Guia de estudio unidad 4

PROGRAMA DE FORMACIÓN ORIENTADO A LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS Y AL DISEÑO DE INDICADORES CON PERSPECTIVA DE GÉNERO

UNIDAD 4 Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género

Silvia Fernández DICIEMBRE DE 2014

Material didáctico desarrollado por la Escuela Virtual del PNUD. Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no representan necesariamente las de Naciones Unidas, incluido el PNUD, o las de los estados miembros de la ONU

UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género

ÍNDICE PRESENTACIÓN ...................................................................................................................................... 3 I.

EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................................... 4

II.

EVALUACIÓN DE GÉNERO O EVALUACIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO EN POLÍTICAS PÚBLICAS ........... 8

2.1.

Orientaciones para una la evaluación de género / con enfoque de género en las políticas

públicas ......................................................................................................................................... 11 2.2.

Cómo hacer y qué indicadores usar para una evaluación de género en las políticas

públicas ......................................................................................................................................... 14 III.

DIAGNÓSTICO BREVE DE “SITUACIÓN INICIAL ” DEL ABORDAJE A LA IGUALDAD DE GÉNERO EN LAS

POLÍTICAS Y / O PROGRAMAS .............................................................................................................. 21

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................. 24

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UNIDAD 4 UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género

Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género

PRESENTACIÓN

Estimadas y estimados participantes, nuevamente con ustedes para, en esta oportunidad, abordar temas referidos a la evaluación de políticas públicas en base a elementos desarrollados en la Unidad 3. En la presente Unidad ampliaremos los contenidos referidos a la evaluación de políticas públicas con enfoque de género. Realizaremos, además, un ejercicio práctico (trabajo individual) de análisis y evaluación con enfoque de género de políticas públicas y/o un programa, a elección.

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I.

Evaluación de políticas públicas

De manera general, las nociones en torno a “evaluación de políticas públicas”, se refieren a ésta como una acción programada y sistemática de reflexión, medición y valoración de un proceso. Proceso (que puede ser política, programa o proyecto) que tiene un inicio, un desarrollo y un final en cuyo espacio temporal está previsto que sucedan una serie de cosas previamente planificadas, sobre las cuales se realiza la medición y valoración (Fernández, N. 2012).

La evaluación de políticas públicas es una herramienta metodológica de investigación y análisis de los cambios que se han producido en la situación inicial (en el mediano o largo plazo), permite conocer y valorar el tránsito de la situación inicial a la situación deseada, compara y mide los avances, identifica el curso de los cambios y mide el grado en que se modifica la situación inicial como consecuencia directa o indirecta de la implementación de programas, proyectos y/o actividades que suponen la ejecución de una o varias políticas públicas. El propósito de toda evaluación es proporcionar información que aporte criterios útiles para tomar decisiones.

La evaluación tiene, por así decirlo, dos objetos: a) los efectos, es decir las modificaciones de los comportamientos y los acontecimientos provocados por el programa o proyecto y b) los impactos, esto es, los cambios más o menos permanentes que se experimentan o son visibles como fruto del desarrollo de la intervención o programa. La evaluación se basa en indicadores de efecto, de resultado y de impacto.

PARA RECORDAR

EVALUACIÓN: entendemos por evaluación de programas o proyectos sociales una actividad programada de reflexión sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e impactos de esos proyectos o programas y formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la acción presente y mejorar la acción futura ( NIRENBERG : 2000, citado en Volio R. 2006).

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UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género “La evaluación compara los avances del proceso con los objetivos, identifica los aspectos que han dificultado o favorecido el desempeño y avance, con el propósito de generar aprendizajes. La evaluación facilita el análisis crítico de los efectos e impactos del plan, programa o proyecto, con el propósito de determinar la pertinencia de los métodos utilizados, la validez de los objetivos, la eficiencia en el uso de los recursos y el impacto en relación con los grupos participantes. Además del impacto, la evaluación como proceso permanente se refiere a la eficacia de las acciones emprendidas” (Rodríguez G. 1999).

La evaluación se nutre de los procesos de monitoreo. El monitoreo al realizar el seguimiento cotidiano a los procesos de ejecución de actividades y medir la tendencia de las actividades en el logro de metas y objetivos, genera información que servirá de insumo para la evaluación.

En la gestión pública, generalmente, la evaluación de las políticas públicas, se ha constituido en un elemento clave para dar respuesta a la “necesidad de optimizar el uso de los siempre escasos recursos públicos”1, cuando, por el contrario, se trata de un mecanismo de análisis y respuesta, de medición y valoración de las intervenciones públicas respecto a los problemas que pretenden resolver las políticas públicas.

La preocupación por medir la racionalidad del uso de los recursos públicos, la calidad del gasto público y la transparencia de la gestión, son los objetivos centrales presentes en la mayoría de los ejercicios de evaluación de las políticas públicas actuales. Para el desarrollo de los mismos, los criterios e indicadores de evaluación que priman en la gestión pública son los de eficacia, eficiencia, calidad y transparencia; además, en la mayoría de los casos, la evaluación de las políticas públicas se asocia al control o la auditoría sobre las actuaciones públicas2. Criterios de evaluación como los de pertinencia y participación ciudadana están generalmente ausentes de la evaluación de las políticas públicas.

1

Bajo la lógica de la economía neoclásica los recursos siempre son escasos, a esto contribuye el neoliberalismo con la idea de la producción y el consumo como fin último de la economía y la instauración de los mercados capitalistas como epicentro de la sociedad, por lo que la preocupación central de los gobiernos y los Estados es la disponibilidad y administración de los recursos económicos.

2 Los manuales y formatos de planificación pública emitidos tanto por el Ministerio de Planificación como por el Ministerio de Finanzas de Bolivia, se orientan a la formulación de indicadores de eficiencia y eficacia tanto para la medición de impacto como producto y resultado. Se sugiere consultar estos documentos en las siguientes direcciones:

Ministerio de Finanzas http://medios.economiayfinanzas.gob.bo/MH/documentos/2015/Directrices_Presupuestarias_2015.pdf Ministerio de Planificación http://www.planificacion.gob.bo/sites/folders/planificacion/directrices2025/Directrices-agepatriotica-final.pdf SE PROPONE QUE SE PUEDA ABRIR UN CUADRO AL RESPECTO CON LAS DIRECCIONES ELECTRÓNICAS PARA LA CONSULTA DE DICHAS DIRECTRICES.

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UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género En el caso boliviano, a partir del año 2011, las entidades públicas –ministerios y entidades descentralizadas- realizan anualmente eventos de rendición de cuentas como parte de la evaluación de las políticas públicas. En la gestión municipal, la práctica de rendición de cuentas en los procesos de evaluación de los planes y la gestión municipal es de más larga data, se inicia en la década de los años 90 con la planificación participativa municipal, siempre con el mismo criterio de control y auditoria sobre el uso de recursos.

También de manera general y breve y considerando que no es el propósito de la presente Unidad, conviene mencionar algunos tipos de evaluaciones, teniendo en cuenta también que toda clasificación o tipología pude ser restrictiva.

Existen tres grandes tipos de evaluaciones: de diseño, de procesos y de resultados. Dependiendo del nivel de resultados que se quiere valorar, estas últimas pueden ser a su vez de tres tipos: a) resultados de productos: son los cambios generados por las actividades del proyecto o programa que se alcanzan con los recursos programados y dentro de un plazo específico; b) resultados de efectos: cambios en las condiciones de desarrollo que las intervenciones buscan apoyar (éstos están relacionados con el desempeño institucional) y c) resultados de impacto: son los cambios permanentes en la vida de las personas (Zermeño F. 2013).

Los tipos más usuales de metodologías de evaluación en función al “momento” en que se realizan son: la evaluación ex ante, evalúa durante la etapa de preparación (de las políticas, programas y proyectos) el contexto de implementación del proyecto, tanto socioeconómico como institucional, el problema a resolver, la población objetivo, las necesidades, los insumos y las estrategias de acción identificadas. La evaluación concurrente, que se desarrolla durante la ejecución de las políticas y programas, permite evaluar las actividades en proceso de implementación y facilita la identificación de dificultades y errores de planificación y favorece la corrección de cursos de acción. La evaluación ex post, que se desarrolla una vez concluido el proyecto, programa o política, evalúa los resultados, el impacto y su efecto en el tiempo.

Independiente del “momento” de evaluación surgen otros tipos de clasificaciones vinculadas más bien a la forma como se realiza la evaluación y las y los sujetos que la impulsan; por ejemplo, evaluación participativa, evaluación por círculos de interés, evaluación pragmática, etc.

Evaluar es, recoger información para ponerla al servicio del proceso de toma de decisiones que Página 6 de 24

UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género conlleva la implementación de las políticas públicas. El ejercicio de evaluación de las políticas públicas, es una estimación de los cambios producidos en la población. También es una manera de ir haciendo ajustes sobre la marcha y de sistematizar las distintas experiencias o actividades que son desarrolladas para su posterior difusión e, incluso, su aplicación a experiencias similares.

La evaluación –que, en sí misma, es un proceso de aprendizaje- permite detectar dificultades y proponer soluciones o decidir medidas que, por ser tomadas a tiempo, minimizan el posible impacto negativo sobre el conjunto de programas y proyectos que suponen las políticas y sobre las personas a las que van dirigidas las acciones (Volio R., 2006).

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II. Evaluación de género o evaluación con enfoque de género en políticas públicas

Generalmente, las evaluaciones de políticas públicas suelen repetir los sesgos de género presentes en el diseño de las mismas. Al construirse en el marco del paradigma moderno patriarcal no evidencian las desigualdades de género y menos se orientan a superarlas, suelen considerar las desigualdades de género como externalidades del desarrollo por lo que se trataría solo de fortalecer la eficiencia y eficacia de las políticas públicas para reducir los efectos negativos de esas externalidades.

El pensamiento neoliberal3, la expresión más descarnada del paradigma moderno patriarcal, para decirlo de manera general y breve, ha construido un consenso social en torno a la noción de economía4 y a las funciones del Estado. Define a la economía solo como flujos monetarios, la economía y el mercado son entendidos como sinónimos, solo estudia y se preocupa de la producción, de lo que ocurre en el mercado. Para este pensamiento, el ámbito de interacción de las fuerzas del mercado es por excelencia el ámbito público, entonces los roles y funciones del Estado se estructuran en torno al mercado, siendo la preocupación central de este la producción y el trabajo que genera valor; tanto la producción y el trabajo que genera valor es comprendido como actividad masculina. El trabajo de reproducción social o trabajo de reproducción de la vida, realizado en el hogar mayoritariamente por mujeres, no solo es considerado como “no trabajo”, sino que es entendido como parte de los ámbitos de acción del Estado. Lo que no está en el ámbito público –que además se constituye en el ámbito de dominio de las políticas públicas-, en el mercado, o no existe o es una externalidad del desarrollo5.

En este consenso social construido en torno a la economía y las funciones del Estado, no interesa cómo se reproducen las personas, cómo se reproduce la vida, lo que importa es cuánto y qué se produce, cuánta demanda y oferta de trabajo hay, así como no importa que existan las desigualdades de género, no importa que existan pobres, lo que importa es que las y los pobres 3

Con esta grosera simplificación nos referimos a la escuela neoclásica de la economía a las corrientes estructuralistas y neo estructuralistas de la sociología que le dan soporte a este pensamiento.

4 La economía que conocemos ahora surgió de la mano de los economistas marginalistas que luego derivó en la economía neoclásica soporte de la doctrina neoliberal. Los economistas neoclásicos abandonan por completo la idea de economía como producción de valor y satisfacción de necesidades (concepto de los economistas políticos clásicos).

5 Tomado de Fernández Silvia, Orientaciones de la inversión pública subnacional: sesgos de género en el gasto público (en proceso de edición), CEDLA, 2014.

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UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género consuman más. Pero además y, justamente por estar centrado en la producción y el mercado, los conceptos, las herramientas teóricas y metodológicas que se construyen, bajo esta corriente de pensamiento dominante, son para entender las experiencias de los hombres. La experiencia masculina es lo normal en las políticas públicas y la presencia, la experiencia de las mujeres es la anormalidad, la excepción (Ajenjo, 2012). La no consideración de los intereses y las necesidades diferenciadas de las mujeres y la no visibilidad del aporte de las mujeres a la reproducción social, es lo normal, en las herramientas teóricas, que se construyen para formular y evaluar las políticas públicas6.

Como señala Astrid Ajenjo (2012), en la base de estos consensos construidos están dos elementos conceptuales históricos: por un lado, el proceso de valorización del capital que rige todas las estructuras sociales y todos los conceptos; esto es, la instauración de los mercados capitalistas como epicentro de la sociedad, es decir la producción y el consumo como fin último de la economía. Y, por otro, la división jerarquizada del ámbito público y el ámbito privado que viene aparejada a la división sexual del trabajo -base material del patriarcado-.

Ahora bien, partiendo del reconocimiento de que las políticas públicas (sean éstas económicas, de educación, salud, empleo, ambientales, de comunicación, políticas “anti pobreza”, etc.) no son neutrales a la categoría de género (Zermeño F., 2013) -a las relaciones de poder entre hombres y mujeres- o a la división sexual del trabajo sino que están centradas en la producción y el mercado y alejadas de la reproducción y el cuidado de la vida; la evaluación de género en las políticas públicas busca generar evidencia respecto de los efectos concretos (negativos y positivos, deliberados o imprevistos) que están propiciando estas políticas en la vida de las mujeres y los hombres y en la generación de condiciones para la reproducción de la vida.

La evaluación de género en las políticas públicas, además de arrojar información que permita valorar los avances en igualdad de género, aporta elementos para la transformación de las orientaciones de las políticas públicas hacia la producción y la reproducción de condiciones para la sostenibilidad de la vida.

6

Ídem anterior.

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UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género PARA RECORDAR Identificar y medir el impacto diferenciado de las políticas públicas en hombres y en mujeres, es la característica y el propósito central de las evaluaciones de género en éstas. La evaluación de género o con enfoque de género permite ampliar el conocimiento sobre realidades que, por lo general, aparecen ocultas tras el velo de la ideología patriarcal (Volio R., 2006). Pone en evidencia las ausencias (deliberadas o no) de las políticas públicas respecto a la igualdad de género y, sobre todo, busca medidas correctivas, acentúa los aspectos positivos que los resultados tienen sobre la vida de las mujeres y de los hombres y contribuye a planificar nuevos procesos que tomen en cuenta demandas, necesidades e intereses diferenciados de hombres y mujeres y se orienten a la eliminación de las desigualdades y contribuye también a generar nuevos conocimientos y nuevos procesos sobre bases ya conocidas.

Independientemente de si la política pública (programas, planes y proyectos) que va a ser evaluada incluye o no el enfoque de género en su diseño, la evaluación sobre este tipo de políticas debe realizarse desde o con enfoque de género puesto que será la única manera de investigar, analizar, medir y poner en evidencia el impacto desigual que tal política tiene en la vida de hombres y mujeres. De la misma forma, cuando se trata de evaluar las políticas de igualdad de género, señala R. Volio (2006) que estas evaluaciones tienen que, necesariamente, incorporar el enfoque de género para ser congruentes con lo que se pretende conseguir con la política de igualdad.

Ya sea que se trate de la evaluación de género en las políticas públicas o de la evaluación de las políticas de igualdad de género estas deben incluir al menos:

“Las evaluaciones incorporan la perspectiva de género cuando, al menos, se preocupan por: a) hacer participar a las mujeres en el diseño de los procedimientos metodológicos con que se va a evaluar; b) las incluyen en los grupos de trabajo, grupos focales o personas a entrevistar para recabar la información y c) se preocupan por determinar el impacto diferenciado que las políticas públicas, los programas y/o proyectos han tenido sobre su condición socio-económica y su posición política y social en relación con la de los hombres” (VOLIO:2005).

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2.1.

Orientaciones para una la evaluación de género / con enfoque de género en las políticas públicas

El

elemento que nos permite indagar y

generar evidencia respecto de los efectos

concretos de las políticas públicas en la vida de las mujeres y de los hombres es el uso de la categoría género como herramienta de análisis. Esta categoría de análisis alude a pensar las relaciones, es pensar la conectividad existente entre lo material, lo ideológico y lo subjetivo. El principio de relacionalidad de la categoría género permite explicar el contenido y el carácter de las relaciones sociales. Es en la esfera del poder donde se estructuran las relaciones de género, asentadas en las diferencias de sexo que nacen como elementos constitutivos, organizadores y clasificadores del entramado social en las dimensiones de lo material, lo ideológico y lo subjetivo, es decir, en lo cotidiano, en el ámbito de acción de las políticas públicas.

Del análisis de las relaciones de poder -es decir, de los procesos de negociación, clasificación e intercambio de códigos, símbolos y representaciones que ponen en juego las y los sujetos en sus relaciones interpersonales- se identifica que la construcción del ser mujer está basado en hábitus subordinados y en una estructura de subalternización histórica de los saberes y discursos femeninos. Las relaciones de género son el vehículo de la reproducción ampliada de las relaciones de poder, cuyo elemento central es la reproducción de la subordinación. Facilitan la internalización del poder que subordina a las y los sujetos a través de sus cuerpos generando, de esa manera, condiciones para la reproducción de esta forma de subordinación y, sobre todo, son el vehículo de la naturalización de las desigualdades.

Partiendo del principio de relacionalidad de la categoría género, Gita Sen plantea que realizar el análisis de género7 en las políticas públicas, implica cuestionarlas desde tres ámbitos: a) los impactos diferenciados, b) las relaciones de poder y c) la división sexual del trabajo. De los tres ángulos de análisis de género en las políticas públicas planteadas por G. Sen, María Pazos (2011) considera que, hoy en día, la división sexual del trabajo es especialmente relevante para el análisis de género de las políticas públicas por varias razones:

7

Los tres criterios han sido desarrollados en la sesión anterior.

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UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género 1) En primer lugar, porque esta división dificulta el pleno potencial y aprovechamiento de las capacidades de hombres y mujeres.

 Por un lado, el potencial productivo de las mujeres se infrautiliza en empleos precarios, desempleo, inactividad y/o economía sumergida, lo cual supone también un impacto negativo para los ingresos del Estado (que dejan de percibir impuestos derivados de las rentas o de la mayor actividad económica).  Por otro lado, el capital cuidador de los hombres permanece en gran parte inexplorado, lo que reduce las contribuciones en términos de bienestar y calidad de vida de la población en general.

2) En segundo lugar, las políticas públicas, en la mayoría de los casos, siguen reflejando y potenciando, un modelo de organización social basado en la familia de hombre sustentador/mujer cuidadora. Sin embargo, esta ya no es la única realidad: la mayor parte de las mujeres se han incorporado al trabajo pagado (aunque no siempre al empleo de calidad) mientras que los hombres siguen sin incorporarse al trabajo reproductivo conformando un contexto social que es más bien el de hombre sustentador/mujer sustentadora y cuidadora. Existen, igualmente, familias mono-parentales/mono-marentales y la migración ha generado también hogares donde hay personas cuidadoras distintas al padre o la madre.

Desde esa perspectiva de análisis de género en las políticas públicas y, recuperando los 3 ángulos del análisis, proponemos incluir, además, los siguientes elementos de reflexión para un marco referencial de la evaluación de género en las políticas públicas:  En el ámbito de la investigación y análisis sobre los impactos diferenciados y la división sexual del trabajo, proponemos considerar que lo importante son los procesos por los cuales las políticas públicas garantizan el bienestar de las personas, generan y distribuyen las condiciones y recursos necesarios para una vida que merezca ser vivida, desarrollan condiciones para la reproducción de la vida de los seres humanos y de la naturaleza, observando, además, si establecen la conjunción –no la conciliación- del trabajo productivo y del trabajo de reproducción de la fuerza de trabajo y cuidado de la familia como una responsabilidad, familiar, colectiva y pública.

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 En el ámbito de las relaciones de poder, en el análisis de las desigualdades, entendemos que las desigualdades de género no son solo la ausencia del reconocimiento de las necesidades, intereses y demandas diferenciadas de las mujeres, sino además, las injusticias de distribución; es decir, de acceso a recursos, de reparto de beneficios y de distribución del trabajo (entendido en su sentido amplio: trabajo productivo y trabajo de cuidado). Por lo que dar cuenta de la posición de las mujeres respecto a la de los hombres, es tanto dar cuenta de las diferencias como de las desigualdades y entender la desigualdad como algo dinámico para no reforzar las desigualdades existentes.  Otro elemento a considerar es que, no se trata solo de que las políticas públicas hablen de las mujeres, se trata de que recuperen sus experiencias -la consideración de la importancia de las experiencias de las mujeres permite dar cuenta de la dimensión de la desigualdad-.

No basta con indagar sobre la posición diferencial de hombres y mujeres, se trata de indagar sobre las relaciones de desigualdad que las provoca en el ámbito al que alude la política concreta que estamos estudiando. Se tomará en cuenta también cómo se construye la discriminación hacia las mujeres y el privilegio para los hombres.  No basta con estudiar las desigualdades inter-genéricas sino también las desigualdades intra-genéricas.

 Algunos criterios más operativos a considerar, en las evaluaciones de género de las políticas públicas, son los referidos al establecimiento de condiciones para el cierre de brechas de género, la generación y fortalecimiento de la institucionalidad orientada a la igualdad de género, las medidas específicas que se orienten a eliminar las condiciones que reproducen las desigualdades (se refieren a la eliminación de estereotipos, creencias y patrones culturales de desigualdad) así como el uso del tiempo de mujeres y hombres, la participación efectiva de actores y actoras sociales en la toma de decisiones y, por último, considerar la multi-dimensionalidad de la desigualdad de género.  Al evaluar las implicaciones que tienen las políticas públicas en la vida de las mujeres, el uso de criterios de pertinencia de la intervención pública respecto a, por ejemplo, al cierre

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UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género de brechas de desigualdad, contribuye al esclarecimiento de los efectos e impactos diferenciados.

 El desarrollo de procesos de evaluación participativa, que significa asegurarse de que el grupo de interés de las políticas, en este caso las mujeres, esté participando directamente en la evaluación de las intervenciones que les afectan, contribuye también a asegurarse de que las mujeres están participando directamente en la valoración del efecto que las políticas están teniendo sobre ellas y sobre las relaciones de género y en qué medida están cubriendo las necesidades y demandas diferenciadas de las mujeres.

2.2. Cómo hacer y qué indicadores usar para una evaluación de género en las políticas públicas

Encarar un proceso de evaluación parte de identificar las prioridades de política pública del país, es decir, identificar los temas de la agenda política nacional. En el caso boliviano, los trece pilares de la “Agenda Patriótica 2025” (AP 2025) marcan esas prioridades de la gestión pública, por lo que desarrollar investigaciones en torno a las implicancias de género de alguna o varias políticas de la AG 2025, podría encontrar un clima amigable para la generación de información y argumentación que contribuya a la pertinencia, eficiencia y eficacia de las políticas públicas.

Una vez preparado el terreno de la evaluación -que, aparte de identificar las prioridades de política pública, supone identificar los recursos y la logística de la misma-, es preciso definir el propósito u objetivo principal de la misma. Éste debe ser formulado de manera precisa: qué se quiere conocer de la intervención y para qué.

El paso siguiente es verificar que compromisos internacionales ha ratificado el Estado en materia de igualdad de género y que estén referidos a los temas de política pública seleccionados para la evaluación. Por último, conocer la agenda del movimiento de mujeres respecto a las políticas en cuestión y, por supuesto, verificar el acceso y disponibilidad a la información. Habrá que considerar también que la tendencia generalizada a no incorporar a las mujeres como sujetas Página 14 de 24

UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género explícitas de las políticas públicas, conlleva la falta de información. Por eso, muchas veces uno de los ámbitos de evaluación de género en políticas públicas está referida a la producción de información y estadísticas de género.

La experiencia muestra que muchos objetivos de igualdad de género que surgen tanto del diagnóstico de situación, de las demandas y necesidades diferenciadas de las mujeres, como de los compromisos internacionales, no ingresan o no son parte de las prioridades de la política nacional.

Entre las razones de esta ausencia esté, por supuesto, la pretendida neutralidad de género de las políticas públicas, la invisibilidad estadística de las mujeres y la desigualdad de género y una supuesta debilidad de la argumentación que evidencie los impactos de género de las políticas públicas.

En el proceso de evaluación de las políticas generales se tomará en cuenta, además de los contenidos y orientaciones de las políticas, el contexto histórico y el entorno particular en el cual se desarrollan las mismas.

Idea principal

Evaluar el impacto de género de una política pública, pasa por evaluar el tipo de programas y proyectos diseñados para abordarla y las actividades que se pusieron en marcha así como el tipo de información específica producida para entender las formas que adopta la desigualdad y los resultados que produjo la aplicación de medidas (Volio R., 2006).

La evaluación de género debe diseñar indicadores para evaluar el impacto de las actividades planificadas dentro de los distintos proyectos, diseñar indicadores para evaluar el conjunto de proyectos dentro de un programa y la eficacia de éstos y, en general, indicadores que, finalmente, permitan medir los avances en la desarticulación de la desigualdad promovida por la aplicación de una política pública. Puede tratarse de una política general relacionada con educación, salud, vivienda, economía, finanzas o trabajo o bien, de una política específica para promover la Igualdad, tal como ya señalamos anteriormente (Volio, 2006).

La evaluación de género, no solo se preocupa de medir los cambios en el acceso de las mujeres a bienes y servicios ni se agota en la medición de los impactos diferenciados en hombres y mujeres Página 15 de 24

UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género sino que observa y mide los cambios en la división sexual del trabajo y en las relaciones de poder entre hombres y mujeres: hablamos de una evaluación de las políticas y del entorno de estas. Por lo que realizar la valoración de la pertinencia, eficiencia y eficacia con que las políticas públicas contribuyen o no a la tarea de desarticular las desigualdades de género, no es una tarea fácil.

Algunos criterios que contribuyen a la medición de los cambios antes mencionados son:  Pertinencia y coherencia: este criterio se orienta a valorar las definiciones principales de la acción pública así como a analizar: 1) la conveniencia y relevancia de la intervención para avanzar en la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, 2) la alineación de la política con los mandatos internacionales en materia de derechos humanos, derechos de las mujeres e igualdad de género y 3) la coherencia existente entre las normas, objetivos y medios que la rigen y orientan.

 Eficacia: permite conocer en qué medida la intervención está logrando los resultados previstos para avanzar en la igualdad de género y valorar los beneficios alcanzados por hombres y mujeres además de valorar los resultados generados no esperados.

 Eficiencia: contribuye a valorar qué tan bien se están utilizando los recursos para alcanzar resultados referidos a la igualdad de género. Se valora la relación entre los resultados alcanzados respecto a la igualdad de género y los insumos o recursos utilizados para ello.  Sostenibilidad: Analiza los cambios sustantivos producidos por la acción pública que harán posible la permanencia de sus efectos en materia de igualdad en el tiempo una vez finalizada la intervención (Zermeño F., 2013).

Para simplificar, en el generalmente complejo entorno de las políticas, es pertinente establecer indicadores que desglosen dicho entorno y lo vuelvan más comprensible. Indicadores que permitan valorar las consecuencias que tiene, en la posición de igualdad entre hombres y mujeres, qué proporciones y evidencias existen de las transformaciones que ocurren en las relaciones de género y en la división sexual del trabajo.

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Indicadores de impacto de género en las políticas públicas: Como señala Roxana Volio (2006), un impacto se considera positivo o negativo, sostenible o no sostenible, en función de quién lo valora (una mujer, un hombre, un gobierno, un político o política, etc.) y de sus intereses (de género, económicos, sociales o políticos, entre otros). Esto significa que los indicadores de impacto de género son relativos a cada grupo, por lo que es deseable que su selección se realice a través de un proceso participativo que tome en cuenta cada situación particular, la política específica de que se trata, o el sector al que se aplicará.

Dos aspectos fundamentales en la valoración del impacto son: a) la observación e interpretación del entorno cambiante y b) el análisis de las consecuencias, sobre las relaciones de género, de la aplicación –acertada o no- de la política.

Los indicadores de IMPACTO relativos a género miden y verifican los cambios sostenibles y de largo plazo en situaciones o relaciones de género, expresados en:

 Cambios en la distribución del poder entre hombres y mujeres a lo largo de su ciclo de vida.  Cambios en la situación de grupos y personas pertenecientes a un sexo en comparación con el otro, respecto de variables como ingresos, educación, trabajo, salud, vivienda, tenencia de la tierra, entre otros.

 Cambios en la distribución del trabajo doméstico de reproducción social (trabajo, reproducción de la fuerza de trabajo y cuidado de la familia) y uso del tiempo.  Variaciones sostenibles en las actitudes y prácticas culturales relacionadas con la condición de género.

La evaluación de resultados de impacto evalúa los cambios sociales, culturales o económicos, producidos directa o indirectamente por la intervención y que inciden, de manera positiva o negativa, en la transformación de los factores que reproducen la desigualdad de género. Valora los avances en el cumplimiento del fin último (objetivo general) de la intervención vinculado con la igualdad entre mujeres y hombres (Zermeño F., 2013).

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Los indicadores de efecto relativos al género: Son los cambios de mediano plazo, que contribuyen al logro del impacto. Estos indicadores miden y verifican resultados intermedios que surgen de la aplicación de la política; pueden referirse a: cambios en las condiciones de acceso a recursos, bienes y servicios que mejoren la igualdad entre hombres y mujeres, mejora de capacidades de las personas (mujeres y hombres), etc.

En los ejercicios de evaluación de políticas públicas, dos son los tipos de indicadores más útiles: a) los indicadores de realización o cumplimiento que ayudan a observar y evaluar la eficiencia de una política y b) los indicadores de resultado, utilizados para observar y valorar la eficacia. Estos describen si el desempeño de una política tiene consecuencias adicionales sobre el entorno y su población, si son deseadas o no y si son positivas o negativas.

Los indicadores serán de cumplimiento o de impacto dependiendo del nivel en el cual se sitúen.

Los indicadores de resultado pueden ser de impacto, de efecto o de proceso. Para la evaluación de las políticas interesan, sobre todo, los niveles de impacto y de efecto (Zermeño F., 2013).

Antes de construir los indicadores de evaluación del impacto de género de las políticas públicas, se deberán tomar en cuenta los siguientes aspectos:



Una de las características que hace a la desigualdad de género más difícil de erradicar es la de su invisibilidad. Generalmente las políticas públicas no incluyen, en su proceso de diseño, información relativa a la situación de hombres y de mujeres en el problema que se pretende abordar; por lo que hay que determinar si se realizó o no un diagnóstico previo del problema que se quería atacar o resolver pues éste puede servir de punto de partida para identificar indicadores de base o basales, es decir, información que permita describir el punto de partida, la situación de la que se partía para poder comparar los resultados una vez aplicada la política pública.



Si la política que queremos evaluar no cuenta con indicadores de línea base relativos a la igualdad de género se procederá a construir un modelo que nos dé una idea sobre la Página 18 de 24

UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género situación inicial, es decir, describir “el estado de la cuestión” antes de que fuera aplicada la política pública. Esto se puede hacer, por ejemplo, utilizando información estadística, haciendo análisis de la coyuntura en el momento anterior a la aplicación de la política pública, realizando entrevistas o consultando informes y documentos que ayuden a construir el escenario inicial o de partida. La calidad de la información recopilada previamente nos permitirá, además, determinar si es posible construir indicadores cualitativos o sólo cuantitativos (Zermeño F., 2013).

Una vez identificada la política que se quiere evaluar, definido el qué evaluar y el para qué, a partir de la información con la que se cuenta previamente se construyen los indicadores de evaluación de impacto. Los indicadores deben combinar al menos tres criterios en su construcción: deben ser mensurables, deben ser analíticos o con capacidad de captar aspectos cualitativos y cuantitativos de las realidades que pretende medir y deben ser claros y concretos es decir, tener capacidad de expresar lo que se quiere medir.

Algunos ejemplos de indicadores que contribuyen a la medición de impacto de género en las políticas:

ÁMBITO

INDICADOR Medidas adoptadas para eliminar la segregación vertical y la segregación horizontal en las empresas privadas y públicas.

Número de mujeres en el sector formal de la economía, como porcentaje del total de personas empleadas en el sector.

Proporción de mujeres ocupadas, por categoría ocupacional en relación con la ocupación masculina por categoría ocupacional

Empleo / trabajo

Tiempo total del trabajo (número de horas destinadas al trabajo remunerado y al trabajo doméstico no remunerado, desagregadas por sexo) Tiempo destinado al trabajo total remunerado y no remunerado por la población ocupada, mayor de 15 años, desagregado por sexo Tiempo medio de trabajo de las mujeres según su condición de actividad y percepción o no de transferencias condicionadas (bonos) Dedicación al trabajo doméstico no remunerado por sexo y grupo de edad

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UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género Proporción del salario de las mujeres en comparación con el de los hombres Ingresos

Población sin ingresos propios por sexo Mujeres de 15 años y más sin ingresos propios Índice de feminidad de la pobreza

Pobreza y desigualdad

Incidencia de la pobreza por sexo Índice de Gini por sexo Índice de feminidad de la pobreza por área geográfica Muerte de mujeres ocasionadas por su pareja o expareja íntima

Autonomía física

Violencia contra las mujeres

Maternidad en adolescentes Proporción de mujeres con embarazos no deseados Violencia contra las mujeres en todos los tipos Feminicidio Permanencia escolar por sexo

Educación Logro educativo por sexo Medidas adoptadas para favorecer el derecho a la salud de mujeres y hombres Proporción de mujeres respecto de hombres con acceso a salud sexual Salud Mortalidad materna

Recursos para la producción

Gasto público

Acceso y pertinencia de los servicios de salud reproductiva Proporción de mujeres con acceso al crédito respecto a hombres con acceso al crédito Tenencia de la tierra por sexo Inversión pública en programas para la igualdad de género Inversión pública en programas dirigidos a cerrar brechas de género Inversión pública en actividades de mayor concentración (o consideradas masculinas) de hombres respecto a la inversión pública en actividades de mayor concentración de mujeres

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UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género

III. Diagnóstico breve de “situación inicial” del abordaje a la igualdad de género en las políticas y/o programas

Una herramienta útil en el proceso de evaluación del impacto de género en las políticas públicas es partir del análisis de situación inicial de la integración de la igualdad de género en las intervenciones públicas. A manera de ejercicio práctico que contribuya a familiarizarse con los criterios

de análisis y evaluación de género, se detalla continuación una tabla básica de

comprobación o chequeo de género. La función principal de la tabla de comparación, es indagar el estado de situación del tratamiento de la igualdad de género, para determinar la orientación del análisis de los efectos, de la intervención pública, en las relaciones de género. La tabla de comprobación es útil, tanto para el arranque de la evaluación de impacto como, para la definición de una estrategia de transversalización de la igualdad de género.

La realización de la tabla de comprobación contribuye a la definición de los indicadores de impacto, que se van a aplicar en la evaluación y el tipo de información estadística que se requerirá para la misma. Permite además conocer en detalle los objetivos y resultados que se plantea alcanzar la intervención pública (políticas, planes y programas) así como las actividades propuestas para conseguir los resultados.

Tabla de comprobación

CRITERIOS

SI

Evaluaciones y diagnósticos El diagnóstico de situación, contenido en plan/ programa / proyecto, incorpora información desagregada por sexo y/o describe las brechas de género, (línea base) en todos los ámbitos a los que se refiere el plan / programa En el análisis del problema se mencionan las brechas de género La entidad cuenta con un diagnóstico sobre la situación del ejercicio de los derechos de las mujeres.

El diagnóstico de situación visibiliza la situación de los distintos grupos étnicos desagregada por sexo En la evaluación de resultados del período anterior, existe información referida al logro de resultados en la reducción de la desigualdad de género.

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NO

OBSERVACIONES

UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género Formulaciones estratégicas y operativas La formulación de los objetivos estratégicos hace referencia explícita a la reducción de las brechas entre hombres y mujeres y/o la construcción de la igualdad de género.

En la formulación de la Visión y Misión institucional (contenida en el documento de plan / programa) incluyen o hacen referencia de manera explícita a las mujeres y/o a la construcción de la igualdad de género Los indicadores de resultados y los indicadores de efecto y las metas del plan/programa mencionan o hacen referencia explícita a reducir las brechas de desigualdad entre hombres y mujeres El lenguaje utilizado en las formulaciones estratégicas es un lenguaje no sexista El marco de referencia (conceptual y político) del plan/programa incluye elementos relativos a los derechos de las mujeres y a la construcción de la igualdad de género Se evidencia en el presupuesto cuál es el porcentaje de inversión destinado a la igualdad de género o a la reducción de brechas de género Los proyectos prevén resultados e impactos desagregados por sexo El plan/programa presenta proyectos/actividades dirigidos exclusivamente a mujeres o medidas de acción positiva El plan/programa/proyecto define actividades de comunicación y sensibilización que promuevan cambios culturales favorables a la igualdad de género En la formulación del plan/programa/proyecto se tiene en cuenta el efecto de las acciones en el uso del tiempo de las mujeres El plan/programa presenta proyectos/actividades/servicios dirigidos a la protección, atención y cuidado de la familia y la redistribución del trabajo doméstico Los proyectos contienen información de beneficiarios y beneficiarias desagregada por sexo.

Existen mecanismos, espacios y procedimientos institucionalizados de participación paritaria de hombres y mujeres en el diseño y evaluación del plan/programa Formación y capacitación El plan/programa incluye oferta interna de capacitación y sensibilización en igualdad de género dirigida personal directivo, a técnicos y técnicas que desarrollan el plan/programa

Resumen del análisis y evaluación Este cuadro resumen se construye a partir de la lectura y análisis de las respuestas y/o resultados de la tabla de comprobación:

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UNIDAD 4: Evaluación propositiva de políticas, programas y proyectos con enfoque de género Referido a integración del enfoque de género en las formulaciones estratégicas: visión, misión, objetivos, resultados, metas, indicadores, marco de referencia conceptual

En relación a las contribuciones para la reducción de las desigualdades y cierre de las brechas de género (implementación de programas, proyectos, servicios)

En relación a las contribuciones para la redistribución del trabajo doméstico y de cuidado (implementación de programas, proyectos, servicios)

En relación a las contribuciones para la reducción y eliminación de patrones culturales discriminatorios (implementación de programas, proyectos, servicios)

En relación a los diagnósticos, las evaluaciones y los sistemas de información

En relación a las consideraciones de efectos diferenciados de las políticas y los programas en hombres y mujeres

Referido al desarrollo de acciones focalizadas en mujeres para reducir brechas de desigualdad, efectuadas por el proyecto

Conclusiones generales

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BIBLIOGRAFÍA -

Zermeño Fabiola, Ruta para la gestión de evaluaciones de políticas públicas de igualdad de género, PNUD (centro regional) Agencia Catalana de Cooperación, 2013.

Disponible en http://www.americalatinagenera.org/.../index.php

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Volio M. Roxana, Guía de indicadores para la evaluación del impacto de género de las políticas públicas, VIOLETA “Red de Cooperación Macaronésica por la igualdad de oportunidades”, España 2006, pág. 40 A 50.

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Rodríguez Guiselle, Meléndez Narda, et al, Tomándole el pulso al género: sistemas de monitoreo y evaluación sensibles a género, UMN, Embajada de Países Bajos, Costa Rica 2004.

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Inchúastegui Teresa, Uglade Yamile, Materiales y herramientas conceptuales para la transversalidad de género, INMUJERES-DF, México, 2004.