Edición #125 - Septiembre 2009 by El Mundo del Abogado

DIANA BERNAL: “DEFENDA MOS LOS DERECHOS DE LOS CONTRIBUYENTES” EDITORIAL

El Senado y la modernización del amparo ﬁscal POSICIONES

¿De veras van a legalizarse las drogas en México? Gerardo Laveaga OPINIÓN

Urge impulsar la reelección legislativa Gonzalo Sánchez de Tagle DOCUMENTO

Lo que ya no funciona en las juntas de conciliación y arbitraje DEBATE

Reformemos la Ley Federal de Competencia Económica

Año 12, núm. 125 Septiembre 2009 $40.00

Serafín Ortiz Los mitos del combate a la delincuencia

Editorial El Senado y la modernización del amparo ﬁscal

n los umbrales del siglo XXI, hay millones de mexicanos que, simple y llanamente, no pagan impuestos. Esto ya lo ha denunciado la OCDE hasta el cansancio, destacando la bajísima recaudación fiscal que padece el país. Mientras sigamos así, ha señalado, es difícil que México aspire a mejores condiciones de desarrollo social. ¿Por qué, entonces, sigue ocurriendo este fenómeno? Algunos no pagan porque violan las leyes deliberadamente, pero otros —y los abogados de Estados Unidos y Europa no lo creen cuando se les refiere— porque hay disposiciones jurídicas diseñadas, de forma expresa, para que no tengan que hacerlo. “Esto sucedía con la nobleza y el clero hace 220 años”, decía hace poco un académico francés: “Fue una de las razones por las que estalló la Revolución”. Y esto se da en México, en pleno siglo XXI, a través de figuras como la exención, la consolidación fiscal y, sobre todo, el amparo. Para esto, claro, hay que contratar a uno de los despachos de abogados que se especializan en estas prácticas y que no hacen sino aducir que algún artículo es ambiguo o una palabra confusa en la ley para que sus clientes no estén obligados a pagar. “El gravamen es inconstitucional”, declaran ufanos. Pero el negocio se tambalea. La Cámara de Diputados aprobó recientemente un proyecto para que si un impuesto no es proporcional y equitativo, lo sea para todos los mexicanos y no sólo para aquellos que pudieron tramitar un amparo. Porque lo que nos dice la ley en estos casos es: “Todos deben

DIRECTOR GENERAL Ángel M. Junquera Sepúlveda director@elmundodelabogado.com DIRECTOR ADMINISTRATIVO Carlos Alamán Bueno CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN F. Javier Sánchez Campuzano Gonzalo Linaje Aréchiga Andrés Sánchez Abbott ABOGADO GENERAL Manuel E. Forcada Warren

pagar, menos los señores que obtuvieron su amparo pues, para ellos, las disposiciones fiscales son inconstitucionales”. Sólo para ellos, ojo. Pero ¿qué no aprendimos en la escuela que todos somos iguales ante la ley? La realidad no es tal: si una persona se ampara contra el fisco, ya no paga impuestos. Las que no se amparan —vaya obviedad— están obligadas a hacerlo. Y más vale que lo hagan si no quieren verse en aprietos. ¿Dónde está la proclamada igualdad? Debemos, pues, aplaudir la iniciativa que han impulsado los diputados del PAN, PRI y PRD para actualizar, de una vez por todas, una figura tan monstruosamente inequitativa como el amparo fiscal. No se trata de dejar desprotegido al contribuyente con el que la autoridad intenta cometer una arbitrariedad, pero sí de desmantelar el amparo fiscal tal como hoy está concebido. La “Fórmula Otero” en particular. Si esta figura prevalece tal cual, quienes sí pagan im-

CONSEJO EDITORIAL Fabián Aguinaco Bravo, Elisur Arteaga, Mario Becerra Pocoroba, Humberto Benítez Treviño, Néstor de Buen, José Ramón Cossío, Miguel Estrada Sámano, Héctor Fix Fierro, Jorge García de Presno, Sergio García Ramírez, José Antonio González Fernández, Fernando Hegewisch Díaz Infante, María de la Luz Lima Malvido, Alejandro Ogarrio, Loretta Ortiz Ahlf, Luis Ortiz Hidalgo, Javier Quijano, Luis Rodríguez Manzanera, Andrés Roemer, Ignacio Soto Borja, Laura Trigueros, Diego Valadés, Clemente Valdés, Juan Velásquez, Manuel Villalpando César, Álvaro Vizcaíno Zamora, Claus von Wobeser, Arturo Zaldívar, Jesús Zamora Pierce, Alberto Zínser Cieslik

DIRECTOR EDITORIAL Luis Arturo Pelayo Gutiérrez editor@elmundodelabogado.com DIRECTORA DE ARTE Marcela Velázquez Aíza arte@elmundodelabogado.com FOTOGRAFÍA Aristeo Becerra Maldonado CORRECCIÓN DE ESTILO Julio Ulises Gallardo Sánchez COLABORADORES Amanda Sotto, Ernesto Corzo, Víctor Corzo, Eduardo Molina, Christian Toledo

puestos estarán condenados a nuevos gravámenes para “subsidiar” a los que no los pagan. El proyecto ha pasado ahora a la Cámara de Senadores, donde empresas y despachos están haciendo un lobbying desesperado para evitar que se convierta en ley. Buen número de fiscalistas se han desgarrado las vestiduras y ciertos colegios de abogados, que predican la igualdad de dientes para afuera, han publicado manifiestos al respecto. Cautelosos, los senadores pospusieron el tema para el próximo periodo de sesiones. Pero éste ha iniciado ya. Hay que desear que los enemigos de la equidad no logren su propósito. Si lo hacen, México seguirá a la zaga de la modernidad en materia fiscal y serán cientos de miles de mexicanos los que no puedan aspirar a mejores niveles de vida. Eso sí, con la ley en la mano. El Senado tiene una oportunidad histórica en sus manos. Ojalá que no la vaya a desperdiciar.

SUSCRIPCIONES suscripciones@elmundodelabogado.com ADMINISTRACIÓN Melchor Tinoco Hilda Castro VENTAS DE PUBLICIDAD Directora: Cecilia Yfarraguerri V. ececilia@elmundodelabogado.com Ejecutiva: Marimar Islas mislas@elmundodelabogado.com Teléfonos y Fax: 5559-2250, 5575-6321, 5575-4935 info@elmundodelabogado.com www.elmundodelabogado.com

El Mundo del Abogado, una revista actual, año 12, núm. 125, septiembre de 2009, revista mensual, editada y publicada por Editorial Revista El Abogado, S.A. de C.V., Santa Catalina 323, Col. Insurgentes San Borja, Del. Benito Juárez, México, D.F., C.P. 03100. Precio por ejemplar: $40.00. El contenido de los artículos firmados es responsabilidad del autor. Editor responsable: Luis Arturo Pelayo Gutiérrez. Registrada en la Dirección General del Derecho de Autor, Reserva núm. 001059/98 de fecha 27 de marzo de 1998. Certificado de Licitud de Título núm. 10899. Certificado de Licitud de Contenido núm. 7548. No se devuelven originales no solicitados. Impresión: Preprensa Digital, S.A. de C.V., Caravaggio 30, Col. Mixcoac, México, D.F., Tel.: 5611-9653. Distribuida en el Distrito Federal por la Unión de Voceadores de México y en locales cerrados por Distribuidora de Impresos, S.A. de C.V.

2009

Índice septiembre 04 PORTAFOLIO

DERECHO EN EL MUNDO

POSICIONES

06 20 38

El soﬁsma de la lucha contra las drogas Rosa María Macías Preciado ¿De veras van a legalizarse las drogas en México? Gerardo Laveaga La policía cientíﬁca en el nuevo modelo policial Luis Carlos Cruz Torrero

INSTANTÁNEA

32 46 54

Reformemos la Ley de Competencia Económica

REPORTAJES

Serafín Ortiz Los mitos del combate a la delincuencia

Diana Bernal: “Defendamos los derechos de los contribuyentes”

Javier Dondé Matute: “México debe ser más activo en el Derecho penal internacional” Hamadoun Touré ¿Cómo está México en materia de telecomunicaciones?

Juicios orales, Corte Penal Internacional y refugiados en el INACIPE La Universidad Autónoma de Tlaxcala: una de las mejores universidades públicas del país

OPINIÓN

Urge impulsar la reelección legislativa Gonzalo Sánchez de Tagle

60 LIBROS

DOCUMENTO

Luis Alfonso Madrigal Pereyra

DEBATE

ENTREVISTAS

Honduras: a dos meses del golpe Víctor E. Corzo Aceves y Ernesto E. Corzo Aceves

Lo que ya no funciona en las juntas de conciliación y arbitraje

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Se agiliza el proceso de apertura de empresas en México

Portafolio

l 3 de agosto pasado, en un acto encabezado por el presidente Felipe Calderón en el Salón Tesorería de Palacio Nacional, la Secretaría de Economía dio a conocer el lanzamiento del portal www.tuempresa.gob.mx, un moderno sistema informático creado por el gobierno federal para facilitar la constitución y puesta en operación de empresas en México —trámite que cada año tiene más de 100,000 solicitudes— a través del uso de medios electrónicos y de la simplificación de trámites federales. Como señaló en su intervención el presidente de la República, citando a Carlos Castillo Peraza, un buen gobierno es aquel que le hace perder el menor tiempo a los ciudadanos y que les permite disponer de más tiempo para sí, para sus actividades productivas, educativas y familiares. Bajo esta premisa el portal www.tuempresa.gob. mx pretende simplificar la apertura de una empresa, ya que a partir de ahora un proceso que antes podía tomar hasta 34 días, y que podía involucrar hasta 18 trámites ante distintas dependencias del gobierno, podrá realizarse tan sólo en dos horas, sin necesidad de hacer múltiples filas en diversas ventanillas, ahorrando tiem-

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Foto: Sistema Internet de la Presidencia

po, costos y evitando duplicidades al capturar una sola vez la información de la empresa. Con esta iniciativa se da un paso ﬁrme en la creación de mejores condiciones de competitividad en el país, al reducirse las barreras a la entrada para nuevos emprendedores, al fomentar un mayor ingreso de personas al sector formal, al promover el autoempleo formal como una opción viable y al reducir la discrecionalidad, el abuso y la posibilidad de actos de corrupción. En su intervención, Gerardo Ruiz Mateos, secretario de Economía, señaló que el proceso de apertura de una empresa en este nuevo portal irá desde la selección en línea del nombre de una sociedad mercantil hasta la integración de un expediente electrónico que contendrá el permiso de uso de nombre o denominación de una sociedad mercantil otorgado por la Secretaría de Relaciones Exteriores, el Registro Federal de Contribuyentes otorgado por el Sistema de Administración Tributaria, la boleta de inscripción en el Registro Público de Comercio otorgada por cada una de las entidades federativas que participen en este programa y el acta constitutiva de la empresa avalada por un fedatario público, documentos todos estos con validez oﬁcial. En el acto también estuvieron presentes Agustín Carstens, secretario de Hacienda y Crédito Público; Miguel Marón Manzur, presidente de la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación; Javier Lozano, secretario de Trabajo y Previsión Social; Armando Paredes, presidente del Consejo Coordinador Empresarial; Heriberto Castillo Villanueva, presidente de la Asociación Nacional del Notariado Mexicano; Manuel José Rodríguez Villamil, presidente del Colegio Nacional de Correduría Pública Mexicana, y Ricardo González Sada, presidente de la Confederación Patronal de la República Mexicana, entre otros.

Celebran el Día del Abogado en el CEPOLCRIM

al margen Pronto se darán a conocer las ternas para que el Senado designe a los próximos ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Se dice que una la integrará el presidente de la República y otra, el PRI. Se dice, igualmente, que una estará formada por miembros del Poder Judicial y otra, por candidatos independientes. Sea como fuere, suenan de manera consistente los nombres de Luis María Aguilar, Alberto Pérez Dayán y Elvia Díaz de León en una de ellas. En la otra, Raúl Cervantes, Arturo Zaldívar y Elías Huerta.

Kurt Hermann Heyn, Alonso Aguilar Zínser, Eduardo Luengo, Jorge Nader Kuri, Alfonso Jiménez O Farril, Xavier Olea Peláez y Ángel M. Junquera Sepúlveda

on motivo del Día del Abogado, el pasado 14 de julio se llevó a cabo un festejo en las instalaciones del Centro de Estudios de Política Criminal y Ciencias Penales, A.C. (CEPOLCRIM), ubicado en Río San Ángel número 81, colonia Guadalupe Inn, el cual fue organizado por los abogados Moisés Moreno Hernández, Macedonio Vázquez Castro, Armando Quirasco Hernández, Raúl F. Cárdenas Rioseco y Rafael Heredia Rubio, y a partir de ahora se realizará anualmente en virtud del fructuoso intercambio que se dio de puntos de vista entre abogados de diversas generaciones en torno a múltiples tópicos de la vida jurídica del país, particularmente sobre las reformas al sistema de justicia penal. En el evento estuvieron presentes distinguidos juristas como Rafael Estrada

Sámano, Marco Antonio Díaz de León, Luis Camilo Osorio Isaza, Cielito Bolívar, María Elena Leguízamo Ferrer, Germán Castillo Banuet, Luis Fernández Doblado, Ricardo Franco Guzmán, Felipe Gómez Mont, Raúl Gutiérrez Zaragoza, Raúl González-Salas Campos, Luis Hernández Palacios, Horacio Hernández, Elías Huerta Psihas, Alfonso Jiménez O’Farril, Ángel M. Junquera Sepúlveda, Alicia Azzolini Bincaz, Juan Miguel Alcántara, Eduardo Luengo, Marco Tulio Ruiz, Jorge Nader Kuri, Carlos F. Natarén Nandayapa, Rodolfo Duarte Rivas, Ricardo Ojeda Bohórquez, Jorge Ojeda Velázquez, Xavier Olea Peláez, Miguel Ontiveros Alonso, Tomás Ramírez Santamaría, Fernando Ruiz García, Humberto Salgado, Francisco Riquelme, Carlos Requena, Clemente Valdés y Jesús Zamora Pierce, entre otros.

Elías Huerta Psihas, Fred Álvarez Palafox, Luis Camilo Osorio Isaza, Marco Tulio Ruiz y Moisés Moreno Hernández

Conscientes del error que cometieron al conceder a Jorge Moreno Magallón el Premio Nacional de Jurisprudencia 2008, algunos miembros de la Barra Mexicana están tratando de reivindicarse con el juicio de la historia y van a impulsar la candidatura de Jorge Carpizo, quien perdió el año pasado frente a Magallón. El riesgo es que de repente se cruce en el camino el padre de algún ex presidente del colegio, un maestro muy anciano o el socio potencial de algún barrista inﬂuyente. En caso de que gane Carpizo, sin embargo, también ganará la Barra.

Mal hizo la Suprema Corte de Justicia de la Nación en dar entrada al caso de la Guardería ABC... ¿Qué va a descubrir después de “investigar”? ¿Que faltó una licencia municipal? ¿Que no se envió la copia amarilla a la Secretaría de Salud? Nada de eso explicará el accidente. ¿Van a meter a la cárcel al conserje que llegó tarde esa mañana? ¿Van a destituir al empleado que no puso el sello en el expediente respectivo? Averigüe lo que averigüe, la Corte quedará mal parada y eso lo saben, incluso, los ministros que estuvieron a favor de la indagación. En corto, algunos de ellos admiten que la presión social fue muy fuerte. “¿Qué otra cosa podíamos hacer?”, dicen.

Quien está de plácemes es el abogado Javier Lozano, designado, a ﬁnales de agosto, coordinador del Consejo Político del PAN. Si consideramos que éste lo integran Ernesto Cordero, Alonso Lujambio y Juan Molinar Horcasitas, es fácil imaginar que lo que entusiasma al secretario del Trabajo es la señal que se está dando dentro de su partido: “Lozano es tan nuestro como el que más”.

Rosa María Macías Preciado*

El sofisma de la lucha contra las drogas En el contexto de la negativa del gobierno federal para resolver el problema de las drogas analizando la posibilidad de su legalización, la autora nos ofrece una reflexión, desde una perspectiva histórica, de los mitos que se han generado respecto de las drogas, al tiempo que plantea la necesidad de que se implementen políticas más flexibles y abiertas frente a su consumo. A Carlos Alberto López A. In memoriam

Foto: Archivo Proceso

El Mundo del Abogado septiembre 2009

al margen Introducción ¿Cómo ha proliferado el negocio ilegal de tráfico de drogas? ¿Por qué los gobiernos de muchos países insisten en aplicar las mismas políticas prohibicionistas de hace un siglo? El tráfico de drogas es un problema tan complejo que va más allá de lo pactado por los gobiernos, de los discursos y de las acciones emprendidas sin resultados eficaces, que sólo han servido para agudizar más la violencia, como constatamos en la actualidad. Con la doble moral que representa atacar el problema cuando en realidad se es parte de él, la droga llega a su destino final y abastece a millones de personas, problema al que se suma el tráfico de armas sin el menor control en las fronteras de Estados Unidos y México. En 2008, en nuestro país la violencia se elevó a niveles insospechados, puesto que los traficantes impusieron su huella en enfrentamientos cada vez más violentos. Por un lado, los Estados Unidos presionan para redoblar la persecución de los delincuentes, pero a la vez los dota de armas cada vez más letales, lo que hace posible que la droga llegue a su destino. Todo esto es posible gracias a que existe una cadena de complicidad, silencio e impunidad de ambos lados. No es válido argumentar que hay demanda porque existe la oferta. Los Estados Unidos, con el estigma de la “lucha contra las drogas”, han tenido una intervención activa en muchos países de América Latina, como Colombia, Perú y Panamá, para obtener un papel hegemónico en el mundo, con el pretexto del incontrolable tráfico de drogas en los países en vías de desarrollo. No trataremos de justificar a México. El nuestro es un país con muchos problemas de narcotráfico y con una corrupción endémica, pero los males que nos aquejan no se podrán solucionar militarizando las calles. ¿Es correcta la política bélica que está llevando a cabo la presente administración gubernamental? ¿En realidad se le podrá poner punto final al tráfico de drogas prohibidas? ¿Cuál es el verdadero interés de la primera potencia mundial al insistir en que se ataque el problema cuando ésta misma lo genera, cuando en realidad para ellos es un negocio millonario?

Los gobiernos insisten en prohibir las drogas porque “son malas”, porque “atrofian la mente e idiotizan”; argumentan que en estado de drogadicción se cometen los crímenes más atroces, como las violaciones sexuales, aumenta la delincuencia, se atenta contra la salud y, en consecuencia, contra la vida de las personas. Lo contradictorio es que el tabaco también tiene efectos devastadores para la salud y produce miles de muertes al año, mientras que el alcohol destruye familias y provoca accidentes trágicos; sin embargo, somos testigos de una publicidad exorbitante en la que se invita al público a consumirlos, vendiéndolos como artículos de primera necesidad en los supermercados. Pero el hecho de que sean legales no quiere decir que no dañen o que no sean letales por su consumo excesivo. No obstante, como sociedad los aceptamos culturalmente. Breve análisis histórico Las drogas siempre han existido y han ido de la mano del hombre. En muchas culturas se han utilizado para ciertos objetivos y con un significado específico; por ejemplo, en Asia Menor se utilizaba el café; en África, la nuez de kola, y en Sudamérica, el mate. En México los mayas consumían pulque,1 lo mismo que los yaquis en Sonora, que danzan hasta el cansancio consumiéndolo. Otros, como los huicholes y los tarahumaras, lo utilizan para tener un acercamiento con lo místico.2 Se dice que en 1493 Cristóbal Colón cita el cohoba, que los nativos aspiraban por la nariz. Los conquistadores también hacen mención de la coca, el toloachtl, el peyolt y el ayahuasca, que se utilizaban en ceremonias sagradas, con un sentido social de acuerdo con la cultura.3 Al momento de la conquista de América la hoja de coca ya tenía una tradición de por lo menos 6,500 años.4 La adormidera ya se utilizaba antes del nacimiento de Jesucristo —los griegos, como Aristóteles, la citan en sus escritos, por lo que es lógico pensar que ya existía y se consumía desde tiempos remotos—. Las cualidades curativas del opio ya se conocían desde hacía tiempo, pues-

La muerte en Venecia, ópera de Benjamin Britten, se presentó cuatro veces en México, durante el mes de junio. Fue una puesta magníﬁca, a cargo de la Compañía Nacional de Ópera. Una de las mejores de su historia, a decir de muchos expertos. En el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes decidieron grabarla y transmitirla por la televisión. El problema fue que los dueños de los derechos de autor de Britten anunciaron que por cada vez que se transmitiera habría que pagar una cantidad millonaria. El proyecto se desechó. Queda, sin embargo, una pregunta: ¿hasta dónde vale la pena defender los derechos de autor? ¿Hasta dónde no son éstos un obstáculo para la difusión de la música, la literatura, la pintura y las artes en general? Algo debió haber sospechado León Tolstoi cuando declaró que legaba los derechos de sus obras “a la humanidad”.

Acierta el senador Ricardo Monreal cuando señala que la CNDH se ha vuelto burocrática y obsoleta: “Es necesario que el legislativo tome una decisión firme en el marco legislativo”, aseveró: “Es conveniente hacer un alto y una reflexión profunda del desempeño del organismo en los últimos años y tratar de reoxigenar el papel para el que fue creada”. Habría que apuntar, sin embargo, que está reingeniería depende más del Senado que de cualquier otra instancia. El futuro presidente de la CNDH no debe ser un activista ni, menos aun, una persona de choque, sino un abogado —el hecho de que sea abogado ayuda a que se haga cumplir la Constitución con más eficacia— capaz de dialogar, señalar las fallas en forma serena y garantizar el resarcimiento de los daños a las víctimas.

“Los gabinetes de Lázaro Cárdenas, Manuel Ávila Camacho, Miguel Alemán y Adolfo Ruiz Cortines son los mejores de nuestra historia contemporánea”, escribió Carlos Fuentes en Reforma.“El de Calderón, uno de los peores. Cuéntase que Calderón es colérico, que le grita a sus colaboradores. No lo sé, pero de ser así, le hace falta al presidente un gabinete al que no le pueda alzar la voz. La verdadera fuerza está en otra parte: en el respeto, sí, pero también en la conﬁanza de hablar claro y alto. No creo que Cárdenas le gritara a Eduardo Suárez, Ávila Camacho a Rojo Gómez, Alemán a Ramón Beteta o Ruiz Cortines a Torres Bodet”.

to que se empleaba para curar los males f ísicos que siempre han aquejado al ser humano. A ﬁnales del siglo XVII se empezó a generar en Oriente el hábito de fumar el opio por mero placer. Entonces se gestó la Guerra del Opio (1839-1842), en la que China entró en conﬂicto con la Gran Bretaña, que quería prohibir la importación del opio. Esta guerra fracasó, y en poco tiempo China llegó a tener millones de adictos.5 Los chinos empleaban el cannabis disolviéndolo en vino para mitigar el dolor, pues funcionaba como analgésico. A los obreros que erigían las pirámides a 50 grados centígrados bajo el sol les daban de beber cerveza para evitar que se deshidrataran. Incluso se asegura que en tiempo de guerra los soldados eran drogados para que perdieran el miedo en el combate.6 Por su parte, las parteras y los curanderos prescribían a los enfermos con belladona, láudano, opio y mandrágora. En Mesopotamia se encontraron tablas de arcilla del año 400 a.C. con escrituras que alaban el poder del opio para que los deprimidos salieran del estado en que se encontraban. En México, en 1910, era frecuente el uso de láudano y de otros compuestos del opio. Su empleo era legítimo y se ofrecían al público sin el menor problema. Las farmacopeas indicaban la manera de preparar los compuestos con dichas sustancias, que servían para aliviar el asma y la tos.7

Foto: Óscar Alvarado/Procesofoto

El nuestro es un país con muchos problemas de narcotráfico y con una corrupción endémica, pero los males que nos aquejan no se podrán solucionar militarizando las calles. Poco a poco en México se empezó a generar una preocupación por las intoxicaciones debidas al uso de dichas sustancias; se restringió el uso y se empezaron a vender mediante prescripción médica. Quienes se dedicaban a vender dichas plantas medicinales tenían que hacerlo sólo con los farmacéuticos. El sociólogo Luis Astorga afirma que a finales de 1898 la empresa Bayer anunciaba la heroína como remedio infalible para la tos. Incluso hay una foto de pomos de cocaína en polvo que se

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vendían en las farmacias entre 1900 y 1910, uno español y otro alemán. Se utilizaban como analgésicos. Durante el siglo XIX no había leyes que regularan la venta del opio y la cocaína en ningún territorio de los Estados Unidos. Como podemos observar, el empleo de las drogas no es nuevo. Su uso data de tiempos inmemoriales, las sociedades de diferentes partes del mundo las utilizaban y no existían problemas al comercializarlas libremente.

La prohibición En 1909, en la ciudad de Shangai, China, se llevó a cabo la Primera Conferencia Internacional del Opio, cuyo objetivo era regular la compra y venta de dicha sustancia. Aunque no tuvo mayor trascendencia, los Estados Unidos empezaron a asumir el papel del vigilante de la moral del mundo. Curiosamente, en la actualidad es la nación con el mayor número de consumidores de drogas. Fue así como, poco a poco, ese país empezó a presionar a los demás para que restringieran el mercado de sustancias “peligrosas”. Posteriormente, México ﬁrmó el Tratado de La Haya, en 1912, y comenzó a asumir una actitud activa en el control de las sustancias que “degeneran la raza”. Los Esta-

al margen dos Unidos, por su parte, empezaron a obligar a los países latinoamericanos a que se adhirieran al tratado. El médico Hamilton Wright y el comisario Harry Anslinger fueron piezas claves al imponer sus argumentos en contra de las “sustancias peligrosas”. Ambos contribuyeron a la aprobación de la Ley Harrison de 1914 contra el opio y la cocaína, manipulando a la opinión pública. Con información tergiversada comenzaron a generar miedo en la sociedad. Incluso llegaron a afirmar que la “cocaína era el incentivo directo del delito de violación entre los negros del sur”.8 De esta manera se comenzó a infundir miedo y terror a la sociedad respecto del uso de las drogas. En 1934 el mismo comisario Anslinger emitió un informe sobre el abuso del cannabis en los Estados Unidos ante el Comité Asesor de la Sociedad de Naciones sobre el Tráfico de Opio y de otras Drogas Peligrosas: “Los informes presentados por funcionarios de las divisiones antinarcóticos luego de consultar a la policía en diversas ciudades de aquellos estados en que más se ha extendido el abuso del cannabis, indican que los adictos a la marihuana se están convirtiendo en uno de los principales problemas de orden público: el 50% de los crímenes violentos cometidos en distritos habitados por mexicanos, turcos, filipinos, griegos, españoles, latinoamericanos y negros se debe al gran abuso del consumo de marihuana”.9 Como es evidente, el consumo del cannabis se asoció con ciertos grupos étnicos, lo cual fue una cuestión meramente política que en realidad no obedecía a auténticas preocupaciones de salud como se quiso hacer creer. En 1940 los Estados Unidos culparon a México de introducir marihuana a su país y de que su consumo se hubiera extendido tanto (a los usuarios de la marihuana se les imputaron los crímenes más crueles), por lo cual tomaron medidas drásticas para contrarrestarlo. En 1953 se aprobó en Nueva York el Protocolo para Reglamentar el Cultivo de Adormidera, limitándolo sólo a las necesidades científicas. Causalmente, el consumo de ciertas drogas se identificó con diversos grupos que provenían de diferentes países: la marihuana, con los mexicanos, que

eran una importante fuerza de trabajo; la cocaína, con los negros, y el opio con los chinos durante la Gran Depresión de 1929 en los Estados Unidos. En 1953, el médico A. Porot propuso clasificar las grandes toxicomanías, incluyendo el opio, la marihuana, la cocaína, y excluyendo ciertos hábitos en relación con sustancias totalmente “inofensivas” como el tabaco, el alcohol, el café y los somníferos,10 los cuales, según las estadísticas, causaban más muertes que las sustancias “peligrosas”. Cuando se inició la guerra de Vietnam (1958), la idea que se tenía de la marihuana dio un vuelco total en los Estados Unidos, ya que para ese entonces era la droga de mayor consumo entre los jóvenes. De ser la droga más peligrosa pasó a ser la droga del excluido, una droga que dejaba sin voluntad al individuo. Se corrió el rumor de que el gobierno abastecía de marihuana a los jóvenes que se oponían al reclutamiento.11 Los hippies, que hacían uso frecuente de las drogas alucinógenas de la época, estaban en contra de las políticas bélicas de su nación y desempeñaron un papel activo en la lucha por detener la invasión a Vietnam. Con el gobierno de Kennedy se empezó a invertir en la investigación sobre las drogas. La Corte Suprema de Justicia estableció que el drogadicto era un enfermo y no un delincuente, y en 1972 se despenalizó la posesión de la marihuana. Una vez que se terminó el acoso a los consumidores, los esfuerzos del gobierno se enfocaron en castigar a quienes obtenían ganancias económicas derivadas de ese consumo. De esa manera, se diferenció consumo y tráfico de drogas, y América Latina se convirtió en el blanco de las persecuciones de los gobiernos estadounidenses por tráfico de estupefacientes. En 1973 el gobernador Nelson Rockefeller aprobó una ley antinarcóticos en Nueva York que contemplaba condenas de hasta 15 años de prisión con sentencias máximas de cadena perpetua para quienes poseyeran más de dos onzas de heroína o para quienes la vendieran. Sin embargo, en 1976 se verificó un consumo considerable de esa sustancia. Como consecuencia, los traficantes

Los grupos de influencia política también alinean a sus candidatos para la CNDH. José Luis Soberanes, temiendo que algún advenedizo llegue a revisar su gestión, hace llamadas, compromete votos, exige pronunciamientos a favor de Raúl Plascencia, su más leal e incondicional colaborador. Si éste no pega, confía en que sus antiguos aliados del PRI le ayuden a sacar a Mauricio Farah o a Javier Moctezuma. El grupo “UNAM”, por su parte, deseoso de mantener la plaza y hacer limpieza en la Comisión, apoya a Raúl González Pérez y a Patricia Kurczyn. Una facción del PRD se inclina por la aguerrida feminista Patricia Olamendi y una facción del PAN prefiere al “defensor de la vida” Ricardo Sepúlveda. Para no quedar atrás, desde Los Pinos se impulsará a una joven abogada. La carrera ha comenzado En los amparos concedidos por la Suprema Corte de Justicia a los presuntos responsables de la matanza en Acteal hay muchos aspectos que no quedan claros: si quienes han sido liberados son inocentes, todos aquellos que los metieron a prisión —representantes del Ministerio Público y, en especial, los jueces— deben rendir cuentas muy estrictas y, en su caso, ser castigados. Si, por el contrario, son culpables, la Corte debe dejar claro el asunto y no limitarse a aducir que hubo fallas procesales. Fallas procesales existen en todos los juicios del mundo. El pasado 20 de agosto se publicó finalmente el decreto que reforma la Ley General de Salud, el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales. Como el narcomenudeo estaba generando enormes confusiones en el país y las entidades federativas pretendían que la Federación lo resolviera todo, ahora existe una tabla que precisa a partir de qué cantidades de drogas debe intervenir la entidad federativa y a partir de qué cantidades le corresponde hacerlo a la Federación. Es difícil entender por qué nos tardamos tanto en la emisión de estas reformas que determinan qué podemos esperar y qué no podemos esperar de cada autoridad. La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Cometidos contra Periodistas de la PGR señaló que de los 44 informadores asesinados durante el periodo del presidente Felipe Calderón sólo 10 casos estuvieron vinculados con el ejercicio de la profesión periodística. Los 34 restantes han tenido otros móviles y es sólo una coincidencia que las víctimas hayan 9 El Mundo delsido Abogado periodistas. septiembre 2009

tuvieron que recurrir a los menores de edad que no estuvieran sujetos a estas penas para distribuir la heroína. Después de una polémica en torno a este asunto, Nueva York tuvo que desistir de aprehender a los menores que cometían estas infracciones .12 En 1974, en Buenos Aires, Argentina, se hizo pública la colaboración de este país sudamericano con los Estados Unidos, con el argumento de que la guerrilla era el principal consumidor de drogas; en consecuencia, la campaña antidrogas se dirigió contra de la guerrilla.13 En 1982 el presidente de los Estados Unidos, Ronald Reagan, declaró la guerra contra las drogas, pues consideró que su consumo era un problema de seguridad nacional. Enfocó sus baterías contra la cocaína y, en consecuencia, contra los países productores de América Latina. George H. W. Bush invadió Panamá en 1989 con el pretexto de apresar al general Manuel Antonio Noriega, presidente de aquella república centroamericana, por su presunto involucramiento en el tráfico de drogas. Curiosamente en ese país estuvo ubicada la Escuela de las Américas durante 38 años (1946-1984), de cuyas filas salieron los más atroces dictadores de América Latina, entrenados por militares estadounidenses. El presidente panameño Jorge Illueca la llamó “la base gringa para la desestabilización de América Latina”. Como siempre, los países latinoamericanos fueron acusados de ser los principales productores de droga y, en consecuencia, del incremento de su consumo. Según la periodista Manú Dornbierer, en su libro La otra guerra de las drogas, los Estados Unidos son los mayores productores de sustancias químicas que se utilizan para la fabricación de drogas sintéticas y al mismo tiempo son de los más importantes productores de marihuana.14 Aquí haremos una breve mención de lo que ocurrió en 1920, cuando fue aprobada la Ley Volstead, que prohibió la producción y el consumo del alcohol en los Estados Unidos: la corrupción se disparó a grados alarmantes, las cárceles se llenaron de personas relacionadas con el tráfico y el consu-

El Mundo del Abogado septiembre 2009

mo del alcohol, la policía protegía los bares clandestinos y miles de personas sufrieron daños irreversibles por ingerir bebidas alcohólicas adulteradas. Y a raíz de la prohibición, Tijuana se convirtió en una ciudad del vicio, adonde los estadounidenses se dirigían cruzando la frontera para beber aguardiente sin ser molestados. La Ley Volstead, que prometió acabar con el alcoholismo y erradicar el tráfico del alcohol, propició una de las historias más negras de los Estados Unidos. En la actualidad Desde 2006, la violencia se ha recrudecido en todos los estados de la República mexicana, con más agudeza en lugares como Ciudad Juárez, Tijuana, Tamaulipas y Sinaloa, donde los enfrentamientos entre bandas rivales no han permitido ningún tipo de tregua. Incluso esta violencia, que nadie ha podido detener —ni siquiera el ejército mexicano— alcanzó a los elementos de la Secretaría de Seguridad Pública Federal. Según cifras del periódico El Mañana, de Nuevo Laredo, Tamaulipas, el año 2008 fue el más dif ícil para la Secretaría de Seguridad Pública Federal, ya que se contabilizaron 73 bajas en sus filas, de las cuales en mayo ocurrió el mayor número, con 14 muertos en enfrentamientos con delincuentes mejor armados y entrenados. Muchos de los sicarios al servicio de los traficantes pertenecieron al ejército mexicano y a la policía. La Agencia Federal de Investigación (AFI), creada en el sexenio de Vicente Fox, de la que se tenían grandes expectativas para acabar con el tráfico de drogas, se ha visto involucrada en muchos casos de corrupción y ha servido al narcotráfico. Asimismo, la Policía Federal Preventiva (PFP) ha estado implicada en la protección de diversos grupos criminales, como en el caso del ex comisionado Gerardo Garay Cadena y Francisco Navarro. También ha habi-

do diversas ejecuciones de altos mandos de la PFP y hemos visto cómo los mandos militares han tomado el control de las instituciones encargadas de nuestra seguridad; pero ¿quién nos garantiza que éstos no serán corrompidos por el poder del narcotráfico? Es bien conocido que narcotráfico, políticos, militares y policía han delinquido en coautoría. El gobierno justifica la elevada violencia con los golpes “contundentes” que ha infligido a los traficantes, y presume que está realizando una limpieza profunda, pero el hilo se rompe por lo más delgado. Con altos funcionarios de reputación dudosa que siguen al frente de nuestras instituciones encargadas de brindar seguridad, una policía a la que le tememos y un ejército corrupto, las autoridades pretenden ganar la lucha contra el tráfico de drogas. ¿Acaso el presidente Felipe Calderón no se ha dado cuenta de la putrefacción de sus instituciones? Éstos han sido años de mucha irresponsabilidad de las autoridades, que han dejado en segundo término la seguridad de sus ciudadanos, que han solapado el crecimiento delictivo e, incluso, que han sido partícipes de la misma delincuencia. Y la presente administración pretende terminar con el problema militarizando las calles y protagonizando enfrentamientos cada vez más violentos. ¿Aún se ignora que este cáncer es incurable y que su expansión data de muchas décadas atrás? En días recientes ha habido una guerra de declaraciones entre los Estados Unidos y México respecto de la situación que vive el país por efecto del narcotráfico. Los vecinos del norte presionan a México para que capture a los traficantes, pero ellos no tienen el más mínimo control de las armas que se adquieren en su país y cruzan la frontera sin el menor contratiempo. No hay que olvidar que ese país es el número uno en el consumo de drogas y no ha entendido que hay una co-

Hemos visto cómo los mandos militares han tomado el control de las instituciones encargadas de nuestra seguridad; pero ¿quién nos garantiza que éstos no serán corrompidos por el poder del narcotráﬁco?

Recordemos los disturbios que vivió Culiacán, Sinaloa, después de la detención de Alfredo Beltrán Leyva, que desató una guerra sin tregua en aquella capital. ¿Acaso México tiene que vivir lo que vivió Colombia a ﬁnales de 1980, cuando Pablo Escobar Gaviria sembró el terror y asesinó a gente de cualquier estrato? Cuando el gobierno del presidente colombiano Virgilio Barco ﬁrmó el Tratado de Extradición con Estados Unidos, los carteles de la droga le declararon la guerra. El que esto suceda en México parece cuestión de tiempo. El gobierno presume de que los carteles de la droga han sido debilitados por los golpes certeros que les ha propinado, pero habría que investigar si a raíz

de esos golpes “certeros” los narcotraficantes están dispuestos a abandonar el negocio, o si las personas aprehendidas sólo han sido sustituidas, ya que siempre hay gente dispuesta a arriesgar la vida para saciar su ambición. Con el Plan Mérida, que quizá tendrá los mismos resultados que el Plan Colombia, no sería raro ver en un futuro cercano tropas estadounidenses y oficinas de la DEA en México. Por lo pronto, los Estados Unidos ya hallaron un símil entre los carteles de la droga y los grupos insurgentes, como se evidencia en las recientes declaraciones de Janeth Napolitano, secretaria de Seguridad Nacional estadounidense, quien comparó el tráfico de drogas con el terrorismo y ha convocado a tomar medidas severas contra ese problema, sugiriendo crear una oficina desde la cual funcionarios de México y los Estados Unidos trabajen de manera conjunta para atacar a los carteles de la droga. No obstante, ante la idea que nos han vendido de la lucha contra el narcotráfico, los mexicanos debemos estar conscientes de los problemas prioritarios que debemos enfrentar, como la desigualdad de las clases sociales o la falta de oportunidades para los jóvenes. Lamentablemente, en el presente gobierno no hay espacio para políticas más flexibles sobre el tráfico de drogas ilícitas, y mientras no se apliquen soluciones más creativas para contener el problema, seguiremos experimentando las consecuencias de esta lucha perdida: familias desintegradas, esposas viudas, hijos sin padres y, tristemente, la droga seguirá llegando a su destino y traspasando fronteras, y el dinero del narcotráfico seguirá corrompiendo y comprando conciencias.

* La autora es abogada por la Escuela Libre de Derecho de Sinaloa y especialista en Derecho civil por la Universidad Nacional Autónoma de México. 1 Mario Alfonso Sanjuán y Pilar Ibáñez López, Todo sobre las drogas legales e ilegales, Madrid, Dykinson, 1992, p. 19. 2 Antonio Escotado, El libro de los venenos, Madrid, Mondadori, p. 22. 3 Mario Alfonso Sanjuán, op. cit., p. 19, nota 1. 4 Edgar Saavedra Rojas, “La represión como la única medida utilizada en la lucha contra el narcotráfico y las nuevas alternativas de la misma política en la última Convención de Viena”, Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico, 1991, vol. 60, núm. 4, p. 1085. 5 John Macgrath y Frank Scarpitti, La adicción a las dro-

gas en la juventud actual, Buenos Aires, Mundo Moderno Paidós, vol. 70, p. 18. Mario Alfonso Sanjuán, op. cit., p. 22. 7 Luis Astorga, El siglo de las drogas, México, Plaza & Janés, p. 17. 8 Rosa del Olmo, “Drogas: distorsiones y realidades”, Nueva Sociedad, núm. 102, Caracas, Venezuela, julioagosto de 1989, p. 81. 9 Ronald Hamony, Tráﬁco y consumo de drogas, Madrid, Unión Editorial, 1991, p. 34. 10 Antonio Escotado, op. cit., p. 29. 11 Manú Dornbierer, La otra guerra de las drogas, Estado de México, Libros del Sol, 2007, p. 75. 12 Ronald Hamony, op. cit., p. 19. 13 Rosa del Olmo, op. cit., p. 88. 14 Manú Dornbierer, op. cit., p. 21.

Foto: Alfredo Estrella/Procesofoto

rresponsabilidad de ambos países en la prevalencia del problema. La situación es muy compleja. Hace casi cien años comenzó la prohibición y el problema ha ido en aumento: la droga sigue llegando a su destino final y cualquiera tiene acceso a ella, en cualquier lugar. El día que decidamos drogarnos lo vamos a hacer sin el menor contratiempo. Entonces, ¿por qué seguir aplicando la misma política de hace un siglo si no ha funcionado? Tarde o temprano tendremos que implementar políticas más flexibles y abiertas frente al consumo de drogas, como las de Holanda, donde en los llamados coffee shops la venta de marihuana es legal y los consumidores la utilizan sin el menor problema y en plena armonía. Sin duda, éste es un ejemplo que vamos a tener que seguir para contener el problema porque, como se ha visto a lo largo de cien años, la prohibición y el aumento de la punibilidad no funcionan. En la presente administración han sido aprehendidos algunos personajes relacionados con el tráfico de drogas, pero en los próximos meses veremos hasta dónde llega la violencia como consecuencia de estas aprehensiones.

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Aníbal Sánchez

Serafín Ortiz Los mitos del combate a la delincuencia 12

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El Derecho penal contemporáneo resuelve problemas derivados de la violencia delictiva? No. El Derecho penal se inventó para atenuar la violencia social, de manera que las reacciones directas por medio de la venganza privada se puedan evitar; por eso se creó un derecho que depositó en el Estado la facultad del ius puniendi, es decir, la imposición de sanciones para atender los problemas de violencia en la sociedad. Sin embargo, el Derecho penal contemporáneo se autolimitó respetando los derechos fundamentales de los delincuentes, quienes a pesar de haber cometido un delito siguen siendo sujetos de derechos humanos. Ésta es la razón de la existencia del Derecho penal contemporáneo: atenuar la violencia social. ¿Son adecuadas las sanciones penales para contener la criminalidad? Las sanciones penales que se encuentran en las normas del Derecho penal son mensajes que se dirigen a la colectividad para tratar de incidir en su estado mental con el objetivo de inhibir la comisión de delitos, pero es un error pensar que sólo estableciendo sanciones en los códigos se puede frenar la criminalidad. Lo que debe revisarse es la forma como operan los órganos de la justicia penal para saber si aplican las sanciones que establece la ley. Para eso se tiene que medir la celeridad con que se aplican las condenas, la severidad con que se sanciona y la certeza de la sociedad en que siempre que se cometa un delito se impongan las penas correspondientes. A esto se llama “objetividad de la sanción”. Sólo con una medición empírica se puede saber si aquella sanción, al momento de aplicarse, se adecua a casos concretos. Si existe un alto índice de impunidad y las sanciones no se aplican, entonces dichas sanciones constituyen sólo enunciados sin valor; además, hay que observar que existe la tendencia de agravar las sanciones, lo cual en principio no resuelve el problema porque los destinatarios del eventual castigo muchas veces ni siquiera conocen las normas y, por eso, el hecho de agravar las sanciones no disminuye los índices delictivos.

¿De qué manera operan los cuerpos de seguridad pública en materia de prevención del delito? La operación de los cuerpos de seguridad pública, particularmente de la policía preventiva, todavía se desarrolla de manera muy improvisada en nuestro país, pues estrictamente hablando no existe la formación policial. Para atender el problema de la seguridad necesitamos policías de carrera, dotados de los conocimientos, las habilidades y las aptitudes necesarios para que puedan desempeñar su función con calidad. Las acciones de la policía deben profesionalizarse, como sucede en otros países del mundo como Inglaterra, Alemania o Francia, donde la carrera policial es una realidad. En México, las acciones de la autoridad policial funcionan de manera reactiva, es decir, se dan sólo cuando ya ocurrió el delito, pero no operan de manera preventiva para evitar la consumación del hecho delictivo, identiﬁcando los elementos que permitan reaccionar antes de que se produzca; por ejemplo, deben saber cuáles son las zonas criminógenas, cómo operan las cadenas criminales, cuál es el índice de reincidencia de los infractores… La policía no sólo debe reaccionar frente a la delincuencia, sino debe llevar a cabo una serie de acciones anticipadas para prevenirla, con base en información adecuada y en habilidades para la oportuna detección de los delitos.

¿Son complementarias la seguridad pública y la seguridad nacional? La seguridad nacional está depositada particularmente en el ejército; sin embargo, en los últimos meses hemos sido testigos de la intervención de éste para garantizar la seguridad pública, de modo que aunque la seguridad pública y la seguridad nacional son acciones distintas, en nuestros días se han vinculado para atacar a la criminalidad organizada. Sin duda, la intervención del ejército contra la criminalidad organizada encuentra su justiﬁcación en que dicha criminalidad organizada ha puesto en crisis al Estado, en algo que se ha vuelto un tema de seguridad nacional. No obstante, las fuerzas armadas no deben intervenir contra la delincuencia común; es algo que corresponde sólo a los órganos que cuentan con las facultades y las potestades que establecen la Constitución y las leyes que buscar proveer de seguridad a los gobernados. Es indispensable distinguir muy bien entre seguridad pública y seguridad nacional, porque, como ya he comentado, no se trata de lo mismo. En el caso especíﬁco de la delincuencia organizada, el ejército sólo coadyuva a garantizar la seguridad pública pero no puede actuar al margen de los derechos fundamentales. En eso hay que tener mucho cuidado porque deben respetarse las garantías individuales de todos los gobernados. ¿Cree que las prisiones rehabilitan socialmente a los delincuentes?

En el contexto de lucha frontal contra la delincuencia que ha emprendido el gobierno federal, son muchos los cuestionamientos sobre la conveniencia de la intervención del ejército, la eﬁcacia del incremento de las penas o la posibilidad de lograr la rehabilitación social de los delincuentes. De estos y otros temas de Derecho penal nos habla Serafín Ortiz, rector de la Universidad Autónoma de Tlaxcala. El Mundo del Abogado septiembre 2009

Es muy poco probable que se pueda reinsertar con éxito a los delincuentes, pues al ser privados de su libertad, en la prisión son obligados a adquirir valores diferentes de los de la sociedad en general Ya se modiﬁcó el artículo 18 constitucional que establece la reinserción de los delincuentes a la sociedad. Nosotros hemos medido empíricamente el papel de la prisión en esa función de reinserción y hemos podido comprobar, desde la perspectiva criminológica, que a un mayor tiempo de internamiento de un delincuente corresponde un mayor deterioro de su conducta. A este fenómeno se le llama prisionización, el cual consiste en la introyección de los valores de la prisión en quienes ingresan a ella, valores que se practican intramuros y que diﬁeren de los de la sociedad en general. Se dice que la prisionización destruye la cultura original de quien ingresa a la cárcel y le suministra nuevos

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valores que se caracterizan por la violencia. Por esa razón, es muy poco probable que se pueda reinsertar con éxito a los delincuentes, pues al ser privados de su libertad, en la prisión son obligados a adquirir valores diferentes de los de la sociedad en general. Creo que para erradicar este problema es necesario instituir penas más cortas y un tratamiento de reintegración social más adecuado. ¿Cómo podemos disminuir la impunidad? La impunidad es un problema de falta de credibilidad en las instituciones encargadas de la prevención delictiva. La gente ha desconﬁado tanto de la po-

licía como del ministerio público y de los jueces, y cada vez es más alta la cifra oscura, es decir, los delitos que no se denuncian, que los que llegan al conocimiento de la autoridad, precisamente debido a esa desconﬁanza. Debe haber credibilidad en las instancias de la justicia penal para que la gente acuda a presentar sus denuncias. La impunidad es un fenómeno creciente que propicia que los delincuentes se queden sin ser sancionados. Y, por su parte, la ciudadanía se abstiene de denunciar y dar seguimiento a una acusación, precisamente por esa falta de credibilidad. Para combatir lo anterior, nosotros hemos propuesto que se establezca un Fondo Nacional de Recompensas que incentive la denuncia, que permita que ésta se realice con secrecía y que contribuya a que la información que proporciona el denunciante se pueda utilizar para investigar, detener, procesar y sentenciar al delincuente. Sin duda, si la ciudadanía tiene la cer-

teza de que puede obtener un beneficio con su denuncia, crecería la cultura de la denuncia y disminuiría la impunidad. ¿Existen mecanismos de combate a la criminalidad organizada? Creo que el principal es el fortalecimiento de la cultura de la denuncia. Si quienes saben dónde hay una casa de seguridad o un laboratorio en el que se procesan drogas, o una tienda donde se practica el narcomenudeo y se comercializan los estupefacientes, pueden obtener un beneficio a través del Fondo Nacional de Recompensas, seguramente darán más datos para que intervengan los órganos del gobierno. Todo lo anterior funcionaría a través de la denuncia anónima, con la cobertura de los beneficios del Fondo, lo que ayudaría a conocer mejor la integración de los grupos de la criminalidad organizada. A lo anterior debemos agregar una mejor formación y preparación de los cuerpos de seguridad, y una óptima y abundante información que nos permita conocer datos estadísticos sobre redes criminales y dar seguimiento a los ex convictos que han sido procesados y sancionados por su comportamiento ilícito, todo lo cual proporcionaría más elementos para combatir el crimen organizado. ¿Se deben agravar las sanciones penales? No, porque hacerlo implica una carrera al infinito, además de que empíricamente nunca se ha demostrado cuál es el efecto coactivo en la mente de los criminales cuando se agravan las sanciones. En términos de privación de la libertad, México es uno de los países que han establecido sanciones más severas —en algunos estados de la República hay penas que llegan hasta los 70 años de prisión—, aunque en realidad el agravamiento de las sanciones sólo es una ilusión; se piensa que el potencial delincuente, al conocer la severidad de las sanciones de sus eventuales actos ilícitos, va a desistir de incurrir en el delito, pero esto no se ha demostrado. Yo no conf ío en esta vía y pienso que lo mejor es no seguir con esa tendencia creciente de agravar las sanciones para prevenir los actos delictivos.

¿Es posible prevenir las infracciones de los menores de edad? Pienso que si abordamos los comportamientos desviados de los adolescentes y los jóvenes sí podemos anticiparnos. En esta tarea, la educación cuenta muchísimo. También es necesario considerar la creación de oportunidades para que los jóvenes cuenten con opciones para desarrollarse y tengan mejores expectativas en los rubros de alimentación, vivienda, acceso a la salud, educación y empleo. Generar acciones más de política social que de política

metido el delincuente, no pueden agraviarlo más, es decir, no pueden caer en prácticas de tortura. Finalmente, ¿cuáles son las acciones de política criminal para disminuir la incidencia delictiva? Existen tres niveles de la política criminal para atender la incidencia delictiva: el proactivo, el disuasivo y el restaurativo. En estos tres niveles tenemos que revisar todo el sistema penal. La política criminal proactiva requiere el diseño de un sistema penal

Serafín Ortiz Ortiz es licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Tlaxcala; cuenta con la maestría latinoamericana en ciencias penales y criminológicas por la Universidad de Zulia, Venezuela, y con el doctorado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Ha ocupado diversos cargos en la administración pública estatal y federal vinculados a la procuración de justicia; sin embargo, sobresale su vocación por la docencia y la investigación. Ha ocupado los cargos de director de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Tlaxcala, coordinador de la División de Estudios de Posgrado, coordinador de la División de Ciencias Sociales y Administrativas, y secretario académico de esa misma institución. Asimismo, ha sido presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Tlaxcala, institución de la que es consejero. En noviembre de 2002 recibió el Premio Nacional de Investigación Jurídica, otorgado por la Asociación Nacional de Facultades de Derecho. Desde octubre de 2005 se ha desempeñado como rector de la Universidad Autónoma de Tlaxcala.

criminal permitiría que el joven, potencial delincuente, pueda evitar una carrera delictiva cuando sea adulto. ¿Cómo conciliar la fuerza policial con el respeto a los derechos humanos? Éste es uno de los grandes problemas de las democracias. No se puede exacerbar la fuerza policial y tratar de prevenir la delincuencia a cualquier costo, pasando por encima de los derechos fundamentales. Existe un límite muy claro si sabemos aplicar este criterio: la intervención policial es una fuerza legitimada por el Estado de Derecho; pero esa fuerza no puede desbordarse, de manera que el límite de la intervención de los órganos de policía cuando realicen una detención es que, una vez so-

preventivo, así como evitar la inﬂación penal e incorporar la tecnología, el manejo de información criminalística y el control cibernético del procesado. La política criminal disuasiva debe ofrecer experticia en la procuración de justicia, la instauración de la carrera policial y la objetividad de la sanción, lo que implica celeridad, certeza y severidad. Finalmente, la política criminal restaurativa debe considerar el uso alternativo del Derecho —mediación—, el Derecho premial —fondo de recompensas—, el Derecho restaurador —reparación del daño, trabajo socialmente útil y trabajo reparatorio— y la desmitiﬁcación de la readaptación social del sentenciado.

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Lo que ya no funciona en las juntas de conciliación y arbitraje Diversas organizaciones —la ANADE, la Barra Mexicana, El Ilustre y Nacional Colegio de Abogados, la COPARMEX y la CONCAMIN—, así como algunos abogados laboralistas postulantes, entregaron al secretario de Gobierno del Distrito Federal, José Ángel Ávila Pérez, un documento en el que señalan la problemática de la impartición de Justicia Laboral en la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Distrito Federal, así como algunas propuestas para el mejoramiento de la misma. Problemática de la impartición de la justicia en la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del D.F. 1) La impartición de la justicia laboral en la JLCyA debe ser pronta y expedita de acuerdo a lo establecido en la Ley Federal del Trabajo, situación que en el caso que nos ocupa no sucede, pues el trámite de un juicio en la JLCyA dura en promedio 4 años, cuando conforme a la ley debe durar 66 días hábiles, lo que signiﬁca: v En caso de que un patrón pierda un juicio, se le causan serios perjuicios, al tener que pagar salarios caídos por 4 años o más, lo que pone en peligro la existencia de una pequeña o mediana empresa. v En el caso del trabajador, hay ocasiones que cuando puede hacer exigible su derecho derivado de un laudo, el patrón ya no existe, al haber transcurrido tiempo en exceso entre la fecha en que presentó su demanda y la

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ejecución del laudo, lo que hace incobrable su derecho. Por lo que es necesaria la implementación inmediata de medidas y criterios, a fin de agilizar la impartición de la justicia en la JLCyA. 2) Justicia que no es pronta y expedita, no es justicia, además de que causa graves perjuicios a la economía de los habitantes del D.F., ya que provoca el cierre de fuentes de trabajo o, lo que es peor, inhibe la inversión y la generación de nuevos empleos. Lo anterior obedece a que no existe un presupuesto acorde a las necesidades de la impartición de la justicia laboral, ya que el local donde se encuentra ubicada la JLCyA es insuficiente e inseguro en su estructura, con espacios reducidos e inoperantes; incluso la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, que compartía el mismo edificio, se tuvo que mudar por la inseguridad que presentaba el inmueble.

Es necesaria la creación de nuevas Juntas Especiales para atender en forma adecuada a quienes solicitan la impartición de la justicia laboral. A manera de comparación, en el Distrito Federal existen 64 Juzgados Civiles, 40 Juzgados de lo Familiar, 21 Juzgados de Arrendamiento y 66 Juzgados Penales, y sólo existen 17 Juntas Especiales que atienden juicios laborales en el ámbito local, lo que es insuficiente y ha traído el rezago a que se ha hecho referencia. Es importante señalar que el número de juicios, trámites paraprocesales y demás actividades inherentes a la JLCyA, han crecido en forma desproporcionada, tal y como se desprende de la estadística que lleva de los asuntos atendidos en la misma; sin embargo, el número de Juntas Especiales y de personal que las atiende no ha crecido en la misma proporción, lo que provoca la dilación de los juicios laborales. Consideramos que las necesidades y requerimientos de JLCyA, tal vez por desconocimiento de la problemática, no están siendo atendidas por el Gobierno del Distrito Federal. 3) Existen en forma frecuente actos de intimidación y de violencia en contra de los litigantes durante el ejercicio de su profesión ante la JLCyA, actos que cada día son más frecuentes y violentos. Como consecuencia a todo lo anterior, y por ser un tema de alta importancia, solicitamos al Gobierno del Distrito Federal para que intervenga y resuelva la problemática expuesta, comprometiéndonos los litigantes en apoyar al Gobierno del Distrito Federal y a los funcionarios de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Distrito Federal en el mejoramiento de la impartición de la justicia y aplicar los principios de ética que nuestra profesión requiere. Criterios y medidas que sugerimos se implanten de forma inmediata, a fin de agilizar la impartición de justicia laboral 1) La creación de una Unidad de Convenios, que tenga como objetivo la ratificación y cumplimentación de convenios y así evitar la distracción de los secretarios de Acuerdos. 2) Establecer una reserva de mecanógrafas, a fin de que cuando falte una mecanógrafa a laborar, pueda ser sus-

tituida por alguna de ellas y evitar el retraso y demoraa en la atención de las audiencias en las Juntas Especiales. 3) Solicitar a los representantes obrero-patronaless que asistan de tiempo completo a la Junta para firmar los acuerdos y laudos correspondientes inmediatamente y se déé agilidad a la continuidad del trámite. nda se 4) Que al momento de la presentación de la demanda notifique a la parte actora de la audiencia de CDEOAP, P, y en caso de que haya prevención o requerimiento, notificárseárselo con posterioridad. 5) En los acuerdos sobre admisión de pruebas, señalar ñalar las diversas fechas para el desahogo de todas y cada una de las pruebas y de inmediato girar oficios o solicitar informes para que durante el desahogo de pruebas, las autoridades correspondientes puedan rendir los informes mes necesarios. 6) Destinar un número específico de actuarios, a fin de que se encarguen de notificar al IMSS e INFONAVIT y evitar que cada Junta tenga que acudir a los domicilioss de dichas instituciones a practicar las notificaciones. 7) Hacer cumplir el artículo 838 de la Ley Federall del Trabajo para que las resoluciones se dicten en el acto de la audiencia o dentro de las 48 horas siguientes y evitar las reservas sobre el estudio de admisión de pruebas, incidentes de personalidad e incompetencia. 8) Destinar policías en la JLCyA debidamente capacitados para evitar la violencia que impera dentro y alrealreededor de la misma.

México, Distrito Federal, a 3 de julio de 2009 Asociación Nacional de Abogados de Empresa, Colegio de Abogados, A.C. Álvaro Altamirano Barra Mexicana, Colegio de Abogados, A.C. Jorge Enrique Roel Paniagua Confederación Patronal de la República Mexicana Tomás Héctor Natividad Sánchez Confederación Nacional de Cámaras Industriales Octavio Carbajal Bustamante Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México, A.C. Fernando Yllanes Martínez Antonio Montes Peña, abogado laboralista postulante Marcos Chávez Orozco, abogado laboralista postulante Héctor Manuel Cervantes Nieto, abogado laboralista postulante

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Víctor E. Corzo Aceves y Ernesto E. Corzo Aceves

Honduras: a dos meses del golpe Dos meses después del domingo 28 de junio, cuando el presidente de Honduras, Manuel Zelaya, fue exiliado a Costa Rica en contra de su voluntad por fuerzas armadas hondureñas, la situación política de dicho país no ha variado y todo se ha quedado en meras declaraciones políticas. Algunos esperaban un involucramiento más activo por parte de los Estados Unidos o de la Unión Europea; inclusive, dicha expectativa se convirtió en objeto de sarcasmo por otros, que señalaban que resultaba irónico que un gobierno de izquierda, que ideológicamente criticaba la intervención de las potencias extranjeras en los asuntos internos del Estado, ahora clamara por su mediación. Aunque lo anterior no tiene nada de extraño ya que dicho reclamo se justiﬁca a través de la teoría realista de las relaciones internacionales, según la cual se explica que el Estado siempre tomará las decisiones que garanticen su existencia, aun cuando parezcan contradictorias con la propaganda ideológica de la corriente política del gobierno en turno. A continuación analizaremos, por un lado, la “otra” versión de los hechos acontecidos en Honduras, la cual centra su argumento principal en la violación del régimen normativo hondureño, no por el gobierno de Micheletti, sino por el gobierno de Manuel Zelaya. Y por el otro, el efecto real de la estrategia que ha adoptado la comunidad internacional respecto del supuesto “golpe de Estado” en Honduras. Una versión alternativa de los hechos Durante los últimos meses se ha abordado desde diversas perspectivas la situación política en Honduras. La visión prevaleciente ha sido aquella en la que se condena el “golpe de Estado” que derrocó a Manuel Zelaya de la presidencia del Estado hondureño, por tratarse de una violación a los principios democráticos.

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No obstante lo anterior, existe otro punto de vista a través del cual se ha intentado justificar dichos hechos y que encuentra sustento directamente en una interpretación legal del sistema normativo hondureño. El punto de partida de la “otra” versión de los hechos está en la interpretación conjunta de los artículos 239 y 374 de la Constitución de Honduras, los cuales señalan, respectivamente: “El ciudadano que haya desempeñado la titularidad del Poder Ejecutivo no podrá ser presidente […] El que quebrante esta disposición o proponga su reforma, así como aquellos que lo apoyen directa o indirectamente, cesaran de inmediato en el desempeño de sus respectivos cargos y quedarán inhabilitados por diez años para el ejercicio de toda función pública” y “No podrán reformarse, en ningún caso […] los artículos que se refieren […] al periodo presidencial, a la prohibición para ser nuevamente presidente de la República, el ciudadano que lo haya desempeñado bajo cualquier título y el referente a quienes no pueden ser presidentes de la República por el periodo subsiguiente”. Lo anterior adquiere relevancia dado que la razón principal por la cual Manuel Zelaya fue “derrocado” es supuestamente por buscar una modificación a la Constitución hondureña, con la finalidad de reelegirse en el cargo de presidente de Honduras, lo cual, como se ha podido apreciar con las disposiciones normativas antes transcritas, a la luz del Derecho positivo vigente en Honduras, es causal de remoción inmediata del puesto público. Si bien es cierto que existe incertidumbre sobre la veracidad de los hechos específicos argüidos tanto por Zelaya como por Micheletti sobre lo acontecido en Honduras, conocer esta “otra” versión de los hechos, y confrontarla con el repudio internacional expresado por diferentes cabezas de Estado, nos permite plantear la siguiente reflexión: ¿se puede elevar a la democracia —como forma de gobier-

no— al rango de principio del Derecho internacional oponible a todos los estados? Algunos podrían responder esta pregunta en sentido negativo, argumentando el principio de libre determinación de los pueblos a través del cual se señala, de conformidad con la Resolución 2625 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que “todos los pueblos tienen el derecho de determinar libremente, sin injerencia externa, su condición política”. Sin embargo, existe otra corriente que contestaría en sentido afirmativo, con sustento en la Carta Democrática Interamericana, en la Resolución de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos 1080 (XXI-O/91), según la cual se estableció “un mecanismo de acción colectiva en caso de que se produjera una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los estados miembros de la organización”, o en el trabajo del grupo intergubernamental conocido como “Comunidad de Democracias”, el cual busca —entre otras cosas— crear un “caucus democrático” en el seno de las Naciones Unidas y la expansión democrática en diferentes estados. A menos que a la reflexión anterior se le dé una respuesta en sentido afirmativo y se considere a la democracia como principio de Derecho internacional, resulta dif ícil comprender la pretensión de la comunidad internacional de imponer su voluntad en contra de lo estipulado por la Constitución de Honduras. Si bien es cierto que el Derecho internacional tiene una supremacía sobre el Derecho interno de los estados, también lo es que para que dicha supremacía exista debe haber también una fuente específica de Derecho internacional que la avale, lo que para el caso en comento no existe de manera expresa en ningún instrumento convencional o en la costumbre internacional,

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pues solamente hay resoluciones de organizaciones internacionales que no pasan de ser soft-law sin obligatoriedad alguna para los estados. Además, dicha posición resulta contradictoria ya que ¿cómo se explicaría la supuesta restitución del régimen democrático, si el mismo fue depuesto por la norma fundante democráticamente adoptada 17 años antes? Implicaciones de no reconocer al nuevo gobierno de Honduras Diferentes gobiernos alrededor de Latinoamérica se han expresado enérgicamente en contra del supuesto golpe de Estado ocurrido en Honduras. En especial, el gobierno mexicano, a través del presidente Felipe Calderón, ha repetido en varias ocasiones su rechazo al gobierno de Micheletti y su apoyo a Zelaya. Pero ¿en qué se traduce la reacción de los demás estados latinoamericanos respecto de la situación en Honduras y su no reconocimiento? El reconocimiento o no de un gobierno dentro del sistema interamericano signiﬁca la declaración de un soberano como la condición para el establecimiento de relaciones formales bilaterales, que incluyen las relaciones diplomáticas y otros actos soberanos entre estados, como la celebración de tratados. Es decir, el Estado que reconozca al gobierno de Micheletti simplemente declara que frente a este Estado, Honduras mantiene los derechos y las obligaciones que el Derecho internacional le otorga (artículo 14 de la Carta de la Organización de Estados Americanos). No obstante, se debe tener en cuenta una sutil pero muy importante distinción: el reconocimiento en este caso no es constitutivo y no es condición necesaria para la existencia de la nueva administración de Honduras que expulsó a Zelaya. La importancia del rechazo de México y de los demás estados miembros de la Organización de Estados Americanos no tiene gran impacto en Honduras por el hecho de que la nueva administración retiene el poder efectivo dentro del territorio. El rechazo contundente de la comunidad regional al “golpe de Estado” tendría un impacto vital si Micheletti ejercie-

Foto: http://www.rnw.nl/es

ra un grado inferior de autoridad dentro de Honduras. Pero esto, al parecer, no es el caso. Inclusive, la declaración de México con respecto al no reconocimiento del gobierno en Honduras parece girar gradualmente hacia una posición más activa a la promovida por el secretario de Relaciones Exteriores, Genaro Estrada, durante el transcurso del siglo pasado. De acuerdo con la Doctrina Estrada, los países no deberían interferir en los asuntos internos de otros y, por ende, no debería haber ninguna declaración con respecto al reconocimiento. En este caso, el presidente Felipe Calderón ha manifestado expresamente un enérgico rechazo por la deposición de Zelaya. La respuesta de la comunidad regional a través de la expulsión de Honduras de la Organización de Estados Americanos —Resolución AG/RES. 2 (XXXVII-E/09)—, adoptada bajo la doctrina de legitimación, concuerda con las razones históricas y con la política de los Estados Unidos de América respecto al reconocimiento de estados centroamericanos diseñada para proteger la estabilidad en el área adyacente al Canal de Panamá en el siglo XX. Bajo esta tendencia, todos los gobiernos que hayan llegado al poder por medios “extraconstitucionales” no deben ser reconocidos. La consecuencia de la expulsión y el rechazo de los países latinoamericanos

tiene como faceta su no disposición a mantener las relaciones normales con el Estado concerniente. Por ejemplo, Honduras formaba parte de las reuniones entre la Comunidad Europea y otros estados centroamericanos (Nicaragua, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Panamá) para la negociación de un acuerdo de asociación que serviría como un instrumento internacional para el fomento del diálogo político, la cooperación y el libre comercio. La Unión Europea ha señalado que las pláticas se retomarán en septiembre con la posibilidad que Honduras esté presente, una vez que recupere su institucionalidad democrática interrumpida por el golpe de Estado. En otras palabras, el reconocimiento en el contexto de las relaciones internacionales está condicionado, en el caso de Honduras, al carácter democrático del régimen. Sin embargo, el no reconocimiento a Honduras en el Derecho internacional bajo el supuesto democrático hace caso omiso de la realidad política en el caso particular y del control de la nueva administración de Micheletti en el territorio de Honduras. La efectividad de las presiones que los demás estados inﬂigen sobre Honduras para restituir a Zelaya parece diluirse frente a la realidad de la situación. Probablemente, las implicaciones actuales puedan sacriﬁcarse a cambio de un claro mensaje tendiente a la estabilidad.

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Gerardo Laveaga

¿De veras van a legalizarse las drogas en México?

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Ilustración: Edu Molina

Con la publicación de diversas reformas a la Ley General de Salud, al Código Penal y al Código de Procedimientos Penales, se deﬁnen las competencias para atacar el narcomenudeo. Al establecer dosis máximas de diversos narcóticos que una persona puede portar para consumo personal e inmediato se da una nueva connotación a la farmacodependencia. ¿Signiﬁca esto un retroceso en la lucha contra las drogas? El director del Instituto Nacional de Ciencias Penales piensa, justamente, lo contrario.

raíz de los atentados del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos endureció su lucha contra la delincuencia organizada. Particularmente contra el terrorismo. Resuelto a preservar la integridad de su territorio ante una nueva arremetida, creó mecanismos políticos, jurídicos y militares para dificultar la acción de los posibles delincuentes. Esto, como era de esperarse, tuvo repercusiones en México. Una de ellas fue que el país, de ser un distribuidor de narcóticos, se convirtió en consumidor. Según las autoridades sanitarias, de 2006 a 2008 el consumo se incrementó en 30 por ciento. Según las autoridades encargadas de la seguridad pública, en 50 por ciento. En su lucha por expandir sus mercados, los narcotraficantes comenzaron a reducir los costos de aquellos de sus productos que podían colocarse entre nuevos clientes y hallaron en México terreno fértil. El país no estaba preparado para este embate. Hasta 2005, la Federación pretendía hacerse cargo de todos los problemas relacionados con el narcotráfico. Tardó en darse cuenta de que la cuestión no sólo radicaba en las gran-

des transacciones comerciales sino también en las pequeñas: en el narcomenudista que vendía su producto en un gimnasio de Culiacán o afuera de una escuela en Tapachula. Cuando, en noviembre de ese año, se facultó a las autoridades del fuero común para intervenir, las competencias resultaron confusas: ¿qué correspondía a la Federación?, ¿qué tocaba a las entidades federativas? Las Unidades Mixtas de Atención al Narcomenudeo (UMAN) no alcanzaron los niveles de coordinación que se esperaban. El pasado 20 de agosto apareció publicado en el Diario Oﬁcial de la Fede-

rente para saber a partir de qué cantidades debe intervenir la Federación, a partir de qué cantidades deben hacerlo las entidades federativas y en qué casos tendrá que intervenir la autoridad sanitaria. La tabla, sin embargo, ha generado escozor en diversos sectores de la sociedad, pues aunque las cantidades fueron establecidas por el Consejo Nacional contra las Adicciones (CONADIC) y otras instituciones de expertos en adicciones, se señala, por ejemplo, que no se castigará a quien sea sorprendido en posesión de dos gramos de opio o de medio gramo de cocaína. ¿No es esto legalizar la posesión de narcóticos?, se preguntan algunos. Para responder al señalamiento, habría que destacar lo que venía sucediendo: si una persona era sorprendida con cinco carrujos de marihuana y, en un ejercicio pericial, conseguía que se le caliﬁcara como farmacodependiente, quedaba impune. Ocurría a cada momento, en cada rincón del país. A través de lo que el Derecho penal llama excusa absolutoria, un juez podía estimar que no merecía castigo quien era sorprendido en posesión de un narcótico, mientras otro podía estimar lo contrario. Todo dependía de cada juzgador y de cada entidad federativa. Ante la falta de parámetros al respecto, cada quien hacía lo que le venía en gana cuando se trataba de pequeñas dosis. Ahora, la farmacodependencia se considerará un asunto de salud pública y los farmacodependientes, o quienes se proclaman como tales, apenas podrán poseer lo mínimo indispensable para justiﬁcar su consumo “per-

La principal ventaja de esta tabla es que deja en claro la responsabilidad de las entidades federativas para que la Federación pueda hacerse cargo de las grandes cantidades de droga y ̶más importante aún̶ del lavado de dinero. ración un decreto donde se dan a conocer reformas a la Ley General de Salud, al Código Penal y al Código de Procedimientos Penales, donde se precisan estas competencias, de una vez por todas. Las reformas incluyen una tabla que indica dosis máximas de posesión para ocho grupos de narcóticos. Es un refe-

sonal e inmediato”, no de acuerdo con la tolerancia de un tribunal sino con lo que marca la ley. Al tercer reporte que haga el Ministerio Público a la autoridad sanitaria, el tratamiento resultará obligatorio. Con esto, va a ponerse límite a un sinnúmero de abusos que, respaldados por la excusa absolutoria,

El Mundo del Abogado septiembre 2009

habían contribuido a expandir el problema del narcotráﬁco en México. Pero la principal ventaja de esta tabla es que deja en claro la responsabilidad de las entidades federativas para que la Federación pueda hacerse cargo de las grandes cantidades de droga y —más importante aún— del lavado de dinero. Hasta antes de las reformas, cuando una persona era sorprendida con una “grapa”, la autoridad federal esperaba que, ante una cantidad tan exigua, fuera la autoridad local la que tomara cartas en el asunto. La autoridad local, por su parte, prefería desentenderse, dado que la materia de narcóticos —alegaba— no era de su competencia. Los esfuerzos se dispersaban y solía distraerse la atención sobre los casos más importantes. A partir de ahora, si la cantidad del narcótico con la que se sorprenda a una persona es igual o mayor a la dosis prescrita en la tabla, multiplicada por mil, eso signiﬁcará que conocerán del caso los policías, agentes del Ministerio Público y jueces federales. De lo contrario (que la cantidad sea menor al resultado de multiplicarla por mil), los locales. 50 miligramos de heroína, por ejemplo, serán asunto de la Federación, y 10 miligramos de LSD, un caso para la autoridad local. Nadie podrá aducir confusión y la responsabilidad penal será clara para quien incumpla con su deber.

Narcótico

Foto: Jorge Sánchez/Procesofoto

Estoy convencido de que la lucha contra el narcotráfico no se ganará sino hasta que hayamos desmantelado las estructuras financieras que permiten el lavado de dinero. En el ínterin, no obstante, considero que

Dosis máxima de consumo personal e inmediato

Narcomenudeo

Hasta 1.99 Kg

2 kg o más

50 mg

Hasta 49.9 g

50 g o más

Hasta 4.99 Kg

5 kg o más

500 mg

Hasta 499 g

500 g o más

0.015 mg

Hasta 0.014 g

0.015 g o más

Opio Diacetilmorﬁna o heroína Cannabis sativa, indica o marihuana Cocaína Lisergida (LSD)

Polvo, granulado o cristal

estas reformas permitirán a todos los mexicanos saber a qué atenernos. Y cuando se fortalece la seguridad jurídica se fortalece, también, el Estado Democrático de Derecho. No es asunto menor.

Tableta o cápsula

Narcotráﬁco

Polvo, granulado o cristal

Tableta o cápsula

Polvo, granulado o cristal

Tableta o cápsula

MDA, Metilendioxianfetamina

40 mg

200 mg

Hasta 39.9 g

Hasta 199 g

40 g o más

200 g o más

MDMA, dl-34-metilendioxi-ndimetilfeniletilamina

40 mg

200 mg

Hasta 39.9 g

Hasta 199 g

40 g o más

200 g o más

Metanfetamina

40 mg

200 mg

Hasta 39.9 g

Hasta 199 g

40 g o más

200 g o más

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Instantánea Luis Alfonso Madrigal Pereyra

1) El primer caso que ganó como abogado: La defensa de unas extranjeras acusadas de ejercer la prostitución, que en ese entonces se tipiﬁcaba como delito en la Ley General de Población. 2) El primer caso que perdió: No recuerdo ninguno. 3) Lo que más aprecia de un contrincante dentro de un juicio: Conocimientos, honestidad y cortesía. 4) El caso que recuerda con más afecto: La defensa de un ex gobernador y de los miembros de su gabinete en circunstancias políticas adversas. 5) Personaje de la historia con quien le habría gustado conversar: Doroteo Arango (Pancho Villa). 6) Pasatiempos: Tiro y cacería. 7) Libro favorito: Crimen y castigo de Fedor Dostoievski. 8) Película favorita: El abogado del diablo. 9) Compositor favorito: Johann Sebastian Bach. 10) Ciudad predilecta: Madrid. 11) Restaurante predilecto en la Ciudad de México: Puerto Getaria. 12) Platillo favorito: Callos a la andaluza.

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Reformemos la Ley Federal de Competencia Económica Iniciativa del senador Santiago Creel

El 21 de abril pasado el senador Santiago Creel Miranda presentó un proyecto de reformas a la Ley Federal de Competencia Económica, con el objeto de fortalecer las atribuciones de la Comisión Federal de Competencia Económica, crear nuevos instrumentos que hagan más eﬁcaz el combate a las prácticas monopólicas y elevar las sanciones económicas a quienes incurran en dichas prácticas. Xavier Ginebra, Enrique Barber, Lucía Ojeda, José Roldán y Ángel López nos ofrecen sus puntos de vista sobre esta iniciativa desde la academia, la política, la práctica profesional y el sector gubernamental. 26

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Xavier Ginebra: Me parece que una forma de salir de la crisis económica en esta época de recesión mundial es contar con una política de competencia económica eﬁcaz. Por ello es conveniente discutir un tema tan importante como el proyecto de reformas que presentó el senador Santiago Creel a la Ley Federal de Competencia Económica, que aparece en un momento determinante en nuestro país, pues se trata de una de las reformas estructurales tan necesarias en México en momentos como éstos. Considerando que ya se había formulado anteriormente otro par de iniciativas, mi primera pregunta al aire sería: ¿por qué proponer la reforma en este momento? Enrique Barber: No es circunstancial que se haya presentado en este momento. Desde los inicios de la sexagésima legislatura, las agendas de los tres grupos parlamentarios más importantes, por lo menos en el Senado, incluyen el tema del fortalecimiento de la competitividad, así como la apertura y el robustecimiento de la competencia y la libre concurrencia. En concreto así lo dice la agenda legislativa que presentó el PAN al inicio de la legislatura. Transcurren un par de años, se presentan algunas iniciativas por diversos grupos parlamentarios en ambas cámaras y recientemente se celebra el foro “México ante la crisis: ¿qué hacer para crecer?”, organizado por ambas cámaras del Congreso, donde una de las principales conclusiones, e incluso un compromiso legislativo de corto plazo, fue precisamente hacer reformas al régimen jurídico de la Comisión Federal de Competencia Económica para fortalecer sus atribuciones. Finalmente, en la presentación y en el registro de la plataforma electoral 2009 de Acción Nacional, uno de sus principales postulados dice así: “Combate frontal a los monopolios”. Entonces se juntan las tres cosas y es cuando el senador decide no esperar más e ir adelante con la iniciativa. Xavier Ginebra: ¿Cuál es la opinión que se tiene de la reforma desde la Comisión Federal de Competencia Económica? Ángel López: Lo primero que celebro es que el tema de la competencia se esté convirtiendo en una cuestión de deba-

te mucho más amplio. La competencia no es un tema de pocos, de una autoridad o de una comunidad de abogados, sino del ciudadano, del consumidor, de la manera como funciona la economía de un país. Lo mejor que podría pasarle a este país es que fuera innecesaria la ac-

muy bajos, y los beneﬁcios muy altos, la conducta ilegal se da muy comúnmente. En este contexto, nos parece que la iniciativa del senador Creel —en la que nuestra aportación fue en el sentido de aclarar algunos conceptos y ofrecer el conocimiento especializado que tiene la Comisión— va en el sentido correcto, y yo espero que la iniciativa se vea con buenos ojos en la próxima legislatura. Xavier Ginebra: Uno de los aspectos importantes de la reforma es el incremento sustancial de las multas que se pueden imponer a los agentes económicos que infrinjan la ley. ¿Cómo se debe medir la proporcionalidad de la sanción en las reformas a esta ley para que estén dentro de los parámetros constitucionales?

Ángel López, director general de Planeación y Asuntos Internacionales de la Comisión Federal de Competencia

La competencia no es un tema de pocos, de una autoridad o de una comunidad de abogados, sino del ciudadano, del consumidor, de la manera como funciona la economía de un país ción de la Comisión Federal de Competencia Económica, que no fuera necesario imponer multas porque se infringe la Ley Federal de Competencia Económica, pero como no es el caso, lo que necesitamos es que haya una política de competencia sólida. Hubo avances importantes en las reformas a la ley de 2006, que ciertamente le han dado un impulso adicional a una política de competencia que en México es relativamente joven, pero esas reformas se quedaron cortas en algunas cuestiones fundamentales. Tal es el caso de las sanciones. Lo que está sucediendo en México en la actualidad es que como los costos asociados a infringir la ley son

José Roldán: Creo que lo que está en el centro del debate es la efectividad de la sanción. Por una serie de razones históricas, las leyes están diseñadas —sobre todo las leyes administrativas— considerando un mínimo y un máximo, que se aplica en general a cualquier sujeto pensando que puede estar en condiciones de igualdad. Sin embargo, en materia de competencia económica esto no es así porque tenemos agentes con distintos pesos económicos y con una diversidad de posiciones en el mercado. De manera que si contamos con una sanción mínima y una máxima tasada en días de salario mínimo, la mínima puede resultar muy gravosa para un agente económico de menor peso y la máxima puede resultar enormemente ligera para un agente económico de “grandes ligas”. Por lo tanto, creo que uno de los principios fundamentales de la competencia económica debiera basarse en que una sanción sea suficientemente disuasiva dependiendo del agente económico. Yo creo que sería útil cambiar la regla de mínimos y máximos respecto de días de salario mínimo por una regla de proporcionalidad en relación con el tamaño y la conducta del agente. El problema y lo delicado es definir en relación con qué se determina esa proporcionalidad. Pero en principio creo que éste debería ser el punto para abordar el problema: la idea de que la sanción debe ser suficientemente disuasiva para que, en caso de aplicarse, el agente

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económico realmente pierda y, por tanto, la medida sea eficaz. Xavier Ginebra: ¿Qué experiencia ha tenido la Comisión en la cuantificación de las sanciones? Ángel López: El artículo 36 de la ley prevé las consideraciones que se tienen que tomar en cuenta para individualizar la multa dentro de los parámetros máximos que establece el artículo 35. Entiendo que la iniciativa no toca el artículo 36 y me da la impresión de que este artículo y la manera en la que el Poder Judicial lo ha interpretado, le da bastante seguridad jurídica a los particulares en términos de que no se van a cobrar multas arbitrariamente, de que la autoridad no se va a exceder en sus atribuciones. Me parece que el artículo 36 ya prevé una serie de parámetros que el Poder Judicial ha aplicado de manera muy puntual. Por otro lado, valdría la pena pensar, por ejemplo, en cuestiones como una guía, tal y como se tiene en Europa, elaborada por la autoridad administrativa —en aquel caso es una directiva de la Comisión Europea—, que explique la manera como mecánicamente la autoridad aplica los criterios que le da la ley y que ha interpretado el Poder Judicial. En lo personal no me parece que sea una cuestión en la que haya incertidumbre hoy en día, ya que el Poder Judicial se ha pronunciado de manera muy puntual sobre la mayor parte de estos temas. Enrique Barber: Estoy completamente de acuerdo. Yo creo que la cuestión de la certidumbre no se ve afectada con motivo de la iniciativa. Lo único que se modifica es el parámetro para cuantificar el monto final de la sanción, no los criterios que ante los monopolios deberá tomar en cuenta la autoridad para determinar una sanción. En materia de certidumbre los agentes económicos siguen sujetos a los mismos criterios. Yo creo que, además, se introduce una nueva modalidad para abonar a esa certidumbre en materia de transparencia. La iniciativa propone, por ejemplo, que en los informes anuales que rinda la Comisión deberán incluirse la metodología y los procedimientos utilizados. Esto implica que deberán ir desarrollándose esos criterios con el paso del tiempo, a lo

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largo de los procedimientos que culminen con la imposición de multas, para que los agentes económicos sepan qué pueden esperar. Lucía Ojeda: Si bien el artículo 36 de la ley establece los elementos que la Comisión deberá considerar para establecer la multa correspondiente, creo que es muy importante que esta última emita, lo más pronto posible, lineamientos de cómo va a tasar las multas. Eso va en línea con las mejores prácticas internacionales (por ejemplo, Europa). En particular, la iniciativa establece el mismo nivel de sanción (esto es, 10% de los ingresos) tanto para las prácticas monopólicas absolutas como para las relativas, lo que hoy no sucede, ya que aparentemente estas últimas son consideradas menos graves, o al menos eso se deriva de la lectura de la ley vigente, y con la reforma se tendrá que precisar si el tipo de práctica se mantendrá como un factor determinante de la “gravedad” de la práctica especíﬁca o si el tipo de práctica ya no será determinante para caliﬁcar su “gravedad”.

Lucía Ojeda, socia en cuestiones de competencia del despacho SAI Consultores, S.C.

La iniciativa tiene disposiciones que es importantísimo que se incorporen en nuestro marco legal, sobre todo el tema de las sanciones

Y aunque he estado escuchando que de lo que se trata es de disuadir a los agentes económicos para que no incurran en prácticas monopólicas y que éstos no deberían temer a sanciones más altas si no tienen la intención de cometer las infracciones de la ley, la verdad es que hay algunas prácticas, sobre todo las relativas, que es difícil para los agentes económicos saber con toda certeza si son legítimas o no. En efecto, el propio agente económico a veces no lo sabe, porque aunque sí quiere ser agresivo en la manera en que compite en el mercado, no necesariamente tiene la intención de incurrir en una práctica ilegal. Xavier Ginebra: En materia administrativa, cuando se trata de sanciones, la Suprema Corte ha dicho que se aplican los mismos criterios de interpretación estricta y exacta aplicación de la ley que en materia penal. Uno de estos criterios es que los elementos de la sanción deben estar claramente determinados en la norma administrativa para que el sujeto conozca con exactitud cuáles son los elementos de la sanción antes de su realización, para que el infractor pueda ser culpable. Esto parece pugnar con el criterio de que, caso por caso, la Comisión Federal de Competencia Económica es la que evalúa cuándo una conducta es anticompetitiva o no, tratándose de prácticas monopólicas relativas, esto es, cuando se trata de prácticas entre empresas que no son competidoras entre sí. Mi pregunta sería: ¿cómo se pueden conciliar estos dos extremos? Lucía Ojeda: Exactamente a eso me estaba reﬁriendo en el sentido de que me parece muy difícil que un agente económico pueda encontrar claramente la línea entre lo que es legal y lo que no en cuanto a prácticas monopólicas relativas. Hay muchas variables que no están previstas de manera detallada en la ley en el sentido de cómo se debe cuantiﬁcar, por ejemplo, el daño a la competencia. José Roldán: Esta cuestión es clave, ya que si bien la sanción administrativa sigue la ingeniería de la penal, es de una naturaleza distinta. La sanción administrativa, como lo es la de competencia, busca proteger el proceso de concurrencia y de competencia más que sancionar un ilícito.

No tiene un propósito represivo sino de eﬁcacia de una política pública. Por lo tanto, la conducta ilícita se determina tomando en cuenta la información que la ley en su conjunto proporciona al agente económico para que éste tenga certeza de cuándo incurre en una conducta indebida. Eso es lo que debe garantizar la ley para dar certeza jurídica al particular. Xavier Ginebra: Por ejemplo, ¿cómo se puede sancionar una conducta de una concentración prohibida?, ¿cómo se puede saber de antemano si esa concentración está prohibida o no?

Xavier Ginebra, doctor en Derecho de la competencia y catedrático de competencia económica en el posgrado de la Escuela Libre de Derecho

Una forma de salir de la crisis económica en esta época de recesión mundial es contar con una política de competencia económica eficaz Ángel López: Ahí nos enfrentamos a un problema que tiene que ver con conductas que bajo determinadas circunstancias pueden dañar la eficiencia del mercado, y bajo otras —como el hecho de que las lleve a cabo una empresa que no tiene poder de mercado— no la dañan. En ese sentido, es necesario un análisis caso por caso, que es básicamente imposible de codificar con exactitud en una ley. Me parece que sí hay una serie de instrumentos que prevé la propia ley, así

como la iniciativa del senador Creel, que impiden que una empresa que, de buena fe, haya hecho una cosa de esa naturaleza, termine pagando una multa. Hablamos de la posibilidad de interponer una consulta: si alguien tiene una estrategia de negocios que le parece que se acerca a la raya, puede hacer una consulta. La ley lo prevé actualmente, y lo amplía la iniciativa del senador Creel: una empresa tiene la posibilidad de pedir terminación anticipada y poner sobre la mesa compromisos que restituyan el proceso de competencia y libre concurrencia sin una responsabilidad. El tema es evitar que empresas que de buena fe rebasen la raya —y entiendo que esa raya no siempre es perfectamente obvia— no tengan vuelta atrás. Insisto: la propia ley lo prevé, la iniciativa del senador Creel lo fortalece y me parece que ése es un camino para evitar un riesgo que ciertamente existe. Por otro lado, sobre los lineamientos, en términos de prácticas monopólicas relativas, en términos de multas y de concentraciones, es algo en lo que todavía tenemos que avanzar. Es un tema que debe resolverse, pero es muy difícil que esto se haga a nivel de la ley, porque se entra a un grado de detalle que hace prácticamente imposible llegar a algo manejable en un cuerpo como el Congreso, que no está ni tiene por qué estar en las minucias del derecho a la competencia. Sí es un tema importantísimo el de los lineamientos, y como autoridad estamos trabajando en ello con los recursos de que disponemos, pero se debe resolver, en todo caso, en el reglamento o a través de lineamientos que emita la propia autoridad administrativa. Xavier Ginebra: A este respecto, me parece que la ley establece algunos lineamientos... Enrique Barber: La iniciativa establece la obligación de la autoridad de emitir o expedir lineamientos. No es explícita en cuanto a estos criterios, pero sí es explícita en cuanto a lineamientos que definan las causas o los motivos para iniciar procedimientos investigatorios de oficio; ahí sí es específica, y en esa materia sí deben emitirse lineamientos. Xavier Ginebra: Otro tema importante es el de la criminalización de las conduc-

tas en materia de competencia económica. La iniciativa lo menciona en su exposición de motivos, pero no lo aborda. ¿Es algo que le falta? Ángel López: Tanto el tema de las sanciones penales como el tema de las sanciones monetarias persiguen el mismo objetivo: que quien ejerce la práctica ilícita y daña con ello el proceso de competencia tenga una sanción que inhiba y desincentive la comisión de este tipo de prácticas. De hecho, hay otra iniciativa, la del senador Juan Bueno, que precisamente recoge el tema de las sanciones penales y que adapta a los tiempos modernos el artículo 253 del Código Penal, cuyo espíritu, me parece, va muy en línea con el tema de la sanción penal a las prácticas absolutas. Creo que la iniciativa del senador Bueno va por el camino correcto, y el mejor escenario para la política de competencia del país sería que se aplicaran tanto las sanciones penales como las sanciones monetarias que se recogen en la iniciativa del senador Creel. Xavier Ginebra: Me parece necesario aclarar que no es que la iniciativa del senador Creel sea incompleta; simplemente se trata de dos propuestas legislativas complementarias. Enrique Barber: Incluso la exposición de motivos de esta iniciativa hace mención de la otra; la hace suya y solicita que se consideren como complementarias para efectos de la ley. La idea es abordar de manera integral el tema de las sanciones: las sanciones económicas, por un lado, y las sanciones estructurales, por otro lado. En tercer lugar quedarían, no en esta propuesta, pero sí en otra que idealmente saldría en conjunto, la criminalización de las prácticas absolutas. Así, estaríamos contemplando el tema de las sanciones en cuatro vertientes: las económico-administrativas, las penales, las estructurales y otras que también podrían ser económicas o administrativas, pero que no necesariamente tendrían que ver con la comisión de prácticas ilícitas, sino, por ejemplo, con la entrega de información falsa, falsedad en las declaraciones u otro tipo de sanciones administrativas. Ése sería el paquete integral.

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Xavier Ginebra: La prueba es la reina del proceso y es un principio jurídico que la verdad procesal es la verdad que está acreditada en el expediente. A este respecto, quisiera preguntar cuál es la problemática que se ha encontrado en materia procesal y probatoria para poder acreditar los extremos de las prácticas monopólicas, y en qué viene a modificar este aspecto la propuesta del senador Creel. Lucía Ojeda: En materia probatoria, lo que más destaca es el tema de quitar los candados que tenía la visita de verificación. Entiendo que en la reforma anterior hubo muchas discusiones y preocupaciones del sector privado y esto llevó a que se impusieran muchos candados. Yo no creo que haya sido necesario que los documentos materia de verificación tuvieran que ser solicitados previamente. Las visitas de verificación son algo que pasa en muchas partes del mundo, y de hecho son mucho más estrictas que las que se están incorporando aquí. Creo que el tema de las visitas es un muy buen paso. Lo que me preocupa es el cuidado que se debe tener con el tipo de información que se va a pedir, porque finalmente no se trata de una orden de cateo y no se pueden secuestrar los documentos. Y por otro lado, ¿cómo va a tener la Comisión la certeza de que el agente económico le está mostrando todos los documentos que la autoridad requiere? Es algo dif ícil de balancear y es peligroso solucionarlo con base en el establecimiento de presunciones cuando se trata de documentos que el agente económico no está obligado a conservar y ni siquiera a generar. Xavier Ginebra: También me parece necesario abordar el tema de la importancia que se le asigna en el proyecto de reforma a las medidas cautelares en materia de competencia económica. ¿Qué se puede decir sobre esto? José Roldán: Un proceso dentro de la Comisión Federal de Competencia Económica puede durar un tiempo considerable y en este momento la Comisión no tiene una herramienta de la que pueda echar mano para hacer frente de manera provisional a la realización de prácticas monopólicas mientras se desahoga el procedimiento. Los tribunales han sido

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muy claros —aunque su interpretación es discutible— en su señalamiento de que no son aplicables las medidas cautelares que establece el Código de Procedimientos Civiles —eso lo encontramos, por ejemplo, en los casos de las empresas refresqueras—. Entonces, el hecho de que en la ley se establezcan de manera expresa estas medidas ayudaría a tener mucho más certidumbre y le daría a la Comisión facultades indiscutibles, que evidentemente tendrían que ejercerse de forma muy cauta, prudente y sabia.

José Roldán, profesor de Derecho administrativo en el Departamento de Derecho del ITAM

La sanción debe ser suﬁcientemente disuasiva para que, en caso de aplicarse, el agente económico realmente pierda y, por tanto, la medida sea eﬁcaz Lucía Ojeda: Creo que es necesario que haya medidas cautelares y es importantísimo que se puedan ejecutar, aunque entiendo que va a haber preocupación de los agentes económicos. ¿Qué pasa si la Comisión actúa mal? ¿Quién va a reparar esos daños? Esto es algo que seguramente va a salir a discusión. Yo he estado en los dos lados de la mesa, ya que he defendido a empresas grandes, pero también he representado a empresas chicas que igualmente requieren que se apliquen las medidas precautorias. Entonces va a haber preocupación

respecto de qué va a pasar si la Comisión comete una equivocación en el establecimiento de la medida y quién va a reparar esos daños, porque normalmente, cuando se tienen medidas cautelares en procedimientos civiles, se piden garantías o fianzas respecto del cumplimiento. Puedo decir que, en general, estoy de acuerdo, pero sí me preocupa este balance. Xavier Ginebra: La lucha contra los monopolios y la libre competencia lesiona muchos intereses de carácter económico, y me imagino que va a haber presión para impedir o dificultar la aprobación de esta iniciativa. Enrique Barber: Se han manifestado ya inquietudes de algunos de los agentes económicos; sin embargo, la mayoría de quienes se han acercado al senador Creel o a distintos senadores, mostrando su interés en el tema, han reconocido que no conocen a fondo la propuesta. Simplemente leyeron en los medios o alguien les comentó que se había presentado una iniciativa para combatir los monopolios y expresaron alguna preocupación. Sin embargo, el mensaje que se ha enviado es de tranquilidad. La iniciativa no busca golpear ni castigar a nadie en particular; así se dijo el día de su presentación. No busca castigar, por ejemplo, a una empresa que sea competitiva, que sea innovadora, que invierta en sus recursos humanos o en desarrollo científico o tecnológico; es decir, a empresas que quizá tengan un papel muy relevante en el mercado y que se hayan ganado ese lugar a pulso. No se trata de frenarlas; al contrario, ése es el tipo de agentes económicos y de empresas que queremos. La idea es, más bien, que los agentes económicos que puedan sentirse afectados vayan conociendo la iniciativa y se den cuenta de que realmente no hay un motivo de preocupación, siempre y cuando se mantengan alejados de las prácticas anticompetitivas. Lucía Ojeda: Hay muchas empresas que están interesadas en bloquear cualquier iniciativa que pudiera elevar el riesgo regulatorio de ser sancionadas. Los cabildeadores empezarán a llegar y, como todo es perfectible, seguramente encontrarán argumentos en contra.

Ángel López: Nadie en su sano juicio saldrá a decir: “Es muy cara la práctica monopólica; yo la quiero seguir haciendo, pero más barata”. Sin embargo, puede suceder que se diga: “Esto amerita un debate nacional de gran envergadura y muchos foros de discusión, donde vamos a analizar desde los orígenes de las políticas de competencia hasta sus perspectivas…” Ése puede ser un obstáculo que habrá que enfrentar; que a la discusión se le quieran subir más y más temas y nos tardemos años en una discusión de esta naturaleza.

reglamentación. Por ejemplo, no le veo el beneficio a la modificación del artículo 21 bis, que hace referencia al procedimiento “abreviado” para la notificación de concentraciones en las que “es notorio” que no tienen efectos contrarios a la competencia; creo que la propuesta genera más incertidumbre que certidumbre, aunque quizá la intención del legislador es que esto se resuelva en el reglamento. Pero en aras de construir, creo que sí es una propuesta que debería ser apoyada. Opino que hay temas pendientes, y uno muy importante es el de las declaratorias de poder sustan-

José Roldán: Es natural que haya cabildeo por parte de los grupos económicos, y creo que eso es muy legítimo. Pero lo es más que tengamos reglas claras del juego y una autoridad fuerte en la materia. Si esto se garantiza, el país gana. De lo contrario, sólo se mantendrá el statu quo. Xavier Ginebra: Finalmente, ¿qué creen ustedes que le falte a la reforma? Enrique Barber: Estoy seguro de que le faltan cosas, aunque quizá la decisión de incluir o no incluir esos faltantes tuvo que ver con la posibilidad de darle tránsito a esta iniciativa en las cámaras. Quizá nos hubiera gustado ver ahí acciones colectivas en beneﬁcio de los consumidores, por ejemplo. Pero estamos tranquilos, porque hay otras iniciativas y quizá la viabilidad de ésta se podría ver comprometida si se incluyeran todas las inquietudes que existen. Yo estoy convencido de que esta iniciativa tiene viabilidad. Fue muy platicada con los expertos, con la propia autoridad, con otros grupos parlamentarios; incluso tiene ciertos contenidos que fueron sugerencia de otros grupos parlamentarios. Hay aquí trabajo de muchos de quienes estarán involucrados en el proceso de dictaminación, y eso le da mucho más probabilidades de tener buenos resultados. Lucía Ojeda: Creo que la iniciativa tiene disposiciones que es importantísimo que se incorporen en nuestro marco legal, sobre todo el tema de las sanciones. Obviamente, siempre hay detalles y cosas que sí preocupan, aunque supongo que esto también tendrá que ver con la

Enrique Barber, asesor del senador Santiago Creel en la elaboración de la iniciativa

La iniciativa no busca castigar a una empresa que sea competitiva, que sea innovadora, que invierta en sus recursos humanos o en desarrollo cientíﬁco o tecnológico cial o de inexistencia de condiciones de competencia efectiva. Hay una verdadera desconexión entre la Ley Federal de Competencia Económica y las leyes sectoriales. Es un problema importante. Esperemos que estos comentarios, y otros de temas que por su especiﬁcidad y detalle no han salido ahora en el debate, pero que he detectado y con gusto compartiré con el equipo del senador Santiago Creel, sean de ayuda para

hacer los ajustes necesarios, sobre todo en el proceso de dictaminación. Ángel López: Yo creo que toda obra humana es perfectible. La Ley Federal de Competencia Económica ha demostrado, a lo largo de los años, que, a pesar de ser una buena ley, se ha tenido que ir perfeccionando, ajustando y fortaleciendo. El tema de las declaratorias que menciona Lucía implicaría una larga discusión y es uno de los aspectos que, por cierto, nos ocupa una mayor cantidad de recursos... Por ello insisto: la iniciativa y la ley se pueden perfeccionar. Nosotros tuvimos la oportunidad de hacer comentarios al proyecto original y creemos que es un proyecto extremadamente útil. Y estamos dispuestos a aportar, en el momento en que lo consideren necesario en el Congreso, los puntos de vista técnicos que puedan ser útiles. Evidentemente hay cosas que se deben ajustar, pero si abordamos la discusión con el espíritu de construir, la iniciativa se podrá llevar a buen término por el bien de todos. Y me parece también que uno de los criterios que pueden ayudar a mantener ese rumbo es observar muy de cerca la práctica internacional, porque es muy fácil perderse si uno argumenta desde los intereses de uno y otro lado. Hay mucho camino recorrido —en algunos casos de más de 100 años en otras jurisdicciones—; es un tema de intensa actividad a nivel internacional y de intenso escrutinio por las comunidades académicas y empresariales de todo el mundo. Creo que hay una experiencia muy rica allá afuera que nos puede servir para discutir este tipo de temas. Xavier Ginebra: Me parece que esta iniciativa llegó en un momento muy importante, porque ayuda a resolver los problemas de la crisis que estamos sufriendo, no como una aspirina, sino como un verdadero tratamiento, que hace falta. Por otro lado, lo mejor es enemigo de lo bueno, y si nos ponemos a ﬁlosofar pueden pasar los años. Dicen por ahí que el mejor zapatero no es quien hace los mejores zapatos de todos, sino el que hace los mejores zapatos con el cuero que tiene. En ese sentido creo que la iniciativa es muy bienvenida y ojalá salga adelante.

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Lorena de la Canal Rioseco

Diana Bernal: Defendamos los derechos de los contribuyentes 32

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Cómo surge la idea de una Procuraduría de la Defensa del Contribuyente? Me parece que actualmente, a lo largo y ancho del mundo, hay una concepción generalizada de que las instituciones tradicionales, consolidadas en los estados modernos, no son suficientes para atender los derechos de los gobernados. Así nace la idea del ombudsman, observador y defensor de los derechos humanos, pero paulatinamente se va advirtiendo la necesidad de que se requieren ombudsmen especiales. Como sucede con los consumidores (PROFECO) o con los usuarios de los servicios financieros (CONDUSEF) que han requerido, y ya tienen, un defensor. Entonces se comienza a reflexionar a nivel mundial sobre la necesidad de un organismo que vele por los derechos de los contribuyentes. Esta idea es tomada por algunos legisladores después del año 2000, quienes plantean la iniciativa de una ley que regule la creación de una Procuraduría de la Defensa del Contribuyente. ¿Cuál es la principal función de estos defensores del contribuyente? Una de las relaciones jurídicas más especializadas y más complejas de nuestro Derecho es la tributaria. Es una relación formal, rígida y estricta en la que, por un lado, está el Estado con todo su poder económico coactivo, y por otro lado, está el gobernado, cuyo único derecho y obligación, al parecer, es tributar. En esta relación tan desequilibrada puede intervenir un defensor de los derechos del contribuyente que coadyuve a facilitar el mejor desarrollo de las relaciones jurídico-tributarias, incluso mediante la toma de acuerdos, es decir, de una especie de conciliaciones o de procedimientos alternativos. ¿Cuál es la posición de estos defensores del contribuyente frente a los diversos tribunales fiscales? Ése es el problema de todos los ombudsmen. Como nacen después de que se han consolidado las instituciones tradicionales en un Estado de Derecho, son organismos novedosos cuyo efecto es, en primer lugar, paradigmático, por su función de emitir recomendaciones no vinculatorias dirigidas

a las autoridades. Ésa es la esencia de los observadores de los derechos humanos. En segundo lugar, estos organismos funcionan como un intermediario que puede lograr acuerdos, no solamente en relación con los créditos fiscales —eso está todavía por verse—, sino acuerdos en general entre el fisco y el contribuyente. Incluso, una de las funciones que se señalan para la nueva Procuraduría de la Defensa del Contribuyente es precisamente la de abrir espacios de interlocución con la Cámara de Diputados para hacer propuestas, recomendaciones o sugerencias en materia de reformas a las leyes fiscales.

de la autoridad administrativa. Debemos tener en cuenta que hoy día vivimos en la época de los observadores, de los vigilantes, de los watchers. El mundo ha presenciado un proceso en el que las sociedades han sufrido una pérdida progresiva de conﬁanza en las instituciones públicas y como remedio han puesto el énfasis en la transparencia, cuya mayor posibilidad factual es la observación de la institución del Estado que está operando y actuando sobre los gobernados. Un poco o un mucho, al estilo del Big Brother en la novela de George Orwell —1984—, aunque en esta obra de ficción el ob-

Con el fin de velar por la defensa de los derechos tributarios —establecidos con toda claridad en la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente— frente a un posible abuso de las autoridades fiscales, comenzará a funcionar próximamente, después de numerosos obstáculos para su formalización, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente. Diana Bernal, magistrada del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, nos explica qué podemos esperar de este organismo. ¿Actualmente no es posible hacer propuestas en materia fiscal por medio de los partidos políticos o del Poder Ejecutivo? ¿En realidad necesitamos una procuraduría especial? La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente no va a elaborar iniciativas, sino que va a tener la posibilidad de acudir a la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados para dar su opinión o para proponer soluciones a los problemas de su jurisdicción. Pero ésta no es su función fundamental, sino la de un observador que se constituya en un interlocutor de peso en el sistema jurídico tributario mexicano y que tenga la capacidad de supervisar la actuación

servador, el Big Brother, actúa en sentido negativo. Lo que le preocupa a mucha gente, a los ciudadanos en las sociedades de hoy día, es cómo defenderse de las eventuales transgresiones de su propio Estado, de sus propias autoridades. Una de las soluciones más importantes a esta problemática es la de los “observadores” u ombusdmen, cuya función primordial es vigilar al Estado y a sus instituciones para denunciar lo que están haciendo mal. Entonces, si a mí como particular me notiﬁcan de un crédito ﬁscal, ¿voy a la Procuraduría?

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Voy a emplear un ejemplo de lo que sucedía entre proveedores y consumidores. Un consumidor compraba por ejemplo una lavadora y en un momento dado se daba cuenta de que no tenía la calidad adecuada. Es muy dif ícil para un consumidor común levantar una demanda, acudir a un tribunal de Derecho mercantil y obtener una resolución. La PROFECO, en cambio, es un intento logrado de divulgación del Derecho, donde ya no va a resultar necesario todo ese proceso que tenía que seguir el consumidor, que ahora puede acudir a la PROFECO, donde lo van a auxiliar, asesorar e informar acerca de sus derechos, y donde sujetarán a un procedimiento conciliatorio al proveedor del bien o servicio adquirido. Tratemos de equiparar esto con la materia tributaria. A un ciudadano común le notifican, por ejemplo, un crédito fiscal por 100,000 pesos, y es lógico que no sepa qué hacer ni cómo defenderse. La idea es que el ombudsman fiscal sea la institución más visible a la que el contribuyente pueda acudir tanto para conocer algunas de sus obligaciones fiscales como para ser asesorado e, incluso, defendido de manera gratuita. ¿Como una defensoría de oficio? Exacto. Ésa es otra de sus facultades importantes. Incluso, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente sólo está facultada para defender a contribuyentes de bajos ingresos, no a los grandes contribuyentes, quienes tienen la obligación de contratar a sus propios abogados. Todo dependerá del monto del crédito fiscal. Otro ejemplo es cuando una persona afronta una visita de auditoría en la que persisten prácticas viciosas o lesivas: se le secuestran o se le aseguran sus archivos, se le embargan sus cuentas bancarias e incluso puede quedar impedido para trabajar; además, puede darse el caso de que los auditores quieran extorsionarlo con una determinada cantidad

de dinero. En estos casos, los contribuyentes podrán acudir a la nueva Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, que tendrá facultades para hacer comparecer a la autoridad tributaria y

Diana Rosalía Bernal Ladrón de Guevara es licenciada en Derecho por la Universidad Iberoamericana; cuenta con estudios de especialización en Derecho tributario en el Instituto Tecnológico Autónomo de México y en amparo en el Instituto de Especialización Judicial, hoy Instituto de la Judicatura Federal. En el Poder Judicial de la Federación se ha desempeñado como juez de distrito en materia administrativa en el Distrito Federal (de 1987 a 1994) y como magistrada de circuito del Tribunal Colegiado, con diversas adscripciones (de 1994 a 1997). Asimismo, en el Poder Legislativo Federal ha sido diputada en la LIX Legislatura, donde fungió como secretaria de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados. Desde 2006 ocupa el cargo de magistrada de la Sexta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. someterla a un procedimiento del que puede derivar una especie de “arreglo” o “acuerdo” para ajustar su conducta, o incluso una recomendación para la erradicación de esas prácticas lesivas e ilegales. No se trata de una conciliación como la conocemos, porque ni los créditos ﬁscales ni las facultades de la autoridad ﬁscal son negociables. Más bien es una queja contra una autoridad

Hay una desconfianza mutua: el fisco piensa que el contribuyente va a evadir el pago y el contribuyente piensa que el fisco no tiene la facultad o la legitimidad para cobrarle tantos impuestos. La relación está quebrada 34

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que está sometiendo al ciudadano a conductas arbitrarias, excesivas, caprichosas. Con base en lo anterior, la nueva Procuraduría de la Defensa del Contribuyente podrá emitir y publicar una o varias recomendaciones que conduzcan a la erradicación de dichas prácticas ilícitas y coadyuven a tener un mejor Estado de Derecho y un mejorado sistema tributario y recaudador. ¿Así que la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente se crea sólo para ejercer presión? Es el efecto paradigmático. Los defensores de los derechos humanos propician la exposición pública de una conducta incorrecta y, ¿por qué no decirlo?, vergonzosa. Me parece que esta noción de la exposición pública de los actos y las conductas indebidas no debe menospreciarse. Se trata de una sanción que se ha implementado históricamente en las comunidades humanas. Como magistrada del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, usted también podría ser objeto de observación de esta nueva Procuraduría, ¿cierto? Las funciones de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente son distintas a las de un ombudsman de derechos humanos, pues aquélla no tiene ninguna competencia sobre los tribunales; simplemente va a observar el proceder de las autoridades hacendarias. La pregunta es interesante porque tradicionalmente los jueces no se sienten muy cómodos frente a los observadores de derechos humanos, porque el juez es el representante, el intérprete y el aplicador de la ley. Si un ombudsman tuviera competencia en las determinaciones de los tribunales, perdería su esencia. El objetivo de los observadores de derechos humanos no es otro más que mostrar a las autoridades, al Estado, un espejo en el que se reﬂeje su propio rostro, fundamentalmente su rostro sucio, pues ante ese reﬂejo se pretende que la autoridad observada se asuste de su imagen negativa y corrija de inmediato su conducta. Esto, desde luego, más allá de los instrumentos jurídicos de coacción y defensa tradicionales, que permanecen incólumes.

¿En qué etapa se encuentra la creación de esta Procuraduría? Ha habido una serie de obstáculos para formalizar su creación. Hace ya varios años se presentó la iniciativa correspondiente, pero luego de ser votada en el Congreso fue vetada por el presidente de la República; regresó a las cámaras, se arreglaron algunos de los temas del veto y se volvió a emitir la ley, pero entonces el presidente de la República recurrió a la controversia constitucional, pues no le pareció que el titular de la Procuraduría fuera designado por el Senado, ya que consideraba que constitucionalmente este funcionario debía ser designado por él. A finales del año pasado se resolvió la controversia, con lo que la ley pasó un vez más por todo el proceso legislativo. Hoy día ya se aprobó y el presidente debe estar a punto de presentar al Senado la terna para que esta Procuraduría comience a funcionar el próximo año. ¿Las personas que apoyan este proyecto están conscientes de la gran cantidad de trabajo que implica este servicio? ¿Tendrá la capacidad de atender a todos los contribuyentes que requieren este tipo de asesoría? No sabemos de qué personas se trata pues el nombramiento aún está pendiente. Sin embargo, considero que en el medio sí estamos preparados, pues la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente ha sido una institución muy esperada. Estoy convencida de que su puesta en funcionamiento ya es urgente. En México, las relaciones humanas tienden a ser complejas y las relaciones jurídicas aún más, pero la relación jurídico-tributaria es terriblemente complicada. Hay una desconfianza mutua: el fisco piensa que el contribuyente va a evadir el pago y el contribuyente piensa que el fisco no tiene la facultad o la legitimidad para cobrarle tantos impuestos. La relación está quebrada. Se necesita un interlocutor o un intermediario de alto nivel, profesional y ético. En muchos sistemas tributarios modernos ya existen diversas figuras de intermediación y arreglo. Se trata de contar con un nuevo interlocutor que acerque a las partes, al modo de la terapia de pareja,

Una de las funciones que se señalan para la nueva Procuraduría es abrir espacios de interlocución con la Cámara de Diputados para hacer propuestas, recomendaciones o sugerencias en materia de reformas a las leyes fiscales porque la relación fisco-contribuyente se asemeja a un matrimonio indisoluble. En resumen, ¿cuáles serán las funciones principales de esta nueva Procuraduría? Como ya dije, deberá erigirse fundamentalmente en un observador de las autoridades fiscales, de sus actos y de sus conductas, y en un denunciante eficaz de las prácticas indebidas o viciosas en que incurran dichas autoridades. Asimismo, se constituirá como un abogado patrono, defensor gratuito de los contribuyentes de bajos ingresos. La nueva Procuraduría de la De-

fensa del Contribuyente deberá ser un verdadero intermediario en la relación jurídico-tributaria. Contará asimismo con un órgano de gobierno, honorario, autónomo e independiente, de primer nivel, integrado por expertos ﬁscalistas y académicos que la ayudarán a elaborar su plan de trabajo. Otra actividad muy importante de la Procuraduría será fomentar la cultura contributiva y los derechos del contribuyente. A mediano plazo creo que también podría promover acciones de clase o acciones colectivas en contra de leyes ﬁscales. Todos estamos listos y esperamos con ansia e interés la creación de este nuevo organismo.

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Juicios orales, Corte Penal Internacional y refugiados en el INACIPE

el 10 al 14 de agosto se llevó a cabo, en la ciudad de México, la competencia internacional Víctor Carlos García Moreno, Procedimiento ante la Corte Penal Internacional. Ésta fue la octava edición de esta competencia sobre el procedimiento de resolución de casos ante la Corte Penal Internacional, y estuvo organizada por el Consejo Latinoamericano de Estudiosos del Derecho Internacional y Comparado (COLADIC México), la Secretaría de Relaciones Exteriores y el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE) que, además, fue sede de las semiﬁnales. Este año se contó con la participación de más de una decena de equipos provenientes de países como Venezuela, Colombia y República Dominicana, entre otros. En esta ocasión, en la que participaron funcionarios de la Corte Penal Internacional como jueces de la competencia, el triunfo fue para México. Cabe destacar que en los últimos dos años la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) obtuvo el primer lugar y fue premiada con la copa William Pace. Para cerrar con broche de oro este evento, en la sala de seminarios Mariano Jiménez Huerta del INACIPE se

Gerardo Laveaga, Héctor Olásolo y Juan Carlos Gutiérrez

presentó el libro Ensayos sobre la Corte Penal Internacional del catedrático español Héctor Olásolo Alonso, quien es letrado ante la Corte Penal Internacional y, además, es considerado uno de los principales expertos en materia de derechos humanos de su país. Durante el acto, acompañaron al autor: Javier Dondé Matute, investigador del INACIPE; Laura García Coudirier, asesora de la Secretaría de Relaciones Exteriores en materia de acuerdos multilaterales de derechos humanos; Juan Carlos Gutiérrez Contreras, director de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C., y Gerardo Laveaga, director del INACIPE.

Fernando Protti, Gerardo Laveaga y Santiago Corcuera

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Los temas que aborda el libro se relacionan con uno de los grandes problemas que enfrenta la Corte Penal Internacional: la dificultad que genera para el órgano jurisdiccional el hecho de que muchos países no hayan ratificado el Estatuto de Roma y el que las partes involucradas en un proceso penal internacional no quieran hacer uso de él. Unos días después, Katya Somohano, coordinadora general de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR), Fernando Protti, representante en México de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), y Santiago Corcuera, el célebre promotor de los derechos humanos, se reunieron en el INACIPE para evaluar las ventajas de homologar las leyes mexicanas con los tratados internacionales en materia de migrantes y refugiados. Corcuera habló de los grandes problemas que tienen los migrantes en nuestro país y criticó el artículo 33 de la Constitución: “como mexicano, me avergüenza que se niegue a los extranjeros un proceso justo”. Tanto él como los otros integrantes del panel consideraron que tenemos buenas prácticas en la materia, pero malas leyes. Por su parte, Katya Somohano habló de los avances que se están haciendo en el campo y Fernando Protti celebró algunos avances realizados.

Luis Carlos Cruz Torrero

La policía cientíﬁca en el nuevo modelo policial

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Foto: Benjamín Flores/Procesofoto

Para encarar con éxito la lucha contra la delincuencia que afronta nuestro país, el gobierno federal ha implementado un nuevo modelo institucional de policía en el que la investigación será el eje de la formación de nuestros agentes policiacos, quienes deberán trabajar no sólo en la persecución de los delincuentes, sino en la prevención de las conductas delictivas. El autor, director de Educación Continua del Instituto Nacional de Ciencias Penales, nos ofrece una reflexión sobre este tema. Prevención del delito Sin duda, una de las principales preocupaciones y ocupaciones de las sociedades contemporáneas se circunscriben en mantener y mejorar los esquemas de seguridad pública, con ópticas aparentemente distintas pero que desembocan en la posibilidad de garantizar vidas, integridad f ísica, derechos y propiedades de todos los habitantes de este planeta. En el arte de evitar o repeler peligros o amenazas, la literatura, sobre todo de origen castrense, es vasta y nos muestra un sinnúmero de estrategias que datan de Sun Tzu hasta nuestros días, pasando por destacadas figuras en el arte de la guerra como Napoleón o Patton. Evidentemente, repeler la agresión de fuerzas extranjeras, que en todo caso se enlista en la denominada seguridad nacional, cuyo contenido ha ido abultándose a través de los años, no tiene el mismo origen que la amenaza o el daño a las personas por parte de coterráneos, fenómeno que es antecedente de teorías biológicas, f ísicas y sociales que intentan explicar estas anomalías en la conducta de los seres humanos o, de plano, justifican su existencia y hasta la consideran necesaria para la consecución de los fines sociales en esquemas autopoiéticos, o simplemente como

válvula de escape en sociedades que por su propia conformación no garantizan estándares de vida satisfactorios y obligan a delinquir a los miembros menos privilegiados de una sociedad. La policía como institución que legitima el uso de la fuerza por parte del Estado y que al parecer en un futuro inmediato será de los pocos servicios o actos de autoridad no concesionables a particulares —sin olvidar la existencia de la seguridad privada— ha orientado su desempeño en dos rutas; a saber, la persecución de los delincuentes y la prevención de las conductas delictivas y de las infracciones. En la primera de estas rutas hay una tradición consolidada que está vinculada con la administración de justicia desde los tiempos más remotos; sin embargo, le prevención no cuenta con una doctrina tan sólida. Los serenos, los gendarmes o los agentes de la policía han sido, la mayoría de las veces, parte del mobiliario urbano al que no se concede más impacto que la prevención del delito por su sola presencia; de ahí que las estrategias hayan sido el apostamiento en sitios especíﬁcos o el patrullaje a pie o en transporte, con la conﬁanza de que, ante la exhibición de su membresía (uniforme) y del armamento con que cuenta, los

eventuales delincuentes renunciarán a sus propósitos ilícitos. El desarrollo de la delincuencia organizada en áreas como el narcotráfico deja sin vigencia ni efectividad este sistema de prevención, en virtud de su limitado impacto, origen de lamentables decesos de ciudadanos, incluidos servidores públicos, y del desarrollo de un clima de inseguridad, factor psicológico que se suma a los agentes reales con los que se coexiste. La prevención, entonces, requiere bases científicas en su ejercicio para dejar de ser intuitiva y reactiva, con despliegue cuando los hechos se han consumado en lugar de haber evitado su comisión. Si a esto aunamos la tendencia en varios países de tradición romano-germánica de adoptar sistemas de justicia penal con elementos próximos a la fórmula del common law, la prevención y la persecución del delito dejan de ser líneas paralelas para converger en una política pública integral de seguridad pública que incluso contiene las acciones de la antigua prevención o rehabilitación social, hoy en plena transformación. En efecto, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 incluye como eje estratégico el denominado “Estado de Derecho y Seguridad”, en cuyo diagnóstico se reconoce la falta de credibilidad de la población no sólo en las leyes y en su debida aplicación, sino en las propias personas y se califica como impostergable la modernización del sistema de seguridad pública. En congruencia, el propio plan incluye como propósito la reforma constitucional que lleve a contar con un modelo de investigación del delito más científico, objetivo y profesional, concurriendo la policía en la investigación conducida por el Ministerio Público, la cual ya se ha materializado en el texto vigente del artículo 21 de nuestra Carta Magna. En efecto, el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce a la seguridad pública como una de las garantías individuales de la población y como un servicio irrenunciable a cargo de los tres órdenes de gobierno. Este servicio comprende la prevención de los delitos, la investigación y la persecución para hacerla efec-

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tiva, así como la sanción de las infracciones administrativas. Adicionalmente, el plan considera el fortalecimiento de los sistemas de inteligencia en el gobierno federal, principalmente por medio de la profesionalización y el uso de la tecnología correspondiente. Ejemplo de lo ante-

de las personas; preservar las libertades, el orden y la paz públicos; aplicar y operar la política de seguridad pública en materia de prevención y combate al delito; prevenir la comisión de los delitos, e investigar la comisión de delitos bajo la conducción y el mando del Ministerio Público de la Federación.

Si no estamos dispuestos a destinar los mejores hombres y mujeres en este esfuerzo, no seremos capaces de superar la imagen de un destinatario del uso de la fuerza legítima sin preparación, con tendencia a corromperse y sin compromiso con su comunidad. rior es el registro nacional de personal de seguridad pública, también denominado kárdex policial, que cuenta con los datos generales, académicos, de desempeño profesional y vida dentro de la institución de cada policía, así como el Sistema Único de Información Criminal (SUIC), como uno de los esfuerzos más importantes en el contexto de la Plataforma México, para tener acceso a multitud de fuentes de información abiertas y cerradas. Por su parte, el Programa Sectorial de Seguridad Pública menciona la adecuación de perfiles de ingreso y programas de formación conforme a los requerimientos del nuevo modelo policial, cuya orientación pone énfasis en la investigación con métodos científicos, evolucionando del modelo reactivo al preventivo, en el entendido de que el personal adscrito a esas funciones debe ser sometido a evaluaciones estrictas y contar con estudios de licenciatura. Por su parte, el 2 de enero de 2009 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, ordenamiento que en su artículo 2° establece que la seguridad pública es una función a cargo de los tres órdenes de gobierno que tiene como fines salvaguardar la integridad y los derechos de la persona, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, y comprende la investigación para hacerla efectiva. Finalmente, la Ley de la Policía Federal en vigor enlista como funciones de esta institución: salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos

El Mundo del Abogado septiembre 2009

El ordenamiento en cita define la investigación preventiva como el conjunto sistematizado de acciones y procedimientos encaminados a la planeación, obtención, procesamiento y aprovechamiento de información con el propósito exclusivo de evitar la comisión de delitos, con base en los principios de legalidad, eficiencia, honradez, objetividad, profesionalismo y respeto a las garantías individuales, contenidas en la Constitución. Modelo policial Al Nuevo Modelo Policial Federal se le describe como el esquema propuesto por la Secretaría de Seguridad Pública de la Federación en el marco de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y de ordenamientos jurídicos aplicables para el funcionamiento y el desarrollo de las instituciones policiales, estructurado por un Sistema de Desarrollo Policial, que comprende, en un marco jurídico modernizado: los esquemas de profesionalización, la carrera policial, el régimen disciplinario y la certificación de integrantes a través de evaluaciones de control de confianza; la homologación de jerarquías en los grados, salarios, normas y protocolos de actuación; el uso de la fuerza de manera racional, congruente, oportuna y con respeto a los derechos humanos, en un marco de actuación que utilice nuevas tecnologías aptas para la recopilación, el análisis, la generación y el uso de información de inteligencia en las funciones de prevención, investiga-

ción y reacción para combatir el delito, a través de la efectiva coordinación de los tres órdenes de gobierno, de acuerdo con la concurrencia de facultades y con la participación ciudadana comprometida en el seguimiento, la evaluación, la supervisión del sistema y demás conceptos en los términos previstos por la legislación. Este modelo considera prioritario el desarrollo de las capacidades de investigación, análisis, procesamiento y generación de información de inteligencia, apoyada con herramientas tecnológicas para la integración y la explotación de bases de datos, a partir de las cuales se efectúe el análisis de gabinete necesario que genere líneas de investigación que coadyuven al Ministerio Público en las labores de investigación y de persecución del delito. Una de sus características es la utilización de la información criminal, con mecanismos de control y líneas de responsabilidad que delimitan y especiﬁcan claramente las áreas de operación y acceso a la información sustantiva para evitar un uso inadecuado. El sistema penal acusatorio A partir de esta concepción en torno del proceso penal, la policía en México cuenta con facultades de investigación, correspondiéndole la preservación de la escena del crimen y la recopilación de los primeros datos y evidencias sobre el delito cometido. En efecto, entre las obligaciones de los miembros de instituciones de seguridad pública previstas en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, destacan la utilización de los protocolos de investigación y de cadena de custodia adoptados institucionalmente, la ejecución de mandamientos judiciales y ministeriales, así como la preservación de las pruebas e indicios de probables hechos delictivos o de faltas administrativas, de manera que no pierdan su calidad probatoria y se facilite la correcta tramitación del proceso correspondiente. Por su parte, la Ley de la Policía Federal reitera estas atribuciones, que incluyen la veriﬁcación de la información sobre posibles hechos delictivos para remitir en su caso al Ministerio Público Federal, los antecedentes respectivos, así como recibir denuncias.

Reclutamiento y selección del nuevo policía científico Aparentemente, el binomio órganos de seguridad pública y sociedad no ha logrado cuajar como parte de un mismo elemento. La percepción del promedio de los ciudadanos en torno a la figura del policía, al menos en nuestro país, es ambigua: por una parte, le parece que se trata de servidores públicos que debieran dominar varias disciplinas para lograr ser eficientes en su función, como Derecho, primeros auxilios (incluso para atender partos), geograf ía urbana, tiro de precisión y defensa personal; por otra parte, no concibe la idea de incorporar a un familiar, amigo o vecino en una institución de seguridad pública, por considerar esa fuente de ingresos como correspondiente a un nivel social muy modesto, además del riesgo que conlleva de perder la vida o al menos de ser corrompido. Esta circunstancia aleja de las instancias de reclutamiento a potenciales interesados que, ante la presión social, prefieren explorar otras posibilidades. Para su debida operación, el modelo policial supone la incorporación de los profesionistas más capaces en sus áreas de conocimiento, siguiendo un sistema similar al de otras corporaciones de investigación en el extranjero que reclutan especialistas en distintas ramas, capacitándolos para realizar una labor en conjunto. Tal perfil dista mucho del enclavado en la memoria colectiva que ubica al policía en el último peldaño de la jerarquía social. Romper un paradigma como éste resulta sumamente complejo y si sumamos la existencia de estrictos requisitos de ingreso como los de la convocatoria del presente año, se reduce significativamente el campo de los aspirantes viables. Así, los interesados en incorporarse a la carrera de investigador deben superar los siguientes exámenes: • Médico-toxicológico, para verificar que su estado de salud sea el adecuado para el puesto y cargo, así como para

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evitar el ingreso de personas adictas a sustancias ilegales o legales sin prescripción médica. • De entorno social, para confirmar que el nivel de vida del evaluado corresponda a su nivel de ingresos y a su trayectoria profesional. • Poligráfico, para identificar factores de riesgo. • Psicológico, para verificar características de personalidad y nivel de rendimiento intelectual. Además de lo anterior, no deben tener una edad superior a 35 años y deben contar con cartilla del Servicio Militar Nacional liberada. No obstante que éste es un proceso complejo, la proyección que ofrece este modelo para quienes logran superar los exámenes de ingreso resulta por demás atractiva, pues incluye prestaciones sociales, médicas y el desarrollo de una carrera articulada dentro de la Policía Federal, que busca su arraigo y su compromiso institucional.

Una auténtica reforma del sistema penal para hacerlo más transparente, ágil y eﬁciente, es una falacia si no contamos con una policía cientíﬁca a la altura de este reto.

Como sociedad debemos entender que el fenómeno delictivo seguirá presente. Y es ineludible una política de gobierno que mejore la atención que se presta a esta problemática para garantizar la vida de la comunidad, incluido el sano desarrollo de las actividades productivas. Si no estamos dispuestos a destinar los mejores hombres y mujeres en este esfuerzo, no seremos capaces de superar la imagen de un destinatario del uso de la fuerza legítima sin preparación, con tendencia a corromperse y sin compromiso con su comunidad. La oportunidad de que el sector profesional del país influya en un área tan sensible como la seguridad pública está aquí y ahora. El éxito de las instituciones policiales en la captura reciente de conocidos y peligrosos delincuentes no es producto de la casualidad, sino de un sólido operativo de inteligencia, planificado y ejecutado por profesionistas altamente capacitados. Finalmente, debemos reflexionar que una auténtica reforma del sistema penal para hacerlo más transparente, ágil y eficiente, es una falacia si no contamos con una policía científica a la altura de este reto.

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Gonzalo Sánchez de Tagle*

Urge impulsar la reelección legislativa Si bien la ﬁgura de la reelección se ha asociado históricamente con los regímenes dictatoriales, autoritarios y antidemocráticos, cada vez se escucha con más insistencia la propuesta de hacer de la reelección legislativa el mecanismo que permita juzgar a los representantes y reivindicar el poder ciudadano.

e ha convertido en lugar habitual afirmar que la ciudadanía en nuestro país no es representada en sus verdaderas necesidades por nuestros diputados y senadores; también es común escuchar que en México no existe una sociedad activa que se interese por los procesos “democráticos” de toma de decisiones y que no muestra mayor interés en la observación, la evaluación y los resultados de las políticas públicas y del quehacer legislativo. Sin embargo, el hecho de que la ciudadanía no opere de manera coordinada y en su beneficio, en conjunto, no implica que la otra parte de la ecuación se pueda permitir las mismas licencias, es decir, que los representantes no atiendan al interés real de las mayorías y sí, en cambio, al de su partido o cúpula empresarial. Representatividad El caso es que deben existir mecanismos suficientes para que, aun teniendo una ciudadanía pasiva —que no es lo deseable—, ésta tenga los elementos suficientes para exigir representación en los distintos órdenes de gobierno y, a su vez, éste efectivamente represente.

El Mundo del Abogado septiembre 2009

Tanto del lado de la clase gobernante como del lado de la ciudadanía, el tema fundamental en una democracia efectiva, con todas sus consecuencias y efectos, se reduce a la representación. Si tomamos en cuenta que por mandato constitucional México es una democracia representativa, entonces la consecuencia lógica es que, independientemente de los mecanismos de participación ciudadana, los mexicanos debemos ser representados. Sin embargo, no sucede así, y existen innumerables botones de muestra: el sistema de votaciones de cuadro en el Congreso de la Unión; la falta de un análisis de impacto jurídico, económico y social de reformas y nuevas leyes, y la consecuente falta de información sobre su incidencia en la población; el deﬁciente método de elección de candidatos en los distintos partidos políticos; la ausencia de información veraz sobre el diagnóstico, la elección y la ejecución de políticas públicas, y la carencia de programas efectivos de rendición de cuentas, entre muchos otros. Existen diversos mecanismos que resultarían adecuados para que la representación en México fuera eﬁcaz y atendiera a los intereses de los ciudadanos. Porque hay que precisar que en la

actualidad efectivamente existe representación; sin embargo, ésta atiende a los intereses reales de los grupos empresariales, sindicales, políticos y religiosos. Reelección consecutiva de representantes populares Para que realmente el arreglo político —nuestros representantes— dé un giro y cumpla con el mandato constitucional de representación —hasta hoy meramente programático—, una de las más evidentes soluciones recae en la figura denominada reelección consecutiva de representantes populares. La reelección es un tema que despierta grandes reminiscencias del pasado revolucionario en nuestro país y que, sin embargo, es indispensable para lograr una representación democrática. Por muy primario que esto pudiera parecer, la reelección es un sistema que empodera al ciudadano al dotarlo de la facultad elemental de gratificar a su representante con un periodo adicional en el cargo o, en su caso, ante una mala gestión pública, no refrendar el mandato social que le fue otorgado en las urnas. Ésta es la esencia de la democracia representativa, en la que es el ciudadano quien decide efectivamente quién lo representa y bajo qué premisas, ideologías e intereses, y quién no. Pero además, en las circunstancias sociales actuales es doblemente indispensable, puesto que la ciudadanía es profundamente inactiva en cuestiones públicas (como diría Pietro Nenni respecto de los italianos, los mexicanos tenemos problemas con la racionalización de nuestra vida colectiva), razón por la cual es necesario dotarla de incentivos y mecanismos, como la reelección consecutiva, para que se involucre en los asuntos de interés general, en su propio beneficio, y para que finalmente sea rectora de su autoridad ante el gobierno. Ahora bien, la reelección consecutiva, particularmente la legislativa, ha existido desde siempre y no fue sino hasta abril de 1933 que el Congreso de la Unión reformó el texto de la Constitución de 1917 y la eliminó, argumentando, entre otras cosas que “la Comisión que suscribe, cree sincera-

Foto: Octavio Gómez/Procesofoto

La reelección legislativa no es una novedad; no se trata de inventar una institución. Es simplemente el empoderamiento del ciudadano, algo evidente y lógico en una democracia. mente de tal trascendencia para nuestra futura vida cívica la incorporación del principio de la no reelección a la legislación de la República, que se atreve a asegurar que una vez convertido dicho postulado en institución nacional, ello traerá como consecuencia inmediata y sensible el que un gran número de ciudadanos que prácticamente han vivido durante largos años al margen de toda actividad política, absteniéndose de hecho de ejercer los derechos y cumplir con las obligaciones que tal carácter les impone, volverán con patriótico entusiasmo a interesarse por la marcha de la cosa pública, tomando parte activa en la renovación de los diferentes órganos del poder, ya que su

inercia o pasividad actuales obedecen, entre otras causas, pero muy principalmente, al hecho de que todos los hombres y grupos políticos que han permanecido durante largo tiempo en el poder, han seguido como norma indefectible de conducta el convenir la función electoral en una mera fórmula, en verdadera mascarada, lo que sin duda alguna ha dado por resultado la pérdida casi absoluta de la fe democrática y, por ende, la indiferencia y el escepticismo cívicos”. Lo anterior no puede ser más contrario a la realidad; sin embargo, las consecuencias previstas con la eliminación de dicha institución de representación fueron precisamente las contrarias; es

decir, con el tiempo la ciudadanía se ha alejado más de la cosa pública, en detrimento indiscutible de la democracia. Por otro lado, muchos son los antecedentes legislativos de iniciativas de reforma que pretenden reincorporar la figura de la reelección continua en el Congreso de la Unión —algunas de las más recientes son las del senador Fernando Castro Trenti, del diputado José Murat y del senador Juan Bueno Tori—; sin embargo, ya desde 1964 Vicente Lombardo Toledano, siendo diputado federal y miembro del Partido Popular Socialista, en su intervención en tribuna del 30 de diciembre, con motivo de una iniciativa de reforma constitucional presentada por dicho partido, afirmó: “Estamos manejando intereses colectivos y, más todavía, el problema de la ampliación sistemática y no interrumpida del sistema democrático de México. Eso es lo que estamos considerando, eso es lo que queremos mejorar: el régimen democrático de nuestro país […] Cuando un parlamento no influye en la marcha de la sociedad, cuando no prevé el futuro y no traza caminos para el porvenir, es un parlamento pequeño, infructuoso, que en lugar de ayudar al gobernante lo estorba […] Las futuras legislaturas tendrán que ser más valiosas que la nuestra, pero la nuestra debe establecer las bases para que las venideras sean realmente superiores a la que hoy integramos”. Dicha iniciativa, si bien tenía imprecisiones —otorgaba a los partidos políticos la facultad de decidir cuáles de sus diputados habrían de ser reelectos y le quitaba ese derecho a los ciudadanos—, abordó el meollo del problema. La intervención de Lombardo Toledano podría exponerse actualmente en la tribuna parlamentaria y no sería redundante repetir las preguntas que entonces formuló: ¿qué y cómo influye el parlamento en la marcha de la sociedad? ¿Son nuestras legislaturas mejores y más valiosas que las anteriores? Respuestas podrá haber muchas; sin embargo, las conclusiones son desalentadoras. En relación con la primera pregunta cabría decir que no se sabe, pues no hay indicadores ni medidores fiables

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respecto de la incidencia y el impacto de los cambios institucionales y de las reformas legales y constitucionales en la ciudadanía; lo anterior, como causa y consecuencia de la ausencia de representación real. En relación con la segunda pregunta, quizás sea mejor nuestro tiempo político en términos de pluralismo, pero no de representatividad; en este rubro seguimos estancados muy en lo profundo. La reelección legislativa no es una novedad; no se trata de inventar una institución. Es simplemente el empoderamiento del ciudadano, algo evidente y lógico en una democracia. Panorama actual Existen causas visibles por las cuales los partidos políticos se negarían a implementar la reelección consecutiva. Una de ellas tiene que ver con la rotación política de los miembros de partido. Es decir, a mayor número de plazas en menor número de tiempo, la cúpula partidista podrá lograr mayor grado de cooptación política de sus aﬁliados. La segunda, y quizás la más perniciosa, es el control político en sí. Al no depender del ciudadano, el representante tiene como gran elector al líder de partido —ya sea de iure o de facto— y con ello se desvirtúa todo el entramado democrático y, por lo tanto,

la representación misma. Como consecuencia de lo anterior, se dan las votaciones en cuadro ya referidas o el llamado voto ponderado, generando grilletes políticos a los representantes e impidiendo la independencia y la libertad de los parlamentarios.

En México padecemos de determinismo constitucional, como lo señala Jesús Reyes Heroles cuando se reﬁere a la folletería que acompañó a la Constitución de Cádiz: basta que las instituciones o las ﬁguras políticas imperen en el texto de la Constitución para

La reelección consecutiva, ya sea de legisladores o de munícipes, es una de muchas vías que existen para que sea el ciudadano el titular de la democracia y no su víctima; que sea la sociedad la que decida por sí misma qué quiere y qué necesita. La reelección consecutiva, ya sea de legisladores o de munícipes, es una de muchas vías que existen —entre las candidaturas independientes, las acciones colectivas, la transparencia en los partidos políticos, el voto blanco, el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular— para que sea el ciudadano el titular de la democracia y no su víctima; que sea la sociedad la que decida por sí misma qué quiere y qué necesita. Para alcanzar una democracia efectiva es necesario dar muchos pasos; es necesario institucionalizar las instituciones y, por supuesto —y quizás sobre todo—, que exista la voluntad política para hacerlo.

que por generación espontánea el entramado social, político y jurídico se modiﬁque. Es indispensable, pues, que exista ánimo y voluntad de cambio y de desarrollo democrático, así como es necesario que se adopten instituciones al modo mexicano que tiendan hacia la representación efectiva. Un primer paso es la reelección consecutiva de nuestros representantes, con lo que se podrá reivindicar al ciudadano en su poder, en su autoridad sobre el gobierno. * Licenciado en Derecho por la Universidad Iberoamericana e integrante del movimiento Vota Independiente.

www.elmundodelabogado.com Encuesta en línea

El artículo 6° de nuestra Constitución política señala, en materia de libertad de expresión, que “la manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado”.

¿Cree que la reforma electoral de 2007, con la prohibición de las “campañas negativas”, representa un atentado contra la libertad de expresión? De acuerdo: 45.61% En desacuerdo: 50.88% Imparcial: 3.51%

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Isabel Montoya

Javier Dondé Matute: México debe ser más activo en el Derecho penal internacional 46

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Javier Dondé Matute, quien ha estudiado el Derecho penal internacional durante más de una década y actualmente se ocupa del tema en el Instituto Nacional de Ciencias Penales, nos habla en esta entrevista de la Corte Penal Internacional, de la relación de México con ésta, y de la importancia de la participación plena de México en esta organización internacional y en este Derecho tan especializado. ¿Qué es el Derecho penal internacional? En realidad es una pregunta muy dif ícil. Para mí, el Derecho penal internacional es la rama punitiva del Derecho internacional. Aunque esto suene redundante, es el conjunto de normas jurídicas de naturaleza internacional que sancionan conductas que se consideran delictivas en el ámbito internacional. Esto quiere decir que todas las normas que regulan el Derecho penal nacional se trasladan al ámbito internacional a través de las propias fuentes del Derecho internacional. Se trata de una rama del Derecho que ha surgido, en gran medida, ante la necesidad de sancionar conductas en el ámbito internacional. ¿Qué es la Corte Penal Internacional? La Corte Penal Internacional se explica mejor a través de su surgimiento porque no teníamos en el ámbito penal internacional un tribunal permanente, como lo es en el ámbito del Derecho internacional general la Corte Internacional de Justicia. En gran medida, creo que esto se dio porque no era necesario crear una instancia permanente. La gran cantidad de tratados internacionales que existían en la materia preveían que el Derecho penal internacional se debía aplicar por las instituciones y con los procedimientos de los estados. Sin embargo, con el tiempo esto resultó insuﬁciente porque los estados no estaban cumpliendo con su

obligación de sancionar estas conductas a través de fórmulas como el aut dedere aut judicare. Del mismo modo, no había necesidad alguna de crear tribunales internacionales porque durante la Guerra Fría la situación estaba polarizada entre la Unión Soviética y los Estados Unidos. Esto impedía que se crearan tribunales internacionales permanentes. Pero cuando la Unión Soviética dejó de ser una potencia mundial entonces se abrió el camino para la sanción de conductas que constituyen crímenes internacionales y esto, a su vez, generó la creación de los Tribunales Penales Internacionales de la antigua Yugoslavia y de Ruanda, y puso en evidencia que era una cuestión política la inexistencia de estos tribunales pero que en

realidad existía esa necesidad, y por lo tanto comenzó a surgir la idea de un tribunal penal internacional permanente. ¿Cuáles son sus expectativas y sus perspectivas en relación con la Corte Penal Internacional? Me parece que la Corte Penal Internacional no ha comenzado del todo bien. Quiero hacer una distinción en cuanto al Estatuto de Roma, que es un instrumento internacional loable porque llega a conjuntar aspectos de Derecho administrativo, penal sustantivo en sus dos vertientes: parte general y parte especial, y un procedimiento penal. Es el único instrumento internacional —ya no digamos tratado— que prevé un proceso penal internacional con gran detalle. Es un logro extremadamente importante porque reúne diversas culturas jurídicas. Ahí están inmersos aspectos del common law, del Derecho continental escrito y del Derecho islámico. Sin embargo, debo confesar que la aplicación que ha hecho la Corte Penal Internacional de este tratado ha dejado mucho que desear. Por ejemplo, uno de los principios más importantes, que es el principio de complementariedad —esta idea de que sólo cuando un Estado no tenga la voluntad o la capacidad para procesar a una persona, lo hará la Corte Penal Internacional, como una especie de válvula de escape—, me parece que ha sido mermado a través de la jurisprudencia.

Javier Dondé Matute es licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), maestro por la Universidad de Georgia y doctor en Derecho penal internacional y Derecho penal comparado por la Universidad de Aberdeen, Escocia. Ha sido profesor investigador en el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE) durante varios años. Ha realizado investigaciones sobre la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y su relación con la Corte Penal Internacional, sobre los crímenes en el ámbito internacional, sobre los lineamientos penales en el Derecho internacional, sobre el principio de legalidad penal y sobre el Derecho penal internacional en general. Igualmente, ha impartido clases y conferencias de Derecho penal internacional y Derecho penal en la Universidad de Aberdeen, en el ITAM, en la Facultad de Derecho de la UNAM y en el INACIPE. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I.

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El Derecho penal internacional es el conjunto de normas jurídicas de naturaleza internacional que sancionan conductas que se consideran delictivas en el ámbito internacional Ahora bien, por el lado político, creo que los logros de la Corte Penal Internacional son importantes. Esto es evidente por la emisión de la orden de aprehensión en contra del presidente de Sudán, Omar Al-Bashir. Es la primera vez en la historia que un jefe de Estado en funciones es llamado a rendir cuentas ante un tribunal internacional. ¿Cuál es el papel que México ha jugado frente a la Corte Penal Internacional? México participó activamente en las conferencias de Roma de la Corte Penal Internacional. Se debe a México la inclusión del principio nullum crimen sine pena que no estaba contemplado por ninguno de los proyectos del estatuto y México, con un sentido bastante estricto de respeto al principio de legalidad penal, insistió en que se incorporara este principio. En este sentido, me parece que la intervención jurídica de México ha sido importante con artículos concretos del Estatuto de Roma. En lo político sigue habiendo muchas sospechas en cuanto a la intervención de la Corte Penal Internacional y ahí es donde México se ha visto lento y en momentos hasta en oposición al Estatuto de Roma. Esto queda más claro con la propia reforma del artículo 21, hoy párrafo octavo, que prevé, de forma limitada y condicionada, la participación de la Corte Penal Internacional en asuntos, o como dice la propia reforma, en casos que provengan de México. Entonces ahí la situación es todavía bastante complicada. Del mismo modo, tenemos una ley de implementación que está detenida en el Senado; incluso, parece que se va a retirar. Entonces todavía hay mucho qué hacer. Tenemos algunos casos conocidos, como el del 68, en el que México tuvo que investigar alguna acusación sobre genocidio en contra del ex presidente Luis Echeverría. ¿Cuál es su opinión respecto de ese caso?

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Sobre el caso del ex presidente Luis Echeverría hay muchas cuestiones que vale la pena explicar. En realidad creo que todo inició por la consignación que hizo la Fiscalía Especial para Movimientos Sociales y Políticos del Pasado (FEMOSPP) por genocidio. Me parece que era una consignación que no podía tener mucho éxito porque para que se conﬁgure el crimen de genocidio se requiere un elemento subjetivo especial, que es la intención de destruir a un grupo nacional, étnico, racial o religioso, y en ningún momento podemos decir que las matanzas que se le imputan al ex presidente Echeverría cumplen con esas características. Quizá podemos hablar de que hubo violaciones, inclusive violaciones masivas a los derechos humanos y al Derecho internacional humanitario, pero no de que éstas constituyan genocidio, que fue la consignación más fuerte que se hizo. Sin embargo, como ya sabemos, la Fiscalía no dejó satisfecho a nadie en el sentido de que no dio a la luz grandes asuntos ni grandes imputaciones, porque en el mejor de los casos todo terminó en el auto de término constitucional. ¿Por qué se creó la FEMOSPP? ¿Cuál fue su objetivo? La FEMOSPP fue creada después de que Vicente Fox ganó las elecciones. Desde luego, después de que el PRI perdió la presidencia de la República había un sentimiento de que se tenía que hacer algo sobre la situación que se vivió en torno a ese régimen. Sobre todo porque se alegaba la existencia de violaciones a derechos humanos. Aquí fue instrumental el trabajo de la sociedad civil y de personas como Rosario Ibarra de Piedra, quienes han impulsado mucho la solución de casos de tortura, desaparición forzada y ejecuciones extrajudiciales acontecidas durante esa época. Entonces se analizó la posibilidad de crear una comisión de la verdad, de

acudir a la vía penal y, finalmente, como una política de Estado —una política del régimen de Vicente Fox que, hay que decirlo, no ha sido corregida por el régimen de Calderón; corregida en el sentido de que parece que la misma tendencia de enfrentar lo acontecido durante el régimen priísta, no cambia; es la misma postura, pues se optó por la vía penal—, se creó una fiscalía especializada, justamente para tratar de resolver, investigar y eventualmente procesar y sancionar violaciones a derechos humanos cometidas durante esa época. Quizá, como consecuencia de todo esto, ha habido algunas jurisprudencias interesantes de la Suprema Corte; pero como cualquier fiscalía, la consecuencia penal debe ser lo más importante y aquí no vemos ninguna en este sentido. Me parece, en todo caso, mucho más valioso el informe que rindió la Fiscalía al finalizar sus funciones. Creo que es más rico en información, pero no era su función. Debió haberse creado una instancia para realizar ese tipo de análisis. Si la FEMOSPP no fue una buena opción, ¿qué otro mecanismo de investigación hubiera sido más viable? Yo creo que una comisión de la verdad, porque era dif ícil consignar a Echeverría o al régimen priísta de aquella época por crímenes internacionales o violaciones a derechos humanos. Inclusive, en el caso de Echeverría, por la edad que tiene, iba a ser imposible que pisara la cárcel. Esto por cuestiones humanitarias, ya que las personas mayores de sesenta años de edad no van a prisión. Se les aplica alguna otra medida sustitutiva. Una comisión de la verdad, en la que hubiera habido confesiones, documentación, entrevistas y se realizara un recuento de lo acontecido, junto con acciones civiles —no penales—, o un fondo de reparación del daño, como en el caso de Chile, habría sido una salida más viable. Además de las comisiones de la verdad, ¿existe algún otro mecanismo al cual acudir? Sí. Definitivamente no todo está perdido para quienes quieren buscar responsables en el Derecho penal internacional por los sucesos de la llamada

guerra sucia. Existe la opción de acudir a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Inclusive, ésta tiene bajo análisis el caso de Rosendo Radilla, un caso sobre desaparición forzada de personas, también acontecido en la misma época, del cual —seguramente—, si México es condenado por violaciones a la Convención Americana de Derechos Humanos, se va a exigir que se cumpla con la obligación de investigar, procesar y sancionar esta violación. Entonces, ahí se puede volver a abrir la puerta para sancionar a los responsables de violaciones a derechos humanos durante la guerra sucia. También, una alternativa —y esto va a ser muy interesante, no sólo para México, sino para la Corte Interamericana— es ver cómo se establece la ﬁgura de las comisiones de la verdad. La jurisprudencia de la Corte Interamericana es muy estricta en este sentido: las comisiones de la verdad representan buenos propósitos pero no sustituyen la obligación de procesar y eventualmente sancionar por violaciones a la Convención Americana. Sin embargo, existe la posibilidad de que se plantee una comisión de la verdad, quizá de manera paralela a los procesos penales. Entonces, es muy probable que se abra la puerta para analizar otra vez los casos de la guerra sucia. Sin embargo, habrá que esperar a ver que sucede. En todo caso, creo que ésta es la última oportunidad que va a tener México para analizar lo acontecido en su pasado y las violaciones a derechos humanos durante esa época, porque parece que no hay voluntad política para analizarlo desde otras perspectivas que no sean las penales. Tendría que haber una fuerza del exterior, como es una sentencia vinculante de la Corte Interamericana, para que se pueda retomar el hecho.

acontecidos en la dictadura militar de los años ochenta en Argentina. Entonces, la intervención de México fue en materia de extradición, ya que España, para ejercer jurisdicción universal, tuvo que solicitar la extradición desde México. Me parece que el precedente Cavallo es muy importante porque permite el ejercicio de la jurisdicción universal en ausencia. ¿Qué quiere decir esto? Que México, al no hacer un análisis sobre la competencia de los tribunales españoles y, en consecuencia,

al estudiar la ﬁgura de la jurisdicción universal, se lavó las manos y otorgó la extradición a España. Sin embargo, Cavallo no va a ser juzgado en España porque después hubo una reextradición a Argentina —de España a Argentina—, que México autorizó. Por lo tanto, no se aplicará jurisdicción universal, toda vez que será procesado y sentenciado, ya sea absuelto o condenado en Argentina, lugar en el que presumiblemente cometió los hechos.

En el caso Cavallo, México tuvo una intervención en alguna etapa del procedimiento. ¿Nos puede platicar acerca de este caso? Ése fue un caso en el cual México intervino por causa de violaciones a derechos humanos en el extranjero. Cavallo se refugió en México pero fue buscado en España, en ejercicio de la jurisdicción universal, por crímenes de genocidio, tortura y terrorismo y por hechos

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La Universidad Autónoma de Tlaxcala: una de las mejores universidades públicas del país

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La Universidad Autónoma de Tlaxcala es una de las primeras universidades del país en obtener la certiﬁcación en todos sus procesos docentes y administrativos, bajo la norma ISO 9001-2000. Asimismo, su doctorado en Derecho está incorporado al Programa Nacional de Posgrados de Calidad del CONACyT.

a Universidad Autónoma de Tlaxcala (UAT) avanza en su posicionamiento como una de las mejores instituciones de educación superior en el país, al haber logrado el reconocimiento de la calidad de sus licenciaturas y de su oferta de posgrado. Estos hechos son producto del compromiso de las actuales autoridades universitarias, encabezadas por el rector Seraf ín Ortiz Ortiz, que con acciones contundentes construyen escenarios promisorios en un ambiente de cohesión y armonía que ha permitido concretar los objetivos señalados en el Plan de Desarrollo Institucional 20062010 en los tiempos establecidos. Como muestra de esta actividad constante, en fecha reciente el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) evaluó de manera rigurosa el programa de doctorado en Derecho de la UAT, que recibió un dictamen favorable para ser incorporado al Programa Nacional de Posgrados de Calidad (PNPC), lo que evidencia y respalda el compromiso de esta institución por contribuir a la producción de nuevo conocimiento y a la formación de profesionistas competitivos, formados bajo un eje humanista integrador. Las premisas que dan pauta para el ingreso al PNPC son: libertad académica, articulación formación-investigación-vinculación, respeto a la diversidad cultural e internacionalización del posgrado. El doctorado en Derecho El posgrado jurídico de la UAT, fundado en 1982, ha trabajado desde enton-

ces, y de manera ininterrumpida, en tres maestrías: Derecho constitucional y amparo, Derecho penal y Derecho ﬁscal. El 3 de agosto de 1995 se inició el doctorado en Derecho por iniciativa del doctor Seraﬁn Ortiz Ortiz, quien en ese momento tenía el cargo de coordinador del posgrado, y que tuvo la visión de crear en Tlaxcala un espacio de generación y aplicación del conocimiento en la ciencia jurídica, convirtiéndose en el primer doctorado en el estado. Bajo esa dinámica, fue necesario adecuar las condiciones institucionales del posgrado, dándole la debida jerarquía a la labor educativa que realizaba; en esas circunstancias, por acuerdo del Consejo Universitario se creó el Centro de Investigaciones Jurídico Políticas y Estudios de Posgrado (CIJUREP) de la Universidad Autónoma de Tlaxcala, en agosto de 1997, el cual alberga, desde esa fecha, el posgrado en Derecho. El claustro académico Con esa visión se abrió la primera promoción doctoral con la participación, como catedráticos fundadores, de Guillermo Floris Margadant, José Luis Soberanes Fernández, Fernando Tenorio Tagle y Luis Ponce de León Armenta. Posteriormente se integraron a la planta docente distinguidos catedráticos, entre los que podemos mencionar a José de Jesús López Monroy, Luis González Plascencia, Raúl Ávila Ortiz y Seraf ín Ortiz Ortiz. De la planta docente, integrada por 16 catedráticos, ocho pertenecen al Sistema Nacional de Investigadores del CONACyT y tres fueron formados en este posgrado: Pedro Molina Flores, Eduardo Lozano Tovar y Azol Rossainzz Estrada.

Debido a la trascendencia y a la evolución del doctorado en Derecho, éste se ha convertido en el escenario de innumerables eventos académicos de nivel internacional, como ha sido la realización de congresos internacionales en materia jurídica, que han contado con la visita y la participación de ponentes de trayectoria reconocida como Robert Alexy, Luigi Ferrajoli, Raffaele de Giorgi, Günter Jakobs, Louk Hulsman, Miguel Polaino Navarrete, Eugenio Raúl Zaffaroni, Roberto Bergalli, Rosa del Olmo, Fernando Tocora, Ignacio Burgoa Orihuela, Diego Valadés, Raúl Carrancá y Rivas, Héctor Fix-Fierro, Raúl Cervantes Ahumada, Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas, Sergio García Ramírez, Genaro Góngora Pimentel, Guillermo Ortiz Mayagoitia, Máximo Carvajal, Amadeu Recasens Brunet, Iñaki Rivera Beiras, Juan Bustos Ramírez, Carlos Daza Gómez, Sergio Gabriel Torres, André Luis Callegari y Eduardo Montealegre Lynett. Eficiencia terminal En relación con la matrícula total de estudiantes, ésta asciende a 60 alumnos cuyo expediente se encuentra vigente, de los cuales 29 han obtenido el grado de doctor, lo que muestra estadísticamente una eficiencia terminal de 49%. Además, de acuerdo con la legislación, se tiene la figura de candidato a doctor, habiendo actualmente 15 candidaturas pendientes de la defensa pública del grado. Como alumnos egresados de este programa se encuentran Leopoldo Zárate Aguilar, procurador de Tlaxcala; Rolando Morales Cuéllar, director general del Centro de Investigaciones Jurídico-Políticas de la UAT; Pedro Molina Flores, magistrado de la Sala Electoral-Administrativa del Poder Judicial del estado de Tlaxcala; Patricia Lucila González Rodríguez, procuradora general de Chihuahua; José de Jesús Gudiño Pelayo, ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; Gonzalo Hernández Cervantes, magistrado de Circuito; María de Lourdes Nares Rodríguez, subprocuradora de Justicia de Puebla; Juan Gerardo Velázquez de la Torre, ex subprocurador de Justicia de Morelos; Ricardo Velázquez Cruz, consejero jurídico del gobierno de Puebla;

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Julián Germán Molina Carrillo, primer visitador de la Comisión de Derechos Humanos de Puebla; Carlos Loranca Muñoz, magistrado unitario del Sexto Circuito de Puebla, y José Roberto Ar-

mando Espinoza Juárez, presidente de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje de Tlaxcala. Otros de nuestros doctores egresados son Antonio Hidalgo Ballina, Nuria González Martín, José Edmundo Peregrina Moctezuma, Carlos Alejandro Gallardo Arroyo, Genaro Salvador Carnero Roque, Marco Antonio Muñoz Guzmán, María del Carmen Alina Galindo López, María del Carmen Jiménez y Gómez, Fernando Coyotzi Atónal y María Guadalupe Sánchez Trujillo. Líneas de investigación Dentro del programa del plan de estudios del doctorado se han desarrollado tres líneas de generación y aplicación de conocimiento en las siguientes ramas del Derecho: • Derecho constitucional y amparo: constitucionalismo local, neoconstitucionalismo y Derecho procesal constitucional. • Derecho ﬁscal: impuestos, seguridad social y comercio exterior. • Derecho penal: constitucionalismo penal, seguridad pública y política criminal.

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Las construcciones teóricas Las construcciones teóricas generadas en el doctorado en Derecho de la Universidad Autónoma de Tlaxcala son las siguientes:

• Derechos del gobernado (1984). Desarrollada por José Luis Soberanes Fernández y Víctor Martínez Bulle-Goyri. • Derecho procesal constitucional (1984). Desarrollada por Eduardo Elías Musi, Manuel González Oropeza, Carlos González Blanco, José Luis Soberanes Fernández y Raúl Ávila Ortiz. • Seguridad pública (1993). Desarrollada por Seraf ín Ortiz Ortiz, Fernando Tenorio Tagle, Luis Armando González Plascencia y José Zamora Grant. • Epistemología jurídica (1995). Desarrollada por Raﬀaelle de Giorgi y Seraf ín Ortiz Ortiz. • Teoría de la argumentación jurídica (1995). Retomada y redireccionada por Eduardo Ramírez, Fernando Coro-

nado Franco, Seraf ín Ortiz Ortiz y Raúl Ávila Ortiz. • Teoría de la heurística jurídica (2002). Desarrollada por Seraf ín Ortiz Ortiz y Rolando Morales Cuéllar. Criterios de calidad Es importante señalar que los aspectos considerados para incluir al doctorado en Derecho de la Universidad Autónoma de Tlaxcala como parte del PNPC fueron: el núcleo académico básico, alta tasa de graduación, infraestructura necesaria y alta productividad cientíﬁca o tecnológica, lo cual permite lograr la pertinencia de su operación y óptimos resultados. Como parte de los compromisos contraídos con la incorporación del posgrado al PNPC, se pueden mencionar los siguientes: • Modiﬁcación y actualización del plan de estudios, que será enfocado a la argumentación jurídica. Para la próxima promoción se incluirán las siguientes asignaturas: teorías de la argumentación jurídica, hermenéutica jurídica,

teoría analítica del Derecho y sociología jurídico-política. • Rigurosidad en el proceso de selección bajo los siguientes parámetros: grado de maestría, examen de Ceneval, eva-

luación diagnóstica, curso propedéutico y entrevista con el comité doctoral. • Firma de convenios internacionales en proyección para la movilidad de estudiantes de doctorado.

Universidad Autónoma de Tlaxcala Av. Universidad, núm. 1, Xicoténcatl, Tlaxcala, C.P. 90000 Teléfonos: (246) 462-1422 y 462-3360 http://www.uatx.mx/investigacion/cijurep/index.php

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invitada

Luis Arturo Pelayo

Hamadoun Touré ¿Cómo está México en materia de telecomunicaciones? 54

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Hacia finales de junio, Hamadoun Touré, secretario general de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), visitó nuestro país para reunirse con autoridades de telecomunicaciones, concesionarios del ramo y con el presidente de la República, a fin de impulsar el desarrollo de este sector. En esta entrevista nos habla de los retos que enfrenta nuestro país, así como de las expectativas de la UIT, en materia de tecnologías de la información y la comunicación. Qué es la Unión Internacional de Telecomunicaciones, cómo funciona y cuáles son sus responsabilidades? La Unión Internacional de Telecomunicaciones es la organización más antigua de la familia de las Naciones Unidas y la más importante en lo que concierne a la regulación de las tecnologías de la información y la comunicación. Fue creada en 1865, en París, por 20 países europeos, y hoy tiene su sede en Ginebra, Suiza, y cuenta con 191 Estados miembros. Su particularidad es que, además de estos 191 Estados, incluye 700 miembros entre los que se encuentran empresas científicas e industriales, operadores públicos y privados, organismos de radiodifusión y organizaciones regionales e internacionales, todos ellos muy activos de la Unión y cuyo trabajo es muy similar al de los Estados miembros. Una de las cosas más importantes que está haciendo la UIT consiste en asesorar a los países para que sean capaces de desarrollar estrategias e implementar políticas en temas regulatorios, de modo que puedan lograr una colaboración adecuada con el sector privado. La idea es evitar que los países pierdan el tiempo en reinventar la rueda y que cometan errores en los que ya han incurrido otros países. La UIT ha tenido mucho éxito a lo largo de todos estos años y estoy muy orgulloso de que hoy en día la organi-

zación esté involucrada en asuntos globales de alto nivel como las cuestiones ambientales, el cambio climático, reducir la brecha digital o garantizar la seguridad en el ciberespacio. Por supuesto, lo primero que se necesita es tener acceso, pero una vez que se ha reducido la brecha digital y se ha garantizado el acceso, necesitamos asegurarnos de que el espacio cibernético sea seguro, especialmente para los niños.

Por ejemplo, en 2007 se realizó la mayor reasignación del espectro radioeléctrico en la UIT desde 1947. Tomamos en cuenta todos los servicios que salieron a la luz: 3G, 4G, las redes de nueva generación, los nuevos sistemas digitales de transmisión y también la telefonía satelital; con ello quedaron establecidos los fundamentos para que se pueda operar en los siguientes 30 años. A escala global, esto sólo puede ser logrado mediante una organización como la UIT. Asimismo, estamos ayudando a los países a establecer un ambiente regulatorio apropiado que incentive la competencia. Para reducir la brecha digital tenemos que lograr que los gobiernos y la iniciativa privada trabajen hombro con hombro, de modo complementario: los gobiernos estableciendo las políticas, las empresas privadas funcionando como los jugadores y la autoridad regulatoria fungiendo como el árbitro. Estamos trabajando constantemente en eso y el hecho de que hoy tengamos un mercado de 4,000 millones de teléfonos celulares —un índice de penetración de 61%— y 1,600 millones de usuarios de internet es la prueba de que vamos por la dirección correcta.

¿Qué está haciendo la UIT para asegurarse de que cada habitante del planeta tenga acceso a las tecnologías de la información y la comunicación? Estrechar la brecha digital ha sido mi prioridad desde que fui electo en 2006. La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información que organizó la UIT en 2003 y en 2005 constituyó un esfuerzo orientado a crear una agenda global para garantizar que todos los ciudadanos de este planeta estén participando en esta sociedad de la información que está surgiendo. Ingresar a esta sociedad signiﬁca que cada ciudadano tenga acceso seguro, pueda crear, utilizar y compartir información. Estos cuatro pilares son los prerrequisitos que necesitamos para deﬁnir que estamos en una sociedad de conocimiento. Le debemos eso a los ciudadanos de este planeta y por eso estamos trabajando juntos, todos los Estados miembros.

Parece que la prioridad en países pobres o en vías de desarrollo es garantizar la alimentación, la salud o la seguridad. ¿Representa esto un obstáculo para ustedes? No, porque el acceso a la información se está volviendo, hoy en día, tan importante como el alimento, el transporte y el agua. Necesitamos las tecnologías de la información y la comunicación si queremos cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio para salud y educación —el año 2015 está cada vez más cerca—. Necesitamos educación electrónica y salud electrónica (e-education, e-health). La crisis alimentaria que se dio el año pasado no se debió a la falta de alimento en el mundo, sino a fallas en la cadena de distribución, lo que encareció enormemente el precio de la comida. Si el alimento tiene que dar dos vueltas alrededor del planeta para llegar al sitio al que está destinado, tenemos

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invitada nar. Si esta industria ha sido exitosa se ha debido a que se ha basado en la innovación, y cuando tienes una industria de este tipo sólo puede haber ganancias para todos los jugadores: no necesitas ganadores y perdedores en esta batalla. Por lo tanto, estoy convencido de que lo que se logrará en México será un resultado muy exitoso, especialmente sabiendo que es la celebración del Bicentenario de la Independencia de México.

Foto: Demian Chávez/Procesofoto

un grave problema. La UIT puede ayudar a solucionar este problema y es a lo que estamos contribuyendo: a definir las cadenas de suministro y demanda, a mejorar la administración, de modo que los beneficios sean mayores para los destinatarios. El acceso a la información se ha vuelto tan vital como el agua, la salud, la educación o el alimento. Cambiando el tema, ¿qué nos puede comentar sobre la Conferencia de Plenipotenciarios de la UIT, que tendrá lugar en Veracruz el año próximo? La Conferencia de Plenipotenciarios, que es el máximo órgano de la Unión, se lleva a cabo cada cuatro años. En esta oportunidad se establece la política general de la Unión, se adoptan planes estratégicos y financieros, y se eligen los altos cargos de la organización, los miembros del consejo y los miembros de la Junta del Reglamento de Radiocomunicaciones. Durante este evento definiremos nuestro plan estratégico para los siguientes cuatro años. El 2010 es, pues, un año crucial, ya que analizaremos dónde nos encontramos y qué estrategias debemos seguir para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que se evaluarán en 2015. Por lo tanto, tengo la ambición de que diseñemos estrategias que estén a la altura del desaf ío.

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Asimismo, espero que establezcamos los lineamientos que la organización debe adoptar frente a la convergencia de todos los tipos de medios (televisión digital, telefonía, etcétera). A este respecto, creemos que un mismo proveedor debe ser capaz de ofrecer paquetes de servicios, en los que se incluyan televisión digital, internet y soluciones de voz. En resumen, necesitamos analizar de manera objetiva cómo podemos incluir tanto a proveedores como a consumidores, de modo que todos puedan ga-

A este respecto, ¿cuál es la situación de las tecnologías de la información y la comunicación en nuestro país, concretamente en acceso a computadoras, líneas ﬁjas de teléfono, celulares o ancho de banda? En México, la penetración en cuanto a líneas telefónicas ha alcanzado 85%. El ancho de banda todavía es bajo y tenemos que trabajar en eso con la autoridad regulatoria, para ver cuál es la mejor manera de coordinar a todos los jugadores involucrados para que operen de manera complementaria y logren ganancias para todos; ésa es la clave. La Secretaría de Comunicaciones, la autoridad regulatoria —la Cofetel— los proveedores, los operadores... todos ellos tienen reglas que son complementarias, de modo que si logramos apoyarlos para que se coordinen adecuadamente podremos desatar un verdadero desarrollo aquí.

Hamadoun Touré es ingeniero con estudios de maestría en el Instituto de Electrónica y Telecomunicaciones de Leningrado y de doctorado en la Universidad de Electrónica, Telecomunicaciones e Informática de Moscú. En diciembre de 1985 ingresó a la Organización Internacional de Telecomunicaciones por Satélite (Intelsat). De 1986 a 1990 fue el responsable de Telecomunicaciones del Programa de Asistencia y Desarrollo de Intelsat (IADP). Entre 1990 y 1994 actuó como director de Intelsat para la región de África y posteriormente como director de grupo para África y Oriente Medio, entre 1994 y 1996. De 1996 a 1998 se desempeñó como gerente general de ICO Global Communications para la región de África. De 1998 a 2006 fungió como director de la Oficina de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones. Fue elegido secretario general de la UIT en la Conferencia de Plenipotenciarios celebrada en Antalya, Turquía, en noviembre de 2006, y asumió sus funciones el 1° de enero de 2007.

El hecho de que hoy tengamos un mercado de 4,000 millones de teléfonos celulares y 1,600 millones de usuarios de internet es la prueba de que vamos por la dirección correcta Hay grandes oportunidades de mercado por el tamaño del territorio y de la población. Este mercado local es lo suﬁcientemente grande para atraer una buena inversión. Debería haber programas que se conviertan en catalizadores del uso de la banda ancha; por ejemplo, promover que cada familia tenga una computadora o que cada estudiante posea una. Eso catapultaría la demanda de la banda ancha y permitiría que los servicios provenientes del sector privado se incrementaran. El gobierno tiene que ser el jugador clave en este proceso, pero todos necesitamos involucrarnos en él. ¿Cómo se puede involucrar a los grupos menos favorecidos de la sociedad? Ése es un tema crucial. Debemos abordar con urgencia la cuestión del acceso a estos servicios en comunidades rurales, indígenas, en personas con discapacidad, ancianos, niños... grupos con distintos intereses. La clave para lograrlo es desarrollar contenidos locales. México tiene un potencial enorme para volverse un centro masivo de producción de información. Para impulsar esto es muy importante compartir experiencias con otros países; de hecho, el gobierno mexicano ya lo está haciendo. Sé que existe, por ejemplo, una colaboración muy fuerte con Corea del Sur (que representa una historia de éxito). Me ha complacido mucho ver el nivel de participación y de compromiso de las autoridades mexicanas. En México hay una fuerte concentración de los mercados y un monopolio en la industria de las telecomunicaciones. ¿Cuál es el costo social que esto tiene y cómo podría resolverse? Mi idea en relación con los asuntos de competencia ha sido siempre que en lugar de dividir el pastel hay que hacerlo más grande. El mercado tiene mucho

potencial y la competencia debe realizarse en dos áreas: primero hay que incrementar la penetración, y cuando ésta alcance 100%, la competencia debe hacerse en torno a servicios y aplicaciones, es decir, en torno a paquetes, y en ese momento la diferencia entre la competencia no consistirá en cómo conseguir nuevos clientes, sino en cómo conservar los clientes antiguos y cómo brindarles mejores ofertas y paquetes, lo que atraerá nuevos clientes. En México todavía hay mucho espacio para crecer, por lo que deben buscarse mecanismos para que todas las compañías puedan desarrollarse, sin que haya que escoger entre la permanencia de una u otra. He estado platicando con mucha gente de la industria en México y les he recomendado hablar entre ellos, sin resolver sus problemas llevándolos a la prensa o mediante acusaciones. La UIT tiene una larga tradición de cooperación y sabemos que los mejores resultados para todas las partes se obtienen cuando existe la voluntad de sentarse alrededor de la misma mesa para platicar. Me entusiasma mucho el futuro de este país; me gustaría ver más crecimiento y espero que todos los jugadores entiendan que las reglas son complementarias y que todos pueden participar en una situación de ganancias para todos. ¿Cómo evalúa el desempeño de las autoridades mexicanas, especialmente en el tema de organizar la competencia de acuerdo con reglas claras de juego para cada participante involucrado?

En primer lugar, la Cofetel, como autoridad regulatoria, está compuesta por gente que proviene de diferentes ámbitos: abogados, economistas, ingenieros, es decir, de profesiones complementarias, lo cual es muy importante. Por otro lado, han escogido a miembros con personalidades muy fuertes que están muy apegados a su independencia. Esto es bueno, porque las autoridades regulatorias deben ser independientes frente a los jugadores, aunque no necesariamente frente al gobierno porque —hay que admitirlo— la autoridad regulatoria sólo puede usar las reglas que han sido impuestas por el gobierno. El árbitro no crea las reglas del juego; simplemente las aplica. Ahora bien, para resolver los problemas y las complicaciones que genere la implementación de las leyes que han diseñado se requiere de colaboración, y eso es lo que he visto aquí. La autoridad regulatoria mexicana, Cofetel, es muy activa dentro de la UIT, tomando leccio-

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nes de otros países, pero también compartiendo sus propias experiencias; así es como trabajamos en la UIT. Por otro lado, todavía hay tensión entre los operadores, lo que, sin embargo, es bueno; el otro extremo, que es la complicidad entre ellos, no ayuda a los consumidores. Pero tal tensión no debe tomarse como algo personal, para que pueda continuar la competencia. Y en México creo que hay suficientes competidores en el mercado. Cuando los países tienen sólo un operador hay problemas, pero ustedes ya han pasado esa etapa, y tienen condiciones para un muy buen crecimiento. ¿Es posible hablar de crecimiento aun en épocas de crisis financiera, como la actual? La actual crisis financiera no está afectando al sector de la tecnología informática y de comunicaciones, que ha sido el más resistente a la crisis financiera; ha creado más empleos que cualquier otro sector en los últimos cinco años y todavía tiene mucho terreno hacia dónde crecer, porque está basado en la innovación, y ésta funciona con un combustible intelectual. Esta industria será la única que escapará a la crisis financiera; creará más puestos de trabajo y proveerá nuevos servicios. Por ejemplo, dada la crisis financiera, muchas compañías han reducido su presupuesto para viajes, pero para continuar en el mercado deberán contar con tecnologías de la información y de la comunicación: videoconferencias, telepresentaciones, megatransferencias, más llamadas telefónicas para compensar la falta de viajes... Tengo confianza en que la crisis financiera no nos afectará y que esta industria ayudará a otros sectores a salir de la crisis financiera. Por otra parte, también en este país hay una gran industria de este tipo. Es el caso de Guadalajara, que es el Silicon Valley de México, donde hay una buena cantidad de compañías dedicadas a la tecnología informática y de comunicaciones. Tomando en cuenta el tamaño del país y de su población, es fácil atraer industria manufacturera que cree nuevos empleos y que obligue a la gente a ir construyendo mayor capacidad tecnológica, incluso en esta época de crisis.

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Mi idea en relación con los asuntos de competencia ha sido siempre que en lugar de dividir el pastel hay que hacerlo más grande ¿Quisiera agregar algo más? Me gustaría asegurarme de que lo que hemos conversado sea de interés de la comunidad legal a la que se dirige la revista. En ese sentido, quisiera subrayar la importancia de que los países pongan en práctica un ambiente legal que garantice la ciberseguridad. Cada vez pasamos más tiempo en internet y necesitamos asegurarnos de que sea un espacio seguro, para lo cual requerimos de leyes que castiguen los cibercrímenes, y que al mismo tiempo aseguren la privacidad de la gente. Necesitamos proteger a nuestros niños, que son nuestro capital más preciado, porque son quienes mayoritariamente usan las nuevas tecnologías y a veces de forma inocente proporcionan información personal. Tres de cada cinco niños transmiten información personal por la red: su edad, sus nombres o los de sus padres, su dirección o cualquier otra cosa. Necesitamos protegerlos y garantizar su seguridad en la intimidad de sus habitaciones cuando entran a internet. Cuando estén en el ciberespacio hay que cuidarlos como si estuvieran en la calle, porque ahí también hay gente peligrosa, como pornógrafos y pederastas.

Necesitamos que todos los países pongan en práctica marcos legales, estructuras técnicas y organizacionales para garantizar la seguridad del ciberespacio. Además, urge construir agencias encargadas de hacer cumplir la ley, que estén entrenadas para perseguir y detener a los criminales. Requerimos una estructura internacional de cooperación, porque los criminales no tienen fronteras en el ciberespacio; ya no necesitan estar en la escena del crimen y pueden perpetrar su delito desde diferentes sitios al mismo tiempo. Y también hay que evitar politizar el asunto, porque mientras estamos debatiendo sin ﬁn sobre la deﬁnición de “crimen”, los criminales están trabajando. Tener la oportunidad de contar con 191 Estados miembros y 700 compañías privadas, todos trabajando juntos, representa una oportunidad real para combatir los crímenes cibernéticos. Finalmente, estoy muy complacido de ver que en México ya existe una ley cibernética y que su principal objetivo es la seguridad de los niños. Espero poder compartir los avances de México con otros países, lo que será posible en nuestro próximo simposio global.

Jorge Enrique Valencia M. Defensas penales, consultas y dictámenes. Escritos forenses, tomo II Ediciones Doctrina y Ley Ltda., Bogotá, 2007

l autor del presente texto —miembro de número de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, profesor de posgrado de las universidades Católica, Libre, Seccional Pereira y Santo Tomás, y especialista con una larga trayectoria laboral y docente en el ámbito jurídico, de la cual podemos mencionar su magistratura en la Corte Suprema de Justicia— nos da a conocer en esta obra casos particulares de su ejercicio profesional, como el de la actuación adelantada de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública en el asunto disciplinario que allí sigue en contra de los concejales Lilia Camelo, William Cubides y Judy Consuelo Pinzón Pinzón, y nos proporciona un meticuloso estudio sobre las conductas disciplinarias reprochadas, el auto de cargos, la evaluación y el examen

on la aprobación de la reforma penal y la transición de un sistema mixto tradicional a uno de tipo acusatorio (que deberá realizarse en un tiempo máximo de ocho años), obras como ésta se vuelven necesarias para facilitar este proceso de transformación. Litigación oral y práctica forense penal explica en forma clara y didáctica los cambios que se llevarán a cabo en el sistema de justicia penal —que implicarán una modificación radical del proceso penal, el cual dejará de ser un conjunto rígido de trámites para convertirse en un proceso más ágil que demandará mayor atención del juez, del ministerio público, del acusador coadyuvante y de la defensa— y proporciona reflexiones, técnicas e instrumentos indispensables a fin de lograr una transición exitosa. En la primera parte de esta obra se expone el proceso penal mixto tradicional y en la segunda se analiza la naturaleza oral del nuevo sistema procesal penal acusatorio, vigente ya en varios estados de la República y que en

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de aspectos probatorios, y el objeto material como elemento del tipo. La obra incluye también dictámenes como el de la Academia Colombiana de Jurisprudencia en respuesta a la impugnación por inconstitucionalidad del artículo 323 de la Ley 600 de 2000, y el dirigido a la Academia Colombiana de Jurisprudencia sobre Proyectos de Nuevos Códigos: Penales, de Procedimiento y Carcelario-Penitenciario. Asimismo, el autor nos proporciona una reconstrucción parcial de la audiencia pública de intervención en defensa del ﬁscal Wenceslao Álvarez Vivas, un escrito mediante el cual se pide proferir una resolución inhibitoria por atipicidad de la conducta denunciada en defensa de Orlando Solano Bárcenas, viceprocurador general de la nación, ante el ﬁscal general, entre otras. En conclusión, Defensas penales, consultas y dictámenes aporta una visión crítica y analítica de una serie de conceptos importantes del Derecho colombiano, así como acerca de dictámenes y defensas penales, contribuyendo al mayor entendimiento del cómo y el por qué del Derecho.

Carlos F. Natarén Nandayapa y Beatriz E. Ramírez Saavedra Litigación oral y práctica forense penal Oxford University Press, México, 2009 un futuro no muy lejano se generalizará en nuestro país. Así, se abordan temas específicos del litigio, como la elaboración de una teoría del caso, la construcción de la prueba y su presentación en un juicio oral. Los autores incluyen, además, una amplia bibliograf ía temática y una sección de actividades en la que ejemplifican cómo deberá construirse y desarrollarse la teoría del caso, que es el instrumento esencial en el nuevo sistema penal acusatorio. En síntesis, se trata de una obra que permite al lector tener una visión de conjunto del procedimiento penal para conducirlo después a cuestiones específicas del litigio, tan necesarias a partir de la implementación de la reforma.

autorizó a sus subordinados que lo amenazaran con torturarlo. Este segundo escenario —que como macabra coincidencia se ha convertido en un evento casi cotidiano para el común de los mexicanos— abrió paso en esa época y ese país a una serie de preguntas paralelas de singular importancia: ¿es válido que el aparato estatal haga uso de la amenaza de tortura para conseguir fines de alcance superior?, ¿el hecho de que un funcionario actúe de esta manera lo convierte automáticamente en extorsionador o torturador? A este respecto, los publicistas alemanes adelantaron la idea de que la tortura por parte del Estado es jurídicamente procedente y útil cuando busca defender a la comunidad de un peligro, más no así para la persecución penal. Lo anterior bien puede resumirse de la siguiente manera: el interés de la vida sacrificada o por sacrificar importa mucho más que la prohibición del tormento. Pero contrario a los anteriores, Claus Roxin, profesor emérito

de la Universidad de Munich y autor de este profundo opúsculo, sostuvo y sigue sosteniendo que la validez de la llamada “norma del estado de necesidad” es por completo infundada e inexistente, debido a que parte de una premisa falsa: considerar la lesión a la dignidad humana como un método adecuado para alcanzar un fin susceptible de tutela estatal. Efectivamente, una cosa es que un delincuente vulnere la dignidad de un tercero, pero otra muy distinta es que el Estado esté legitimado para agredir dicha dignidad, en la persona del autor del ilícito. Aceptar esto último allanaría el camino hacia un auténtico destino sin retorno como sería la instauración de un ominoso “Estado de tortura”, alejado por completo del Estado social de Derecho, al cual aspiramos los mexicanos día con día, y que se caracteriza por el respeto y la promoción de los derechos humanos, el mantenimiento del sistema democrático y la ampliación del pluralismo social. Por eso es que esta magnífica reflexión —publicada por el Instituto Nacional de Ciencias Penales— se ha convertido en un punto de referencia fundamental para quienes buscan analizar y profundizar las inacabadas transformaciones de los derechos humanos en el mundo, ya sea desde la óptica de la dogmática penal, del Derecho público o de la política criminal.

modo tal que conserva su frescura y su actualidad—, se puede apreciar que no se trata de un libro para agentes del Ministerio Público, como se pretende. Estructurada en cuatro capítulos, en los que se abordan algunas preguntas fundamentales a modo de introducción, el Derecho y sus funciones, la validez del Derecho y la aplicación del Derecho, la obra tiene un mayor alcance, con una profundidad suﬁciente que permite a todo jurista desentrañar los caminos de la interpretación y la creación de la norma, hasta llegar al debate permanente sobre su eﬁcacia. Sin embargo, por el lenguaje utilizado, la metodología que lo compone y la impecable redacción, se trata de un libro bastante accesible. Este trabajo, sólo comparable en México con el que hizo la jurista mexicana Gloria Moreno Navarro, aporta los elementos necesarios para quien pre-

tende investigar, divulgar o hacer piezas de excelente calidad jurídica.

Claus Roxin ¿Puede llegar a justiﬁcarse la tortura? INACIPE, México, 2009

rimer caso: en 1996, la Corte Suprema de Israel declara admisible el empleo de la violencia en contra de elementos terroristas detenidos, si ello contribuía a evitar un futuro ataque de esta naturaleza en contra de su población. Segundo caso: en septiembre de 2002, en Alemania, el hijo de un prominente banquero de tan sólo 11 años de edad fue secuestrado por un turista que, de esta manera, buscaba obtener una fuerte suma de dinero como producto del rescate. Días después, el secuestrador fue atrapado, y para que éste revelara el paradero del niño, el propio vicepresidente de la policía de Francfort

Bernd Rüthers Teoría del Derecho Ubijus, México, 2009

eorizar sobre el Derecho no es una tarea fácil. Buscar sus fundamentos, su estructura, es, parafraseando a Paz, explorar en la roca. Traducir una obra del tamaño de la que aquí presenta el Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría capitalina (trabajo que estuvo a cargo de Minor E. Salas) representa un trabajo que pocas veces obtiene el reconocimiento que debiera, pero deja constancia de una labor necesaria para todo el que pretende entender los complejos entramados que dan origen a la ley. De la lectura del libro, que tiene poco tiempo entre los libreros alemanes —de

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René González de la Vega Diálogo en el inﬁerno con Roxin Ubijus, México, 2009

l título de este ensayo nos remite a la conocida obra Diálogo en el inﬁerno entre Maquiavelo y Montesquieu, de Maurice Joly, en la

na vez aprobada la reforma energética por el Congreso de la Unión, México debe avanzar hacia dos reformas estructurales más: la ﬁscal y la laboral. Ambas son indispensables para el crecimiento que requiere nuestro país. El número más reciente de la revista Abogado Corporativo nos ofrece un análisis profundo sobre los retos y alcances de la reforma petrolera. Sobre el tema, Georgina Kessel Martínez, secretaria de Energía, comenta que la reforma fue un paso importante para la modernización del sector, ya que ahora se cuenta con las herramientas necesarias para hacer frente a los retos en materia de producción de crudo y en materia de cambio climático. El texto, además, resalta temas que no pueden dejarse de lado cuando se habla de una reforma energética integral, como son: los contratos de exploración y producción en aguas profun-

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que este autor presenta un diálogo entre estos dos titanes, ecos de una época. El libro comienza cuando Maquiavelo vaga por el infierno y se encuentra con Montesquieu. Tras expresarse admiración mutua, los dos personajes comienzan a debatir, representando el diálogo entre el cinismo y la legalidad, la autocracia y la democracia, los fines y los medios, respectivamente. En el Diálogo en el infierno con Roxin, publicado por el Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría capitalina y por editorial Ubijus, el autor propone una conversación ficticia con uno de los más grandes penalistas: Claus Roxin. Es un debate imaginario pues, como lo lamenta González de la Vega, “en el plano de la realidad no ha sido posible”.

El autor toma un texto de Roxin y opone a las citas textuales sus propias consideraciones y argumentos. González de la Vega se refiere al infierno explicando que “si el infierno es mortificación, no lo es menos el recorrer los complicados senderos del Derecho penal moderno”. René González de la Vega, en su enfrentamiento con un titán, nos invita a introducirnos en el discurso de Roxin, quien —según afirma— “dice cosas interesantes, pero no necesariamente verdaderas”. ¿Acaso aspira el interlocutor a traernos Luz y Verdad? El lector tiene la última palabra. En cualquier caso, se trata de una buena oportunidad para que reflexione sobre temas que todo amante del Derecho penal goza debatir.

Asociación Nacional de Abogados de Empresa (ANADE) Revista Abogado Corporativo Año 11, núm. 12, julio-agosto de 2009 das del Golfo de México; el nuevo régimen jurídico del subsector petróleo y gas en México; el lenguaje jurídico en materia de hidrocarburos, y la inversión privada en el sector eléctrico. Cada uno de estos tópicos se maneja en esta revista de agradable lectura con mucha objetividad por expertos en la materia. Asimismo, la publicación no olvida temas de actualidad como la crisis económica y sus efectos en el sector ﬁnanciero. Atinadamente, mes con mes el lector podrá encontrar artículos sobre estos temas que buscan promover el debate jurídico y resaltar el papel fundamental de los abogados en la construcción del futuro de México.

Leonardo Antonio Curzio Gutiérrez Introducción a la ciencia política Oxford University Press, México, 2009

n este libro introductorio al estudio de la ciencia política, Leonardo Curzio, profesor e investigador en temas de política, además de comunicador y formador de opinión pública, analiza de manera sintética, pero con gran rigor conceptual y claridad expositiva, la obra de gran parte de los autores clásicos, desde la Antigüedad griega hasta nuestros días, haciendo una relación de los principales problemas de la ciencia política con el discurso y la práctica política contemporánea. Como se trata de una obra didáctica dirigida principalmente a estudiantes de Derecho y ciencias políticas, al ﬁnal de cada capítulo el autor incluye ejercicios para que el lector compruebe si ha captado correctamente las ideas fundamentales de cada tema. Hay que destacar que esta obra aborda periodos omitidos en otros textos, entre ellos la Edad Media, además de

explicar el surgimiento de los Estados nacionales en su función de garantes de la integridad f ísica y de los bienes de los súbditos, y como depositarios exclusivos de la soberanía. Asimismo, el autor se ocupa de la democracia como forma de gobierno, a la que estudia a través de autores tanto clásicos como contemporáneos, poniendo énfasis en la fragilidad del sistema, aunque reconociendo la división de poderes como una de las más sólidas garantías para su equilibrio y perdurabilidad. Otros temas que el lector encontrará en esta obra son los partidos políticos —que en opinión del autor tienen la función de aglutinar y representar los intereses dispersos de una sociedad plural y abierta al cambio—, la gobernabilidad —deﬁnida por Curzio como principio y no como concepto, lo que impide que sea invocada para legitimar

el autoritarismo— y el cambio político —que va desde el cambio sistémico e intrasistémico hasta la transición a la democracia—. En síntesis, se trata de una obra que bien vale la pena leer por la oportunidad que ofrece a quienes estamos interesados en la vida pública de nuestro país de comprender el quehacer de los políticos.

Miguel Ontiveros Alonso 20 reglas básicas de la legítima defensa policial Ubijus, México, 2009

l Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría capitalina estrena la colección Policía Investigadora con esta obra, en la que el

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autor explica con párrafos breves qué es la legítima defensa; cuál es su fundamento; qué bienes pueden protegerse; cuáles son sus requisitos; qué es la agresión, cuándo es real, cuándo inminente, racional o proporcional; cuándo puede disparar un policía; qué es la provocación, y cuál es el elemento subjetivo; los límites del actuar justiﬁcado del policía; la legítima defensa contra un niño, y el uso de armas de plástico por parte del agresor. Todo eso, en unas cuantas páginas claras y desprovistas de toda dogmática penal. Ontiveros, que se ha distinguido por posicionar al Instituto de Formación Profesional de la PGJDF como una de las instituciones líderes en su campo, describe la agresión como “la puesta en

peligro de un bien jurídico”. Esto podría suscitar controversias, pero él es contundente en su enfoque. Más adelante señala que cuando el agresor utiliza armas de plástico similares a un arma real, el policía debe actuar con base en lo que observa y repeler dicha agresión. En eso coincidimos con el autor, pero habría que reﬂexionar sobre sus ideas acerca de explicar esta situación como “justiﬁcada”, sin mencionar que el ejemplo que proporciona es un supuesto de error de prohibición, como lo señala el artículo 29, fracción VIII b, del Código Penal para el Distrito Federal. Señalando estas salvedades, el trabajo del autor es digno de ser revisado y discutido como uno de los mejores en su género. Enhorabuena.