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PARTICIPACIÓN CIUDADANA 183
Introducción La participación ciudadana constituye en la actualidad un tema de gran interés que abarca varios ámbitos disciplinares y suscita muchos interrogantes de orden científico y político ya que supone un proceso de redistribución del poder que puede condicionar, de forma más o menos incisiva, las praxis habituales en el gobierno del territorio. La complejidad de los aspectos relacionados con la participación tiene que ver, por una parte, con la profusa gama de temas relacionados con este concepto, que ha mostrado cambios sustanciales en las últimas décadas, en función también del contexto geográfico y, por otra, con el conjunto de teorías, de métodos y prácticas que involucran de forma directa la comunidad en los procesos de toma de decisión. La participación ciudadana para ser tal debe trabajar y abarcar tres aspectos troncales: un buen acceso a la información y la formación; diseño de instrumentos y cauces adecuados para el desenvolvimiento de los procesos de diálogo y discusión social; posibilidad real de toma de decisiones en las más variadas fórmulas para lograr una verdadera cogestión de la cosa pública (desde la participación en órganos de decisión sectorial, a las consultas directas y universales).
El concepto de participación puede tener diversas formas. La participación no es una forma de legitimar decisiones o actuaciones gubernamentales. La participación no es solo una herramienta para gestionar la satisfacción/insatisfacción de los usuarios de los servicios públicos, sino una forma de incorporar activamente las voces de los/las ciudadanos/as en la toma de decisiones. Hablamos de política, no de gestión. Pretendemos incorporar los/las ciudadanos/as al espacio público.
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La participación ciudadana como pose o como moda vacía de contenido Desde hace algunos años los Ayuntamientos han sido pioneros en la promoción de experiencias de participación ciudadana. Han diseñado campos de acción, métodos para canalizar la incorporación de la ciudadanía en el diseño y la implementación de sus políticas. Sin embargo, este impulso innovador se ha desarrollado, en el mejor de los casos, más desde el entusiasmo que desde una voluntad reflexiva e innovadora. Otras veces se ha tratado simplemente de un fraude premeditado. La incorporación de la participación en la gestión de los asuntos públicos supone un cambio de fondo en la percepción del sistema de representación y conlleva muchos compromisos y no pocas dificultades. En primer lugar, las experiencias participativas no se han producido en el centro de la administración local y, por lo tanto, no han afectado sus formas de trabajar. Se han tratado más bien de promover experiencias coyunturales que a menudo se han convertido en ornamentos decorativos sin capacidad de penetrar la coraza del gobierno y la administración. Podemos reseñar en segundo lugar, cómo la falta de suficiente rigor y el ánimo de hacer como que se hace puede haber convertido la participación en una moda, en una pasarela donde clarificar las últimas tendencias, metodologías y recetas innovadoras.
Participación ciudadana, formación e información En el caso de la forma de gobierno a la que llamamos democracia participativa, el Estado además de reconocer los derechos de la ciudadanía divide con ella el poder de establecer criterios para las políticas públicas. Todo esto presupone personas bien informadas, críticas y activas con influencia en la formulación y acom-
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pañamiento de políticas acordadas en conjunto, poder público y sociedad civil. Para que todo esto funcione más o menos bien, el poder público debe ser completamente transparente, informando todas sus acciones. Sabemos que esto no es tan fácil en la práctica porque el sistema educativo no está preocupado con la formación crítica que comentamos y los medios de comunicación representan en su gran mayoría intereses muy concretos que en nada la favorecen. La participación ciudadana ha de comenzar a fomentarse en los programas de enseñanza primaria y secundaria, por ejemplo, introduciendo como asignatura la geografía e historia local y los problemas actuales de gestión planteados en el municipio en que se halle establecida cada escuela. La participación ciudadana a nivel local no debe buscar el diálogo como instrumento de un resultado, sino fomentar el diálogo por el diálogo, dejando que el resultado se dé por añadidura. Una preocupación exagerada por obtener un resultado tangible de las consultas hace que se desatiendan otros elementos más profundos e importantes. En una palabra, la participación cívica debe estar orientada al desarrollo de una competencia cívica y de una ética democrática, más bien que a la efectividad en la elaboración de propuestas. Esa efectividad se dará por añadidura si se le concede al proceso el tiempo de incubación suficiente. La participación, en la primera y probablemente función más importante, es una forma de crear capital social, de educar ciudadanos/as y crear la conciencia comunitaria de ciudadanía.
La complejidad de la participación ciudadana El centro de la participación es el diálogo, informado y constructivo, no mediatizado por poderes extraños, en el cual se enriquezcan mutuamente entre representantes y representados, gobernantes y gobernados. Sin embargo esto que en apariencia es simple, entraña una gran complejidad. Todo proceso participativo está lleno de preguntas difíciles de responder ¿Quién determina lo que es una información adecuada y suficiente? ¿Cómo se seleccionan los participantes para que la elección sea justa y no manipulada? ¿Cómo se establecen las reglas del diálogo? ¿En qué medida deben participar los/las políticos/ as y los/las expertos/as para no influir excesivamente en el resultado de la consulta? ¿Qué hacemos con los/ las vecinos/as que no tienen tiempo o no quieren participar? ¿Qué valor tiene la opinión de personas poco informadas pero a las cuales también afecta el asunto? ¿Qué propuestas son relevantes y cómo interpretarlas e integrarlas en los planes previstos?... Participación es comunicación pedagógica, leal y honesta. La ausencia de una voluntad pedagógica se paga con el desinterés ciudadano; la falta de honestidad deslegitima el proceso y tiende a frustrar las expectativa de los participantes. La participación se basa en el intercambio de posiciones y en el reconocimiento del legítimo conflicto de intereses respecto a las políticas públicas, no en la aproximación demoscópica a la realidad. La participación corresponde a una cultura, a una manera de vivir en democracia. Se trata de una forma de entender cómo debemos afrontar los problemas, no de un procedimiento o una metodología que se puede simplemente protocolizar. Ha de ser interiorizada.
La participación ciudadana y el marco local La relación entre participación ciudadana y espacio local es fundamental, de tal manera que hablar de la estructura de las instituciones locales encierra un tremendo debate sobre una verdadera apuesta por la participación ciudadana. Hasta tal punto que podríamos afirmar que una correcta transformación de las entidades locales como espacios naturales de participación ciudadana debería traer consigo un cambio correlativo en el sistema en conjunto. Aunque no sea ni deba ser el único espacio de participación, la participación ciudadana con mayúsculas, la que puede configurarse como una nueva forma de entender y de hacer política pública es a través de su adecuada y sostenida implantación en el ámbito local. Porque se reúnen en ese espacio las condiciones climáticas idóneas para ello: la cercanía a la institución, la comprensión fácil de la realidad inmediata, la posibilidad de relaciones sociales que permitan el diálogo y la discusión…
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La participación democrática directa no solamente exige cauces formales en el sistema parlamentario, sino además una base ambiental y social. Participación democrática es ante todo contraste de ideas, diálogo, y sólo puede arraigar de forma efectiva en una sociedad local en la que los individuos no se desconozcan mutuamente y en un ambiente físico que no esté muerto o exento de connotaciones históricas con las generaciones anteriores.
¿Qué dice la Unión Europea? Podemos recuperar el mayor trabajo realizado al respecto que es una Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa en 2001 y titulado “La participación de los ciudadanos en la vida pública local”1 . En él, entre otras muchas cosas se señala que PERSONA
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“El tema de la participación ciudadana constituye en la actualidad el objeto de uno de los debates centrales en el ámbito del gobierno local, y posiblemente el detonante de esa preocupación ha sido la reducción casi generalizada en el contexto europeo de la participación electoral de los ciudadanos, que se considera como una manifestación de su desapego o hastío por los asuntos públicos, replegándose a la esfera de sus intereses personales y privados. Esta común preocupación condujo al Comité de Ministros del Consejo de Europa a encomendar al Comité Director para la Democracia Local y Regional (CDLR) de dicha organización internacional la creación de un Comité de expertos ad hoc sobre la participación de los ciudadanos en la vida pública local, que se reunió por primera vez en Estrasburgo en septiembre de 1998, finalizando sus trabajos en el mismo mes del año 2000.” A lo anterior debemos sumar la creación del libro Blanco de la gobernanza en Europa de 20012 . Igualmente, en el Tratado de Lisboa3 se introdujo un nuevo derecho ciudadano y una nueva forma de participación pública en la elaboración de políticas de la Unión Europea a través de la cual los ciudadanos podrán dirigirse a la Comisión Europea para plantear iniciativas que les interese en un ámbito de competencia de la organización; adicionalmente, se tuvo en cuenta a la sociedad civil para la realización del Libro Verde que regula esta nueva herramienta. Es decir, más miedo que vergüenza.
Algunos apuntes de marco general Durante las últimas décadas se han producido cambios de gran calado en las ciudades y en sus prácticas de gobierno. Se ha extendido el uso del término gobernanza, impulsado primero por el Banco Mundial y más tarde por la Unión Europea; asimismo se ha convertido en un lugar común el discurso de la participación ciudadana sin que los cauces institucionales fomenten, con igual intensidad, que ésta sea efectiva. Asistimos desde hace tiempo a la transición de la idea de gobierno a la de gobernanza; con el desplazamiento desde las políticas redistributivas a los comportamientos emprendedores; con la tendencia a reforzar el carácter ejecutivo de los gobiernos locales; a la par que el discurso de la participación ciudadana se ha convertido en un lugar común. En esta coyuntura de refuerzo constante del ideario neoliberal el Banco Mundial recupera el vocablo gobernanza muy vinculado a las políticas de desarrollo en el mundo poscolonial, en concreto en un documento referido a la situación en África; al tiempo que vincula el uso del término a la reforma del Estado, mediante la promoción de la economía de mercado. Algo más tarde la Unión Europea publica el Libro Blanco sobre 1 http://www.google.es/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CC8QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.seap.minhap. gob.es%2Fdms%2Fes%2Fareas%2Fpolitica_local%2Funion_europea_y_organismos_internacionales%2Fparrafo%2F05%2Frecomendacion. pdf&ei=6krwUMm-KcfB0gX9joC4Aw&usg=AFQjCNGNo8rqxYQ9Dza0RkUw1yL762k84A&sig2=NYNPSd8yyXucg_RkS_o20A 2 http://www.google.es/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CC8QFjAA&url=http%3A%2F%2Feur-lex.europa.eu%2F LexUriServ%2Fsite%2Fes%2Fcom%2F2001%2Fcom2001_0428es01.pdf&ei=A0rwUMSoHcW10QXA44H4CA&usg=AFQjCNE1e5xNhiUJcEPx4 D5QAEEfvZ5asg&sig2=8JbhR-hGv_LFC_CKxPCdNg 3 http://www.google.es/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=4&ved=0CFAQFjAD&url=http%3A%2F%2Fwww.boe.es%2Flegisla cion%2Fenlaces%2Fdocumentos%2Fue%2FTrat_lisboa.pdf&ei=hErwUJLaO4aZ0QWfz4HoAQ&usg=AFQjCNGDReluskYmEIngw833ARorN3UJiw& sig2=_HG9fzGUmBVczRY9ARtN4Q
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la Gobernanza ya comentado, definiéndola como un conjunto de reglas, procesos y comportamientos e insistiendo en valores como la responsabilidad, la legibilidad, la transparencia, la coherencia, la eficacia y la eficiencia. La generalización de la idea de gobernanza ha ido acompañada de la de los gobiernos urbanos de corte empresarial, asumiendo los principios y las prácticas de las empresas privadas.
¿Qué salud tiene la participación ciudadana en Navarra? Desde la perspectiva del marco legal en Navarra tendríamos las siguientes normativas que guardan una relación más o menos directa con la participación ciudadana: - Ley Foral 4/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa de los Ayuntamientos de Navarra. - Ley Foral 27/2002, de 28 de octubre, reguladora de consultas populares de ámbito local. - Ley Foral 3/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. - Ley Foral 11/2012 de la transparencia y del gobierno abierto - Ley Foral 14/2012, de 5 de julio, por la que se modifica la ley foral 3/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, y la ley foral 4/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa de los ayuntamientos de navarra. - Numerosos reglamentos de participación en los ayuntamientos y organismos consultivos sectoriales. Sin que sea posible un análisis crítico de todos ellos, sí podemos acercarnos a esta normativa y destacar algún episodio práctico ocurrido en los últimos tiempos para poder disponer de una fotografía con la mayor resolución posible acerca de este marco legal y la realidad práctica entorno a la participación ciudadana en Navarra. Lo primero que llama la atención es cómo en la mayoría de los casos el esfuerzo mayor está no en favorecer sino en limitar la posibilidad de ejercer los derechos de participación que supuestamente se pretenden impulsar. Así, en la iniciativa legislativa de los ayuntamientos se prevé que pueda llevarse a cabo cuando las adhesiones recogidas representen un tercio del número de Municipios de la respectiva Merindad y un 50 por 100 de la población de derecho de la misma. Es decir, sin contar con los municipios cabecera de cada una, imposible. Si acudimos a la iniciativa legislativa popular se establece en su artículo 2 que en ningún caso podrá someterse a consulta popular local un asunto cuando alguna de las opciones a escoger resulte contraria al ordenamiento jurídico. Asimismo, la consulta popular local no podrá menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos del municipio (es decir, son meramente consultivas). Quedan excluidas de la consulta popular las materias propias de la Hacienda Local. Una reciente modificación introduce un nuevo apartado que faculta a la Comisión Promotora de la iniciativa legislativa popular o de la municipal a designar un miembro o representante municipal, con el fin de que pueda incorporarse a los debates parlamentarios en defensa de su proposición, caso de que ésta, que deberá ser respaldada por al menos el 1 % del censo autonómico (antes se exigían 7.000 firmas), sea admitida a trámite. Unos cambios muy pequeños aunque positivos en sí mismos, pero que después de pasar 26 años desde la creación de estas leyes y tan solo 6 iniciativas legislativas populares, se antoja una tomadura de pelo. Por cierto, solo una superó el trámite de toma en consideración, consiguiendo ser aprobada con modificaciones como Ley Foral 9/1999, de 6 de abril, para una Carta de Derechos Sociales. Del mismo modo la denominada ley de gobierno abierto es un quiero y no puedo, una nueva ocasión perdida. Algunas leyes como la de ordenación del territorio o la de medioambiente incorporan el mandato de que en algunos trámites de aprobación de procedimientos administrativos como los planes urbanísticos sea promo-
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vida la participación ciudadana. Los mínimos son lo de siempre, exposición publica y alegaciones, no yéndose en la gran mayoría de los supuestos más allá. De hecho todas las grandes infraestructuras de Navarra se han llevado o se están llevando a efecto sin participación y sin tan siquiera una información completa y veraz (Pantano de Itoitz, Centrales térmicas de Castejón, TAV…). Pero si existe un caso que pueda resumir el desprecio que una determinada forma de entender la participación ciudadana ha supuesto en la política navarra de estos últimos años es sin duda la obra del aparcamiento de la Plaza del Castillo. No solamente porque en su génesis y su desarrollo se prescindiera de dialogar y debatir con la ciudadanía, sino porque fue la propia ciudadanía la que, tras recoger más de 25.000 firmas (se precisaba aproximadamente la mitad) vio que la respuesta era la de tirar esas miles de demandas al cubo de la basura valiéndose de una triquiñuela legal. Para su vergüenza, la plataforma ciudadana convocó y llevó a efecto una consulta que recogió entorno a las 20.000 papeletas. PERSONA
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En resumen, un nuevo modelo de hacer política debe cimentarse sobre el impulso de la participación ciudadana en la toma de decisiones. Se puede.