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Diagnóstico para la Evaluación del Cumplimiento de los Derechos Específicos de las y los Jóvenes en México y Centroamérica

2. ANÁLISIS DE LAS CONDICIONES POLÍTICO‐INSTITUCIONALES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS ESPECÍFICOS DE LAS Y LOS JÓVENES

Ernesto Rodríguez

2008

Diagnóstico para la evaluación del cumplimiento de los derechos específicos de las y los jóvenes en México y Centroamérica. 2. Análisis de las condiciones político – institucionales para el cumplimiento de los derechos específicos de las y los jóvenes Autor: Ernesto Rodríguez Coordinación editorial: Héctor Morales Gil de la Torre Diseño editorial: Opus Comunicación Iniciativas para la Identidad y la Inclusión, A.C. 20 de Agosto, No. 35, Planta Alta, Colonia Churubusco, CP. 04120, México, Distrito Federal. Fundación Ayuda en Acción Calle De la Luz, No. 2, Colonia Chapultepec, CP. 62450, Cuernavaca, Morelos. Coordinación Regional de la Fundación Ayuda en Acción Oriente No. 406‐A, San Pedro Cholula, Puebla. CP. 72750 Asociación Alemana para la Educación de Adultos Gómez Farías, No. 42, Interior 3, Colonia Del Carmen Coyoacán, CP. 04100, México, Distrito Federal, Informes sobre esta publicación Tels: +52 55 5336 5591 y 9116 0528 Email: inicia@inicia.org; Página web: www.inicia.org Todos los derechos reservados. México, 2008.

Índice de contenidos

Presentación Introducción

POLÍTICAS Y PLANES DE JUVENTUD EXISTENTES

a) b) c) d) e) f) g) h)

Enfoque de Derechos (I): el Caso de Costa Rica Enfoque de Derechos (II): el Caso de Nicaragua Enfoque de Derechos (III): el Caso de Panamá Actores Estratégicos del Desarrollo (I): el Caso de México Actores Estratégicos del Desarrollo (II): el Caso de El Salvador Guatemala: ¿Plan Integral sin Enfoque Dominante? Honduras: Política Nacional con Enfoque de Ciudadanía ¿Integralidad o Pragmatismo?, ¿Enfoques Puros o Articulaciones Dinámicas?

II)

POLÍTICAS SECTORIALES DE JUVENTUD EXISTENTES

a) b) c) d) e) f) g)

Programas de Prevención de la Violencia Relacionada con Jóvenes Programas de Salud Adolescente: Enfoques y Resultados Programas de Capacitación Laboral y Empleo de Jóvenes Enseñanza Secundaria: Principal Política de Juventud Participación Juvenil y Construcción de Ciudadanía A Modo de Balance: Algunos Comentarios Generales y Específicos Algunas Explicaciones Posibles

III) PERSPECTIVAS Y DESAFIOS A ENCARAR

a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k)

Las y los Jóvenes en la Agenda Pública Nacional e Internacional Un Requisito Fundamental: el Fortalecimiento de los Institutos de Juventud Transversalidad e Intersectorialidad en Políticas Públicas de Juventud Gasto Público y Políticas de Juventud: Niveles y Distribución La Construcción de Sistemas Institucionales de Juventud como Desafío Una Institucionalidad Pública Más Cerca de las Subjetividades Juveniles Enfoques y Herramientas Pertinentes como Clave de Éxito Prioridades Estratégicas Sustantivas para esta Próxima Década Los Programas de Transferencias Condicionadas y el Desarrollo Juvenil Ciclos Políticos y Políticas Públicas de Juventud Bases para una Agenda de Cooperación Regional Compartida

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Presentación ¿Cuáles son las condiciones reales para el ejercicio de los derechos fundamentales de las y los jóvenes mexicanos y centroamericanos?, ¿hasta dónde los Estados nacionales de México y Centroamérica están suficientemente equipados para cumplir con sus compromisos ante las y los jóvenes de la región y frente a la comunidad internacional? ¿En qué medida la legislación vigente ofrece condiciones favorables al ejercicio efectivo de estos derechos? ¿Los planteamientos contemporáneos de las políticas sectoriales y las políticas de juventud están orientados a la realización de los derechos específicos del sector joven? ¿Las condiciones de vida de las y los jóvenes, los estilos de relación en los que se inscriben y los códigos culturales que otorgan sentido a las prácticas cotidianas de la población joven configuran condiciones favorables al ejercicio de sus derechos específicos? Estas son algunas de las preguntas que guían el interés del Diagnóstico para la Evaluación del Cumplimiento de los Derechos Específicos de las y los Jóvenes en México y Centroamérica que impulsa el Consorcio Regional integrado por la Fundación Ayuda en Acción, la Asociación Alemana para la Educación de Adultos e Iniciativas para la Identidad y la Inclusión, A.C. En el marco de dicho diagnóstico nos hemos propuesto analizar la situación relativa a las condiciones que favorecen o limitan el ejercicio de los derechos específicos de las y los jóvenes en Panamá, Nicaragua, Honduras, Guatemala, El Salvador, Costa Rica y México. Para ello, hemos contado con la colaboración de la Asociación Cristiana de Jóvenes en Guatemala, Honduras, Panamá y Nicaragua; con el apoyo de Servicios Jurídicos y Sociales, S.C., de la Unión de Agricultores Minifundistas, de la Asociación CDRO y de ADICI, todas ellas organizaciones con sede en Guatemala. A través de estas alianzas hemos convocado, a su vez, a un grupo importante de organizaciones que trabajan con jóvenes en los países considerados para el diagnóstico, a fin de intercambiar con sus integrantes los avances y resultados del mismo. De tal modo, este esfuerzo será de interés para nuestros lectores por sus contenidos específicos y también porque de algún modo refleja las reflexiones y posicionamientos de un conjunto amplio de organizaciones con proyectos de juventud en la región. Además, con este proceso se inscribe un contexto importante para nuestra región en materia de juventud, dada la reciente entrada en vigor de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes y

la celebración de la XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, cuyo tema central en esta ocasión es la juventud y el desarrollo. Consideramos que los resultados de nuestro trabajo permitirán a las y los jóvenes, a organizaciones sociales y civiles, así como a organismos locales e internacionales y la sociedad en general, plantearse vías para avanzar efectivamente en la realización de los derechos específicos de las y los jóvenes de la región. Los resultados generales del diagnóstico los presentamos en tres trabajos complementarios: el análisis de las condiciones jurídicas para el cumplimiento de los derechos específicos de las y los jóvenes en México y Centroamérica, coordinado por Alejandro Morlachetti; el análisis de las condiciones político – institucionales, coordinado por Ernesto Rodríguez; y el análisis de las condiciones socioculturales, coordinado por Iniciativas para la Identidad y la Inclusión, A.C. El presente documento contiene los resultados del análisis de las condiciones político – institucionales para el cumplimiento de los derechos específicos de las y los jóvenes en México y Centroamérica. El trabajo fue coordinado por Ernesto Rodríguez y presenta una visión comparada de la situación de las políticas y programas de juventud en los países considerados para el diagnóstico, así como una capítulo rico en reflexiones sobre las posibilidades futuras en esta materia y en atención a la necesidad de avanzar en la realización de los derechos humanos de la población joven y desde el enfoque de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes. Estamos seguros que el presente trabajo se ha de constituir en una herramienta básica para la acción orientada a mejorar los programas de juventud y las políticas relacionadas con este sector de población, tanto en cada uno de los países considerados como en el conjunto de la región México – Centroamérica. Aprovechamos la ocasión para agradecer el empeño realizado por Ernesto Rodríguez y las contribuciones de todas y todos aquellos que colaboraron en la discusión de este documento. Por el Consorcio Regional, Héctor Morales Gil de la Torre, Ursula Klesing‐Rempel y Ernesto Magaña Alcocer. México, 2008.

INTRODUCCIÓN

El diseño de planes, políticas y programas de juventud en América Latina y el Caribe, ha tenido en los últimos tiempos (desde la celebración del Año Internacional de la Juventud en 1985 en particular) un desarrollo considerable, a tal punto que puede afirmarse —con el respaldo de una abundante evidencia— que la producción de los últimos veinte años equipara la realizada en el siglo anterior a la fecha referida. Del mismo modo, resulta importante destacar que al contrario de lo que ocurrió hasta mediados de los años ochenta, desde entonces se ha avanzando notoriamente en términos cualitativos, sobre todo en lo que atañe al despliegue de esfuerzos sustentados en enfoques más científicos y menos intuitivos o ensayísticos, que trataron de mirar las políticas de juventud con enfoques más integrales e integrados, procurando superar la sectorialidad vigente hasta entonces. En la misma línea, importa destacar que los enfoques que han primado en los diseños más recientes, han tratado de superar resueltamente la visión —muy arraigada hasta no hace mucho tiempo y todavía vigente en buena parte de los tomadores de decisiones— que mira a los jóvenes como un problema o como un grupo de riesgo, procurando sustentar las propuestas en enfoques más modernos, entre los que se destacan los que asumen que los jóvenes son sujetos de derecho y actores estratégicos del desarrollo. En este marco, se ha tratado de ir superando los enfoques más tradicionales de la gestión pública en estos dominios, especialmente en lo que atañe a la excesiva centralización, la pretendida universalidad y la ya aludida sectorialidad. A los efectos de analizar la experiencia acumulada hasta el momento, particularmente en Centroamérica y México, en la primera parte pasamos revista a cada uno de los casos nacionales incluidos en este estudio, agrupando a los países en torno a los principales enfoques utilizados en el diseño de sus respectivos planes integrales. Así, Costa Rica, Nicaragua y Panamá, son claros ejemplos del “enfoque de derechos”, mientras que los casos de México y El Salvador, son ejemplos del enfoque que toma a las y los jóvenes en su calidad de “actores estratégicos del desarrollo”. Por su parte, Guatemala cuenta con un Plan que carece de un enfoque dominante y pretende integrar varios de ellos, mientras que Honduras viene diseñando su política de juventud desde el enfoque de “ciudadanía plena”.

En la segunda parte, revisamos las principales políticas sectoriales actualmente vigentes en la región, analizando en particular las políticas vinculadas con la violencia relacionada con jóvenes, los programas de salud adolescente, los programas de capacitación laboral y empleo juvenil, las políticas relacionadas con la educación secundaria y las iniciativas relacionadas con la promoción de la participación juvenil y la construcción de ciudadanía, formulando luego algunos comentarios en términos comparados. Finalmente, en la tercera parte se formulan algunas conclusiones generales, mirando los desafíos a encarar en estos dominios, tomando nota de la creciente importancia del tema “jóvenes” en la agenda pública, incorporando algunos programas más generales de gran impacto en las generaciones jóvenes, y formulando las principales propuestas en el campo de las políticas de juventud, a la luz del ciclo político de los diferentes países de la región, procurando sentar las bases de una agenda de cooperación regional en estos dominios.

I POLÍTICAS Y PLANES DE JUVENTUD EXISTENTES

a) Enfoque de Derechos (I): el Caso de Costa Rica

Luego de una amplia consulta con diferentes actores relacionados con la dinámica juvenil, y dándole a los propios jóvenes un lugar sumamente destacado en dicho contexto, en octubre de 2003 la Asamblea Nacional de la Persona Joven de Costa Rica aprobó por unanimidad la Política Pública de la Persona Joven presentada por el Consejo de la Persona Joven. A continuación, la Asamblea Legislativa refrendó dicha aprobación, y a partir de allí, la Política Pública comenzó a implementarse efectivamente. En palabras del Presidente de la República, en la presentación del Documento que estamos comentando, “La política pública descansa sobre dos grandes áreas: los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales. Estas dos grandes áreas presentan en su conjunto 8 componentes en que se divide la política basada en el enfoque de derechos: Derecho a la Vida, Libertad y Seguridad Personal; a la Participación; a la Salud; a la Familia; a la Equidad y No Discriminación; Derechos Económicos, a la Educación, a la Expresión, Recreación y Deporte”. Como puede apreciarse, la política pública de juventud en Costa Rica es –seguramente‐ la más consecuentemente formulada desde el enfoque de derechos, lo que la distingue de muchos otras experiencias, que se centran más específicamente en el enfoque de riesgo o en el enfoque de oportunidades. En palabras de la Directora Ejecutiva del Consejo de la Persona Joven, “Las estrategias, los componentes, los objetivos, la conceptualización, definición, características y enfoques que orientan la Política Pública de la Persona Joven comprenden los lineamientos para generar oportunidades y condiciones que garanticen el desarrollo de sus capacidades y el ejercicio de los derechos y ciudadanía”. En este enfoque, la política pública de juventud tiene varias características particulares: (i) es visibilizadora: “La política aspira a comunicar y difundir los aportes que las personas jóvenes realizan permanentemente a la sociedad en diferentes ámbitos”; (ii) es específica: “la política aspira a responder a las múltiples dimensiones de las situaciones, diversidades y contextos de las y los jóvenes”; (iii) es concertada: “la política aspira a involucrar a las y los jóvenes y a aquellos actores gubernamentales y de la sociedad civil, directa e indirectamente relacionados con el proceso”; (iv) es descentralizada: “la política aspira a propiciar iniciativas nacionales y regionales, y a brindar una fuerte prioridad en el plano local, tanto de las municipalidades como de organizaciones de jóvenes de las comunidades”; (v) es “participativa: “la política favorece la participación efectiva de personas jóvenes en la toma de decisiones ”.

El “objetivo general” de la política pública es el siguiente: “crear oportunidades y condiciones para garantizar el ejercicio de los derechos y la ciudadanía de las personas jóvenes, el desarrollo de sus potencialidades y su aporte al desarrollo nacional”. Para su cumplimiento, se definen dos grandes “componentes”: (a) derechos civiles y políticos; y (b) derechos económicos sociales y culturales. En el primero de ellos, se agrupan los derechos a la vida, la libertad, la seguridad personal y la participación; mientras que en el segundo se incluyen los derechos a la salud, la familia, la equidad y no discriminación y a la educación.

b) Enfoque de Derechos (II): el Caso de Nicaragua Como parte de los mandatos emanados de la Ley de Juventud aprobada en 2002, en la vecina Nicaragua se diseña posteriormente la Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Juventud Nicaragüense, y sucesivamente, el Plan de Acción de la Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Juventud Nicaragüense, a regir entre 2005 y 2015, en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, aprobados en el seno de las Naciones Unidas en el año 2000, siempre con el apoyo del UNFPA. El fin del Plan de Acción está definido de la siguiente manera: “Mejorar la calidad de vida de la juventud nicaragüense, creando oportunidades y condiciones en el período 2005‐2015 para su incorporación social, la adquisición de su autonomía, el desarrollo de sus potencialidades y el reconocimiento como sujetos estratégicos del desarrollo”. El Plan está estructurado en torno a seis ejes de acción: inserción productiva, educación, salud, participación, cultura y deporte, y prevención y atención de la violencia. En cada caso, el Plan explicita una “justificación”, y formula los correspondientes objetivos y estrategias. En cada uno de ellos, además, se incluyen lineamientos estratégicos y acciones específicas, que permitirían poner en práctica los lineamientos generales de la Política Pública y del Plan de Acción, que en este caso particular sí fue diseñado. En términos de “enfoques”, el Plan de Acción destaca que “el principio rector de la política pública de juventud es la participación”, al tiempo que destaca que se trabajará con “perspectiva de género”, procurando elevar los niveles de equidad y cumplimiento de derechos, y fomentando más y mejores vínculos entre las diversas generaciones. Se trata, por tanto, de un enfoque amplio, integral y moderno, que se distancia de los tradicionales.

Un aspecto destacable de este Plan, es que cuenta con un capítulo especial sobre “monitoreo y evaluación”, donde se establecen los fundamentos de esta labor, las estrategias a utilizar para procesarlo y los indicadores (de cobertura, de eficiencia, de procesos y de resultados) que utilizarán al respecto. El proceso está previsto en términos “participativos”, involucrando a todas las instituciones –públicas y privadas‐ involucradas en el Plan. Sin embargo, a pesar de que es uno de los planes que más ha avanzado en términos de diseño efectivo (superando ampliamente la etapa de diseño de la “política pública” e incluyendo el diseño del “plan de acción” y hasta contemplando un componente de “monitoreo y evaluación”) no incluyó ni la asignación concreta de responsabilidades institucionales ni de los recursos necesarios para su efectiva puesta en práctica, con lo cual, no ha podido superar la fase de diseño, inviabilizando su implementación efectiva. Con el cambio de gobierno (todo este ejercicio se hizo en el marco del gobierno anterior) estas definiciones han quedado archivadas, desconociéndose si se retomarán para su efectiva implementación, lo cual, es una muestra más de la falta de continuidad existente en casi todos los países de la región, entre los diferentes elencos gubernamentales, que impide “acumular” (en el mejor sentido del término) en la construcción y desarrollo de políticas públicas en general y de juventud en particular.

c) Enfoque de Derechos (III): el Caso de Panamá En sintonía con el proceso recorrido en Costa Rica, y tomando como referencia el enfoque de Derechos Humanos, el Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia de Panamá diseñó durante 2003 y 2004 la Política Pública de Juventud de Panamá, contando con el respaldo del UNFPA. El ejercicio de diseño incluyó la realización de amplias consultas con jóvenes y con diferentes actores institucionales (públicos y privados). El documento correspondiente se propone (como objetivo general) “Garantizar a las y los jóvenes que viven en la República de Panamá las condiciones para su desarrollo humano, el reconocimiento pleno de sus derechos y su participación en la construcción de un Panamá más equitativo, solidario, democrático y justo, sin distinción alguna por razones étnicas, origen nacional, edad, género, localización territorial (urbano/rural/comarcal), orientación sexual, creencias religiosas, situación socioeconómica, discapacidad o cualquier otra condición particular”.

Con base en el enfoque de Derechos Humanos, la política pública de juventud se estructura en torno a cuatro conjuntos de derechos, en cuyo marco se estructuran 12 componentes, que a su vez se traducen en objetivos específicos, estrategias y líneas de acción. El esquema general es –textualmente‐ el siguiente: Derechos Civiles y Políticos: (1) El goce del derecho intrínseco a la vida, a tener nacionalidad, a la identidad, a la libertad de pensamiento, de conciencia, de elección, de acción, de religión o creencias, de expresión, de opinión y de asociarse. (2) El ejercicio del derecho a la seguridad, la igualdad ante la ley, a un juicio justo y a la exclusión de toda forma de violencia. (3) El derecho a la participación ciudadana. Derechos Económicos: (4) El derecho a un empleo digno, productivo, decente y sostenible. (5) El derecho al acceso a una vivienda digna, y un acceso equitativo al crédito, a la tierra y a los bienes de producción. (6) El derecho a disfrutar de un ambiente sano, a la protección de los recursos naturales y a la preservación del patrimonio de la biodiversidad. Derechos Sociales: (7) El derecho a la salud integral y a la salud sexual y reproductiva de calidad, que contribuyan al desarrollo humano de los y las jóvenes; y que tome en cuenta su necesidad y derecho a la confidencialidad, consentimiento, información y privacidad. (8) El derecho a una educación oportuna, pertinente, equitativa y de calidad, así como el acceso a la innovación científica y tecnológica en igualdad de condiciones. (9) El derecho a tener una familia que los ame, apoye, estimule y reconozca como sujetos de derechos, así como de constituir una familia sobre la base del respeto entre sus miembros. (10) El derecho a que las y los jóvenes que se encuentran en situación de exclusión, vulnerabilidad y discriminación, puedan restituir sus derechos humanos y lograr su inclusión en el desarrollo. Derechos Culturales: (11) El derecho a la expresión y creación en todas las formas artísticas y culturales. (12) El derecho a la expresión por medio del deporte, a la recreación, al esparcimiento y al tiempo libre. Importa destacar que en este caso, el diseño de la Política de Juventud comenzó en el marco de un gobierno y el siguiente lo adoptó como propio, mostrando una gran madurez política.

d) Actores Estratégicos del Desarrollo (I): el Caso de México El Programa Nacional de Juventud 2002‐2006 (Projuventud) de México, establece la siguiente “visión” 2025: “Una sociedad y gobierno corresponsables, promotores y agentes del desarrollo integral, en permanente diálogo con los jóvenes, a quienes reconoce diversidad y autonomía en su participación protagónica y responsable en el cambio, como sujetos y actores estratégicos del desarrollo nacional”. Por su parte, la “misión” establece: “Generar un enfoque generacional en todas y cada una de las acciones y programas de gobierno en sus tres ámbitos y según sus funciones específicas: el federal como normativo, el estatal como coordinador, y el municipal como operador; mediante una amplia y corresponsable plataforma de concertación de esfuerzos entre los actores sociales involucrados, para desarrollar prácticas integrales, participativas e interactivas, las cuales reconozcan a los jóvenes como actores estratégicos del desarrollo”. El Programa está estructurado en torno a tres grandes objetivos rectores: (i) impulsar el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de los jóvenes; (ii) generar áreas de oportunidad para el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas de los jóvenes, y (iii) propiciar las condiciones de equidad para los sectores juveniles en situación de exclusión. En dicho marco, el Programa desagrega estos tres objetivos rectores en cinco programas de acción prioritarios: (i) impulso a la emancipación juvenil; (ii) fomento del bienestar juvenil; (iii) desarrollo de la ciudadanía y la organización juvenil; (iv) apoyo a la creatividad juvenil; (v) equidad de oportunidades para jóvenes en condiciones de exclusión.

Programa Especial

Projuventud 2002 - 2006

- Objetivos Estratégicos

CALIDAD DE VIDA v

SECTORES JUVENILES EN EXCLUSIÓN

DESARROLLO JUVENIL

- Programas de Acción

- Estrategias

IMPULSO A LA EMANCIPACIÓN JUVENIL

FOMENTO AL BIENESTAR JUVENIL

Fomento a la educación

Salud integral juvenil

Incorporación laboral

Entornos juveniles

Vivienda juvenil

Disfrute de lo juvneill

DESARROLLO APOYO A LA DE LA CIUDADANÍA Y CREATIVIDAD ORGANIZACIÓN JUVENIL JUVENIL

Ciudadanía juvenil

Creación cultural juvenil

Organización juvenil

Inventiva científica y tecnológica

EQUIDAD DE OPORTUNIDADES PARA JÓVENES EXCLUIDOS Jóvenes índigenas y rurales Jóvenes migrantes Jóvenes en situación de calle Jóvenes con discapacidad Jóvenes recluídos

Fuente: Instituto Mexicano de la Juventud

Por su parte, el Programa Nacional de Juventud 2008 – 2012, incluye seis grandes objetivos, centrados en otras tantas áreas de acción, de acuerdo al siguiente detalle: Objetivo 1: Ciudadanía y Participación Social. Promover la participación de las y los jóvenes, por medio del reconocimiento y protección de su ciudadanía. Objetivo 2: Acceso Efectivo a la Justicia. Impulsar el ejercicio apropiado de los derechos de las y los jóvenes reconocidos en la legislación nacional, a través de su acceso al aparato de procuración e impartición de justicia. Objetivo 3: Acceso y Permanencia en la Educación. Garantizar el derecho de las y los jóvenes a una educación pertinente y de calidad, mediante su acceso y aprovechamiento en condiciones equitativas. Objetivo 4: Trabajo Decente. Salvaguardar el derecho de las y los jóvenes al trabajo, a través de su integración laboral en condiciones de trabajo decente. Objetivo 5: Fomento de la Salud de las y los Jóvenes. Promover el acceso equitativo de las y los jóvenes a los servicios de salud pública y el fomento de estilos saludables de vida. Objetivo 6: Vivienda Adecuada. Propiciar el acceso de las y los jóvenes a una vivienda adecuada, por medio de la promoción de sus necesidades en las políticas y programas de vivienda. En términos comparados, podría decirse que esta nueva versión está formulada con menos rigurosidad y sistematicidad que la anterior, pero al mismo tiempo, podría afirmarse que se trata de una versión más “aplicable”, en la medida que se establece que “para llevar a cabo la Política Nacional de Juventud se estima fundamental realizar adecuaciones legislativas que doten al Instituto (el IMJ) de mayores facultades para la instrumentación de ésta, así como consolidar mecanismos de coordinación interinstitucional, bajo los criterios de corresponsabilidad, cooperación y participación social”.

Entre estos últimos, se destaca la propuesta de creación e institucionalización de una Red Nacional de Políticas sobre Juventud, “integrada por el conjunto de organismos públicos relacionados con el tema, con participación del sector privado y social, así como de las instancias internacionales interesadas en reunir y compartir información relevante sobre jóvenes; generar conocimiento con base en sus necesidades y expectativas; proponer políticas públicas y realizar diagnósticos sobre la eficacia y impacto de la Política Nacional de Juventud”. Este énfasis en la “articulación” de esfuerzos interinstitucionales, parece estar recogiendo las enseñanzas de la experiencia previa, asumiendo que las políticas públicas de juventud son –prácticamente‐ de competencia de todas las instituciones públicas y privadas. Si esto es efectivamente así, podría esperarse a futuro una mayor consistencia entre lo planificado y lo implementado, en comparación con el sexenio anterior, lo cual permitiría visualizar un efectivo avance en estos dominios. El tiempo dirá si esto será (o no) así. e) Actores Estratégicos del Desarrollo (II): el Caso de El Salvador En El Salvador, una vez instalada la Secretaría de la Juventud en 2004, se tomó al Plan mexicano como referencia central al momento de desplegar sus propios esfuerzos en el diseño de la Propuesta de Plan Nacional de Juventud. El fin que se persigue con la implementación de este Plan, establece: “Mejorar la calidad de vida de los jóvenes, creando oportunidades y condiciones para su incorporación social, apoyando la adquisición de su autonomía, la construcción de sus identidades personales y sociales, el desarrollo de sus potencialidades y su reconocimiento como ciudadanos plenos y como actores estratégicos del desarrollo en la construcción de la sociedad del conocimiento”. El Plan persigue tres grandes objetivos: (i) mejorar la calidad de vida de las y los jóvenes; (ii) promover el desarrollo juvenil a todos los niveles, y (iii) atender los grupos juveniles vulnerables y excluidos. En dicho marco, el Plan operará en torno a cinco grandes ejes de acción: (i) impulso a la autonomía de las y los jóvenes; (ii) fomento del bienestar de las y los jóvenes; (iii) desarrollo de la ciudadanía de las y los jóvenes; (iv) apoyo al desarrollo de la creatividad de las y los jóvenes, y (v) creación de oportunidades para jóvenes vulnerables y excluidos. En la apertura de los diferentes componentes y líneas de acción, la desagregación se aparta en cierta medida de la definida en México, asumiendo ‐como corresponde‐ las diferencias entre ambos países, pero el esquema esencial se mantiene.

Adicionalmente, en este caso se define un “sistema institucional” sumamente innovador, pero que lamentablemente no ha funcionado en la práctica.

EL SISTEMA INSTITUCIONAL

COMISIÓN LEGISLATIVA

COMISIÓN INTERMINISTERIAL

RED DE ARTICULACIÓN INTERMUNICIPAL

SECRETARÍA DE LA JUVENTUD

RED DE INVESTIGADORES Y EXPERTOS

RED DE ONGS ESPECIALIZADAS

RED DE MOVIMIENTOS JUVENILES

RED DE COMUNICADORES SOCIALES

Fuente: Secretaría Nacional de la Juventud

f) Guatemala: ¿Plan Integral sin Enfoque Dominante? En el caso de Guatemala, el Objetivo General de la Política Pública de Juventud 2005‐2015 es “Responder a las demandas y necesidades de la Juventud Guatemalteca, a través del fortalecimiento del Estado, para facilitar la transición, desde la falta de acceso a oportunidades, hacia la práctica del ejercicio pleno de su ciudadanía”. Los objetivos específicos son –textualmente‐ los siguientes: 1.

Fortalecer la ciudadanía democrática y la convivencia plena de valores en la juventud con el propósito de tener una participación organizada en espacios sociales, institucionales y políticos.

Fomentar el reconocimiento y la conciencia de la diversidad étnica, lingüística y cultural de Guatemala para fortalecer la identidad y la unidad nacional.

Promover la participación informada, la organización comunitaria y la incidencia de las juventudes en las instancias jurídicas, políticas y administrativas, para que ejerzan su ciudadanía y el respeto al Estado de Derecho.

Mejorar el acceso y la calidad de la educación orientada a la juventud para que responda a sus necesidades y las del país en el marco de la Reforma Educativa y la era de la globalización.

Promover el desarrollo de acciones y actividades conducentes al logro de la salud integral y diferenciada, en repuesta a las necesidades específicas y a las capacidades de la juventud.

Generar condiciones de empleo juvenil y de oportunidades de trabajo digno y justo, para que los y las jóvenes mejoren integralmente su situación de vida y contribuyan con su aporte al desarrollo del país.

Promover condiciones adecuadas, servicios técnicos, financieros y de desarrollo empresarial, para facilitar a la juventud la expresión de su capacidad innovadora y emprendedora en su inserción en la producción y el mercado laboral.

Promover la incorporación de los y las jóvenes rurales en las cadenas agroalimentarias, productivas y empresariales, para responder a sus capacidades, demandas y necesidades como protagonistas estratégicos de cambio en los sectores económicos y sociales de una nueva ruralidad.

Promover condiciones de acceso y participación en expresiones artísticas y culturales de la juventud, a través de su participación creativa en la conservación del patrimonio cultural, procurando la consolidación de la Cultura de Paz.

10. Garantizar el cumplimiento del derecho de la juventud al deporte en todas sus manifestaciones y a la recreación en general, con el fin de desarrollar habilidades y aptitudes que enriquezcan su calidad de vida, su convivencia social y su identidad cultural.

11. Promover en los y las jóvenes la toma de conciencia para que participen en la conservación, cuidado y uso sostenible del patrimonio y recursos naturales. El Plan se sustenta en cuatro principios básicos: Derechos Humanos, pluriculturalidad, sostenibilidad y sustentabilidad, y cooperación intergeneracional. Complementariamente, el Plan se orienta siguiendo seis enfoques centrales: enfoque de género, enfoque de ciclo de vida, integralidad e inclusión, enfoque de familia, enfoque multisectorial y enfoque territorial. Como puede apreciarse, aquí se trata de articular varios enfoques sin asumir ninguno como dominante. Según dice el Plan, “Para fortalecer el proceso de implementación de esta Política, se deberá elaborar el Plan Nacional de Acción Interinstitucional, que incluya elementos para el diseño de un sistema de monitoreo periódico y el respectivo proceso de evaluación”, pero esta fase se viene desarrollando ahora, en el marco de una nueva gestión de gobierno, con el apoyo de la Unión Europea. g) Honduras: Política Nacional con Enfoque de Ciudadanía Por último, en este esquemático recuento de experiencias nacionales, importa hacer algunas referencias al caso de Honduras, país donde ‐actualmente‐ se está trabajando en el diseño de una Propuesta de Plan Integral de Juventud de mediano plazo. Aunque también en este caso existen algunos antecedentes relevantes, el proceso actual se desata a partir de la aprobación ‐a fines de 2005‐ de la Ley Marco para el Desarrollo Integral de la Juventud en el Congreso Nacional, y la instalación del actual Gobierno Nacional a partir de enero de 2006, que entre sus primeras medidas concretas, creó el Instituto Nacional de la Juventud (INJ) dando cumplimiento inmediato al mandato emanado de la Ley de Juventud aprobada un mes antes. En 2007, con el apoyo de una consultoría externa contratada por la Unión Europea, el INJ finalmente ha formulado su Propuesta de Política Nacional de Juventud 2007 – 2021, bajo el título “Por una Ciudadanía Plena”. El enfoque trata de articular varios de los desarrollados en otros países de la región (enfoque de derechos, jóvenes como actores estratégicos del desarrollo) tratando ‐al mismo tiempo‐ de contar con alguna “originalidad”, dada en este caso por este énfasis particular en la “ciudadanía plena”.

El documento ha sido presentado en diversos espacios de consulta (especialmente con jóvenes) y en él se revisan antecedentes, se formulan los principios orientadores (intersectorialidad, transversalidad, equidad, fortalecimiento de lo local, participación ciudadana y rendición de cuentas) y las siguientes definiciones generales: Visión: “Las/os jóvenes ejercen su ciudadanía con autonomía y respeto por la diversidad, construyendo un espacio socio‐cultural libre de injusticias y un medio ambiente propicio para el desarrollo de capacidades, que garantice igualdad de oportunidades a todas/os las/os jóvenes que habitan el país”. Propósito: “Articular el accionar del Estado y la Sociedad Civil para el logro de mejores condiciones de vida para los/as jóvenes, garantizando el ejercicio pleno de su ciudadanía, el desarrollo de capacidades y su compromiso solidario, para construir una democracia participativa e incluyente”. A su vez, se formulan ‐en términos de aspiraciones‐ los siguientes resultados esperados: “(1) Para el 2021 las políticas, planes y programas de gobierno y sociedad civil habrán generado estrategias efectivas para el ejercicio pleno de ciudadanía de las/os jóvenes. (2) Para el 2021 se habrán removido las barreras legales y socio‐culturales que limitan el ejercicio de los derechos civiles y políticos de las/os jóvenes y se habrán efectivizado en forma progresiva sus derechos económicos, sociales y culturales. (3) Para el 2021 se habrá logrado disminuir sustantivamente las inequidades sociales que viven las/os jóvenes, especialmente las mujeres, indígenas, afro‐descendientes, en conflicto con la ley, discapacitadas/os, migrantes y en condiciones de pobreza. (4) Para el 2021 se habrá fortalecido un sistema nacional de juventud democrático e incluyente, como garantía de derechos humanos de las/os jóvenes”. La propuesta está para la aprobación en la Presidencia de la República, y actualmente, se está tratando de formular el Plan de Acción correspondiente. h) ¿Integralidad o Pragmatismo?, ¿Enfoques Puros o Combinaciones Dinámicas? Una vez completado este recorrido esquemático por las diversas experiencias nacionales en el terreno del diseño de Planes Integrales de Juventud, importa realizar algunos comentarios en términos de evaluación comparada, y aportar también algunas propuestas para encarar estos desafíos a futuro. En primer lugar, habría que recordar que ninguno de los planes que aquí hemos presentado (con la excepción ‐parcial‐ del caso de México) ha podido ser implementado efectivamente. En la mayor parte de los casos, porque se trata de formulaciones extremadamente generales, que no se pueden aplicar ‐tal cual

están formuladas‐ en la práctica efectiva de las políticas públicas, pero también porque en casi ningún caso se identificaron con precisión las responsabilidades institucionales y las partidas presupuestales que podrían hacer viable dicha implementación, y porque ‐en muchos casos‐ no se trabajó efectivamente en la obtención de la correspondiente legitimación política y social de las propuestas formuladas. En segundo lugar, y en relación directa con lo afirmado en el párrafo precedente, habría que decir que más allá de las limitaciones propias de cualquier dinámica burocrática en estos dominios (que siempre dificultan seriamente el desarrollo exitoso de este tipo de procesos y construcciones colectivas) los enfoques que primaron entre los impulsores del diseño de las propuestas programáticas reseñadas, fueron muy limitados, abarcando a grupos importantes pero siempre minoritarios y no representativos de jóvenes (la representatividad a este nivel es muy difícil de lograr, en cualquier circunstancia), a algunos expertos y a algunas instituciones públicas, pero sin trabajar decididamente con los “tomadores de decisiones”, que son los que –nos guste o no‐ van a pesar decisivamente en la aprobación y la implementación de cualquier iniciativa de este tipo en todos los países de la región. No resulta sencillo explicar por qué se ha trabajado de un modo tan limitado y se han cometido errores como los mencionados, pero seguramente, ha incidido la escasa experiencia de muchos de los impulsores de estas iniciativas en la gestión pública, junto con el deseo de aprobar (aunque fuera de un modo más formal que real) propuestas que reflejaran en buena medida sus propias concepciones (algo que no ocurre cuando estos procesos se cierran con acuerdos reales y efectivos, donde todos los actores relevantes hacen pesar sus puntos de vista y sus enfoques particulares). Pero en cualquier caso, lo ocurrido refleja la existencia de un gran desconocimiento de las “reglas” con las que funcionan las políticas públicas y/o la apuesta ‐legítima pero poco constructiva‐ de los dirigentes políticos jóvenes que han estado al frente de los organismos gubernamentales de juventud, que han preferido desplegar acciones de alto impacto en el corto plazo (pensando en sus propias carreras políticas) más que procesos de largo plazo, más productivos para las políticas de juventud, pero escasamente rentables (¿será así?) en términos políticos. Todo esto debiera cambiar en adelante. Para ello, habrá que capacitarse más y mejor para dominar efectivamente la dinámica de las políticas públicas y habrá que contar con dirigentes políticos jóvenes con mayor altitud de miras, de modo de estar en condiciones de diseñar propuestas programáticas que puedan ser concertadas efectivamente con los diferentes actores políticos y sociales involucrados en estas dinámicas.

¿Qué nos Dice la Evaluación del Plan de Juventud en México? “Tal como suele suceder con la mayoría de las políticas públicas, el diseño del PROJUVENTUD –socialmente legitimado y gubernamentalmente aceptado‐ se enfrentó, según los hallazgos de esta investigación, con importantes limitaciones que incidieron en que el deber ser propuesto haya sufrido restricciones relevantes en su concreción en la realidad. Resumiendo”: “A ‐ La programación operativa de la política nacional se instrumentó básicamente con el PMP (Programa de Mediano Plazo), alineando los programas del IMJ con los objetivos del PROJUVENTUD, los cuales se constituyeron en los verdaderos instrumentos de ejecución programática. Esto trajo como consecuencia que la política de juventud explícita se restringiera a la acción institucional del IMJ y que no operara visiblemente la transversalidad de las acciones de otros distintos organismos federales que trabajan con la población joven”. “B ‐ El carácter articulador del IMJ asignado por las normas legales y por el PROJUVENTUD fue rebasado por su acción como instancia de implementación directa de acciones y prestadora de servicios a las y los jóvenes a través de los Institutos Estatales de Juventud”. “C ‐ La participación de las y los jóvenes, sobre todo en el nivel local, se enfrenta con limitaciones reales que tienen que ver con una conjunción de modelos de gestión que combina visiones modernas de ciudadanía y enfoques asistencialistas y clientelares que aún persisten en varios programas e instituciones federales, estatales y locales dirigidos a este grupo de la población. Ello aparece reforzado en parte por las propias percepciones y discursos de las y los jóvenes, en los que se entrelazan visiones paternalistas: como se ha visto en otras investigaciones, el contacto con las instituciones está mediado por la solicitud de servicios o beneficios”. “D – El enfoque de género que se asume en el discurso se concreta en la práctica en acciones específicas y heterogéneas destinadas a la mujer y no como un principio instituyente de las políticas dirigidas a la equidad. Esto se refuerza, además, por las limitadas relaciones de coordinación con la institución articuladora del tema, el Instituto Nacional de las Mujeres”. “E – Los grupos en situación de exclusión, si bien son visualizados por los actores gubernamentales ‐ salvo excepciones puntuales‐ no son una prioridad en los presupuestos y en las líneas de trabajo y las acciones dirigidas a las y los jóvenes, lo cual refuerza la situación de invisibilidad de estos y otros colectivos juveniles”. Fuente: UNESCO (2006) Análisis de Situación del Programa Nacional de Juventud 2002‐2006 (Projuventud). México.

En términos más concretos, se puede extraer una enseñanza sumamente relevante de la experiencia chilena, centrada en un Plan de Acción más acotado, pero implementable e implementado (ver www.injuv.gob.cl) y asumir que ‐además de los lineamientos generales en términos de “política pública de juventud”‐ habrá que trabajar en el diseño de “planes de acción” más operativos, que incluyan responsabilidades institucionales y partidas presupuestales, al nivel de acciones concretas, que es donde operan efectivamente las políticas públicas. Pero aún en el plano de las definiciones más generales, habrá que reflexionar profundamente sobre la experiencia desplegada en estos últimos cinco años. Uno de los ejes fundamentales en este sentido, es el que contrapone la construcción de políticas públicas de juventud desde la “construcción de espacios específicos para la participación juvenil” y el enfoque de quienes proponen (proponemos) la inclusión de una “perspectiva generacional para todas las políticas públicas” (como la perspectiva de género). Otro de los ejes centrales del debate, tiene que ver con los roles y las funciones de los organismos gubernamentales de juventud, donde claramente se oponen las visiones de quienes priorizan (priorizamos) la articulación y la dinamización, y la de quienes priorizan la rectoría y la ejecución directa. No es este el lugar para exponer extensamente las implicancias concretas de estos debates (hemos dedicado muchos de nuestros informes a realizar dichos análisis) pero es evidente que esto va más allá del debate sobre los “enfoques” (de riesgo, de derechos, actores estratégicos, etc.). Se trata de sumergirse ‐ efectivamente‐ en el “como” más que en el “que” hacer, en términos muy operativos, y para ello, hay que conocer profundamente la dinámica real y efectiva de las políticas públicas, que son ‐nos guste o no‐ mucho más “incrementales” que “racionales” (retomando viejos debates entre especialistas en estos dominios) y se vinculan mucho más con la “reforma” que con la “revolución”, por más que a muchos (independientemente de sus posturas ideológicas y políticas) les gustaría (nos gustaría) que todo cambiara radicalmente y hoy mismo. En el terreno concreto de los “enfoques”, además, todo parece indicar que en varios de los planes que aquí hemos reseñado, se han diseñado propuestas que mezclan (con mayor o menor prolijidad y rigurosidad) varios de ellos. Seguramente, la lección que se puede extraer en este sentido, es que no se pueden concebir enfoques “puros” o “exclusivos”, dada la heterogeneidad de situaciones a las que hay que responder desde las políticas públicas de juventud. Por ello, estas políticas tendrán que tener –entre otros‐ componentes centrados en la atención de los “riesgos”, operando desde la vigencia de “derechos” y

contando con los propios jóvenes, en su calidad de “actores estratégicos del desarrollo”, apoyandodecididamente apoyando decididamente la construcción de identidad y autonomía, las dos principales “misiones” que toda persona trata de cumplir en su etapa juvenil. Finalmente, todo parece indicar que además de contar con “planes integrales” abarcativos, habrá que sumergirse decididamente (y con conocimiento de causa) en el diseño y la implementación de los diversos componentes de dichos planes, diseñando propuestas rigurosas y sistemáticas en las principales áreas programáticas relacionadas con la juventud. En este terreno, contamos con propuestas sectoriales relevantes en varios países, que conviene analizar especialmente, en las páginas que siguen (capítulo II).