Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (Facultades) by Noe Cruz

DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA, A LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE PESCA Y ACUACULTURA SUSTENTABLES ANTEPROYECTO

HONORABLE ASAMBLEA: A las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos, Segunda, de la LX Legislatura del Senado de la República, les fue turnada para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente, una iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, presentada por el Senador Jorge Legorreta Ordorica, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México. Estas Comisiones Unidas, con fundamento en las facultades que nos confieren los artículos 71 fracción II y 72, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 86, 89, 94 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 56, 60, 65, 87, 88, 93 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, habiendo analizado el contenido de la iniciativa, se permiten someter a la consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea, el presente Dictamen, basándose en los siguientes: ANTECEDENTES PRIMERO.- En la sesión plenaria celebrada el 15 de abril de 2008, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió una Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, presentada por el Senador Jorge Legorreta Ordorica, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, y SEGUNDO.- En esa misma fecha, dicha Iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios

Legislativos, Segunda, del Senado de la República, iniciándose un cuidadoso proceso de análisis y consulta, a efecto de elaborar el presente dictamen, de conformidad con las siguientes:

CONSIDERACIONES Sin duda alguna, la pesca y la acuacultura constituyen actividades productivas fundamentales, no sólo para la economía mexicana, al ser fuente importante de inversiones, empleos e ingresos en general, sino también como un detonante del desarrollo regional y local, al consolidarse como una actividad de la que depende la subsistencia de una gran cantidad de poblaciones costeras que basan su alimentación y economía en la pesca ribereña. Lo anterior cobra especial relevancia si consideramos que el territorio nacional cuenta con aproximadamente 11 mil kilómetros de litorales, dada su privilegiada ubicación geográfica, estando rodeado por el Océano Pacífico y el Golfo de México. Atendiendo a la importancia de esta actividad productiva, el sistema jurídico mexicano ha previsto desde hace mucho tiempo una serie de disposiciones legales encaminadas a proteger los recursos pesqueros de nuestro país y promover el desarrollo de la pesca por su importancia económica, tales como las disposiciones constitucionales relativas a la propiedad originaria de las aguas y los recursos naturales previstas en el artículo 27 de nuestra Carta Magna; así como las diferentes leyes sectoriales especiales en materia pesquera, como la Ley Federal de Pesca de 1986 y la Ley de Pesca de 1992, esta última vigente hasta mediados del año 2007. Dado el contenido y alcances obsoletos de la Ley de Pesca de 1992, el Poder Legislativo Federal trabajó conjuntamente con el Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2

(SAGARPA), para impulsar una nueva legislación que atendiera a la realidad y necesidades del sector, dando origen a la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (LGPAS), publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de julio de 2007. De conformidad con su artículo 1º, la LGPAS tiene por objeto “regular, fomentar y administrar el aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción”, estableciendo “las bases para el ejercicio de las atribuciones que en la materia corresponden a la federación, las entidades federativas y los municipios, bajo el principio de concurrencia y con la participación de los productores pesqueros, así como de las demás disposiciones previstas en la propia Constitución que tienen como fin propiciar el desarrollo integral y sustentable de la pesca y la acuacultura.” De esta forma, la LGPAS constituye un avance significativo en lo relativo al federalismo en materia pesquera, además de recoger por primera vez a la actividad acuícola, la cual se ha convertido en parte importante del sector. Asimismo, otro de los aspectos más característicos de esta nueva ley de pesca, es su alto contenido social, en reconocimiento del papel que esa actividad desempeña en las comunidades costeras. Sin embargo, tal como lo menciona la exposición de motivos del Senador promovente de la iniciativa objeto del presente dictamen, “debe tomarse en cuenta el elemento ambiental y de conservación, primordialmente, ya que sin esta visión puede perderse de vista que los recursos pesqueros son también recursos naturales y que las pesquerías se encuentran, muchas de ellas, en el límite de explotación, y otras, ya sobre explotadas. Por lo mismo, debe encontrarse un punto de equilibrio entre la visión de conservación y la social, que ciertamente aplaudimos, sobre todo aquella encaminada a la satisfacción de las necesidades básicas de las comunidades ribereñas que dependen de esta actividad.”

Dicho punto de equilibrio, no consiste más que en el concepto de desarrollo sustentable definido por la Organización de las Naciones Unidas en el llamado Informe Brundtland como “el modelo de crecimiento que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Dicho concepto es recogido en el párrafo primero del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la ley marco en materia ambiental del sistema jurídico mexicano, como lo es la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), y en la misma LGPAS en varias de sus disposiciones. Considerando lo anteriormente expuesto, la iniciativa que se dictamina tiene por objeto precisar con exactitud el ámbito de competencias de las autoridades de la Administración Pública Federal (APF) en materia pesquera, es decir, la SAGARPA, y en materia ambiental, es decir, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), principalmente en lo relativo a las especies de vida silvestre marinas consideradas en alguna categoría de riesgo, y a las actividades pesqueras y acuícolas en áreas naturales protegidas. Para lo anterior, la iniciativa que nos ocupa propone reformas a los artículos 3º y 9º de la LGPAS, para quedar de la siguiente forma: “ARTÍCULO 3o.- La presente Ley, para los efectos de las actividades pesqueras y acuícolas, tendrá aplicación en: I. Los recursos naturales que constituyen la flora y fauna cuyo medio de vida total, parcial o temporal, sea el agua, de conformidad con el Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; quedan exceptuados de este ordenamiento todas las especies de fauna y flora que se encuentran en categoría de riesgo, cuya tutela corresponde a la Ley General de Vida Silvestre. II. y III. …

ARTÍCULO 9o.- De acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la SEMARNAT se coordinará con la Secretaría para el cumplimiento de los objetivos previstos en la presente Ley, en materia de preservación, restauración del equilibrio ecológico y la protección del ambiente, particularmente, en los siguientes aspectos: I.- En áreas naturales protegidas, de acuerdo con la declaratoria de creación o el programa de manejo, emitir las autorizaciones, así como las condicionantes, en su caso, sobre los permisos y concesiones de pesca y acuacultura que se pretendan otorgar, así como los volúmenes de pesca incidental. De igual forma determinará los límites de pesca que podrán otorgarse de acuerdo a los ordenamientos ecológicos marinos, así como su formulación y aplicación. II. a IV. ... V. Se deroga” La modificación a la fracción I del artículo 3º se justifica por el hecho de que no todos los recursos naturales marinos que se relacionan con las actividades pesqueras y acuícolas deben ser competencia de la SAGARPA. Tal es el caso de las especies de vida silvestre que se encuentran en alguna categoría de riesgo, las cuales son reguladas por la Ley General de Vida Silvestre (LGVS). Efectivamente, el párrafo segundo del artículo 1º de la LGVS establece que “El aprovechamiento sustentable de los recursos forestales maderables y no maderables y de las especies cuyo medio de vida total sea el agua, será regulado por las leyes forestal y de pesca, respectivamente, salvo que se trate de especies o poblaciones en riesgo”, razón por la cual a estas especies no les resulta aplicable las disposiciones de la LGPAS sino las de la LGVS, tal como lo propone la iniciativa que se dictamina. Es de aclararse que la redacción del Artículo Primero de la nueva LGPAS, coincide plenamente con el Artículo 1º de la antigua Ley de Pesca, de 1992, cuya redacción reza:

Artículo 1º.- La presente Ley es de orden público, Reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en lo relativo a los recursos naturales que constituyen la flora y fauna cuyo medio de vida, parcial o temporal, sea el agua. Tiene por objeto garantizar la conservación, la preservación, y el aprovechamiento de los recursos pesqueros y establecer las bases para su adecuado fomento y administración.

La nueva LGPAS establece: “ARTÍCULO 3o.- La presente Ley, para los efectos de las actividades pesqueras y acuícolas, tendrá aplicación en: I. Los recursos naturales que constituyen la flora y fauna cuyo medio de vida total, parcial o temporal, sea el agua, de conformidad con el Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

Es necesario aclarar que, la antigua Ley de Pesca fue publicada en 1992, cuando no existía ningún otro ordenamiento sobre biodiversidad marina, ni sobre vida silvestre. Sólo existían la Ley Federal de Caza y la Ley de Pesca. En julio del año 2000 se publicó la Ley General de Vida Silvestre, que deroga a la antigua Ley Federal de Caza. En el año 2002, dicha Ley es reformada en su Artículo 1º, segundo párrafo para dejar bajo tutela de esta ley a las especies de flora y fauna que se encuentren en alguna categoría de riesgo, ya sea terrestres o acuáticas, dejando aquellas especies forestales maderables y no maderables a la regulación forestal, y las especies cuyo medio de vida total sea el agua, a la ley de pesca. Este párrafo deja claro que las especies que se encuentran en riesgo quedan bajo la tutela de la Ley General de Vida Silvestre: Artículo 1o. … “El aprovechamiento sustentable de los recursos forestales maderables y no maderables y de las especies cuyo medio de vida total sea el agua, será regulado por las leyes forestal y de pesca, respectivamente, salvo que se trate de especies o poblaciones en riesgo.”

Por lo anteriormente expuesto, la reforma a la fracción I del artículo 3º de la LGPAS es procedente en sus términos. En lo relativo al artículo 9º, se coincide con la propuesta del Senador promovente, en el sentido de que, en su calidad de autoridad ambiental de la Administración Pública Federal, la SEMARNAT debe regular la actividad pesquera en las áreas naturales protegidas de competencia federal, situación prevista de manera inadecuada en la fracción I del artículo 9º de la LGPAS, pues dicho texto vigente establece que la SEMARNAT se coordinará con la SAGARPA, siendo que cada una de esas dependencias cuenta con un ámbito competencial perfectamente definido. Se debe mencionar, que en el año 2000 el sector Pesca, que se encontraba hasta entonces en la SEMARNAP, Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, se trasladó al sector productivo, a la SAGARPA. En el marco de estas reformas se incluyeron modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para establecer dichas atribuciones. Como sabemos bien, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal tiene por objeto establecer las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.

El Artículo 32 Bis de dicha Ley define las atribuciones de la SEMARNAT, entre las que destacan para la dictaminación del presente proyecto, los referentes a Áreas Naturales Protegidas, a saber: Artículo 32 Bis.- A la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;

II. Formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales, siempre que no estén encomendados expresamente a otra dependencia; así como en materia de ecología, saneamiento ambiental, agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad pesquera, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades; IV. Establecer, con la participación que corresponda a otras dependencias y a las autoridades estatales y municipales, normas oficiales mexicanas sobre la preservación y restauración de la calidad del medio ambiente; sobre los ecosistemas naturales; sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de la flora y fauna silvestre, terrestre y acuática; sobre descargas de aguas residuales, y en materia minera; y sobre materiales peligrosos y residuos sólidos y peligrosos; V. Vigilar y estimular, en coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, el cumplimiento de las leyes, normas oficiales mexicanas y programas relacionados con recursos naturales, medio ambiente, aguas, bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, y pesca; y demás materias competencia de la Secretaría, así como, en su caso, imponer las sanciones procedentes; VI. Proponer al Ejecutivo Federal el establecimiento de áreas naturales protegidas, y promover para su administración y vigilancia, la participación de autoridades federales o locales, y de universidades, centros de investigación y particulares; … VII. Organizar y administrar áreas naturales protegidas, y supervisar las labores de conservación, protección y vigilancia de dichas áreas cuando su administración recaiga en gobiernos estatales y municipales o en personas físicas o morales; … XIX. Proponer, y en su caso resolver sobre el establecimiento y levantamiento de vedas forestales, de caza y pesca, de conformidad con la legislación aplicable, y establecer el calendario cinegético y el de aves canoras y de ornato

Por lo anteriormente expuesto queda claro que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales cuenta con facultades legales en materia pesquera, en los asuntos que se relacionen con sus ámbitos de competencia, es decir, la materia ambiental.

Las atribuciones de la SAGARPA en materia pesquera, son: XXI. Fomentar la actividad pesquera a través de una entidad pública que tendrá a su cargo las siguientes atribuciones: a) Realizar directamente y autorizar conforme a la ley, lo referente a acuacultura; así como establecer viveros, criaderos y reservas de especies acuáticas; b) Promover, fomentar y asesorar técnicamente la producción, industrialización y comercialización de los productos pesqueros en todos sus aspectos, en coordinación con las dependencias competentes; c) Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de infraestructura pesquera y de acuacultura que requiere el desarrollo del sector pesquero, con la participación de las autoridades estatales, municipales o de particulares; d) Proponer a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación la expedición de las normas oficiales mexicanas que correspondan al sector pesquero; e) Regular la formación y organización de la flota pesquera, así como las artes de pesca, proponiendo al efecto, a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, las normas oficiales mexicanas que correspondan; f) Promover la creación de las zonas portuarias, así como su conservación y mantenimiento; g) Promover, en coordinación con la Secretaría de Economía, el consumo humano de productos pesqueros, asegurar el abasto y la distribución de dichos productos y de materia prima a la industria nacional; y

Por su parte, y en abono a lo anterior, la Ley General del Equilibrio Ecológico y de la Protección al Ambiente, como Ley Marco, define sus objetivos y alcances, que concuerdan con lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Así, la LGEEPA en su artículo 1º a la letra señala: ARTÍCULO 1o.- La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce 9

su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para: I.- … II.- Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación; III.- La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente; IV.- La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas;

De igual forma, cabe mencionar el contenido de diversos artículos de la LGEEPA, los cuales refuerzan este argumento, como es el caso de la fracción II del artículo 2º, el cual establece que se considera de utilidad pública “El establecimiento, protección y preservación de las áreas naturales protegidas y de las zonas de restauración ecológica”, así como la fracción VIII del artículo 5º, el cual establece como facultad de la Federación, a través de la SEMARNAT, “El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia federal”. Asimismo, para efectos de la adición de un párrafo segundo a la misma fracción I del artículo 9º de la LGPAS, cabe destacar que la fracción IX del artículo 5º de la LGEEPA establece como facultad de la Federación, a través de la SEMARNAT, “La formulación, aplicación y evaluación de los programas de ordenamiento ecológico general del territorio y de los programas de ordenamiento ecológico marino a que se refiere el artículo 19 BIS de esta Ley”, por lo que se justifica la intervención de dicha Secretaría en materia pesquera. Es de destacarse que la competencia de la SEMARNAT en materia de otorgamiento de permisos en áreas naturales protegidas queda establecida en su Capítulo referente a áreas naturales protegidas, artículo 64 el cual a la letra señala: ARTÍCULO 64.- En el otorgamiento o expedición de permisos, licencias, concesiones, o en general de autorizaciones a que se sujetaren la exploración,

explotación o aprovechamiento de recursos en áreas naturales protegidas, se observarán las disposiciones de la presente Ley, de las leyes en que se fundamenten las declaratorias de creación correspondiente, así como las prevenciones de las propias declaratorias y los programas de manejo. El solicitante deberá en tales casos demostrar ante la autoridad competente, su capacidad técnica y económica para llevar a cabo la exploración, explotación o aprovechamiento de que se trate, sin causar deterioro al equilibrio ecológico.

Finalmente, es preciso señalar que no se coincide con la derogación de la fracción V del artículo 9º de la LGPAS, pues aún cuando su contenido relativo a la protección de “quelonios, mamíferos marinos y especies acuáticas sujetas a un estado especial de protección…” es incorporado en la reforma a la fracción I del artículo 3º, es oportuno que la fracción V permanezca en virtud de que hace referencia al establecimiento de medidas de protección de esas especies. Por los razonamientos expresados en los párrafos anteriores, las reformas al artículo 9º de la LGPAS son procedentes en sus términos. Por todo lo anteriormente expuesto, los integrantes de las Comisiones Unidas que suscriben el presente dictamen, con fundamento en los artículos 86 y 94 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se permiten someter a la consideración de la Honorable Asamblea del Senado de la República, la aprobación del siguiente:

DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE PESCA Y ACUACULTURA SUSTENTABLES. ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforman la fracción I del artículo 3º y la fracción I del artículo 9º, de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, para quedar como sigue: 11

ARTÍCULO 3o.- La presente Ley, para los efectos de las actividades pesqueras y acuícolas, tendrá aplicación en: I. Los recursos naturales que constituyen la flora y fauna cuyo medio de vida total, parcial o temporal, sea el agua, de conformidad con el Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; quedan exceptuados de este ordenamiento todas las especies de fauna y flora que se encuentran en categoría de riesgo, cuya tutela corresponde a la Ley General de Vida Silvestre; II. Todo el territorio nacional y en las zonas en donde la Nación ejerce derechos de soberanía y jurisdicción respecto de la verificación del cumplimiento de sus preceptos, reglamentos, normas oficiales mexicanas y demás disposiciones que de ella deriven, y III. Las embarcaciones de bandera mexicana o extranjera que realicen actividades pesqueras en todo el territorio nacional y en las áreas en las que el Estado mexicano goza de derechos de acuerdo con las disposiciones del derecho internacional que resulten aplicables. ARTÍCULO 9o.- De acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la SEMARNAT se coordinará con la Secretaría para el cumplimiento de los objetivos previstos en la presente Ley, en materia de preservación, restauración del equilibrio ecológico y la protección del ambiente, particularmente, en los siguientes aspectos: I.- En áreas naturales protegidas, de acuerdo con la declaratoria de creación o el programa de manejo, emitir las recomendaciones y condicionantes sobre los permisos y concesiones de pesca y acuacultura, así como los volúmenes de pesca incidental;

II. En el ámbito de su competencia llevar a cabo la inspección y vigilancia de las actividades pesqueras y acuícolas y coordinarse con la Secretaría o la Secretaría de Marina, de conformidad con las disposiciones legales aplicables; III. Fomentar, promover áreas de protección, restauración, rehabilitación y conservación de los ecosistemas costeros, lagunarios y de aguas interiores, en los términos establecidos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; IV. Participar en la formulación del proyecto de Carta Nacional Pesquera, en los términos establecidos en esta Ley y demás ordenamientos aplicables; y V. Dictar las medidas tendientes a la protección de los quelonios, mamíferos marinos y especies acuáticas sujetas a un estado especial de protección y determinarlas con la participación de la Secretaría y otras dependencias competentes. Asimismo, establecerá las vedas, totales o parciales, referentes a estas especies. ARTÍCULOS TRANSITORIOS ÚNICO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Salón de Plenos de la Honorable Cámara de Senadores el día ___ de __________ de 2009.

COMISIÓN DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA

SEN. FRANCISCO AGUNDIS ARIAS PRESIDENTE

SEN. ALBERTO CÁRDENAS JIMÉNEZ SECRETARIO

SEN. MARIO LÓPEZ VALDEZ SECRETARIO

SEN. RODOLFO DORADOR PÉREZ GAVILÁN

SEN. LUIS ALBERTO COPPOLA JOFFROY

SEN. SEBASTIÁN CALDERÓN CENTENO

SEN. JAIME RAFAEL DÍAZ OCHOA

SEN. GUILLERMO TAMBORREL SUÁREZ

SEN. MARÍA ELENA ORANTES LÓPEZ

SEN. RAÚL JOSÉ MEJÍA GONZÁLEZ

SEN. CARMEN GUADALUPE FONZ SAINZ

SEN. RUBÉN FERNANDO VELÁZQUEZ LÓPEZ

SEN. DAVID JIMÉNEZ RUMBO

SEN. FRANCISCO JAVIER OBREGÓN ESPINOZA

COMISIÓN DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA

SEN. TOMÁS TORRES MERCADO PRESIDENTE

SEN. HÉCTOR PÉREZ PLAZOLA SECRETARIO

SEN. RENÁN CLEOMINIO ZOREDA NOVELO SECRETARIO

SEN. MARÍA SERRANO SERRANO