale indagine con autocompilazione (soprattutto via posta) che consente inoltre agli interpellati di rispondere online (può essere anche combinata con un’indagine telefonica).

Il campione può essere selezionato in modo casuale. I costi associati a stampa e inserimento dei dati sono ridotti.

Sono escluse le persone con scarsa alfabetizzazione o che non hanno accesso alle tecnologie. Si possono ottenere solo alcuni risparmi grazie a Internet.

Un intervistatore pone le domande e registra le risposte.

Il campione può essere selezionato in modo casuale. È possibile spiegare le domande e fornire informazioni per chiarirle. Possono fare emergere incidenti non percepiti come reati. È possibile utilizzare dispositivi palmari e l’interpellato può inserire i propri dati su argomenti sensibili.

Questo metodo potrebbe essere costoso e lento. Potrebbe ostacolare la rivelazione di informazioni sensibili.

Gli intervistatori selezionano persone in luoghi pubblici e registrano le risposte.

L’intervistatore potrebbe puntare a raggiungere le “quote” di sottogruppi per ottenere un campione rappresentativo. Si tratta di un metodo semplice, veloce ed efficiente in termini di costi.

Vi sono poche probabilità che vengano rivelate informazioni sensibili. Il campione non è casuale. Le persone che passano più tempo in casa sono sottorappresentate.

Indagine di persona in casa

Interviste per strada

Metodi e strumenti per utilizzare fonti di dati secondari Le informazioni sull’insicurezza e sulla criminalità non si limitano alle statistiche sulla criminalità elaborate dalla polizia, e possono altresì essere ottenute attraverso modalità diverse rispetto alle domande poste direttamente alle persone. In realtà, esiste una moltitudine di dati secondari utili. In molte città, vi sono enti che per finalità proprie elabo-

rano un’ampia varietà di statistiche, direttamente o indirettamente associate alla criminalità, alla vittimizzazione, al vandalismo e ai comportamenti antisociali. Queste fonti di dati includono ovviamente altri organi di giustizia penale: tribunali, istituti di pena, carceri e servizi di assistenza alle vittime. Tuttavia, anche i servizi preposti all’istruzione, tra cui le scuole e le università, i servizi di assistenza sociale, i fornitori di assistenza sanitaria, tra cui le cliniche e gli ospedali, gli istituti di ricerca, comprese le università, i vigili del fuoco, i gruppi della comunità, le organizzazioni della società civile/senza scopo di lucro e le compagnie assicurative e le società di sicurezza private dispongono di numerose informazioni sui casi di criminalità e vittimizzazione. Nei casi in cui questi dati “secondari” risultano sufficientemente accurati, utili e accessibili, dovrebbero essere presi in considerazione. Quali metodi e quali strumenti possono essere utilizzati per usufruire di tali informazioni? Si tratta di raccogliere o analizzare dati quantitativi e qualitativi e metterli in correlazione. È esattamente su tale metodo che si basano le diagnosi locali di sicurezza, il cui funzionamento generale è stato illustrato nel capitolo 2. Diagnosi specifiche, come quelle sviluppate ad esempio dal Forum francese per la sicurezza urbana (FFSU) o dal Concetto di diagnosi di Heidelberg (HAKUS), propongono particolari combinazioni di strumenti e procedure. Questi sistemi di diagnosi specifici vengono presentati nel capitolo 4 della versione online, mentre in questo capitolo si illustrano i metodi e gli strumenti che costituiscono i principali componenti comuni delle diagnosi locali di sicurezza.

Accesso ai dati secondati e agli open data I dati secondari sono per definizione già disponibili, ma sono stati creati per altri scopi. La sfida principale in questo caso è conoscere quali sono le informazioni rilevanti a disposizione e chi le possiede, nonché negoziare l’accesso a tali dati, ottenerli in formati utilizzabili e rispettare le norme sulla riservatezza dei dati e sulla tutela dalla privacy. L’accesso ai dati esistenti è attualmente agevolato dalla tendenza verso gli open data. L’Open Government Data (OGD) è una filosofia - e sempre più un insieme di politiche - che promuove la trasparenza, la responsa-

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

bilità e la creazione di valore, mettendo i dati governativi a disposizione di tutti.19 Gli enti pubblici producono e commissionano enormi quantità di dati e informazioni. Le istituzioni pubbliche, mettendo a disposizione i propri set di dati, diventano più trasparenti e più responsabili nei confronti dei cittadini. Attraverso la promozione dell’utilizzo, del riutilizzo e della libera distribuzione di set di dati, i governi favoriscono la creazione di imprese e servizi innovativi orientati ai cittadini. Portali di open data sono stati creati da numerosi paesi europei e dall’Unione europea, come pure da diversi enti locali.20

Osservatori di dati Un approccio strategico alla sicurezza urbana basato su prove concrete richiede la raccolta di informazioni da molteplici fonti per ottenere una buona comprensione dei fattori causali associati alla criminalità e dei relativi problemi. Sebbene in un primo momento possa sembrare un’attività isolata, in realtà deve essere ripetuta periodicamente e, idealmente, i professionisti e gli strateghi della prevenzione dovrebbero monitorare il cambiamento in modo sistematico e continuo. Questo requisito non è esclusivamente associato alla prevenzione della criminalità; ora è applicabile alla maggior parte delle aree politiche e, in risposta a tale esigenza, vengono istituiti osservatori di dati in un numero crescente di città. Un osservatorio è una struttura che raccoglie informazioni da un’ampia varietà di enti e le analizza per orientare lo sviluppo di politiche e programmi pubblici. Potrebbe essere necessario negoziare con i fornitori di dati su questioni di riservatezza, definizioni e formato, in modo tale da raggiungere livelli ottimali di compatibilità e rilevanza. Il lavoro di un osservatorio potrebbe includere la creazione di database integrati o

19- Consultare ad esempio: World Bank Open Government Data Toolkit http://opendatatoolkit.worldbank.org Gruppo di consulenza di esperti indipendenti del Segretario generale delle Nazioni Unite su una rivoluzione dei dati per lo sviluppo sostenibile (IEAG) (2014): A world that counts. http://www.undatarevolution.org/; Ubaldi, B. (2013), “Open Government Data: Towards Empirical Analysis of Open Government Data Initiatives”, Working Papers on Public Governance, n. 22, OCSE. 20- Vedere ad esempio Amsterdam, Berlino, Bonn, Barcellona, Bruxelles, Colonia, Copenhagen, L’Aia, Helsinki, Linz, Londra, Madrid, Oslo, Parigi, Rennes, Rotterdam, Stoccolma, Vienna, Zurigo.

di sistemi di informazione geografica (GIS), tecniche di data mining e Big data (vedere qui appresso). Cosa ancora più importante, le informazioni vengono raccolte su base costante per assicurare l’aggiornamento periodico e il monitoraggio continuo. Gli osservatori possono essere generici, ovvero coprire una vasta gamma di agende politiche pubbliche, oppure possono essere incentrati su questioni specifiche, come la sicurezza urbana. Diversi esempi di osservatori si trovano nei paesi dell’Europa occidentale (come l’Osservatorio nazionale francese delle droghe e delle tossicodipendenze, Observatoire national des drogues et des toxicomanies - OFDT), ma anche a livello europeo (ad esempio, l’Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze) e transfrontaliero (ad esempio, l’osservatorio sulla criminalità dell’Euroregione Mosa-Reno - EMROD), nonché a livello locale21 e regionale22. Sebbene questa forma di istituzionalizzazione degli osservatori sia un importante aspetto dell’approccio strategico e basato su prove, i suoi costi elevati ne hanno notevolmente ostacolato la diffusione a livello generale.23

Raccolta di dati qualitativi I soli dati quantitativi non possono essere sufficienti. Semplici statistiche devono essere completate con informazioni di tipo qualitativo, ottenute da interviste, incontri e altre forme di consultazione. È il materiale raccolto durante questi contatti a fare luce non solo su ciò che accade, ma anche su come e perché, cosa fondamentale per ottenere una conoscenza reale. Inoltre, in questo modo è possibile rilevare le percezioni e le preoccupazioni, come anche le priorità e le opportunità,

21- Vedere ad esempio l’“Observatoire de la sécurité” della città di Losanna, Svizzera, oppure l’Osservatorio antidiscriminazioni Venezia, Italia. 22- In Italia, gli osservatori sulla sicurezza urbana sono stati istituiti in regioni come la Toscana, il Veneto, l’Umbria e la Liguria. In Francia, sono stati creati osservatori anche a livello regionale e provinciale, come l’osservatorio sulla delinquenza e sul contesto sociale della regione PACA (Observatoire régional de la délinquance et des contextes sociaux - ORDCS), l’osservatorio sulla violenza contro le donne (Observatoire des violences envers les femmes del 2002) del dipartimento della Senna-Saint-Denis, l’osservatorio regionale sulla violenza contro le donne dell’Ile de France (Observatoire régional des violences faites aux femmes del 2013) oppure l’osservatorio sulla discriminazione del dipartimento dell’Essonne (Observatoire départemental des discriminations del 2011). 23- Consultare ad esempio ICPC (2009): Crime Observatories : Review of international experiences, agosto 2009.

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

da utilizzare per lo sviluppo di una futura strategia di prevenzione. Si tratta di questioni che non si traducono in semplici numeri e vengono affrontate molto più efficacemente attraverso colloqui esplorativi e altre forme di attività partecipativa. Di seguito si riportano esempi di metodi e strumenti per la mobilitazione e la partecipazione dei cittadini.

Focus groups (Gruppi di discussione) “Focus group” è un termine che oggi viene genericamente associato a pressoché qualsiasi dibattito di gruppo. Tuttavia, più correttamente, il termine si applica a un tipo specifico di incontro, organizzato e condotto in un modo particolare, volto a ottenere le percezioni su un determinato argomento che saranno utili ai responsabili delle decisioni (vedere il capitolo 4). Un gruppo di discussione tipico prevede la presenza di un numero di partecipanti che va da sei a dieci, scelti perché hanno in comune alcune caratteristiche collegate all’argomento. La discussione viene condotta da un facilitatore esperto che deve creare un ambiente di dibattito non ostile e permissivo per una durata di due o tre ore. L’argomento viene introdotto brevemente dal facilitatore, che successivamente sottopone delle domande al gruppo. Un gruppo di discussione si differenzia dalle riunioni tradizionali in diversi modi e presenta vantaggi sia rispetto alle riunioni sia rispetto alle interviste faccia a faccia. Generalmente, l’attenzione viene dedicata a un argomento ben definito, esaminato in modo approfondito. L’accento viene posto in primo luogo sulla discussione e sull’interazione all’interno del gruppo per sviluppare idee, piuttosto che su presentazioni formali di qualsiasi genere o accordi “decisi ad alto livello”. Uno studio basato su gruppi di discussione include generalmente non uno, ma diversi gruppi con partecipanti simili, al fine di arrivare ad una maggiore comprensione dei comportamenti e dei sentimenti. Al termine del processo, si dovrebbe ottenere una buona base di informazioni sull’argomento ma, dato il ridotto numero di persone coinvolte, non si può supporre che i punti di vista espressi siano applicabili a una popolazione più ampia. Laddove possibile, dovrebbero essere utilizzati altri metodi per verificare se le idee e le opinioni sono più ampiamente condivise.

Visioning (Costruzione di visione) Il “visioning” è un’attività volta a creare una visione condivisa del futuro, che potrebbe riguardare un’area, un’organizzazione o un servizio. Nel contesto della prevenzione della criminalità, la visione è associata a ciò che si prova a crescere, vivere e lavorare in un luogo sicuro, in cui le persone non sono soggette a paure, violenza, vittimizzazione e intolleranza. Avere una visione comune è molto importante, poiché unisce le persone e garantisce il loro impegno a collaborare. La creazione di visione può risultare utile per diverse attività correlate all’attuazione di un approccio strategico. Può essere condotta a livello della città con i principali portatori di interesse, ad esempio durante una tavola rotonda. Può essere inoltre circoscritta a quartieri, comunità di interesse e gruppi difficili da raggiungere. Grazie alla semplicità del concetto, è adatta alla consultazione con numerosi tipi di gruppi diversi, compresi i giovani, e la sua natura orientata al futuro favorisce un coinvolgimento costruttivo. Ciononostante, è importante essere consapevoli di alcune limitazioni. Senza un’attenta gestione, possono emergere aspettative non realistiche, che conducono a delusione nel caso in cui le speranze vengano vanificate. Non è sempre facile riconciliare visioni diverse, che possono essere controverse e indebolire i partenariati. La creazione di visione può portare a scarsi risultati poiché le persone “non possono desiderare ciò che non conoscono”; talvolta è meglio offrire una gamma di alternative da scegliere piuttosto che un foglio di carta bianco. Tuttavia, può risultare uno strumento interessante per favorire l’emergere di idee innovative e rilevanti a livello locale.24

Percorsi esplorativi Questo tipo di attività è solitamente associato a certe preoccupazioni in specifiche aree geografiche e prevede incontri in loco per dibattere su tali preoccupazioni e analizzare le idee su come poterle affrontare. Oggi rappresenta un importante strumento per la diagnosi delle questioni di

24- Consultare ad esempio Barbara Holtman (2011): What it looks like when it's fixed.

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

sicurezza riguardanti le donne; esempi di pratiche e risorse con istruzioni pratiche sono riportati nel capitolo 4. I partecipanti possono essere una sezione della popolazione locale, un gruppo di interesse specifico o un gruppo misto che include rappresentanti di enti. Le idee vengono sviluppate durante percorsi informali e vengono successivamente comunicate al team di diagnosi. L’utilizzo di macchine fotografiche usa e getta per acquisire informazioni può aiutare i gruppi a comunicare i loro punti di vista e le loro preoccupazioni a un pubblico più vasto.25 Tali percorsi informali sono particolarmente adatti per esaminare questioni legate all’ambiente edificato, come la progettazione degli edifici o l’illuminazione delle strade, oppure l’utilizzo di un’area, ad esempio la presenza di persone che consumano bevande alcoliche per strada, traffico a velocità eccessiva o bande di giovani. Passeggiare in modo informale nel luogo e nel momento in cui i problemi sono evidenti può essere molto efficace per generare consapevolezza, fare chiarezza su ciò che è sbagliato, aumentare il coinvolgimento e sviluppare risposte. La sua natura pratica rende il processo realistico, cosa che la popolazione locale tende a considerare più interessante rispetto a incontri in sale riunioni, quando i partecipanti sembrano passare dai problemi alle risposte in modo naturale. Queste passeggiate informali sono state utilizzate in modo molto efficiente durante le diagnosi riguardanti la sicurezza delle donne e, più in generale, per valutare i problemi di sicurezza sui percorsi da e verso i nodi di trasporto. Il processo dovrebbe iniziare dall’individuazione degli obiettivi e dei metodi da utilizzare. Successivamente, il gruppo osserva o passeggia nell’area, discutendo e registrando ciò che emerge lungo il percorso. Ciò può essere fatto in modo più sistematico con l’utilizzo di una checklist delle questioni da prendere in considerazione e può essere utile ripetere il processo in momenti, giorni o mesi diversi e anche con gruppi diversi.

25- Consultare ad esempio Comité interministériel des villes (2012). Guide méthodologique des marches exploratoires.

Studi etnologici Ciò che dicono le persone, ad esempio durante le interviste, potrebbe non coincidere con ciò che in realtà fanno. Pertanto, è interessante prendere in considerazione i dati frutto di osservazioni. Ad esempio, osservare, guardare e considerare il comportamento delle persone, le categorie di persone che utilizzano spazi pubblici, il modo in cui agiscono in tali spazi e il modo in cui questo varia nel tempo può rivelare informazioni significative. L’osservazione rientra nell’ambito dell’etnografia in quanto rappresenta uno dei metodi principali di qualsiasi scienza e implica lo studio e la raccolta di dati sulle culture e sulle società umane. L’etnografia tradizionale prevede uno studio olistico della vita sociale che può pertanto rappresentare uno strumento molto interessante per comprendere la sicurezza urbana in un determinato territorio. Il Forum francese per la sicurezza urbana, che da anni conduce diagnosi locali di sicurezza, ha aggiunto una componente etnografica alla sua serie di strumenti, grazie al progetto europeo AUDITS dell’Efus. È stato dimostrato in particolare che i dati qualitativi ottenuti in questo modo possono essere un ottimo complemento ad altre fonti di dati (vedere il capito 4 sulle pratiche).

Social media e app per la raccolta di informazioni I social media e le app rappresentano nuovi strumenti per raggiungere i cittadini e coinvolgerli nel processo di elaborazione delle politiche, che può includere la raccolta di dati rilevanti sulla sicurezza reale e sulla sicurezza percepita. Tali strumenti forniscono canali di comunicazione diretta con i cittadini, e la ricchezza di informazioni che può essere raccolta può essere convalidata attraverso il crowdsourcing. Le app per smartphone sono strumenti particolarmente interessanti perché possono generalmente allegare i dati geografici alle segnalazioni di incidenti o tracciare una mappa delle percezioni. In molte città europee, ora esistono nuove app che consentono agli utenti di segnalare alle autorità incidenti minori e non urgenti. I cittadini possono utilizzare linee telefoniche dirette26, siti Web comunali27 o app per smartphone28 26- Vedere ad esempio il numero telefonico 3-1-1 che fornisce accesso ai servizi comunali per i casi non urgenti in molte comunità di Canada e Stati Uniti, oppure linee telefoniche dirette simili nelle città europee, ad esempio il numero 14 010 di Rotterdam. 27- Molte autorità locali hanno istituito siti Web dedicati alle segnalazioni, come Rotterdam.nl/ meldingen o https://www.lbhf.gov.uk/report-it 28- Vedere ad esempio app di autorità locali come “Dans ma rue” a Parigi o l’app della polizia municipale di Riga oppure app commerciali come http://www.buitenbeter.nl/ nei Paesi Bassi.

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

per segnalare problemi come vandalismo o abbandono di rifiuti, che sono rilevanti durante l’analisi della situazione della sicurezza di una determinata comunità. Altre app vanno oltre e affrontano direttamente le questioni associate all’insicurezza e alla delinquenza. L’app SafetiPin (presentata nel capitolo 4) consente agli utenti, principalmente donne, di condividere la propria percezione dei quartieri e anche di fornire una diagnosi di sicurezza su scala ridotta attraverso la mappatura del territorio e delle sue aree sicure e non sicure, dal punto di vista degli utenti. In città come Riga (Lettonia), le app consentono di segnalare direttamente gli incidenti.

2. La prospettiva dei cittadini Osservare l’impatto dell’insicurezza sui cittadini rappresenta un modo ulteriore e complementare di comprendere la situazione della sicurezza locale. Includendo la prospettiva delle persone che ne subiscono le conseguenze, è possibile analizzare la vittimizzazione, nonché le dimensioni soggettive dell’insicurezza, come la sensazione di insicurezza e la paura della criminalità. Nel precedente paragrafo si è già spiegato che l’effettiva vittimizzazione non coincide necessariamente con le informazioni che le autorità possiedono sulla criminalità e si è dimostrato che le indagini di vittimizzazione possono essere lo strumento giusto per acquisire conoscenza sull’effettiva vittimizzazione in un determinato territorio e in un dato periodo di tempo. Si intende ora concentrare l’attenzione soprattutto sulla dimensione soggettiva dell’insicurezza e su come misurarla. Prendendo la situazione dei cittadini come punto di partenza, si affronteranno altre variabili target e altri obiettivi delle politiche, diversi dall’assenza di criminalità e dal sentimento di insicurezza; in particolare, l’idea più olistica della sensazione di sicurezza, la libertà di movimento/la possibilità di spostarsi o di rimanere indisturbati e sicuri negli spazi pubblici e le opportunità di sviluppo, benessere o felicità individuale. Questa sezione esamina i metodi e gli strumenti necessari per rendere operativi e misurare tali concetti.

Acquisire conoscenza sulla percezione di insicurezza La percezione di insicurezza è importante per il suo impatto sul benessere individuale e collettivo, come anche per le sue conseguenze a livello politico ed economico. Sebbene sia indubbiamente influenzata dall’effettiva vittimizzazione, la percezione di insicurezza è in realtà una variabile relativamente indipendente. Può svilupparsi in modo diverso rispetto alla vittimizzazione. Negli ultimi anni, diversi paesi hanno registrato una tendenza al calo della criminalità, mentre aumentano la percezione di insicurezza e la paura della criminalità.29 Nella letteratura della criminologia, il fatto che le persone meno vittimizzate (cittadini anziani e donne) abbiano più paura è noto come “paradosso della paura del crimine”.30 Questo è il motivo per cui le autorità locali attribuiscono grande importanza alla percezione di insicurezza o, detto in termini positivi, al senso di sicurezza dei cittadini. I criminologi suddividono la paura del crimine in tre dimensioni31:

dimensione affettiva, ovvero il potenziale generale percepito  dimensione cognitiva, ovvero il giudizio più specifico della probabilità di diventare vittima di atti delittuosi

 dimensione conativa o comportamentale, ovvero l’impatto della paura del crimine sul comportamento. La comprensione della paura del crimine consente di rendere operativo e di valutare un concetto non facilmente osservabile. Le indagini sono strumenti chiave per misurare la percezione di insicurezza. La maggior parte delle ampie indagini di vittimizzazione include moduli sulla sicurezza percepita. Dato che la questione è di particolare interesse politico, talvolta le domande sul senso di sicurezza sono state aggiunte a indagini sulla popolazione generale e locale, sebbene spesso misurino solo un aspetto dell’insicurezza percepita.

29- Consultare ad esempio Laurent Borredon (2012): Le sentiment d'insécurité augmente malgré la baisse du nombre de délits. In: Le Monde, 20.11.2012. 30- Consultare ad esempio Hale, C. (1996). Fear of crime: A review of the literature. International Review of Victimology, 4, 79-150. 31- Consultare ad esempio Skogan 1993.

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

Strumenti come il rilevatore del senso di sicurezza del DEFUS (vedere le schede sulle prassi nel capitolo 4) hanno elaborato e testato domande di ricerca per misurare tutte e tre le dimensioni della paura del crimine. Tali strumenti, con esempi di domande testate, sono importanti in quanto l’accuratezza della misurazione dipende dalla formulazione delle domande stesse32. Il rilevatore può essere utilizzato come strumento indipendente o aggiunto sotto forma di modulo a un’indagine sulla popolazione generale33. Un’analisi dettagliata della percezione di insicurezza come parte di una diagnosi completa di sicurezza, come ad esempio il “profilo dei quartieri di Rotterdam”, può essere utile per la definizione di politiche più precise e consente di testare effettivamente le ipotesi presenti nella letteratura accademica (consultare le schede sulle prassi nel capitolo 4).

Rendere operative e misurare altre variabili target come il benessere La generalizzazione dei processi di elaborazione delle politiche basati su prove concrete e gli approcci olistici ai problemi sociali hanno determinato la necessità di indicatori sociali che supportino la misurazione dei progressi, del benessere e dell’inclusione sociale.34 Se la criminalità non viene più considerata come un problema isolato e i responsabili delle politiche, i ricercatori e i fornitori di servizi la considerano come un fenomeno correlato ad altre condizioni sociali ed economiche, sembra giusto considerare altre variabili di interesse, diverse dall’assenza di criminalità o dalla paura del crimine. Un modo di affrontare la questione è prendere in considerazione il benessere dei cittadini. Successivamente, si tratta di definire, rendere operativo e misurare tale concetto. Nel lavoro del Consiglio d’Europa sugli indicatori di coesione sociale35, il benessere e il welfare vengono considerati l’obiettivo di una società coesa e il benessere si compone di

32-Anche la domanda più utilizzata tradizionalmente, l’elemento standard, è stata discussa e criticata. Consultare ad esempio J. M. Hough, J.M. and Renée Zauberman (2008): Victimisation and Insecurity in Europe: A Review of Surveys and Their Use, p. 115. 33-Vedere ad esempio il lavoro della città di Düsseldorf nel quadro del progetto AUDITS (è stato aggiunto un intero modulo sulla sensazione di insicurezza) o l’indagine sulla sicurezza di Stoccarda. 34- UNODC (2010): Manual on victimisation surveys, p. 4. 35-Consiglio d’Europa (2005): Methodological Guide to the Concerted Development of Social Cohesion Indicators. Strasburgo: Council of Europe Press, p. 28.

quattro elementi principali: la parità di accesso ai diritti, la dignità e il riconoscimento di ogni persona, l’autonomia e la soddisfazione personale e la possibilità di partecipare come membro a pieno titolo all’interno della società (vedere l’immagine 2). Immagine 2 - I quattro elementi del benessere dei cittadini (Consiglio d’Europa 2004)

Parità Non discriminazione

Dignità Riconoscimento Stabilità nelle società moderne

Autonomia Sviluppo personale

Partecipazione Impegno

In questa guida sugli indicatori di coesione sociale, il Consiglio d’Europa affronta la questione dell’individuazione degli strumenti metodologici sulla base delle informazioni raccolte ed elaborate, al fine di soddisfare i requisiti di conoscenza individuati. Inoltre, propone un database di indicatori per misurare effettivamente gli elementi del benessere in generale, le relative tendenze e il benessere nel suo insieme, in relazione a determinate aree della vita e per i gruppi vulnerabili. Sebbene non affronti direttamente le questioni della sicurezza, fornisce degli orientamenti su come analizzare questa area della vita e il benessere da una prospettiva più ampia. Probabilmente, per questo tipo di approccio, ancora più importante degli esempi di indicatori è il metodo utilizzato per definire il benessere a livello collettivo e concepire successivamente gli indicatori. Questo concetto è stato sviluppato nel metodo SPIRAL, acronimo di “Societal Progress Indicators for the Responsibility of All” (Indicatori del progresso sociale per la responsabilità di tutti). SPIRAL è un approccio all’apprendimento collettivo volto a creare gradualmente nella società la capacità di assicurare il benessere di tutti attraverso la corresponsabilità tra i diversi portatori di interesse principali: cittadini e attori dei

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settori pubblico e privato. Il suo punto di partenza è il livello locale, dove il metodo SPIRAL e i suoi strumenti contribuiscono a creare una visione condivisa del benessere e degli obiettivi che dovrebbe perseguire la comunità.

3. Contesto, cause sottostanti e fattori di rischio e protettivi Per andare oltre la conoscenza dello stato della sicurezza e comprendere la situazione e le cause sottostanti dell’insicurezza, è indispensabile prendere in considerazione altre variabili che descrivono il contesto in cui si sviluppa la sicurezza urbana. Questi fattori sono particolarmente importanti dal punto di vista della prevenzione, in quanto l’obiettivo finale non è solo risolvere un problema esistente affrontandone le cause, ma è anche fare in modo che il problema non si verifichi, agendo preventivamente su tali variabili. Pertanto, è importante disporre di metodi e strumenti che forniscano una descrizione di questo tipo di un dato territorio. Come illustrato nel capitolo 1, gli strumenti di diagnostica descrivono il contesto attraverso una panoramica delle caratteristiche demografiche, economiche e di altra natura di una città, indagando sui modelli dei fattori di rischio che potrebbero contribuire al verificarsi di atti di criminalità e di violenza e tracciando il profilo delle vittime e degli autori dei reati, compresi il genere, l’età e le strutture etnoculturali e socioeconomiche. Gli strumenti che possono fornire tali informazioni sono analoghi a quelli utilizzati per raccogliere informazioni sulla criminalità provenienti da diverse fonti.

Fattori di rischio e protettivi Metodi come il CTC (Communities That Care)36 forniscono orientamenti sulle variabili da considerare e su come misurarle. Il CTC è un sistema di prevenzione scientifico che fornisce alle comunità gli strumenti per affrontare i problemi associati a salute e comportamento degli adolescenti, prestando particolare attenzione ai fattori di rischio e 36- http://www.communitiesthatcare.net/

protettivi individuati secondo metodi empirici. Il CTC fornisce inoltre gli strumenti per valutare i livelli di rischio e di protezione nelle comunità, nonché i processi per l’assegnazione della priorità ai fattori di rischio e protettivi e per l’individuazione di obiettivi comunitari specifici e misurabili. Il CTC si basa su conoscenze accademiche relative all’importanza di determinati fattori di rischio e protettivi, elencati di seguito. Questi fattori vengono analizzati attraverso l’indagine del CTC sui giovani condotta nelle scuole. È importante notare che gli strumenti del CTC non prendono in considerazione lo stato effettivo dell’insicurezza o la sicurezza percepita, ma si concentrano sull’acquisizione di conoscenza (e sulla successiva fornitura di orientamenti) per sviluppare programmi di prevenzione dei problemi di salute e comportamentali dei giovani.

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Fattori di rischio e protettivi per i problemi comportamentali dei giovani del programma CTC37

Fattori di rischio

 A livello individuale: comportamento antisociale/aggressivo, comportamento antisociale precoce, utilizzo precoce di droghe, atteggiamenti che favoriscono comportamenti antisociali, atteggiamenti che favoriscono l’uso di droghe, coinvolgimento in bande, violenza fisica, ribellione, stress, uso di sostanze*

 Tra pari: interazioni con coetanei antisociali, utilizzo di sostanze tra coetanei

 In famiglia: conflitto familiare/violenza domestica, storia familiare di comportamenti problematici, atteggiamenti dei genitori che favoriscono comportamenti antisociali, atteggiamenti dei genitori che favoriscono l’uso di droghe, gestione familiare inadeguata

37- Hawkins, David e Richard Catalano (2002): Building Protection: The Social Development Strategy. Seattle: University of Washington, Social Development Research Group (SDRG), Center for Communities That Care.

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 A scuola: impegno e attaccamento scolastico ridotti, scarso rendimento accademico

 Nel quartiere/nella comunità: disorganizzazione nella comunità, leggi e norme che favoriscono l’uso di droghe/criminalità, scarso attaccamento al quartiere, disponibilità di droghe percepita, disponibilità di armi percepita, transizione e mobilità

Fattori protettivi

 A livello individuale: chiare norme comportamentali, capacità di risolvere i problemi, rischio percepito nell’uso di droghe, impegno prosociale, capacità di rifiuto, partecipazione a servizi religiosi, riconoscimenti per l’impegno prosociale, capacità di interazione sociale

 Tra pari: interazioni con coetanei prosociali  In famiglia: attaccamento ai genitori, opportunità di impegno prosociale con i genitori, riconoscimenti per l’impegno prosociale con i genitori

 A scuola: opportunità di impegno prosociale nel settore dell’istruzione, riconoscimenti per l’impegno prosociale nelle scuole

 Nel quartiere/nella comunità: opportunità di impegno prosociale, riconoscimenti per l’impegno prosociale

Coesione sociale La coesione sociale viene spesso considerata come la manifestazione di una società integra e basata sulla solidarietà. Questo concetto risulta ovviamente importante quando si tratta di comprendere, controllare e prevenire la criminalità e la sensazione di insicurezza. Inoltre, consente di includere la prevenzione della criminalità all’interno di un obiettivo sociale più ampio e formulato in modo positivo.

Misurare la coesione sociale è di per sé un’attività complessa. La coesione sociale è innanzitutto un concetto qualitativo e rispecchia la coerenza e la qualità dei legami sociali e istituzionali necessari per garantire il benessere di tutti. In primo luogo, si tratta di individuare i metodi e gli strumenti utili a comprendere lo stato della coesione sociale, per poter poi intraprendere le relative azioni necessarie. Organizzazioni internazionali, come l’OCSE o il Consiglio d’Europa, oppure iniziative private operano al fine di rendere operativo tale concetto e di proporre metodi e strumenti per misurarlo.38 Gli indicatori di coesione sociale dell’OCSE39, la guida metodologica del Consiglio d’Europa sugli indicatori di coesione40 o il Social Cohesion Radar della fondazione Bertelsmann41 propongono i metodi e gli strumenti per tale misurazione. Il Consiglio d’Europa definisce la coesione sociale come la capacità della società di garantire il benessere a lungo termine di tutti i suoi membri, compresi la parità di accesso alle risorse disponibili, il rispetto della dignità umana tenuto debito conto della diversità, l’autonomia personale e collettiva e la partecipazione responsabile. Stabilisce direttamente un legame tra il benessere individuale e la coesione sociale. Gli indicatori di coesione sociale sopra indicati e il metodo SPIRAL (Societal Progress Indicators for the Responsibility of All)42 presentati nel capitolo 4 possono essere utilizzati non solo per misurare, ma anche per elaborare politiche volte al potenziamento della coesione sociale.

38- Consultare anche Acket, S. et al. (2011): Measuring and validating social cohesion. Luxembourg: CEPS/Instead, Lussemburgo. 39- Tratto da OCSE (2014): Societies at a glance. OECD social indicators, p.132. 40- Consiglio d’Europa (2005): Methodological Guide to the Concerted Development of Social Cohesion Indicators. Strasburgo: Council of Europe Press. 41- http://www.gesellschaftlicher-zusammenhalt.de/en/ 42- https://wikispiral.org

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II. Sviluppare una strategia

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> Una strategia di sicurezza locale ben strutturata è il documento basilare per l’elaborazione di un approccio strategico alla sicurezza urbana, poiché consiste nel preparare e organizzare le risposte adeguate ai problemi rilevati. Tale documento deve contenere le conclusioni tratte dalla conoscenza e dalla corretta consapevolezza della situazione della sicurezza urbana, deve costruire una comprensione comune delle esigenze e problematiche di fondo ed elencare le misure ipotizzate.

Creare una comprensione comune “Un’analisi statistica isolata non ha di per sé molto significato; ciò che occorre, è essere in grado di comprendere il significato delle cifre.”43 Pur essendo importante il modo in cui vengono presentati i dati, ai fini della loro comprensione, diventano tuttavia realmente significativi se collegati e rapportati ad altri dati. La comparazione dei dati può essere effettuata in diversi momenti (analisi dei trend), o tra zone geografiche, oppure rispetto a un parametro di riferimento, ecc. I tipi di metodi e gli strumenti presentati in questa pubblicazione contribuiscono alla comprensione dei dati e del percorso che porta dall’analisi delle statistiche (quantitative e qualitative) alla conoscenza nel senso stretto del termine, che di per sé è legata all’azione da intraprendere. È vero che tali strumenti potrebbero ugualmente figurare nel capitolo precedente, insieme a tutti gli strumenti che contribuiscono a sviluppare la conoscenza e la comprensione. Alcuni di loro sono volutamente presentati in questo capitolo, per sottolineare che la comprensione, e soprattutto la capacità di creare una comprensione comune e condivisa tra tutti i portatori di interesse, è un processo fondamentale per raggiungere un’intesa su quanto occorre fare, secondo quali modalità e

43- Consiglio d’Europa 2005, p.84.

quale ordine di priorità, come specificato nella strategia. Sebbene una diagnosi di sicurezza debba concludersi con l’indicazione di una prima serie di suggerimenti su quanto si dovrebbe fare, è poi ancora necessario avviare un processo politico per costruire una strategia basata sull’interpretazione della diagnosi, che si è spesso rivelata nella realtà meno evidente di quanto potrebbe sembrare a prima vista. Il motivo è che i metodi e gli strumenti che contribuiscono a dare un senso alle informazioni raccolte, ad approfondire la comprensione e che ne consentono una facile condivisione sono ugualmente determinanti per quest’ultima fase di approfondimento, che consiste nel creare una comune comprensione.

Indice di sicurezza Una questione cruciale per un’effettiva comprensione dei dati è quella di sapere come utilizzarli. Un aspetto importante è rappresentato dalla sintesi e dalle conclusioni generali. Al riguardo, gli indici sono uno strumento efficace, utilizzabile ugualmente per sintetizzare l’analisi sulla sicurezza urbana in un indice di sicurezza. Un indice di sicurezza riunisce i dati relativi a una serie di variabili pertinenti ed effettua una ponderazione dei diversi aspetti per ottenere un punteggio complessivo che può servire da punto di riferimento e di raffronto. La città di Rotterdam, ad esempio, ha messo a punto e ha utilizzato un indice di sicurezza dal 2002 al 2014, che ha ispirato una metodologia nazionale per gli indici di sicurezza locale nei Paesi Bassi ed è stato ulteriormente perfezionato, per potere essere utilizzato a partire dal 2015 in quanto strumento ancora più completo per la descrizione puntuale delle problematiche di un quartiere. È presentato nel Capitolo 4. Una delle caratteristiche essenziali di tale indice è il fatto che, una volta raggiunto l’accordo sul suo modello, può essere utilizzato direttamente per definire e monitorare le misure politiche.

Sistemi di informazione geografica Un aspetto importante della sicurezza urbana è la sua dimensione spaziale. Come sono distribuite sul territorio la criminalità e l’insicu-

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rezza (percepita)? In che modo il panorama urbano è segnato dai fattori di rischio e di protezione? Un modo importante per visualizzare geograficamente e analizzare in seguito tali informazioni è l’utilizzo di sistemi di informazione geografica. I sistemi di informazione geografica (GIS) sono strumenti ormai ampiamente diffusi per valutare i livelli di criminalità nelle città. Procurano informazioni estremamente utili per le forze di polizia e gli enti locali, poiché offrono un approccio basato sull’intelligence alla prevenzione della criminalità. Sebbene le forze di polizia abbiano utilizzato per anni mappe cartacee con puntine per rappresentare i delitti denunciati, l’accessibilità di strumenti di GIS ha consentito di ampliare le analisi spaziali della criminalità. Dagli anni 1990, questo settore si è costantemente migliorato, a seguito dei progressi tecnologici in materia di tecnologie dell’informazione. I sistemi di informazione geografica consentono di realizzare una mappatura dell’insicurezza e di illustrare i nessi tra le diverse variabili, mostrando i luoghi specifici in cui i delitti sono più frequenti e concentrati spazialmente (gli hot spot). Da un punto di vista tecnico, la realizzazione di tali mappe, oltre a richiedere dati geografici estremamente precisi sui delitti denunciati (geocoding), ha bisogno di strumenti per aggregare tali dati (l’analisi del quartiere più vicino, l’analisi di densità, autocorrelazione spaziale LISA – indicatori locali di associazione spaziale. In tal senso, l’analisi GIS resta un argomento molto tecnico, per il quale delle conoscenze lacunose possono condurre a conclusioni fuorvianti o ad analisi errate. Questi strumenti sono oggi ampiamente utilizzati nel Regno Unito e in Scandinavia, ma si stanno anche diffondendo nelle città dell’Europa centrale ed orientale.

Big data e previsione della criminalità La scoperta di correlazioni, associazioni e infine del significato dei dati rappresenta l’essenza dell’attività della ricerca empirica condotta con metodi statistici. Il Data mining è un processo computazionale mirante a individuare delle associazioni attraverso l’esplorazione di grandi quantità di dati, senza partire da un’ipotesi teorica. Questo tipo di ragionamento induttivo, pur essendo unicamente in grado di fornire

delle correlazioni e non di stabilire rapporti causali, per mancanza di fondamenti teorici, può tuttavia evidenziare delle correlazioni che non erano ancora state individuate (e che potrebbero non essere state ancora studiate e comprese). Il Data mining assume una rilevanza particolare nel contesto dei Big data, data la disponibilità di un’enorme mole di dati, la potenza e velocità di calcolo e gli algoritmi utilizzati per analizzarli. Nell’ambito dei Big data, l’aumento della quantità si traduce in un miglioramento della qualità, ad esempio per ottenere una visione della situazione della sicurezza a livello locale. L’esplorazione di vaste quantità di dati mediante algoritmi è la tappa logica successiva dell’integrazione di diverse fonti di dati, come precedentemente indicato. L’accumulazione digitale dei dati, questa sorta di osservatorio digitale dei dati, è spesso sviluppata sulla base di Sistemi di informazione geografica che riuniscono geodati digitali e ogni altro tipo di dati locali. Infine, questo osservatorio digitale dei dati può essere utilizzato grazie a una potente capacità di calcolo e ad algoritmi intelligenti per ricavare estrapolazioni delle informazioni attuali per le previsioni future. Di conseguenza, numerosi strumenti per l’analisi dei Big data hanno funzionalità di previsione della criminalità44, indicando i luoghi e i momenti della giornata in cui esistono probabilità45 che un delitto possa essere commesso. Le applicazioni dei Big data svolgeranno con ogni probabilità un ruolo crescente per le diagnosi di sicurezza locali, poiché stanno diventando meno costose e maggiormente precise rispetto alle indagini tradizionali. Numerosi progetti di ricerca stanno attualmente studiando come i Big data possano contribuire a migliorare la comprensione della sicurezza.

Specificare le priorità, le finalità e gli obiettivi Una strategia deve individuare le priorità e tradurre l’analisi della situazione in finalità politiche e obiettivi specifici. Per potere misurare i progressi e valutare e rivedere la strategia, tali obiettivi dovrebbero

44-Uno dei primi sistemi a proporre la previsione della criminalità è stato PredPol. Attualmente numerose società di IT propongono tecnologie di analisi predittive. 45-Consultare, ad esempio, Perry et al. (2013): Predictive Policing. The Role of Crime Forecasting in Law Enforcement. RAND Safety and Justice Programme; "Don’t even think about it". The Economist. 20.07.2013.

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essere “SMART”, il che significa:

Specifici – puntare al miglioramento di un’area specifica;  Misurabili – quantificare, o per lo meno suggerire un indicatore dei progressi compiuti;

 Assegnabili – specificare i soggetti che saranno incaricati di realizzarli;

 Realistici – indicare quali risultati possono essere realisticamente raggiunti, in funzione delle risorse disponibili;

 Temporali (con precise scadenze temporali) – specificare quando possono essere conseguiti i risultati/il risultato, e raggiunte le tappe fondamentali. Una strategia di prevenzione non può affrontare tutti i problemi di una città. È pertanto indispensabile individuare le priorità. Si otterrà un maggiore successo concentrando le scarse risorse su un numero limitato di azioni prioritarie, piuttosto che disperdendole con parsimonia su una molteplicità di attività. Operare tale selezione rappresenta una decisione critica particolarmente difficoltosa. Le priorità possono essere formulate in diversi modi – singoli reati, luoghi specifici in cui si verificano, certi gruppi di popolazione o particolari fattori di rischio –, ma dovrebbe esistere un accordo esplicito sui criteri da seguire. Questi ultimi possono essere utilizzati per definire le domande idonee per aiutare a determinare le questioni più urgenti, tra cui:

 Quali sono le preoccupazioni principali delle comunità locali?  Quali problemi dovrebbero essere affrontati per fornire un maggiore contributo a priorità politiche più ampie?

 Per quali problemi sono disponibili delle risorse finanziarie?  Quali fattori di rischio devono essere affrontati con maggiore urgenza?

 Quali problemi hanno l’impatto più traumatico sulle persone svantaggiate e vulnerabili?

 Quali quartieri o aree commerciali sono maggiormente danneggiati dalla criminalità?

 Quali reati registrano il tasso più elevato in termini di volume e incidenza?

 Quali tipologie di reato presentano il maggior tasso di crescita? Il modo in cui utilizzare l’analisi della situazione della sicurezza locale urbana desunta dalla diagnosi di sicurezza risulta essere una questione meno evidente di quanto si potrebbe pensare. Le discussioni con gli operatori nell’ambito del progetto Ue-EFUS AUDITS hanno consentito di individuare che questa particolare fase crea una strozzatura nel regolare svolgimento delle iniziative. Un’analisi approfondita della situazione della sicurezza locale, della percezione da parte dei cittadini e del contesto dei fattori di rischio e protettivi, come appena descritto, è essenziale per concretizzare le conclusioni. Dopo tutto, le cifre non sono necessariamente esplicite, di per sé; devono essere interpretate, e tale fase è spesso influenzata dall’interesse specifico della persona che deve procedere all’interpretazione. È pertanto cruciale costruire una strategia per sviluppare una comprensione comune, una spiegazione che possa essere condivisa da tutti i portatori di interesse e sulla quale possano insieme costruire una visione comune della loro città ideale. Si può raggiungere questo obiettivo in due modi: fornire un contesto che favorisca un processo decisionale democratico, mettendo a disposizione i mezzi per riunire i vari interessi, oppure cercare di accrescere al massimo il livello di obiettività delle conclusioni. In termini di principi metodologici e di strumenti, si potrà ottenere la realizzazione del primo aspetto, ossia del processo decisionale democratico, utilizzando i metodi e gli strumenti posti in risalto nella parte riguardante la mobilitazione e la partecipazione. Il secondo aspetto potrà essere realizzato sviluppando gli indici e i parametri di riferimento (benchmark) che – una volta concordati – permettono di dedurre quasi matematicamente quello che deve ancora essere fatto, sulla base di quanto è stato misurato (si veda, ad esempio, l’Indice di sicurezza della città di Rotterdam nel capitolo 4).

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La strategia non dovrebbe essere costruita unicamente intorno ai problemi, ma dovrebbe ugualmente basarsi sulle risorse, i punti di forza e le opportunità della comunità locale. Infine, lo sviluppo di una strategia richiede l’individuazione dei metodi e degli strumenti necessari per ottenere gli obiettivi desiderati. Le considerazioni relative all’azione adeguata da condurre sono trattate nel capitolo seguente.

III. Passare all’azione

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> Che cosa fare per risolvere un problema particolare in materia di sicurezza urbana è naturalmente una domanda cruciale. Dopo avere compreso la situazione locale e avere individuato le priorità, tenendo conto delle esigenze di sicurezza più urgenti, sorge la domanda di cosa fare per affrontare i diversi problemi. In un approccio strategico alla sicurezza urbana, si mira a cercare di individuare, nel modo più obiettivo possibile, la migliore opzione politica, la risposta che ha più probabilità di risolvere effettivamente il problema. Preferibilmente, lo scopo dovrebbe inoltre essere quello di individuare il metodo e gli strumenti necessari per conseguire tale obiettivo nella maniera più efficace. La ricerca dell’efficienza non dovrebbe unicamente prendere in considerazione il rapporto costi-efficacia, ma anche altri costi sociali, quali le violazioni dei diritti fondamentali46. Inoltre, un modello logico di intervento dovrebbe essere sviluppato per spiegare in che modo l’azione proposta dovrebbe condurre al risultato atteso.47 46-Si veda, ad esempio, Forum europeo per la sicurezza urbana (2015): Risoluzione del Comitato esecutivo sulle tecnologie e la sicurezza urbana. 47- L’importanza di costruire un’iniziativa sulla base di una logica di intervento è stata sottolineata dalla Teoria del Cambiamento (ToC). Tale teoria stimola a pianificare le iniziative individuando preliminarmente gli obiettivi a lungo termine, per poi ricostruire a ritroso tutte le condizioni (i risultati) che devono esistere (e i loro legami causali) per raggiungere gli obiettivi. Si veda www.theoryofchange.org/

I processi come parte integrante della soluzione Per quanto concerne il lancio di un’azione, non si dovrebbe sottovalutare la gestione del problema. Il fatto di mobilitare e coinvolgere tutti i portatori di interesse nell’intero processo messo in atto per affrontare un problema rappresenta, in molti casi, un aspetto importante della soluzione.48 I processi partecipativi descritti nel capitolo precedente costituiscono un buon fondamento per individuare l’azione adeguata da condurre. Non appena le informazioni degli uni e degli altri sulla situazione della sicurezza urbana abbiano portato a una comprensione generale del problema da parte di tutti i portatori di interesse e non appena si siano concordate le priorità, il cammino da percorrere dal momento dell’individuazione corretta del problema fino alla sua soluzione non è necessariamente lungo. Per certi tipi di problemi, soprattutto se si possono individuare chiaramente i fattori che ne sono all’origine, la soluzione può essere abbastanza semplice. Se i cittadini si sentono poco sicuri perché certi spazi pubblici non sono bene illuminati o sono pieni di rifiuti, oppure se esiste un palese conflitto tra le esigenze dei loro utenti, la soluzione può essere piuttosto facile: migliorare l’illuminazione pubblica, provvedere alla costante pulizia dello spazio pubblico, avviare un processo di mediazione tra gli interessi contrastanti. Se le soluzioni trovate rappresentano la logica conclusione di una comprensione comune e di un processo democratico, avranno maggiori probabilità di essere ritenute legittime e otterranno l’adesione dei portatori di interesse locali, che si adopereranno per applicarle. Un partenariato locale, una volta avviato, può rappresentare un eccellente mezzo per sviluppare la soluzione adeguata a livello locale.

La prevenzione della criminalità basata su prove concrete Se le politiche in numerosi settori, quali la medicina o l’ingegneria, sono guidate da ragioni scientifiche, per quale ragione il settore della sicurezza urbana, che richiede interventi politici, dovrebbe essere

48- Consultare, ad esempio, Irwin Waller (2008): Less law, more order. The truth about reducing crime. Ontario, Canada: Manor House Publishing, p. 114.

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basato su attività e programmi di prevenzione che possono funzionare più o meno bene, oppure possono generare addirittura risultati dannosi? È certamente un obiettivo ambizioso, ma la sua importanza nell’orientare verso un migliore processo decisionale diventa evidente se si considera che molte pratiche sono modellate da abitudini, usi, opinioni e teorie locali, e da impressioni soggettive. “Apparentemente l’agenda politica in materia di prevenzione della criminalità è spesso guidata da indicazioni a carattere aneddotico, programmi che sono in auge in quel momento e dall’ideologia politica.”49 Il rapporto Sherman su “quello che funziona bene” ha rappresentato una tappa importante50 quasi 20 anni fa e ha imposto l’idea che le politiche e le pratiche in materia di sicurezza dovrebbero essere basate su prove scientifiche. In anni più recenti, il dibattito scientifico riguardante gli strumenti metodologici per svolgere un’analisi comparativa dei modelli di prevenzione della criminalità ha condotto ad enunciare vari concetti, metodi e programmi. Nonostante il (necessario) dibattito accademico sull’approccio e sulle modalità della sua attuazione positiva51, sono stati compiuti dei progressi. Tuttavia, molto cammino resta ancora da percorrere per utilizzare le conoscenze disponibili, e numerose strategie locali non sono per il momento fondate su prove scientifiche.52 Il Manifesto dell’Efus “Sicurezza, Democrazia e Città” ha pertanto esortato a rafforzare maggiormente la base di elementi concreti su cui deve poggiare la prevenzione della criminalità e a utilizzare meglio le conoscenze e le competenze esistenti: “Qualsiasi politica dovrebbe prendere in considerazione le conoscenze tecniche e scientifiche più recenti.”53

49-Sherman et al. (2002): Evidence-based crime prevention. New York: Routledge. p. 7. 50- Sherman et al. (1997): Preventing Crime: What Works, What Doesn’t, What’s Promising. Washington DC: NIJ. 51- Si vedano vari contributi e in particolare Tim Hope in Philippe Robert (ed.) (2009): Evaluating Safety and Crime Prevention Policies in Europe, Bruxelles: VUB Press. 52- Sono numerose le pratiche in materia di prevenzione della criminalità raccolte dal Forum europeo della sicurezza urbana che evidenziano lacune nella valutazione, soprattutto per quanto riguarda la predisposizione di una concezione di valutazione rigorosa che utilizzi studi randomizzati controllati o concezioni quasi sperimentali. La recente Guida Canadese Canadian Guide for Selecting an Effective Crime Prevention Program pubblicata da Public Safety Canada (Julie Savignac e Laura Dunbar (2015) afferma che quasi il 60% dei programmi non è mai stato valutato (p. 6). 53- Forum europeo per la sicurezza urbana (2012): Sicurezza, Democrazia e Città. Il Manifesto di Aubervilliers e Saint-Denis, p.7.

È importante che i programmi per la prevenzione della criminalità contribuiscano a creare e sviluppare tale base di elementi concreti, ma è altrettanto importante mettere a disposizione dei politici e degli operatori questo complesso di conoscenze. Tra gli strumenti importanti che si possono citare al riguardo figurano le iniziative che forniscono metodologie di valutazione e le banche dati, con l’elenco dei progetti e dei programmi valutati. Iniziative quali la “Crime Solution” dell’Istituto nazionale statunitense National Institute of Justice (NIJ)54; i progetti di ricerca Blueprints for Healthy Youth Development55; l’Alleanza per la prevenzione della violenza promossa dall’OMS (Violence Prevention Alliance) (VPA)56; il Centro Problem Oriented Policing57; il sito web http://www.preventviolence.info/; il portale canadese sulle Best Practices58; la guida tedesca Wegweiser Prävention Entwicklungsförderung und Gewaltprävention59, e la Grüne Liste Prävention60, per non citarne che alcune, partecipano alla costituzione di una base di prove ed elementi concreti sulla prevenzione della criminalità sviluppata a livello internazionale nel corso degli ultimi anni. Sono riportati nell’allegato online alla presente guida gli elenchi dei vari tipi di risorse disponibili. Le reti come il Forum europeo per la sicurezza urbana possono contribuire ad attuare un approccio strategico e corroborato da prove concrete, organizzando scambi di pratiche e di competenze tra esperti con responsabilità analoghe, associando ricerca e pratica e fornendo uno spazio di discussione e di dialogo sulle difficoltà poste dalla sua attuazione. La tappa successiva per i decisori politici e gli operatori è quindi quella di selezionare un progetto o un programma adeguato tra quelli indicati. La Guida Guide for Selecting an Effective Crime Prevention Program, pubblicata61 dalla Sicurezza pubblica canadese nel 2015, contiene un certo numero di consigli utili circa le domande che i decisori politici si 54- http://www.crimesolutions.gov/ 55- http://www.blueprintsprograms.com/ 56- http://www.who.int/violenceprevention/en/ 57- http://www.popcenter.org/ 58- http://cbpp-pcpe.phac-aspc.gc.ca/ 59- http://www.wegweiser-praevention.de/ 60- http://www.gruene-liste-praevention.de/nano.cms/datenbank/information 61- Julie Savignac e Laura Dunbar (2015): Guide for Selecting an Effective Crime Prevention Program. Ottawa: Public Safety Canada.

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devono porre in questo campo: Quale programma funziona bene per le priorità e le problematiche individuate? Quale programma corrisponderà meglio alle caratteristiche e alle esigenze della popolazione interessata? Quali prove e ricerche sono disponibili per sostenere il programma? Il programma è citato in un registro/database? Qual è il suo livello di efficacia? Quanti studi di valutazione del suo impatto sono stati realizzati? Si dispone di informazioni sul rapporto costi-efficacia? Il programma è pronto per essere diffuso? Altri fattori essenziali sono l’adeguatezza del programma e la sua coerenza con l’organizzazione che ne deve curare l’esecuzione, nonché i fattori di rischio locali individuati, il gruppo locale cui è rivolto e le risorse e le capacità organizzative richieste dal progetto.

Attuazione e sostenibilità Passare all’azione significa ugualmente attuare, eseguire quanto è stato pianificato e realizzare un programma effettivo di prevenzione della criminalità. È stato inoltre constatato che la qualità dell’attuazione dei programmi di prevenzione incide sul raggiungimento dei risultati attesi.62 Un problema cruciale per quanto riguarda il trasferimento delle buone pratiche è costituito dalle esigenze apparentemente contrastanti dell’adattare un progetto a un contesto locale, mantenendone gli elementi fondamentali. Ad esempio, mentre è necessario adattare la terminologia, sostituendo i riferimenti e le immagini culturali, sembra invece rischioso eliminare i messaggi principali, gli obiettivi centrali o la teoria su cui poggia un programma. Un’attuazione riuscita dipende da una pianificazione rigorosa delle attività. Sono in tal senso particolarmente importanti i metodi di gestione e gli strumenti di pianificazione dei progetti – che vanno oltre il campo d’azione della presente guida. La Guide on the Implementation of Evidence-Based Programs fornisce ad esempio strumenti di pianificazione e liste di controllo per aiutare a ottenere una buona attuazione.63 62- Consultare Julie Savignac e Laura Dunbar (2015), p. 16; si veda inoltre l’iniziativa di attuazione globale, ossia Fixsen, D., et al. (2009). Core implementation components. Research on Social Work Practice, 19(5), 531-540. 63- Julie Savignac e Laura Dunbar (2014): Guide on the Implementation of Evidence-Based Programs. What Do We Know So Far? Ottawa: Public Safety Canada.

Infine, la sostenibilità dell’azione o del programma rappresenta ugualmente una dimensione importante dell’iniziativa. Dovrebbe idealmente essere presa in considerazione fin dall’inizio, al momento in cui si esamina l’azione da intraprendere. In tale ambito sono importanti l’approccio e i processi partecipativi, che consentono di ottenere l’accettazione, l’adesione da parte della popolazione.

IV. Valutazione e revisione

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> La valutazione è un altro pilastro di un approccio strategico basato su prove concrete. È indispensabile per creare e sviluppare la base di elementi concreti corroborati da prove, al fine di riesaminare e migliorare le azioni intraprese e in definitiva tutte le fasi del processo decisionale e dell’attuazione. La valutazione è l’interpretazione strutturata degli impatti previsti o effettivi delle proposte o dei risultati ottenuti. I suoi obiettivi, che comprendono la responsabilizzazione democratica, sono strategici, per convalidare le azioni da intraprendere, ed operativi, per analizzarne l’attuazione. Due tipi di valutazione sono comuni in materia di prevenzione della criminalità: quella dei processi e quella dei risultati. La valutazione dei processi mira a migliorare la comprensione delle attività svolte in quanto parte di un programma e valuta se sono state realizzate come previsto. La valutazione dei risultati si concentra maggiormente sull’efficacia globale di un programma. Le valutazioni sono generalmente effettuate alla fine di un progetto o di un programma, ma possono ugualmente essere intraprese preliminarmente (ex ante), nel corso, o dopo la conclusione dell’attività (ex post). Come procedere a una valutazione? La valutazione deve essere per quanto possibile oggettiva, basata su criteri stabiliti in precedenza, su un processo trasparente su come sono raccolti i dati, sulla valutazione intrapresa e su come sono presi in considerazione i diversi pareri. Dovrebbe essere possibile riprodurre una valutazione utilizzando gli stessi metodi e gli stessi dati.

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Le questioni fondamentali a cui una valutazione dovrebbe fornire delle risposte:

 Pertinenza: gli obiettivi dell’azione/del progetto sono in linea con i problemi reali e gli obiettivi politici generali?

 Coerenza interna: i vari obiettivi dell’azione sono coerenti?  Coerenza esterna: gli obiettivi dell’azione sono coerenti con altre azioni?

 Efficacia: l’azione ha ottenuto quello che ci si aspettava?  Efficienza: quali sono stati i costi per conseguire l’obiettivo?  Impatto: qual è stato l’impatto dell’azione – direttamente e indirettamente?

 Attuazione: l’azione è stata attuata come previsto?  Valore aggiunto: che cosa giustifica l’azione intrapresa da un determinato portatore di interesse? Al fine di analizzare l’insieme di tali questioni, è necessario sviluppare degli indicatori destinati a valutare una determinata azione sulla base dei criteri di riferimento, quali, ad esempio, indicatori di attività (ossia numero di partecipanti), indicatori di risultato, (risultato prodotto dall’azione), indicatori di impatto (impatto diretto e indiretto dell’azione sulle variabili target), indicatori di costo (costo per partecipante/ persona di cui si è facilitata la partecipazione), e indicatori di contesto (che descrivono le variabili di contesto pertinenti). Gli strumenti disponibili per raccogliere le informazioni necessarie per la valutazione sono gli stessi di quelli descritti nella sezione I. Conoscere e comprendere. È ora generalmente accettato che le politiche di sicurezza urbana dovrebbero essere valutate non solo a conclusione dell’azione, ma anche mediante un meccanismo di monitoraggio permanente che consenta di effettuare una revisione diretta e di adattare certi punti della politica. Come indicato negli esempi nazionali riportati nell’Allegato, le politiche di sicurezza urbana sono state accompagnate da misure di valutazione in numerosi paesi europei64 (Robert 2009). Tuttavia, una 64- Robert, Philippe (Ed) (2009): L’évaluation des politiques de sécurité et de prévention de la délinquance en Europe. Parigi: L’Harmattan.

valutazione sistematica richiede mezzi e risorse significativi. Si avverte quindi la necessità che i direttori del programma e gli organi centrali responsabili dimostrino maggiore spirito di innovazione e rivedano il loro approccio alla valutazione. Per migliorare i criteri di valutazione occorre accantonare un approccio basato unicamente sul fatto di incoraggiare le organizzazioni locali a intraprendere delle valutazioni delle loro attività, che possono rivelarsi costose e richiedere molto tempo. L’Istituto australiano di criminologia fornisce una serie di utili raccomandazioni per la valutazione della prevenzione della criminalità65:

 effettuare una valutazione mirata delle aree dove sarà maggiormente utile

 condurre un monitoraggio regolare delle performance dei progetti  istituire meccanismi destinati a gestire e a sostenere efficacemente le attività di valutazione

 valutare i processi e i risultati  programmare in anticipo la valutazione e adottare un approccio sistematico

 mirare a determinare come e in quali circostanze gli interventi hanno un esito positivo

 utilizzare meglio le valutazioni che fanno emergere scarsi risultati  misurare i risultati a breve e lungo termine  includere, ove possibile, una valutazione economica

65- Istituto australiano di criminologia, Evaluating crime prevention: Lessons from large-scale community crime prevention programs, 2013.

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V. Mobilitazione e partecipazione

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>> Informazioni, legittimità, adesione: il processo partecipativo in quanto colonna portante di un approccio strategico alla sicurezza urbana Un altro cardine dell’approccio strategico alla sicurezza urbana è la partecipazione, che consente di mobilitare l’insieme della città a favore della sicurezza urbana. Richiede un approccio interistituzionale, che coinvolga i portatori di interesse con competenze nelle varie aree politiche pertinenti, oltre che la società civile e i cittadini. La capacità di coinvolgere tutti i soggetti interessati, i cittadini e le comunità, migliorerà la qualità della comprensione della situazione della sicurezza, nonché la riuscita delle azioni adottate per incrementarla. In realtà, la partecipazione delle comunità e dei loro leader e delle autorità procurerà molteplici vantaggi, tra cui l’accesso all’informazione, a una migliore comprensione dei problemi, l’elaborazione di risposte più appropriate e un livello più elevato di interessamento e di responsabilità da parte della comunità per quanto riguarda la strategia, la sua attuazione e la sua valutazione. Fino a un certo punto, il processo di elaborazione di un approccio strategico alla sicurezza urbana può essere considerato tanto importante quanto il risultato oggettivo che produce. Il processo partecipativo è in definitiva la capacità della società di trattare le questioni di sicurezza che la riguardano. È pertanto importante mobilitare e coinvolgere tutti i portatori di interesse, e in particolare i cittadini, attraverso tutte le fasi del processo decisionale. Il valore aggiunto della partecipazione è già stato evidenziato nelle sezioni precedenti, in cui è stato sottolineato che deve essere un aspetto sistematico di tutti gli elementi di un approccio strategico. Il coinvolgimento della società civile e dei cittadini deve essere basato sul riconoscimento del fatto che la popolazione di una città è diversificata, composta da numerose comunità differenti, con interessi diversi,

ciascuna con il diritto di essere inclusa nel processo di partecipazione. Un approccio partecipativo significa agevolare e incoraggiare la partecipazione di queste comunità. Tale impegno dovrebbe essere uno dei principi fondamentali su cui deve poggiare non soltanto la diagnosi di sicurezza, ma anche l’insieme delle attività inerenti la strategia di prevenzione della criminalità. La questione è sapere quali metodi e strumenti possono contribuire a mobilitare la comunità e possono essere utilizzati per organizzare la partecipazione. Una sfida importante è riuscire a garantire che tutti i cittadini interessati possano essere mobilitati, soprattutto i gruppi più difficili da raggiungere. Il termine “comunità” è molto spesso applicato a persone che vivono nella stessa area e hanno un interesse comune nel futuro della loro città o del loro quartiere. Nel contesto di un approccio partecipativo, dovrebbe essere utilizzato in un senso ancora più ampio, per includere le “comunità di interesse”, ossia gruppi di persone che condividono un interesse o una caratteristica che conferisce loro una prospettiva o un punto di vista particolare sulla criminalità o la sua prevenzione. Ciò significa, ad esempio, che occorre includere le donne, le minoranze etniche, i giovani, i senzatetto e il mondo delle imprese. Le comunità di interesse sono spesso fortemente rappresentate dalla società civile. Costituiscono le organizzazioni e associazioni del volontariato presenti in una città, tra cui le istituzioni caritative, le organizzazioni non governative, i gruppi della comunità, le organizzazioni femminili, le organizzazioni religiose, quelle di categoria, i sindacati, i gruppi di autosostegno, le associazioni imprenditoriali, le coalizioni, i gruppi di sostegno e di difesa e molti altri. Un approccio partecipativo comprenderà l’instaurazione di un dialogo con i rappresentanti di tali organizzazioni della società civile. In ogni città esistono inoltre importanti comunità di interesse che non sono organizzate in questo modo. Vi appartengono i gruppi difficili da raggiungere, che hanno contatti limitati con le istituzioni tradizionali. Un approccio partecipativo includerà quindi anche la ricerca dei mezzi per interagire con tali persone. Ciò detto, tuttavia, occorre una certa prudenza: le comunità non sono sempre corrette nella loro valutazione dei problemi o nell’individua-

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

zione delle risposte adeguate. È per questo sempre auspicabile integrare i punti di vista della comunità con analisi tecniche “esterne”. Un'altra sfida è posta dalla capacità di individuare le comunità pertinenti e di stabilire come garantire al meglio la loro partecipazione, in particolare per i gruppi difficili da raggiungere. Per definizione, infatti, essi riuniscono persone che non sono sufficientemente rappresentate dalla società civile e che hanno contatti limitati con gli organismi tradizionali. Può essere dovuto a un senso di timore, o a sospetti, a svantaggi socio-economici, discriminazione, barriere culturali o ideologiche, disabilità e bisogni specifici, barriere linguistiche, età, dimensioni, incapacità di auto-organizzarsi, e a molte altre ragioni. Possono non rivelarsi difficili da raggiungere nel senso letterale del termine, ma tale espressione ormai significa tutti i gruppi emarginati o più deboli. È quindi necessario individuare i gruppi pertinenti difficili da raggiungere ed essere proattivi nell’incoraggiare la loro partecipazione.

Attuare un approccio partecipativo nella pratica Ogni città deve decidere come realizzare un approccio partecipativo nella pratica. Piuttosto che lasciare che si sviluppi su una base ad hoc, è ragionevole concordare un programma di cooperazione e di impegno che stabilisca come saranno coinvolte le comunità. È utile esaminare varie forme e livelli di partecipazione descritti e promossi ad esempio da organizzazioni internazionali, quali l’OCSE66, il Consiglio d’Europa67, l’UNICEF68 o l’Associazione internazionale per la Partecipazione pubblica. Quest’ultima ha sviluppato una gamma di diversi gradi di partecipazione, che potrà rivelarsi utile nell’elaborazione di tale piano. Tale gamma prevede cinque livelli – informazione, consultazione, coinvolgimento, collaborazione e responsabilizzazione.69 Man mano che si avanza nel grado di inclusività, aumenta sia il 66- Quadro dell’OCSE per una partecipazione attiva - OECD (2001): Citizens as Partners - Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making, p. 23. 67- Il Modello di partecipazione CLEAR – Comitato europeo sulla democrazia locale e regionale (2008): C.L.E.A.R tool, Strasburgo, Consiglio d’Europa, LR-DR(2008)9 (basato su Lawndes & Pratchett 2006). 68- UNICEF – Strategic Approach to Participation - UNICEF (2001): The participation rights of adolescents: a strategic approach. UNICEF Working Paper Series. 69- http://iap2.org

livello di partecipazione che l’influenza esercitata dalle comunità sulle decisioni che saranno prese. Al livello più basso, vengono semplicemente fornite delle informazioni. I livelli più elevati prevedono una maggiore partecipazione e una più stretta collaborazione. Al livello più elevato, viene delegata alla popolazione l’autorità di prendere le decisioni finali. Occorrono vari strumenti e diverse tecniche per attuare un approccio partecipativo a ciascun livello di partecipazione (Tabella 6). Alcuni mezzi, quali le newsletter, possono impegnare direttamente numerose persone, ma offrono unicamente una comunicazione a senso unico. Altri, quali ad esempio le indagini di vittimizzazione, permettono di raccogliere informazioni da un campione selezionato di persone. Proseguendo lungo i gradi della gamma, i focus group e i workshop comuni creano opportunità per un’interazione e una collaborazione nei due sensi. Tabella 6 - Forme di partecipazione per l’attuazione di diversi compiti di un approccio strategico alla sicurezza urbana

Livello di partecipazione

Informazione

Consultazione

Coinvolgimento

Mobilitare/ Pianificare

La comunità è informata tramite newsletter, copertura mediatica del programma di diagnosi

I rappresentanti della società civile presentano idee o commenti sui programmi

Le comunità sono coinvolte nel processo di pianificazione

Conoscere…

La comunità è informata tramite newsletter, copertura mediatica delle principali statistiche

Compito svolto nell’ambito dell’approccio strategico

Interviste con la società civile di tutta la città, proposte scritte, indagini

Interazione con le comunità per discutere le problematiche ed esplorare i punti di vista

Collaborazione

Responsabilizzazione

I rappresentanti della comunità sono membri del gruppo di pianificazione

I rappresentanti della comunità presiedono il gruppo di coordinamento e concordano sul programma

Le comunità sono attivamente coinvolte nelle attività della squadra che conduce la diagnosi

Metodi e strumenti per un approccio strategico alla sicurezza urbana

Livello di partecipazione Compito svolto nell’ambito dell’approccio strategico

Coinvolgimento

Collaborazione

Responsabilizzazione

Informazione

Consultazione

La comunità è informata mediante newsletter, copertura mediatica degli studi approfonditi

Riunioni con i gruppi della comunità, consultazioni, indagini

Riunioni di workshop congiunti per scambiare idee e discutere le conclusioni

Le comunità dirigono il lavoro di diagnosi in certe aree

Le comunità guidano la valutazione del significato dei dati raccolti.

La comunità è informata mediante newsletter, copertura mediatica dei risultati che si delineano

Commenti sui dati analizzati e sulle priorità emergenti

Le comunità sono coinvolte nel definire le priorità e nel valutare i vantaggi

Le comunità influenzano fortemente la selezione delle priorità

Le comunità decidono le priorità

Diffusione di una relazione sulla diagnosi con copertura mediatica

Opinioni della comunità invitata sulla relazione riguardante la diagnosi

Discussione sulla bozza di relazione prima della sua pubblicazione

La relazione sulla diagnosi è scritta in collaborazione ed è diffusa per osservazioni e commenti

I rappresentanti della comunità decidono il contenuto della relazione finale

Agire

La comunità è informata sulle iniziative da intraprendere

Le comunità sono consultate sulle iniziative da intraprendere

Le comunità sono coinvolte, decidono congiuntamente le iniziative da intraprendere e contribuiscono alla loro attuazione

Le comunità co-decidono le iniziative e si incaricano di condurre certe azioni

Le comunità guidano le iniziative da intraprendere e la loro attuazione

Valutare

La comunità è informata della valutazione

La comunità è consultata nel corso del processo di valutazione

Le comunità partecipano al processo di valutazione

Le comunità partecipano alla valutazione

Le comunità guidano la valutazione

…e comprendere

Sviluppare una strategia

Esempi di metodi e strumenti atti a favorire la mobilitazione e la partecipazione dei cittadini Giurie composte da cittadini Una giuria composta da cittadini è un panel di cittadini selezionato in modo casuale e demograficamente rappresentativo che si riunisce per quattro o cinque giorni per esaminare attentamente una questione di particolare importanza per la collettività. La giuria, composta in genere da 18-24 persone retribuite per le giornate in cui esercitano tale funzione, rappresenta il microcosmo di tutta la cittadinanza. Ascoltano le testimonianze di vari esperti sulla questione esaminata per potere poi deliberare insieme. Nel corso dell’ultima giornata di tali udienze moderate da un animatore, i membri della Giuria presentano le loro raccomandazioni ai decisori politici e all’insieme della collettività. Il loro ruolo può essere migliorato da una buona comunicazione, che potrebbe eventualmente includere, se possibile, una presenza sul web e contatti con i media. Tali giurie sono basate sul convincimento che, se un piccolo campione della popolazione ha ascoltato gli elementi di prova, la sua decisione può rappresentare correttamente il punto di vista dell’intera comunità (Tabella 6). Tale ragionamento è in contrasto con la maggior parte degli altri metodi consultativi quantitativi e qualitativi, che coinvolgono solitamente campioni più ampi per rappresentare le opinioni della popolazione. La funzione dei membri della giuria è inoltre diversa da quella dei partecipanti ad altre forme di ricerca qualitativa:

 I giurati hanno tempo per riflettere e discutere apertamente tra di loro, talvolta assistiti da un consulente neutrale.

 Hanno l’opportunità di vagliare le informazioni che ricevono dai testimoni, che possono interrogare.

 È affidato loro il compito di sviluppare una serie di conclusioni o una “visione” del futuro, che non deve essere necessariamente unanime. La prima giuria di questo tipo è stata riunita negli USA, benché iniziative analoghe stessero già emergendo in Germania, e il concetto è ora utilizzato in numerosi paesi, tra cui Australia, Danimarca, Gran Bretagna e Spagna70. 70- Consultare, ad esempio The Jefferson Centre (2004): Citizens’ Jury Handbook. http://www.jefferson-center.org

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Bilancio partecipativo Uno dei metodi più efficaci e incisivi per coinvolgere le comunità è il bilancio partecipativo, un processo democratico deliberativo e decisionale mediante il quale i cittadini possono determinare le priorità in materia di investimenti e decidere come assegnare una quota del bilancio comunale. Nel contesto di un approccio strategico alla sicurezza urbana, può essere utilizzato per definire democraticamente le azioni prioritarie e permettere di comprendere come una determinata comunità o gruppo della popolazione locale desidererebbe vedere ripartite le risorse tra varie opzioni. Come nel caso della Giuria dei cittadini, è importante un preciso impegno da parte del team che effettua la diagnosi di sicurezza di ascoltare le conclusioni e di trovare risposte costruttive a quanto esposto dai cittadini, se si vuole che i partecipanti si sentano convinti che valga la pena di contribuire alle discussioni. Numerosi studi dimostrano che il bilancio partecipativo si traduce in migliori servizi, una spesa pubblica più equa, maggiore responsabilità, livelli più elevati di partecipazione (soprattutto dei residenti emarginati) e maggiore educazione alla cittadinanza. Il bilancio partecipativo, creato e ampiamente utilizzato dai governi locali in Brasile, si è ora affermato in altri paesi d’America latina, come pure in Europa, Asia, Africa e Nord America. Pur essendo basato su un concetto semplice, il successo del bilancio partecipativo dipende dalla sua realizzazione entro un ambito ben definito, comprendente:

 una struttura geografica chiaramente definita, a complemento dei confini politici, che faciliti il processo decisionale e l’erogazione dei servizi;

 incontri pubblici e dibattiti ben inquadrati a livello di tutta la cittadinanza, destinati a coinvolgere le comunità locali in discussioni su questioni tematiche, decisioni sulle priorità strategiche, elaborazione di piani di azione e valutazione e monitoraggio delle attività in corso, il tutto condotto in modo da completare le strutture esistenti della democrazia rappresentativa;

 un ciclo annuale ampiamente compreso, che fornisca il quadro per la partecipazione, la pianificazione e l’attuazione;

 una rete di organismi di supporto coinvolti nel rafforzamento delle capacità locali, e la comunicazione e la promozione di prassi e informazioni politiche;

 una matrice del bilancio, che elabori le priorità locali in una tabella globale, per ragguagliare sulle spese della città in funzione di tematiche stabilite.71

Strumenti TIC per coinvolgere i cittadini Le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) hanno sotto molti aspetti cambiato la nostra vita e stanno ugualmente cambiando la vita delle nostre città, che diventano “digitali” e “intelligenti”. Le TIC forniscono agli enti locali e regionali nuovi strumenti destinati non solo a proteggere e controllare, ma anche a stimolare la partecipazione e la responsabilizzazione dei cittadini, nonché a erogare migliori servizi e ottenere una migliore governance. La democrazia e la sicurezza urbana possono ora essere connesse all’innovazione digitale. I social media sono strumenti che consentono a persone o organizzazioni, attraverso supporti informatici, di creare, condividere o scambiare informazioni nell’ambito di reti e di comunità virtuali. Dipendono da tecnologie mobili e basate sul web per creare piattaforme estremamente interattive, grazie alle quali i singoli individui e le comunità scambiano, creano insieme, discutono e modificano contenuti generati dagli utenti. Sulla base dei fondamenti ideologici e tecnologici del Web 2.0, permettono agli utenti di interagire e di collaborare, il che costituisce appunto il passaggio dall’informazione alla partecipazione. La maggior parte degli enti locali utilizzano Internet e i social per informare i cittadini. Molti di loro hanno inoltre cominciato ad utilizzare i social media per instaurare un dialogo con i cittadini, ugualmente molto importante per la governance della sicurezza e per mobilitare i cittadini a favore della sicurezza urbana. I social media sono una componente importante di numerose campagne di prevenzione e le questioni di sicurezza urbana possono essere discusse sui social. 71-Sviluppata sulla base della pubblicazione What is Participatory Budgeting? A Community Pride Initiative Briefing Paper, 2003. http://www.participatorybudgeting.org.uk

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Le app per i cellulari possono ugualmente svolgere un ruolo rilevante per coinvolgere i cittadini e ottenere le loro risposte. Numerosi enti locali hanno creato applicazioni specifiche, grazie alle quali i cittadini possono segnalare problemi, o esprimere il loro senso di insicurezza o denunciare atti di delinquenza. I social media, pur essendo relativamente poco costosi e ampiamente accessibili, non sono tuttavia utilizzati da tutti i cittadini. Ne risulta che le opinioni della cittadinanza ottenute in questo modo non sono generalmente rappresentative. Inoltre, un loro utilizzo efficace richiede, come per le altre forme di partecipazione, un impegno da parte delle autorità di instaurare una reale partecipazione e di prendere in considerazione le opinioni espresse dai cittadini che sono stati sollecitati, rispondendovi adeguatamente. Ciò nonostante, tali strumenti dispongono di un notevole potenziale per contribuire al rafforzamento della governance democratica e della governance della sicurezza urbana. Lo spazio virtuale può permettere alla democrazia diretta di coinvolgere gruppi più o meno importanti di popolazione, che sarebbe altrimenti impossibile o molto oneroso consultare in altro modo. Numerosi servizi proposti dalle reti sociali (ad esempio Google+ con Google votes) o dal web (Doodle, Survey Monkey) permettono di organizzare delle votazioni, il che rappresenta quasi per definizione una caratteristica intrinseca del feedback dei social media. Inoltre, certi pacchetti software sono studiati come piattaforme per la democrazia elettronica e vanno così a completare la e-governance, il voto elettronico e la partecipazione elettronica. Se la democrazia elettronica è un complemento digitale alla democrazia rappresentativa, gli strumenti software possono inoltre facilitare la democrazia diretta o forme miste, quali la democrazia liquida. La democrazia delegata, o liquida, è una forma di controllo democratico mediante il quale un elettorato delega il suo diritto di voto a una persona di fiducia (il suo delegato), piuttosto che a rappresentanti e consente all’elettorato di esprimere direttamente la sua opinione o di formulare proposte. Tale tipo di software, generalmente open-source, è stato in particolare utilizzato dai movimenti politici chiamati Partiti Pirata in Germania, Italia, Austria, Norvegia, Francia e Paesi Bassi (Liquid Feedback), Belgio (Get Opinionated) o lo spagnolo “Partido de Internet” (Agora

Voting). Le autoritĂ locali possono ugualmente utilizzare un software per la democrazia liquida per i loro siti web destinati alla partecipazione dei cittadini (ad esempio â&#x20AC;&#x153;Mein Berlinâ&#x20AC;?).

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