CPD#8: Democracia y rendición de cuentas

Manuel Villoria y José G. García Chourio

DEMOCRACIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS 1. DEMOCRACIA DE CALIDAD El debate y la reflexión en torno a la rendición de cuentas de los gobiernos y sus administraciones están muy vinculados con el problema de la gobernabilidad y la legitimidad de las instituciones democráticas, de manera que hoy en día se acepta mayoritariamente que el rendimiento y la calidad de la democracia no se circunscribe únicamente a las elecciones y alternancias en el poder, sino también, y de forma muy sustantiva, a la institucionalización de la responsividad y la transparencia en el uso de ese poder. Por ello, los mecanismos de rendición de cuentas, situados como rutinas promovidas por un marco institucional adecuado, se convierten en indicadores del buen desempeño de un régimen democrático, el cual va más allá de la eficiencia de la administración y el crecimiento de la economía, para incorporar también la garantía, respeto y promoción de los derechos humanos, políticos, económicos y sociales.

Pasada la euforia reformista de la tercera ola de la democracia y del optimismo del Consenso de Washington, la revisión de los planteamientos iniciales sobre las tesis de autorregulación del mercado y las ideas de una reforma del Estado que disciplinaría a los actores a comportarse de manera racional frente a los 1

ajustes, ha develado los vacíos de dichas interpretaciones llevando a plantear la importancia de la regulación de los mercados (Payne, 1999) y del control del aparato estatal, tanto de forma horizontal (O´Donnell, 1997) como desde la propia ciudadanía (Vieira, 1998). El ceteris paribus que había acarreado dar por descontadas importantes variables de carácter político en las transformaciones dirigidas a un funcionamiento más democrático del Estado quedaba al descubierto frente a los inesperados e insuficientes resultados obtenidos.

Bajo esta dimensión política, en la administración pública de cualquier sistema democrático existe una relación de dependencia entre los objetivos establecidos y que se deben cumplir –en base a una noción de bien común- y los mecanismos que se utilizan para la regulación y control de la gestión que se realiza para alcanzar dichos objetivos. De ahí que sea fundamental que, en toda democracia, los dispositivos institucionales de control del Estado, así como la participación de la ciudadanía en la formulación, toma de decisiones e implantación de políticas, deban ser potenciados con arreglos orientados por una ética de la responsabilidad pública.

En este texto se van a desarrollar estas ideas, en concreto, las relaciones entre democracia de calidad y rendición de cuentas y los mecanismos existentes para entender las dinámicas de accountability, así como sus formalizaciones. En todo caso, conviene subrayar que el efectivo funcionamiento de los mecanismos de control de los poderes del Estado pasa por la institucionalización de unas reglas de juego dentro del sistema político, las cuales, más allá de meros procedimientos, deben estar fundadas en el desarrollo de una cultura política que promocione la obligación por parte de las autoridades electas de 2

publicitar cómo están administrando el Estado y de auxiliar a los ciudadanos en el conocimiento y control de esos actos administrativos. Ética, democracia y calidad de la democracia.

La referencia ética fundamental para el ejercicio de la correcta actividad política y para la construcción de un régimen político moralmente legítimo está contenida en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en los valores y principios que la sustentan. Y ello nos lleva a afirmar, seguidamente, que sólo la democracia, como régimen político, es compatible con el respeto a los principios morales que incorporan los derechos humanos.

No se conoce actualmente ningún otro sistema político que respete plenamente tales derechos, de ahí que se pueda afirmar que, fuera de la democracia, los sistemas políticos incumplen las referencias éticas fundamentales. Es más, la democracia sólo es defendible cuando respeta plenamente tales valores y principios, que son los que fundamentan moralmente su desarrollo y ejercicio.

Por ello, no cualquier régimen que se defina como democrático puede ser aceptado como tal. No bastan las elecciones, ni la regla de la mayoría. Más allá de los procedimientos, la democracia debe gestionarse para lograr metas sustantivas, para construir un espacio de deliberación y diálogo donde la posibilidad real de ejercicio efectivo de los derechos fundamentales esté garantizada y no sea solo una aspiración.

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Ciertamente, esta “sencilla” aspiración hace que, en muchos casos, la democracia se revista de un carácter utópico. No obstante, más allá de los elementos utópicos contenidos en el ideal de democracia, en cualquier caso la democracia debería asegurar unos atributos básicos, los cuales en términos institucionales definirían una base común de identidad a partir de la cual comenzar el camino de perfección y mejora.

En concreto, una lectura completa sobre las implicaciones de las reglas morales que fundamentan la democracia permite extraer toda una serie de requisitos mínimos para que un régimen pueda ser considerado como democrático. Desde una concepción realista, basada en lo empíricamente comprobable, es democrático un régimen que reúne, como mínimo, los siguientes requisitos: 1. Un sistema político para gobernar basado en la libertad legal para formular y proclamar alternativas políticas en una sociedad.

2. Con las libertades de asociación, de expresión y otras básicas de la persona que hagan posible una competencia libre y no violenta entre líderes.

3. Con una revalidación periódica del derecho para gobernar.

4. Con la inclusión de todos los cargos políticos efectivos en el proceso democrático.

5. Y que permita la participación de todos los miembros de la comunidad política, cualquiera que fuesen sus preferencias políticas, siempre que se expresen pacíficamente" (Linz, 1998, p. 226).

Es necesario dejar claro que, aunque dicha definición nos permite separar lo que es democracia de lo que no lo es, no deja de ser una 4

definición de mínimos. En ella se establecen los requisitos mínimos para que un régimen sea considerado democrático. Pero la democracia puede y debe ser algo más que todo lo anterior. Como nos demuestra Maravall (2003), el control de los gobiernos mediante las elecciones no es suficiente para asegurar que aquéllos no abusan de su poder e información, ni obvian el interés general para primar sus intereses partidistas. Es preciso incorporar otros elementos de control y participación para asegurar que la democracia no es pervertida. Es preciso avanzar hacia una democracia de calidad.

Según Dahl, la democracia parte de un principio, el de que todos los miembros de la comunidad política deben ser tratados -bajo la Constitución- como si estuvieran igualmente cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones sobre las políticas que vaya a seguir la asociación. Y, de ahí, surgen unos criterios que marcan el camino a una democracia de calidad, que son: 1. La participación efectiva; 2. la igualdad de voto; 3. alcanzar una comprensión ilustrada de las políticas existentes y de las alternativas relevantes y sus consecuencias posibles; 4. ejercitar el control final sobre la agenda del sistema y del gobierno; y 5. la inclusión de los adultos, o la plena concesión de sus derechos de ciudadanía, con la consiguiente profundización democrática (1999, pp. 47-48).

De esta última consideración se sigue, como consecuencia, que la democracia tiene un largo camino por recorrer para poder alcanzar los ideales que están insitos en su proyecto. Los ciudadanos que tenemos la fortuna de vivir en democracias disponemos, por ello, 5

de un proyecto ilusionante: construir una democracia coherente con sus principios. En resumen, la idea de una democracia de calidad no deja de ser sino la consecuencia de clarificar cuáles son los principios básicos que sostienen el sistema democrático, y de tratar de desarrollar qué componentes institucionales, normativos y culturales son necesarios para que dichos principios no sean traicionados en el funcionamiento real de las democracias existentes.

Así, un enfoque interesante para analizar la calidad democrática de un país puede ser el colocar la democracia real frente a un instrumento de evaluación normativo; un instrumento que surja de la reflexión sobre el deber ser de la democracia, basado en las experiencias históricas de su funcionamiento. Desde esta perspectiva, la democracia como forma política puede tener diversos niveles de calidad, y de lo que se trataría es de fijar unos criterios sensatos de referencia y tratar de medir cuán de democráticos son los diversos países.

Pues bien, considerando que la democracia es un concepto político, los dos principios fundamentales que dicho concepto incorpora son: el control popular y la igualdad política (Beetham, 1994). El control popular se sostiene en una idea clave para la democracia, esta idea es la de que creemos que las personas son agentes autónomos que pueden definir cuál es su proyecto de vida, y que por ello deberían ser escuchados en los asuntos públicos que afectan a sus vidas. Por su parte, la igualdad política se basa en la asunción de que toda persona adulta tiene una capacidad igual para la definición de su modelo de vida y, por ello, tiene un igual derecho a influir en las decisiones colectivas, y a ser tenidos sus intereses en cuenta cuando se toman dichas decisiones. Por ello, la evaluación de la democracia 6

se debe hacer en relación a estos principios, cuanto más se respeten mayor calidad democrática habrá en un país. Sin embargo, son demasiado abstractos como para permitir una medición suficientemente objetiva y contrastable. Por esta razón, hay que extraer de ellos unas dimensiones que faciliten la medición y el contraste.

Siguiendo a Beetham (1994), a partir de dichos principios se pueden definir cuatro dimensiones que surgen lógicamente de ellos: 1. Elecciones libres y justas. Aquí, lo que hay que ver en cada país es: a. La extensión de las elecciones, a qué órganos afecta, qué instituciones quedan fuera, etc. b. La inclusividad de las elecciones, es decir, quiénes pueden quedar excluidos de elegir o ser elegidos. c. La equidad formal y real entre partidos, candidatos y votantes, su igual o desigual acceso a los medios económicos y de comunicación, el igual valor del voto, etc. d. La independencia del sistema electoral con respecto al gobierno existente.

2. Un gobierno abierto y que rinde cuentas. En esta dimensión se habrá de comprobar el nivel real de rendición política de cuentas frente al Parlamento, la rendición de cuentas legal frente al poder judicial, la rendición de cuentas financiera y presupuestaria, el nivel de evaluación de políticas existente, el grado de descentralización, la imparcialidad y transparencia de las Administraciones, la capacidad real y legal de los ciudadanos de defender sus derechos frente al gobierno, la calidad y rigor de las estadísticas gubernamentales, etc.

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3. Derechos civiles y políticos reconocidos y respetados. Aquí se trata de comprobar no sólo el reconocimiento legal de los derechos, sino también la posibilidad real de ejercicio de los mismos, incluyendo la consideración de que los derechos sociales pueden ser condición para poder ejercer derechos políticos. Así, el derecho a la educación o a la salud son componentes fundamentales de una democracia de calidad.

4. Una sociedad cultural y estructuralmente democrática.

Finalmente, en esta dimensión se trataría de comprobar el grado de desarrollo de una sociedad democrática en el país estudiado. Ello implica analizar el nivel de capital social existente, el grado de control de las asociaciones por sus socios o miembros, el poder de las grandes corporaciones y sus sistemas internos de gobierno y control, el desarrollo de una cultura cívica, y la extensión de la participación ciudadana, su representatividad real de todos los sectores de la sociedad, y hasta qué punto está limitada por factores sociales o económicos.

Pues bien, dicho esto, creo que se puede afirmar, de forma coherente con todo lo hasta aquí expuesto, que la ética pública demanda una democracia de calidad. Cuanta más calidad tenga una democracia mayor será el respeto a los derechos humanos, mayor será la posibilidad de autonomía de las personas y mayores niveles de libertad real existirán, es decir, habrá menores posibilidades de dominación arbitraria de unos seres humanos sobre otros (Pettit, 1999). Y, consecuentemente, los niveles de corrupción serán menores y la propia ética de los servidores públicos más desarrollada.

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Esta afirmación última se puede demostrar empíricamente. Las encuestas sobre percepción de la corrupción son bastante numerosas y han permitido a Transparency International elaborar su famoso Índice de Percepción de Corrupción (IPC). Los datos del último año incorporan a 133 países, ordenados en un ranking de menor a mayor índice de corrupción. Estos datos son bastante semejantes a los de años precedentes, con ligeras variaciones.

En el IPC del 2003 los diez países primeros (los menos corruptos) son, por orden: Finlandia, Islandia, Dinamarca, Nueva Zelanda, Singapur, Suecia, Holanda, Australia, Noruega y Suiza.

Todos estos países tienen una puntuación superior a 8 sobre 10 en limpieza. Es lamentable tener que decir que a partir del puesto 39 ya todos los países reprueban, es decir que tienen menos de 5 sobre 10 en limpieza o tienen más de cinco en corrupción. En cualquier caso, lo destacable es que de los diez países primeros, nueve (el caso de Singapur es muy peculiar) poseen democracias de calidad bastante aceptable. Si se analizan las cuatro dimensiones antes enunciadas en dichos países, los resultados son bastante positivos. Otros estudios también sacan conclusiones semejantes sobre la calidad de las democracias en los países nórdicos o en Suiza (Lijphart, 2000). Por ello, podemos afirmar que la calidad de la democracia correlaciona con la ética en el sector público positivamente y con la corrupción negativamente.

Si analizamos lo que ocurre en los países con estos bajos niveles de corrupción nos encontramos con que (ver figura 1), en ellos, tenemos un régimen político en el que se sustentan los derechos civiles y políticos con derechos sociales, es decir, son países con bajo nivel de desigualdad económica. Además, se trata de sociedades con cultura cívica, es decir, con confianza intersubjetiva, consenso sobre las instituciones políticas y las 9

políticas públicas esenciales, y tolerancia (Almond, 1998). Estas sociedades que confían en su gente tienen una densa red de organizaciones y asociaciones voluntarias de todo tipo que favorecen el desarrollo económico y el funcionamiento del mercado (Putnam, 1993).

Ese capital social también favorece la existencia de votantes bien informados, participación política, implicación ciudadana en la elaboración de las leyes, respeto al derecho y control del poder político y de la Administración (Boix y Posner, 2000). Los partidos políticos tienen mecanismos claros de democracia interna y altos grados de transparencia en su funcionamiento y financiación.

El Estado de Derecho se manifiesta diariamente en la acción de gobierno, pues el Ejecutivo respeta las normas y procura garantizar el respeto colectivo de las mismas. Para ello, es fundamental un servicio civil de carrera estable, profesional y no sometido a los cambios políticos. Cuando fallan los mecanismos de control interno en la Administración y surgen casos de corrupción, la prensa libre los airea y denuncia. El Ministerio público lleva adelante con imparcialidad las investigaciones sobre corrupción y los jueces juzgan con independencia los casos. No existe impunidad, y la corrupción demostrada es sancionada severamente, no sólo desde una perspectiva legal sino también social. Por todo ello, la mejor política de lucha contra la corrupción puede decirse que consiste en la construcción de una democracia de calidad, una democracia que rinde cuentas.

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Figura 1: el círculo virtuoso de la ética pública.

Igualdad social Cultura

Sanciones ejemplares para los raros casos de corrupción

Implicación política

Capital

Partidos políticos democráticos

Instituciones sólidas y mercado Eº de Derecho

Financiación

Servicio civil de Poder judicial eficaz e independiente

Prensa libre

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La captura de las políticas De acuerdo con la definición del Banco Mundial i , la captura de las políticas consiste en una modelación interesada de la formación de las reglas básicas del juego a través de pagos privados ilícitos y no transparentes a los responsables públicos. En suma, sería un soborno a gran escala con efectos permanentes, que no se agotan en un solo contrato. No obstante, en este texto se defiende que la captura de la política va más allá de la modelación a cambio de pagos, sean ilícitos o incluso sean legales, pues la configuración de una política a imagen y semejanza de lo querido por los captores puede conseguirse sin necesidad de pagos. Así, puede conseguirse que los decisores públicos sacrifiquen el interés general y favorezcan a un actor social en exclusiva ante la amenaza de conflictos o por la intimidación mediática, o puede producirse el caso de que los decisores públicos convaliden, con o sin conocimiento, que una política sea configurada de acuerdo a los intereses de la burocracia que ha capturado las instituciones –venues- donde tales políticas se formulan o implementan.

En algunos casos, la captura de las políticas puede ser fruto no de un pago, sino de una eficaz estrategia de penetración por parte de lobbies en puestos clave del gobierno o en comisiones decisorias o influyentes. En definitiva, las definiciones de captura vinculadas a pagos no expresan toda la realidad de la captura.

Por ello, lo mejor sería definir la captura como la ausencia de autonomía del Estado, una situación en la que ciertos grupos sociales son capaces de controlar a los líderes políticos a través de diversos mecanismos y los líderes tienen poca capacidad y/o poco deseo de resistir tales influencias (Shafer, 1994). Por el 12

contrario, existe autonomía estatal cuando los líderes pueden aislarse razonablemente de las presiones sociales particularistas y son capaces de definir intereses nacionales autónomamente.

Veamos ahora diversas modalidades de captura.

El modelo tradicional de captura Este modelo ha sido estudiado por el World Economic Forum en su Global Competitiveness Report ii , a través de una encuesta en la que, entre otras muchas cuestiones, se preguntó a líderes empresariales -7.741 empresas fueron encuestadas- de 102 países la frecuencia con que diferentes formas de corrupción política se manifestaban en su país. La primera pregunta estaba relacionada con la frecuencia de los sobornos a políticos como instrumento para influenciar la elaboración de políticas en su país. Ante esa pregunta, las respuestas de los empresarios indicaban que sólo en el 27% de los países dichos pagos no ocurrían nunca o casi nunca –España estaba entre esos afortunados países-, mientras el 17% reflejaban que tales pagos eran normales o muy normales –Argentina o República Dominicana caían en este grupo-.

La segunda pregunta, se relacionaba con la frecuencia de las donaciones ilegales a los partidos políticos a cambio de influenciar políticas. En este caso, las respuestas que indicaban que tales acciones eran raras o muy raras quedaban en un modesto 18%, pero las respuestas que reflejaban que tales acciones eran comunes o muy comunes ascendían al 41%.

España en este caso quedaba en un estado intermedio, ni raras ni comunes. Finalmente, la tercera pregunta se refería a la frecuencia con que las donaciones legales a los partidos políticos tenían influencia directa en los resultados de las políticas 13

públicas. En este caso, en el 89% de los países se consideraba que el impacto era alto o moderado –España o Estados Unidos incluidos-, y sólo en un 11% lo veían como bajo. La conclusión global de esta encuesta es que la captura de las políticas a través de pagos legales o ilegales es muy frecuente, lo que explicaría la mala imagen de los políticos que tantas veces vemos reflejada en las encuestas. Una política capturada es una política que no se construye pensando en el interés general, sino en intereses parciales e insolidarios.

La captura a través de modos de financiación corrupta Se considera corrupta la financiación cuando se dan tres posibles supuestos. El primero, es el de la “financiación de captura”.

Supuesto en el que a través de la financiación, sea legal o ilegal, se capturan puestos relevantes, políticas o decisiones gubernamentales. Aquí, se acepta la financiación como un pago anticipado por la toma de decisiones que favorecerán a los contribuyentes/financiadores del partido. En este supuesto, el acuerdo es voluntario entre las dos partes y de él obtienen ambos beneficio mutuo. Dentro de esta rúbrica, podríamos situar tres grandes variantes (Pinto-Duschinsky, 2002): 1. La venta de honores, nombramientos y acceso a información. Situación en la que los contribuyentes, directa o indirectamente, obtienen las recompensas en forma de nombramientos -como el de embajador, ministro o magistrado- o mediante su incorporación a las listas de candidatos al parlamento o alcaldía, etc. 2. Las contribuciones políticas a cambio de favores, contratos o cambios en las políticas o en la legislación. Es el supuesto de la captura como consecuencia de un pago anticipado, la captura puede ser de una decisión concreta, de una ley o de una política pública. 3. El enriquecimiento privado. Como una variante del supuesto anterior, 14

existe la posibilidad de que, además de obtenerse una financiación que captura al partido, si gobierna o cuando gobierne, el dirigente o los dirigentes del mismo se enriquecen personalmente con la financiación. Este caso implica, además de financiación corrupta, un enriquecimiento personal de los dirigentes políticos, es decir, los dirigentes se quedan con una parte de los fondos entregados al partido.

El segundo, es “la financiación ventajista”. Supuesto en el que, incumpliendo o abusando de las lagunas de la normativa, se busca una situación de ventaja competitiva con respecto al resto de candidatos o partidos. En suma, se busca que el resto de los partidos cumplan y el propio no, consiguiendo, de esa forma, unas ventajas o unos ingresos que los otros no tienen y que lo hacen más competitivo. En este supuesto no tiene por qué darse la captura, simplemente se quiebran normas procedimentales de igualdad política. Los intermediarios de la financiación, por ejemplo, pueden prometer a los financiadores, en este supuesto, todo lo que quieran, pero si el gobierno no se compromete no hay captura.

Las posibles variantes de este supuesto serían (Pinto-Duschinsky, 2002): 1. Actividades que desobedecen las normas existentes de financiación política. Son los casos en los que un partido o candidato se gasta más de lo permitido en la campaña, acepta fondos por encima de los topes existentes por donante, incumple las reglas de divulgación, como aportar el nombre de los donantes o entregar la contabilidad de los ingresos y gastos de forma fiel y rigurosa, o acepta pagos de fuentes prohibidas no delictivas. 2. La aceptación de pagos provenientes del delito. Esta situación se produce tanto si se aceptan fondos del crimen organizado, como del terrorismo, o de traficantes de armas. 3. Gastos ilegales en campaña. Aquí se incluirían actividades como la compra de votos, 15

o la compra de favores de los órganos electorales, o la propia actividad clientelista de acarreo y promesas de empleos interinos en la Administración, etc. 4. El abuso de los recursos estatales. Tanto las infraestructuras, como el personal y la información de la Administración pueden ser usados por los gobernantes en beneficio de su propia campaña. Un supuesto típico es el de la propaganda partidista bajo el velo de la publicidad institucional.

El tercero, y el más grave, es la “financiación coercitiva”. En este caso, la financiación se obtiene a través de la extorsión y/o la amenaza. No se trata tanto de ser capturado, sino de amenazar con decisiones que dañarán a los posibles contribuyentes si éstos no financian. O permitir que se genere una situación tal que haga que sólo pagando se puedan conseguir contratos, subvenciones o concesiones. Aquí no nos encontramos con una relación de intercambio voluntaria, sino con un verdadero sistema de extorsión.

Las posibles variantes de este tipo serían: 1. Obligar, desde los partidos gubernamentales, al sector privado a pagar dinero por protección. Las amenazas podrían ser desde la de enviar a la inspección de hacienda a negarles todo tipo de contrato o subvención, etc. 2. Exigir a los funcionarios el pago de contribuciones al partido en el gobierno a cambio de mantener el puesto o cargo. Situación más propia de democracias poco consolidadas que de democracias con un mínimo de calidad, pero no por ello poco frecuente. 3. Exigir al sector privado contribuciones a cambio de su seguridad personal frente al terrorismo. En este caso los grupos terroristas están, de alguna forma, vinculados a la organización política receptora de los fondos.

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Otro de los factores clave para que exista corrupción en la financiación de los partidos es el de la opacidad y el ocultamiento de datos. Es imposible demostrar que una política está capturada sin saber quién está detrás de la captura, cuánto le costó y a quién entregó esos fondos. Muchas decisiones gubernamentales se presentan como fruto de la voluntad de servir el interés general y, en realidad, son motivadas por una venta de la decisión a cambio de fondos para el sostenimiento del partido en el gobierno o para financiamiento de la campaña del presidente de la república.

La divulgación de los datos de financiación permite conocer quién pagó, cuánto y a quién. A partir de esa información, los votantes pueden controlar mejor las políticas y decisiones gubernamentales. Frente a este legítimo interés, muchas veces los partidos se coaligan para evitarlo aduciendo que reducirán sus ingresos si la gente tiene que desvelar cuánto y a quién donan fondos. Esta afirmación es cierta en regímenes de democracia iliberal, pero es inadmisible en democracias plenas, pues los datos estadounidenses demuestran que, a pesar de la divulgación obligatoria, la recaudación no hace sino aumentar de elección a elección.

La ausencia total de transparencia en la financiación de partidos puede generar amplios males. Además, puede ser fácilmente criticada social y mediáticamente. Frente a ello, la tentación de construir sistemas de divulgación limitados o, incluso, fraudulentos es muy elevada (Ward, 2004). Una posibilidad sería la de compartir la información con la ciudadanía pero hacerlo de forma tan complicada que las personas no pudieran analizar tal información, pues no constan en un mismo archivo los datos de financiación de los partidos y los de los candidatos, o no constan

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en un mismo archivo los datos de cada partido y candidato, o se desagregan por origen y se sitúan en archivos diferentes, etc.

Otra posibilidad podría ser la de declarar la publicidad pero hacer prácticamente imposible el acceso a los datos. Los datos, por ejemplo, podrían ser publicados en un diario oficial, o ser accesibles personalmente en un archivo pero admitir las fotocopias, o, incluso, situación ideal, estar disponibles en Internet, pero frente a todas esas posibilidades, la normativa puede establecer que sólo son accesibles en un horario muy limitado y que no se pueden sacar copias del edificio donde se archivan, como ocurre en Estonia. La tercera posibilidad sería la de publicar datos, pero agregados de forma incomprensible o desagregados de forma inaprensible, o publicados sin previo control de calidad y veracidad.

Y, finalmente, pueden publicarse sólo parte de los datos, y esa parte puede ser una suma global que no permite conocer nada realmente sustancial. Todo ello sin contar con la posibilidad de que todo se publique pero con retrasos de cuatro o cinco años, lo que se justificaría afirmando que sólo son accesibles los datos auditados y verificados plenamente.

Mecanismos e instituciones de control Una de las causas más importantes para explicarse la omnipresente financiación corrupta es la ausencia de verdaderos controles o la ineficacia de éstos. En Italia, por ejemplo, las regulaciones no han sido especialmente peores que en otros países de Europa, y, sin embargo, la corrupción se ha expandido mucho más; pues bien, una de las principales razones ha sido precisamente la baja eficacia de los controles institucionales y legales sobre los partidos cártel (Heidenheimer, 2000). El 18

establecimiento de mecanismos e instituciones que realicen un verdadero control del cumplimiento de las normas y que sancionen con imparcialidad los incumplimientos se ha convertido en uno de los puntos clave de la lucha contra la corrupción en este complejo ámbito. Pero, en general, el adecuado funcionamiento del sistema requiere de la suma de tres factores (Ulloa, 2004): unas leyes bien elaboradas, técnicamente impecables y sin lagunas sustanciales que las hagan ineficaces; unos órganos de control imparciales, independientes y bien dotados material y competencialmente; y unos procedimientos bien diseñados, sumariales y sencillos.

En la práctica, los órganos encargados de realizar estos controles son de dos tipos: políticos o independientes. Los órganos políticos son, a su vez, de dos tipos, por una parte los órganos de control interno de los partidos y, por otra, órganos superiores de control del cumplimiento de la ley. Estos órganos superiores de control de naturaleza política existen en Bélgica, donde un comité del Parlamento ejerce esa labor; en Alemania, donde el Presidente del Bundestag revisa las cuentas de los partidos desde un punto de vista formal y legal; y en Estados Unidos, donde una Comisión Federal Electoral de seis miembros ejerce tal labor (Doublet, 2004). Los partidos, por su parte, tienen que auxiliar en la labor de control y cumplimiento de la ley, si se quiere que la ley sea algo más que palabras. De ahí que en numerosos países se obligue legalmente a los partidos y candidatos a nominar una persona –tesorero, administrador, contador, etc.- o un órgano para que se haga responsable del cumplimiento interno de las normas, de la relación con la autoridad electoral y, en última instancia, para que sea el responsable personal de los delitos y faltas que se puedan cometer (Ulloa, 2004). En España, por ejemplo, el artículo 121 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral 19

General (LOREG) establece que, toda candidatura debe tener un administrador electoral responsable de sus ingresos y gastos y de su contabilidad. Pero, además, los partidos, de forma voluntaria o legalmente regulada, han establecido en numerosos países mecanismos internos de control como códigos de conducta, comités de ética, controles y contrapesos de todo tipo, y rigurosos instrumentos contables para evitar la corrupción en las finanzas (Walecki, 2004).

En cuanto a los órganos independientes de control y auditoria, la opción es triple. Por una parte, existen un conjunto de órganos de naturaleza judicial, otros lo son de naturaleza electoral y, finalmente, algunos lo son de carácter contable. En Argentina son jueces federales los que realizan la fiscalización y control de estas actividades, existiendo, además, una instancia de apelación que es la Cámara Nacional Electoral. En Portugal es el Tribunal Constitucional. En algunos países es el Tribunal de Cuentas como en Bulgaria, Hungría, Italia o Israel. Pero en la mayoría de los países suelen ser los órganos de control electoral los que realizan la labor, como en Australia o Francia (Doublet, 2004) o en Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, o Perú (Ulloa, 2004). En el Reino Unido es una comisión electoral nombrada por el Parlamento. En España, el control final recae en el Tribunal de Cuentas, pero el control del proceso de financiación durante la campaña corresponde a las Juntas Electorales. En México también hay un sistema mixto, pues el Instituto Federal Electoral conoce en primera instancia y un organismo especializado del poder judicial conoce en apelación, existiendo, además, para la vía penal una fiscalía especial para los delitos electorales.

Finalmente, la propia sociedad civil puede ser un instrumento de control muy eficaz de la limpieza de las elecciones y de la 20

financiación de las mismas. En septiembre de 2000, por ejemplo, en Lima, se organizó una red de ONG,s conocida como “Acuerdo de Lima” que ha realizado una eficaz auditoria ciudadana de los gastos electorales. En Venezuela, las labores de observación electoral que han llevado a cabo en los últimos años organizaciones como “Queremos Elegir” y “Veedores en Red” han contribuido al desarrollo de una mayor demanda ciudadana sobre la transparencia y pulcritud de los procesos electorales. En Brasil, la red de organizaciones “Movimiento de Combate à corrupção electoral”, desde hace casi una década, viene realizando esfuerzos contra la compra del voto, promoviendo cambios de la legislación electoral y realizando campañas de formación e información en pro de crear conciencia en los ciudadanos sobre los perjuicios que esta práctica irregular acarrea para el ejercicio democrático de las libertades.

Escaso diseño y debilidad de los mecanismos de control La forma en que se realizan los controles es fundamental para la eficacia de los mismos. Por ello, una de las razones por las que la corrupción en el financiamiento se mantiene, cuando no crece, en algunos países, es porque los controles y el propio órgano controlador están mal diseñados. Un resumen de los problemas típicos en esta materia sería (Ulloa, 2004; Doublet, 2004): 1. La dispersión de los cuerpos normativos y/o la ausencia de regulación en materia de compulsión. Por ejemplo, Japón no da poder a ninguna agencia para controlar el cumplimiento de las leyes sobre financiación de partidos e imponer las sanciones por su incumplimiento.

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2. La carencia de atribuciones y recursos para los órganos de control. Por ejemplo, algunos de estos órganos tienen una capacidad limitada para investigar las actividades de los partidos y para realizar análisis contables paralelos, por lo que deben basar su juicio en la información que éstos le presentan. En el Reino Unido, sin embargo, la Comisión Electoral tiene atribuciones para requerir a un auditor a que produzca libros, documentos o informes sobre los partidos, y puede autorizar a esa persona a entrar en la sede de los partidos e inspeccionar allí los libros de contabilidad. Otro aspecto importante es la falta de medios materiales, que se convierte en gravemente limitativa de la labor de control cuando las elecciones se multiplican y hay además un sistema basado en financiar al candidato, frente a financiar los partidos. Finalmente, la experiencia internacional muestra que existen tres graves límites a labor inspectora, en primer lugar el secreto bancario, que impide obtener datos de contrastación imprescindibles; segundo, la falta de colaboración o la descoordinación con las agencias de recaudación de impuestos, las cuales pueden ser un elemento de ayuda ciertamente importante gracias a la información fiscal; y, tercero, la falta de colaboración de las empresas privadas, mediante la ocultación de datos de acuerdo con el partido o candidato receptor (Lujambio, 2004).

3. Falta de independencia de los organismos encargados de la auditoria y el control, dada su naturaleza partidista. El Tribunal de Cuentas español, aunque tenga consejeros de gran valía y con trayectoria profesional independiente, siente en sus actuaciones la presión y estrategia de los partidos, dado el nombramiento de sus miembros previo acuerdo entre los grupos parlamentarios y la posible repetición en el cargo sin límite. .

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4. La activación de los mecanismos de control se realiza sobre todo mediante la denuncia. Obviamente, estas denuncias tienen un fuerte contenido partidista. En Alemania, existen unos auditores independientes que pueden exigir a la dirección del partido toda clase de información para realizar su trabajo, pero en lugar de poder evaluar la información que se les entrega, sólo pueden controlarla contablemente. De ahí que no se pase al presidente del Bundestag información distinta de la que los partidos entregan.

5. El régimen de sanciones es correccionalista, aunque se gradúe.

En muchos casos no genera incentivos para el cumplimiento de la norma, pues las sanciones son leves y muchas veces son inaplicadas. En España, es posible para los partidos recibir fondos anónimos para su funcionamiento ordinario. Y esta práctica no ha hecho sino ir en aumento iii . Si entre 1992 y 2001 la suma total de donaciones a los partidos fue superior a los 60 millones de euros, la parte correspondiente a donaciones anónimas fue de cerca de 41 millones, es decir, algo más de dos tercios. Pero, ya en 2001, el 90% de las donaciones recibidas son anónimas; de 8.307.035 euros, 7.437.185 lo fueron en aportaciones anónimas. En la financiación de elecciones, la donación ya no puede ser anónima, por lo que las cantidades obtenidas son 60 veces inferiores a las de funcionamiento ordinario. Este tipo de acciones opacas e incontrolables encierran bastantes peligros. Por ejemplo, ¿cómo controlar que una persona no aporta más de 60.000 euros si no se puede controlar el nombre de quienes aportan? Hay determinados partidos que obtienen por esta vía cantidades muy importantes, especialmente los partidos nacionalistas de orientación centroderecha, por ejemplo, el Partido Popular obtiene 10 veces más que el PSOE con estas donaciones. Pese a que el tope para estas donaciones es del 5% de las cantidades públicas asignadas para funcionamiento ordinario, un análisis simple nos indica que tanto 23

Convergencia y Unión (CiU), el Partido Nacionalista Vasco como el propio Partido Popular han incumplido la normativa electoral, pues las cantidades anónimas ingresadas superan ese tope.

6. No existen estímulos que promuevan el cumplimiento voluntario de las normas.

7. Los órganos de control interno de los partidos están sometidos a la disciplina interna, carecen de capacidad real para hacer auténtico control y para tomar iniciativas de reforma. Tampoco se regula de forma adecuada el papel de las ONG,s especializadas, por lo que se pierde un apoyo importante en la garantía del cumplimiento.

8. Existen a menudo conflictos de jurisdicción pues, donde el órgano sancionador es de naturaleza electoral, la posibilidad de acudir a la vía judicial en amparo abre vías para la dilación del proceso y la posible impunidad. En México, por ejemplo, el Instituto Federal Electoral conoce en primera instancia, pero es un Tribunal específico quien conoce en segunda instancia. En Costa Rica se utilizó la jurisdicción constitucional para evadir sanciones.

Régimen de sanción vigente En el caso de las sanciones, éstas se tipifican en tres modalidades: pecuniarias, administrativas y penales (Ulloa, 2004; Doublet, 2004). Las sanciones pecuniarias pueden consistir en: suspensión de financiamientos futuros, como en Brasil o Argentina; retenciones de financiamiento futuro, como en México; multas, con pagos de cantidades de penalización en función de lo obtenido, como en Alemania –donde se pierde todo el subsidio público si no se contabilizan los gastos e ingresos a tiempo-, 24

Francia, o en España -donde la financiación ordinaria ilegal se sanciona con multa del doble de lo obtenido-; multa agravada, en casos de reincidencia, como en México, donde se ha impuesto al PRI una multa de 1000 millones de pesos recientemente.

Las sanciones administrativas pueden consistir en: suspensión y pérdida de derechos políticos, como en Argentina o Ecuador; pérdida del cargo electivo, como en Colombia; suspensión del registro y/o prohibición de participar en elecciones a partidos, como en Bolivia o Brasil; o la cancelación del registro del partido político, como en México o Paraguay.

Las sanciones penales pueden ser: la prisión, como ocurre en una gran cantidad de países, por ejemplo, en el Reino Unido, Canadá, Francia, Brasil, Venezuela o México; o la prisión agravada por delito electoral, que existe en Venezuela o México. En casi todos los países europeos la financiación ilegal en época electoral es considerada delito. En España, la Ley Orgánica de Régimen Electoral General tipificó como delito de los administradores de los partidos o coaliciones el apropiarse o distraer fondos para fines distintos de los previstos en la Ley, y el falsear cuentas, reflejando u omitiendo indebidamente en las mismas aportaciones o gastos, o usando de cualquier artificio que suponga aumento o disminución de las partidas contables.

Pero pese a este tipo de restricciones, la aportación irregular de fondos a los partidos fuera de las campañas electorales no es considerada delito ni en España, ni en otros países europeos. Ello favorece la posible actuación ilícita, pues quienes se presten a tal labor de recaudación opaca obtienen beneficios superiores a los costes del descubrimiento y, en su caso, castigo. Normalmente, serán partidos con posibilidad de gobernar quienes reciban dichos 25

fondos ilegales, pues quienes aportan los mismos lo hacen con la esperanza de recibir ventajas, sea en la forma de adjudicación de contratos o servicios, o de decisiones urbanísticas o de otro tipo.

La consecuencia añadida de lo anterior es que se quiebra el principio de igualdad de oportunidades entre los partidos, alterando gravemente los fundamentos y garantías del pluralismo democrático (Blanco Valdés, 2001).

En general, las sanciones penales pueden ocasionar una cierta dificultad de aplicación, por lo que es más útil acudir a las pecuniarias y administrativas. Parece ser que la sanción de suspensión de derechos políticos o la pérdida de cargo son sanciones muy útiles en países o regiones que las han usado con eficacia, como en Québec.

26

2. LA CAPACIDAD DE RESPUESTA DE LA DEMOCRACIA La democracia rinde cuentas y es responsable cuando los ciudadanos están satisfechos e involucrados mediante la participación, la atención y la obligación. Un gobierno que adopta políticas basadas en las preferencias de los ciudadanos, las cuales han sido señaladas por éstos, bien sea, mediante encuestas públicas, a través de la acción política directa o al votar por plataformas particulares, puede considerarse como responsivo o responsable (Manin et al, 1999). En cambio, los regímenes y los gobiernos no responsivos harán que los ciudadanos no reelijan a los funcionarios y que con mayor frecuencia se abstengan de votar, pierdan interés en la política y participen menos en los partidos políticos y organizaciones civiles, perdiéndose así el propio matiz de la democracia.

Más allá de esta aspiración sustantiva de la democracia, hay que tener en cuenta que la conexión entre las preferencias de los ciudadanos y las políticas del gobierno es notoriamente difícil de establecer y mucho más dura de medir. Algunos resultados de las políticas públicas pueden ser moldeados por fuerzas que están fuera del control de la administración y no por el grado en el que un gobierno estaba tratando de responder a las preferencias de los ciudadanos. Además, los gobiernos que dan marcha atrás a políticas públicas y violan los mandatos electorales pueden decir que están respondiendo a las 27

necesidades reales de sus electores, especialmente en circunstancias cambiantes, una afirmación que a menudo recibe el apoyo de la aprobación popular subsiguiente por los resultados de políticas que sus votantes no querían inicialmente.

Un examen de los rasgos institucionales que facilitan o limitan la responsividad, pasa por considerar especialmente, los sistemas electorales que sirven como base para que los gobiernos transformen la amplitud de programas y ofertas políticas, y la coincidencia de las preferencias ideológicas entre ciudadanos y partidos. Un régimen democrático responsivo (responsive democratic regime) es aquel que traduce las preferencias de sus ciudadanos en la formación del gobierno, lo que hace por ende, que un gobierno responsivo (responsive government) sea, a su vez, aquel que traduce las preferencias de sus ciudadanos en políticas públicas (Hagopian, 2004). En esta dimensión, la rendición de cuentas como indicador de calidad de la democracia posee un carácter vertical, en donde el control del poder y la evaluación sobre su uso, a partir de la delegación soberana del mandato tiene que ver con el diseño institucional de los mecanismos de elección y remoción de los gobernantes y con la posibilidades de monitoreo y control ciudadano sobre la gestión de los asuntos públicos.

En pro de lograr estadios de mayor calidad democrática, la evaluación de los gobernantes no puede limitarse a la práctica recurrente del sufragio, sino que requiere ser complementada con la evaluación de su gestión gubernamental, en base a la atención y respuesta que dan a las necesidades y demandas de la ciudadanía.

28

En el caso de muchas democracias latinoamericanas, la distancia entre lo procedimental y lo sustantivo es lo que ha hecho que las mismas vengan registrando un saldo negativo en cuanto a su rendimiento, muy a pesar de que la mayoría de la población siga considerando la democracia como la mejor forma de gobierno.

Más elecciones no significa más, ni mejor democracia, y menos aún si las reformas electorales realizadas a lo interno de los sistemas de elección legislativa han dejando poco espacio para el desarrollo de incentivos que posibiliten una inclinación de los legisladores hacia mayores niveles de receptividad en las demandas de la ciudadanía y hacia una rendición de cuentas ante ésta (Payne et al, 2003).

Hay que considerar que la adopción de cambios en el plano electoral que permitan una mayor pluralidad en la competición política no supone necesariamente y de forma directa una mayor democratización (Dahl, 1992). La posibilidades reales de mayores espacios políticos de actuación de la ciudadanía en el control de los gobernantes involucra la habilitación de mecanismos de deliberación, que faciliten al ciudadano, a partir de contar con una base razonable de información, la participación en las decisiones que los afectan de manera directa. De esta forma, la participación encauzada dentro de los límites de la democracia representativa supondrá un freno a la demasía delegativa (Vargas-Macucha, 2003), al permitir una mayor ingerencia ciudadana en la construcción de la agenda, así como en su control previo y retrospectivo.

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Rendición de cuentas vertical y control ciudadano Si bien uno de los rasgos más significativo de la democracia reside en que la elección de autoridades está basada en la competencia por el voto de los ciudadanos en unos comicios libres y públicos, el éxito de este mecanismo como dispositivo de evaluación y control de los políticos se encuentra en el esquema de incentivos y sanciones que el mismo puede ofrecer para el ascenso, permanencia o remoción en los cargos públicos. Entre las potencialidades de un sistema de designación que trasciende la simple elección, al contemplar mecanismos que favorecen formalmente la ratificación o la remoción de los gobernantes, está la suprema importancia que adquiere de forma directa la legitimidad por rendimiento como base en la que descansa buena parte de la gobernabilidad de la gestión.

En la medida que la democracia tanto en términos de procedimiento como en su aspiración sustantiva transcienda su carácter valorativo como mejor forma de gobierno y sea evaluada en términos de rendimiento se estará condicionando a los gobernantes a necesariamente rendir cuentas ante los electores de una gestión, la cual cada día tiene que buscar ser más eficiente si se pretende permanecer en el cargo o lograr su reelección. A partir de los mecanismos de reelección y revocatorio, la nueva relación que se entreteje entre el ciudadano, en cuanto elector, y el gobernante, en cuanto elegido, permite situarla como otro espacio de control bajo el modelo principalagente (Przeworski, 1998). De esta manera, el gobernante se encuentra formalmente regulado por ciertos dispositivos institucionales que delimitan las potestades del mandato encomendado, el cual acumulará legitimidad en la medida que 30

logre atender de manera satisfactoria los intereses de dichos electores.

En un escenario de debilidad de los partidos de masas que como articuladores políticos entre el Estado y la sociedad indiferenciaron cada vez más las responsabilidades de los dirigentes ante los ciudadanos, haciendo de la representatividad una ficción, ha empujado a la apertura de nuevos espacios para el control social de los gobiernos, donde las posibilidades de revocatorios frente al desempeño de las autoridades públicas “expresa el poder de veto último de la sociedad civil” (Vieira, 1998: 236), con lo cual ahora es perentorio como base para mantener la representación de la ciudadanía dar cabida a mecanismos de consulta y regulación del mandato, ya que estos constituyen nuevas formas de legitimación.

La apertura de canales institucionales para la acción colectiva en clave electoral, donde se haga expresa la posibilidad de abrogar el mandato de las autoridades escogidas, es signo de avance hacia el desarrollo de estadios democráticos sustantivos, ya que “el instituto de la representación revocable, contrapuesto al del representante desvinculado del mandato imperativo, está más cerca de la democracia directa” (Bobbio, 1996: 59), dado que regula una representación por mandato donde el elegido es responsable frente a sus electores durante el tiempo que permanezca como representante.

El desarrollo de mecanismos de democracia directa que permitan a los ciudadanos intervenir de manera vinculante sobre las actuaciones de sus gobernantes otorga un mayor grado de elasticidad al sistema democrático. La creación de nuevos derechos de intervención ciudadana, como la reelección o 31

revocatoria de las autoridades se convierte en oportunidad, no sólo, para la manifestación de demandas más específicas de los ciudadanos, sino también para el establecimiento de una especie de contrato de gobierno entre elegidos y electores en el que los primeros están obligados a dar cuenta de su desempeño. A partir de allí, el reconocimiento, al menos formal, de este deber por parte de los gobernantes se erige como una restricción que puede impedir la desviación de los verdaderos fines de la administración e idealmente emplaza a estos dirigentes a mejorar la gestión.

Independientemente del mecanismo electoral, la nueva articulación entre ciudadanos y Estado implica una legitimación que no se agota en el simple ejercicio del voto, sino que requiere de una gestión gubernamental, en donde la proximidad gobernante y elector supone una atención más inmediata del primero en cuanto a las necesidades y demandas del segundo, de lo contrario el balance sobre el funcionamiento de la administración registrará a la larga un saldo negativo, ya que “la acción estatal, desvinculada de las nociones de interés público, bien común y responsabilidad política pierde legitimidad” (Vieira, 1998: 248).

La apertura de canales para un mayor control electoral del mandato, además de ser una fórmula que permite oxigenar los actuales sistemas políticos, deslegitimados en parte, por el carácter vertical y altamente centralizado de las deliberaciones y decisiones sobre asuntos de interés colectivo, implica un nuevo patrón de regulación en torno a las actuaciones de los gobernantes, quienes ahora están sujetos a mecanismos que bien pueden, por un lado, favorecer su mantenimiento en el cargo por mayor espacio de tiempo, dada la posibilidad de reelección, o 32

por el otro, anticipar su salida del puesto, a partir de reprobar su gestión al frente de la gobernación.

De manera bastante simplificada, un marco institucional de estas características, puede generar incentivos que reorienten las acciones de los actores políticos hacia la receptividad y la responsabilidad, en el sentido de que cualquier persona con aspiraciones de ocupar un cargo de elección popular se ve obligado a entrar en el juego de la competencia electoral, donde se hace necesario tomar en cuenta las expectativas y demandas de los ciudadanos y más aún, de resultar favorecido con la designación, de responder a dichos intereses sociales.

La obtención mayoritaria de votos y por ende, la conquista de cargos públicos de elección, es parte de una dinámica institucional situada, en este caso, sólo en el umbral de la legitimidad de origen, dinámica, que con el ejercicio de las funciones del gobernante transita hacia el umbral de la legitimidad por rendimiento, donde el gobernar legítimamente necesita ser apuntalado con el desarrollo de una gestión que ofrezca la posibilidad del mantenimiento en el cargo. Ello pasa, por atender de manera satisfactoria las múltiples demandas colectivas que cobran expresión dentro del espacio social, tarea cada vez mayor complejidad para unas Administraciones Públicas, que deben seguir ocupándose de muchas de sus tradicionales competencias, pese a las reducciones sufridas por la privatización de muchas de sus estructuras y servicios.

El imperioso objetivo de agregar rendimiento a la legitimidad del gobernante, en un clima de reducción de recursos fiscales y de la propia estructura administrativa, hace insoslayable poner el acento en el tema de la eficiencia en el desempeño de los 33

gobiernos. De esta manera, cobra sentido de nuevo, la necesidad de la transformación institucional de estos espacios administrativos, dado que a partir del establecimiento de mecanismos como la reelección y remoción de los gobernadores, gran parte de su base de legitimidad como gobernantes va a depender de que las agencias manejadas por ellos sean eficientes.

Como parte de un proceso que busca modernizar administrativamente la gestión del aparato público, la flexibilización de los trámites y la descentralización de las decisiones a la vez que aumenta la discrecionalidad de los gobernantes y funcionarios, también abre condiciones a formas más efectivas de participación ciudadana en los gobiernos, donde estos se ven obligados a habituarse a la accountability que establece el nuevo marco institucional, dado que hoy por hoy se ha “reconocido que la primera preocupación de la ley administrativa debe ser la defensa de la res publica, no solo contra la actuación corrupta de los dirigentes, sino también, por no decir de manera específica, contra los buscadores de rentas” (Bresser, 2001: 30).

Pero pensar cualquier dispositivo electoral como alternativa para liberalizar los ámbitos económico y político de la sociedad en pro de una supuesta democratización, es una concepción minimalista que se desdibuja ante una realidad social en la que fuerzas centrífugas relocalizan el poder tanto del Estado como de la propia sociedad. Es evidente que, “la consolidación democrática requiere mucho más que elecciones y mercados” (Linz y Stepan, 1996: 32), especialmente si lo que se pretende es una democracia de calidad, en la cual su fuente de legitimidad en gran

34

medida resulta de la sujeción permanente de los representantes electos y la administración a un monitoreo ciudadano.

La reciente ola democratizadora llegó en momentos en que la ciudadanía ha adquirido mayor beligerancia, forzando a que el desarrollo del nuevo marco institucional no resultara simplemente en la elección de autoridades y representantes locales, ya “que la legitimación del Estado, con base exclusiva en la democracia representativa se agotó” (Vieira, 1998: 250). Ahora, la relación entre la ciudadanía y los gobernantes, implica una mayor injerencia de la primera en los asuntos de interés colectivo, donde estos últimos comienzan a ser despojados de una inmunidad gubernativa, que falazmente consolidó la tradicional forma de gobierno hermética y poco transparente.

Cerradas las posibilidades de legitimar la actuación del Estado, en cualquiera de sus niveles, mediante un esquema exclusivo de democracia representativa, y más aún en momentos que la crisis de los partidos ha hecho del concepto de representación un concepto en crisis (Combellas, 1997), las arenas de la política pública han tenido que abrirse para permitir el acceso de una sociedad civil activa, debido a su nuevo papel como sujeto clave de la llamada gobernabilidad. En vista de ello, “la governance como paradigma alternativo al gobierno tradicional, nos desordena el panorama” (Blanco y Gomà, 2002: 31), ya que exige por partida doble funcionalidad y legitimidad de la gestión.

35

La transparencia y la regulación de la rendición de cuentas Cuando, junto a una regulación detallada y exigente, se establecen sistemas eficaces de divulgación, los beneficios son enormes para la calidad de la democracia y la legitimación de la política (Ferreira, 2004; Ward, 2004). Para empezar, mejora la calidad de la información de la ciudadanía y favorece la labor de los órganos de control. Con ello, se pueden encontrar más fácilmente los lazos entre origen del dinero y decisiones gubernamentales, lo que favorece un voto prospectivo o retrospectivo mejor fundado. El voto prospectivo se mejora sobre todo si la información se divulga antes de las elecciones. El voto retrospectivo si se divulga después. Y ambos, por supuesto, si se divulga antes y después.

Esto también genera incentivos para el cumplimiento de las normas sobre financiación y, con ello, dificulta la acción de los corruptos. Por ejemplo, dificulta las revolving doors o la posibilidad de que personas que financian al partido en el Gobierno ingresen en ese mismo Gobierno y decidan sobre asuntos en los que tienen intereses personales. También facilita el mutuo control partidista, la información a los grupos de vigilancia –a ONG,s como Transparency International- y la crítica mediática a las decisiones fruto de las capturas. Finalmente, permite mejorar la evaluación de la acción de la burocracia.

La rendición de cuentas en esta materia tiene dos etapas, en primer lugar, la entrega de la información general y contable al órgano de control legalmente establecido; la segunda, la información pública y general –divulgación- de los datos que consten en el informe entregado al órgano de control. Desde una perspectiva técnica, es fundamental que la información al órgano 36

de control se aporte en modelos tipo de balance y estados contables. Veamos ahora cuál es la situación en los países más desarrollados en materia de entrega de información al órgano de control, para ello usaremos la base de datos de IDEA (ver cuadro 1).

Cuadro 1: Reporte de ingresos ¿Hay normas que obligue nal reporte de las contrib ucione s a los partido s político s?

¿Cuál es el umbral a ¿Deben los partir del donantes cual los reportar las donantes contribucio deben nes que reportar han sus hecho? donaciones ?

¿Deben los partidos políticos reportar las contribucio nes recibidas?

¿Cuál es el umbral a partir del cual los partidos políticos deben reportar las contribuciones recibidas?

No

No

No

-

SÍ

NO

SÍ

Contribuciones superiores a 200 US$

-

SÍ

No

-

SÍ

Contribuciones superiores a EUR 125 *

SÍ

No

-

SÍ

Contribuciones sup. a DKR 37

20000 SÍ

No

-

SÍ

TODAS

SÍ

No

-

SÍ

TODAS*

SÍ

Contribucio nes superiores SÍ a EUR 5079 *

Contribuciones superiores a EUR 5079

Sí

Contribucio nes superiores Sí a EUR 2582,28 *

Contribuciones superiores a EUR 6197,48 *

SÍ

Sí

SÍ

No

-

SÍ

Contribuciones superiores al equivalente de USD 4444,32 pero sólo para empresas.

No *

No

-

No

-

No *

No *

-

No

-

SÍ

Contribucio nes superiores SÍ a GBP 5000 *

SÍ *

38

Contribuciones sup. a GBP 5.000 si es a la sede del partido; o más de GBP 1.000 si es a una

sede local.

Sí: 59 países (53%) No: 52 países (46%)

Sí: 15 países (13%) No: 96 países (86%)

Sí: 58 países (52%) No: 53 países (47%)

Fuente: Database on Political Finance Laws and Regulations, International IDEA, 2005.

Frente a todas las estrategias elusivas de la rendición de cuentas, es preciso dejar claro que la divulgación, para que cumpla su misión purificadora, implica dar información de (Ferreira, 2004; Ward, 2004): cuánto dinero recibió cada partido y/o candidato; cuánto apoyo no monetario –cesión de locales, asesoramiento legal, informática o encuestas gratuitas, etc.- se recibió por cada partido o candidato; los nombres de los donantes y el monto; la profesión, el domicilio y el empleador del donante; los gastos de los partidos y candidatos, quién recibe cuánto, cuando y por qué; las sanciones dictadas y el por qué; incluso las tarifas que aplicarán los medios de comunicación para la propaganda electoral, publicadas antes de las elecciones.

Ciertamente, la publicidad de parte de esta información puede entrar en conflicto con las normativas nacionales de protección de datos de carácter personal, por ello, una opción muy seguida es la de establecer un mínimo por debajo del cual las donaciones pueden ser anónimas o, mejor, no necesitan ser publicitadas, aunque los órganos de control las conozcan. Ese mínimo debe ser muy bajo, pues de lo contrario sería una forma de facilitar la 39

financiación opaca y sin control. En cuanto a la obligación de reportar los datos, ésta no puede limitarse a los partidos, pues los candidatos, las fundaciones de partido, las empresas de partido e, incluso, los organismos públicos financiadores de la subvención pública también deben incorporarse a esta obligación. Y la obligación de informar abarca tanto a los fondos para financiar campañas como a los fondos para sostenimiento ordinario del partido. En este último caso, la información suele ser mensual, trimestral o anual.

La divulgación de la información es competencia normalmente del organismo de control, aunque en ocasiones se exige también a los partidos que divulguen su información. En cuanto al medio de divulgación, las posibilidades son muy diversas. Existen países en los que las leyes de acceso a la información otorgan legitimación jurídica para solicitar y exigir copias de la información disponible, y además se prevén facilidades para hacer llegar la petición. No obstante, la opción más recomendable hoy en día sería la de la publicación en Internet de los datos, al menos sobre financiamiento de campañas, como ocurre en Brasil, Argentina, México o Chile. Aun cuando la brecha digital permita, por ahora, sólo a una parte de la población la consulta en la red.

En general, el estado de situación en materia de divulgación en el mundo es muy variado, con países donde la transparencia es máxima y otros donde la opacidad es casi absoluta. USAID elaboró una encuesta mundial sobre esta materia, incluyendo 118 países, los datos por continentes se pueden encontrar en el cuadro 2.

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CUADRO 2: Extensión de la divulgación por continentes Contine Nº Ingresos Ingresos Nombre y nte países Inform y gastos y gastos datos del encuesta es de de donante dos deben partido candidat deben divulga deben o deben divulgarse rse divulgars divulgars e e África 27 44% 33% 11% 3% países países países países América 3 100% 100% 67% 67% del Norte América 11 73% 73% 9% 27% del Sur Europa 16 81% 69% 38% 56% Occiden tal Europa 18 89% 83% 39% 67% Oriental Asia 15 67% 47% 53% 27% Oceanía 9 44% 33% 33% 33% Fuente: Money in Politics Handbook: A Guide to Increasing Transparency in Emerging Democracy. USAID, 2003.

La situación en España en esta materia dista mucho de ser ejemplar. A la opacidad que la anonimidad de las contribuciones ordinarias de hasta 12.000 euros contribuye a crear, habría que añadir la multiplicidad de vías de ocultación usadas por los partidos y la incapacidad del Tribunal de Cuentas de hacer algo más que denunciar iv .

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Balance de poderes y rendición de cuentas horizontal En cualquier arena de las políticas públicas la lógica técnica y la lógica política siempre están presentes, y ello de alguna manera matiza las actuaciones de los funcionarios. En el caso del control, la cuestión de decidir qué, cómo, cuándo y a quién controlar representa un proceso que va más allá de lo meramente técnico y que involucra una orientación específica vinculada a la dinámica de lucha de intereses y poder presente el aparato público y el sistema político.

El control de las actividades de las administraciones públicas se fundamenta generalmente en unos criterios, donde el consenso sobre los mismos implica una serie de arreglos políticos entre actores con intereses disímiles. En tal sentido, la elección de sistema de control, dependiendo de la fuerzas en pugna, puede estar dirigida a instituir valoraciones que ayuden a legitimar más lo procedimental de una gestión que lo verdaderamente sustantivo en términos de lograr impacto sobre los beneficiarios.

En los últimos años ha venido tomando auge el reconocimiento del control como proceso que involucra rutinas institucionalizadas de arreglos de conflictos, donde más que reconocer al mismo como una simple forma de análisis de actuación de los funcionarios en base a los procedimientos prescritos, es un instrumento relevante como herramienta de gestión de los asuntos del Estado en lo relativo a restringir cualquier extralimitación de autoridad que pueda ejercer un organismo publico en particular sobre las competencias de otros, garantizando así el justo equilibrio que debe existir entre las diversas potestades atribuidas a cada poder del Estado y de sus entes administrativos.

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La expresión “buen gobierno” no se limita sólo a rendir resultados eficientes en la relación insumo/producto, sino también a la génesis de un espacio de construcción de acuerdos colectivos, donde se establezcan como mecanismos de control y evaluación de los representantes políticos y funcionarios la rendición de cuentas en la gestión de los asuntos públicos. En la medida que los ciudadanos tengan mayor acceso a mecanismos de regulación sobre las actividades que los afectan directamente y que son realizadas por gobernantes y funcionarios que ellos mismos eligieron libremente o que depende de la contribución tributaria que realizan, se estarán dando pasos hacia el fortalecimiento y profundización de una democracia realmente sustantiva.

El imperio de la ley, ha sido una de las condiciones fundamentales que ha resaltado Dahl (1999) para verdaderamente hablar de la presencia de una democracia poliárquica. En base a ello O´Donnell (1997) considera que en toda democracia que se precie de considerarse como tal deben existir fuertes y eficientes mecanismos de rendición de cuentas.

La necesidad de constituir gobiernos transparentes, donde se amplíe el control ciudadano es un imperativo de las democracias actuales, las cuales desde la caída del socialismo real tienen ahora que justificarse más por méritos propios que por defectos ajenos (Lechner, 1996).

El diseño institucional de un régimen democrático es entre otros factores uno de los elementos que determina los tipos de potestades y el nivel de discrecionalidad que tienen cada uno de los poderes que conforman el Estado. Como parte del equilibrio entre estos poderes, un signo distintivo del buen funcionamiento de la democracia está en la capacidad de ciertas instituciones 43

estatales para controlar el ejercicio de dichas potestades y sancionar la trasgresión ilegal que las autoridades al frente de cualquier poder puedan hacer sobre las competencias de algún otro en determinado momento o de forma constante. Este tipo específico de interacción intraestatal es lo que O´Donnell (2004) define como accountability horizontal (AH), siendo su labor esencial para dotar de confianza al régimen como tal.

Dentro de este mecanismo de control intraestatal, el autor distingue dos tipos. Uno denominado accountability horizontal de balance, referido al tradicional control mutuo de los poderes del Estado para garantizar el equilibrio en cuanto a los límites de competencia de cada uno. El otro llamado accountability horizontal asignada, en donde un conjunto de agencias estatales son las encargadas de supervisión, prevención y/o sanción en caso de trasgresión o corrupción en el ejercicio de las potestades que tienen atribuidas los poderes del Estado en cualquiera de sus niveles de gobierno. Para O´Donnell, el desarrollo de este segundo tipo AH, ha sido producto de las limitaciones que en el devenir histórico ha tenido el sistema de pesos y contrapesos de los poderes ante, en un primer momento, la supremacía de la legislatura y, posteriormente, el poder ganado por el ejecutivo y la burocracia debido al crecimiento del sector público.

La complejidad en las relaciones de poder que imponen ese escenario hace que el sistema de control mediante balance de los poderes presente serias limitaciones para evitar las trasgresiones.

Con respecto a esto, una las observaciones que O´Donnell hace sobre accountability horizontal de balance es su limitado alcance para la solución de conflictos, ya que tiende a actuar de forma reactiva y por ende, intermitente; a producir acciones dramáticas 44

de elevado costo para las instituciones y que los conflictos en que incurren los actores son motivados por razones partidarias.

Ante estas limitaciones de AH, el autor le otorga un matiz técnico y neutral a las instituciones accountability horizontal asignada para confrontar los riesgos de trasgresión y/o corrupción dentro del aparato estatal, cuestión que sin embargo, no toma en cuenta lo partidizadas que están muchas de estas agencias en América Latina, pese a que resalta las debilidades de este tipo de agencia en el subcontinente 1 .

En América Latina, las relaciones entre el Ejecutivo y los demás poderes se han caracterizado tradicionalmente por la existencia de un alto grado de presidencialismo, llevando a que las múltiples prerrogativas y elevada discrecionalidad del gobierno desvirtúe el equilibrio de poderes, propiciando una constaste evasiva de las autoridades a seguir los canales formales del sistema sin mayor grado de sanción. Esta débil accountability horizontal entre los órganos del Estado es un factor importante que contribuye a perpetuar la baja transparencia de los procesos de representación y elaboración de políticas públicas.

De cara a mejorar los mecanismos de rendición de cuentas horizontal de las democracias, los datos comparativos existentes nos destacan, entre otras, las siguientes medidas de control:

1

Como complemento de estos tipos de control intraestatal, O´Donnell pone sobre el tapete la importancia de la accountability vertical, pero en esta oportunidad definida más allá de su tradicional concepción centrada en el voto. Señala que dentro de esa accountability vertical, o sea de control de las autoridades y la sanción mediante elecciones, es importante una accountability de tipo societal, de manera de hacer más transparente la gestión del Estado, mediante mecanismos de rendición de cuentas ante la ciudadanía, condiciones que, a su juicio, se han hecho extremadamente importante hoy en día para el mantenimiento de la democracia.

45

Leyes de derecho y acceso a la información, con sus correspondientes órganos de control y monitoreo (a ser posible independientes del Gobierno de turno).

Ombudsman o defensores del pueblo, además de diversos defensores del ciudadano situados en las diferentes agencias del gobierno. Cartas de derechos de los ciudadanos, cartas de servicios, estándares sobre derechos en los servicios públicos y sus correspondientes instrumentos de queja e indemnización.

Las ventanillas “únicas” y los servicios “on line” que permiten un acceso directo a servicios eliminando trabas burocráticas. Los sistemas de información de agenda normativa, que obligan a los gobiernos a comunicar sus anteproyectos de normas a efectos de recibir información y propuestas ciudadanas.

Los presupuestos participativos y otras formas de participación ciudadana en la definición de prioridades y en la gestión de servicios públicos. Los sistemas de auditoría interna y externa sobre la gestión de los organismos públicos.

Las mejoras en los sistemas de contabilidad para introducir criterios de contabilidad analítica en el servicio público.

La obligación de elaborar planes estratégicos y de defenderlos ante los legislativos, con control anual de su cumplimiento.

Los contratos-programa con agencias públicas y la existencia de una estrategia de control, seguimiento y sanción por incumplimiento. Las agencias independientes reguladoras de mercados y servicios públicos.

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En suma, todo un conjunto de instrumentos que hacen que el gobierno tenga que rendir cuentas interna y externamente ante organismos y centros de control que se deben caracterizar por su independencia y alta capacidad técnica. Reduciendo, con ello, las posibilidades de arbitrariedad y de uso partidista de las instituciones públicas.

Escenarios a encarar Entender la calidad de la democracia como la ampliación de la observancia ciudadana sobre los asuntos públicos no es suficiente, si la proximidad gubernativa que supone la democratización de los espacios de poder no hace realidad un diseño institucional que promueva el control desde abajo sobre las acciones que acometen las autoridades locales durante su mandato. La rendición de cuentas no debe medirse solo en función del desempeño y los resultados, con lo cual la evaluación seguiría teniendo un carácter retrospectivo, es necesario avanzar hacia la institucionalización del monitoreo de la gestión.

Hoy en día, el incremento de mayores espacios de autonomía de las agencias de los Ejecutivos ha significado otra forma distinta de organización de los gobiernos, donde el diseño más avalado por la circunstancias económicas actuales “nos remite automáticamente al presupuesto por objetivos, a los indicadores de resultados, a la separación de los roles, o a la imagen de una red compleja de contratos” (Dunleavy y Hood, 1995: 107). Esta característica del nuevo diseño administrativo del aparato público requiere potenciar los mecanismos de control y rendición de cuentas de tales entidades, dado que si bien la flexibilidad y autonomía permite una mejor gestión también aumenta los niveles de incertidumbre sobre los resultados.

47

En un clima de baja confianza social, como es el caso de muchos países latinoamericanos, se hace fundamental crear y fortalecer instituciones que permitan reducir la inseguridad e incertidumbre que los ciudadanos puedan mostrar ante la gestión del Estado. En este sentido, Rodrik (2001) señala que existen algunas instituciones básicas que deben ser potenciadas con la finalidad de velar por el Estado de Derecho y de esta forma mejor la calidad de la democracia. Entre ellas se encuentran: los derechos de propiedad, referida a dispositivos legales y administrativos que garanticen la propiedad intelectual y patentes, así como las instituciones para administrar el conflicto social, tales como el imperio de la ley y autonomía del poder judicial, la transparencia en la gestión publica y sindicatos independientes, elecciones libres, y organizaciones políticas representativas.

Independientemente del diseño presidencialista que como modo de gobernar poseen las democracias latinoamericanas, el carácter altamente complejo que representa en el plano político la ejecución de ciertas políticas públicas así como su control y transparencia, involucra el establecimiento de arreglos entre los diversos actores: burocracia, partidos, empresarios, legisladores, donde todos están insertos en un cuadro de restricciones y condicionantes, que incluso pueden delinear una coyuntura propicia, factores que si bien pueden disminuir no eliminan el papel activo que dichos actores tienen en el bloqueo o apertura de oportunidades políticas para la gestión del Ejecutivo.

La transparencia en los actos que realiza la administración pública se convierte cada vez más en un elemento sobre el cual el ciudadano evalúa la calidad de la democracia en la que vive, ya que la distinción asimétrica que se entreteje entre ciudadanía 48

informada y no informada implica reconocer la dimensión política de la misma, dado que esta distinción constituye una fuente de poder.

La lucha por ese poder, en el marco de las instituciones democráticas, pone el acento sobre un nuevo derecho: el de acceso a la información veraz y a la responsividad del Estado, el cual forma parte del conjunto de derechos que han venido a considerarse como de cuarta generación, cuestión que nos lleva automáticamente a situar cualquier discusión sobre sistemas de información en gestión pública en el plano de la democratización de las relaciones Estado-sociedad civil.

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Ver WWW.econ.worldbank.org/docs/1199.pdf WWW.weforum.org/gcr iii Ver los excelentes estudios de José María Irujo en EL PAÍS de 19 octubre 2003 y 14 febrero de 2004. iv Ver al efecto la “Moción relativa a la modificación de la normativa sobre financiación y fiscalización de los partidos políticos” del Tribunal de Cuentas.

Aprobada en sesión de 30 de octubre de 2001. ii

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José Guillermo García Chourio.

Sociólogo. Magíster en Ciencia Política. Magíster Scientiarium en Gerencia Pública. Doctorando en Gobierno y Administración Pública en el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset (España). Investigador acreditado en el Programa de Promoción a la Investigación (PPI) del Ministerio de Ciencia y Tecnología de Venezuela.

Manuel Villoria: Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. Master in Public AFFAIRS en la Indiana University. Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Dirige el Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. En la actualidad es Vicepresidente de la Comisión Nacional para el Diagnóstico y Mejora de la Administración General del Estado en España.

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