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Definición Podríamos definir la ordenación del territorio como la acción y la práctica públicas de disponer con orden, a través del espacio de un territorio concreto y en una visión prospectiva, las personas, las actividades, las grandes infraestructuras de comunicación y los equipamientos que pueden utilizar, tomando en consideración las limitaciones naturales, humanas, económicas o incluso estratégicas. En esta labor de ordenación debe proponerse un modelo territorial compuesto esencialmente por dos grandes integrantes: la distinción de partes diferenciadas (unidades territoriales o zonas, generalmente según sus características constitutivas o de uso) y las estructuras o sistemas territoriales que posibilitan la mayor integración funcional, económica y social del territorio. La ordenación territorial, como política o actividad pública, tiene que sustentarse en la planificación. Causa principal de la escasa voluntad política sobre la ordenación territorial es, sin duda, su necesidad del largo plazo. La Ordenación del Territorio debe responder a inquietudes de diferentes escalas, desde la localización óptima de una vivienda en un municipio, hasta la situación de Navarra en el contexto europeo. Se produce una especie de efecto zoom, de forma que algunos conceptos van emergiendo a medida que nos alejamos, mientras que otros se difuminan. Estas cuestiones, llevadas al plano municipal las vamos a conocer con la denominación de urbanismo.
Evolución y salud de esta disciplina en Navarra Tal y como explica el Gobierno de Navarra en su página web, “hacia los años 60 del siglo XX aún no existía conciencia de hacer Ordenación del Territorio en el sentido de un conjunto de criterios incardinados, sistematizados y coherentes entre sí. Sin embargo, la entonces Diputación de Navarra desarrolla una serie de actividades sectoriales, organizadas en Direcciones que, en última instancia, van configurando nuestro territorio. Poco a poco va surgiendo la necesidad de organizar todas estas actividades entre sí, de correlacionarlas y buscar sinergias. Con este fundamento van surgiendo nuevas Direcciones y paulatinamente se crean Direcciones más jóvenes, que se van adaptando a las necesidades de una sociedad y una cultura que evolucionan con rapidez.
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En 1968 se crea la Subdirección de Urbanismo dentro de la Dirección de Arquitectura y, tan sólo un año después, en 1969, con objeto de sacar adelante el Plan de la Comarca de Pamplona, recién iniciado, se constituye como una nueva Dirección, independiente de la de Arquitectura. En los años 70 empiezan a correlacionarse muchas actividades y a verse el trabajo en equipo, interdisciplinar e integrador de múltiples aspectos, algunos de ellos intangibles como la cultura. Se va adquiriendo conciencia de la necesidad de ver Navarra de forma global con una concepción sistémica, de interrelaciones, de causas y efectos. En estos años se realiza un estudio prospectivo de Navarra denominado “Navarra 2000”. En 1984 (LORAFNA, Art. 44.1) se produce el traspaso de competencias a la Comunidad Foral de Navarra en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Poco a poco se va configurando el campo de acción de estas prácticas administrativas, aunque sin una conciencia muy clara y sin establecer aún la diferenciación que hoy hacemos entre Ordenación del Territorio y Urbanismo.” Pero el primer documento que responde a la denominación actual y sigue la estela de las directrices de la Unión Europea en la materia es la Estrategia Territorial de Navarra (ETN) que fue elaborada entre los años 2001 y 2005 con un radio de acción estimado de 25 años. Más tarde, ya en 2011, se publican los 5 Planes de Ordenación Territorial (POT) como hijuelos de aquélla con el objeto de acercar ese zoom a otras tantas zonas en las que se ha dividido el territorio. La ETN es un instrumento con indicadores de evaluación que se recogen de forma bianual y que permite guiar actuaciones concretas desde una perspectiva integral que se basa en seis principios (competitividad, cohesión social, sostenibilidad, policentrismo, accesibilidad y gestión del patrimonio natural y cultural). A pesar de ser un documento pionero que introduce una metodología interesante en esta disciplina, parte de una visión desarrollista de la economía y, por tanto, de la ocupación, uso y gestión del territorio, y solamente mantiene una pose formalista en defensa del mismo por lo que ha quedado completamente obsoleta su configuración y objetivos. Solo un breve repaso a su configuración nos anuncia que el elemento determinante de análisis y propuesta es el de la competitividad. Luego en el interior veremos cómo la idea de competir lo contamina todo, haciendo de conceptos como la sostenibilidad muletillas de poco alcance. Algunos ejemplos concretos de esta afirmación: Una de las piezas de análisis de las actuaciones previstas en la ETN partía de una realidad acerca de que el suelo rústico está sometido a algunas tensiones por ser receptor de actividades no directamente vinculadas con la economía agraria o con el suelo que las soporta. Esta situación es más habitual e intensa en las proximidades de las áreas urbanas, donde, por ejemplo los usos de ocio, son nuevas demandas sociales que hay que canalizar. La multifuncionalidad del medio rural, potencialmente más intensa cuanto más próximo al medio urbano, puede ser un valor deseable y aceptable para la calidad de vida, siempre que esté sometido a criterios de sostenibilidad y racionalidad en los usos del suelo (como reclama la Ley Foral de Ordenación del Territorio.) Los Planes de Ordenación del Territorio y los Planes Generales Municipales, deben aportar criterios claros y determinantes para acotar y encauzar estos fenómenos, y ello dentro del marco de las técnicas de Evaluación Ambiental Estratégica que se deberán aplicar, como estudios de alternativas y medidas de integración y compensación de los impactos. Una palabra tan aparentemente neutra como multifuncionalidad refleja en este contexto toda una declaración de intenciones que permite
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incluso la irracionalidad de instalar un campo de golf con más de 250 viviendas de ocio en Baztan creando el segundo mayor núcleo urbano del Valle (proyecto actualmente en desarrollo y que no se corresponde a las necesidades reales del valle). Además, se ha producido en estos últimos años un fenómeno descontrolado de ocupación inadecuada de suelo no urbanizable y ahora, cuando se han decidido a incorporar una nueva regulación de la materia a través de la normativa del POT2 (zona noroeste), esta está estancada por su notable indefinición y su deficiente tratamiento desde la perspectiva de la técnica jurídica. En esa misma línea podemos recoger el apunte que se hace en la ETN a la segunda vivienda como uno de los elementos de solución a los problemas en lugares rurales, en concreto, en la zona pirenaica (Acción 52. Potenciar un mercado residencial de calidad en el medio rural). La situación del marco legal no es más halagüeña. La Ley en vigor, la 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo sustituyó a la de 1994, y todavía está a la espera de un reglamento que la desarrolle, por lo que sigue en vigor el reglamento del año 1995. No se puede llegar a mayor dejadez. Y a esto hay que añadir un amago de crear una ley para la movilidad sostenible que nunca vio la luz.
La huella ecológica de Navarra Desde el año 1998 y como elemento innovador dentro de las políticas públicas en Navarra se incorpora la huella ecológica como indicador biofísico de sostenibilidad. Ésta mide los impactos que genera una comunidad humana sobre su entorno considerando tanto los recursos necesarios para el mantenimiento de su modelo de consumo como los residuos generados a consecuencia del mismo. Sin embargo, dada la novedad de esta herramienta, los modelos de cálculo que se usan no tienen todavía el refinamiento necesario para valorar y medir los impactos de la actividad humana. A la falta de experiencia y de información se suman las discrepancias conceptuales en los valores a tener en cuenta. Todo esto hace que los números que actualmente se manejan tengan un valor meramente didáctico. Hay impactos importantes pero difíciles de cuantificar que el cálculo de la huella no recoge, como son las emisiones atmosféricas (sólo se contabilizan las de CO2), el mantenimiento de los ciclos del agua, la disminución de la capa de ozono y la contaminación de los suelos. Se asume que la agricultura y la silvicultura se desarrollan de forma sostenible, situación que no ocurre en muchos casos. En Navarra se realizan periódicamente evaluaciones de los elementos que la componen para determinar así el valor de las políticas desarrolladas. El objetivo sería el de no generar lo que se denomina déficit ecológico, es decir, la diferencia entre la huella ecológica y la biocapacidad, entendida esta como la disponibilidad de superficie biológicamente productiva (cultivos, pastos, mar productivo y bosques). La última medición, realizada en 2011 y que extrae conclusiones hasta el año 2009 nos habla de que Navarra tiene un déficit ecológico calculado en 5,24 hectáreas globales. Un resultado inferior al de años anteriores por razones derivadas, fundamentalmente, de la crisis económica y del impacto de la implantación de energías renovables. Como todo sistema de medición, si no atendemos a sus elementos concretos de composición no acertaremos a valorar el alcance de algunas tendencias. Primero, cabe destacar que la biocapacidad con la que cuenta Navarra es muy alta (Navarra 4,5; Francia 3,0; Alemania 1,7; Reino Unido 1,6; Estado español 2,4). Después cabe señalar el aumento importante en la década de los años 90 tanto de la masa forestal como de la ya mencionada energía eólica; dos factores, energía y reducción de CO2, que tienen un gran peso en este medidor. Sin embargo, eso no puede ocultar que la tendencia antes de la crisis era de aumento del déficit ecológico por incremento de la huella ecológica y reducción de la biocapacidad. Es decir, ha sido la crisis económica la que ha equilibrado esta tendencia tan negativa. De hecho, la biocapacidad sigue un proceso de reducción paulatino; el consumo de suelo urbanizado crece de manera importante; también crecen las importaciones externas y de manera significativa las provenientes de lugares como Asia; se ha estancado el incremento de la masa forestal y de la producción de energías renovables; la polución por transporte crece y solamente la
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alivia la crisis a costa de una reducción del uso del transporte público. Dicho en pocas palabras, Navarra es un territorio rico en biocapacidad pero la gestión del territorio que se viene realizando la está empobreciendo y nuestro modelo de consumo resulta insostenible e insolidario con el resto del planeta.
¿Tiene algo que ver la falta de estado propio para la definición de un modelo completo de ordenación territorial?
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Aunque es lógica la interrelación de los elementos del modelo de ordenación territorial con los espacios circundantes en escalas crecientes, ésta se hace difícil de aceptar cuando la ordenación territorial de nuestro entorno sigue patrones de desarrollismo insostenible, como es el caso de la Unión Europea. Es más, en el caso del Estado español es conocida la circunstancia añadida de que su modelo está muy sometido al centralismo político. Y a eso podríamos añadir la consolidada animadversión de algunos partidos políticos en Navarra a las relaciones de todo tipo con el resto de territorios de Euskal Herria aunque históricamente estas relaciones hayan sido tremendamente importantes, y a pesar de que existen poderosas razones desde esta disciplina para que las relaciones entre estos territorios sea mucho más intensa y razonable. Observemos si no cómo un tren como el vasco-navarro, que unía las localidades de Lizarra con Bergara pasando por Gasteiz, iniciado en 1889 y completado en 1927, ha desaparecido (1967) teniendo como una de sus consecuencias el conducir a Lizarra a una enorme pérdida de protagonismo y, especialmente, habiendo llevado a la zona este de Lizarraldea a una situación de importante abandono. Esta vía tenía previsto un ramal hasta Arroniz-Lerín. Llegó a mover hasta 3.300.000 viajeros y 800.000 Tm de mercancías a gran velocidad y 2.200.000 a baja velocidad. No es difícil imaginarse el cambio de perspectiva que se hubiera producido en la zona de haberse mantenido esa conexión de transporte. En cambio, lo que sí se ha realizado es una autovía desde Iruñea, pasando por Lizarra, hasta las inmediaciones de Logroño, con peaje en la sombra como sistema de financiación. Interesa, por tanto, destacar la enorme dependencia de la actual estrategia territorial de las apetencias de las élites políticas y económicas de Madrid. Con profundas raíces históricas, Madrid ha venido acaparando los esfuerzos de estas élites para hacer de la capital española el verdadero centro económico, además del político. La supeditación de toda la política de infraestructuras a este cometido es conocida por su sistema radial, altamente ineficiente, pero que ha conseguido que Madrid sea, por fin, quien acapare el 30% de las sedes sociales de las 5.000 principales empresas del Estado que generan a su vez más de la mitad de los ingresos del total. Pero si bien la sede social tiene relevancia a efectos fiscales, lo realmente importante es la localización de sus sedes operativas: de las diez mayores empresas del Estado siete se encuentran en Madrid (Banco Santander, BBVA, Telefónica, Iberdrola, Endesa, Repsol YPF, Iberdrola Renovables). Así, Madrid se acerca mucho a la configuración de las otras dos grandes metrópolis europeas de enorme carácter centralizador, Londres y París. Para esta transformación ha jugado un papel importantísimo la política de infraestructuras que ha hecho de Madrid siempre el kilómetro “0”. Carreteras, autopistas, trenes y hasta la gestión de aeropuertos tienen su epicentro en la capital del Estado español. Estos días estamos conociendo el cierre de líneas del tren de alta velocidad por falta de pasajeros; o que todas las líneas del AVE son deficitarias; o que las autopistas radiales de los últimos años con salida de Madrid están en quiebra y están siendo rescatadas (por esa razón, por ejemplo, se quiere incrementar la velocidad en autopista). Seguir la lógica territorial que diseñan las élites en Madrid nos lleva irremediablemente a una dependencia peligrosa y al un abandono de un necesario modelo relacionado verdaderamente con nuestras necesidades y con la sostenibilidad territorial. Por esa razón el diseño de la línea del AVE terminaba en Iruñea, como estación término de un viaje único al kilómetro “0”. Por eso también resulta mucho más importante engarzar adecuadamente zonas de nuestro espacio territorial entre sí y con los espacios inmediatos para evitar abandonos y desarraigos. Así, mientras el AVE reduce el tiempo de viaje entre Iruñea y Madrid, resulta que aniquila los viajes en tren entre Iruñea, Tafalla o Tudela. Este modelo ha sido reproducido por el propio Gobierno de Navarra en sus planes de ordenación, atendiendo a un modelo de desarrollo centralizado en el que Iruñea sería el centro y a las diferentes zonas sólo se les tiene en cuenta en referencia al mismo.
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Una economía sostenible pasa por la configuración de un modelo territorial equilibrado, donde el intercambio de bienes y los consumos se puedan satisfacer de manera mayoritaria en el propio territorio, con una relación ciudad-campo complementaria y no depredadora; un modelo territorial en el que las personas nos sintamos más cerca y más solidarias. La forma en que se abordan las políticas de Ordenación del Territorio resulta fundamental para diseñar nuestro modelo socioeconómico. Por esa razón necesitamos una reflexión constante sobre la situación de nuestro territorio, una situación de inconformismo permanente que impida relajos irreversibles y que apueste de forma inequívoca por propuestas concertadas y una programación de las intervenciones públicas en materias tales como las económicas, las sociales, las culturales, las ecológicas y las de infraestructuras, orientadas hacia la sostenibilidad y el equilibrio territorial. Como remate os dejamos con una de las miles de reflexiones que son compartidas a lo largo y ancho del planeta en relación a esta materia: “Las manifestaciones de la crisis social y medioambiental en todo el planeta son cada vez más visibles: todos los días encontramos ejemplos a nuestro alrededor o en los medios de comunicación del injusto reparto de la riqueza y el consiguiente aumento de la pobreza o de los efectos que el actual desarrollo insostenible tiene para la naturaleza. Serían innumerables los ejemplos, desde los fenómenos migratorios, hasta la deforestación o desertización, pasando por la explotación laboral (sobre todo de mujeres y niños) o el efecto invernadero. Vivimos en una sociedad que favorece el consumismo, nos hemos convertido en la generación de usar y tirar. La publicidad nos bombardea con anuncios cuyo objetivo no es nuestro bienestar, sino hacernos engranajes de un sistema que reduce a las personas al papel de meros consumidores sumisos. Este modelo económico de producción y consumo tiende cada vez más a su agotamiento. Es impensable hacer frente a los problemas ecológicos y sociales que nos afectan sin detener la complicada maquinaria y estructuras que los producen: el neoliberalismo.”
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