GESTIÓN CON ÉTICA EN LA EDUCACIÓN
Este estudio fue elaborado por Luis Guerrero Ortiz por encargo del Centro de Competitividad y Estudios Estratégicos de IPAE Acción Empresarial IPAE Acción Empresarial Víctor Maurtua 135, San Isidro ipae.pe Diagramación y estilo : Elvira Barrera Quintana Impreso en Perú : Octubre 2012
ÍNDICE
7
Presentación
8
Introducción
9
Casos típicos de corrupción en la educación básica
19
Medios para denunciar, combatir o evitar la corrupción
21
Mecanismos anticorrupción: qué cambiar, qué mejorar
25
Anticorrupción en educación: ¿se puede tener éxito?
29
Reflexiones finales
PRESENTACIÓN Está demostrado que la educación es el principal instrumento para superar los problemas de inequidad, pobreza y exclusión, y alcanzar el desarrollo sostenido. En nuestro país, el sistema educativo atraviesa serios problemas que abarcan aspectos como la baja calidad del servicio, la poca pertinencia de los aprendizajes y la falta de propuestas pedagógicas que brinden una formación integral para el desarrollo de nuestros alumnos, entre otros. Sin embargo, aún superando estas limitaciones, los objetivos de la educación pueden ser distorsionados sino se da una gestión ética en las distintas instituciones y agentes del sistema educativo. Al igual que en otros sectores de la economía, el sector educativo no está exento de irregularidades y procedimientos calificados como indebidos, poco transparentes e incluso corruptos, que se reflejan en serias consecuencias a nivel económico y en la eficiencia de la prestación del servicio, trascendiendo hasta los resultados educativos. La persistencia de estas prácticas en todos los niveles de gobierno ha limitado las mejoras en el desempeño de nuestro sistema de educación nacional, sobre todo en aspectos clave como la contratación de buenos profesores y la adecuada administración de los recursos disponibles. Con el propósito de contribuir al desarrollo nacional y educativo, IPAE Acción Empresarial presenta el informe Gestión con ética en la educación, el cual ofrece una revisión de las prácticas más frecuentes y significativas que atentan contra la gestión educativa en nuestro país, así como algunos mecanismos correctivos y preventivos que han demostrado tener éxito en otros sistemas educativos. Esta iniciativa hace un llamado a todos los que estamos comprometidos con la educación en nuestro país, y en especial a las autoridades educativas, a fin de unir los esfuerzos que permitan promover acciones conjuntas para propiciar una gestión educativa incorruptible, luchar contra las prácticas que impiden la mejora de la educación nacional y ejercer vigilancia sobre el comportamiento de los funcionarios, maestros y el cumplimiento de los estándares educativos. Susana Eléspuru Presidente IPAE Acción Empresarial 7
GESTIÓN CON ÉTICA EN LA EDUCACIÓN Introducción ¿Cuáles son los escenarios más desafiantes para la ética pública que se observan en las instituciones educativas, en la dinámica cotidiana del sistema escolar? La Defensoría del Pueblo es la primera institución que ha logrado documentar una serie de situaciones típicas ocurridas detrás de los muros de las escuelas, que ahora empiezan a salir a la luz gracias a la existencia de canales y oportunidades como los que ha empezado a abrir esta entidad. Como es de conocimiento público, la Campaña “Educación sin Corrupción” del 2007 efectuada por la Defensoría y la Asociación Civil PROÉTICA reveló una problemática compleja y de amplio dominio público, esta vez sustentada en evidencias. De las 1 519 quejas recibidas e investigadas en esa oportunidad, 1 071 fueron declaradas fundadas. La información aportada por esta campaña y otros estudios efectuados por la propia Defensoría dieron lugar al Informe Defensorial N° 147 “Aportes de la Defensoría del Pueblo para una Educación sin Corrupción”. De esta fuente y de otras aproximaciones al tema efectuadas por entidades nacionales e internacionales hemos elaborado el siguiente informe, que busca describir sucintamente los casos típicos de corrupción en la educación básica, con el sustento estadístico disponible, así como las instancias y mecanismos existentes para denunciar, combatir o evitar los actos de corrupción en educación. Incluye, asimismo, algunas propuestas para mejorar la acción anticorrupción del Estado en el sector educación, en particular en lo que corresponde a las instituciones educativas.
QUEJAS RECIBIDAS E INVESTIGADAS Quejas recibidas : 1,519 Quejas fundadas : 1,071
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CENTRO DE COMPETITIVIDAD Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
1. Casos típicos de corrupción en la educación básica a. Casos de corrupción Los casos clasificados como corrupción son aquellos en donde se hace uso de la función o del recurso público de manera indebida a favor de intereses particulares, es decir, en beneficio privado. Según denuncias comprobadas, se identifican hasta seis tipos de corrupción en las escuelas: cobros indebidos, uso incorrecto del cargo, venta de notas, nepotismo, impunidad e irregularidades en el manejo del material educativo disponible. CASOS
Número
%
a) Casos de corrupción
119
100
• Cobro indebido
51
45.4
• Uso indebido del cargo
48
40.3
• Venta de notas
8
4.2
• Nepotismo
3
2.5
• Impunidad
8
4.2
• Irregularidad en el manejo de material educativo
1
0.8
Fuente: Aportes de la Defensoría del Pueblo para una Educación sin Corrupción. Serie Informes Defensoriales – Informe N° 147
• Cobros indebidos. Se constatan distintas modalidades en la exigencia de cobros irregulares. Hay cobros que se demandan en beneficio del profesor o del director (compra de material o prendas, pago por trámites gratuitos, bonificaciones extraordinarias a profesores, subvención viajes, entre otros). Hay también cobros en beneficio de la escuela (actividades deportivas, culturales o académicas en la escuela), que tienden a exigirse de manera compulsiva y poniendo condicionamientos a los estudiantes y sus familias.
CENTRO DE COMPETITIVIDAD Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
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• Uso indebido del cargo. Se trata de aprovechar el poder que confiere el cargo en beneficio propio. Hay casos, por ejemplo, en que se dispone del mobiliario o material de la escuela o se incomoda a determinados profesores por revanchas personales, entre otros, situaciones que desencadenan conflictos internos o con los padres de familia, interfiriendo con la gestión y los aprendizajes. • Venta de notas. Se han comprobado asimismo casos de adulteración de notas a favor de un determinado estudiante, en particular cuando de eso depende su aprobación o aplazamiento, a cambio de dinero o servicios. También se han constatado casos donde la desaprobación del alumno es intencional, a fin de poder cobrar después a la familia por su aprobación o de presionarla para que pague a su mismo profesor clases privadas como condición para que “mejore” sus calificaciones. • Nepotismo. Se trata de hacer ingresar al plantel, de manera irregular, apelando a influencias, coimas o engaños, a personal familiarmente allegado al funcionario (hasta el cuarto grado de consanguinidad y/ o hasta el segundo grado de afinidad, o por razón de matrimonio, según la ley), sea que cumpla o no con los requisitos o los procedimientos establecidos por la norma. • Impunidad. Es donde se concentran más quejas. Se constata no sólo desatención a las denuncias efectuadas, tanto de los directores de la escuela como de las propias UGEL, sino incluso hostilización a los estudiantes, padres de familia o profesores que presentaron la denuncia respectiva. • Manejo irregular del material educativo. Son los casos de pérdida o venta de material entregado gratuitamente por el Ministerio de Educación para el aprendizaje de los estudiantes. Su supues10
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ta pérdida, deterioro o desacreditación interesada (“es de mala calidad”) suele dar lugar a la venta condicionada de materiales alternativos, ofertados comercialmente, por lo cual se cobran bonificaciones especiales a las empresas. Material entregado por el Ministerio de Educación Gratuitamente
Argumento de las instituciones para no utilizar material entregado por el Estado gratuitamente
Venta a terceros
Deterioro
Mala calidad
INCIDENCIA DE CORRUPCIÓN El 45.4% de las denuncias manifiestan cobros irregulares en favor del director, profesor o en beneficio de la escuela.
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b. Casos que implican riesgo de corrupción En esta categoría se agrupan los casos que, no siendo actos de corrupción en sentido estricto, muestran inclinación a ella o abren la posibilidad a conductas que pueden derivar en corrupción. Según denuncias comprobadas, se constatan quince tipos de casos de esta naturaleza: CASOS b) Casos que generan riesgos para la comisión de actos de corrupción
Número
%
840
100
•
Irregularidad en procedimientos administrativos
169
21.4
•
Incumplimiento del dictado de clases
143
17.0
•
Irregularidad en las planillas de pagos
124
14.8
•
Deficiencia en las medidas de control
122
13.2
•
Irregularidad en la contratación o nombramiento de personal
107
12.7
•
Incumplimiento de obligaciones para garantizar una infraestructura adecuada
67
8.0
•
Irregularidad en el desplazamiento de personal
49
5.8
•
Falta de transparencia y deficiencia en el acceso a la información
32
3.8
•
Incumplimiento del currículo escolar
10
1.2
•
Otros
16
1.8
Fuente: Aportes de la Defensoría del Pueblo para una Educación sin Corrupción. Serie Informes Defensoriales - Informe N° 147
• Procesos irregulares. Son casos en los que se denuncian restricciones al derecho de quien es objeto de un proceso administrativo, a exponer sus argumentos o pruebas a su favor y a obtener en consecuencia un fallo justo. Hay casos en que los directores perjudican de esa manera a algún profesor por alguna motivación personal, en complicidad con funcionarios de la UGEL a cargo de los procesos administrativos,otros en los que el director es perju12
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dicado por no prestarse a manejos irregulares o poco transparentes de la instancia superior. • No dictado de clases. Son casos de docentes que se ausentan injustificadamente de la escuela, que entran al aula pero no hacen clases, que abandonan el cargo, que suspenden clases arbitrariamente para realizar actividades no académicas, o que se ausentan varias días para ir a cobrar su sueldo a la ciudad, en el caso de escuelas rurales. Se denuncia también la inexistencia de mecanismos efectivos de control de asistencia, pues prácticamente los directores no reportan casos a la UGEL, aunque tampoco se producen las sanciones o descuentos de ley cuando sí lo hacen. • Incumplimiento del período escolar. Es el caso de escuelas que dictan menos semanas de clase de las que establecen las normas y el propio plan anual de trabajo de la institución (cuarenta semanas lectivas), debido a situaciones extraordinarias (paros, desastres, problemas administrativos, festividades locales, etc.) sin que se produzca la recuperación de horas perdidas. • No aseguramiento de infraestructura adecuada. Se reportan casos en los que la DRE, la UGEL o las municipalidades desatendieron o demoraron en responder solicitudes de los directores para reparar la infraestructura, reponer mobiliario o pagar servicios básicos, hecho que da motivo a que directores o docentes pidan cuotas a los padres de familia. • Incumplimiento del currículo. Se denuncia asimismo que los docentes no cumplen sus propios planes de clase, desarrollándolos parcialmente, debido probablemente a inasistencias o suspensiones de clase. La sospecha en este caso es de relajo, negligencia e irresponsabilidad en el ejercicio de su rol. • Desplazamiento irregular del personal. Aunque este acto no se produce en la escuela sino en la UGEL, la perjudica directamente pues hay docentes que solicitan su desplazamiento o reasigna-
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ción a otro centro educativo –un derecho normado pero también regulado- a través de procedimientos poco transparentes y sin cumplir los requisitos de ley, quizás a cambio de un pago irregular. La irregularidad del procedimiento hace que la escuela de origen del profesor desplazado se quede sin maestro de reemplazo. • Falta de transparencia y no acceso a la información. Son casos en los que se impide o dificulta a las personas el acceso a la información que necesitan y a la que tienen derecho. Se ha denunciado por ejemplo incumplimiento del plazo legal para responder un pedido, negativa injustificada a entregar la información solicitada o siquiera a aceptar la solicitud, no rendición de cuentas de los recursos de la institución o cobro excesivo por las copias de los documentos solicitados. c. Actos que vulneran derechos En esta categoría se agrupan hechos protagonizados por docentes que pueden ser catalogados como conductas penales y que afectan la integridad personal de los estudiantes o su libertad e indemnidad sexual. Pese a no ser corrupción en sentido estricto, transgreden el código de ética de la profesión, así como los deberes fundamentales y la responsabilidad profesional de los maestros con sus estudiantes. Los casos denunciados en este rubro son de cuatro tipos: atentados contra la integridad, acoso sexual, violación sexual e irregularidades en las Asociaciones de Padres de Familia. CASOS
Número
%
112
100
• Atentados contra la integridad
80
71.4
• Acoso sexual
23
20.5
• Violación sexual
6
5.4
• Irregularidades de APAFA
1
0.9
c) Otros hechos vulneratorios que afectan el derecho a la educación
Fuente: Aportes de la Defensoría del Pueblo para una Educación sin Corrupción. Serie Informes Defensoriales – Informe N° 147
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CENTRO DE COMPETITIVIDAD Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
• Atentados contra la integridad. Esto considera castigos físicos (en sus numerosas variantes: jalar las orejas y cabellos a los alumnos, tirarles cachetadas, cortarles el cabello sin su consentimiento ni de sus padres, pegar a los alumnos con un palo o regla, tirarles objetos, exponerlos al sol, entre otras) insultos y otras humillaciones, como no permitir el ingreso de los estudiantes al colegio sin motivo, amenazas, maltrato verbal, burlas discriminatorias y no reconocimiento de los logros obtenidos. • Acoso sexual. Se ha comprobado asimismo casos de tocamientos indebidos a las alumnas, insinuaciones o propuestas explícitas de contacto sexual. Los agresores denunciados son profesores, directores o personal administrativo, y las víctimas no siempre son alumnas, sino también profesoras y madres de familia. Frente a estos casos, es típica la falta de atención de las denuncias por parte de los directores y la demora en el procedimiento de investigación o en la aplicación de sanciones. • Violación sexual. También se denuncian casos de violación contra la libertad sexual en agravio de alumnas y alumnos o de intento de hacerlo. Aquí también se destaca la falta de atención de las denuncias de parte de los directores y la demora tanto en la investigación como en la aplicación de sanciones. A veces los directores buscan encubrir al docente para no perjudicarlo, pues la falta implicaría su separación. • Irregularidades en la APAFA. Los casos se refieren generalmente a cobros considerados excesivos o indebidos, así como a la falta de transparencia en el manejo de los fondos recaudados por parte de los directivos. d. Algunas explicaciones Según Naciones Unidas, la corrupción tiene su origen en el poco control de transparencia y sanción, el débil acceso a la información, y la precariedad de la vigilancia ciudadana. Los dos primeros factores tienen directa relación con la tradición patrimonialista que ha configuraCENTRO DE COMPETITIVIDAD Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
15
do nuestro Estado a lo largo de todo el periodo republicano. El último factor, sin embargo, es de especial preocupación porque expresa un problema de ciudadanía. Según la VI Encuesta Nacional sobre la percepción de la Corrupción en el Perú (2010), elaborada por Ipsos Apoyo a solicitud de Proética-Transparencia Internacional, la actitud del ciudadano promedio ante la corrupción directamente experimentada es de condescendencia o resignación. CUADRO Nº 1 Cuando le solicitaron o dio propinas o coimas, ¿lo denunció? Si 7%
¿Cuál fue la principal razón por la que decidió denunciar este caso de corrupción? (Con tarjeta) Por principio / valores
60
Porque me afectaba directamente
21 12
Porque afectaba mi economía Porque era un asunto grave
No 91%
NP 2%
%
6
¿Cuál fue la principal razón por la que no denunció este caso de corrupción? (Con tarjeta) Para no hacerme más problemas
22
No sirve para nada
21
No podía probar la denuncia
13
Falta de tiempo
12
Acabaría siendo perjudicado
10
%
Fuente: Sexta Encuesta Nacional sobre la percepción de la Corrupción en el Perú - Ipsos Apoyo, 2010.
La gran mayoría que conoce actos de corrupción no los denuncian y las razones principales para abstenerse van desde el deseo de evitarse complicaciones personales hasta la resignación y la impotencia. La falta de confianza en la capacidad de sanción de los órganos del Estado es evidente.
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CENTRO DE COMPETITIVIDAD Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
CUADRO Nº 2 ¿Cuán efectivos creen que son los resultados de las denuncias por corrupción? (porcentajes)
%
2002
2003
2004
2006
2008
2010
15 8
4
5
4
9 2
15 9
2 Algo efectivos
Bastante efectivos
43 45
9
13
49 40 39 38 36
37 39 39
42
28
Poco efectivos
Nada efectivos
Fuente: Barómetro Global de la Corrupción 2010 de Transparency International. Las cifras son ponderadas.
El 57% de entrevistados en Lima y el 52% en provincias afirmó que la corrupción era el problema más grave del Estado peruano y una traba al desarrollo. Señalaron como las principales formas de corrupción, la
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coima y el soborno (39%), los robos (13%), los actos ilícitos en general (10%), actuar en beneficio propio (6%), la malversación de fondos (6%) y el abuso de poder y autoridad (5%). Del mismo modo, el 92% admitió que no denunciaba una coima o soborno y que no lo hacía para no meterse en problemas (24%), por creer que la denuncia no serviría de nada (20%), porque no podría probarla (15%) o por temor a terminar perjudicado (14%). Y todo esto a pesar de que el 57% reconocía saber dónde denunciarlo. Además, como el cuadro número 2 lo indica, el 49% de los ciudadanos cree que denunciar la corrupción es inefectivo, el 38% cree que es poco efectivas y apenas el 11% cree que son algo o muy efectivas. Por otro lado, el Barómetro Global de la Corrupción (2010), una encuesta elaborada por Transparency International en diversos países del mundo, entrevistó en el 2010 a más de 91.500 personas de 86 países del mundo, recogiendo una opinión pública muy amplia respecto a la corrupción como fenómeno social. Frente a la pregunta ¿En qué medida cree que las siguientes instituciones de este país están afectadas por la corrupción? los peruanos respondieron, en una escala de 1 a 5, que el sistema educativo (3.1) es tan corrupto como la policía (3.9) y el sistema militar (3.4). Países
Sistema Educativo
•
Argentina
2.5
•
Bolivia
2.6
•
Brasil
2.5
•
Chile
3.0
•
Colombia
2.5
•
El Salvador
2.6
•
México
2.9
•
Perú
3.1
•
Venezuela
2.7
Fuente: Barómetro Global de la Corrupción 2010 de Transparency International. Las cifras son ponderadas.
Nótese que en el contexto latinoamericano, sólo dos de nueve países expresan una percepción tan alta de corrupción en sus sistemas edu18
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cativos. En la misma medición de Transparency International, la opinión pública de Finlandia asigna 2.2 y la de Singapur 2.7 –dos países que suelen rendir bien en las pruebas internacionales- a sus respectivos sistemas educativos en la escala de corrupción.
2. Medios para denunciar, combatir o evitar la corrupción Las instancias con facultades para hacer control gubernamental, investigación previa y sanción en el sector público de educación son los Órganos de Control Institucional (OCI), las Comisiones de Atención de Denuncias y Reclamos (CADER) y las Comisiones Permanentes de Procedimientos Administrativos Disciplinarios (CPPAD), situados en el Ministerio de Educación, en las Direcciones Regionales de Educación (DRE) y en las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL). Por su parte, la ciudadanía tiene canales de participación y vigilancia a través de los Consejos Educativos Institucionales (CONEI), los Consejos de Participación Local (COPALE) y los Consejos de Participación Regional (COPARE). Se trata en todos los casos de mecanismos básicamente receptores, que se activan ante la infracción, pero que no tienen iniciativa de acción para prevenir y movilizar opinión pública alrededor de los temas más críticos de corrupción en el sector. La descripción que se resume a continuación no implica un juicio de valor sobre su efectividad operativa, un aspecto que se hará evidente cuando se planteen más adelante alternativas y recomendaciones. a. Órganos de Control Institucional (OCI) Estos órganos forman parte del sistema nacional de control y dependen de la Contraloría General de la República, su ente técnico rector. Como se ha mencionado, las OCI se encuentran al interior del MED, las DRE y las UGEL, relacionándose directamente con el nivel jerárquico superior. Su función es supervisar, vigilar y verificar los actos y resultados de la gestión pública, considerando la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado. Supone asimismo verificar el cumplimiento de las normas y los lineamientos de política y planes de acción. Para eso evalúa los sistemas de administración, gerencia y control, a fin de mejorarlos con acciones preventivas y correctivas. Las OCI están impedidas de invadir, sustituir o interferir las funciones y actividades que competen formalmente a la entidad. CENTRO DE COMPETITIVIDAD Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
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b. La Comisión de Atención de Denuncias y Reclamos (CADER) Creados en el 2005, los CADER se ubican en la Dirección Regional de Lima Metropolitana (DRELM) y en sus UGEL. Dependen del jefe de la Oficina de Apoyo a la Administración del Ministerio de Educación y de los directores de la DRELM y las UGEL de Lima Metropolitana, por lo cual sus acciones deben informarse, coordinarse y supervisarse por estos directores. Aunque está establecido que sus integrantes conformaran un equipo multidisciplinario de profesionales (un educador, un abogado, un psicólogo y un personal de apoyo), en los hechos están coordinadas por un abogado y un personal de apoyo. Tienen la obligación de atender todas las denuncias y reclamos cuya atención no corresponda al OCI, contribuyendo a la transparencia y honestidad de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones. Deben también uniformizar y ordenar los procedimientos y diligencias para el tratamiento de los expedientes de denuncias y reclamos, a fin de dar mayor celeridad a las medidas correctivas. Reciben denuncias de todo ciudadano, funcionario o servidor público que sepa de hechos ilegales o inmorales. Entre otros, reciben denuncias relacionadas a aspectos laborales, al régimen disciplinario (Premios y Estímulos, Faltas y sanciones, Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios y Comisión Permanente de Procesos Administrativos), abuso de autoridad, desacato, falta al superior, actos de hostigamiento y contra la libertad sexual. La investigación de las CADER no supone apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, se trata más bien de una investigación previa que busca identificar los hechos, las circunstancias y los involucrados, reuniendo los indicios necesarios para establecer razonablemente la posibilidad de una falta administrativa. Busca de este modo promover el ejercicio de las facultades de oficio de los órganos competentes, y recomendar al titular de la entidad las medidas más aconsejables para encaminar la aplicación de sanciones o esclarecer y superar los hechos denunciados.
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c. Comisiones Permanentes de Procedimientos Administrativos Disciplinarios La aplicación de sanciones efectivas compete a diferentes órganos de las instancias de gestión educativa descentralizadas, según se trate de docentes, servidores o funcionarios administrativos. Las faltas y sanciones administrativas para el personal docente, por ejemplo, se rigen por dos leyes: la ley del profesorado (Nº 24029) y la ley de carrera pública (N° 29062). Hay diferencias entre ambas en la tipificación de las faltas disciplinarias, pues la primera regula las faltas de manera indirecta (no describe de manera concreta la infracción) y la segunda de manera directa. Como la gran mayoría de docentes pertenece a la primera ley, demostrar el incumplimiento de los deberes establecidos por la norma se hace más difícil. Ahora bien, la aplicación a los docentes de sanciones duras como la suspensión en el ejercicio de sus funciones sin derecho a remuneraciones, separación temporal en el servicio hasta por tres años y separación definitiva del servicio, se requiere de un procedimiento administrativo disciplinario a cargo de una Comisión Permanente de Procesos Administrativos (CPPA). Se supone que este procedimiento no podrá exceder un plazo de 40 días hábiles.
3. Mecanismos anticorrupción: qué cambiar, qué mejorar A partir de un análisis de las recomendaciones efectuadas por la Defensoría del Pueblo, es posible resumir las principales –sobre todo las que atañen directa o indirectamente a la institución educativa- en cinco categorías. a. Sobre la información al usuario El ciudadano debe conocer con suma claridad las características de los servicios a los que tiene derecho, de los procesos que requiere una determinada solicitud, y de la organización de la entidad responsable. En paralelo, los funcionarios deben estar informados y capacitados tanto en las normas de acceso a la información como de participación y vigilancia ciudadana. Los ciudadanos, por su parte, necesitan tomar acción sobre los problemas de corrupción, abandonando la resignación.
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• Divulgar información sobre procedimientos y servicios. La desinformación de los usuarios sobre los procedimientos específicos de la entidad para determinados trámites debe corregirse. Este problema les da una falsa impresión sobre los procesos, productos y servicios, impidiendo que detecte las fallas y pueda defender sus intereses, dándoles todas las ventajas a los funcionarios corruptos. • Divulgar información sobre el funcionamiento de la organización. El público debe acceder a información sobre la organización, el funcionamiento y los procesos de toma de decisiones –resguardando siempre la intimidad de los involucrados y sus datos personales- sobre las decisiones que le incumban. • Capacitar funcionarios en el derecho a la información. Se recomienda la capacitación de funcionarios de Educación sobre la Ley Nº 27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública y su Reglamento, así como de las normas del sector en materia de transparencia educativa. • Capacitar funcionarios en el derecho de participación ciudadana. Se necesita capacitar y sensibilizar a los funcionarios del sector sobre el valor de la participación y vigilancia ciudadana en las escuelas; como también a los padres de familia acerca de las normas y canales de vigilancia existentes, a fin de que los utilicen. • Alentar el compromiso ciudadano. Hay que involucrar a los mismos maestros en la lucha contra la corrupción mediante sus sindicatos y códigos de conducta profesionales, reivindicando la imagen del maestro honorable y respetable; como también a estudiantes y padres de familia, enfatizando, por ejemplo, la valoración del tiempo en la escuela y el aula.
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b. Sobre los procedimientos Los procedimientos deben ser objeto de evaluación regular, identificando los cambios que se requieran para mejorar. Debe estudiarse la posibilidad de su simplificación y evaluarse también los mecanismos a través de los cuales se diseñan estos procesos. • Evaluación de los procedimientos. Las DRE y UGEL deben evaluar los trámites y procedimientos de mayor ocurrencia e identificar aquellos que puedan posibilitar actos de corrupción, recomendando acciones concretas para evitarlos. Deben evaluar el ciclo y la duración real de cada etapa, a fin de resolver y prevenir los problemas que originan la congestión. • Reforma administrativa. Se recomienda una reforma administrativa que simplifique los procedimientos y la adecuada asignación de recursos humanos y logísticos. Refuerza la inoperancia la sobre reglamentación de los procedimientos, pues multiplica los trámites e instancias involucradas; la excesiva discrecionalidad otorgada a la instancia y la falta de recursos. • Revisar los mecanismos de elaboración de procesos. Se necesita evaluar el modelo empleado por el MED, DRE y UGEL para elaborar, regular, racionalizar y sistematizar sus procedimientos. El cumplimiento de la misión depende de su diseño: o iluminan con claridad el camino a los objetivos planteados o lo oscurecen, permitiendo la invención de atajos con fines particulares. c. Sobre la gestión La gestión educativa, en sus procesos y mecanismos clave, necesita contar con indicadores de calidad que faciliten la evaluación y el control. Esta especificación de lo sustantivo necesita hacerse, a su vez, en el marco de una reforma del modelo organizacional, cuyo esquema de funcionamiento y sus roles no facilita las decisiones.
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• Acordar criterios de buena gestión. Hace falta aportar indicadores a los sistemas de evaluación de la gestión y de control, pues sin criterios claros para medir la efectividad de su desempeño no podremos distinguir los errores originados en una mala gestión de los causados por corrupción. Tampoco podríamos establecer responsabilidades reales ni obtener información exacta. • Replantear el modelo organizacional. Hay que revisar el modelo organizacional de las instancias. La proliferación de jerarquías retarda la toma de decisiones, perjudica el desarrollo de los procesos, induce a la desorganización y la descoordinación interna. Todo esto genera ineficiencia y desorden administrativo, reduce los controles e impiden una acción efectiva. d. Sobre el control Los mecanismos de supervisión y control tanto en la sede central como en las oficinas descentralizadas necesitan ser activados, cuando no evaluados, revisados y fortalecidos, para que ganen efectividad y transparencia. • Mecanismos de control. Se debe reforzar también los mecanismos de control, pues su inoperancia hace que el trámite de la denuncie se dilate tanto, que los ciudadanos tiendan a evitarlos o busquen acelerarlos salteándose los requisitos y pagando coimas o favores. • Revisar los procedimientos de supervisión. Las UGEL y DRE deben evaluar a profundidad sus procesos de supervisión y evaluación de la asistencia del docente a clases. Hay que establecer las causas de la inoperancia de los mecanismos normados, que pueden ir desde problemas organizacionales y de procedimientos enrevesados o engorrosos, hasta prácticas corruptas. e. Sobre las sanciones Los mecanismos de sanción necesitan funcionar con agilidad y transparencia, lo que exige revisar y fortalecer las instancias encargadas de esta función, así como regular con mayor eficiencia los procedimientos y plazos para sancionar. 24
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• Fortalecer las instancias encargadas de sancionar. Las Comisiones Permanentes de Procedimientos Administrativos (CPPA) necesitan personal permanente que brinde asistencia técnica a sus miembros y realice las investigaciones. Cumplir otras funciones a la vez limita las diligencias necesarias y retrasa el proceso. De otro lado, allí donde hay CADER, no se debe pedir a la CPPA que califique la denuncia como requisito para que el titular de la entidad inicie el procedimiento administrativo disciplinario. La función de CADER es investigar preliminarmente, aportando información suficiente para acusar. Corresponde al titular de la entidad evaluar su informe y emitir la resolución que inicie el procedimiento. La CADER debe incorporarse formalmente en el sistema de atención de denuncias del sector educación para prevenir que su labor sea desestimada. • Regular los procedimientos para establecer los plazos de sanción. Las normas que regulan la carrera pública magisterial no precisan si las sanciones administrativas a los docentes o funcionarios son de carácter inmediato o recién cuando hayan vencido los plazos para interponer recursos administrativos. En los hechos, hay quienes creen que interpuesto un recurso administrativo, la sanción debe ser suspendida, y hay quienes ejecutan inmediatamente la sanción. Urge la regulación de este procedimiento, para que la ejecución de sanciones no quede librada al criterio de las comisiones.
4. Anticorrupción en educación: ¿se puede tener éxito? Es inevitable preguntarse si estas 14 prescripciones son suficientes para detener la corrupción en la educación pública o si alguna de ellas al menos podría tener impacto en sus objetivos específicos. La desesperanza generalizada que se percibe en la ciudadanía –esa sorda sensación de que esto no lo cambia nadie- necesita ser contrastada con experiencias de éxito, que devuelvan la confianza en la posibilidad del cambio, es decir, en la solución definitiva de problemas aparentemente insolubles como los asociados a la corrupción. Una investigación dirigida por Jacques Hallak y Muriel Poisson, especialistas de UNESCO, en la experiencia anticorrupción de más de
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60 países, confirmó dos cosas: que la corrupción en educación es un fenómeno universal que afecta tanto a países pobres como ricos, y que hay ejemplos esperanzadores de buenas prácticas que sí logran sus objetivos. A continuación presentamos seis ejemplos de medidas anticorrupción que lograron resultados: a. Subvenciones a las escuelas En Uganda, a fines de los 90, sólo el 23% de la subvención anual por estudiante llegaba a las escuelas. Sin embargo, gracias a campañas de información desarrolladas por las comunidades locales, esta cifra se acerca hoy al 85%. Fue una encuesta nacional la que permitió establecer la enorme diferencia entre los recursos asignados por el gobierno y lo gastado realmente en las escuelas. Entre varias medidas posibles, el gobierno optó en este caso por el camino de la participación y el convencimiento de la ciudadanía. Las autoridades locales empezaron a publicar en los diarios toda información sobre las transferencias mensuales de asignaciones a los distritos. Tiempo después y con el apoyo de agencias cooperantes, extendió la campaña a todas las comunidades escolares, exigiendo a las escuelas y a los responsables administrativos de distrito que publicaran los recibos de los fondos ingresados. Estas campañas, en la medida que dieron acceso a las escuelas a información sobre sus derechos y sobre el programa de asignaciones, permitieron que los directores y los padres de familia supervisaran la gestión local y presentaran reclamos cuando había lugar. Permitieron también que los padres controlaran mejor a los directores y presentaran quejas cuando aparecían indicios de irregularidades en el uso de los fondos. Una encuesta realizada el año 2002 reveló el éxito de estas medidas: el porcentaje de asignaciones presupuestarias por alumno que llegaban realmente a las escuelas aumentó del 23,9% en 1995, al 81,8% en el 2001. b. Información al ciudadano La creación de un nuevo sistema de información, en el marco de la reestructuración de los sistemas de gestión educativa en la ciudad de Bogotá, fue un factor determinante del éxito de esa reforma. Con este sistema fue posible hacer seguimiento diario al funcionamiento del 26
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sector en cobertura y calidad, con datos sobre los alumnos matriculados, las escuelas y los docentes. Se creó un modelo informático que sistematizó, optimizó e integró 491 procedimientos distintos, lo que permitió responder con celeridad los pedidos de información de los ciudadanos. Se eliminó así la mediación de tramitadores, usualmente coludidos con funcionarios, a quien se acostumbraba pagar para ser atendido, lo que constituía una fuente de prácticas corruptas. Antes de esta reforma, la respuesta a una solicitud de información podía demorar hasta casi dos meses, ahora se puede atender hasta en 5 días. El nuevo sistema de información ayudó también a la centralización y modernización de los archivos, que incluyó normas y criterios transparentes de acceso y consulta, eliminando así otra fuente de irregularidades e incoherencias generadas por su dispersión. c. Construcción de escuelas Otro caso destacable es el de Nueva York, que estableció nuevos procedimientos de selección de sus proveedores, en el marco de su campaña contra la corrupción en la construcción de escuelas. Allí se creó la Oficina del Inspector General (OIG) para proteger a la Autoridad encargada de la Construcción de Escuelas (SCA) frente al “crimen, la corrupción y el abuso”. Se estableció que toda empresa que quisiera participar en una licitación debería pasar por un proceso de calificación previa, donde debía demostrar antecedentes de calidad y puntualidad, de confiabilidad y responsabilidad, así como de integridad, entre otros. Se creó un sistema automatizado de información (Sistema de Información sobre Vendedores) para hacer seguimiento al comportamiento de las empresas, que incluye su performance en sus cuatro grandes contratos más recientes, así como sus estados financieros auditados.
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La calificación previa exige otros requisitos: fijar módulos de precio y prestaciones, un sistema informatizado de seguimiento a las escuelas para poner atención a cambios en las órdenes u obras que modifiquen el contrato original, delegar sólo a funcionarios de rango superior la aprobación de los cambios que modifiquen precios. Este régimen, asociado a diversas sanciones administrativas, tuvo un efecto muy positivo de reducción de la corrupción en la construcción de escuelas en esta Ciudad. d. Provisión de textos escolares Argentina por su parte firmó un pacto de integridad con el apoyo de Transparencia Internacional para combatir la corrupción en la selección de libros escolares. Esta organización fue convocada por el Ministerio de Educación para ayudar a encontrar mecanismos que aumenten la transparencia en la fase anterior a la adjudicación de un contrato público para la compra de más de 3 millones de textos. Como producto de ese esfuerzo, se adoptaron tres medidas: 1) Se efectuaron debates consultivos con las editoriales; 2) Se firmó un Pacto de Integridad; 3) Se estableció la obligación de los miembros del comité selección (Comisión Asesora Nacional) de presentar «declaraciones de intereses». Fue así que se definieron de manera conjunta las condiciones de la licitación, y los miembros del comité que presentaban conflictos potenciales de interés fueron excluidos. Una vez concluida esta experiencia, las distintas partes interesadas se declararon satisfechas por haber logrado una mayor imparcialidad, que beneficiaba a un mayor número de editoriales. e. Almuerzos escolares En Chile, por ejemplo, el 5.4% del presupuesto educativo (es decir, unos USD 162 millones) se destina a alimentación escolar. No obstante, la corrupción puede producirse en cualquiera de las etapas de un proceso largo y complejo como el de distribución de almuerzos escolares a todos los alumnos del sistema. Ante los primeros 28
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síntomas, Chile hizo un replanteamiento a fondo de su estrategia: fijó criterios claros de selección de los beneficiarios y proveedores, dándoles una amplia difusión; estableció un modelo matemático para seleccionar los proveedores, lo que redujo al mínimo la corrupción en la contratación; y estableció sistemas de supervisión y control muy eficientes, incluido un control de exactitud de la contabilidad. Estas tres medidas tuvieron buen impacto: permitieron que la calidad de los alimentos, entre otros factores, mejorasen en un 24%, con incremento en el costo de las comidas de apenas el 0.76% y evitaron filtraciones y pérdidas equivalentes a la alimentación de 115,000 niños. f. Clases particulares a los propios alumnos Varios países de Asia, a su vez, eligieron legalizar la existencia de las clases particulares y tutorías privadas –ofrecidas por muchos profesores a sus propios alumnos- regulándolas mediante estrictas medidas de control. En Hong Kong, por ejemplo, donde el 44.7% de los alumnos de primaria, el 25.6% de los que inician la secundaria y el 34.4% de los que la culminan reciben clases particulares, se optó por un sistema de acreditación. En ese marco se ha difundido ampliamente los criterios, normas y procedimientos para ofrecer estas clases, denominadas tutorías privadas, incluyendo la lista de los centros registrados, sus características, así como el tipo de sanciones y condenas de los centros infractores o no registrados. De esta forma, los padres quedan advertidos de sus derechos, que aluden al carácter y consecuencias de un sistema de clases particulares en una educación pública gratuita en principio. Mediante campañas de información, además, se educa a los padres sobre cómo elegir un lugar de este tipo, la clase de servicios que se espera, sus condiciones de prestación, los honorarios que deben pagarse y la certificación que debe exigirse a los profesores que imparten las clases o la tutoría en esos lugares.
5. Reflexiones finales Las claves del éxito de las seis medidas reseñadas y varias otras que reporta la investigación de Hallak y Poisson, pueden agruparse en tres ejes estratégicos, que juntos constituyen el “triángulo virtuoso” para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en el sector público de educación.
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Estos ejes, en el marco de los cuales la UNESCO hace recomendaciones específicas a los gestores y decisores de política de todos los países, guardan estrecha relación con las formuladas por nuestra Defensoría del Pueblo, como comprobaremos a continuación: a. Crear y mantener sistemas reglamentarios transparentes En la experiencia internacional, combatir la corrupción requiere normas y procedimientos claros, transparentes, respaldados en un marco político que distribuya responsabilidades entre todos los interesados en la asignación, distribución y uso de los recursos. Pero el diseño de estas normas y procedimientos debe basarse en criterios igualmente transparentes y equitativos, previniendo la colusión y el conflicto de intereses. Ayuda a la transparencia, por ejemplo, la normalización de procedimientos financieros, la homogeneidad de reglamentos de gestión del personal, la armonización de normas de contratación y formatos aceptables para la preparación de informes financieros. Un código ético de conducta de maestros y funcionarios puede ser igualmente útil en ese sentido. Específicamente, la Defensoría recomienda que los procedimientos se evalúen regularmente por sus resultadosy por los mecanismos a través de los cuales se diseñan, estudiándose en cada caso la conveniencia de una simplificación, para evitar que lo intrincado de las normas favorezca prácticas corruptas. En este primer ámbito, es posible por ejemplo: • Efectuar experiencias piloto que pongan a prueba procedimiento simplificados y automatizados para realizar determinado tipo de gestiones o reclamaciones y hacer pública su evaluación a fin de que ganen legitimidad ante la opinión pública, ya que su puesta en marcha afectará intereses y generará reacciones. • Convocar la participación y colaboración de la empresa privada y del mundo académico, así como de expertos en reforma del Estado, para que aporten en la evaluación y mejora tanto de procedimientos simplificados en campos específicos como de los mecanismos de evaluación y diseño de estos procesos. 30
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b. Reforzar las capacidades de gestión para una mejor rendición de cuentas La experiencia internacional revela como indispensable mejorar la capacidad de gestión, rendición de cuentas, vigilancia y auditoría, lo que requiere una mejor preparación del personal administrativo en todas las instancias, tanto como de las asociaciones de padres, los sindicatos y organizaciones de la sociedad civil. Hacen falta asimismo sistemas de información automatizados, pues ayudan a vigilar la transparencia de la gestión y reducir las interferencias en el funcionamiento regular del sistema. Del mismo modo, los mecanismos de control deben ser externos, autónomos y confiables, asociados a mecanismos expeditivos de corrección y de sanciones. Específicamente, la Defensoría del Pueblo insiste en la necesidad de contar con mecanismos eficaces de supervisión y control, que sean continuamente evaluados, mejorados y fortalecidos. Mucho mejor si están asociados a mecanismos de sanción que sean ágiles y transparentes, con procedimientos claros y plazos razonables para sancionar oportunamente los actos de corrupción. En este segundo ámbito, es posible distinguir en el seguimiento de casos aquellos donde hay colusión de intereses que hace difícil la denuncia, al menos de parte de los involucrados, de aquellos otros donde se vulneran derechos de manera directa y cuya solución efectiva pueden volverlos paradigmáticos. Es posible, por ejemplo: • Hacer campañas demostrativas, que difundan buenos ejemplos y hagan ver a la opinión pública que sí es posible hacer retroceder a la corrupción, cuando hay decisión y participación, y se cumplen a la vez determinadas condiciones, en la perspectiva del “triángulo virtuoso”. • Asociar estas campañas a medidas específicas dirigidas a combatir cierto tipo de casos hasta lograr resultados, por ejemplo, la venta de notas, el no dictado de clases o el maltrato físico a los estudiantes.
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c. Mejorar la legitimidad social de los procesos de gestión educativa La experiencia internacional demuestra también el aporte sustantivo de la gestión basada en la movilización ciudadana y el control social. Esto exige mayor énfasis en la participación local en el diseño de las políticas y su aplicación, mayor acceso del público a la información, en particular en las escuelas, que deben ser capaces de detectar engaños y reclamar sus derechos; así como mayores oportunidades de vigilancia recíproca a través de códigos de honor y mecanismos de autorregulación. Estos códigos, naturalmente, requieren ser elaborados mediante procesos participativos para que puedan ser aceptados. Específicamente, la Defensoría subraya la necesidad de que el ciudadano conozca con claridad las características de los servicios a los que tiene derecho, los procesos que requiere una solicitud, y cómo está organizada la entidad responsable; para lo cual los funcionarios deben estar capacitados y los ciudadanos movilizados para hacer frente a los problemas de corrupción de manera cohesionada. Ayuda mucho, sostiene la Defensoría, que la gestión educativa reforme su diseño organizacional y cuente con indicadores de calidad que faciliten la evaluación y el control ciudadano. En este tercer ámbito, es posible promover acciones de vigilancia y participación social desde la movilización de tres tipos de actores: • Los maestros, que, a partir de un código de ética definido por los propios docentes, puedan protagonizar sucesivas campañas públicas que, en nombre de la honorabilidad, la nobleza y la respetabilidad de la profesión, sensibilice a la opinión pública para rechazar conductas corruptas o irregulares y ventajistas de colegas que la desacreditan, como la venta de notas, las clases particulares coaccionadas o el canje de privilegios diversos a cambio de favores. • Los estudiantes, que a través de actividades eminentemente formativas, como el periodismo escolar, pueden empezar a sensibilizar a sus compañeros y a sus propios padres y maestros sobre la indignidad de prácticas cotidianas asociadas a discriminación, privilegios, chantajes, abusos, amenazas o acoso entre alumnos y 32
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entre profesores y alumnos, asumidas muchas veces con resignación como expresiones normales de la vida escolar. • Los padres de familia, que pueden también dirigirse a otros padres para volver inaceptables ciertas rutinas escolares que implican graves y sistemáticas pérdidas de tiempo en perjuicio de sus hijos y de las obligaciones laborales de la institución, como los desfiles escolares, permisos o ausencias continuas de los docentes, recreos prolongados y una cantidad abrumadora de rituales celebratorios de naturaleza e importancia diversa.
LOS TRES EJES ESTRATÉGICOS - Crear y mantener sistemas reglamentarios transparentes - Reforzar las capacidades de gestión para una mejor rendición de cuentas - Mejorar la legitimidad social de los procesos de gestión educativa
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