Curso Prevencion y Gestió de Riesgos de Corrupción para el sector público en América Latina

Curso Prevención y Gestión de Riesgos de Corrupción para el sector público en América Latina

CURSO: Prevención y Gestión de Riesgos de Corrupción para el sector público en América Latina Una iniciativa de: Centro Global para el Desarrollo y la Democracia Escuela Virtual – Centro Regional para América Latina y el Caribe Iniciativa Regional de Transaparencia y Rendición de Cuentas – Centro Regional para América Latina y el Caribe Autor del curso: Miguel Peñailillo Equipo coordinador del Curso: Centro Global para el Desarrollo y la Democracia Ana Maria Romero-Lozada Directora Ejecutiva Centro Global para el Desarrollo y la Democracia Erick Soriano Bernardini Coordinador Ejecutivo Instituto Latiniamericano para el Liderazgo en la Gestión Pública Oscar Schieppa-Pietra Director Instituto Latiniamericano para el Liderazgo en la Gestión Pública Iniciativa Regional de Transaparencia y Rendición de Cuentas

Autores casos: Fomento de la ética en la función pública Martín Chía Escudero Richar N. Antonio Castillo Eloy A. Munive Pariona Jose A. Castillo Rodríguez Jorge L. Solano Aliaga Aissa V. Tejada Fernández Rendición de cuentas, por el bien social María de los Ángeles Ramírez Muñoz Roberto Rodríguez Araica Runia Rojas Soto Stephannie Torres Chinchilla Creación del Consejo Nacional de Transparencia y Anticorrupción de El Salvador Carmen Reneé Calderón de Vásquez Manuel de Jesús Cruz López Mauricio Antonio Vásquez López Lesvia Salas de Estévez Enrique Rubio Romero

Gerardo Berthin Asesor de Políticas de Gobernabilidad y Descentralización Luis Ruiz-Gimenez Especialista en Gobernabilidad y Descentralización Escuela Virtual Gemma Xarles i Jubany Coordinadora General Wilmer Castañeda Asesor e-learning Carlos Valdivieso Asociador Material didáctico del curso: Escuela Virtual del PNUD. Diseño y diagramación: www.codice.com.co Marzo de 2014 Las opiniones expresadas en esta publicación son las de los y las autores/as y no representan necesariamente las de las Naciones Unidas, incluido el PNUD, o las de los Estados miembros de la ONU o Fundación Ford.

Tabla de contenido

Presentación Introducción

4 6

Estrategia de formación

8

Módulo 1 Corrupción, Desarrollo y Gobernabilidad Democrática

16

Módulo 2 Enfoques y Estrategias de Anticorrupción: Evolución y Experiencias en América Latina y el Caribe

41

Módulo 3 Herramientas para la Prevención de la Corrupción Pública: Integridad, Sana Gestión, Control y Transparencia

64

Módulo 4 Enfoques Sectoriales para Prevenir la Corrupción

118

Fomento de la Ética en la Función Pública: Herramientas para prevenir los riesgos de corrupción en el Perú

151

Campañá: Rendición de cuentas, por el bien social

165

Creación del Consejo Nacional de Transparencia y Anticorrupción de El Salvador

175

3

CURSO PREVENCIÓN Y GESTIÓN DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN PARA EL SECTOR PÚBLICO EN AMÉRICA LATINA Serie Formación para la acción SERIE AGENTES DE CAMBIO

en torno al Desarrollo Humano y está convencido que dicho conocimiento, adecuadamente transformado, y su aplicación práctica en procesos de aprendizaje y desarrollo de capacidades son factores clave para el cambio.

Para facilitar la llegada de este conocimiento a los actores; hombres y mujeres clave del desarrollo, y con miras a que puedan ejercer de mejor manera su importante rol de agentes de cambio el PNUD cuenta con la Escuela Virtual.

herramientas prácticas en torno a los enfoques y temáticas prioritarias de trabajo adaptadas a cada intervención de desarrollo, cada contexto, institución y grupo de personas y pone en marcha procesos formativos que pueden tomar distintas formas: cursos virtuales, cursos semipresenciales, portales pedagógicos, cartillas pedagógicas, juegos serios, etc. De cada proceso formativo emana nuevo conocimiento que se genera por la experiencia vital y profesional e interacción entre todos y cada participante.

Con la convicción de que el conocimiento ha de ser libre y accesible para cualquier persona que lo encuentre útil y relevante, y más aún si está orientado hacia el desarrollo humano, la Escuela Virtual lanza la Serie Formación para la acción.

4

Esta es una serie de publicaciones que sistematiza los procesos de formación para la acción que se adelantan. Prevención y gestión de riesgos de corrupción para el sector público en América Latina, es el resultado de la niciativa de formación adelantada de manera conjunta con el Centro Global para el Desarrollo y la Democracia y la Iniciativa Regional de Transaparencia y Rendición de Cuentas.

Las distintas publicaciones de esta serie contendrán una variedad amplia de documentos, desde experiencias concretas derivadas de la puesta en marcha de un proceso de aprendizaje, los contenidos de un curso, los guías metodológicas, cajas de herramientas, experiencias innovadoras, debates generados en un aula, hasta testimonios de egresados y egresadas de la Escuela que están aplicando los conocimientos adquiridos.

Los documentos presentados en la serie no son más que un pequeño elemento del cambio, ya que la verdadera diferencia tiene lugar cuando cada persona se implica en un proceso formativo donde comparte con pares, comparte experiencias y construye colaborativamente nuevas soluciones a los desafíos del desarrollo y, especialmente, cuando se empodera para

Desde la Escuela Virtual agradecemos a la comunidad de estudiantes, expertos y expertas, autores y docentes, organizaciones sociales, instituciones, cooperación internacional y otras contrapartes por colaborar activamente para que el logro del desarrollo humano sea, poco a poco, una realidad.

5

INTRODUCCIÓN

social y la falta de equilibrio histórico en regiones excluidas y en el diseño e implementación de

En la mayoría de los países de la región ALC, los esfuerzos del desarrollo durante las últimas tres décadas han estado acompañados por un intento de modernizar las instituciones públicas y

soluciones prácticas para promover el bienestar de los individuos, particularmente las mujeres, en

comunidades

económicamente

marginadas

alrededor del mundo.

mejorar la gobernabilidad democrática. Fortalecer a los gobiernos sub-nacionales y hacerlos más transparentes y responsables es parte integral del proceso de hacer que las instituciones públicas

El logro de metas de desarrollo, tanto locales como globales, y el aumento de la gobernabilidad en los países en desarrollo, están basados en las capacidades de los individuos, de las

los ciudadanos. Los procesos de fortalecimiento de la gobernabilidad local, la descentralización y la desconcentración del poder y las responsabilidades, han traído consigo nuevos oportunidades, así como retos, para los gobiernos sub-nacionales de la

organizaciones y las sociedades en general, para generar transformaciones que les permitan alcanzar sus objetivos. Sin el diseño e implementación de estrategias de apoyo, políticas públicas apropiadas, marcos legislativos, organizaciones funcionando de manera apropiada y el trabajo de personas formadas

región Latinoamericana.

y con las habilidades técnicas y funcionales requeridas, los países en desarrollo carecen de los aumento de poderes discrecionales y nuevas responsabilidades para la prestación de servicios han

creado

oportunidades

para

mejorar

la

gobernabilidad local. Sin embargo, también han

fundamentos para planear, implementar y monitorear sus estrategias de desarrollo nacionales y locales.

El desarrollo de capacidades permitirá fortalecer y hacer sostenible estos fundamentos.

traído mayores riesgos y ha aumentado la atención prestada a las vulnerabilidades institucionales para asegurar que dichos procesos logren sus objetivos de la mejor manera.

Las iniciativas de desarrollo de capacidades no pueden fácilmente importarse de aquellas que han resultado exitosas en otros contextos. Estas deben incluir las particularidades propias de cada

El Centro Global para el Desarrollo y la Democracia promueve, hasta este momento en la región Latinoamericana, democracias sostenibles y el logro

contexto. Deeben ser adaptadas al tipo de público y a su contexto. Si este proceso se lleva a cabo, dichas iniciativas tendrán un impacto mayor en el fortalecimiento de las instituciones de un país.

conocimiento sobre las dimensiones de la pobreza

el CGDD trabaja en la atención de la desigualdad

6

Como parte de las iniciativas de fortalecimiento

Teniendo en cuenta el alcance regional del curso,

de capacidades del CGDD se creó el Instituto

la EV trabajó de la mano del Área de Práctica en

Latinoamericano para el Liderazgo y la Gestión

Gobernabilidad Democrática del Centro Regional

Pública (ILLGP). El ILLGP, atendiendo a los

de Servicios del PNUD en Panamá en el diseño e

lineamientos

implementó un curso que atendiera a las necesidades

del

CGDD,

busca

fortalecer

las

capacidades de funcionarios públicos y miembros

de formación del contexto latinoamericano.

de la sociedad civil y así fortalecer las instituciones latinoamericanas.

Esta publicación es una iniciativa conjunta entre el Centro Global para el Desarrollo y la Democracia y el

La Escuela Virtual del PNUD ha acompañado la

PNUD que busca compartir con socios, contrapartes,

intervención del PNUD en el terreno, a través del diseño e implementación de iniciativas de formación

la sociedad civil los resultados de la iniciativa, los

tanto virtuales como presenciales, a nivel global.

Durante el 2012 la EV, en compañía de un selecto

una selección de propuestas de trabajo elaboradas

grupo de expertos nigerianos y externos, diseñó

por participantes de la iniciativa y las cuales se

e implementó un curso en línea en Prevención

encuentran en este momento siendo evaluadas

de riesgos de corrupción en ministerios, agencias

por los respectivos gobiernos para su posterior

y departamentos relacionados con el logro de

implementación.

los ODM en Nigeria. Este curso buscaba formar, inicialmente, a 100 servidores públicos nigerianos en

y evaluación de riesgos de corrupción y el posterior diseño de planes de integridad que permitieran

Dado el éxito de dicho curso, la pertinencia que el tema tiene para la región latinoamericana y teniendo en cuenta la experiencia de trabajo de la EV en la región, el ILLGP encontró bastante apropiado sumar fuerzas con el PNUD en la adaptación de dicho curso al contexto latinoamericano y el diseño de una estrategia de formación a nivel regional dirigida a 200 funcionarios públicos en sus primeros años de carrera administrativa provenientes de organizaciones encargadas de la prevención de la corrupción en el país.

7

ESTRATEGIA DE FORMACIÓN

- Aborden la dimensión institucional desde las diversas

Estrategia implementada La Escuela Virtual se ha caracterizado por brindar

enriquecedoras a los líderes y lideresas en la Región Latinoamericana. Cada propuesta formativa tiene el propósito de brindar herramientas para la acción a los/las estudiantes, de tal forma que puedan impactar

experiencias

de

políticas

públicas

anticorrupción en la región, en particular en relación a la dimensión preventiva.

- Apropien elementos metodológicos que permitan proponer una “caja de herramientas” para la Prevención y Gestión de Riesgos de la Corrupción en América Latina en el sector público, y,

su contexto y de esta forma aportar al desarrollo a través del ejercicio de la agencia.

- Entiendan cómo se incorpora un enfoque anticorrupción a las políticas de desarrollo humano

Estructura del curso El curso pretende facilitar el aprendizaje práctico mediante el abordaje de conceptos, herramientas, casos, buenas prácticas y experiencias. Al tratarse de un abordaje regional, el curso ofrece un panorama general de referencia sobre la temática en América Latina.

(sectoriales).

“Empezaré con la difusión de los conocimientos adquiridos con mi equipo de trabajo y funcionarios clave para constituir un grupo de trabajo que pueda trabajar el mapeo de los riesgos de corrupción en la entidad, a partir de lo cual se desarrollara un plan conteniendo intervenciones especfícas para la gestión de estos riesgos. Luego, presentaría a

Al concluir el curso los y las estudiantes están en capacidad de comprender el enfoque preventivo de la corrupción aplicándolo al diseño de estrategias que fortalezcan la integridad, transparencia y control en sus respectivas entidades públicas. Se busca que los y las estudiantes:

la Alta Dirección la vinculación entre los objetivos estratégicos de la entidad y la gestión de riesgos anticorrupción contenidos en el plan de prevención y gestión de riesgos de corrupción, sensibilizando e involucrando su apoyo para la implementación del plan” Jim Orlando Carrera.

- Se acerquen al marco analítico del curso, y a una mirada panorámica a la temática de corrupción, en el contexto político, económico y de desarrollo humano de América Latina, incluyendo sus consecuencias.

y

servidores

públicos

hayan

fortalecido

sus

competencias a la hora de interpretar el fenómeno de la corrupción en sus diferentes manifestaciones y niveles de sus países y sectores, y en aplicar

- Compartan un lenguaje común para abordar la temática.

los conocimientos adquiridos sobre prevención de la corrupción en el diseño e implementación de respuestas a los desafíos de integridad,

8

transparencia y control en sus respectivas entidades

De esta manera, el Curso se estructura en torno

públicas. Junto con esto, cada funcionario y servidor

a los siguientes ejes temáticos: a) La corrupción; b) las políticas anticorrupción en la Región de

sobre las cuestiones de fondo planteadas y de

América Latina y el Caribe; c) Herramientas para la

reforzar su compromiso ético en los diversos

prevención de la corrupción pública; y, d) enfoques

ambientes en los cuales participa, convirtiéndose

sectoriales para prevenir la corrupción.

en promotores activos de la ética pública en sus respectivos ámbitos.

Lo cuatro ejes temáticos tienen una lógica pedagógica secuencial y orientada a la comprensión del tema de

El curso busca de esta manera aportar a la

estudio en el entorno público de los participantes.

gobernabilidad institucional y en ese sentido persigue

Comprenden

que, mediante la formación de personal en los

participantes la comprensión del fenómeno corrupto

elementos básicos del fenómeno de la corrupción y

en general, y de la corrupción pública en particular.

en herramientas reconocidas para su prevención, se

Asimismo, permiten comprender y analizar las

fortalezca la capacidad institucional para llevar adelante

soluciones de política que los gobiernos de la región

sus políticas, planes y programas, en un ambiente de

y otros actores han implementado, dotándolos de una

control, transparencia, integridad y respeto a la ley.

visión de conjunto sobre las opciones de política.

De esta manera, el curso tiene como propósito general

De una manera más focalizada, podrán conocer y

contribuir a fortalecer las capacidades institucionales

comprender las herramientas más reconocidas para

de las entidades públicas de la región, con miras

su prevención, de acuerdo a las buenas prácticas

a que éstas puedan cumplir con sus misiones

reconocidas

institucionales aportando al desarrollo humano de

anticorrupción vigentes en sus países. Finalmente,

sus respectivas colectividades nacionales.

podrán conocer enfoques y experiencias sectoriales

contenidos

y

a

los

que

tratados

facilitan

a

los

internacionales

de prevención de la corrupción, en áreas tales como

Ejes y líneas de desarrollo

la salud, la educación, el medio ambiente, y otras.

El Curso en Prevención de la Corrupción para el Sector

“El curso me pareció bastante interesante ya que nos

Publico en América Latina está organizado en cuatro

pone en alerta para detectar indicios de corrupción

ejes temáticos, que ordenados secuencialmente

y también nos da herramientas y pautas a poner en

permiten a los participantes analizar el fenómeno

práctica y recomendar a las instituciones auditadas

de la corrupción sobre bases técnicas, distinguir y

para mitigar el riesgo de corrupción en el sector

proponer herramientas anticorrupción preventivas, y

público” Paola Maria Vargas Antigua.

entender enfoques sectoriales para la prevención del fenómeno en sus instituciones.

9

El curso tiene una duración de 10 semanas.

2.1) Características del fenómeno de la corrupción en

Organizadas en cuatro unidades temáticas, una

América Latina y el Caribe durante la última década.

unidad de introducción y una unidad de cierre. Las unidades tienen las siguientes denominaciones y contenidos generales:

Unidad 1. Marco analítico para entender el fenómeno

2.2) Áreas de políticas públicas anticorrupción desde los organismos internacionales, los gobiernos y la sociedad civil.

2.3) Experiencias nacionales de prevención de la corrupción y desafíos pendientes en la Región.

enfoques Generales.

Unidad El objetivo de la unidad es introducir el marco analítico del curso, ofreciendo una mirada panorámica a la temática en el contexto político, económico y de desarrollo humano de América Latina y el Caribe, incluyendo sus consecuencias. La unidad cubre

3.

Herramientas

para

la

prevención

de la corrupción pública: sana gestión, control, transparencia e integridad. El objetivo de la unidad es conocer las buenas prácticas internacionalmente reconocidas para la prevención de la corrupción, y las ventajas de su aplicación en el nivel institucional.

En esta unidad se explora una selecta lista de utilizados para su medición.

1.1) Conceptos básicos de corrupción y sus implicaciones.

1.2) Tipos, categorías y delitos de corrupción.

1.3) Causas, factores facilitadores y efectos de la corrupción.

1.4) Instrumentos para el diagnóstico y medición de la corrupción: iniciativas internacionales y nacionales.

herramientas internacionalmente reconocidas para la prevención de la corrupción, y las ventajas de su aplicación en el nivel institucional público.

3.1) Herramientas para la integridad pública, la sana gestión y el control de las entidades estatales.

3.2)

Herramientas

para

la

transparencia,

la

participación y el control social sobre el Estado.

3.3) Experiencias de iniciativas de prevención de la corrupción a nivel nacional en América Latina.

Unidad 2. Enfoques y estrategias anti-corrupción: evolución y experiencias en América Latina y el Caribe.

El objetivo de la unidad es comprender y analizar las decisiones de política gubernamental y de organizaciones de la sociedad civil de la última década en materia de lucha contra la corrupción, buscando una comprensión amplia sobre las opciones estratégicas de los actores y sus experiencias.

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Unidad 4. Enfoques sectoriales para prevenir la corrupción: gobernabilidad y cumplimiento de los ODM. El objetivo de la unidad es conocer algunas buenas prácticas internacionalmente reconocidas para la prevención de la corrupción en el nivel sectorial, y las potenciales ventajas de su aplicación.

En esta unidad, se hace especial énfasis en cómo se incorpora una estrategia anticorrupción a las políticas públicas de desarrollo humano (sectoriales).

Cualquier estrategia anticorrupción no es solo un

Desarrollo de la estrategia “formación para la acción” En este sentido hemos planteado una estrategia pedagógica en este curso teniendo en cuenta el

instrumento para luchar contra la corrupción, sino que además también favorece la consecución de objetivos de desarrollo humano.

4.1) Oportunidades de integración de medidas de prevención de la corrupción en las políticas de desarrollo.

continuación hemos diseñado un esquema que resume la estrategia en este curso:

A partir de la experiencia de la Escuela Virtual con funcionarios públicos en entornos de aprendizaje, tanto virtuales como presenciales, para esta iniciativa

4.2) Corrupción y su prevención en los sectores de salud, forestal, agua y medio ambiente.

cortos y concisos a los estudiantes, teniendo en

4.3) Corrupción y su prevención en los sectores de

cuenta la limitada disponibilidad de tiempo con la

seguridad, educación y justicia.

cual contaban.

Para todas las unidades se elaboraron documentos

América Latina y el Caribe del PNUD. Estas hojas

1

llamados hojas de ruta , diseñadas por el experto

de ruta abordaban las temáticas de cada unidad

en anti-corrupción, Miguel Peñailillo2, en conjunto con la Escuela Virtual y con el Área de Práctica de

como a la región. Estos documentos resumen los

Gobernabilidad Democrática del Centro Regional de

principales aspectos del estado de la corrupción en América Latina, su relación con el desarrollo

1. Las hojas de ruta constituyen el grueso de los contenidos de esta publicación.

2. Miguel Peñailillo. Consultor sénior, ha trabajado para USAID, PNUD, NORAD y GTZ, en Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala y Nicaragua, con amplia experiencia en temas anti-corrupción a nivel mundial. Es también docente del curso virtual en Prevención y Gestión de Riesgos de Corrupción de la Escuela Virtual PNUD

humano y la gobernabilidad democrática, así como, las herramientas de gestión y prevención de riesgos a nivel institucional y sectorial. También se

11

puso a disposición de los/las estudiantes material

Los webinars procuraban dos objetivos primordiales: primero consolidar los aprendizajes de la unidad y

interesadas en profundizar en las temáticas.

segundo,

introducir una nueva temática.

Estas

sesiones contaron con expertos como Miguel Peñailillo Uno de los valores agregados de la educación

y Gerardo Berthin3, quienes en un primer momento

virtual es la interacción e intercambio de ideas

presentaban sus puntos de vista, experiencias y

que se potencia bajo estos entornos. Es por ello

enfoques y posteriormente presentaban preguntas

que se dispusieron en cada unidad dos espacios para el debate: foros de discusión y webinars. La

intercambio sincrónico constructivo y aplicado.

primera mitad del curso fomentó el debate desde un punto de vista conceptual relacionando temáticas,

En términos de las entregas o asignaciones por

contextos, lenguaje y conceptos, además de una

unidad, se dividió el curso en dos fases, una individual

aproximación comparativa a las realidades de

y una grupal. Se consideró pertinente que durante

la región y particularizando en los países de los

la primera mitad del curso los y las estudiantes

participantes. Esta parte, conceptual y de diagnostico

se familiarizaran con la plataforma virtual y las

inicial, buscaba armonizar el lenguaje frente a la prevención de la corrupción y hacer un mapeo del

herramientas de comunicación disponibles podrían

estado regional con respecto al tema.

afrontar el trabajo grupal de una mejor manera.

En la segunda mitad, se buscaba que los y

En la primera fase se exigieron dos entregas

las estudiantes contaran con un espacio de

individuales encaminadas a realizar un diagnóstico del estado de la corrupción y de las estrategias

análisis de herramientas prácticas. Los foros de

empleadas para su prevención, en los respectivos

discusión contaron con estudios de casos diseñados

países e instituciones públicas a las que pertenece

exclusivamente

casos

el/la estudiante. En la segunda fase, se agruparon

buscaban enfrentar a los participantes a situaciones

los participantes por país y realizaron un trabajo

para

el

curso.

Dichos

grupal cuyo objetivo era diseñar una propuesta posibles salidas frente a las problemáticas que en

de Herramienta de Prevención desde un análisis institucional y sectorial.

surgidas de la discusión en el contexto abierto y

organizaciones y sectores a los cuales se encuentran vinculados los estudiantes.

12

3. Gerardo Berthin. Asesor de Políticas de Gobernabilidad y Descentralización. Centro Regional de Servicios para América Latina y el Caribe (Panamá). Tiene cerca de 20 años de experiencia, como oficial de programas/director y/o asesor técnico para varios programas estratégicos y complejos de reforma política. Ha trabajado en cerca de 40 países en África, América Latina y Europa Central y del Este tanto para el PNUD como para USAID y tiene una vasta experiencia en temas de gobernabilidad local y descentralización, transparencia y rendición de cuentas y participación ciudadana.

Todo lo anterior se realizó bajo la premisa de un

través de La iniciativa regional de Transparencia y

direccionamiento y acompañamiento constante y

Rendición de Cuentas (TRAALOG) la Escuela Virtual

personalizado de los docentes y de la Escuela Virtual por medio de mensajes en el aula, foros de preguntas, soporte técnico, tutorías vía Skype y llamadas

con quienes se tenía un trabajo previo en temas de

telefónicas (estas últimas cuando fue necesario).

prevención de la corrupción. Se ofrecieron 4 cursos

PERFIL DE LOS ESTUDIANTES

funcionarios públicos en 15 países de América Latina que representaban a 50 entidades públicas.

Teniendo en cuenta los actores participantes de la iniciativa, se lanzó la convocatoria del curso a

A continuación la lista de organizaciones por países:

13

“En mi trabajo desarrollo actividades de revisión,

apertura de escenarios de propuesta y disposición de

análisis y control al cumplimiento de políticas,

recomendaciones. Las hojas de ruta, las actividades

leyes y Reglamentos de las labores para su

solicitadas, el trabajo colaborativo y la participación

debido cumplimiento. Por lo tanto lo aprendido

en los foros constituyeron un muy buen espacio

en este curso me ha fortalecido en gran manera

de enriquecimiento constante en para alcanzar los

ya que debo preparar informes donde se vinculan

objetivos en su conjunto.

las áreas posibles de corrupción y se efectúan recomendaciones para mejorar o dar el cumplimiento

Analizando las evidencias de los trabajos individuales,

respectivo a los hallazgos” Rigoberto Antonio Ramos

grupales y los diversos intercambios en los foros y

González.

webinars nos llevan a concluir que las principales competencias formadas en los/las estudiantes del

ANALISIS DE RESULTADOS

curso, se debe tener presente el objetivo del curso que era: Comprender el enfoque preventivo de la corrupción aplicándolo al diseño de estrategias que fortalezcan la integridad, transparencia y control en sus respectivas entidades públicas. Este enfoque enmarcó el diseño de las actividades, recursos y del desarrollo del curso.

En este sentido se esperaba que los y las estudiantes no sólo comprendieran un marco analítico y conceptual sino que también abordaran una dimensión institucional desde las diversas experiencias de políticas públicas anticorrupción en la región, en particular en relación con la dimensión

todos estos elementos, así como en la disposición y

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curso son:

Competencias conceptuales Comprender el marco analítico del curso desde una mirada panorámica de la temática de corrupción, en el contexto político, económico y de desarrollo humano de América Latina, incluyendo sus consecuencias.

Compartir un lenguaje común para abordar la temática.

“Desde el inicio del curso lo tenía planeado. Dado que ahora estoy completando una propuesta de Sistema de Administración de Riesgo Antifraude y Anticorrupción, modelo que propondré en mi trabajo y que contiene todas las herramientas conocidas durante el curso.” Morena Areli Salinas de Mena.

Competencias integradoras

general cada actividad del curso demuestra el gran impacto de estos espacios y el valor agregado de

Comprender la dimensión institucional desde las diversas experiencias de políticas públicas

la formación como metodología para promover la comprensión, el cambio y la incidencia.

anticorrupción en la región, en particular en relación a la dimensión preventiva.

El desarrollo de los trabajos grupales se dio de manera óptima. La coordinación al interior de todos

Conocer los elementos metodológicos que permitan

los grupos se evidencia en la participación y aporte

aplicar una “caja de herramientas” para la Prevención y Gestión de Riesgos de la Corrupción en América Latina en el sector público.

El acompañamiento de los docentes y de la Escuela Virtual, se dio de manera sólida y constante,

Comprender cómo se incorpora un enfoque anticorrupción a las políticas de desarrollo humano

ayudando a los/las participantes a alcanzar los objetivos propuestos.

(sectoriales).

La participación de expertos en la temática Competencias actitudinales

durante el proceso, tanto en la docencia como en los webinars, son aspectos que se han destacado y

los diversos ambientes en los cuales participa, convirtiéndose en promotores activos de la ética pública en sus respectivos ámbitos.

Se ha creado una red de líderes

y lideresas

funcionarios públicos que comparten una visión y entusiasmo en las temáticas de la lucha contra la

Aspectos destacados del curso

corrupción.

La estrategia planteada inicialmente fue optima y acor-

“Voy a culminar mi Manual de Procedimientos el

los recursos, actividades y acompañamiento un comple-

como también el plan de mitigación de riesgos, el mismo que será una guía no solo para unidad

e intereses personales, por lo que se vieron altamente

Ejecutora Sede Central, sino también para unidades

motivados durante el desarrollo de todo el proceso.

que forman parte del Pliego del Gobierno regional para el que presto mis servicios” Cecilia Jeanette

El nivel alcanzado en los foros de debate,

Torres Limo.

la argumentación de las y los estudiantes, las propuestas realizadas a lo largo del curso y en

15

los fondos destinados al desarrollo, socava la capacidad de los gobiernos de ofrecer servicios básicos, alimenta la desigualdad y la injusticia y desalienta la inversión y las ayudas extranjeras.”

1

Foto: UN Photo/Sergey Bermeniev

Objetivo del Módulo4 Este Módulo tiene por objeto proporcionar una visión general de los elementos más importantes de la corrupción, sus efectos negativos y la manera en que afecta la gobernabilidad y el desarrollo humano. Debido a la complejidad de los temas, las

La idea

es suministrar comprensión

básica

de

los conceptos más importantes y remitir a literatura adicional

para

quienes

estén

interesados

en

Existe una serie de denominaciones comunes para la corrupción, donde muchas veces se confunden actos delictivos, valores morales, ideas políticas y percepciones sobre el funcionamiento del Estado.

Muchas veces se asocia el cargo público con enriquecimiento ilícito, soborno y favoritismo político, actos íntimamente relacionados y que conllevan a lo mismo, la apropiación del poder político y de

la corrupción y la abordaremos desde una mirada menos ambigua y limitada del fenómeno.

A. DEFINICIONES DE CORRUPCIÓN La corrupción es vulgarmente asociada a un aprovechamiento de lo público y al pago de sobornos a funcionarios públicos. Aparece como un fenómeno propio del Estado y que consiste en transacciones oscuras realizadas por funcionarios inescrupulosos, donde en algunos casos participan particulares.

4. UNODC, 2004. Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción. Viena/Nueva York.

Recuperado en: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/04-56163_S.pdf

Etimológicamente, la palabra Corrupción viene de la palabra del latín corrumpere (destruir, dañar), que a su vez, es una forma derivada de rumpere (romper).

como un “Vicio o abuso introducido en las cosas no materiales. Por ejemplo: corrupción de costumbres., de voces”; y, “En las organizaciones, especialmente en las públicas, práctica consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho económico o de otra índole, de sus gestores.”

17

La noción de corrupción es muy clara al entenderla

Desde el primer enfoque, un acto será corrupto

como una especie de acto destructivo que sirve

si violó la norma; desde el segundo enfoque, lo

a mal concebidas metas egoístas de uno o más

será si violó el interés colectivo. Las primeras

individuos a costa del bien público. Sin embargo, con ciertas prácticas y/u omisiones consideradas precisa, la tarea no es fácil. La corrupción como

ilegales o antiéticas y que se contienen en cuerpos

fenómeno ha demostrado a lo largo del tiempo ser

normativos de carácter ético, reglamentario o penal.

multifacética, multidimensional y dinámica, por esto o deber vulnerado con la actuación corrupta, y aceptada. También es la razón por la cual los

comprenden una mayor variedad de conductas

Estados Miembros se abstuvieron de adoptar una

ilícitas e ilegítimas, que no están necesariamente

la Convención de las Naciones Unidas contra la

establecidas o interpretadas en cada caso concreto

Corrupción; a pesar de varias propuestas, se optó

por los órganos competentes.

por la descripción de diversos delitos que, en su combinación representan una idea amplia de aquello que es considerado corrupción.

utilizan importantes y renombrados investigadores, las que permiten contar con una visión amplia de la

Los investigadores en la materia han acuñado una

riqueza y complejidad de la terminología utilizada en esta materia:

y comprender la corrupción desde diferentes perspectivas,

poniendo

énfasis

en

que

los

elementos constitutivos de la corrupción consisten, por ejemplo, en la infracción a una norma legal sobre el ejercicio del poder, en una elección racional basada en intereses egoístas, en el abuso de la

• “Se trata de una elección racional que se pone de es parte de un cálculo racional y consciente que está profundamente en la búsqueda de los intereses propios y egoístas de los individuos en una economía de mercado competitivo.” (Ting Gong)

• “La corrupción es un comportamiento que se aparta de las obligaciones normales de la función agruparse en aquellas que la caracterizan como la transgresión de una norma explícita establecida , y en aquellas que la describen como la violación de un interés común o público.

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pública a causa de intereses privados (familia, personal, círculo privado) para obtener ganancias pecuniarias o alcanzar un mayor estatus; o viola las

amplia como para abarcar la corrupción que implica considerando algo privado.” (Joseph Nye)

a actores internacionales y no gubernamentales6.

Igualmente, el poder otorgado implica que a alguien

• “Es el mal uso de un cargo público privado.” (D. Kaufmann)

colectivos y no privados.

• “Es el uso indebido del poder otorgado, para

Componentes

componentes de la corrupción son los siguientes: la función pública y en la corrupción pública como conducta desviada del “buen servicio público.” Esto

1. Mal uso del poder otorgado

década del siglo pasado en América Latina y el

• Es decir, una extralimitación o uso indebido de

Caribe, cuando la preocupación regional y global

las atribuciones, funciones o el cargo que le ha

estuvo centrada en los Estados, las demandas

sido entregado al individuo en el sector público o

ciudadanas de provisión de mejores servicios

privado. De acuerdo a la lengua española, el abuso

públicos, y la legitimidad política. Posteriormente se

consiste en usar mal, excesiva, injusta, impropia o

fue asentando en todos los actores la conciencia del

indebidamente de algo o de alguien.

papel protagónico que las empresas nacionales y transnacionales, así como otros actores nacionales y

El poder está referido al dominio, imperio, facultad y

transfronterizos, pueden jugar en la corrupción.

jurisdicción que alguien tiene para mandar o ejecutar algo (sea éste otorgado por elección, designación o

Tomando en cuenta estas perspectivas más amplias,

selección). Este poder está normalmente referido a aquel entregado a una persona en el plano político

única y universalmente aceptada de la corrupción, el

y jurídico, pero también en el plano económico y social. Así, también incluye el poder como prestigio y

mal uso del poder 5

crédito que se reconoce a una persona o institución

. De ello se

por su legitimidad o por su calidad y competencia

deduce que el fenómeno de la corrupción es común

en alguna materia. Un abuso en consecuencia,

en los sectores público y privado y puede tomar la forma de interacciones deshonestas entre ambas

5. UNDP, Mainstreaming Anti-Corruption in Development: Anti-Corruption Practice Note, UNDP, 2008.

del poder conferido a alguien, sino también del 6. PNUD (diciembre de 2008) Corruption and Development: Anti-corruption Interventions for Poverty Reduction, Realization of the MDGs and Promoting Sustainable Development, Primer on Corruption and Development, New York, USA, at p 7.

19

prestigio y crédito que se reconoce de una persona

Como se precisará más adelante en este Módulo

u organización. De esta manera, comprende las

(Sección D), la importancia del fenómeno de

conductas no solo de quienes ejercen cargos

la corrupción se inserta en una mirada integral

públicos (como funcionario, servidor o autoridad

de los desafíos que enfrentan las sociedades

pública, electa o no) sino también de quienes ejercen

contemporáneas, y que dicen relación con la

cargos privados, y aún funciones basadas en la

profundización del enfoque de Desarrollo Humano,

preeminencia social, política o moral que se puede

la importancia de hacer los máximos esfuerzos por

reconocer a personas y organizaciones, como es

cumplir los Objetivos del Milenio, y el fortalecimiento

el caso de dirigentes sindicales, líderes políticos,

de la Gobernabilidad Democrática.

sacerdotes y maestros.

B. PRÁCTICAS CORRUPTAS Y TIPOS DE CORRUPCIÓN • Este elemento está referido a obtener, como contrapartida o resultado del abuso, una ganancia, bien, utilidad o ventaja para quien ejecuta el acto corrupto o para una persona o entidad distinta

La corrupción adopta diversas formas en distintos contextos, tiene múltiples causas, que están interrelacionadas y que se pueden reforzar entre sí. En este curso hablaremos de prácticas corruptas y de

ejercicio justo o debido de dicha autoridad. Así, el

tipos de corrupción. Las primeras están referidas a las modalidades personales de corrupción y que

acto impropio, sea personalmente o mediante un tercero (testaferro), o bien dirigido indebidamente

en la literatura se tratan como delitos en la forma de tipos penales (soborno, fraude, etc.). Los tipos de corrupción son más bien categorías descriptivas

colectivo al que naturalmente está dirigido.

más generales, que enmarcan el fenómeno corrupto dentro de variables complejas.

en dinero o puede consistir en ventajas, privilegios u oportunidades, y en consecuencia puede consis-

subvenciones, transferencias, becas, contratos, pensiones, asignaciones, posiciones, cargos, derechos, concesiones, permisos, patentes, autorizaciones, etc.

20

Como se señaló anteriormente, al hablar de

Cuando las infracciones de los funcionarios y

corrupción se constata que se produce la violación

servidores

de una norma o se afecta un interés colectivo por

vinculados a la ética pública, como la integridad

alguien sujeto a dichas normas o intereses. En

o la transparencia, se dice comúnmente que se

el plano estatal y público, la corrupción se asocia

trata de infracciones éticas, aunque se confundan

a la violación de las normas que establecen los

con infracciones a las obligaciones administrativas

deberes y obligaciones de empleados, servidores,

y sus sanciones no sean propiamente éticas, sino

funcionarios y autoridades. Desde un punto de

disciplinarias.

públicos

afectan

los

valores

más

vista administrativo, los funcionarios y servidores públicos están sometidos a una serie de deberes,

Para promocionar los valores éticos asociados a

principios y obligaciones en el desempeño de sus

la función pública, en muchos países los órganos

funciones públicas. Estos estatutos legales regulan

de la Administración del Estado (o incluso de los

la función pública y el desempeño personal de los

Poderes Legislativo y Judicial) adoptan Códigos y

cargos

Manuales de Ética. En ellos se ordenan, explican

públicos,

estableciendo

mecanismos

y

procedimientos para sancionar su incumplimiento.

y sistematizan las normas más importantes sobre integridad,

transparencia

y

prevención

de

la

corrupción. Las infracciones disciplinarias más graves normalmente son asociadas a la corrupción (burocrática y administrativa) y en algunos casos se trata de conductas que además son consideradas delitos. Estos códigos y manuales serán tratados más detenidamente en otra sección del Curso.

En el plano delictivo, si bien la corrupción es

Foto: UN Photo/Yutaka Nagata

Ejemplo

práctica es sólo una de las diversas consideradas como corrupción. Los sistemas jurídicos penales,

El deber de cumplir con la jornada de trabajo y de

así como los tratados anticorrupción vigentes en

cumplir las órdenes e instrucciones impartidas para la

Latinoamérica y el Caribe, describen una serie de

debida función pública, los estatutos administrativos

conductas ilícitas de los individuos sancionadas

establecen normas disciplinarias, que sancionan

por la ley penal y que involucran a funcionarios y

el incumplimiento de tales deberes y obligaciones.

servidores públicos, y eventualmente a particulares.

En estos casos se establecen procedimientos investigativos y sanciones, normalmente asociadas a la gravedad de las infracciones.

21

Tipología del delito

El cohecho (también denominado soborno)

quien lo solicite u ofrezca sea un funcionario público o un particular; privado y público, según se dé entre

Es el acto de entregar a alguien o recibir de alguien dinero, servicios u otros incentivos a cambio de hacer o dejar de hacer algo relacionado con la función o cargo. El acto de cohecho no se restringe a entregar o recibir, sino que incluye el acto de

particulares o con la participación de un funcionario público; nacional y transnacional, dependiendo si el delito involucra a personas de un mismo país o si aparece como receptor de la oferta un funcionario de otro país o un funcionario internacional.

hacerse prometer o solicitar una dádiva, y los de ofrecer o prometerla.

En Latinoamérica esta práctica es citada con

La malversación de fondos públicos

Consiste en la apropiación, distracción o destinación

diversos términos, como: soborno, mordida, propina, coima. Cuando se trata de pagos pequeños, estos términos a menudo se usan para describir de manera

una transacción corrupta o ilegal, o las ganancias por prestar un servicio especial. También es utilizado como medio para obtener contratos con el Estado y en general para obtener decisiones públicas que

funcionario o un tercero. También se le designa como Peculado. En esta práctica corrupta el funcionario

o administración de fondos del Estado se los apropia, permite que otro (un particular) lo haga, o los aplica a un objeto distinto de aquel para el que se destinaron.

Esta práctica es propia de miembros de la burocracia encargados de la administración de fondos, y de no ser detectada a tiempo, puede dar lugar a largos

También son cohecho los llamados “pagos de engrase” consistentes en pagos para agilizar actuaciones, por ejemplo procesos judiciales o trámites de aduana.

22

procesos de malversación y al enriquecimiento ilícito de los autores del delito.

El abuso o uso indebido de recursos públicos

La extorsión

Consiste en el uso inapropiado que funcionarios y

Es la exigencia y obtención ilegal por un servidor

servidores públicos hacen de recursos públicos, sean

o funcionario público de dinero, bienes, servicios,

estos materiales, humanos y de infraestructura. Esta

favores o información por medio del uso ilegítimo

práctica involucra el uso de materiales, máquinas

de la autoridad conferida, mediante amenazas o por la fuerza. Un ejemplo típico de extorsión

el empleo de trabajadores del sector público en

son las exigencias ilícitas de dinero que efectúan

actividades privadas, el alquiler de propiedades

policías o militares para permitir el paso o para otorgar protección. También se le conoce como

otros. Puede involucrar desde el uso de personal

extracción o chantaje. La víctima es el particular,

y vehículos para llevar a cabo trámites personales,

quien es obligado a ejecutar un acto ilegal y que lo

como ir a buscar los hijos del servidor público al

perjudica para evitar represalias, y que se considera

centro educativo, hasta el uso masivo de recursos

normalmente un delito de corrupción cuando quien ejerce la violencia o intimidación contra el particular

para la construcción de una gran propiedad personal

es quien detenta autoridad o poder público.

de una autoridad o sus familiares.

El abuso de autoridad o cargo El fraude al Estado

Consiste en presentar una imagen falsa de algo

ejerce un poder ilegítimo en contra de una persona,

para obtener una ventaja indebida. Penalmente

mediante una actuación arbitraria o extralimitando

consiste en una artimaña o engaño con el objeto de

sus atribuciones. Su alcance penal varía de una

un perjuicio económico. Normalmente consiste en

cualquier vejación injusta contra las personas o el

la simulación que lleva a cabo una persona de una

uso de apremios ilegítimos o innecesarios en el

situación que le habilita para obtener o demandar

ejercicio del cargo; retardar o negar maliciosamente a los particulares la protección o el servicio que deba dispensárseles de acuerdo a la ley; solicitar

y antecedentes. Si bien es un delito que puede llevar

favores sexuales de personas bajo la custodia del

a cabo un particular en contra del Estado, muchas

funcionario público, así como de personas que

veces requiere de un funcionario cómplice en el

tengan pretensiones pendientes de resolución por

engaño, o es el mismo funcionario quien defrauda

él. La prevaricación es una modalidad de abuso de

al Estado, personalmente o por interpósita persona.

autoridad aplicada al campo judicial o administrativo, consistente en que una autoridad, juez u otro

23

servidor público dicte una resolución arbitraria en un

funcionario público o un particular quien, haciendo

asunto administrativo o judicial, a sabiendas de que dicha resolución es injusta.

adopción de una decisión del Estado de acuerdo con los intereses de los mandantes. Quien toma la

El enriquecimiento ilícito funcionario o una autoridad pública.

Consiste en el aumento desmedido del patrimonio (ingresos y bienes) de un servidor o funcionario

El uso indebido de información reservada o

público durante el ejercicio de su cargo, y que no

privilegiada

a los ingresos legítimamente percibidos durante

Es el uso por parte de un servidor o funcionario

dicho periodo. Atendida la naturaleza clandestina

público de información que conoce en el ejercicio

de las prácticas corruptas, resulta difícil comprobar

del cargo, y que está sometida a reserva o secreto legal, con el objeto de generar una ventaja indebida

ha incrementado

ostensiblemente su patrimonio.

y normalmente económica a un tercero. Se trata

Este delito sanciona un resultado o situación, y no

normalmente de información de valor económico, por

un acto o hecho concreto, por lo que es objeto de

ejemplo para la obtención de contratos o el acceso a

críticas desde el punto de vista penal. Sin embargo,

oportunidades de ganancia.

constituye una respuesta para hacer frente a las prácticas corruptas “exitosas”.

Este tipo de prácticas se da en entidades públicas que tienen funciones reguladoras o que manejan información económicamente relevante para las

Consiste

esencialmente

en

la

intermediación

de dicha información (por ejemplo aquella referida

indebida de intereses, llevada a cabo por un agente

a transacciones en la bolsa de valores) afecta la

público o privado ante quien ejerce un cargo o función

igualdad en el mercado y los derechos de los titulares de dicha información.

a dichos intereses. Usualmente el intermediario El blanqueo o lavado de dinero intereses ajenos, aunque no es necesario que eso se produzca. Esta práctica se utiliza para obtener

Es el aprovechamiento doloso y la ocultación de

contratos, puestos y designaciones en cargos

bienes y valores provenientes de actividades ilegales

públicos, y puede ir acompañada de sobornos. El

para dar la apariencia de que estos recursos fueron

mandante es quien está interesado y utiliza los

obtenidos en forma legítima. Se trata de una práctica

servicios del intermediario. Éste puede ser otro

destinada a engañar los sistemas de control tributario,

24

Nepotismo apariencia de legitimidad del origen de los fondos, normalmente mediante la apariencia de un negocio

• Forma de favoritismo basada en las relaciones

lícito. Cuando este blanqueo recae sobre bienes y

familiares.

valores obtenidos mediante delitos de corrupción, se habla de lavado de activos de corrupción.

• El caso más frecuente es la explotación de una posición de autoridad para conseguir empleo y otros favores a sus familiares.

Luego de haber conocido las prácticas corruptas, • En algunas entidades públicas puede llevar a ser muy común que las relaciones familiares sean más

delito, se hará revisión de los tipos de corrupción.

relevantes que otros tipos de relaciones, o que el mérito, para acceder a puestos de trabajo. De esta

Tipos de corrupción

manera se generan redes más cohesionadas de Una primera categorización se basa en el tipo de relación que mantienen los actores públicos de una serie uniforme de actos de corrupción. Así, se

acceso y uso de cargos públicos, que tienden a reforzarse con el transcurso del tiempo y a dotar de mayor poder a la cabeza de tal sistema.

distinguen los siguientes tipos de corrupción:

Amiguismo

Clientelismo

• Permanente otorgado a amigos y/o conocidos en la distribución de recursos y posiciones,

• Relación transaccional de naturaleza más o menos

independientemente

permanente que adopta una autoridad pública con

de

su

nivel

objetivo

de

preparación o conveniencia pública.

un grupo de particulares/ciudadanos, por la que recibe apoyo político a cambio del otorgamiento de

• Se utiliza para denominar la práctica usual en determinados contextos institucionales o nacionales que implican asignar cargos públicos u oportunidades

• La autoridad pública en estos casos tiene la

de negocios con el Estado, sobre el criterio de

capacidad de asignar bienes o servicios estatales de manera discrecional, o de entregarlos a cambio de

amistad o de cercanía social.

condiciones y requisitos legales cuyo cumplimiento

• Los vínculos sociales son más relevantes que la ley únicamente a sus adherentes políticos. en el Estado.

25

Patronazgo

cuando esta práctica es generalizada como ocurre en algunos países de la región, estos pequeños

• Apoyo o patrocinio recibido de un patrón (una de los ingresos anuales de las familias más pobres, emplea, por ejemplo, para repartir trabajos en el

transformándose en una gigante corrupción que

gobierno, facilitar las promociones laborales, otorgar

agrava la pobreza de millones de personas.

favores y asignar contratos. Sobrepasa la frontera de

Corrupción administrativa de competencia porque quienes ofrecen patronazgo (patronos) y quienes lo reciben (clientes) crean una

Es aquella realizada por servidores y funcionarios

red que opera por fuera de los sistemas legales

medios, de carácter profesional y directivo, y

vigentes para obtener acceso a diversos recursos.

que consiste normalmente en defraudaciones y enriquecimientos ilícitos. Se trata de prácticas corruptas, como la malversación de fondos públicos, el fraude al

Atendiendo a categorías más utilizadas en el estudio de la corrupción, trataremos a continuación de tipos de corrupción basados en la jerarquía de los actores involucrados en actos de corrupción

Estado, el abuso de fondos públicos, el enriquecimiento ilícito y las negociaciones incompatibles. Son llevadas a cabo desde el interior de las entidades estatales y si bien son efectuadas por un servidor público, pueden

pública. Distinguiremos entre pequeña corrupción, corrupción administrativa y gran corrupción.

Pequeña corrupción (petty corruption)

o menos estables de recursos económicos defraudados al Estado. En este tipo de prácticas corruptas el sujeto perjudicado (pasivo) es el Estado, el patrimonio público, que es sometido a una serie de operaciones

Es aquella corrupción de escaso valor individual,

defraudatorias.

consistente normalmente en sobornos propiciados por

funcionarios

públicos

que

se

relacionan

Gran corrupción

directamente con particulares en el ejercicio cotidiano de sus cargos. Son característicos de este tipo de corrupción los pequeños sobornos cobrados por servidores públicos de policía, sistema judicial, salud, y educación. Si bien consisten en pagos de escaso monto, afectan a los ciudadanos y usuarios más desposeídos, que deben desprenderse de los escasos ingresos disponibles para acceder a trámites o servicios que por ley son gratuitos. De hecho,

26

Es aquella llevada a cabo por los niveles más altos de la autoridad pública, de cualquiera de las entidades y funciones del Estado. Se concreta en el otorgamiento indebido de grandes contratos, concesiones y licencias de operación, a cambio de grandes sobornos o puestos de jerarquía en el sector privado. Quienes pagan dichos sobornos son grandes empresas nacionales o transnacionales.

La gran corrupción también puede consistir en

presidentes) quienes se enriquecen mediante el uso

actividades y procesos de enriquecimiento ilícito. Este

discrecional y arbitrario de su poder de decisión,

enriquecimiento

es obtenido gracias a una serie de

malversaciones y muchas veces por el uso irregular

administración de cuantiosos recursos públicos.

de los gastos reservados. Para ello las autoridades

En estas prácticas pueden actuar en connivencia

corruptas pueden utilizar empresas u organizaciones

con familiares o con intermediarios (testaferros).

Cuando la gran corrupción se efectúa de acuerdo o

valores y grandes sumas de dinero público mediante

con la complicidad con particulares, estos consisten

transferencias y pagos falsos.

usualmente en grandes empresas nacionales o transnacionales.

Las tres categorías de corrupción, así como los delitos más comunes asociadas a ellas, pueden

La corrupción administrativa puede darse en el nivel directivo medio y en los niveles profesionales de las entidades públicas. Tales funcionarios conocen

público, y están en mejores condiciones de evadir

enriquecerse, mediante malversaciones, sobornos a

al Estado.

En el nivel jerárquico inferior se dan clásicamente

Este último consiste en pequeñas apropiaciones de A: autoridad; F: Funcionario/servidor público; U: usuario/

los bienes puestos bajo la custodia de funcionarios

ciudadano; GE: Gran empresa; Int: Intermediario; Fam: Familiar/

de bajo rango organizacional. Por su parte, el

pariente; ME: Mediana empresa; PE: Pequeña empresa.

soborno se traduce en pagos ilegales que deben realizar particulares/usuarios a funcionarios públicos que atienen directamente personas, para recibir (o

tres tipos de corrupción mencionados se pueden dar en una misma organización estatal. En el nivel más alto de la jerarquía institucional la corrupción asume

órganos de justicia, centros de salud y en general en lugares de contacto periódico con personas de

altas autoridades estatales (ministros y secretario de

escasos recursos.

estado, altos magistrados, congresistas, contralores,

27

Estas tres formas de corrupción pueden darse en una misma institución o sector, aunque su integración

considerar también sistémica aquella serie de

por lo general no se produce. Cuando esto ocurre,

prácticas corruptas que conforman un sistema

las diversas formas de corrupción se integran de

corrupto, y que puede afectar diversos ámbitos, desde la relación entre los sistemas político y económico

de recursos administrado o regulado por algunos

(nacional) a las operaciones de una institución o área

actores que controlan las transacciones ilegales o a

pública (sectorial). En estos casos, los diferentes

sus operadores.

actores del proceso corrupto se comportan como componentes de un sistema, en el que interactúan

Ahora bien, y tomando en cuenta las categorías

en condiciones de competencia o connivencia, con el

que acabamos de examinar, nos abocaremos a dos

objetivo de acceder de manera más o menos estable

tipos de corrupción basadas en un mayor grado de

a recursos públicos u oportunidades de negocios.

forma en la corrupción sistémica y la captura del

• Podemos entender entonces la captura del Estado

7

Estado :

como un mecanismo ilegítimo por el cual algunos grupos económicos, políticos y/o grandes empresas

Corrupción sistémica

persiguen obtener de manera permanente ventajas

• Desde una perspectiva general, se utiliza este

o privilegios de naturaleza económica, mediante

término para describir aquella corrupción organizada y que se lleva a cabo como un componente integrado

legislación, regulación o decisión jurisdiccional en

y esencial del conjunto del sistema político,

materias económicas en un país dado. La captura

económico y social, de forma que los órganos de

puede recaer sobre todo en el sistema político o de

control y vigilancia no se encuentran en condiciones

gobierno, o sobre sectores determinados, como la

de contenerla.

educación o la salud, que como resultado de ello dejan de estar al servicio de los ciudadanos y se destinan a satisfacer los intereses económicos de los

Captura del Estado

grupos que logran dicha captura.

puede ejercer el sector privado sobre el sector

En los procesos de captura operan diferentes actores,

público, a través de pagos y promesas de negocio,

entre los que se encuentran los grupos interesados,

destinada a obtener ventajas mediante la dictación

intermediarios, la entidad capturada, y la entidad

de leyes y regulaciones favorables.

siguiente manera: 7. Existen distintas definiciones de corrupción sistémica y captura del Estado. En esta sección tratamos de brindar definiciones simplificadas de tales categorías.

28

GE: Grupo económico; I: Intermediario; N: Órgano público normativo; E: Entidad pública ejecutora

La variedad de tipologías y caracterizaciones de la corrupción que se exponen, no debe hacer olvidar que

C. CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN8

existe otro conjunto de factores que constituyen su contrapunto positivo, base de toda prevención. Entre ellos se encuentran los comportamientos personales íntegros, las culturas institucionales éticas, y las respuestas institucionales orientadas a la prevención y la lucha contra la corrupción, como la transparencia y de la rendición de cuentas, la función auditora y las medidas de control interno, el fomento de la ética pública, la lucha contra la impunidad judicial, etc. En el Módulo 3 del Curso se presentará estos elementos con mayor detalle y profundidad.

Las explicaciones sobre las causas de la corrupción son múltiples y provienen fundamentalmente de las ciencias sociales y económicas. Atrás han quedado las teorías basadas esencialmente en fundamentos religiosos, morfológicos y biológicos para explicar el comportamiento corrupto. Las diversas explicaciones causales de la corrupción se encuentran en parte en las teorías psicológicas y sociológicas sobre la delincuencia, y desde otra perspectiva en las teorías económicas del comportamiento humano.

Considerando que la corrupción es una conducta desviada que, en ciertos contextos se transforma en delito, las teorías sobre las causas del delito ayudan a comprender el fenómeno corrupto. Dentro de un marco muy amplio y variado como para abordarlo 8. Algunos apartados tomados de: Delgado Gutierrez, Adriana. (2009). Punteo Unidad 1 Curso Anticorrupción y Desarrollo humano. Bogotá, Colombia.: Escuela Virtual.

29

en este curso, nos enfocaremos únicamente

permitirán introducirnos en elementos de análisis

sobre las teorías del aprendizaje, de la anomia,

causal para la comprensión de este fenómeno complejo, a la vez que permitirán profundizar en su

etiquetamiento, y de la elección racional. Estas nos

estudio a quienes lo deseen.

• Para la teoría del aprendizaje (Sutherland,

en el corto o largo plazo. Entre estas se encuentra

Clinard y Meier, por citar algunos), toda conducta

por ejemplo el exceso de factores favorables a la

delictiva (corrupta) es aprendida. La motivación

violación de la ley, como la ausencia de controles y

para los comportamientos corruptos se halla en

la alta valoración social del enriquecimiento.

la interacción transaccional entre el individuo y el grupo de personas con las cuales usualmente

• Según la teoría de la anomalía (Durkheim, Merton,

interacciona en lo cotidiano. La conducta delictiva es

Cloward y Ohlin) la motivación para los actos delictivos

aprendida y transmitida entre los individuos a través

no se encuentra tampoco en las características

de la interacción, sea mediante la propia iniciativa

intrínsecas del individuo sino que en la estructura

o a través de la observación de los otros con

social. Básicamente, la conducta delictiva se produce como resultado de la violación de normas debido

se incrementa cuando aumenta su probabilidad

a las inconsistencias/tensiones en la estructura

de ser

sociocultural en que tienen que vivir los sujetos.

recompensada. Según esta explicación,

una persona transgrede las normas legalmente establecidas debido al aprendizaje que se genera

La tensión social se produce debido a que el

mediante la interacción cotidiana con otros en

individuo vive en una estructura social sin normas y valores éticos que le resulten útiles para regular y

que le recompensa. Como consecuencia de esta

guiar su comportamiento. Esto se produce porque en

explicación, se aprende a ser corrupto dentro de

la sociedad en que se encuentran hay una asimetría entre los objetivos que pretende y los medios

pueden incentivar el comportamiento delictivo o

legítimos para lograrlos. En tales condiciones, el

corrupto, y en que existen condiciones reforzantes

sujeto buscará conseguir sus objetivos por cualquier

30

otro medio a su alcance, aunque sea ilegítimo. Vista

cambio en los mercados, las reglas sociales e

así, la corrupción es el mecanismo utilizado por el

institucionales y la tecnología.

individuo para obtener las metas demandadas por la sociedad y sortear los obstáculos que la estructura

• Las

(Coser, Dahrendorf, Vold,

social e institucional le imponen. Esta teoría permite comprender de mejor manera el fenómeno delictivo

a la vida en sociedad y un elemento vital para la

corrupto de grupos económicamente inferiores, pero

mantención y desarrollo de la misma. Alejándose de

muestra limitaciones para explicar los delitos de

las ideas funcionalistas clásicas sobre la armonía

cuello blanco y la gran corrupción.

• La teoría de la desorganización social, surgida

del delito como el resultado de luchas concretas de

de los sociólogos de la Universidad de Chicago,

intereses dio otra perspectiva para su análisis, y

postula que la desviación (el delito, la corrupción) es

promovió el estudio de las relaciones de poder y el

un subproducto natural dentro de un cambio social

papel que juega, entre otros, el derecho penal en la

rápido. Esta explicación considera la sociedad como una colectividad de personas vinculadas entre sí por una serie interrelacionada de normas sociales asimiladas a través del proceso de socialización, y que

mecanismo, al menos potencialmente positivo, de

les sirven como guía para la acción. En un contexto

innovación y cambio social.

de cambio se produce una ruptura del orden social normativo y socialmente establecido, surgiendo los comportamientos corruptos ya que los individuos no

enfocados en las relaciones de poder, y que ayudan

se sienten con controles internos y externos que les

a explicar fenómenos como la corrupción política y

ayuden a regular su comportamiento. En resumen,

la gran corrupción (y eventualmente la captura del

los cambios sociales rápidos suelen generar una

Estado) en la medida que tales prácticas ilícitas

ruptura del control social normativo, y esto explica la

constituyen violaciones de la ley motivadas por el

desviación, como es el delito y la corrupción. de poder. Desde la economía, estas concepciones La incapacidad de la sociedad para regular el comportamiento de los individuos por medio de unos

(teoría sobre toma de decisiones y teoría de los

mecanismos éticos, que deben ser internalizados en el proceso de socialización, está en la base

interpersonales y económicos basados en el modelo

del problema. Esta teoría entrega elementos que

del actor racional, que supone que la gente hace

permiten comprender el fenómeno de la corrupción

elecciones informadas y toma decisiones sobre

en un entorno nacional e internacional de acelerado

bases racionales, sopesando oportunidades de

31

ganar y perder. Desde esta perspectiva, se pueden

teoría fue desarrollada en sus inicios por la corriente

alcanzar explicaciones sobre la forma en que los

utilitarista inglesa (Bentham, Mill) y posteriormente

individuos adoptan decisiones de delinquir o llevar a

por economistas (Becker) que llevaron el análisis

cabo un acto corrupto.

económico del comportamiento humano más allá del mercado. Becker elaboró el modelo económico del

• La teoría del etiquetamiento (Goffman) parte

crimen que describe una conducta desviada guiada

del supuesto de que el individuo es considerado

por el cálculo de utilidad relativa en la que se ponen

delincuente cuando los demás lo consideran (etiquetan)

como

tal.

La

corrupción

no

es

tener tal conducta. Así, la racionalidad implica que

independiente de la reacción negativa de quienes

algunos individuos se transforman en criminales

lo condenan, siendo corrupto cuando le etiquetan como tal, y no siéndolo mientras no le consideren

en relación al trabajo legal, teniendo en cuenta la

corrupto. Así, la desviación no es una cualidad del

probabilidad de ser capturado y procesado, y la

acto delictivo cometido por una persona, sino que

severidad del castigo.

la consecuencia de la aplicación de las normas y sanciones a una persona caracterizada como

Este análisis da lugar a una serie de estudios y formas

“delincuente” por parte de los otros.

de comprender la toma de decisiones que precede la realización de una conducta criminal, donde la

El desviado (corrupto) es una persona que ha sido

racionalidad es un factor esencial. La teoría de la

etiquetada como tal. Lo importante es la reacción

elección racional también ha dado lugar a estudios

social a los comportamientos corruptos o, visto de otro modo, no es importante que el individuo

medidas tales como el aumento de la severidad de

viole la ley como que la sociedad, a través de sus

las penas o, mejor aún, la certeza de la pena y por

mecanismos, como los tribunales de justicia, etiquete

tanto la importancia del buen funcionamiento de los

a alguien como delincuente o corrupto. La teoría del

sistemas de justicia y la disminución de la impunidad.

categorías de desviación social las estructuras de poder en la sociedad, que serían diseñadas por los

• Teoría de la elección racional. Los teóricos de la elección racional elaboraron un modelo general de conducta, según el cual las acciones de las personas están guiadas por un racionalismo cuyo objetivo es calculado para obtener placer y evitar dolor. Esta

32

D. DESARROLLO HUMANO Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA: SU RELACIÓN CON LA CORRUPCIÓN

Como señaló Mahbub ul Haq, creador del Informe sobre Desarrollo Humano,“ el objetivo principal del desarrollo es ampliar las opciones de las personas.

y cambiar con el tiempo. A menudo las personas

en forma inmediata, en las cifras de crecimiento o ingresos: mayor acceso al conocimiento, mejores • Es el proceso de ampliación de las opciones de las personas a través de la expansión de los

funcionamientos

y

capacidades

humanas.

Comprende el entorno que hace posible que las personas puedan ampliar su vida productiva y creativa de acuerdo con sus necesidades e intereses.

servicios de nutrición y salud, medios de vida más seguros, protección contra el crimen y la violencia física, una adecuada cantidad de tiempo libre, libertades políticas y culturales y un sentido de participación en las actividades comunitarias.

El objetivo del desarrollo es crear un ambiente propicio para que la gente disfrute de una vida larga, saludable y creativa”.

De acuerdo con esta concepción, el desarrollo no es solamente el crecimiento económico, también comprende el contexto de oportunidades que llevan a desarrollar capacidades humanas en el sentido de disfrutar de una vida larga y saludable, acceder a la educación y a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida digno y participar en la vida social y comunitaria, entre muchas otras. Visto así, el DH es un proceso por el que una sociedad mejora las condiciones de vida de sus ciudadanos a través de un incremento de los bienes con los que puede cubrir sus necesidades básicas y complementarias, y de la creación de un entorno en el que se respeten los derechos humanos de todos ellos.

El desarrollo humano entonces es el desarrollo de la gente, por la gente y para la gente.

33

El enfoque de desarrollo humano plantea elementos muy importantes9, tales como:

Por otra parte, la gobernabilidad democrática está

Ciertamente, la gobernabilidad democrática es una

íntimamente ligada al desarrollo humano, en tanto

condición necesaria para el desarrollo humano,

es esencial para hacer que el desarrollo funcione.

que incide en la manera en que se ejerce el poder

El PNUD entiende por gobernabilidad democrática

en un país, así como en la medida que los y las ciudadanas pueden ejercer sus derechos y alcanzar sus objetivos. El ejercicio de la democracia, el

dentro de un orden jurídico vigente. Para el PNUD

funcionamiento debido y legítimo de los órganos

ésta es una condición necesaria de un Estado de

estatales, la entrega de bienes y servicios públicos

Derecho, junto con la independencia de los poderes

satisfactorios a la ciudadanía, el pleno desarrollo

y un sistema legal que garantice el goce de las

de las libertades personales y económicas

libertades y derechos civiles, sociales, políticos y

todos aspectos esenciales de una gobernabilidad

culturales de las personas. Para ello se requiere de

democrática y que inciden en el progreso de los

instituciones basadas en los principios de equidad,

países y en el bienestar de sus habitantes.

son

libertad, participación en la toma de decisiones, transparencia, rendición de cuentas y, promoción de

Los esfuerzos realizados para que las políticas de

la inclusión de los sectores más vulnerables.

desarrollo humano sean más transparentes pueden generar ganancias tanto para la gobernabilidad democrática como para lograr una mayor reducción

9. Ver Breve Capsula de Desarrollo Humano y Gobernabilidad Democratica, compilado por Berthin y Espinoza para la Escuela Virtual, 2010.

34

no se puedan alcanzar automáticamente, ya que

Hoy en día es generalmente aceptado que la

los mecanismos para la rendición de cuentas y

transparencia en la gobernabilidad democrática es

anticorrupción deben estar funcionando, implicando

un elemento esencial. Mientras más informados

no

de

estén los ciudadanos sobre cómo toman y ejercen

transparencia y rendición de cuentas. Un gobierno

decisiones sus gobiernos democráticos electos,

solo

normas,

sino

también

sistemas

abierto tiene una mayor apertura a compartir y hacer publica información, lo cual no solo se puede

desempeñen en los diálogos políticos con sus

traducir a más rendición de cuentas sino también a

gobiernos y sus representantes electos.

que la población tome decisiones más informadas, y hasta puede ayudar a reducir oportunidades para

Esencialmente, cuando la transparencia es vinculada

prácticas corruptas. Esto también es esencial para

a la gobernabilidad democrática y al desarrollo

las políticas públicas, ya que puede mejorar la

humano, se puede argumentar que la transparencia es el factor habilitador que contribuye a engranar

impacto presupuestario.10

dos motores poderosos que pueden ayudar a reducir la desigualdad y la pobreza. El gozar de

El PNUD también ve al fenómeno de corrupción como

mayor apertura e información le facilita al público tomar decisiones políticas informadas, mejorar la

que no está funcionado bien. Reconoce también

rendición de cuentas de parte de sus gobiernos, y

que las características de una gobernabilidad

reducir riesgos de corrupción.

democrática efectiva para el desarrollo sostenible son la participación ciudadana, el estado de derecho,

Es esencial también contar con mayor transparencia

la transparencia, y la rendición de cuentas. La

para el desarrollo humano ya que puede mejorar la asignación presupuestaria y de recursos, aumentar

importancia de una gobernabilidad democrática perspectivas de crecimiento para la libertad política Objetivos del Milenio (ODMs). Este vínculo emerge

y la participación ciudadana. Las imperfecciones

del hecho de que instituciones públicas inefectivas a

en la información incrementan los costos de

menudo tienden a afectar más adversamente a los

transacciones y dan lugar a relaciones asimétricas

sectores pobres y vulnerables de la sociedad.

11

entre el gobierno

y los gobernados, afectando

adversamente procesos democráticos clave tales como los de participación ciudadana.12 10. Gerardo Berthin and Lotta Sandin, “¿Tiene la Transparencia una Recompensa para la Gobernabilidad Democrática y el Desarrollo Humano? Explorando la Evidencia Inicial en el Caso de América Latina y el Caribe,” Documento de Trabajo, Centro Regional de Servicios del PNUD para América Latina y el Caribe, 2011.

11. PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2002: Profundizar la Democracia en un Mundo Fragmentado. Nueva york: PNUD, 2002.

12. Gerardo Berthin & Lotta Sandin, “¿Tiene la Transparencia una Recompensa para la Gobernabilidad Democrática y el Desarrollo Humano? Explorando la Evidencia Inicial en el Caso de América Latina y el Caribe,” Documento de Trabajo,Centro Regional de Servicios del PNUD para América Latina y el Caribe, 2011.

35

Sin embargo, la corrupción es uno de los

Según Transparencia Internacional (TI;2008) “la alta

fenómenos más importantes que pueden afectar

corrupción persistente en los países de bajo nivel de

la gobernabilidad democrática y el desarrollo

ingreso equivale a un desastre humanitario constante”,

humano. Los estudios económicos sugieren que

y añade que hay “un fatal vínculo entre pobreza,

ésta constituye un impuesto muy elevado sobre la

instituciones fallidas y corrupción”. Un estudio de la

inversión extranjera.

Agencia de Cooperación Alemana ( GTZ, 2004), reveló

Ejemplo

que mientras más extendida está la corrupción, peores

En muchos países en desarrollo, la corrupción

afectando directamente el ingreso de los ciudadanos,

también constituye un “impuesto regresivo” para el

especialmente a las poblaciones más pobres y, por

sector de las familias: los hogares de ingreso más

ende, obstaculizando el Desarrollo Humano.

son los datos macroeconómicos (renta per-capita),

bajo tienden a pagar una parte desproporcionada de los sobornos con sus ingresos para poder acceder

Desde otra mirada, algunas aproximaciones a la

a los servicios públicos (si se los compara con los

relación entre corrupción y Desarrollo Humano destacan que los funcionarios públicos y políticos

teniendo menos acceso a tales servicios a raíz de

corruptos están menos interesados en invertir en

la corrupción. Siguiendo las estimaciones someras

programas y proyectos asociados con la salud, la

del Instituto sobre el alcance de las transacciones

educación, el bienestar de los ciudadanos, medio

anuales en todo el mundo que se ven afectadas por la

ambiente, erradicación de la pobreza, etcétera,

corrupción, el monto ascendería a aproximadamente US$1billón13.

con programas y proyectos pilares de los gobiernos de turno, como los de infraestructura y desarrollo

Existe un reconocimiento de que la corrupción tiene un impacto negativo sobre el Desarrollo Humano.

La corrupción es una práctica extendida en países

Por consiguiente, cuando los funcionarios públicos

ricos y pobres, sin importar su nivel de desarrollo,

corruptos están más atraídos por proyectos y

sin embargo, algunos estudios han demostrado que

programas a gran escala, se presentan algunos

es mayor el impacto negativo de la corrupción en

desequilibrios en la estructura del gasto público,

los países con desarrollo bajo y medio, afectando

debido a que, la mayoría del presupuesto asignado

principalmente a las poblaciones en condición de

a estos programas nunca llega a las poblaciones y

vulnerabilidad social. (UNDP, 2008c, p.10).

sectores asignados (UNDP, 2008e). Sin embargo, la corrupción también se presenta en la implementación

13. US$ 1.000.000.000.000.- Six Questions on the Cost of Corruption with World Bank Institute Global Governance Director Daniel Kaufmann. En: http://go.worldbank.org/KQH743GKF1

36

de este tipo de programas (sociales) perjudicando, principalmente, a las personas en situación de pobreza y a grupos vulnerables.

Consecuencias de la Corrupción permanentes, así como la exclusión que generan La corrupción no sólo afecta ciertas variables

de otros grupos de interés (económicos, políticos, étnicos, etc.).

en el uso o asignación de recursos económicos.

La corrupción también impacta negativamente en

Gobernabilidad Democrática y Desarrollo Humano

la cultura moral de la sociedad y sus grupos, en la

están íntimamente relacionados en la búsqueda de

capacidad de ejercer ciudadanía y en el ejercicio de la

bienestar y felicidad. La corrupción es un elemento destructor de la potencialidad virtuosa de ambas dimensiones. La lucha contra la corrupción es parte de aquella búsqueda.

de aquello que es deseable desde el punto de vista colectivo, afectando y subvirtiendo los mecanismos de control social y las posibilidades de organización y de cohesión social.

E. INSTRUMENTOS PARA COMPRENDER LA DINÁMICA DE LA CORRUPCIÓN

El proceso democrático puede verse afectado por la corrupción del sistema electoral y del sistema de Debido a la naturaleza clandestina de la corrupción, restringiendo el acceso al poder a personas, grupos

la heterogeneidad

de las acciones y los actores

y partidos. Asimismo, el Estado puede ser dilapidado debido a las continuas y organizadas prácticas

claramente sus efectos, comprender la dinámica de la

corruptas de grupos y autoridades políticas.

corrupción es una tarea extraordinariamente difícil.

El estudio de la corrupción se enfrenta al desafío al establecer privilegios transitorios o permanentes

de conocerla, de comprender sus manifestaciones, sus dinámicas y la inter-relación de ésta con los

grupos, organizaciones, empresas y comunidades.

fenómenos individuales, grupales, institucionales,

Los pagos irregulares, los sobornos, por mencionar

sociales, políticos, económicos y culturales. Otro

algunos, tienen por objeto obtener un negocio,

desafío es establecer el alcance que tiene y la

ingreso o posición que no se obtendría de otro modo

profundidad de la misma en un determinado contexto

(un modo correcto o en igualdad de condiciones) perjudicando a quien si debió haber accedido a él. El amiguismo, el nepotismo, y el clientelismo están destinados a lo mismo, aunque sus efectos

37

Para comprender la corrupción y cómo opera en

agencias de cooperación y donantes. Estos informes

un determinado lugar (un país, una organización,

muchas

una localidad) se requieren análisis complejos que

pretenden evaluar las manifestaciones y envergadura

veces

tienen

carácter

diagnostico

o

incorporan diversas variables tales como: etapas iniciales de proyectos de cooperación. Como • Informes de país

se verá más adelante, los análisis sectoriales de la

• Informes de gobernabilidad y anticorrupción

corrupción están siendo valorados como mecanismos

• Informes nacionales sobre y ética

más precisos de diagnóstico del problema, y como

• Informes de riesgo • Auto-evaluaciones

la gestión de riesgos de corrupción.

• Informes sombra • Herramientas analíticas utilizadas por organismos

Junto con todo lo anterior, y a veces de manera

-

independiente, se utilizan herramientas de medición

cionales y transnacionales, organizaciones de la

para determinar la presencia relativa de corrupción

sociedad civil, empresas y gobiernos.

entre países, el alcance del fenómeno y su profundidad.

Estas herramientas son cuantitativas, se basan en

Existen informes de país, informes de gobernabilidad y

información primaria (y a veces secundaria) y

anticorrupción, informes nacionales sobre transparencia y ética, informes de riesgo, auto-evaluaciones, informes

sociales complejos. Dentro de estos mecanismos

sombra, y una serie de herramientas analíticas

se encuentran las encuestas de percepción de la

utilizadas por organismos internacionales, instituciones

corrupción, encuestas de experiencia de corrupción (como las de victimización), índices nacionales de

organizaciones de la sociedad civil, empresas y

integridad, índices de transparencia, índices de

gobiernos. Estas integran el análisis de la corrupción

gobernabilidad y anticorrupción, etc.

dentro de un contexto mayor y permiten contar con una visión profunda, aunque a veces menos precisa, acerca

Conocer, evaluar y medir la corrupción es un tema

de la presencia y funcionamiento de la corrupción en

controversial. No existe acuerdo sobre la forma

los sistemas político, institucional o económico de un

correcta de hacerlo y la validez de los indicadores,

país o grupos de países. aquí. A continuación se exponen sintéticamente las También

existen

investigaciones

e

informes

iniciativas más conocidas de medición de la corrupción, y los enlaces para obtener mayor información.

alcance nacional o sectorial, que son elaborados por expertos para satisfacer la demanda de información

38

Medición de la corrupción Herramientas cuantitativas

Índice de la Percepción de Corrupción

Índice de Empresas que Pagan Soborno

Descripción: Probablemente el índice más comúnmente Descripción: usado. Mide los niveles percibidos de la corrupción en economías del mundo en función de la probabilidad de el sector público en 183 países y territorios alrededor que las empresas de estos países, según la percepción del mundo. Usa la percepción de corrupción reunida en de los encuestados, paguen sobornos en el exterior.

Complemento del IPC, este índice mide la “oferta” de una “encuesta de encuestas”.

la corrupción.

Publicado por: Transparency International

Publicado por: Transparency International

Datos: www.transparency.org/research/cpi/overview

Datos: www.transparency.org/research/bpi/overview

Metodología: http://cpi.transparency.org/cpi2011/

Metodología: http://bpi.transparency.org/bpi2011/

in_detail/

in_detail/

WGI World Governance Indicators Indicadores de

GCB Global Corruption Barometer Barómetro de

la Gobernabilidad Mundial

la Corrupción Mundial

Descripción: Informes de los indicadores globales e Descripción: Encuesta mundial de opinión pública individuales de la gobernabilidad para 213 economías sobre opiniones y experiencias de Corrupción. Como durante el período de 1996-2010, considerando seis entrevista al público en general, proporciona un dimensiones de gobernabilidad: niveles de voz y indicador de cómo se ve la corrupción a nivel nacional rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia y cómo se evalúan los esfuerzos para combatir la de violencia, efectividad gubernamental, calidad de las corrupción en el mundo. regulaciones, imperio de la ley, control de corrupción.

También proporciona una medida de experiencias de corrupción de las personas en el año pasado. El

Publicado por: World Bank Institute Datos: http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc

100.000 personas en 100 países y ofrece el cubrimiento

_country.asp (interactive)

más amplio a la fecha.

Metodología: http://info.worldbank.org/governance/ wgi/re sources.htm

Publicado por: Transparency International Datos: www.transparency.org/research/gcb/overvie w Metodología: http://gcb.transparency.org/gcb201011/ in_de tail/

39

Herramientas cualitativas: NIS National Integrity Systems Sistema Nacional de Integridad

GIR Global Integrity Report

Descripción: El Sistema Nacional de Integridad evalúa Descripción: El Global Integrity Report evalúa tanto el los pilares clave en un sistema de gobernabilidad, tanto marco legal de anticorrupción del país como la impleen términos de sus riesgos de corrupción interna como mentación práctica y ejecución de ese marco, y mira su contribución en la lucha contra la corrupción en toda de cerca si el ciudadano puede acceder de manera su extensión.

efectiva y usar las protecciones de anticorrupción.

Descripción: El Global Integrity Report evalúa tanto Publicado por: Global Integrity el marco legal de anticorrupción del país como la Datos: www.globalintegrity.org/report implementación práctica y ejecución de ese marco, y Metodología: www.globalintegrity.org/report/ mira de cerca si el ciudadano puede acceder de manera methodology efectiva y usar las protecciones de anticorrupción.

Publicado por: Transparency International Datos: www.transparency.org/whatwedo/nis Metodología: nis/ NationalIntegritySystem_Background_an d_ Methodology.pdf

40

ser tomadas en cuenta al examinar el fenómeno de

Objetivo del Módulo

la corrupción. Una de ellas es que la región no es Este Módulo tiene como objetivo aportar una mirada

pobre, pero tiene muchos pobres.

general sobre la situación de la corrupción en el Sus actividades económicas son fundamentalmente secundarias y terciarias, cuenta con abundantes políticos, económicos y sociales, así como los

recursos naturales, y económicamente es la tercera

principales factores de vulnerabilidad. Se describe

región más rica del planeta, con un Producto Interno

l a realidad actual de l a corrupción, empleando l a

Bruto (PIB) anual aproximado de US $ 6 billones.

evolución de los principales indicadores en los últimos

Sus principales economías son Brasil, México y

años. Finalmente, s e exponen las tendencias de la

Argentina, Colombia y Perú. Sin embargo, la pobreza

acción anticorrupción en el continente, destacando

de la región alcanza al 29% de la población14 (y hasta

algunas

un 45% de los niños menores de 18 años)15.

experiencias

relevantes.

Se

presenta

bibliografía que podrá ayudar a profundizar en algunos de los temas desarrollados.

Junto con lo anterior, ALC es una de las regiones más desiguales del mundo. A nivel de países, aunque

A. EL CONTEXTO DE LA CORRUPCIÓN EN LA REGIÓN

su PIB per cápita promedio es de US$8,95216,hay diferencias que van desde los US$15,260 en Chile a los US$1,370 en Haití. Al interior de los países la desigualdad económica es aún más profunda. Por ejemplo, el 10% más rico tiene el 48% de los ingresos, mientras que el 10% más pobre sólo el 1.6%; ALC es la región del mundo con la mayor inequidad en la distribución de la propiedad de la tierra; y la mitad de los niños que comienzan la primaria no la terminan, y sólo terminan la universidad el 0.9% de los estudiantes provenientes del quintil más pobre17.

América Latina y el Caribe (ALC) es una región joven con un territorio equivalente a Oceanía y

14. Panorama Social de América Latina 2012, CEPAL, 2013. En: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/5/48455/PanoramaSocial2012.pdf

que albergan a casi 600 millones de habitantes. ALC

15. Idem: “El porcentaje de indigentes menores de edad (hasta 17 años) es del 51% y el de menores pobres no indigentes, del 45%; es decir, prácticamente la mitad de los pobres son niños.”

(Foto: Niños indígenas desplazados en Colombia)

tiene algunas características generales que deben

16. Según FMI, 2011.

Europa juntos, dividido en una treintena de países

17. Indicadores para América Latina, Niños en situación de pobreza extrema y pobreza total, CEPAL, 2011.

42

Como precisa el último Informe sobre Desarrollo

Factores de vulnerabilidad ante la

Humano del PNUD, aunque a diferencia de las

corrupción

tendencias mundiales generales, desde el año 2000 se ha reducido la desigualdad en el nivel de ingresos

Examinando algunas características de la región con

en América Latina, su distribución sigue siendo la los países de ALC comparten ciertos aspectos que

más dispar de todas las regiones18.

los hacen vulnerables y pueden facilitar la corrupción Asimismo, es una región democrática pero con

pública y/o privada.

problemas de gobernabilidad. Si bien desde hace dos décadas, casi todos los países del subcontinente viven en democracia, y sus ciudadanos gozan de libertades civiles básicas y prensa libre, hay serias dudas sobre su estabilidad y la capacidad de satisfacer las crecientes necesidades de la gente. De acuerdo al Segundo Informe del PNUD sobre la Democracia en América Latina la región enfrenta serios retos que han llevado a una profunda insatisfacción popular con los líderes elegidos democráticamente.

El crecimiento

1. La existencia de sistemas de gobierno democráticos que muestran un agotamiento en términos de desempeño El Segundo Informe del PNUD sobre la Democracia en América Latina publicado el 2010 señala que los gobiernos democráticamente electos de la región aún no pueden cumplir las aspiraciones políticas, sociales y económicas de la mayoría de sus poblaciones. Las enormes disparidades en materia de ingreso en América Latina representan también una amenaza directa para la consolidación de la democracia de participación ciudadana, una

han provocado el malestar popular y socavado la 19

.

durante la década.

2. La débil capacidad de los Estados para llevar adelante sus políticas y hacer efectiva la ley La efectividad del gobierno es baja en la mayoría de sus países, y casi todos estos muestran un bajo nivel de imperio de la ley, sus poderes judiciales son

es restringido para amplias masas de la población, especialmente para los más pobres. De acuerdo al último Índice de Gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial20,Perú, Argentina, Brasil, Bolivia, 18. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2013. El Ascenso del Sur. 19. OEA-PNUD. Nuestra Democracia, 2010. (Foto: En Ambato, Ecuador)

20. Anti-corruption & Governance Index, World Bank Institute, 2012. En: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports

43

Ecuador, Honduras, Paraguay, Nicaragua, República Dominicana, El Salvador, Cuba y Venezuela, muestran un indicador de efectividad del gobierno del 50% o inferior (con un indicador inferior de hasta 13% para Venezuela).

Lo mismo sucede con el índice de imperio de la ley respecto donde todos los países a aexcepción de Brasil, Costa Rica, Uruguay y Chile están por debajo del 50%, y hasta niveles inferiores a un 20% e n el caso de Guatemala, Bolivia, Ecuador, Honduras y Venezuela. Sólo cuatro países de América Latina muestran un nivel de imperio de la ley superior al 50% (Chile, Uruguay, Costa Rica y Brasil).

44

Junto con lo anterior, en muchos países se considera

cifras similares a las de Colombia o El Salvador23.

que el sistema de designación de los integrantes de

Junto con esta situación, cada vez adquiere

los tribunales superiores está sometido fuertemente

más importancia como riesgo para la seguridad ciudadana y la estabilidad política la incidencia de la

riesgos de corrupción posterior, a lo que se suman una

producción, distribución y consumo de drogas en toda la región. Esto resulta especialmente preocupante

21

e inferior de los sistemas judiciales .En la mayoría de

si se toma en cuenta que en los últimos años se

países desarrollados, lo que ha incrementado su facilitan la perpetración de actos corruptos.

comercialización en los países subdesarrollados, sin

3. La inseguridad debido a la criminalidad y la

luchar contra este problema. Otro estudio menciona al

violencia Según la Organización Mundial de la Salud (OMS),

y la debilidad del Estado como impedimentos para el

América Latina y el Caribe es la segunda región

desarrollo económico y político de Latinoamérica24.

más violenta del mundo, y en donde existen altos

El Caribe también es mencionado como una zona

índices de violencia interpersonal y criminal. Según el Latinobarómetro, el 35.9% de los encuestados ha

la seguridad de la población, la actividad turística y

sido, o su familia, víctima de un delito en los últimos

los modos de vida de la juventud se ven perjudicados

12 meses. Los mayores niveles en este estudio los

por esta situación.

muestra Venezuela (52%) y luego Argentina, Brasil, México, Honduras y Perú, con cifras levemente

4. Una alta concentración de la riqueza y una

superiores al 40%. Asimismo, la región cuenta con

amplia distribución de la pobreza

una alta tasa promedio de homicidios, aunque con grandes diferencias, donde en Latinoamérica la mayor tasa se encuentra en Honduras, El Salvador,

A pesar de ser una región con un PIB de seis billones de dólares anuales, la desigualdad de ingresos es una de las más altas del mundo. El 20% más rico25

22

Colombia y México . Por su lado, el Caribe es quizás la región más violenta del mundo, donde el número

de Colombia obtiene el 60,2% de los ingresos (2010), esta situación es similar en otros países de ALC:

de asesinatos cada 100.000 habitantes supera el

21. Controles y descontroles de la corrupción judicial. Evaluación de la corrupción judicial y de los mecanismos para combatirla en Centroamérica y Panamá,” Fundación para el Debido Proceso Legal, 2007.

22. Medido en homicidios cada 100.000 habitantes

23. Crime, violence and development; trends, costs, and policy options in the Caribbean,” UNODC and World Bank, 2007 24. Strategic Challenges in Latin America. Assessing the Threats and Managing the Responses.”

John Chipman, Conference on Strategic Perspectives on Latin America, IISS, 2009.

25. World Bank database, http://data.worldbank.org/

45

País

Porcentaje y año

Bolivia

59.3%; 2008

Honduras

59.9%; 2009

Brasil

58.6%; 2009

Guatemala

57.8%; 2006

Panamá

56.4%; 2010

Paraguay

56.4%; 2010

México

52.8%; 2010

República Dominicana

52.8%; 2010

Perú

52.6%; 2010

El Salvador

53.1%; 2009 49.4%; 201013 26

Por otra parte, según el Informe Mundial de la Riqueza 201327,a pesar de que en el año 2012 los individuos más acaudalados de Latinoamérica incrementaron su riqueza solamente en un 6.7%, en el transcurso de los años 2005 a 2008 incrementaron su fortuna en un 20.04%.

Efectivamente, los aspectos generales mencionados, Además de los cuatro aspectos mencionados, se favorecen la corrupción, en tanto generan condiciones y

especialmente asociadas a la corrupción pública

en los países de la región, y que son28:

e incentivos para la desviación y abuso del poder en la gran mayoría de los países de la región. Asimismo, las encuestas e índices internacionales recogen no sólo una impresión del alcance de la corrupción en la región, sino que múltiples constataciones sobre condiciones

26. Sólo muestran mejores índices en este aspecto específico, Uruguay, Venezuela y Chile (a pesar que observando el índice de Gini, Chile está entre aquellos más desiguales de la región, junto a Brasil, Bolivia y Colombia).

facilitadoras de la corrupción, como son la baja

27. Estudio realizado por Capgemini y RBC Wealth Management.

28. “La Corrupción en América Latina: Estudio Analítico Basado en una Revisión Bibliográfica y Entrevistas.” Parker, Berthin, de Michelle, y Mizrahi; 2004.

46

ley y bajos niveles de rendición de cuentas.

B. EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Examinados algunos hechos relevantes de la región asociados a la corrupción, es posible describir la situación actual del fenómeno, mirando el presente y Sin embargo también destacaba que la región la corrupción ha estado tan honda y tradicionalmente

percibe que hay progreso en la reducción de la

presente en la región, que durante décadas pasadas tuvieron aceptación las visiones que atribuían a la corrupción en América Latina un fundamento cultural.

Existen en todos los países frases tradicionalmente utilizadas por la población para describir, e incluso

y 15% (2009). La corrupción es una de las causas que genera este descontento con la democracia.

valorar la corrupción: desde el conocido “hoy por ti, mañana por mí,”, “nadie resiste un cañonazo de 50 mil pesos” y “a mis amigos todo, a mis enemigos la ley.”

América Latina y e l Caribe (ALC) e s una región extensamente afectada por l a corrupción, l a que adopta características endémicas, en cuanto se

Durante la última década del siglo XX ha habido escándalos de alta corrupción donde han aparecido

trata de un fenómeno localizado en toda la región y con un alto número de personas afectadas.

directa o indirectamente implicados gobernantes latinoamericanos. Así ocurrió en Argentina, Brasil, Ecuador, México, Nicaragua, Perú, y Venezuela.

Asimismo, comparada con otras regiones del mundo, ALC e s una r e g i ó n caracterizada p o r a l t o s n i v e l e s de corrupción. L a extensión del fenómeno

Estos escándalos, denuncias e investigaciones provocaron en la región descontento e indignación

es reconocida por funcionarios internacionales y expertos, y percibida claramente por la población.

pero también, por su recurrencia, se creó una percepción más o menos generalizada de que la corrupción era parte del sistema político democrático,

afectando

negativamente

el

veredicto sobre la democracia. El Latinobarómetro 2010 señalaba que “La corrupción es uno de los puntos que afectan a la democracia y su apoyo”.

Los índices más reconocidos internacionalmente recogen esta v i s i ó n de la ciudadanía. El Índice de Percepción de l a Corrupción (IdPC) 2010, de Transparencia Internacional, mostró que e n l a gran m a y o r í a de los países de l a r e g i ó n se percibe un alto nivel de corrupción.

47

Índice de Percepción de la Corrupción (IdPC)

Banco Mundial. Los seis indicadores del Índice de Gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial

•El IdPC, publicado por transparencia internacional,

corroboran esta tendencia.

mide anualmente desde 1995 la percepción de corrupción e n v a r i o s países utilizando una escala

La revisión de los indicadores permite observar

del 1 a l 10, donde 1 es alta y 1 0 e s baja.

adicionalmente

E n la mayoría de los países de ALC e l IdPC no

modalidades de corrupción. Si bien estos índices

sus

limitaciones

para

describir

son útiles para hacer comparaciones entre países, las únicas excepciones corresponden a Chile, Uruguay, y en menor medida, Puerto Rico y Costa

sectores de mayor corrupción, una labor que sí se

Rica. Un segundo grupo, e l más numeroso, estaría

puede encontrar presente en otro tipo de estudios de país30,tales como aquellos que tratan de medir la

los ubica entre los 3 y los 5.9 puntos. Por último, se

corrupción cotidiana31.

inferior a l o s 2.9 puntos (Venezuela, Honduras,

Actores de la corrupción en la

Nicaragua y Paraguay).

percepción ciudadana El concepto de corrupción que se utiliza en este

La visión sobre la extensión del fenómeno es corro-

curso es amplio, e involucra actos efectuados

borada por otras fuentes. El Índice de Gobernabili-

por agentes públicos y privados para ganancias

dad del Instituto Banco Mundial, muestra que la gran mayoría de los países de la región exhiben bajos indicadores en materia de control de la corrupción

29

que

teóricamente

los

corruptos

pueden

ser

empleados, gerentes y empresarios al interior de sus organizaciones,

funcionarios

públicos

de

La percepción sobre la extensión de la

cualquier rango, directivos y autoridades, sean

corrupción es persistente

nacionales, extranjeros o internacionales, dirigentes

La corrupción en la región es un fenómeno con

políticos, sociales, religiosos y gremiales, y en

presencia permanente. Los datos de los últimos diez

general, cualquier persona que ejerza algún nivel

años muestran que el panorama de la corrupción

de autoridad o poder otorgado en representación

no ha cambiado sustancialmente, salvo muy raras

de una colectividad. Se debe considerar asimismo,

excepciones (Brasil, Uruguay, Costa Rica, Ecuador,

que los actores de la corrupción pueden serlo activa

República

o pasivamente, es decir, como corruptores o ser

Dominicana,

Guatemala,

y

Bolivia)

entre los años 2001 y 2012. La persistencia del problema es evidenciado también en los datos del 29. El Índice de Gobernabilidad del instituto del Banco Mundial, utiliza seis indicadores, que son: voz y rendición de cuentas; calidad regulatoria; estabilidad política; imperio de la ley; efectividad gubernamental; y, control de la corrupción.

48

30. Un ejemplo es el Diagnóstico sobre la corrupción en Nicaragua patrocinado por el Programa Fondo conjunto de Donantes para la Anticorrupción en el 2009.

31. Ver por ejemplo, el Índice de Corrupción y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana en http://www.transparenciamexicana.org.mx/

sujetos de corrupción. Por eso una metáfora que se

De acuerdo a la misma fuente, las instituciones y

utiliza con frecuencia es que como en el tango, en la

sectores clave que serían menos propensas son

corrupción se necesitan “dos para bailar.”

las ONG y las organizaciones religiosas.

En ALC se llevan a cabo tradicionalmente actos de

Es necesario considerar también a los actores

gran corrupción, corrupción administrativa y pequeña

llamados a ejercer un compromiso y liderazgo en

corrupción, con la intervención de varios de los actores

las iniciativas anti-corrupción, desde papeles de

señalados más arriba. Sin embargo, hoy se pueden

supervisión y cumplimiento de las normas, o como

hacer algunas precisiones acerca de qué actores

actores no gubernamentales.

pueden ser percibidos como los más propensos a involucrarse en prácticas corruptas. El Barómetro Global de la Corrupción (BGC) 2013 consultó sobre instituciones y sectores clave que podrían ser más propensos a involucrarse en prácticas corruptas1932 y resaltó que en América Latina33 los partidos políticos son considerados los más propensos.

Le siguen muy de cerca el sistema judicial, el congreso/asamblea,

los

servidores

públicos

o funcionarios y la policía, siendo la percepción regional coincidente con los resultados a nivel global.

De acuerdo al BGC, los países en que los partidos políticos aparecen como los más expuestos de todos los actores son Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Uruguay y México. El sistema judicial fue el mencionado como más propenso en Bolivia y Perú; el Congreso/la asamblea nacional lo fue en Colombia y Paraguay; y la policía en Venezuela, México, El Salvador y Bolivia.

Como el fenómeno de la corrupción debe ser enfrentado en los distintos niveles de la gestión pública, deben considerarse los equivalentes de estos actores en los niveles intermedio y local. Por último, no deben olvidarse los actores intergubernamentales multilaterales

(Naciones

relacionadas,

Banco

Unidas

Mundial,

e

Fondo

instituciones Monetario

Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.)

32. Las instituciones y sectores considerados en el Barómetro son los partidos políticos, el congreso, la policía, los empresarios / sector privado, los medios de comunicación, los empleados públicos, el sistema judicial, las ONGs, las organizaciones religiosas, el ejército y el sistema educativo.

33. En el estudio sólo se consideró a nueve países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Uruguay, Paraguay, México, Perú y Venezuela.

o no gubernamentales (Transparencia Internacional), cuyas agendas inciden muy decisivamente en las iniciativas y acciones de los gobiernos nacionales.

49

La población cree que la corrupción es generalizada,

existen grandes diferencias en victimización en

aunque su experiencia es distinta. Los ciudadanos

los distintos países de la región. Se trata de cifras

en LAC están acostumbrados a la corrupción y tienen una opinión de que se encuentra generalizada34.

de corrupción en la región, con variaciones en los grados y modalidades en cada país.

a la mayor o menos distancia existente entre las experiencias y las percepciones sobre fenómenos como la corrupción, la delincuencia o las propias

C. TENDENCIAS ANTICORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

capacidades personales.

Desde la antropología, la sociología y la psicología

Una vez expuesta sintéticamente la situación de la

se recuerda que diversos esquemas perceptivos

corrupción en el continente, se presenta una breve

e interpretativos en una población pueden llevar a

descripción del proceso de incorporación de la

elaborar percepciones muy distintas respecto a una

corrupción como un área de política gubernamental en

misma realidad. Según el mismo BGC, pero del año

la región, para posteriormente mostrar las tendencias

2010, un 23% de los latinoamericanos habría pagado

de la acción gubernamental anticorrupción.

un soborno para acceder a servicios públicos, un nivel muy alto comparado con el de Norteamérica,

Dicho proceso ha sido largo y se puede ordenar así:

pero inferior a lo que pagarían por los mismos servicios en el Medio Oriente y África del Norte, el

Etapas de la respuesta gubernamental al

África Subsahariana o algunos países de los Nuevos

problema de la corrupción

Estados Independientes (ex repúblicas soviéticas)35.

1. La sensibilización frente al problema y la reacción Otros estudios muestran niveles similares de

gubernamental inicial.

victimización promedio en la región36, y en el nivel nacional mayor de victimización se registra en Haití (53%), México (35%), Bolivia (32%), Perú (32%) y

internacionales.

Paraguay (27%), y menor en Chile (5%), Uruguay (7%), Jamaica (7%), Trinidad y Tobago (9%), y Panamá (9%) respectivamente. En este sentido, 34. Los datos de la encuesta LAPOP/Universidad de Vanderbilt de 2006, 2008 y 2010, muestran que de manera constante un porcentaje superior al 60% de los encuestados en la región consideran que la corrupción de los funcionarios públicos está algo generalizada o muy generalizada en sus países.

35. Barómetro Global de la Corrupción 2010, Transparencia Internacional.

36. LAPOP 2010, Universidad de Vanderbilt.

50

3. El seguimiento y la evaluación de las normas y tratados.

La primera etapa, durante gran parte de década del 90, se caracterizó por la advertencia del problema, asociado al escándalo político y la búsqueda de

justicia, culminando con la suscripción de un acuerdo

gubernamentales anticorrupción, encargadas de su

regional anticorrupción. Los países de la región se

implementación a la vez que de proponer políticas

percataron que sus leyes nacionales eran precarias, y

públicas anticorrupción a los gobiernos39.

que incluso no existían instrumentos internacionales que facilitaran la aprehensión en el extranjero de las

En otros países se asignaron o fortalecieron

ex altas autoridades acusadas de corrupción una vez que abandonaban el país. La iniciativa de contar

superior, como las Contralorías, que sumaron a sus

con un tratado internacional hemisférico contra la

funciones tradicionales otras asociadas a la lucha

corrupción se cumplió con la suscripción, en 1996, de

contra la corrupción, como son las declaraciones de

la Convención Interamericana Contra la Corrupción

patrimonio, o la investigación de casos de corrupción.

(CICC) que se erigió como un hito político, al ser la

Esta segunda etapa de creación legislativa y de

primera convención anticorrupción en el mundo.

puesta en marcha de organismos especializados

La CICC comprendía una serie de compromisos

década siguiente. Pero al mismo tiempo una nueva

gubernamentales, destinados a la prevención de la

etapa se fue forjando, al crearse en el seno de la

corrupción, a la penalización de actos corruptos, y a

OEA un mecanismo de seguimiento de la CICC y

la cooperación internacional en la materia. Su puesta

al iniciarse las negociaciones para un futuro tratado

en práctica dio lugar primeramente a la discusión y

internacional anticorrupción de alcance global.

aprobación de nuevas leyes en la mayoría de los países de la región. Se trató de leyes cuyo objetivo era

La tercera etapa respondió a la necesidad de

pública37,y también de leyes que criminalizaban

invertidos en el combate a la corrupción tenían

38

diversas modalidades de corrupción .

.

Varios

gobiernos

quisieron seguir el ejemplo de la Convención de la Comenzaron así a surgir iniciativas de ley en la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo

región, algunas de ellas promovidas por la OEA, que

Económico (OCDE) de Combate al Soborno

alentó la elaboración de leyes modelo. Se aprobaron

Transnacional, y de otras como la Convención

leyes anticorrupción en diversos países durante la Estupefacientes, y establecer un mecanismo que permitiera monitorear o hacer seguimiento a las 37. Las medidas preventivas contempladas en la CICC apuntaban a la dictación de normas para prevenir los conflictos de interés, mejorar el control de los recursos públicos, alentar la denuncia de los actos de corrupción, fortalecer los organismos de control superior, transparentar los activos y pasivos de las autoridades públicas, desestimular la exención tributaria de los pagos corruptos, y promover la participación de la sociedad civil, entre otros.

38. La CICC criminalizaba el soborno, el lavado de activos, el peculado y la malversación de fondos públicos, el uso indebido de información privilegiada o reservada, el soborno transnacional y el enriquecimiento ilícito.

medidas que los Estados de la región estaban 39. Por ejemplo, en Colombia se creó el Programa Presidencial Anticorrupción, ubicado en la Vicepresidencia; en Argentina se creó la Oficina de Ética Pública, más adelante reemplazada por la Oficina Anticorrupción, en el Ministerio de Justicia; en Ecuador nació la Comisión Anticorrupción, posteriormente denominada Comisión de Control Cívico de la Corrupción.

51

tomando en el combate a la corrupción. Por ello, en

de tener normas regionales e internacionales en

2001 se creó el Mecanismo de Seguimiento de la

materia de anticorrupción, de darles implementación

Implementación de la Convención Interamericana

nacional y de hacerles seguimiento periódico. Por

Contra

otra parte, se ha desarrollado un mundo nuevo

la

Corrupción

(MESICIC),

como

un

mecanismo de cooperación intergubernamental

de

actores

internacionales,

gubernamentales,

que, con la ayuda de la OEA, haría un examen

sociales y privados, dedicando esfuerzos a la lucha

periódico de la implementación de las provisiones

contra la corrupción, lo que constituye un capital

de la CICC y emitiría recomendaciones para su

social que favorece las iniciativas en la materia. La

mejor implementación.

colaboración entre entidades públicas y privadas, entes gubernamentales y sociedad civil, gobiernos, donantes y organismos internacionales, es ya una realidad del trabajo anticorrupción en la región, y la actuación colaborativa y las redes de apoyo han demostrado ser un factor de sostenibilidad de los

Coetáneamente, se extendió en Naciones Unidas

proyectos e iniciativas. Finalmente, existe hoy una

la convicción de que era necesario un instrumento

arquitectura jurídica internacional que favorece el

anticorrupción de carácter global. Entre los años 2001

diseño y rediseño de las legislaciones nacionales

y 2003 se negoció dicho instrumento, aprobándose

anticorrupción. Este hecho da fundamento jurídico y

en Mérida, México, el texto de la CNUCC. Dicho

político a los ciudadanos, organizaciones y gobiernos

tratado recogió las lecciones aprendidas en diversas

para demandar e impulsar agendas anti-corrupción

regiones del mundo y se constituyó en el instrumento

en sus respectivos países.

más amplio y de mayor alcance en la lucha contra la corrupción, estableciendo desde su inicio la

Las tendencias nacionales

necesidad de monitorear su implementación. Eso sí,

anticorrupción

la aprobación y puesta en marcha del mecanismo

El

fenómeno

de

la

corrupción

ha

generado

respuestas de diversa naturaleza en los países de 2009 se aprobó la regulación del mecanismo, el cual

la región. Movilizaciones ciudadanas, discursos,

comenzó a operar en 2010.

juicios

políticos,

anuncios

de

reforma

legal,

procesos judiciales por corrupción y peticiones de extradición, entre las más comunes. Pero también, estratégico en el combate contra la corrupción en la

y posteriormente, se han llevado a cabo reformas

región. En un primer nivel de carácter estratégico,

sustanciales

de

las

legislaciones

domésticas,

se han implementado planes de fortalecimiento negativa que la corrupción puede ejercer sobre la

institucional, campañas de difusión y educación,

gobernabilidad democrática, y sobre la necesidad

acciones concertadas de organizaciones de la

52

ofrecen las convenciones vigentes, tales como la y

actividad

especializada

anti-corrupción.

Los

CICC y la CNUCC. Entre las principales tendencias destacan:

asumido que la anticorrupción y la transparencia son temas ineludibles de la agenda pública, y en muchos casos se han comprometido con líneas de acción y

1. La búsqueda de aumentar el control externo social sobre el Estado

programas, construyendo políticas que facilitan la alineación y orientación de los actores estatales y no estatales en la materia.

La mayor transparencia y el acceso a la información Existe un consenso regional en que la transparencia

Desde el nivel nacional, las políticas públicas anticorrupción en los países de la región son variadas y en la mayoría de los casos, y a lo largo de los años,

para el escrutinio de los actos públicos, a la vez que una manera de relación entre Estado y ciudadanos que fortalece la gobernabilidad democrática. La

de los cambios de gobierno y de los subsecuentes cambios políticos (excepciones a lo anterior han ocurrido en Brasil, y en Chile). A pesar de ello, existen indicios importantes acerca de ciertas tendencias anticorrupción, que encuentran su motor dinamizador en la actividad de organismos internacionales40, en la actividad de entidades

gubernamentales con responsabilidades

transparencia activa, denominada así porque implica una entrega voluntaria y activa de información del Estado hacia los miembros de la comunidad, está incorporada en los programas e iniciativas de gobierno sobre gobierno electrónico, atención ciudadana y participación. Una de las grandes virtudes de la transparencia activa es que, salvo los recursos habitualmente necesarios para la entrega

organizaciones de la sociedad civil con presencia nacional y regional. Las tendencias anticorrupción en la región son así un proceso complejo de las diversas iniciativas que impulsan los diversos actores en grandes áreas de acción.

de información, sólo requiere voluntad política para llevarse adelante. A diferencia del acceso a la información, la transparencia activa no requiere leyes para la entrega voluntaria de información en manos del Estado41. En Brasil, Bolivia, Chile y Perú también se han implementado iniciativas

La

acción

gubernamental

muestra

tendencias

para entregar información a los ciudadanos, sobre las funciones, personal y servicios brindados por

desarrollado programas anticorrupción y planes de acción que privilegian ciertas opciones dentro de un amplio “catálogo de medidas anticorrupción” que 40. Siendo los gobiernos un socio preferente del PNUD, se han excluido de este estudio las áreas de acción de la banca multilateral y donantes, aunque en algunos países tienen fuerte presencia en las decisiones públicas.

entidades públicas, aumentando la información a disposición de las personas y alentando el escrutinio público sobre la gestión estatal.

41. Salvo que determinada información sea legalmente reservada o secreta para proteger derechos o intereses considerados relevantes.

53

Ejemplo:

de los programas y acciones del Gobierno Federal,

En Honduras, la Secretaría de Educación (con apoyo

del nivel estatal y del nivel municipal. Mediante la

de GIZ) viene impulsando en los últimos años una

entrega de abundante información presupuestaria,

iniciativa de transparencia y participación ciudadana

se pretende que cada ciudadano sea un vigilante

denominada Murales de Transparencia, que se lleva

de la correcta aplicación de los recursos públicos en

a cabo en miles de centros educativos especialmente

los asuntos que afecten a su comunidad. También

rurales. Con esta iniciativa la comunidad se informa

se puede acceder a abundante información sobre

sobre quiénes son los profesores, para que se

gastos públicos, funcionarios públicos, adquisiciones

deben utilizar los dineros del centro, quienes son los

y empresas proveedoras sancionadas, entre otros.

alumnos, y en ella pueden efectuar denuncias. En

Este portal es una iniciativa de la Contraloría General

Brasil se viene desarrollando hace años una política

de la Unión lanzada en noviembre de 2004, para

de transparencia activa, uno de cuyos mejores

garantizar la correcta aplicación de los recursos

exponentes es el Portal de la Transparencia, que

públicos. Se puede acceder a ella en la siguiente

permite a cualquier persona conocer la ejecución

dirección: http://www.portaltransparencia.gov.br/

El acceso a la información también ha tenido un fuerte desarrollo en la región. Chile, Ecuador,

información, prácticamente todas aprobadas durante

Guatemala, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá,

la última década.

Perú, República Dominicana y Trinidad y Tobago, al

Ejemplo: órganos de la Administración del Estado recibieron En el caso de Bolivia y Jamaica, se han efectuado

en poco más de dos años de vigencia de la ley, más

campañas

de 70.000 solicitudes de acceso a la información

ciudadanas

para

promover

el

conocimiento y ejercicio del derecho de acceso a la

(fuente:

información, (por ejemplo mediante avisos televisivos

Presidencia, Chile, julio 2011) y existe una iniciativa

y campañas, como el Access to Information National

para crear un sitio web que libere datos generados

High School Essay Competition.. En Chile, los

por todas las entidades públicas.

54

Ministerio

Secretaría

General

de

la

La promoción de la participación de

intereses comunes, como el medioambiente, las obras

organizaciones de la sociedad civil

viales o la entrega de mejores servicios. Los planes

en los asuntos públicos

y programas de anti-corrupción de numerosos países

Otro eje de actividad importante son las iniciativas gubernamentales para aumentar la participación de la sociedad civil en la gestión pública y la rendición de cuentas de las autoridades. El control social desincentiva prácticas corruptas y ayuda a generar redes de apoyo y capital social valioso para el bienestar de comunidades locales y grupos de ciudadanos con

participación ciudadana en la gestión pública. Así ocurre en el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México, y Perú, donde en algunos casos se busca explícitamente contar con un monitoreo ciudadano de las políticas públicas, especialmente en el ámbito local.

acompañamiento y soporte técnico de la CGR. Las

Ejemplo: La política anticorrupción del gobierno en Bolivia tiene como uno de sus ejes de acción el fortalecimiento de la participación ciudadana, mediante audiencias públicas

de la región contemplan políticas y mecanismos de

y herramientas de auditoría y control

social el fomento a la participación ciudadana y la asociatividad, y la incorporación de mecanismos de rendición de cuentas. En Perú, la Contraloría General de la República (CGR) ha impulsado desde el año 2007 las veedurías ciudadanas, como actividades de control preventivo a través de las cuales la sociedad participa en la supervisión de la gestión de los recursos del Estado en apoyo al control gubernamental, con el

áreas de incidencia priorizadas para las veedurías ciudadanas son los Programas Sociales, Obras Públicas y Contrataciones y Adquisiciones del Estado. En Brasil, el Programa Olho Vivo no Dinheiro Público (Programa Ojo con el Dinero Público) es una iniciativa de la Contraloría que promueve el control social, capacitando a más de 30.000 funcionarios públicos municipales, consejeros y líderes sociales desde el año 2004, para efectuar un control social de los más de cinco mil municipios del país.

Más información en:http://www.cgu.gov.br/olhovivo/ OProama/index.asp

También existen algunas iniciativas complementarias

La búsqueda de un cambio en las

a las del gobierno como el Proyecto de la Sociedad Ci-

conductas socialmente aceptadas

42

, que persigue fortalecer a la so-

ciedad civil paraguaya en su capacidad de demandar

Las campañas educativas y de sensibilización buscan motivar favorablemente a la sociedad,

rendición de cuentas al sector público, promover alianzas y mejorar su interacción con el sector público43.

42. “Que se levante Paraguay” en guaraní.

llevan a cabo campañas sostenidas sobre valores

43. El Proyecto, financiado por el Programa de Democracia de USAID-Paraguay está orientado a ejecutar actividades durante 2011 a 2013 en las áreas de Democracia, Derechos ciudadanos, Género, Transparencia y Anticorrupción. Ver http://www.semillas.org.py/lista_proyectos/proyecto-sociedad-civil-topua-paraguay/

y sobre una cultura de la legalidad, para hacer coherentes los esfuerzos a favor de la integridad efectuados desde dentro del aparato público, y para

55

disminuir los casos de corrupción, especialmente de

cuales el ordenamiento jurídico nacional entrega

la pequeña corrupción. Los gobiernos de Colombia,

facultades privativas de control administrativo,

Brasil, México y Perú, por ejemplo, han promovido líneas de actividad anticorrupción en este sentido.

función clave e indispensable en la prevención y detección de la corrupción, debido a su nivel de

Ejemplo:

especialización, a su injerencia en los procesos

La importancia de la educación y de la formación

de gestión pública, y a su relativa autonomía del

ciudadana como componentes de una estrategia

Ejecutivo. Los tratados anticorrupción también

anticorrupción son evidentes en México, donde

otorgan

importancia

a

tales

organismos,

y

la Secretaría de la Función Pública llevó a cabo sostenidamente campañas promoviendo la cultura

recursos, capacidad, personal especializado y

de la legalidad, mediante videos ampliamente

autonomía para el desempeño de sus funciones.

difundidos (“Que hubiera pasado si,” en 2008)

Como tales entidades buscan defender su autonomía

y mediante la iniciativa Cineminutos contra la

del Ejecutivo a la vez que buscan recursos, acceden

corrupción que consiste en una serie de cortos (“Con

frecuentemente a fondos otorgados por la banca

trampas No”, ”Hagamos lo correcto” y “Siempre

multilateral (BID, Banco Mundial) para sus planes

podemos ser honestos”) difundidos en salas de cine

estratégicos de fortalecimiento institucional. Algunas

de todo el país.

líneas de política gubernamental anticorrupción ponen el acento en fortalecer estas entidades superiores de control, dándole mayores atribuciones, concediendo recursos o facilitándoles la conducción

2. El fortalecimiento de la capacidad estatal de control y de prevención de la corrupción

de iniciativas o políticas anti-corrupción.

La incorporación de políticas anticorrupción en los planes de

El fortalecimiento de los órganos de

gobierno

control externo e interno Si bien en el pasado el diseño de políticas anticorrupción Existe una tendencia clara de fortalecimiento de los

no era considerado un elemento necesario para

órganos que efectúan una función preferente de

la actuación de los gobiernos, ahora se considera

control. Los órganos superiores de control, como

prácticamente indispensable. La ciudadanía exige cada

los denomina la CICC, comprenden normalmente

vez más un pronunciamiento de los gobiernos sobre

las Contralorías Generales de la República, los

cómo luchará contra la corrupción y quiénes serán los

Tribunales de Cuentas, y las Procuradurías, aunque

responsables de tal tarea. Adicionalmente, la CNUCC

también pueden considerar otras entidades a las

56

de la corrupción

La búsqueda de mayor coordinación entre órganos en el Estado.

Ejemplo:

Actualmente hay una aceptación por expertos, au-

elaboración y coordinación de una política de prevención 44

toridades y organismos de que la corrupción es un que elaboran y coordinan las políticas de prevención,

fenómeno complejo. Asimismo, el estudio de las modalidades y procesos de corrupción ha dejado

(CGU); en Colombia, con el Programa Presidencial sólo una parte de la gran labor de lucha contra la Lucha Contra la Corrupción; en Argentina, con la

corrupción y que en consecuencia, la efectividad en esta lucha depende también de la capacidad de las

con la Procuraduría General de la Republica (PGR);

entidades de coordinarse y brindarse apoyo en una

o en Bolivia, con el Ministerio de Transparencia

tarea común. Las operaciones conjuntas para detec-

Institucional y Lucha Contra la Corrupción; o la

tar casos de corrupción han mostrado ser útiles en

Secretaría de la función pública en México; por

Colombia y en Brasil. La coordinación entre agen-

mencionar algunos. Existen países en los cuales la

cias del Estado ha sido declarada como un objetivo en los planes preventivos de Paraguay y Bolivia, así

es más difícil, sea por su sistema político (donde el

como en los planes de fortalecimiento investigativo

Parlamento puede compartir responsabilidades con

en México y República Dominicana.

el Ejecutivo) o por la división de funciones entre diversos órganos públicos, lo que exige un esfuerzo

Ejemplo:

de coordinación mayor entre ellos.

En Chile, tres organismos autónomos se encuentran coordinando esfuerzos en la lucha contra la

El diseño, implementación y revisión constante de

corrupción. La Contraloría General de la Republica

estas políticas anticorrupción orienta a los actores

(CGR), un órgano de control legal y administrativo,

públicos y privados, genera información útil para la

autónomo del gobierno; el Consejo de Defensa del

ciudadanía, y permite una actuación más coordinada

Estado, un organismo encargado de representar

de los órganos estatales a cargo del control político,

judicial y extrajudicialmente al Estado de Chile; y el Ministerio Público, encargado de la investigación de delitos. Los tres acordaron fortalecer la coordinación interinstitucional en la detección e investigación de actos de corrupción. Uno de los efectos de este acuerdo es la colaboración que se prestan hoy en

44. Para un análisis detallado del artículo 5 de la CNUCC y sus implicancias, ver “Anti-corruption policymaking in practice: What can be learned for implementing Article 5 of UNCAC?”, Karen Hussmann, 2007.

día la Contraloría y el Ministerio Público, donde se facilita la presentación de denuncias penales

57

por parte de la Contraloría General, además de

proyectos, en alianza con organismos estatales o

la colaboración en actividades de capacitación

la sociedad civil. En Guatemala y El Salvador, el

anticorrupción. La Contraloría debe facilitar a la

seguimiento de la sociedad civil a la implementación

Fiscalía el acceso a declaraciones de patrimonio

de la CICC obtuvo mayor solidez técnica gracias a

e intereses de funcionarios públicos y a la base

la participación de prestigiosas universidades, y al

de datos del organismo. Esta actividad de mejora

diálogo entre estas instancias de la sociedad civil

en la coordinación se basó en el diagnóstico que la Contraloría efectuó en 2008 sobre la capacidad

seguimiento. En Chile, las universidades prestan al

institucional del país para implementar la CNUCC

Estado chileno importantes servicios de asesoría,

advirtiendo que, dadas las exigencias del instrumento

formación y capacitación en probidad, transparencia

internacional, resultaba necesario fortalecer la

y lucha contra la corrupción. Por otra parte, el sector

coordinación con otros órganos con competencias

privado, un actor normalmente asociado a la oferta

en la materia.

de corrupción, y que no ha estado presente en los planes anticorrupción de los gobiernos, ahora aparece invitado a participar en iniciativas y campañas

El aumento de las acciones entre órganos del Estado, academia y el sector privado.

por la ética en los negocios y la responsabilidad social empresarial. En Brasil, México y Argentina se promueven acuerdos con el sector privado para

La coordinación con otros actores ha sido un

disminuir la corrupción y adoptar buenas prácticas

elemento

políticas

e

iniciativas

en los negocios, así como en Colombia se siguen

región.

La

sociedad

promoviendo pactos de integridad en el ámbito de

civil organizada se ha mostrado como un aliado

las compras públicas, una buena práctica que se

relevante

gubernamentales

en

de la

reproduce en otros países. contra la corrupción. Si bien en los años 90 la red de capítulos nacionales de Transparencia Internacional

En Brasil se está desarrollando hace algunos años

contribuyó sustancialmente a la vigilancia ciudadana

una cooperación entre el gobierno y la sociedad

y a la promoción de la transparencia, ahora existen

civil organizada, que persigue la promoción de la

muchas otras organizaciones activas en iniciativas

ética en los negocios, la prevención y combate

directa o indirectamente vinculadas a la lucha contra

a la corrupción, y el estímulo a la implantación de

la corrupción.

medidas de integridad en las relaciones comerciales.

Actualmente, numerosas universidades de la región

adelante actividades de cooperación con el sector

enfocan sus centros de estudios e investigación hacia

privado a través de la organización Ethos, como es la

el tema de la corrupción generando conocimiento,

elaboración del Manual de Combate a la corrupción

bases de datos, pero también integrándose a

en el sector privado y la realización del Curso Virtual

58

para pequeñas y medianas empresas. También se

el marco de procesos de modernización y reforma

han desarrollado actividades entre la CGU, el Instituto

del Estado. A su vez, el impulso de la

Ethos y Confea (Consejo Federal de Ingeniería,

funcionaria, enfatizando un sistema de ingreso y

Arquitectura y Agronomía), para el desarrollo de

promoción al servicio civil basado en el mérito, y por

mecanismos para la prevención y combate a la

la estabilidad en el empleo, ha sido considerado un

corrupción en las licitaciones, contrataciones y

elemento central para disminuir la corrupción, ya

ejecución de obras públicas, así como en acciones de

que puede facilitar la separación entre la dirección

promoción de la ética e integridad para las empresas

política del gobierno y la entrega regular e igualitaria

constructoras y profesionales del área de ingeniería.

de servicios públicos a la comunidad.

carrera

La más importante iniciativa en curso es el Proyecto “Juegos Limpios Dentro y Fuera de los Estadios,”

del Pacto Empresarial por la integridad y contra la corrupción, que persigue el combate a la corrupción por intermedio de acciones colectivas, educación y formación, y la promoción de la transparencia e integridad en las obras de infraestructura de la Copa del Mundo del 2014 y las Olimpiadas del 2016.

(Iniciativas para la cooperación entre los sectores público y privado: el caso de Brasil; Mario Vinícius Spinelli, 2011).

3. El interés sobre los recursos humanos estatales y sus modos de actuación La importancia de la carrera funcionaria pública y de los límites de actuación Durante dos décadas se vienen llevando a cabo en la Región reformas en materia de carrera funcionaria y gestión de personas. Es un impulso ya permanente originado en la introducción de tecnologías de gestión

la banca multilateral, y adoptadas por gobiernos en

Este interés por la gestión de las personas en la función pública se ha complementado y profundizado por un marcado interés de expertos y gobiernos por establecer marcos jurídicos sobre la conducta ética de funcionarios y autoridades. En toda la región se han llevado a cabo reformas legales, estableciendo limitaciones a la conducta de los funcionarios y a su ingreso a la función pública. Los ordenamientos nacionales han establecido normas sobre inhabilidades de ingreso, incompatibilidades y prohibiciones, fundamentalmente destinadas a garantizar la inte-

Junto con normas legales, se han creado códigos

59

de ética o manuales de integridad, que facilitan la

Ejemplo:

difusión de las normas legales entre los funcionarios

En Colombia, por ejemplo, el Programa Presidencial

a través de la capacitación.

anticorrupción ha focalizado esfuerzos de control con ayuda de la sociedad civil en las inversiones

Ejemplo:

en Salud, Vivienda, Educación y Medio Ambiente,

En países como Perú, Paraguay, Brasil, Argentina, Chile

mediante el programa de Auditorías Visibles.

y República Dominicana, los gobiernos han realizado

Asimismo, busca acompañar procesos contractuales

reformas de las normas existentes, para ampliar su

de alto impacto y grandes cuantías, haciendo uso de

alcance a otros funcionarios públicos, endurecer las sanciones administrativas y penales, y/o para regular

en épocas anteriores como son los Pactos de

mejor algunas actividades del servicio.

Integridad

(fuente:

Programa

Presidencial

de

contra la Corrupción http://www.anticorrupcion.gov.

4. El interés sobre las operaciones de gasto público: las compras públicas y las transferencias

co/Paginas/PPLCC.aspx)

Un eje de actividad importante en muchos

En materia de gasto público también destacan

países es la transparencia y el control

algunas iniciativas para el control del gasto a través

sobre los gastos públicos

de las transferencias, transparentando los montos transferidos desde el nivel central a entidades,

Muchas iniciativas gubernamentales, y no guber-

departamentos y municipios. En algunos países

namentales, están enfocadas sobre las compras

los gobiernos han centrado esfuerzos, alentando

públicas y el control sobre el uso de los recursos

un control ciudadano mediante las rendiciones

presupuestarios de las entidades públicas. Los me-

de cuentas, como en Bolivia, y transparentando

canismos de compras del Estado han sido objeto de

los recursos asignados a entidades, proyectos e

reformas durante los 90 y después, con una fuerte

inversiones, como ocurre en Brasil con el Portal de

incorporación de tecnologías de información como

la Transparencia y los portales de transparencia de las entidades públicas. El control de los recursos es

ejemplo, los gobiernos de Colombia, Perú, Repú-

una base de trabajo para la auditoria ciudadana, y

blica Dominicana y Jamaica han generado políticas

que en diversas modalidades se ha implementado en la Región. Por ejemplo, el Índice General

procesos de compra, especialmente incorporando el control ciudadano a nivel local o el apoyo de organizaciones de la sociedad civil en pactos de integridad.

60

Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria

para todos los países incluídos en el estudio, con

información valiosa para la detección y represión,

excepción de Costa Rica45.

como son las denuncias y las declaraciones patrimoniales y de intereses de los funcionarios

5. El desarrollo de capacidades para detectar y prevenir la corrupción pública

públicos y altas autoridades. En los mismos países señalados, pero también en Brasil, Chile y Jamaica, se percibe un mayor interés por el cumplimiento

Más que leyes, ojos y brazos.

del deber de presentar tales declaraciones y el uso

Otra tendencia visible en la región es la búsqueda del fortalecimiento de las capacidades de detección e

y prácticas corruptas. Los organismos responsables

investigación de actos de corrupción. Creada una base jurídica para sancionar prácticas corruptas,

funcionaria están más alertas, y en algunos casos

los gobiernos han advertido que las mejores leyes

utilizan regularmente las declaraciones en sus

requieren que el Estado cuente con ojos que puedan

funciones de control y detección.

ver oportunamente las prácticas corruptas, y brazos

Ejemplo:

fuertes y ágiles para apresar y castigar. De otro modo, las leyes serán sólo “papel mojado.” Las instancias

Ministerio de Justicia y Recursos Humanos, utilizó

investigadoras y sancionadoras requieren procesos

las declaraciones de patrimonio en sus tareas de prevención y detección. La Dirección de Políticas

la corrupción. estuvo efectuando un control de las declaraciones En México, Argentina, República Dominicana y Bolivia, entre otros, los gobiernos han tratado de

de declaraciones en las que existían datos que

fortalecer esta capacidad investigadora y hacer

apuntaban a la probable comisión de delitos. Por otra parte, la Dirección de Investigaciones tiene como

Esto implica la capacitación y especialización de los

misión la investigación de casos de corrupción, y

recursos humanos de las Procuradurías, Fiscalías y

utiliza la información de las declaraciones juradas

Contralorías; la asignación de mayores presupuestos

patrimoniales para querellarse y/o hacerse parte de

a estas entidades; el establecimiento de acuerdos

procesos penales por corrupción. En Brasil, una de

de cooperación y de intercambio de información;

las medidas más importantes de fortalecimiento de

y el desarrollo de técnicas modernas de detección

la capacidad investigadora fue la creación, en 2006,

e investigación. Pero además, las entidades deben

de la Secretaría de Prevención de la Corrupción

contar con herramientas que les permitan obtener

e Informaciones Estratégicas, para dar mayor

45. El estudio de 2009 consideró doce países de la región: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú, República Dominicana y Venezuela. Para el 2011 se recogió información de Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México y Venezuela. Ver: http://www.iltpweb.org/

coordinación y unidad de acción a las labores de inteligencia contra la corrupción, así como promover técnicas innovadoras en prevención de la corrupción.

61

La promoción de la denuncia de actos de corrupción

el MESICIC. Por otra parte, la acción de promoción

es otra tendencia regional, en la que algunos países

de la CNUCC efectuada por las Naciones Unidas,

implementan mecanismos novedosos para obtener

a través del programa de acciones ejecutado por

denuncias y para proteger a los denunciantes. La

UNODC, también ha generado un efecto importante y positivo en los gobiernos, instándolos a tomar

que la mayoría de los denunciantes son personas

medidas de implementación y de fortalecimiento del

que tienen un vínculo laboral o comercial con la

marco jurídico y de capacidades en la recuperación

Administración Pública. Asimismo, que estas personas

de activos46. Algunos países además, contemplan

sienten temor de represalias físicas, laborales

explícitamente en sus políticas y programas la

o

necesidad de incorporarse activamente en el medio obtención de información útil para complementar o

internacional anticorrupción, obtener cooperación e

dirigir las investigaciones. Por esta misma razón, se

incluso intervenir con propuestas de alcance global.

promueve la denuncia y la protección de denunciantes

Actualmente, las convenciones anticorrupción son

en los países de la región, en particular México,

el fundamento político, técnico y jurídico de políticas

Argentina, Bolivia y Colombia.

gubernamentales e iniciativas de la sociedad civil.

6. Una búsqueda demayor adhesión a estándares internacionales

Ejemplo: En México, la Secretaría de la Función Pública

Hoy en día existe un mayor reconocimiento político

tiene como una de sus acciones gubernamentales

a los acuerdos internacionales. Prácticamente la

prioritarias, inhibir y sancionar las prácticas corruptas.

totalidad de los gobiernos de la región reconocen que la CICC y la CNUCC son un fundamento valioso

niveles de corrupción en la Administración Pública

de la acción pública en general, y de la acción

federal era un objetivo estratégico para el periodo

anticorrupción en particular. Las organizaciones de

2007-2012. Por esto, el gobierno de México envió al

la sociedad civil fortalecen sus posiciones basándose

Parlamento, en 2010, un proyecto de ley de Reforma a

en las exigencias de los estándares internacionales,

la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas

y ejercen una vigilancia por su implementación en

de los Servidores Públicos, que contempló normas

el medio nacional. Este proceso rápido e intenso de

sobre protección a denunciantes y personas que

vinculación de las normas internacionales con las

aporten información relacionada con el posible

nacionales ha sido promovido mediante acciones regionales de la OEA, y de Transparencia Internacional, cuyos capítulos nacionales en la región ejercen una vigilancia constante sobre la implementación de la CICC. Hoy en día 26 países de la Región integran

62

46. UNODC brinda asistencia técnica a los países para el diseño de políticas anticorrupción y el fortalecimiento institucional para la implementación de la CNUCC. Asimismo, promueve políticas preventivas, instituciones y una mayor conciencia de la corrupción y sus efectos. Pero además integra asociaciones con organizaciones internacionales y regionales para la lucha contra la corrupción, como la Asociación Internacional de Autoridades Anticorrupción, GOVNET, OCDE, GRECO, y GOPAC. También lleva a delante desde 2007, en asociación con el Banco Mundial, la StARInitiative, para la recuperación de activos. Más información sobre las actividades de UNODC en “Thematic Programme. Action against Corruption & Economic Crime (2010-2011)”, UNODC.

incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos. El proyecto contempló también otorgar

a favor de los denunciantes que proporcionen

Fue aprobado en el Senado, y se mantiene pendiente de aprobación en la Cámara de Diputados. Otras iniciativas apuntan a la participación de la sociedad

de actos de corrupción, y a la aplicación de la técnica del “usuario simulado”, estrategia operativa mediante la cual se realiza la detección y captura en

de la Administración Pública Federal, cuando existe

Existe así una secuencia de iniciativas y propuestas

evidencia jurídica real y probada de una solicitud de

en los países de ALC que muestra la importancia

dinero o dádiva, por parte de un Servidor

creciente y estratégica de la lucha anticorrupción.

Esta secuencia histórica se inserta en dinámicas nacionales, regionales y globales, con una creciente

ejes de acción el cumplimiento de los compromisos internacionales anticorrupción, y el acompañamiento

consolidación de compromisos y responsabilidades

de la evolución de la sociedad internacional en el

inexistentes hace unos pocos años. Ha habido en

tratamiento de la corrupción. Coherentemente, ha

los distintos países del continente aprendizajes

suscrito la CICC, la Convención de la OCDE para

colectivos asociados a los esfuerzos emprendidos

el combate al soborno transnacional, la CNUCC

desde el espacio público, la empresa privada y la

(Argentina, Chile y México también han adherido

sociedad civil, cuya convergencia de propósitos

a estas tres convenciones), y el acuerdo de

resulta indispensable para cumplir exitosamente la

Cooperación India, Brasil y África del Sur (el Acuerdo

tarea de superar los altos niveles de corrupción que

de Cooperación trilateral India, Brasil y África del Sur

siguen predominando en la mayoría de nuestros

se estableció con el objetivo de alcanzar diversos

países.

sectores de políticas públicas, conforme consignado en el Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos de India, Brasil y África del Sur, para cooperación en las áreas de administración y gobernanza pública).

63

Exhorto a todos a trabajar por un futuro sostenible

la corrupción, que implican desde las políticas

donde la corrupción sea expuesta y rechazada,

públicas hasta sistemas que facilitan el control y la

donde prevalezca la integridad y donde se concreten

transparencia.

las esperanzas y los sueños de millones de personas”

se expondrán desde la perspectiva de la énfasis en

Ban Ki-moon, Secretario General de las Naciones Unidas, día internacional contra la corrupción, diciembre de 2012.

En este módulo las herramientas

su aplicación institucional.

Así,

herramientas tienen dimensiones

si

bien algunas

de aplicación en

el plano nacional y en organizaciones privadas, se presentarán desde la mirada institucional, facilitando la mirada de las soluciones desde la entidad pública.

Objetivo del Módulo Este

Módulo

tiene

por

objeto

explorar

una

selecta lista de herramientas internacionalmente reconocidas para la prevención de la corrupción, y las ventajas de su aplicación en el nivel institucional público. Debido a la variedad de las herramientas existentes, el módulo tratará el tema de manera no exhaustiva. Se ha optado por seleccionar algunas herramientas de alto interés y que cuentan con desarrollo y respaldo jurídico en la mayoría de los países de la región. En el material adicional de consulta se puede profundizar en cada uno de ellos, así como examinar otras herramientas utilizadas en

La prevención como mecanismo de actuación

la prevención de la corrupción.

del Estado frente al fraude y la corrupción resulta fundamental en cualquier contexto. Sin importar

LA PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN EL ESTADO

cuales sean las circunstancias de un país o de una entidad, la prevención es una conducta esencial en el funcionamiento de cualquier organización. Ciertamente,

Las herramientas de prevención son todo tipo de instituciones, mecanismos, prácticas y sistemas que facilitan la lucha contra la corrupción anticipándose, detectando

y

actuando

sobre

las

causas

y

condiciones propicias del fenómeno. Consisten en una amplia gama de instrumentos aplicables a

en muchos países existe una percepción muy alta de impunidad y de incapacidad del sistema, por lo que muchas soluciones propuestas están dirigidas a fortalecer el castigo penal, mediante el aumento de las penas o la demanda de mejoramiento del sistema procesal penal. Estas propuestas de represión pueden

distintos contextos que permiten evitar y detectar

65

Cualquiera sea la situación nacional de la corrupción, ninguna organización pública puede abstenerse de contar

Prevención de la corrupción y debida gestión pública

las Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC) declararon en su Preámbulo tener presente: “…los

La debida gestión pública es un principio perseguido por los Estados y consagrado en sus normas constitucionales

y

legales.

Todos

los

países

latinoamericanos y del Caribe declaran en sus leyes

principios de debida gestión de los asuntos y los bienes públicos, equidad, responsabilidad e igualdad ante la ley, así como la necesidad de salvaguardar la integridad y fomentar una cultura de rechazo de la corrupción”. Luego, se comprometieron en su artículo Primero a aplicar esta Convención con el

habitantes y la integridad de los funcionarios públicos.

Junto con esto, prácticamente todos los países de la región se han incorporado a compromisos

objeto de “promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.”

internacionales, algunos regulados por el derecho internacional, destinados a fortalecer un Estado con

En efecto, en todos los países de Latinoamérica

estas cualidades.

y el Caribe, con diferentes énfasis y modalidades, se han llevado a cabo reformas legales y agendas preventivas de la corrupción. Estas han nacido

66

muchas

veces

de

iniciativas

legislativas

del

CICC fue inicialmente concebida como un acuerdo

gobierno del momento, motivadas muchas veces

jurídico internacional para la represión penal, la

por propuestas y demandas de la sociedad civil,

extradición en casos de corrupción y medidas sobre

grupos de presión, agendas internacionales y, por

bienes derivados de la corrupción47, pero a poco

supuesto, también por escándalos políticos. Gran

andar las negociaciones en el seno de la OEA fue

parte de tales agendas legislativas y de reforma

traducido además en un acuerdo de prevención de

administrativa han estado dirigidas a implementar

la corrupción. Nació sin un mecanismo asociado que

medidas de política para el fortalecimiento de la

permitiera su seguimiento, pero ya en 2001 se celebró

ética pública entre los funcionarios, el mayor control

el Acta de Buenos Aires, que creó el Mecanismo de

sobre las entidades públicas, y la modernización

Seguimiento para la Implementación de la CICC

de sistemas de administración. Algunas de las

(MESICIC). Desde este mecanismo los gobiernos

herramientas de prevención constituyen recursos para orientar la actuación de los órganos públicos,

en aplicar el tratado en el nivel nacional, proceso

otros para diagnosticar y evaluar los problemas

en el que reciben los informes de los gobiernos y

de corrupción, algunos otros establecer controles

también los alternativos de la sociedad civil.

sobre los recursos públicos y sobre el personal, y otros para mejorar las capacidades del Estado para detectar la corrupción.

Prevención de la corrupción y nuevas exigencias internacionales Muchos avances decisivos en la lucha contra la corrupción en nuestro continente se deben a las convenciones internacionales anticorrupción. Estos

La OEA ha instado permanentemente a los gobiernos

tratados han sido el resultado de una serie de

para implementar las disposiciones del tratado, y el

iniciativas, negociaciones y acuerdos impulsados

MESICIC se ha constituido como un mecanismo

desde los gobiernos, organismos internacionales,

de primera importancia a la hora de emitir informes

sociedad civil y empresa privada, dirigidos a contar

destinados a la mejor implementación de las normas

con un marco supranacional de lucha contra la

del tratado. Durante más de una década, las políticas

corrupción.

gubernamentales y las legislaciones nacionales

El primer tratado sobre la materia en el mundo fue la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC), acordada en 1996, y que hoy está vigente en prácticamente todos los países americanos. La

se han enriquecido con las recomendaciones del 47. El artículo XV de la CICC incluyó normas iniciales destinadas a lograr la identificación, el rastreo, la inmovilización, la confiscación y el decomiso de bienes obtenidos o derivados de la comisión de los delitos de corrupción, así como su posible transferencia a países cooperantes.

Esta materia fue ampliamente desarrollada siete años después por la CNUCC en su capítulo V sobre recuperación de activos.

67

mecanismo en una serie de materias: códigos de De estos exámenes se derivan reportes por país, de

denuncias,

protección

a

losdenunciantes,

que

contienen

recomendaciones

de

reforma

participación de la sociedad civil, reformas a leyes

legal y de medidas administrativas para la mejor

penales, etc.. Otro efecto de este mecanismo

implementación del tratado, y que facilitan la

ha sido la creación de capacidades domésticas de seguimiento y examen de la legislación y la institucionalidad anticorrupción, algo difícilmente concebible cuando se suscribió la CICC.

a dicho Estado Parte.

Estos reportes por país ya han comenzado

a

generar agendas de implementación en los Estados Parte examinados, constituyéndose el Mecanismo de la Convención de las Naciones Unidas Contra

de Aplicación en un instrumento internacional que

la Corrupción (CNUCC). Este tratado suscrito el

promueve cambios a nivel nacional.

año 2003 es el acuerdo de alcance global más amplio en la materia. Recogió la experiencia de la CICC y de otros tratados anticorrupción regionales, así como iniciativas de las Naciones Unidas para el fortalecimiento de la conducta funcionaria y el combate a la corrupción. Contempla acuerdos en materia de prevención, penalización, cooperación internacional, recuperación de activos, y asistencia técnica e intercambio de información.

La CNUCC incorporó inmediatamente en su texto un mecanismo de seguimiento denominado Mecanismo

En resumen, las convenciones anticorrupción y sus respectivos mecanismos de seguimiento han sido instrumentos jurídicos internacionales de importante efecto en las agendas anticorrupción nacionales desde comienzos del naciente siglo. Hasta hoy estos

implementación de herramientas de prevención de la corrupción en los países de la región.

Políticas contra la Corrupción y órganos de prevención:

de Aplicación, destinado a examinar periódicamente

Dentro de las herramientas de prevención más

la aplicación de la CNUCC por sus Estados Parte,

importantes incorporadas por la CNUCC- aunque

a formular recomendaciones para mejorar su

muchas veces ignoradas- se encuentran dos

aplicación, y tomar nota de las necesidades de

ubicadas en el mayor nivel de importancia e impacto:

asistencia técnica de los Estados en la materia.

las políticas contra la corrupción, y los órganos de

De acuerdo a este mecanismo, cada Estado Parte del tratado debe efectuar una autoevaluación de la implementación de la CNUCC en su país, la que debe ser sometida al examen de otros dos Estados Parte, quienes emiten también su opinión sobre las

68

prevención. Uno de los efectos más relevantes de la CNUCC es haber comprometido a los Estados

generar capacidades para llevar cabo tal acción.

Antes de establecerse esta obligación internacional,

El artículo N° 6 de la CNUCC estableció a

los Estados eran libres de diseñar e implementar, o

continuación que:

de no hacerlo, políticas anticorrupción. Esto generaba una incapacidad de exigir formalmente por parte de los diversos actores nacionales e internacionales,

“Cada Estado Parte, de conformidad con los principios

fundamentales

de

su

ordenamiento

jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en vigor

que los gobiernos de turno impulsarán iniciativas para luchar contra la corrupción. Junto con esto,

que promuevan la participación de la sociedad y

no había claridad sobre la necesidad de contar con una política anticorrupción y con uno o más entes responsables de prevenir la corrupción, ni sobre las características que debía tener una política y su

gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas.”

órgano responsable de la aplicación, coordinación y supervisión de la misma.

Políticas Públicas

El valor de las disposiciones de la CNUCC está

El desafío de contar con políticas públicas contra la

dado porque ahora los Estados deben contar con

corrupción debe hacerse cargo de la complejidad de

estas herramientas que dan continuidad y fortalecen

este tipo de mecanismos. Las políticas públicas son

la aplicación y coordinación de acciones de lucha

consideradas como procesos que se desarrollan

contra la corrupción en cada país.

históricamente siguiendo una serie de fases. De una manera general se pueden entender como:

de los Estados de la siguiente manera: “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios

fundamentales

de su ordenamiento

jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en vigor

Procesos de información y orientación de la actividad de los actores públicos, y también privados, con la

que promuevan la participación de la sociedad y la educación, la protección del medio ambiente, o el gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos,

incremento de la actividad económica.

la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas.”

Las políticas son creadas por una diversidad de actores con múltiples objetivos políticos, que con

siendo el gobierno un protagonista casi invariable de ellas en nuestra región.

69

Como señala K. Hussmann48 “uno de los elementos

ejes. En este caso, durante el proceso de política que

más importantes es que la elaboración de las

usualmente conlleva varios años, estas iniciativas

políticas públicas no consiste en un proceso muy

van alcanzando diversa importancia y peso en la agenda gubernamental, y en la agenda

expertos

controlen

para

alcanzar

política

resultados

más amplia, según las prioridades del momento,

previstos o declarados. Más bien, la elaboración de

los liderazgos institucionales, otros hitos de agenda

políticas es con frecuencia un ”confuso intento de

política relacionados y los intereses cambiantes de otros actores relevantes. Dependiendo del

ciertas situaciones se den en el futuro”.

Por otra parte, las políticas son dinámicas y de ser

señala la misma autora “las políticas anticorrupción afectan diferentes sectores del sistema de gobierno

momento, unos ejes alcanzarán protagonismo en tanto otros quedan temporalmente sumergidos en la arena política, haciendo supervivir la política anticorrupción a través de una exitosa “posta de relevos”49.

de un país y de sus múltiples instituciones, y pueden

Siguiendo el texto citado anteriormente “al contrario

complementarse y fortalecerse mutuamente, o

de lo que en general se piensa, la elaboración de

competir entre sí. Sus dinámicas y fortalezas

políticas no sigue un modelo lineal en el que la

dependen del contexto más amplio de gobernabilidad,

implementación se concibe simplemente como la

del cambio de agendas políticas y de las capacidades,

implementación de documentos del gobierno, y en

voluntad y poder de las partes involucradas”.

el que las fallas se atribuyen sobre todo a la falta de

Efectivamente, una política anticorrupción muchas veces se implementa mediante un conjunto de iniciativas transversales o superpuestas que se entrelazan y que eventualmente pueden dar lugar

política anticorrupción se basa en la transparencia, a cargo de un organismo responsable de promover el acceso a la información, el fortalecimiento de la ética, a cargo de un órgano superior de control o un tribunal de ética, y reformas legislativas para aumentar las penas de los delitos de corrupción, a cargo de la

se puede decir que dicha política se basa en diversos 48. Hussman, Karen, “La construcción de políticas anticorrupción en la práctica: ¿Qué se puede aprender para la implementación del Artículo 5 de la CNUCC?, Chr, Michelsen Institute, 2007.

70

voluntad política, de recursos o de comprensión de la naturaleza del problema. Más bien, los procesos políticos son interacciones dinámicas, con múltiples procesos de retroalimentación politizados y de

tecnocráticos, e incluso los dominan. Esta situación se da sobre todo cuando se trata de políticas

poder político, o en su acceso al mismo y reducen las oportunidades de acumular riqueza económica (ilícita), y así limitan el poder”50.

49. Ya en este ejemplo podemos visualizar la importancia de la coordinación y la cooperación interinstitucional para dar continuidad a una política anticorrupción.

50. Hussmann, Ob. Cit

El

diseño

y

la

implementación

de

políticas

anticorrupción se han convertido en un asunto de

Ejemplos de órganos encargados de prevención de la corrupción son:

la mayor relevancia luego de la aprobación de la CNUCC. De acuerdo al estudio del PNUD sobre políticas anticorrupción en la Región, en la última década los gobiernos han declarado impulsar

en Argentina, - La Controladuría Geral da Uniao, en Brasil.

políticas públicas de prevención en una serie de En cambio, en otros países estas funciones pueden

líneas programáticas51:

ser asumidas por diversas entidades públicas a través Transparencia y acceso a la información

Participación de la sociedad civil

Cambio cultural y campañas éticas

Fortalecimiento de órganos de control externo

Fortalecimiento de órganos de control interno

Coordinación y cooperación interinstitucional

Cooperación entre Estado, academia y sector privado

Servicio civil y carrera funcionaria

Compras públicas

Transferencias públicas

Capacidades técnicas de prevención

Adhesión a estándares internacionales anticorrupción

de un sistema complejo de mandatos y poderes para la prevención de la corrupción. Esto sucede

de ética, organismos de control interno y agencias

de compras públicas, comparten responsabilidades en la prevención de la corrupción.

Los órganos encargados de la prevención de

Es el caso, por ejemplo, de la Contraloría General

la corrupción son también un mecanismo de

de la República, el Ministerio Secretaría General de

alto nivel y fuerte impacto, cuyo funcionamiento

la Presidencia y el Consejo para la Transparencia,

ha sido constatado como efectivo en el plano

en Chile.

nacional e internacional. En algunos países, esta responsabilidad puede ser asumida por una agencia o entidad anticorrupción, que centralice los esfuerzos

En cualquier caso, los órganos de prevención deben contar con ciertas características consideradas esenciales y básicas para su funcionamiento52:

de prevención de la corrupción de manera amplia, haciéndose cargo de diseñar, coordinar y supervisar la implementación de políticas anticorrupción.

Esto ocurre cuando las leyes de un país entregan la función de prevención de manera exclusiva o central a una entidad pública, o cuando habiendo diversas entidades potencialmente responsables de la prevención, una decisión gubernamental da preeminencia a una entidad frente a las demás en esta materia.

51. Programas Anticorrupción en América Latina y el Caribe. Estudio sobre tendencias anticorrupción y proyectos del PNUD. Miguel Peñailillo López, PNUD, 2012.

52. Para profundizar sobre las exigencias de la CNUCC a los Estados Parte sobre los órganos de prevención, ver Arreglos institucionales para la prevención de corrupción: Consideraciones para la implementación del artículo 6 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Hussmann, Hechler y Peñailillo, U4, 2009.

71

Las entidades deberán ser de carácter preventivo, haciéndose cargo de implementar, coordinar y supervisar políticas anticorrupción, además de aumentar y diseminar conocimiento sobre prevención de corrupción.

Deben contar con la independencia necesaria para el cumplimiento de sus funciones, es decir, que le bajo la Convención si, por un lado, proveen al órgano o a los órganos con la autoridad y facultades para

Estas entidades deben ser proveídas de los recursos para su funcionamiento, como son recursos materiales, personal especializado y entrenamiento de este personal.

Los órganos de prevención tienen un campo de

prácticas más recurrentes del fenómeno. Si bien el catálogo es amplio, mencionaremos resumidamente dos de ellas: los estudios cualitativos y los análisis

conlleva actuar en una serie de materias y sectores

de riesgo.

los sistemas de ingresos públicos, los sistemas y

Estudios cualitativos e investigaciones sobre la corrupción

operaciones de gasto, la relación entre funcionarios y ciudadanos, la conducta funcionaria, la legalidad de

Estos estudios son investigaciones de expertos

las actuaciones públicas, los sistemas de denuncia

destinados a proveer información sobre la situación

y protección a los denunciantes, los mecanismos

de la corrupción en un país o una parte de su

de rendición de cuentas, etc. Tales órganos deben

territorio, tomando en cuenta información cualitativa

contar con atribuciones pero también con capacidad

y cuantitativa. Estos estudios e investigaciones diagnósticas son por lo general patrocinados por

estimular a las entidades públicas a adherir a las

organismos

políticas gubernamentales.

ayuda o evaluar programas, y participan en ellos

Herramientas de diagnóstico y evaluación para la prevención:

internacionales,

para

condicionar

los gobiernos o sectores evaluados usualmente facilitando información y acceso a informantes

También existen herramientas que permiten a

con información valiosa y análisis de expertos -

las entidades públicas y otros actores tener una

retroalimentados muchas veces por los máximos

descripción del problema de la corrupción a

ejecutivos de entidades públicas-, su acceso

enfrentar. Estas están dirigidas a conocer el estado

es restringido y acceden a ellos los organismos

de desarrollo o intensidad de la corrupción en un país

patrocinantes y altos funcionarios gubernamentales.

u organización, así como para conocer los lugares o

72

de estudios, que pueden ser hechos por ONGs,

herramientas para la toma de decisiones sobre

Universidades y centros de estudios, siendo

largos procesos de apoyo o de lucha contra la

muchos de ellos de acceso público. En algunos

corrupción, y la reconducción de políticas públicas o

casos, los organismos que impulsan y coordinan

de cooperación.

políticas contra la corrupción también elaboran diagnósticos nacionales de la corrupción, en

Metodologías de diagnóstico para temas

algunos casos recurriendo a expertos y en otras haciendo uso de metodologías participativas, dando

Están basados en la cadena de valor, en el análisis

lugar a documentos de uso restringido a los actores

de riesgos sistémicos o en otros enfoques. El BID,

decisores de política.

por ejemplo, cuenta con una metodología de este tipo para el área de Seguridad. En el plano nacional,

Los estudios e investigaciones sobre la corrupción asumen distintas denominaciones. Así, se habla de:

Informes sobre Transparencia, Corrupción y Gobernabilidad (Usados por ejemplo por el Banco Mundial). Este tipo de informes usualmente incluyen información sobre la percepción de la corrupción y el clima de negocios, tendencias de la corrupción, y políticas y medidas anticorrupción en curso. Tratan de visualizar el estado de situación y facilitar la toma de decisiones política sobre puntos de entrada y asignación de recursos en un plan anticorrupción, o para apoyar proyectos públicos de envergadura que quieran apoyar

Diagnósticos de país sobre las causas y tipos de corrupción Buscan conocer las causas (históricas, políticas y/o económicas) y las manifestaciones de la corrupción en un país, así como la evolución del fenómeno (por ejemplo, el Informe sobre Corrupción en Nicaragua, del Fondo Conjunto de Donantes para la Anticorrupción). Este tipo de informes constituyen

se utilizan una serie de herramientas útiles, como son los informes nacionales de transparencia, que mediante encuestas y/o mediciones efectúan una medición o evaluación del estado de transparencia y riesgo de corrupción de entidades públicas, en los diversos niveles territoriales. Estos informes son elaborados muchas veces por organizaciones de la sociedad civil, como los capítulos nacionales de Transparency International en la región, o por los propios gobiernos, para examinar el estado de avance de medidas de política o de aplicación de la ley (por ejemplo sobre transparencia y acceso a la información) en las entidades del Ejecutivo y eventualmente de otras ramas del Estado.

Estudio diagnósticos locales

de Argentina. Son herramientas utilizadas para comprender el fenómeno de la corrupción, las acciones en curso y, eventualmente, su impacto.

Intentan examinar el problema pero con un enfoque territorial e institucional más reducido, aportando al diseño de políticas institucionales de fortalecimiento de las capacidades anticorrupción en los territorios.

73

Los estudios mencionados en este acápite proveen información valiosa sobre el tipo de prácticas

Diagnósticos y análisis para la gestión de riesgos de corrupción

corruptas prevalentes en un territorio, su intensidad e impacto, o bien sobre la capacidad del Estado para implementar medidas de política anticorrupción.

También se utiliza una variedad de diagnósticos y mapas de riesgo de corrupción, destinados a detectar aquellas áreas del Estado, procesos

Siendo así, resultan altamente útiles a la hora de

públicos de negocios o territorios más expuestos

diseñar políticas anticorrupción. Resulta notable

al riesgo de corrupción. Estos diagnósticos y

la proporción de iniciativas gubernamentales que

mapas se basan en diversas metodologías, aunque

carecen de un diagnóstico, bien sobre el problema

en esencia buscan conocer dónde existe una

de la corrupción, bien sobre la capacidad institucional

mayor probabilidad que se produzcan hechos de

para la implementación de medidas de política. Utilizar

corrupción que generen un impacto importante en

tales estudios favorece el éxito de las políticas de

las políticas, planes o programas públicos. En el nivel

prevención, su adaptación y perfeccionamiento. Pero

nacional, los principales responsables de aplicar

además, el uso de estas herramientas diagnósticas

estas herramientas son los órganos de control

evita aplicar soluciones exitosas en otros contextos a

superior, sean externos al gobierno (Contralorías

una realidad nacional que puede ser muy distinta. Una

y Tribunales de Cuentas) o internos (Auditoría

medida de transparencia pública que ha sido exitosa

Gubernamental). En el nivel sectorial, estas labores

en Costa Rica puede ser altamente inconveniente en

son de responsabilidad de las unidades de auditoría

otro país, y viceversa. Se trate de un gobierno o de

interna. En cualquier caso, organizaciones de la

una entidad pública, mejores diagnósticos ayudan a

sociedad civil vinculadas al control social de la

contar con mejores soluciones.

gestión pública también realizan estos diagnósticos de riesgos, muchas veces en un ámbito sectorial

74

Son muy útiles para examinar la corrupción en un

basada en el Informe COSO; y, otra es un grupo de

área pública, un sector o una institución determinada.

herramientas de análisis de riesgo promovidas por

La mayor amplitud o precisión del diagnóstico

diversas organizaciones internacionales (PNUD,

dependerá

Transparency International, entre otros).

del

ámbito

(nacional/sub-nacional,

sectorial, de procesos) bajo análisis y por supuesto de la metodología utilizada. Estas últimas pueden

La evaluación de riesgos de corrupción puede basarse en la metodología de gestión de riesgos del Informe COSO. Básicamente se trata de una herramienta

riesgo, o en exámenes de riesgo sometidos a

precisa y estandarizada de diagnóstico de riesgos,

metodologías normalizadas internacionalmente.

entendidos como la probabilidad de que ocurra un hecho negativo que afecte los objetivos institucionales

Por regla general, estas herramientas son útiles para

y el cumplimiento de la ley. Basado en técnicas de

conocer el riesgo de fracaso a que están sometidos

auditoría y control desarrolladas por muchos años

objetivos estratégicos institucionales producto de

en el sector privadoi, este mecanismo debidamente

actos de corrupción en un sector determinado

adaptado al riesgo de corrupción puede ayudar a

(educación, salud, etc.), ayudando a conocer el grado de seguridad de los sistemas externos o

actos de corrupción dentro de una organización.

internos de control de un negocio o entidad. Hay dos

Asimismo, permitiría vincular dicha información con

referentes importantes en esta materia: una de ellas

los sistemas de control institucionales y permitir su

es la metodología de análisis y gestión de riesgos

gestión y la conversión en planes anuales de gestión

que utilizan las empresas de auditoría en el mundo,

y reducción de riesgos de corrupción.

Orígenes del Marco COSO de Control Interno A principios de los noventa, la Comisión Treadway,

El enfoque de la profesión de auditoría en números

un grupo de instituciones del sector privado

y

factores

cuantitativos,

la

documentación,

estadounidense, investigó las causas fundamentales del desastre de las entidades de ahorro y préstamo

cumplimiento a veces produjo escándalos y apuros

en los años ochenta. El análisis de dichos fracasos

cuando

ocurrieron

catástrofes

corporativas

a

causa de que la auditoría se había concentrado por sí mismas no bastaban para detectar debilidades

únicamente en las “actividades de control formal.”

institucionales

encontraron

Sin examinar quedaron “controles informales,” que

auditorías que habían aprobado a instituciones

se concentran en la cultura de la organización. La

cuyos procesos contables eran sanos pero cuyas

Comisión Treadway preparó un marco integrado de

gerencias permitían prácticas faltas de ética.

control (el marco COSO) para ayudar a reorientar la

fundamentales.

Se

75

capacidad de supervisión de gerentes, auditores y

técnicas adaptadas al entorno público (denominados

juntas directivas en forma más integrada.

Documentos técnicos para la gestión de riesgos), apoyo técnico a la red de auditoría, y un monitoreo

Una de las conclusiones centrales de COSO fue

permanente que incluye informes semanales, mensuales, trimestrales y anuales. Si bien los riesgos institucionales pueden ser de diversa naturaleza

ocurra. Sin embargo, la “cultura de la organización” (controles informales) determina lo que en realidad

de corrupción es considerado en la Administración

ocurre —cuáles reglas se obedecen, cuáles se pasan

Pública chilena como importante y su prevención ha sido de alta prioridad gubernamental.

clara de los controles informales internos, toda organización corre el riesgo de perder oportunidades

En Honduras, la Secretaría de Educación elaboró en

y de que problemas potencialmente graves pasen sin

2012 un Mapa de Riesgos de Corrupción en el Sector

ser detectados.

Educación, destinado a conocer la probabilidad de riesgo de corrupción en todo el sistema educativo

Fuente: Committee of Sponsoring Instituciones

público y su impacto en los objetivos del Plan

of the Treadway Commission (COSO) [Comité

Estratégico de Educación 2011- 201453. Este Mapa

de organizaciones patrocinantes de la Comisión

estuvo destinado a facilitar la toma de decisiones de las autoridades para la reducción de riesgos

[Control interno: Estructura conceptual integrada],

de corrupción que puedan afectar el logro de los

Nueva Jersey, 1992.

objetivos estratégicos del sector. Fue elaborado

Ejemplos de uso de la gestión de riesgo: Desde 1999 en adelante, todas las entidades

informe Coso, adaptada a las características del

públicas del Ejecutivo en Chile aplican la metodología

sector educación de Honduras y con la participación

COSO para elaborar sus diagnósticos de riesgo

de personal directivo y técnico de la SE. El mapa

institucional. Esto da lugar a planes anuales de

arrojó información sobre los objetivos estratégicos,

auditoría que son ejecutados y monitoreados en

objetivos globales, y actividades más expuestos

los niveles presidencial, ministerial e institucional.

al riesgo de corrupción. Llamó la atención sobre

La coordinación de estas acciones se efectúa por

el fuerte impacto de la corrupción en la mayoría

el órgano de Auditoría Gubernamental (CAIGG) el

de los objetivos estratégicos del plan nacional de

que desarrolla un plan anual. Este plan está basado

educación, los diversos niveles donde se presentaba corrupción, y las prácticas corruptas prevalentes en

e incluye acciones para el diseño de herramientas

el sector.

53. Información obtenida gracias a GIZ- Honduras, promotora del proyecto.

76

Los hallazgos del Mapa de Riesgos dieron lugar a la elaboración del Plan de Reducción de Riesgos de Corrupción 2013-2014, que incluyó acciones gubernamentales en seis áreas de intervención. Esto impactó en la organización de la auditoría interna, en la gestión de la información institucional, el funcionamiento del sistema de denuncias, la formación del personal y las relaciones con otros organismos públicos y con la sociedad civil.

La evaluación de riesgo de corrupción basada en

De acuerdo a la Guía de TI sobre la materia54, esta

el Informe COSO se aplica especialmente en el

herramienta puede ser aplicada en todos los niveles,

nivel organizacional o en sistemas de gestión multi-

desde instituciones gubernamentales, programas de

organizacional que están integrados, tanto en el

apoyo de donantes, hasta programas sectoriales,

sector público como privado. En América Latina,

así como en organizaciones y unidades. La

varias entidades superiores de control estatal han

ventaja de esta metodología es que no requiere de

adoptado estos estándares de gestión de riesgos en sus labores institucionales, y para el control externo

resulta adaptable. De hecho se utiliza también bajo

sobre entidades públicas (así ocurre en Costa Rica

enfoques participativos, que pueden aportar visiones

y en Chile). Su ventaja es que se trata de un método

desde el exterior de las operaciones estatales. Según

estandarizado de alto nivel y reconocimiento, evaluación de riesgos de corrupción es que puede

aunque requiere de expertos en su aplicación.

aportar evidencia de prácticas corruptas para proveer Otras metodologías de evaluación de riesgos

una mejor comprensión de la situación de corrupción

de

de

en in contexto dado. Y agrega que puede servir para

los desarrollos en la materia y son utilizadas

visualizar las relaciones entre diferentes riesgos y

por

corrupción

organismos

constituyen

adaptaciones

internacionales,

Transparency

International y el Banco Asiático de Desarrollo,

limitados pueden ser más efectivamente canalizados.

en contextos más amplios. Estas también son concebidas como herramientas de diagnóstico que

Por otra parte, hace ya algunos años organismos

que puede presentar oportunidades de corrupción, y

metodologías de análisis de riesgos para evaluar

se enfocan en la potencialidad de ocurrencia más que

la gobernabilidad y los programas en países

en percepciones. La idea es contar con algún grado

destinatarios de préstamos y cooperación. Estas

de evaluación sobre la posibilidad de ocurrencia o el

metodologías han sido aplicadas a programas de

impacto que podría provocar la corrupción en dicho

desarrollo en los niveles nacional y sectorial, y su

sistema. Se pretende así contar con información de

desarrollo se encuentra ampliamente tratado en la

corrupción actual o percibida en un contexto dado

literatura y la práctica de numerosas instituciones55.

para informar estrategias y políticas anticorrupción o

54. Corruption Risk Assessment Topic Guide, Transparency International, 2011.

55 Public Sector Governance and Risks: A Proposed Methodology to do RiskAssessments at the Program Level, Banco Asiático de Desarrollo (ADB), 2008.

77

Estas experiencias han arrojado información sobre una amplia gama de riesgos, incluyendo los riesgos de corrupción, sin perder de vista que persiguen objetivos más amplios que el solo diagnóstico de la corrupción. Internamente, muchos organismos internacionales utilizan la herramienta de gestión de riesgos para velar por la integridad institucional.

El PNUD, por ejemplo, cuenta con una política en la materia, manejando el riesgo de fraude de acuerdo con herramientas institucionales56 que promueven la realización de evaluaciones que

en prácticas fraudulentas y diseñen las estrategias adecuadas para evitarlas, como controles internos, procedimientos de garantía, controles de programas o medidas de transparencia. La gestión de riesgos también es utilizada en los procesos de compras, y de hecho actores públicos y privados acuden a ella en diversas formas para prevenir la corrupción en los sistemas de compras públicas

56. Política del PNUD sobre el fraude y otras prácticas corruptas; Marco para la Gestión del Riesgo Institucional, PNUD.

78

CAPÍTULO I 1. HERRAMIENTAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA INTEGRIDAD, LA DEBIDA GESTIÓN Y EL CONTROL DE ENTIDADES ESTATALES

HERRAMIENTAS PARA LA INTEGRIDAD EN LAS ENTIDADES PÚBLICAS

Asimismo, deben señalar claramente las prohibiciones e incompatibilidades del cargo. Por otra parte, también suelen contener ordenadamente

Existen una serie de medidas, técnicas y buenas

los derechos del funcionario. Estos son, por ejemplo,

prácticas

el derecho a una remuneración, a descansos, a

estatales

destinadas

a

prevenir

la

corrupción a través del fortalecimiento de la integridad del servidor público. A continuación se describirán

y derechos, los códigos de conducta

aquellas que se consideran más relevantes en el

para

contexto latinoamericano: los códigos de ética, las

de

informar

los

investigación

procedimientos

sirven internos

y juzgamiento de las faltas

declaraciones de patrimonio y de intereses, y los sistemas de denuncia.

las sanciones aplicables a cada caso.

Herramienta: Los códigos de conducta funcionaria y los códigos de ética

Si

bien

estos

contenidos

están

comúnmente

incluidos en las leyes y estatutos que regulan el servicio público y la actuación funcionaria, se

Los códigos de conducta son mecanismos de

encuentran generalmente distribuidos en múltiples

regulación

cuerpos legales y administrativos, muchos de ellos

normativa

de

la

conducta

de

los

funcionarios públicos. Contienen primeramente, y de una manera organizada y explícita, de la conducta esperada, y por lo tanto el debido Las obligaciones de los empleados, servidores

desempeño del cargo.

y funcionarios públicos. Señalan, por ejemplo, el deber de cumplir las tareas asignadas al cargo, la duración de la jornada, la manera en que deberá desempeñarse, las restricciones en sus funciones y la manera en que debe relacionarse con los superiores y otros funcionarios.

79

disponiendo:

“Artículo 8. Códigos de conducta para funcionarios

jurídicos, códigos o normas de conducta para el

públicos.

correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones públicas….

1. Con objeto de combatir la corrupción, cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales

6. Cada Estado Parte considerará la posibilidad

de su ordenamiento jurídico, promoverá, entre otras

de adoptar, de conformidad con los principios

cosas, la integridad, la honestidad y la responsabilidad

fundamentales de su derecho interno, medidas

entre sus funcionarios públicos.

disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público que transgreda los códigos o normas

2. En particular, cada Estado Parte procurará aplicar, en

establecidos de conformidad con el presente artículo.”

sus propios ordenamientos institucionales y

Las ventajas de los Códigos de Conducta son:

Códigos de Ética

- Reúnen en un solo cuerpo normativo las múltiples y dispersas normas aplicables a la cta funcionaria.

Conducta. Estos son cuerpos normativos que se

y procedimientos para la debida conducta ética del solo a los funcionarios sino también a dadanos y

personal del Estado.

ciudadanas que se relacionan cotidianamente con los funcionarios estatales.

El foco de los Códigos de Ética está en el cumplimiento de los valores y principios que deben

- Finalmente, ayuda a

comprender cuales son los

caracterizar a un funcionario público: honestidad,

mecanismos administrativos de investigación en

veracidad, transparencia, etc. No solo enuncian

caso de incumplimiento de las obligaciones, o de la

y ordenan estos valores y principios, sino que les

comisión de una falta o de un delito. Permite conocer cuáles son los pasos del procedimiento disciplinario que

tendrá

como

consecuencia

la

aplicación

de sanciones, y los recursos de que dispone el funcionario sancionado.

80

reglas y procedimientos para una conducta ética al interior de las entidades públicas.

Dependiendo de cada país, estos códigos pueden establecer normas aplicables a todos los funcionarios públicos, o pueden consistir en cuerpos normativos de alcance más restringido, como son los códigos de ética de determinados funcionarios públicos (municipales, por ejemplo) o de determinadas instituciones.

Aunque los contenidos pueden variar, usualmente estos códigos contienen los siguientes elementos:

transparencia del funcionario público, por ej.);

los principios éticos (como ocurre con la obligación de denunciar actos de corrupción, o de presentar una declaración jurada patrimonial); Prohibiciones, que consisten en limitaciones a que están sujetos los funcionarios públicos y cuya vulneración acarrea sanciones más graves (hacer uso indebido de los recursos puestos a su disposición, aceptar sobornos,

Inhabilidades, que son limitaciones o impedimentos para ingresar a prestar servicios al Estado en atención a que no se reúnen ciertas condiciones morales o éticas para desempeñarse en la función pública (haber sido condenado por un delito, por ejemplo) Incompatibilidades, que consisten en limitaciones para ejercer simultáneamente más de un cargo público, o un cargo público a la vez que actividades privadas (como ocurre con los funcionarios de fuerzas armadas,

Asimismo, estos códigos debieran establecer procedimientos de denuncia, investigación, juzgamiento y sanción de las infracciones a los deberes éticos.

81

Los códigos de conducta y de ética son variados

Artículo 39: CONFLICTO DE INTERESES

da a la conducta funcionaria y sus infracciones. A

y el principio de equidad, el servidor público no

continuación se reproducen secciones de códigos

puede mantener relaciones ni aceptar situaciones

nacionales:

en cuyo contexto sus intereses personales,

El Código de Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal, de México, establece

funciones a su cargo.

de manera sintética, una decena de principios que deben guiar la conducta ética de los servidores

Tampoco patrocinar,

que desarrolla de la siguiente manera:

puede

dirigir,

representar,

administrar,

asesorar,

ni

servicios,

prestar

remunerados o no, a personas que gestionen o exploten concesiones o privilegios o que sean

“Todas las decisiones y acciones del servidor

proveedores del Estado, ni mantener vínculos que le

público deben estar dirigidas a la satisfacción de las necesidades e intereses de la sociedad, por encima de intereses particulares ajenos al bienestar de la

la que se encuentre desarrollando sus funciones.

colectividad. El servidor público no debe permitir

Artículo 40: EXCUSA El funcionario público debe excusarse y abstenerse grupos en detrimento del bienestar de la sociedad.

de participar en todos aquellos casos en los

El compromiso con el bien común implica que el servidor público esté consciente de que el servicio público es un patrimonio que pertenece a todos los mexicanos y que representa una misión que sólo

La implementación de los códigos de conducta

adquiere legitimidad cuando busca satisfacer las

y los códigos de ética no termina con la dictación

demandas sociales y no cuando se persiguen

de la ley o el reglamento correspondiente. Por el contrario, su dictación es sólo el primer paso

En Panamá, el Código Uniforme de Ética de los

perderse de vista que estos códigos buscan regular

Servidores Públicos que laboran en las entidades del

la conducta funcionaria y encauzarla dentro de los

Gobierno Central, coincide en desarrollar principios

más altos valores y principios de servicio público,

de la conducta funcionaria, agregando prohibiciones

por el bien de la comunidad. En consecuencia, su éxito depende de un adecuado diseño y elaboración

último de la manera que sigue:

82

de las normas, con una amplia participación de

todos los interesados: funcionarios, organizaciones

corrupción mientras se encuentran desempeñando

ciudadanas, expertos y académicos. También

sus cargos en el Estado. Se trata en general de una

requiere una adecuada difusión de las normas

obligación de los servidores públicos de elaborar

tanto entre los funcionarios públicos como entre los

declaraciones juradas sobre su patrimonio y sobre

usuarios de los organismos públicos y los órganos

sus intereses económicos, al momento de ingresar

de control y de justicia. Asimismo, es importante que

a un cargo público y al momento de egresar

los funcionarios sean capacitados sobre la materia,

del mismo, con el objeto que se lleve a cabo un

y con especial atención deben serlo las jefaturas

control sobre su patrimonio y decisiones. Esta

y aquellos funcionarios encargados de velar por el

obligación tiene variaciones en cada país, aunque

cumplimiento de esta normas.

las disposiciones de los tratados anticorrupción nos dan una idea de las mismas.

La inducción y capacitación de las jefaturas tiene importancia de primer nivel, ya que son los directivos

La CNUCC dispone al respecto (también en su artículo 8°, numeral 5) que:

la conducta de los subordinados, a través de un liderazgo ético y mediante decisiones que ayuden a

“Cada Estado Parte procurará, cuando proceda y

implementar los códigos de ética en la organización.

de conformidad con los principios fundamentales de

La difusión de las normas éticas, la capacitación al

su derecho interno, establecer medidas y sistemas

personal, y los mecanismos de supervisión y control

para exigir a los funcionarios públicos que hagan

del debido cumplimiento de tales códigos depende

declaraciones a las autoridades competentes en

en medida importante de su incorporación en los

relación, entre otras cosas, con sus actividades

planes y metas de

externas y con empleos, inversiones, activos y

en los

la

instrumentos

institución,

así

como

de

Finalmente, los Códigos de Ética son útiles en la

atribuciones como funcionarios públicos.”

medida que son sometidos a evaluación. Deben serlo en su contenido, ya que este debe estar

La CICC (artículo 3°, numeral 4) anteriormente ya

permanentemente actualizado, y en su aplicación, de

había considerado la aplicabilidad en los Estados Parte de:

Herramienta: Las declaraciones de patrimonio y de intereses

“Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca

Estas herramientas son utilizadas para promover

la ley y para la publicación de tales declaraciones

la transparencia de los funcionarios y prevenir la

cuando corresponda.”

83

Se trata entonces de dos tipos de declaraciones:

Ambas declaraciones tiene dos objetivos posibles, los que dependerán de cada sistema jurídico

La declaración de Patrimonio

nacional:

Consiste en un listado de los activos (bienes) y

a)

pasivos (deudas) de los funcionarios públicos. Esto

ilícito: Se trata de evitar el delito respectivo y en

inhibir y detectar el delito de enriquecimiento

general la apropiación indebida de recursos públicos. debe informar los bienes inmuebles (propiedades) que le pertenezcan o sobre los que tiene derechos;

b)

bienes muebles relevantes (como joyas, obras de

intereses de los funcionarios públicos: Se trata

arte o vehículos de alto valor); depósitos de dinero

de impedir que los funcionarios tomen decisiones

o de otros valores; acciones; ingresos económicos y

sobre asuntos en los que tengan un interés personal involucrado.

en general. Esta declaración en algunos casos incluye al o la cónyuge, bajo determinadas circunstancias

El alcance de la obligación de los funcionarios

establecidas en la ley; al o la conviviente o

varía según los contextos nacionales. En algunos

compañero/a (según la denominación de cada país);

casos los funcionarios deben presentar declaración

e incluso a otros familiares o allegados.

de patrimonio y de intereses, y en otros solo de patrimonio. Por otra parte, en algunos países

La declaración de Intereses

deben prestar la declaración todos los servidores públicos, y en otros sólo los más altos funcionarios

Consiste

en

un

listado

de

las

actividades

y autoridades. En términos temporales, lo básico

profesionales, comerciales, industriales y en general

es que las declaraciones se presenten al ingresar al cargo público y al egresar de él, pero en

y social de un funcionario. Se incluyen en esta, por

ciertos países se establece una regularidad en su

ejemplo, las sociedades mercantiles y civiles a las

elaboración y actualización (cada 4 años, o cada

que pertenezca el funcionario; los clubes sociales y

vez que haya un cambio patrimonial). Por último, en

deportivos que integre; la pertenencia a directorios

algunos países la declaración es pública (Chile), en

de empresas, agrupaciones, organizaciones de la

otros semi-pública (Argentina) y en otros es secreta

sociedad civil y cualquier entidad que reciba aportes

(Colombia). En cada caso, la legislación nacional

del estado; así como las actividades profesionales que es facilitar el control de la conducta funcionaria, regularmente. Esta declaración también puede incluir

sea mediante el examen efectuado por organismos

aquellos intereses y participaciones de los cónyuges

especializados o por cualquier particular.

y otras personas vinculadas al funcionario.

84

El alcance de la obligación abarca los bienes,

e) Monto de los depósitos en bancos u otras entidades

ingresos y pasivos de los servidores públicos obligados, así como, dependiendo de la legislación

o extranjeras, tenencias de dinero en efectivo en

nacional, los de las/los cónyuges y aquellos de los

moneda nacional o extranjera. En sobre cerrado y

familiares cercanos. A continuación un ejemplo

lacrado deberá indicarse el nombre del banco o

descriptivo sobre la regulación en este punto: las cuentas corrientes, de cajas de ahorro, cajas de En Argentina, la Ley 25.188 sobre ética en el

seguridad y tarjetas de crédito y las extensiones que

ejercicio de la función pública establece aquellos

posea. Dicho sobre será reservado y sólo deberá ser

componentes

entregado a requerimiento de la autoridad señalada

de

una

declaración

jurada

de

patrimonio:

en el artículo 19 o de autoridad judicial;

ARTICULO 6º — La declaración jurada deberá

f) Créditos y deudas hipotecarias, prendarias o

contener una nómina detallada de todos los bienes,

comunes;

propios del declarante, propios de su cónyuge, los que integren la sociedad conyugal, los del

g) Ingresos y egresos anuales derivados del trabajo

conviviente, los que integren en su caso la sociedad

en relación de dependencia o del ejercicio de

de hecho y los de sus hijos menores, en el país o en

actividades independientes y/o profesionales;

el extranjero. En especial se detallarán los que se indican a continuación:

h) Ingresos y egresos anuales derivados de rentas o de sistemas previsionales. Si el obligado a presentar

a) Bienes inmuebles, y las mejoras que se hayan

la declaración jurada estuviese inscripta en el

realizado sobre dichos inmuebles;

régimen de impuesto a las ganancias o sobre bienes personales no incorporados al proceso económico,

b) Bienes muebles registrables;

deberá acompañar también la última presentación que hubiese realizado ante la Dirección General

c) Otros bienes muebles, determinando su valor en

Impositiva;

conjunto. En caso que uno de ellos supere la suma de cinco mil pesos ($ 5.000) deberá ser individualizado;

i. En el caso de los incisos a), b), c) y d), del presente artículo, deberá consignarse además el valor y

d) Capital invertido en títulos, acciones y demás

la fecha de adquisición, y el origen de los fondos

valores cotizables o no en bolsa, o en explotaciones

aplicados a cada adquisición.

personales o societarias;

85

pueden ayudar a reducir las posibilidades de que

de intereses, aplicando sanciones a los infractores.

un funcionario público incurra en un enriquecimiento La publicidad de las declaraciones es una regla variable estas declaraciones son controladas por alguien, y de

según el contexto nacional. Si bien la regla general de

tal control se pueda derivar directamente una sanción.

este mecanismo de control es la publicidad, en algunos regímenes jurídicos las declaraciones no son públicas

En consecuencia, el sistema de declaraciones

atendidas razones de seguridad y prevención del

juradas es útil en la medida que los datos contenidos

secuestro (Colombia, por ejemplo), y en otros son semipúblicas (como ocurre en Argentina) en un esfuerzo de

especializado o por la ciudadanía en general. Esto

conciliación de la transparencia con la seguridad y la

último sucede cuando, además de existir un órgano

intimidad personal.

revisor, las declaraciones son públicas.

Finalmente, resulta relevante tomar en cuenta el tipo de documento exigido y las consecuencias de declaraciones es una tarea asignada usualmente a

su adulteración. Por regla general, la declaración

órganos superiores de control, como los tribunales de

constituye

un instrumento público o documento

cuentas y las contralorías generales de la república.

Estos organismos deben desarrollar y aplicar métodos

funcionario. Primeramente, la no entrega de la declaración o su entrega extemporánea acarrea

revisión, para efectuar el control de la veracidad de

efectos jurídicos, como son las sanciones establecidas

tales declaraciones.

en la ley o la imposibilidad de asumir el cargo.

la

Pero en segundo lugar, la entrega de un documento

coincidencia o discrepancia entre la declaración y

que omite bienes, derechos o deudas conllevaría

Este

control

está

destinado

a

determinar

la situación patrimonial real: los bienes y deudas reales, detectar omisiones patrimoniales relevantes,

ideológica) de instrumento público, y por tanto una

participación en sociedades cuyo giro represente

sanción penal adicional a la sanción administrativa que conlleva la falta al deber. Lo mismo sucede en caso de

materias en las que el funcionario o autoridad tenga

incorporar bienes, derechos o deudas que no existen.

intereses, adulteración de información y datos sobre

La falta de veracidad en los datos esenciales de la

deudas, etc. Sin embargo, también hay contextos

declaración constituye usualmente un delito, a la vez

nacionales en los que las mismas entidades públicas

que una falta administrativa, dando lugar a sanciones

donde se desempeñan los servidores públicos,

penales y administrativas. Uno de los grandes desafíos para la efectividad de las declaraciones juradas es la

86

existencia de un órgano con capacidad para contrastar

La CNUCC dispone al respecto (artículo 8°, numeral

las declaraciones con otros documentos y bases de

4) que:

de la información entregada.

“Cada Estado Parte también considerará, de conformidad con los principios fundamentales de su

Herramienta: Los sistemas de denuncia y de protección a los denunciantes

derecho interno, la posibilidad de establecer medidas y sistemas para facilitar que los funcionarios públicos denuncien todo acto de corrupción a las autoridades

La denuncia es un acto de información sobre un

competentes cuando tengan conocimiento de ellos

hecho ilícito o irregular. En este sentido, permite que

en el ejercicio de sus funciones”.

las organizaciones y los sistemas de administración puedan detectar desviaciones de las conductas

Junto con el deber de denuncia de los funcionarios,

esperadas o de las operaciones establecidas y

resulta importante que se establezcan mecanismos

corregirlas. En el caso de la corrupción, la denuncia

que faciliten la denuncia de la corrupción pública. Sin

es el reporte o informe que recibe la autoridad o

mecanismos pre- establecidos, conocidos por los

funcionario competente acerca de la ocurrencia de

potenciales denunciantes, es muy difícil darle cauce

un acto de corrupción con el objeto que dicho acto

a una denuncia de corrupción.

sea investigado y eventualmente sancionado de acuerdo a la ley. de información útil para la actividad de control y Una condición considerada valiosa para que las

sanción del Estado, que facilite la obtención de

denuncias operen es que los funcionarios públicos

dicha información, la aplicación de mecanismos y

estén obligados legalmente a efectuar la denuncia

procedimientos de investigación y seguimiento, que

de todo acto de corrupción que conozca con ocasión

de ser necesario, se active el sistema disciplinario

de sus funciones públicas. Los mismos funcionarios

dentro de la entidad afectada por la corrupción, y, de ser necesario por la gravedad del acto corrupto,

medida que conocen el sistema estatal, acceden

que se active el sistema penal para la investigación y

a información cuyo acceso está limitado a otras

sanción de los delitos.

personas, y pueden dar información más precisa de un acto de corrupción y de cómo se ha llevado a cabo.

Los sistemas de denuncia deben establecerse al interior de cada entidad pública. Deben contar

Por esto, los tratados internacionales contemplan

con un mecanismo seguro de recepción y registro,

como una de sus reglas que la denuncia constituya un deber de los funcionarios, cuyo incumplimiento

seriedad y gravedad, así como de derivación a las

sea sancionado.

instancias competentes. Asimismo, las autoridades

87

deben contar con información oportuna sobre el

Algunos medios de protección son los siguientes:

tomar decisiones oportunas respecto de los casos

La denuncia anónima

en investigación, como de los correctivos que se requiere adoptar en cada unidad de la institución que

Consiste en la aceptación a tramitación/investigación de denuncias que no tienen autor conocido. Cuando

prevenir futuros actos de la misma naturaleza.

este tipo de denuncias son aceptadas, es porque son acompañadas de una serie de antecedentes,

La protección a los denunciantes es otro elemento

pruebas o información que permite comprender que la misma recae sobre hechos reales o que están

sistemas de denuncia. Muchos de los potenciales

revestidos de verosimilitud. Un medio de hacer esto

denunciantes se inhiben de actuar por temor a

son las líneas anónimas de denuncia.

represalias. La experiencia indica que un denunciante de actos de corrupción está expuesto a sufrir

La protección de la identidad

hostigamiento laboral, persecución, degradación en sus funciones, cambios en su destino, amenazas e incluso amenazas y riesgos de vida, que pueden incluir a sus familiares. Estos hechos hacen necesario

a que su identidad no sea revelada en el curso de

que los sistemas de denuncia estén diseñados para

la investigación, o durante un tiempo determinado.

proteger a los denunciantes.

Esta posibilidad resulta útil en la medida que permite tomar declaraciones al denunciante en el futuro, e

La CNUCC dispone (en su artículo 33) para el caso

incluso que colabore como testigo en lo sucesivo.

de denuncias de delitos de corrupción que:

El fuero o protección laboral “Cada Estado Parte considerará la posibilidad de incorporar en su ordenamiento jurídico interno

Es una medida de protección que impide que

medidas apropiadas para proporcionar protección

cualquier autoridad altere las funciones o las condiciones en que el funcionario denunciante

denuncien ante las autoridades competentes, de

presta servicios en la entidad. Este fuero puede

buena fe y con motivos razonables, cualesquiera

otorgar

arreglo a la presente Convención.”

otro tipo de medida que mantenga al funcionario en

inamovilidad

temporal

en

el

cargo,

condiciones de seguridad laboral, todo esto por un tiempo determinado (por ejemplo, mientras dura la investigación y por un plazo posterior a ella).

88

El testigo protegido Se trata de una medida utilizada en el campo penal, destinada a dotar de protección al denunciante y su

2. HERRAMIENTAS PARA LA BUENA GESTIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS

familia mientras dure la investigación, o mientras Existen una serie de mecanismos de prevención de algunos casos de alto riesgo, incluye el cambio de residencia del grupo familiar o su traslado fuera del

la corrupción que consisten en buenas prácticas o sistemas complejos de administración, destinados

país, así como la alteración de la identidad de sus Estos son los sistemas de contratación, de control

Herramienta: Los sistemas transparentes

La contratación de personal impacta directamente

un alto porcentaje de gasto de los recursos

cobertura y calidad de la prestación de servicios a los ciudadanos. La manera en la que se gestiona el ingreso de personal a las entidades públicas es de alta relevancia.

Por esto, uno de los mecanismos de prevención de la corrupción por excelencia es la buena gestión de las contrataciones. Tales sistemas debieran facilitar que ingresen al Estado personas altamente preparadas, seleccionadas en base a sus méritos, y mediante procedimientos transparentes.

De acuerdo a las buenas prácticas, las características esenciales de un sistema que prevenga la corrupción son:

89

La Transparencia: consiste en que la manera de convocar, seleccionar y contratar a los funcionarios

a)

públicos sea ampliamente conocida por la ciudadanía

transparencia y en criterios objetivos como el mérito,

y los posibles interesados.

la equidad y la aptitud;

b) Incluir procedimientos adecuados de selección y formación de los titulares de cargos públicos El Mérito: implica que los requisitos establecidos

que se consideren especialmente vulnerables a la

para incorporarse al Estado privilegien el mérito y se

corrupción, así como, cuando proceda, la rotación

basen en condiciones objetivas, suprimiendo toda

de esas personas a otros cargos;

discriminación basada en la condición social, el nivel de ingresos, la etnia, el sexo, la pertenencia a un

c) Fomentar una remuneración adecuada y escalas

grupo o partido político, etc. desarrollo económico del Estado Parte;

d) Promover programas de formación y capacitación que les permitan cumplir los requisitos de desempeño conlleva que los sistemas permiten reclutar al mejor personal, con pleno respecto a las

proporcionen capacitación especializada y apropiada

reglas establecidas, en el menor plazo. Un sistema

para que sean más conscientes de los riesgos de

razonable.

Sobre esta materia, la CNUCC señala en su artículo 7° que:

“1. Cada Estado Parte, cuando sea apropiado y de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, procurará adoptar sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos y, cuando proceda, de otros funcionarios públicos no elegidos, o mantener y fortalecer dichos sistemas. Éstos deberán:

90

Herramienta: los sistemas de control

El Estado recauda anualmente una gran cantidad de dinero, derivada de impuestos, aranceles, ganancias de sus empresas, y otros aportes. Estos recursos son aplicados, en su mayoría cuando no todos, a solventar el gasto público, es decir, las prestaciones a los ciudadanos y el funcionamiento del Estado en general. Sin embargo, para que haya

una correspondencia satisfactoria entre ingresos y

3. Cada Estado Parte, de conformidad con los

gastos debe evitarse la negligencia y la corrupción.

principios fundamentales de su derecho interno, adoptará las medidas que sean necesarias en los

Para esto se establecen maneras sistemáticas y

ámbitos civil y administrativo para preservar la

ordenadas de administrar los recursos, los cuales

integridad de los libros y registros contables, estados

tienen asociados mecanismos permanentes de control.

Los sistemas de control se aplican a los ingresos,

los gastos e ingresos públicos y para prevenir la

a la administración de los bienes del Estado, y a los gastos de las entidades públicas. Son de carácter Para garantizar la sana administración de los recursos, existen mecanismos institucionalizados de La CNUCC dispone en su artículo 9, a propósito de

control de las operaciones de ingreso, administración

la gestión de la hacienda pública, que:

y gasto. Los órganos superiores de control y

“2. Cada Estado Parte, de conformidad con los

controles sobre las operaciones institucionales que

principios

impliquen uso (aplicación) de recursos públicos. De

jurídico,

fundamentales adoptará

de su ordenamiento

medidas

apropiadas

para

allí provienen los sistemas de registro contable de las

promover la transparencia y la obligación de rendir

operaciones, los informes periódicos de ejecución

cuentas en la gestión de la hacienda pública. Esas

presupuestaria o de gasto, las auditorías externas

medidas abarcarán, entre otras cosas: sistema de control interno de las entidades públicas,

a)

Procedimientos

para

la

aprobación

del

presupuesto nacional;

los sistemas informáticos de administración, y otros.

b) La presentación oportuna de información sobre

También

gastos e ingresos;

(informatizados) y en línea de administración y control

c) Un sistema de normas de contabilidad y auditoría,

se

utilizan

sistemas

telemáticos

estandarizar procedimientos y facilitar el control

así como la supervisión correspondiente;

d) riesgos y control interno;

e) Cuando proceda, la adopción de medidas correctivas en caso de incumplimiento de los requisitos establecidos en el presente párrafo.

91

Herramienta: Los sistemas de compras públicas

presentar sus ofertas;

Los organismos estatales adquieren una gran

b) La formulación previa de las condiciones de

variedad y cantidad de bienes necesarios para

participación, incluidos criterios de selección y adjudicación y reglas de licitación, así como su

computadores, sistemas informáticos, hospitales, etc.

publicación;

Una parte importante del gasto público se produce en estas operaciones, y cada una de ellas es una

c) La

oportunidad de corrupción. Las compras públicas

predeterminados para la adopción de decisiones

aplicación

de

criterios

objetivos

y

son de hecho una de las áreas de actividad estatal donde se producen regularmente prácticas corruptas procedimientos; razón, existe consenso sobre algunas condiciones básicas que deben reunir los sistemas de compras

d)

públicas para prevenir la corrupción. garantizar recursos y soluciones legales en el caso La CNUCC señala al respecto en su artículo 9°:

de que no se respeten las reglas o los procedimientos establecidos conforme al presente párrafo;

“Cada Estado Parte, de conformidad con los ordenamiento

e) Cuando proceda, la adopción de medidas para

jurídico, adoptará las medidas necesarias para

reglamentar las cuestiones relativas al personal

establecer sistemas apropiados de contratación

encargado de la contratación pública, en particular

pública, basados en la transparencia, la competencia

declaraciones de interés respecto de determinadas

y criterios objetivos de adopción de decisiones, que

contrataciones

principios

fundamentales

de

su

públicas,

procedimientos

de

preselección y requisitos de capacitación.” corrupción. Esos sistemas, en cuya aplicación se podrán tener en cuenta valores mínimos apropiados,

f)

deberán abordar, entre otras cosas:

implementado en diversos países de la región a

Los sistemas de compras públicas que se han

a) La difusión pública de información relativa a procedimientos de contratación pública y contratos, incluida información sobre licitaciones e información pertinente u

92

oportuna sobre la adjudicación de

que haya mayor control sobre las operaciones.

sistemas de seguridad de la información; y, los regímenes de compra, al uso masivo de medios

en acciones de control jerárquico, de control le-

electrónicos como soporte para las transacciones,

gal y de auditoría. Todos ellos forman parte de un

y a la transparencia de los procedimientos y operaciones.

entramado de controles intra-institucionales dirigidos a la mejor conducción gubernamental.

CONTROL EXTERNO: Es aquel efectuado desde

3. HERRAMIENTAS PARA EL CONTROL DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS

fuera de la entidad gubernamental o de la Administración, y recae sobre estos. Los países cuentan con diversos organismos y mecanismos de control exter-

Un tipo de herramientas central para prevenir la

no, dependiendo de su organización institucional, sis-

corrupción se encuentra en la labor de control, sea

tema de gobierno y cultura política. Este control ex-

éste interno o externo.

terno se efectúa de manera formal e informal, donde los mecanismos formales consisten en una serie de

CONTROL INTERNO: Cuando el control nacer de

atribuciones de control mutuo de tipo institucional, lla-

la misma entidad gubernamental o Administración, y

mados controles inter-institucionales, y los informales

en tal sentido se habla de Control Interno. Los direc-

en una serie de mecanismos de información, crítica,

tivos de toda entidad pública deben dirigir la organi-

supervisión y participación efectuada por organiza-

zación, estableciendo objetivos y metas y organizan-

ciones privadas, de la sociedad civil, y en general por

do los recursos para ello, pero a la vez deben contar

grupos de presión, sobre el Estado y sus acciones.

con medios técnicos e información que les permita

Mediante estos mecanismos informales la ciudada-

asegurar que las decisiones se están ejecutando, y

nía, de manera individual y organizada, conoce de la

que se llevan a cabo de acuerdo con la ley, los pro-

actividad estatal (gubernamental), evalúa el desem-

cedimientos establecidos y las normas técnicas.

peño institucional y ayuda a formar opinión política.

Estos medios técnicos de control interno son múlti-

Forman parte de este grupo de mecanismos, las au-

ples y consisten, a modo ejemplar, en:

ditorías gubernamentales, las entidades superiores de control, los controles técnicos de órganos reguladores (superintendencias, por ej.), el control político de la Asamblea o Congreso sobre el Ejecutivo, el control judicial sobre la actividad de la Administración

presupuestario; programas y acciones de orientación, ca-

(ejercido a través de las tutelas y recursos constitucionales respectivos), las rendiciones de cuentas, las

pacitación, seguimiento, evaluación y control del

audiencias públicas, las asambleas participativas,

desempeño personal (funcionario);

por mencionar algunos.

93

una mejor comprensión de los mismos, en el siguiente cuadro se ordenan las ventajas y desventajas de cada uno:

Ventajas

Desventajas

- Puede ser preventivo, coetáneo o posterior, según su regulación técnica; - El tipo de control es amplio, puede consistir en controles: - Su imparcialidad y objetividad pueden verse afectadas por la calidad, operativos, etc.

cercanía organizacional de los órganos internos de control a la autoridad institucional;

- Es más oportuno, usualmente asociado a fortalecer Control interno

objetivos de corto plazo;

- Los controles pueden verse limitados o entorpecidos por decisiones directivas internas;

- Sus actores tienen alto grado de conocimiento de la organización; -

Está

- La división de funciones al interior de la entidad puede afectar

vinculado

a

los

objetivos

institucionales/

un control integrado, generado fraccionamiento del control.

gubernamentales; - Facilita la toma de

decisiones correctivas por las

autoridades institucionales

- Tiene mayores condiciones de imparcialidad y objetividad, debido a su independencia del órgano examinado; - El alcance organizacional del control externo es mayor y Control Externo

no está limitado por razones internas; - Retroalimenta a actores externos que inciden en la evaluación política y técnica de las entidades públicas (Congreso,

Contraloría,

Ministerio

de

ciudadanía).

Finanzas,

-

Comúnmente consiste en un control posterior;

-

Su oportunidad es menor, no retroalimenta a la entidad

controlada; - Responde a objetivos de control distintos de los institucionales; contables y de legalidad.

En esta sección del módulo se abordarán resumida-

institucional gubernamental, basadas en técnicas

mente algunas de las herramientas de control.

estandarizadas y aceptadas de auditoría y control.

Utilizan la metodología de auditoría y de control

Herramienta: La implementación de auditorías internas institucionales, ayudando a mejorar el desempeño y

Control Interno

prevenir actos de corrupción y fraude. En suma, son unidades internas con independencia de juicio para

Las auditorías internas, también denominadas

apoyar la toma de decisiones de la alta dirección

auditorías

utilizando la técnica de auditoría.

gubernamentales,

son

unidades

de

control técnico y asesoría a la alta dirección

94

Control Externo

La ausencia de comunicación del nivel directivo superior con tales unidades:

Como contraposición al control interno se encuentra el control externo del Ejecutivo, que es el realizado

Esto impide que la alta dirección comprenda el

por órganos de control superior que no pertenecen

sentido y utilidad que la UAI puede brindar a su

o dependen del Ejecutivo, y que forman parte del entramado de controles inter-órganos que

ilegalidades y corrupción. Este factor muchas veces

caracterizan los estados republicanos modernos. En

surge cuando la autoridad no conoce la función

este plano se encuentran las contralorías generales y los tribunales de cuentas. Su tipo de control es

del control para su gestión. No pocas veces, este

usualmente de legalidad en el plano administrativo,

desconocimiento coincide con una estrategia de alejamiento de la UAI, sea por la natural búsqueda

v/s costos). Por ejemplo, en algunos países la entidad

de independencia de juicio en la labor de control

superior de control externo sólo puede efectuar

de toda UAI, como por la intervención técnica del

exámenes y auditorías de legalidad, y en otros el

órgano rector de auditoría en la labor de control de

campo de examen se amplía a los resultados.

la UAI, que inhibe a la autoridad. La auditoría en estos casos, no alcanza a comprender los objetivos

Las auditorías internas, para ser efectivas, debieran

de la alta dirección y se reduce a la realización de

estar ubicadas al más alto nivel organizacional, de

funciones rutinarias de control, desvinculadas de los

manera que puedan ejecutar sus funciones con total

grandes ejes de acción de la entidad.

independencia y sin importar la jerarquía del cargo o unidad organizacional sometida a su examen.

Bajo nivel de la estructura organizacional:

Asimismo, la cobertura de su acción debiera recaer sobre toda la institución, para así poder examinar

Otro factor que conspira con el debido funcionamiento

el desempeño de cualquier unidad y en cualquier

de las UAI es su ubicación en un bajo nivel de la

parte del territorio. Adicionalmente, resulta esencial

estructura

que tales unidades cuenten con personal altamente

departamentos tradicionalmente utilizados para alojar

organizacional, muchas

veces

bajo

capacitado y actualizado en las técnicas de auditoría y control moderno.

o contraloría interna. La sola ubicación de la UAI en un lugar delimitado de la estructura, limita su

Instalación y Operación de Unidades de Auditoría (UAI)

campo de acción y lo circunscribe al control de las unidades que se encuentran en el mismo sector organizacional. Otro factor debilitante es la baja

Factores muy frecuentes de fracaso en la instalación

capacitación o formación del personal. Cuando los

y operación de unidades de auditoría interna (UAI):

auditores internos no se forman o no actualizan sus

95

conocimientos de auditoría, para mantenerse al día

c) Un sistema de normas de contabilidad y auditoría,

en las técnicas modernas, en el uso de tecnologías, y

así como la supervisión correspondiente;

público, paulatinamente van quedando inhabilitados para la función de control.

d) riesgos y control interno;” Resulta altamente relevante que las auditorías in-

Las UAI pueden encontrarse presentes en las

ternas uniformen, estandaricen y actualicen perma-

numerosas instituciones gubernamentales, o pueden

nentemente sus visiones, técnicas y procedimientos

estar organizadas como una estructura o red que

de control. En los últimos 30 años, la gestión del

cubra todos los órganos de la Administración del

control de las organizaciones ha ido avanzando rá-

Estado que pertenece al Ejecutivo. Lo realmente

pidamente, cambiando algunos viejos paradigmas

importante es que de una u otra forma presten

de la auditoría.

asesoría especializada de control a los gerentes o directivos del gobierno, y faciliten la labor de control externo. Cuando estas unidades están organizadas como estructura o red gubernamental cuentan con

La visión de la función auditora como una tarea sancionatoria ha dado paso a otra enfocada en el apoyo a la gestión; la persona del/a auditor/a ha

mayores posibilidades de aportar a la coherencia en el control gubernamental, así como a apoyar a sus jefaturas directas (institucionales) pero también al nivel ministerial y presidencial, y aún mas, a otros órganos de control político y a la comunidad.

los métodos de control han evolucionado hacia la búsqueda de controles sistémicos, capaces de analizar el contexto institucional, los riesgos organizacionales y del ambiente, y aportar al logro de los objetivos políticos. Las técnicas de auditoría se han enriquecido con múltiples herramientas y sistemas

las técnicas de detección y prevención también

de revisión, seguimiento y evaluación, dando paso a una migración y diálogo entre los sectores privado y

deben hacerlo.

público acerca del control y sus métodos, de la mano Por ello, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción dispone en su artículo 9 que: “2. Cada Estado Parte, de conformidad con los principios

fundamentales

de

su

ordenamiento

jurídico, adoptará medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública. Esas medidas abarcarán, entre otras cosas:

de los importantes cambios que ha tenido la gerencia pública en la última década y media.

Hoy en día, las auditorías internas deben ser capaces de administrar los riesgos y el control interno,

aplicando

herramientas

de

control

actualizadas. Esta modernización de la gestión del control no requiere leyes, aunque en algunos países se ha institucionalizado normativamente una exigencia sobre la materia. En Costa Rica, la Ley

96

General de Control Interno, dispone que “Todo ente

con diversas instancias, tales como la administración activa, la Contraloría General de la República y otros

de valoración del riesgo institucional por áreas, sectores, actividades o tarea que, de conformidad

de riesgo institucional y adoptar los métodos de uso

el nivel de dicho riesgo”57. Una norma de este tipo

responsables, ya que su implementación obliga a contar con personal preparado para el diagnóstico de riesgos (incluido el riesgo de corrupción y fraude) y para su tratamiento a través de técnicas de control y auditoría.

sujetos interesados en la actividad y sus resultados.”

Como bien señalan las Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público, de Costar Rica, “La auditoría interna desempeña un papel de especial relevancia por cuanto es una actividad independiente, objetiva y asesora (el destacado es nuestro), que contribuye al logro de los objetivos institucionales mediante la práctica de un enfoque sistemático y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de los procesos de dirección, la administración del riesgo y el control en las instituciones respectivas, conforme lo establece el

Como bien señalan las Normas para el Ejercicio

bloque de legalidad. El dinamismo de su entorno

de la Auditoría Interna en el Sector Público, de

impone un enfoque proactivo y una gestión

Costar Rica58, “La auditoría interna desempeña

moderna de la auditoría interna (el destacado es

un papel de especial relevancia por cuanto es una

nuestro), basada en la aplicación de conocimientos

actividad independiente, objetiva y asesora (el

actualizados, en la búsqueda de herramientas

destacado es nuestro), que contribuye al logro de

efectivas para enfrentar sus nuevos desafíos y en la

los objetivos institucionales mediante la práctica de

coordinación oportuna con diversas instancias, tales

un enfoque sistemático y profesional para evaluar y

como la administración activa, la Contraloría General

mejorar la efectividad de los procesos de dirección,

de la República y otros sujetos interesados en la

la administración del riesgo y el control en las

actividad y sus resultados.”

instituciones respectivas, conforme lo establece el bloque de legalidad.

El dinamismo de su entorno impone un enfoque proactivo y una gestión moderna de la auditoría interna (el destacado es nuestro), basada en la aplicación de conocimientos actualizados, en la búsqueda de herramientas efectivas para enfrentar sus nuevos desafíos y en la coordinación oportuna

Los tipos de examen (auditorías) que pueden aplicarse a una entidad varían según sus características y los objetivos perseguidos con ella. Así, en una misma entidad pública pueden llevarse a cabo auditorías

ambientales, de rendimiento, de proyectos, de legalidad, de sistemas, de calidad, sociales, etc.

57. Artículo 18.—Sistema específico de valoración del riesgo institucional.

58. Resolución r-dc-119-2009 del 16/12/2009, de la Contraloría General de la República

97

Sin perjuicio de la importancia que adquieren todas

Auditorías de Lgealidad o Cumplimiento

las auditorías y la valoración que se le da a aquellas de más novedoso diseño, en el sector público ha resultado esencial aplicar auditorías contables, administrativas y de legalidad.

han desarrollado de conformidad con las normas

Auditoría Contable

que les son de aplicación”, (Artículo 164 de la ley

Puede ser entendida como aquella consistente

47/2003, General Presupuestaria, de España). Es decir, que en la actuación pública se ha respetado el

documentación contable con el objeto de comprobar

principio de legalidad de los actos públicos.

su adecuación a la normativa contable y en su caso presupuestaria que le sea de aplicación. De esta

Este tipo de exámenes son de gran y tradicional utilidad, en especial para prevenir actos de corrupción59.

los activos de la entidad pública han sido utilizados y aplicados de acuerdo a las normas contables y presupuestarias respectivas del sector público. Así,

Los actos de los órganos públicos deben ser respetuosos de la Constitución yla ley, dando garantía de objetividad y no arbitrariedad de las actuaciones públicas, asegurando el pleno ejercicio de los derechos

de la entidad pública han sido utilizados y aplicados de acuerdo a las normas contables y presupuestarias

ciudadanos ante la administración, y con pleno respeto a las competencias y atribuciones de otros órganos del estado. La corrupción en cambio, para cumplir sus

para estos efectos en el artículo 164 de la ley 47/2003,

objetivos, requiere violar o torcer la ley, establecer diferencias arbitrarias o llevar a cabo un abuso de la

General Presupuestaria, de España)

autoridad entregada a las autoridades.

Auditoría Administrativa Se puede concebir como “un examen completo

Herramienta: el fortalecimiento de los órganos superiores de control

y constructivo de la estructura organizativa de la empresa, institución o departamento gubernamental;

Los órganos superiores de control (OSC) son

o de cualquier otra entidad y de sus métodos de

entidades públicas de alto nivel que ejercen un

control, medios de operación y empleo que dé a sus recursos humanos y materiales”. (Williams P,

jurídico) sobre las actuaciones de las entidades

Leonard). Desde la perspectiva estatal, este tipo de

públicas del Ejecutivo. Llevan a cabo esta tarea

auditorías permite asegurar que se están utilizando

las Contralorías Generales de la República y

los

recursos

públicos

(atribuciones,

personal) de una manera correcta.

98

bienes

y 59. Para llevar a cabo las auditorías existen asimismo una gran variedad de metodologías, herramientas y técnicas que se utilizan en organizaciones públicas y privadas, y que permiten detectar anomalías, fraude y corrupción. Las entidades públicas de la región están apoyándose en aquellas destinadas a analizar el ambiente de control, a gestionar el riesgo, y a asegurar la confiabilidad, pertinencia y oportunidad de la información.

los Tribunales de Cuentas, aunque también se

de lucha contra la corrupción, como ocurre con

pueden

la CGU en Brasil, que cuenta con una Secretaría

considerar,

en

funciones

o

sectores

de Prevención de la Corrupción e Informaciones Estratégicas; en otros casos, la entidad tiene como tribunales de ética, y otras. Estos organismos

función investigación de actos de corrupción, como

superiores se diferencian de aquellos órganos de

ocurre con el Tribunal de Ética Gubernamental de

control político (Congreso Nacional, Cámara de Diputados) de control judicial (Tribunales, Ministerio Público), y de control técnico regulador de algunas áreas. En materia de prevención de la corrupción, estos órganos son indispensables. Cuentan con

El Salvador. La Convención Interamericana Contra la Corrupción, ya en 1996 destacaba el papel fundamental de estas entidades en el artículo III sobre Medidas para Prevenir la Corrupción, que los Estados asumían una responsabilidad con la creación y el fortalecimiento de “órganos de control

funciones exclusivas, atribuciones, recursos y modernos para prevenir, detectar, sancionar y la gestión de las entidades del Ejecutivo, a emitir

erradicar las prácticas corruptas”.

opinión fundada sobre su corrección, a investigar irregularidades y, eventualmente, a sancionar a los

Cuando los órganos superiores de control tienen por

responsables. Los OSC son integrados por personal

función la prevención de la corrupción, la CNUCC

presupuesto, compras, legislación y otras materias

satisfacer: ser independientes, contar con recursos

relacionadas con los ingresos y gastos públicos.

En algunos casos, estas entidades superiores

artículo 6° de la CNUCC dispuso:

cuentan con unidades o programas especializados “Artículo 6. Órgano u órganos de prevención de la

b) El aumento y la difusión de los conocimientos en

corrupción

materia de prevención de la corrupción.

1. Cada Estado Parte, de conformidad con los

2. Cada Estado Parte otorgará al órgano o a los

principios

de su ordenamiento

órganos mencionados en el párrafo 1 del presente

jurídico, garantizará la existencia de un órgano u

artículo la independencia necesaria, de conformidad

órganos, según proceda, encargados de prevenir la

con los principios fundamentales de su ordenamiento

corrupción con medidas tales como:

jurídico, para que puedan desempeñar sus funciones

a) La aplicación de las políticas a que se hace

Deben proporcionárseles los recursos materiales y

alusión en el artículo 5 de la presente Convención y,

el personal especializado que sean necesarios, así

cuando proceda, la supervisión y coordinación de la

como la capacitación que dicho personal pueda

puesta en práctica de esas políticas;

requerir para el desempeño de sus funciones.”

fundamentales

99

Del análisis de este artículo se desprenden algunos elementos muy útiles para comprender las implicancias del compromiso internacional. Basándonos en el documento “Arreglos institucionales para la prevención de corrupción: Consideraciones para la implementación del artículo 6 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción”60 pondremos el acento en lo siguiente:

Puede haber uno o varios órganos. varios órganos la prevención de la corrupción. En algunos países, una institución como la agencia anticorrupción puede centralizar una parte importante de los esfuerzos de prevención de la corrupción de manera amplia para formular, coordinar y supervisar la implementación de políticas anticorrupción. En otros países, esta labor puede ser asumida por varios entes institucionales a través de un sistema complejo de mandatos y poderes para la prevención de la corrupción.

El órgano o los órganos deberán ser de carácter preventivo. Según el párrafo 1 del artículo 6, el órgano o los

coordinar y supervisar políticas anticorrupción, además de aumentar y diseminar conocimiento sobre prevención de corrupción.

Independencia del órgano. El concepto de independencia debe ser entendido como permitir al órgano o a los órganos un desempeño efectivo. Los Estados Parte cumplen con sus deberes bajo la Convención si, por un

de prevención contra la corrupción que le fueron asignadas y si por otro lado garantizan que el órgano o los

de proteger el órgano o los órganos de acciones indebidas de terceros y un deber del estado de abstenerse a sí mismo de ejercer interferencia indebida con esto(s) órganos(es).

Adicionalmente, según el párrafo 2 del artículo 6, los Estados Parte deberán proveer los recursos para el propio funcionamiento del o de los órgano(s) que previenen la corrupción. Estos incluyen, recursos materiales, personal especializado y entrenamiento de este personal. El suministro de recursos al órgano o a los órganos preventivos se consideró indispensable por los redactores de la Convención, debido al reconocimiento de

60. Hussmann y otros, 2009.

100

La coordinación del control es otra área donde las OSC pueden ser una gran ventaja en la prevención de la corrupción. Esto sucede cuando los OSC se coordinan con los órganos superiores de control interno, o directamente con las UAI del Ejecutivo, para uniformar estándares de control, coordinar En Brasil, la Controladuria Geral da Uniao (CGU61)

acciones investigativas y brindar capacitación.

alúa la ejecución de programas de gobierno; Las UAI pueden actuar organizadamente cuando

prueba la legalidad y evalúa los resultados, tanto

cuentan con un órgano rector en materia de administradores públicos federales; ejerce el control técnicas o políticas de control. En el primer caso,

de las operaciones de crédito y las actividades apoyo

estos órganos rectores establecen los principios,

al control externo; y, persigue coordinar la actuación

políticas y normas de auditoría y control al interior

de las auditorías internas mediante la Comisión

del Ejecutivo, dándole así orientación técnica a

de Coordinación de Control Interno62. Junto con

decenas o cientos de unidades dispersas en las

estas labores, la CGU entrega permanentemente

diversas entidades públicas del Ejecutivo o de todo

capacitación a los funcionarios públicos y a los

el Estado. El objetivo inmediato es la uniformación

auditores internos del nivel federal. En ese mismo

de los métodos y técnicas de control, la validación y

país, el control externo de la Administración Pública

homologación de procedimientos, y la actualización

Federal se efectúa por el Congreso Nacional con

de los mecanismos de control y auditoría, buscando

el apoyo del Tribunal Superior de Cuentas. Este

de esa manera mejorar la función de control de las

Tribunal desempeña su papel desde dos frentes.

organizaciones públicas.

Primero, elabora un dictamen previo sobre las cuentas del Gobierno para la Comisión Mixta de

La rectoría técnica puede estar en manos de or-

Planes, Presupuestos Públicos y Fiscalización.

ganismos de control superior interno o externo. En

Segundo, el Tribunal de Cuentas de la Unión presta

cambio, es común a los sistemas institucionales de

asesoramiento permanente al Congreso Nacional

la región que la función de rectoría en materia de

para la ejecución presupuestaria.

políticas de control gubernamental, esté radicada en órganos

superiores

de

control

interno,

más

cercanos al Ejecutivo y a la gestión de la com-

las funciones de control superior.

plejidad jurídico-institucional, se resume evemente la división de tareas entre OSC de algunos íses.

61. más detalles pueden verse en http://www.cgu.gov.br/ Si bien se encuentra formalmente creada, esta Comisión aún requiere mayor implementación y más alcance en sus funciones, como verifica el Informe de la Cuarta Ronda del Mesicic (más detalles del sistema brasileño en http://www.oas.org/juridico/PDFs/mesicic4_bra_sp.pdf )

101

En Chile, el control interno es llevado a cabo por un

Por su parte, en Argentina, la responsabilidad del

órgano administrativo llamado Consejo de Auditoría

control interno recae en un órgano denominado

Interna General de Gobierno (CAIGG), que por

Sindicatura General de la Nación (SIGEN), que,

disposición reglamentaria asesora al Presidente de aplicar normas de control interno, las que deberán las unidades de auditoría interna gubernamental.

ser coordinadas con la Auditoría General de la

Este órgano coordina, entrega apoyo técnico y hace

Nación (AGN). Esta última entidad, como órgano

seguimiento a los planes anuales de auditoría de

auxiliar del Congreso Nacional, por disposición

las 200 entidades de la Administración en el nivel

constitucional ejerce un control externo sobre las

central. El control externo en cambio es efectuado

cuentas de las entidades del Ejecutivo. Como señala

por la Contraloría General de la República (CGR) 63,

su página web institucional, la AGN es el organismo

órgano superior por disposición constitucional, que

que asiste técnicamente al Congreso en el control

además detenta la tuición técnica de los auditores internos del ejecutivo. Ambos organismos entregan

el cumplimiento contable, legal y de gestión por parte

capacitación a los auditores internos.

del Poder Ejecutivo Nacional; y controla la exposición de las cuentas públicas64.

En Costa Rica, la Contraloría General tiene por ley la atribución de dictar las normas de control interno, que son obligatorias para los órganos del Ejecutivo y quienes las dirigen.

63. Más información en http://www.contraloria.cl/

102

64. Más detalles en http://www.sigen.gov.ar/funciones_sigen.asp y en http://www.agn.gov.ar/

Herramienta: la rendición de cuentas.

diferente a este concepto, desde las nociones de responsabilidad ante quienes han encomendado un

La rendición de cuentas es un institución jurídico

negocio (propia de los mandatos jurídicos y políticos)

política que se ha venido reconociendo e integrando

pasando por las conceptualizaciones asociadas al

en la cultura política y en las legislaciones nacionales

cuidado de las cuentas públicas (proceso a través

de la Región desde hace dos décadas. Proviene del

del cual se informa documentadamente acerca de

principio de accountability, desarrollado en países

la forma como se ha llevado a cabo el manejo de

anglosajones, especialmente Inglaterra, y luego

los ingresos y gastos públicos) hasta la actividad de

difundido internacionalmente como principio

información, difusión y participación en el Estado (el

de

actuación personal y política.

proceso amplio de participación ciudadana).

El termino accountability es asociado con la

Si bien la rendición de cuentas es un concepto

obligación de responder o hacerse responsable

amplio, que incluye la actuación de los privados y

frente a los demás. Para comprender el sentido de

la sociedad civil en general, nos interesa desde el

la accountability resulta aclaradora la noción que dan Burgis y Zadeck al principio general, al decir que:

rendición de cuentas para las entidades públicas?.

En el nivel político, la rendición de cuentas cumple personas de responder por su impacto en las vidas

un importante valor legitimador de la democracia, ya

de otras personas y del planeta; cuando ella funciona,

que permite que haya participación social y diálogo entre Estado y ciudadanía durante los periodos

tienen el derecho de ser escuchadas y de que sus

de gobierno. La participación ciudadana sobre la política y las políticas no queda restringida a los

aquellos con poder tienen la obligación de prestar

periodos eleccionarios y al voto, sino que se amplia y profundiza periódicamente mediante mecanismos

sanciones adecuadas para asegurar esos derechos

de participación y de rendición de cuentas.

y obligaciones”65 Una rendición de cuentas en

el sector público

A pesar que el término no tiene una traducción directa

debiera al menos ser una instancia de comunicación

al español, se utiliza comúnmente para referirse a

en doble vía: de las autoridades hacia los ciudadanos

ella la expresión rendición de cuentas, cuyo alcance

y de éstos hacia las autoridades. No importa si el acto inicial de la rendición de cuentas es la entrega

anglosajón. Cada autor le da una naturaleza y alcance

de un reporte o la realización de una asamblea, debe contemplar instancias de comunicación entre

65. Traducción libre del autor de la conceptualización usada en la publicación “Reinventing Accountability for the 21 st Century, Burgis, tom y Zadek, Simon, 2006.

los actores. Esta comunicación de traduce en dos

103

sub-elementos básicos: la disponibilidad de la

hayan dictado y ejecutado dentro del ámbito de

autoridad para dar respuesta a las preguntas de

sus atribuciones.

los ciudadanos acerca de los asuntos de interés colectivo; y un proceso de diálogo entre autoridades

Los gobernados por su parte pueden hacer valer

y ciudadanos sobre las decisiones y políticas en

sus opiniones de manera pública, efectuar críticas y

esos mismos asuntos, diálogo que debiera ser

propuestas, al mismo tiempo que puede atribuirles las

permanente o tender a la continuidad. Junto con

responsabilidades políticas o jurídicas establecidas

esto, la rendición de cuentas implica asumir las

en el ordenamiento constitucional y legal de su país.

consecuencias de lo obrado, y en consecuencia debe implicar la posibilidad de que las autoridades

En cada país de la región la rendición de cuentas

sean sancionadas social y políticamente por sus

del sector público asume formas diferentes, y

decisiones, mediante mecanismos informales o

muchas veces no está jurídicamente dispuesto en

institucionalizados.

qué consiste. En algunos países se traduce en la realización de reuniones públicas entre ciudadanos

Tomando en cuenta todo lo anterior, en este curso

y autoridades para que aquellos escuchen una

entenderemos por rendición de cuentas en el sector

cuenta (un relato) de éstos acerca de lo hecho y

público ”el deber de los titulares de los poderes

aquello por hacer en un sector determinado. En el

públicos de responder a los gobernados acerca

mismo sentido, puede consistir en la entrega de

de sus decisiones y políticas, mediante instancias

información a la ciudadanía mediante publicaciones,

de diálogo que les permitan a estos efectuar una

o en la simple emisión de mensajes o discursos

valoración de las mismas, hacer valer sus opiniones,

sobre los resultados y avances de la gestión estatal.

y eventualmente reclamar sanciones.”66 En otros casos se trata de una reunión o asamblea En este esquema, los sujetos que deben responder

donde autoridades y ciudadanos debaten acerca

son, entre otros, los congresistas, los jueces y

de los planes de gobierno en un área determinada.

magistrados, los alcaldes, gobernadores, directores

Por otra parte, existe muchas veces un mayor

de entidades públicas, ministros y el Presidente

fuerza vinculante y desarrollo de las herramientas

de la República. Todos estos sujetos de rendición

de rendición de cuentas en los ámbitos locales y

deben dar cuenta de las decisiones que tomen, es

provinciales, que en los niveles nacionales. En el

decir, de todo tipo de actos, resoluciones, directrices,

plano de la sanción, las consecuencias para los

ordenanzas, instrucciones, decretos, regulaciones,

gobernantes son esencialmente políticas, aunque

dictámenes, sentencias, leyes y en general todo tipo

muchas veces sin mecanismos institucionalizados

de medidas administrativas y de política que se

para ordenar el proceso de responsabilidad de las autoridades. Un aspecto adicional altamente

66. Definición del autor basada en las explicaciones de Andreas Schedler (¿Qué es la rendición de cuentas?)y Alnoor Ebrahim (Accountability In Practice: Mechanisms for NGOs).

104

el acceso a la información por la ciudadanía. El

ciudadanos participar válidamente en las rendiciones

derecho de acceso a la información se considera

de cuentas.

un presupuesto esencial de todo ejercicio de participación y para la maduración de la rendición de

El poner en práctica la rendición de cuenta utilizar mecanismos e instrumentos considerados clave67, como por ejemplo:

los ciudadanos tienen garantizada la posibilidad de acceder de manera oportuna a información pertinente

Sistemas de información y la divulgación de informes públicos: que usualmente son de tipo jurídico y

Evaluaciones y mediciones de desempeño: que examinan el cumplimiento interno y externo de las metas y objetivos de la organización.

Mecanismos participativos y consultivos: destinados a que la ciudadanía sea parte de la gestión pública, mediante la información y la consulta.

Autorregulación: que se traduce en instrumentos normativos que someten a las autoridades y funcionarios a estándares más altos de conducta: códigos de conducta, códigos de ética o cartas de principios, buenas prácticas, etc.

externo que garantiza imparcialidad y la rectitud en la aplicación de los criterios para evaluar y según lasnormas de calidad.

Mecanismos

de

herramientas

como

auditoria la

social:

información

que

integran

pública,

las

evaluaciones, los mecanismos participativos y los estándares de autorregulación.

67. Accountability In Practice: Mechanisms for NGOs, Alnoor Ebrahim, 2003.

105

CAPÍTULO II HERRAMIENTAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA TRANSPARENCIA, LA PARTICIPACIÓN Y EL CONTROL SOCIAL SOBRE ENTIDADES ESTATALES

El gobierno actual no se concibe carente de

En el plano de la prevención de la corrupción,

transparencia y participación ciudadana. Hoy en día

la sociedad civil de la región desarrolla una

hay un consenso internacional sobre las ventajas

indispensable

de estos dos principios para la gobernabilidad

Los tipos de organizaciones actuando en estas

democrática. La participación da profundidad y calidad

materias son variadas. Luchan contra la corrupción

a la democracia, dota de mayor legitimidad a las

ONGs, sindicatos, universidades, organizaciones

acciones estatales y gubernamentales, y promueve

gremiales, colegios profesionales, organizaciones

los vínculos asociativos dentro de la comunidad

defensoras de los derechos humanos, fundaciones

nacional. La transparencia a su vez facilita y valida

y

la participación, a la vez que establece un nuevo tipo

quienes trabajan activamente contra la corrupción

de relación entre Estado y ciudadanos, basada en

son

y

amplia

organizaciones

algunas

de

labor

comunitarias.

estas

anticorrupción.

Sin

embargo,

organizaciones

que

desarrollan ejes estratégicos de acción, y llevan social y ayuda a prevenir la corrupción.

adelante

proyectos

directamente

relacionados

con las prácticas anticorrupción. En general, estas En los últimos años ha habido múltiples iniciativas

organizaciones inciden en las políticas y promueven

gubernamentales para aumentar la participación

reformas legales. También impulsan el uso de

de la sociedad civil en la gestión pública. El control

herramientas de prevención, y buscan fortalecer su

social que genera la participación desincentiva

propia capacidad de acceder a información, incidir y

prácticas corruptas y ayuda a generar redes de

ejercer control sobre el gobierno, los demás poderes

apoyo y capital social valioso para el bienestar de

del Estado y el sector privado.

comunidades locales y grupos de ciudadanos con intereses comunes. Como se verá en el módulo

Las principales áreas de acción participativa de

siguiente, algunos gobiernos estiman que el Estado

las organizaciones en la región para prevenir la

no se basta a sí mismo para controlar la corrupción y

corrupción son:

convocan a actores del sector privado y la sociedad civil a colaborar en la tarea. Los planes y programas anticorrupción de numerosos países de la región contemplan políticas y mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública.

106

La transparencia en la Política La transparencia en la política es uno de los temas más convocantes. En algunos países se han producido alianzas entre OSC para efectuar

vigilancia ciudadana de los procesos electorales;

han asumido iniciativas permanentes de monitoreo

Participación de la sociedad civil en los asuntos públicos, la transparencia pública y el monitoreo ciudadano Otra área de actividad importante es la promoción

impulsando la vigilancia de los comicios y la denuncia

misma de la participación de la sociedad civil en

de irregularidades, y en otros casos se han creado

los asuntos públicos, la transparencia pública y el

herramientas tecnológicas para transparentar el

monitoreo ciudadano.

El acceso a la información y la transparencia

La transparencia de la Justicia

pública también convocan actualmente a muchas

Es otro eje de acción de alta relevancia. La impunidad

organizaciones. Este eje de acción se ha ido

es uno de los principales problemas en la lucha contra

fortaleciendo año tras año, tanto por la dictación

la corrupción, y a la vez, existe una fuerte percepción

de leyes en la región que reconocen el derecho a

ciudadana sobre la opacidad y el mal funcionamiento

estar informado, como por el consenso acerca que la

del poder judicial. Diversas iniciativas de la sociedad

transparencia de la gestión pública es condición de

civil buscan atacar este problema. la prevención de la corrupción.

La promoción e implementación de tratados internacionales anticorrupción La

promoción

e

implementación

de

tratados

internacionales anticorrupción es otra área de acción de las organizaciones, las que encuentran en

Un grupo importante de organizaciones actúan también en iniciativas participativas y de control social en políticas sociales y combate a la pobreza, recursos naturales, medio ambiente y recursos energéticos.

los estándares internacionales un punto de

apoyo para sus líneas de acción y actividades.

Otras áreas de actividad son:

Muchas organizaciones han ido conociendo la existencia, contenidos y valor de las convenciones anticorrupción, primero la CICC y luego la CNUCC, y las utilizan para enfocar sus actividades, participar en los foros internacionales y mecanismos de seguimiento, así como para incidir en la agenda gubernamental.

la prevención de la corrupción en el sector privado, la cooperación con el gobierno en la elaboración de propuestas legislativas y políticas anticorrupción, la transparencia y el control en las compras públicas, la ética y la transparencia a nivel municipal, y la educación en valores y en una cultura de legalidad68.

68. Para más detalles, ver Programas anticorrupción en América Latina y el Caribe. Estudio sobre tendencias anticorrupción y proyectos del PNUD, Miguel Peñailillo López, 2012.

107

A continuación

se

examinarán

brevemente

las

información, así como la necesidad de que éste

herramientas de transparencia y participación, desde la

se proteja expresamente por leyes que estén

perspectiva de su aplicación en las entidades estatales.

encaminadas a que este derecho se respete y se implemente en la práctica. Este es un deber de los

Los énfasis de la transparencia diversos tratados internacionales70. Al efecto, la La transparencia es una cualidad de los objetos

Convención Americana sobre Derechos Humanos,

consistente en poder ver a través de ellos. En el Estado

también llamada Pacto de San José, de 1969,

consiste en la misma cualidad, aunque esta vez dirigida

reconoce que:

a ver los actos estatales, los fundamento de tales actos, y los procedimientos empleados para llevarlos a cabo.

La posibilidad de ver a través del Estado se traduce en dos mecanismos: el acceso a la información y a transparencia proactiva (activa, voluntaria).

“toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión” y agrega que “este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente,

Herramienta: el acceso a la información

por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.”

El acceso a la información es el derecho que tienen todas las personas de poder buscar, solicitar y conocer la información que se encuentra en manos del Estado.

Más de una decena de países de la Región cuentan hoy con leyes de acceso a la información. Sin embargo, el diseño de tales leyes es distinto, y

Como bien se ha señalado “en un sistema democrático donde el gobierno no deja de ser el representante del pueblo, el derecho de acceso a la información se está convirtiendo paulatinamente en una herramienta esencial para que el ciudadano a través de su uso haga valer sus derechos frente al estado; de hecho es la naturaleza representativa del gobierno la que convierte al derecho de acceso a la información en un derecho fundamental69.”

su implementación ha presentado en la práctica serios inconvenientes en muchos casos. En suma, la realidad del derecho de acceso a la información es muy distinta en nuestros países. Quizás aquellos que han logrado un mayor desarrollo institucional de este derecho han sido México y Chile. Otros países buscan pasar de la ley a la práctica, con desafíos políticos e institucionales de diverso grado. Un tercer grupo de países son aquellos que no cuentan con una legislación sobre la materia, o que contando

Internacionalmente se ha reconocido la naturaleza fundamental del derecho al libre acceso a la 69. El Derecho de acceso a la información: Definición, protección internacional del derecho y principios básicos. Acces Info Europe, 2010.

108

con ella no han dado los pasos básicos para dar aplicación a la ley.

70. La Declaración Universal de los Derechos Humanos aprobada en 1948 por la Naciones Unidas incluye en su artículo 19 al derecho de acceso a la información. El Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, aprobado en 1966 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, establece en su artículo 19 la misma protección al derecho de acceso a la información.

Para las entidades públicas, el ejercicio del derecho de acceso a la información es un desafío doble:

Por un lado exige un cambio cultural, que permita pasar de la costumbre de considerar la información del Estado como secreta y de uso discrecional de las autoridades, a aquella en que la información pertenece a toda la comunidad y debe promoverse su búsqueda y acceso.

Por otro lado, exige que las entidades públicas desarrollen

una

capacidad

de

entregar

información de tipo y cantidad indeterminada, en los plazos que la ley dispone.

El cambio cultural debe darse en las entidades y en los funcionarios. Respecto de las primeras, debe

De una manera resumida, se puede decir que

tomarse en cuenta que estas deben promover el

la implementación del derecho de acceso a la

ejercicio del derecho, y por tanto dedicar parte de su

información es un desafío mayor, y que implicará:

personal y recursos a la generación de una capacidad de demanda de información en la ciudadanía. Esto

Difundir la ley

es, deben promocionar la entrega de información. Al interior en cambio, deben llevar a cabo acciones de

Capacitar a los funcionarios

sensibilización y capacitación al personal, para que comprendan el principio de trasparencia y adopten

Gestionar sistema

nuevas conductas sobre la información.

Crear sistemas y procedimientos La capacidad de entrega se traduce en sistemas, mecanismos y procedimientos que les permitan ordenar, archivar, encontrar y entregar información de toda índole a los solicitantes. No se trata de crear sistemas informáticos, aunque estos están dirigidos a hacer

de manera de concebir la recepción de solicitudes, la

Promover su ejercicio media Responder a las reclamaciones Obtener recursos presupuestarios Fijar una política de transparencia para el acceso a la información.

oportuna como parte de su tarea cotidiana.

109

Herramienta: la transparencia proactiva del Estado

información está dirigida a favorecer la rendición de cuentas y la participación.

Esta transparencia consiste en la disposición del Estado de difundir y entregar información relevante

Los países que se han dado a sí mismo compromisos

que se encuentra en sus manos, sin necesidad de

o legislaciones sobre transparencia activa, se han

que esta sea requerida por los ciudadanos. Una de

obligado a poner a disposición de las personas (y

las grandes virtudes de la transparencia proactiva

organizaciones y empresas) cierto tipo de información

es que, salvo los recursos habitualmente necesarios

altamente relevante sobre las entidades públicas.

para la entrega de información, sólo requiere

Esta generalmente está referida a:

voluntad política para llevarse adelante.

- Las funciones de la entidad A diferencia del acceso a la información, no se

- Organización

requieren leyes para la entrega voluntaria de

- Marco normativo

información en manos del Estado. Más aún, la

- Competencias y atribuciones

transparencia proactiva facilita la relación con los

- Personal

usuarios de las entidades públicas y permite una

- Políticas y programas

mejor entrega de servicios, por lo que resulta ser - Presupuesto anual

En varios países se han implementado iniciativas para entregar información a los ciudadanos, sobre las En otros contextos también se publica información por entidades públicas, aumentando la información a

adicional,

por

ejemplo,

sobre

las

personas

disposición de las personas y alentando el escrutinio público sobre la gestión estatal. y programas de trabajo, remuneraciones, informes De acuerdo al IFAI (México) la transparencia

de

proactiva es un conjunto de actividades e iniciativas

consulta y participación social, entre otros.

ejecución

presupuestaria,

mecanismos

de

ordenadas que tienen como propósito elevar en forma sostenida la publicación de información y bases de

Los portales institucionales en la Internet son el medio

datos abiertas de información gubernamental que

más efectivo para poner información masivamente a

permita la rendición de cuentas a los ciudadanos y

disposición de las personas. Sin embargo, detrás de

promueve la participación activa de la sociedad en

las páginas web hay personas que deben reunir y

la solución de problemas públicos de manera activa

actualizar información, seleccionar y procesar datos,

y permanente. Como se puede ver, la entrega de

110

información que debe ser protegida, formar equipos de

etc., así como en el respeto y protección de los

trabajo capacitar, y coordinarse con otros organismos

derechos humanos. No obstante, la participación

en torno a los lineamientos gubernamentales sobre

en los procesos de toma de decisiones por parte

la materia. En países o zonas donde el acceso a

de grupos y movimientos de la sociedad civil es

internet es bajo, la publicación de esta información

fundamental para asegurar la capacidad de la

se hace por medios escritos, radiales y otros

comunidad para hacer sentir su voz y conservar una

mecanismos (como los “murales de transparencia”

capacidad de ejercer control sobre el desarrollo de

de las escuelas públicas, en Honduras).

las políticas sectoriales.

Los énfasis de la participación y sus modalidades:

La participación social, muchas veces convocada

Los gobiernos son los primeros responsables en la

por los gobiernos, tiene una amplia variedad de

promoción de la salud, la seguridad, la educación,

Involucra la entrega de información equilibrada y objetiva a las personas y comunidades, para posibles, oportunidades y/o soluciones. La actividad de información es considerada esencial Información

para una participación efectiva.

Concierne a la obtención de retroalimentación de las comunidades / grupos involucrados respecto del análisis de la situación, las alternativas posibles y/o las decisiones a adoptar.

Consulta

Comprende trabajar directamente con las comunidades / grupos involucrados durante todo el proceso, asegurando así que las preocupaciones y aspiraciones ciudadanas sean sisteInvolucramiento

máticamente evaluadas y consideradas.

Implica establecer una asociación con las comunidades / grupos afectados en cada aspecto

Colaboración

preferida.

111

decisiones clave que afectan su bienestar.

Empoderamiento

En materia de prevención de la corrupción, los tratados internacionales le asignan un rol fundamental

información;

a la participación. La CICC, en 1996, estableció por primera vez la convicción de que los Estados

c) Realizar actividades de información pública para

debían considerar la aplicación de mecanismos para

fomentar la intransigencia con la corrupción, así

estimular la participación de la sociedad civil y de las

como programas de educación pública, incluidos

organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos

programas escolares y universitarios;

destinados a prevenir la corrupción. d) Respetar, promover y proteger la libertad de buscar, La CNUCC, en 2003, estableció en su artículo 13 que:

recibir, publicar y difundir información relativa a la corrupción. Esa libertad podrá estar sujeta a ciertas

“1. Cada Estado Parte adoptará medidas adecuadas,

restricciones, que deberán estar expresamente

dentro de los medios de que disponga y de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, para fomentar la participación activa

i) Garantizar el respeto de los derechos o la reputación

de personas y grupos que no pertenezcan al sector

de terceros; ii) Salvaguardar la seguridad nacional,

público, como la sociedad civil, las organizaciones

el orden público, o la salud o la moral públicas.”

no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevención y la lucha contra

Como se puede apreciar, la participación está

la corrupción, y para sensibilizar a la opinión pública

dispuesta de manera amplia, para personas

con respecto a la existencia, las causas y la gravedad

individuales y grupos, organizados o no, como

de la corrupción, así como a la amenaza que ésta

organizaciones vecinales, territoriales, comunitarias,

representa. Esa participación debería reforzarse con

étnicas, originarias, gremiales, sindicales, ONG, y

medidas como las siguientes:

en general todo tipo de organización no estatal.

a) Aumentar la transparencia y promover la contribución de la ciudadanía a los procesos de

participación son la prevención de la corrupción y

adopción de decisiones;

la persecución penal, así como las actividades de

112

sensibilización sobre sus causas, manifestaciones y

En los últimos años, la acción de la sociedad civil

efectos. Desde la perspectiva de la prevención, las

latinoamericana en la prevención de la corrupción

organizaciones pueden participar en una serie de

ha adoptado las modalidades siguientes (con sus

modalidades, como las mencionadas anteriormente:

ejemplos):

información, consulta, involucramiento, colaboración, y control social.

Campañas de promoción de leyes de acceso a la información, elaboración

La exigencia y promoción de

de proyectos de reforma sobre transparencia pública, propuestas de política

la información pública

de información, iniciativas de libertad de opinión, índices de transparencia y acceso a la información

La promoción de la participación consultoiva en los asuntos del Estado

la toma de decisiones, el impulso de leyes de participación para la consulta institucionalizada, participación en debates legislativos, promoción de la consulta popular, etc.

La promoción de la participación consultiva en los asuntos del estado

la toma de decisiones, el impulso de leyes de participación para la consulta institucionalizada, participación en debates legislativos, promoción de la consulta popular, etc.

La colaboración en el diseño

Propuestas de política; propuestas de medidas legislativas, técnicas

de políticas e inciativas

y administrativas; elaboración participativa de normas; acuerdos de

anticorrupción

La congestión en áreas

colaboración con entidades del Estado en proyectos; pactos anti-soborno.

La colaboración de control con entidades superiores de control en el ámbito local; la participación de organizaciones en etapas de implementación y ejecución de programas sociales (vivienda, salud, etc.); el co-diseño de

estatal

La actividad de seguimiento y evaluación de las políticas e inicitavias públicas anticorrupción

herramientas de prevención, medición y evaluación; los pactos de integridad.

campañas de incidencia para la implementación de tratados internacionales anticorrupción; elaboración de informes alternativos de la sociedad civil (informes sombra) sobre medidas anticorrupción ante organismos internacionales; creación de mecanismos de medición de avances anticorrupción (informes de integridad o de transparencia, por ejemplo).

113

El control social directo

monitoreo ciudadano a la obra pública; observatorios ciudadanos; comités de

sobre la actividad estatal

usuarios; iniciativas de denuncia y apoyo a los denunciantes; periodismo de investigación.

La promoción y articulación de redes de participación y de conglomerados

La asociación de organizaciones por el acceso a la información; grupos pro justicia; movimientos ciudadanos contra la impunidad; organizaciones de redes; asociaciones internacionales por la transparencia.

anticorrupción La participación social en los asuntos públicos ha

La evolución de la democracia y las tendencias

devenido en un pilar fundamental de la democracia,

anticorrupción en nuestra región han desarrollado

y la participación en la prevención de la corrupción

un mundo nuevo de actores internacionales,

ha sido uno de los ámbitos donde mayor fuerza

gubernamentales, sociales y privados, dedicando

ha alcanzado dicho proceso, aportando a la

esfuerzos a la lucha contra la corrupción, lo que

gobernabilidad democrática, a la protección de

constituye un capitalsocial que favorece las iniciativas

los derechos de grandes grupos de población y al

en la materia. La colaboración entre entidades

combate a la pobreza.

públicas y privadas, entes gubernamentales y sociedad civil, gobiernos, donantes y organismos

Para las entidades públicas, la participación de

internacionales, es ya una realidad del trabajo

la sociedad civil en la prevención de la corrupción

anticorrupción

puede tener varios posibles

colaborativa y las redes de apoyo han demostrado

:

en

la

región,

y

la

actuación

ser un factor de sostenibilidad de los proyectos e - Mayor legitimidad institucional ante la ciudadanía; - Diferenciación frente a competidores políticos;

- Mayor adhesión a las políticas públicas del sector; - Reconocimiento social de la labor efectuada, prestigio; - Disminución de riesgos de corrupción;

- Mayor prestigio de la autoridad, función o institución.

114

iniciativas.

ALGUNAS CONCLUSIONES PARA TOMAR EN CUENTA EN EL USO DE HERRAMIENTAS PREVENTIVAS

La implementación de medidas preventivas es

cumplimiento de la ley favorecen soluciones donde

un asunto complejo. La visión sinóptica de esta

la voluntad política es más fuerte, hasta que logra

unidad debe considerar que el éxito de las medidas

instalarse una cultura mayor de legalidad o se generan

preventivas depende de una serie de variables,

progresivamente capacidades institucionales para la

como el contexto, los actores relevantes, la voluntad

aplicación de soluciones normativas.

política, los medios institucionales, y los recursos implicados, entre otros.

Los actores involucrados

Un acercamiento a la implementación exitosa

Un factor importante para la implementación de una

debe tomar en cuenta algunas conclusiones

herramienta de prevención en el sector público es la

extraídas de la experiencia comparada en la

existencia de un “dueño” de tal herramienta. Aquellas

71

región . A continuación se resumen una serie de

iniciativas que cuentan con varios actores co-

aproximaciones al problema:

responsables o sin responsabilidad por su éxito están normalmente destinadas a fracasar. Resulta vital que

Los contextos diversos

una entidad o autoridad se haga cargo de impulsar y gestionar una iniciativa, de manera de dotarla de

Las herramientas preventivas adquieren un efecto

direccionamiento y de proveer permanentemente

distinto según el contexto en el que se apliquen.

Muchas iniciativas exitosas en un medio nacional

que no debe haber varios actores interesados en una

han sido infructuosas en otros, atendido que las

herramienta de prevención, sino que junto con dicho

condiciones en las que funcionaron no se replican en

interés colectivo, alguna entidad debe liderar y dar

el nuevo medio donde se instalan. Una herramienta

continuidad a su ejecución.

fuertemente normativa como son los códigos de conducta, dan resultados iniciales mayores en

La voluntad política

países y sectores donde el cumplimiento de la ley es mayor, y donde existe una institucionalidad con

En los asuntos públicos, las reformas requieren de

capacidad de ejecución. Los escenarios adversos al

voluntad política. Esta voluntad debe estar en el

71. Se trata de conclusiones del autor, y no involucran necesariamente la posición del PNUD sobre dichos temas.

origen de la iniciativa, ya que le dará nacimiento,

115

y a la vez generar los pasos consecutivos para la mantención de la iniciativa hasta que ésta alcanza

La complejidad de la relación entre diversas herramientas y actores

un grado importante de ejecución. La voluntad de autoridades públicas, y de otros actores privados,

La implementación de varias herramientas en un mismo

debe mantenerse en el tiempo, cuestión que

contexto nacional, sectorial o institucional debe hacerse

debe lograrse mediante una debida gestión de la

cargo de la complejidad de su gestión. Lo normal

agenda política y de las prioridades de los actores

es que estas iniciativas requieran diversos actores,

involucrados. Asimismo, la voluntad es necesaria

que reaccionan a diferentes incentivos y cuenten con

para superar escenarios adversos, como ocurre

intereses diversos. Esto implica un desafío en evidenciar

usualmente en la tramitación de reformas legales, o para convocar a actores del mismo gobierno que se

movilizando así las voluntades políticas, a la vez que

muestran reticentes a colaborar.

diseñar conjuntamente las instancias de cooperación y de coordinación interinstitucional para su debida

Los medio institucionales

implementación.

La implementación de una herramienta preventiva

El valor de las alianzas

tendrá mayores condiciones de éxito si la entidad pública que la lidera cuenta con atribuciones legales o

Las iniciativas de prevención son caminos normalmente

administrativas, prestigio político o técnico, o recursos

solitarios, lo que conspira contra su sostenibilidad. Una

económicos. De no contarse con algunos de estos

entidad pública que desee llevar adelante reformas

medios institucionales, el primer paso debería consistir

que afectan los intereses de una serie de actores,

en adquirir algunos de éstos. De no contarse con

tanto fuera como dentro del gobierno, debe contar

atribuciones, la iniciativa puede quedar entrampada

con socios, con aliados. Estos dan respaldo político,

en las discusiones del Congreso acerca de conceder

social o económico a las medidas, disuaden a actores

mayores atribuciones a la entidad pública; al no tener

contrarios, y facilitan acceder a autorizaciones,

prestigio político o técnico, una entidad puede no

recursos y oportunidades para la implementación

convocar a otros actores necesarios para impulsar

sostenida de las iniciativas preventivas. La sociedad

la iniciativa de prevención, o implementarla sin

civil ha jugado un papel relevante en este sentido en

credibilidad por parte de la ciudadanía. Los recursos

la región, a la vez que centros de estudios, donantes y

económicos deben ser considerados en el diseño de

la comunidad internacional.

las herramientas, así como la estrategia para obtener tales recursos cuando no se cuenta con ellos, bajo riesgo de transformarse en una reforma de escritorio.

116

La importancia del monitoreo y las evaluaciones Las iniciativas preventivas deben ser acompañadas durante todo su proceso de diseño, implementación y ejecución. Las entidades ejecutoras requerirán apoyo técnico, capacitación y orientación en el proceso; las autoridades, órganos políticos y la ciudadanía exigirán conocer resultados e impacto de las nuevas medidas; y las entidades líderes en una iniciativa necesitarán contar permanentemente con información evaluativa para la toma de decisiones correctiva. Los procesos de implementación huérfanos pueden caer por sí solos. El monitoreo y evaluación deben ser continuos, y estar preparados para rendir cuentas a la ciudadanía.

117

INTRODUCCIÓN actitudes del público o estrategias de formación de Como hemos señalado en los módulos anteriores, el fenómeno de la corrupción afecta las oportunidades de desarrollo humano, el Estado de Derecho, y las instituciones democráticas, y la genuina participación

una conciencia cívica anti- corrupción. Las

aproximaciones institucionales enfatizan objetivos de fortalecimiento de las instituciones, de sus procedimientos y sistemas de control, incluyendo códigos de conducta y declaraciones de interés.

ciudadana en los asuntos públicos. No hay duda que la corrupción es uno de los principales obstáculos

Estas aproximaciones deben dar paso, al abordar los

al desarrollo, y se encuentra presente, en distintas formas y magnitudes, tanto en países ricos como en países pobres72.

pragmática que inspire la articulación de los distintos énfasis conceptuales en estrategias concretas que respondan a las condiciones nacionales

La corrupción responde a un conjunto multivariado de factores, que en circunstancias particulares dan como resultado la proliferación o reducción de conductas corruptas determinadas, las que a su vez tienen efectos diversos. En el Asia Oriental la corrupción puede estar

la prevención de la corrupción en el corto, mediano y largo plazo. En todo caso, las estrategias anticorrupción deben enfrentar los sistemas corruptos, no sólo los individuos que actúan corruptamente.

extendida (aunque “aislada” al ámbito de la política), pero no se constituye en un obstáculo a un acelerado crecimiento económico. En cambio, en el África SubSahariana y en Latinoamérica, la corrupción es parte del estancamiento y declive económico.

Resulta, pues, coherente con los propósitos del Curso, incorporar contenidos que contribuyan a reconocer, analizar, y elaborar estrategias preventivas para enfrentar las vulnerabilidades y riesgos de corrupción en algunos sectores fundamentales de

Las distintas perspectivas para explicar las causas y efectos de la corrupción han derivado en distintos

la gestión pública. La corrupción adopta diferentes características en los distintos sectores, por lo que

énfasis en las estrategias seguidas para enfrentarla.

Los análisis básicamente económicos priorizan la

conductas corruptas se vería fortalecida en caso de disponer de un mapeo de dónde se encuentran los

y su cálculo de utilidad. Los enfoques relativos a la opinión pública y/o cultura cívica examinan el contexto social o cultural en que se da el fenómeno corrupto, y proponen en consecuencia estrategias 72. Como ejemplos de corrupción en países ricos se pueden mencionar los casos de Enron, WorldCom y la especulación inmobiliaria, en la pasada década en Estados Unidos, o el caso de la multinacional italiana Parmalat.

puntos débiles, y así diseñar políticas anticorrupción sólidamente fundadas. Ello resulta un elemento esencial para lograr una vigorosa y coherente incorporación de las estrategias anti-corrupción en las políticas de desarrollo.

119

I. DERECHOS DE LAS PERSONAS, SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS Y ODM

En septiembre del 2000, los Jefes de Estado y de Gobierno de 147 países y 42 ministros y jefes de delegación se reunieron en la Asamblea General

Los derechos económicos, sociales y culturales

de las Naciones Unidas para determinar cómo

se proponen asegurar el acceso en igualdad de

mancomunar sus voluntades para realizar un esfuerzo

condiciones de todas las personas a su disfrute, en

conjunto para revitalizar la cooperación internacional

los ámbitos propios de realización del ser humano:

destinada a los países menos desarrollados y, en

trabajo, seguridad social, vida familiar, condiciones

especial, a combatir decisivamente la pobreza

adecuadas de vida (alimentación, vestuario y vivienda), salud, educación y participación en la

objetivos que apuntan a la lucha contra la pobreza

vida cultural73.

y el hambre, la reversión del deterioro ambiental, el mejoramiento de la educación y la salud, y la promoción de la igualdad entre los sexos, entre otros.

En este marco, se entiende por qué el fenómeno de

afecta a las áreas de la gestión pública responsables

de desarrollo es un problema que atañe y preocupa

de la oportuna provisión de servicios básicos de

al mundo todo y no solo a los países menos

calidad, destinados precisamente a satisfacer los

desarrollados, el establecimiento de una alianza que

derechos fundamentales de las personas74. Cualquier

enriquezca y revitalice la cooperación internacional,

conducta corrupta que perjudique la entrega de tales

haciéndola más adecuada y efectiva, debía ser uno

servicios implica un grave menoscabo a valores

de los ocho objetivos seleccionados.

fundamentales de la convivencia humana.

La visión que ha guiado desde un principio la Congruente con esta noción de la dignidad humana,

Declaración del Milenio es: propiciar un mundo

Naciones Unidas se ha comprometido fuertemente

de

con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

desarrollo del milenio: una mirada desde américa

Los Estados miembros de la organización han

latina y el caribe”, del 2005. Para lograr que dicha

asumido un compromiso para alcanzar ciertas metas

visión se

consideradas esenciales para el desarrollo humano.

que dan cuenta de las condiciones mínimas que se requieren para mejorar la calidad de la población.

Asimismo, y para dar concreción a tales objetivos, se de pobreza, educación, salud, promoción de la igualdad

73. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966.

74. Declaración Universal de los Derechos Humanos, 1948. Art. 25 (sobre Condiciones Dignas de Vida), Art.26 (sobre Educación).

120

entre los géneros, protección del medio ambiente y cooperación para el desarrollo.

Los objetivos fueron establecidos con la mayor

periódicamente los adelantos logrados, tratando

claridad posible y se acordaron las metas

de evitar así que todo el esfuerzo se desvanezca

cuantificadas, en las que se indica el nivel que

con el paso del tiempo.

debían alcanzar en 2015 las principales variables económicas y sociales que reflejan los objetivos

Los objetivos y las respectivas metas e indicadores

aprobados. También se convino en examinar

acordados son los siguientes:

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre Meta 1 A : Reducir a l a mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas c u y o s ingresos sean inferiores a 1 dólar por día 1.1 Proporción de la población con ingresos inferiores a 1 dólar PPA (paridad del poder adquisitivo) por día 1.3 Proporción del consumo nacional que corresponde al quintil más pobre de la población Meta 1 B : Alcanzar empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jóvenes 1.4 Tasa de crecimiento del PIB por persona ocupada 1.5 Tasa de ocupación 1.6 Proporción de la población ocupada con ingresos inferiores a 1 dólar PPA por día 1.7 Proporción de la población que trabaja p o r cuenta propia o como trabajadores familiares auxiliares con respecto al empleo total Meta 1 C : Reducir a l a mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre 1.8 Proporción de niños menores de 5 años con peso inferior al normal 1.9 Proporción de la población p o r debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria

121

Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal Meta 2 A : Asegurar que, para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria 2.1 Tasa neta de matrícula en educación primaria 2.2 Proporción de alumnos que comienzan el primer grado y llegan al último grado de educación primaria 2.3 Tasa de alfabetización de las personas de 15 a 24 años, mujeres y hombres

Objetivo 3: Promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer Meta 3 A : Eliminar las desigualdades entre los sexos en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza para el año 2015 3.1 Relación entre niñas y niños en la enseñanza primaria, secundaria y superior 3.2 Proporción de mujeres en el empleo asalariado del sector no agrícola 3.3 Proporción de escaños ocupados por mujeres en los parlamentos nacionales

Objetivo 5: Mejorar la salud materna Meta 5 A : Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes 5.1 Razón de mortalidad materna

Meta 5 B : Lograr, para el año 2015, el acceso universal a la salud reproductiva 5.3 Tasa de uso de anticonceptivos 5.4 Tasa de fecundidad adolescente 5.5 Cobertura de atención prenatal (al menos una consulta y al menos cuatro consultas)

Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Meta 6 A : Haber detenido y comenzado a reducir, para el año 2015, la propagación del VIH/SIDA 6.1. Prevalencia del VIH entre las personas de 15 a 24 años 6.2. Uso de preservativos en la última relación sexual de alto riesgo 6.3. Proporción de la población de 15 a 24 años que tiene conocimientos amplios y correctos sobre el VIH/SIDA 6.4. Relación entre la asistencia escolar de niños huérfanos y la de niños no huérfanos de 10 a 14 años Meta 6B: Lograr, para el año 2010, el accedo de universal al tratamiento del VIH/SIDA de todas las personas que lo necesiten.

6.5. Proporción de la población portadora del VIH con infección avanzada que tiene acceso a medicamentos antirretrovirales.

Meta 6 C :Haber detenido y comenzado a reduci, para el año 2015, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves.

6.6. Tasa de Incidencia y mortalidad asociadas al paludismo (6b) 6.7. Proporción de niños menores de 5 años que duermen protegidos por mosquiteros impregnados de insecticida (6c) contra el paludismo (6d) 6.9. Tasa de incidencia, prevalencia y mortalidad asociadas a la tuberculosis (6e) 6.10. Proporción de casos de tuberculosis detectados y curados con DOTS (tratamiento breve bajo observación directa)

122

Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Meta 7 A : Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente

7.2 Emisiones de dióxido de carbono (total, per cápita y por cada dólar PPA del PIB) 7.3 Consumo de sustancias que agotan la capa de ozono 7.4 Proporción de poblaciones de peces que están dentro de límites biológicos seguros 7.5 Proporción del total de recursos hídricos utilizada Meta 7.B: pérdida 7.6 Proporción de las áreas terrestres y marinas protegidas (7b) 7.7 Proporción de especies en peligro de extinción Meta 7.C: Reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas sin acceso sostenible al agua potable y a los servicios básicos de saneamiento 7.8 Proporción de población que utiliza fuentes mejoradas de abastecimiento de agua potable 7.9 Proporción de población que utiliza servicios de saneamiento mejorados Meta 7.D: Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios 7.10 Proporción de población urbana que vive en tugurios

Objetivo 8: Fomentar una alianza mundial para el desarrollo (resumido) Meta 8.A Incluye el compromiso de lograr una buena gestión de l o s asuntos públicos, el desarrollo y la reducción de la pobreza, en los planos nacional e internacional.

Meta 8 . B Atender l a s necesidades especiales de los países menos adelantados. Incluye el a c c e s o libre de aranceles y cupos de las exportaciones de los países menos adelantados; el programa mejorado de alivio de la deuda de los países

Meta 8 . C Atender l a s necesidades especiales de l o s países en desarrollo s i n litoral y de l o s pequeños Estados insulares en desarrollo (mediante el Programa de Acción para el desarrollo sostenible de los pequeños Estados insulares en desarrollo y las decisiones adoptadas en el vigésimo segundo periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General).

Meta 8 . D Abordar en todas sus dimensiones l o s problemas de l a deuda de l o s países en desarrollo con medidas

Meta 8.E E n cooperación c o n l a s empresas farmacéuticas, proporcionar a c c e s o en los países en desarrollo a precios asequibles.

a medicamentos esenciales

Meta 8 . F los de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.

123

A continuación, se examinarán algunas temáticas

I. CORRUPCIÓN Y EDUCACIÓN

de relevancia en el vínculo entre la corrupción y la gestión de las políticas sectoriales. Ante la

El sector educación es la primera o segunda partida

restricción que impone el espacio del Curso para

presupuestaria más importante en la mayor parte de

abordar el conjunto de los sectores de la gestión

los países, con lo que se abren muchas posibilidades

pública, se hace necesario priorizar el tratamiento

para que en el proceso de administración de estos

respecto de las políticas de desarrollo. Esto es

La existencia de estas situaciones es un importante

particularmente pertinente atendidos compromisos

obstáculo para el logro del segundo Objetivo de Desarrollo del Milenio, cual es alcanzar el año 2015

como lo son los Objetivos de

Desarrollo del

Milenio (ODM) y las tareas comprometidas por la

una educación escolar primaria completa para todos los niños y niñas del mundo.

comunidad internacional respecto del cuidado del medio ambiente y el cambio climático. Un factor

La corrupción en la educación puede tomar una

adicional a considerar ha sido la existencia de

gran variedad de formas, y puede ocurrir en distintos niveles institucionales, desde el nivel del aula y

sectores considerados en este Módulo. Los sectores

escuela, hasta el nivel nacional, incluyendo los

educación, salud y medio ambiente cumplen con

niveles subnacionales.

estos criterios, aunque evidentemente no agotan el tratamiento de las políticas anticorrupción respecto

Entre las principales prácticas corruptas detectadas

de los distintos sectores de las políticas públicas.

por diversos estudios, destacando entre ellos el Proyecto Ética y Corrupción en la Educación, del Instituto de Planeamiento de la Educación,

de corrupción y vulnerabilidades prevalecientes en

organismo especializado de UNESCO, con el aporte

cada uno de esos sectores, recogidos de diversos

de expertos e instituciones de unos 25 países

estudios,

alrededor del mundo75, se pueden mencionar:

varios

de

ellos

correspondientes

a

países de América Latina y el Caribe. También se señalarán componentes relevantes de estrategias

- Sobornos pagados por los padres a profesores para

anticorrupción, cuyo mayor o menor impacto

asegurar que sus hijos obtengan buenos resultados

dependerá del grado en que estén integrados a las correspondientes políticas sectoriales. De esta manera se busca facilitar la incorporación de

- Sobornos pagados por los profesores a los

mecanismos transversales anticorrupción en las

funcionarios públicos para obtener nombramientos y

políticas sectoriales.

promociones, 75. Hallak, J. & Poisson, M., 2010.

124

- La malversación de los fondos asignados para

A partir de un esfuerzo de múltiples instituciones,

la compra de materiales de enseñanza o para la

impulsado por UNESCO a partir del año 2001, se

construcción de escuelas, adquisición de materiales

logró actualizar un panorama de la situación global

que no cumplen con los estándares requeridos

de la ética y la corrupción en la educación78. Este

debido al soborno de proveedores, etc76. prácticas corruptas en el sector de la educación, a La corrupción en el sector de la educación también

partir del cual es posible apoyar los esfuerzos que en los diversos niveles se realizan por asegurar una

aprobación y acreditación del establecimiento escolar,

educación de calidad para todos y todas.

el amiguismo y el nepotismo en la contratación y nombramiento de profesores, y la venta de información

El siguiente cuadro muestra las diez principales

sobre los exámenes77, entre otras. de corrupción, al interior de cada una de las cuales Estas situaciones, en su conjunto, representan

se precisan los principales riesgos de prácticas

un grave golpe al patrimonio público, afectando

corruptas. Algunas de ellas, como el soborno y la manipulación de datos, se encuentran en muchas

educación.

Las

consecuencias

son

múltiples,

áreas. Otras, como el plagio o la investigación

bastando destacar las siguientes:

1. Un mayor índice de abandono escolar, que aumenta con mayores niveles de pobreza.

2. Baja calidad de enseñanza, lo que genera un bajo rendimiento escolar.

3. Inequidad profunda entre los sectores más ricos y los sectores más pobres, limitando las posibilidades de progreso de generaciones completas.

76. Transparency International, 2007.

77. U4, 2008.

78. Hallak, J. & Poisson, M., 2010. Citado en Wood, J. & Antonowicz, L., 2011

125

Principales Oportunidades de Práctica Corrupta

Financiación

Asignación de prestaciones espe-

Transgresión de normas y procedimientos / incumplimiento de criterios

Favoritismo / Nepotismo Soborno Incumplimiento de criterios Discriminación (política, social, étnica)

Construcción, mantenimiento y reparación de las escuelas

Fraude en las licitaciones públicas (cohecho, regalos, favoritismo) Colusión entre proveedores Malversación Manipulación de datos Omisión en la ubicación de las escuelas Entregas fantasmas

Distribución de equipo, mobiliario y materiales (incluido transporte, residencias, libros de texto, cantinas y menús escolares)

Fraude en las licitaciones públicas (cohecho, regalos, favoritismo) Colusión entre proveedores Apropiación de suministros escolares Adquisición de equipo innecesario Manipulación de datos Incumplimiento de los criterios de distribución Entregas fantasmas

Redacción de libros de texto

Fraude en la selección de autores (favoritismo, sobornos, regalos) Incumplimiento de la ley de propiedad intelectual Exigencia a los alumnos de que adquieran las obras de sus profesores

Contratación de profesores, gestión (traslados, promociones), pagos y formación docentes

Conducta docente (faltas profesionales)

Fraude en la contratación y asignación de puestos a los profesores (favoritismo, sobornos, regalos) Discriminación (política, social, étnica) criterios Retraso en los pagos de los salarios, a veces con deducciones no autorizadas Docentes fantasmas Ausentismo Pagos ilegales (por la admisión en la escuela, exámenes, evaluación, clases particulares, etc.) Favoritismo/Nepotismo/Aceptación de regalos Discriminación (política, social, étnica) Acoso o explotación sexual Sobornos o favores durante las visitas de inspección

126

Sistemas de información

Manipulación de datos Selección / supresión de información Irregularidades en la obtención y publicación de información Pagos por información que debía ser gratuita

Exámenes y diplomas, acceso a las universidades

Venta de información Fraude en los exámenes (presentarse en lugar de otro, trampas, favoritismo, regalos) Sobornos (para conseguir mejores notas, aprobar cursos, ser seleccionado para programas especiales, obtener diplomas, ser admitido en una Universidad) Fábricas de títulos y falsas credenciales Investigación fraudulenta, plagio

Acreditación institucional

Fraude en los procesos de acreditación (favoritismo, sobornos, regalos)

Para prevenir y superar exitosamente las conductas

corrupción en el sector educación se basa en la utilizada con anterioridad por la Agencia Noruega de

otros de similar complejidad e impacto - se necesita

Cooperación al Desarrollo (NORAD)79, que realizó

formular estrategias anticorrupción permanentes en

un esfuerzo de síntesis y racionalización de una

el tiempo, integradas en la política sectorial, basadas

vasta cantidad de herramientas analíticas existentes

en diagnósticos precisos de las dinámicas nacionales

en alrededor de 150 estudios sobre el tema.

Se consideran, así las siguientes cuatro categorías componentes fundamentales de las estrategias anti-

ción en las estrategias anticorrupción: Transparencia y rendición de cuentas

Estado de derecho (control y sanción)

(titulares y garantes de derechos, actores no estatales, información, sensibilización)

Sistemas y administración pública (prevención de la corupción)

Desarollo de capacidades (fortalecimiento de capacidades individuales, organizacionales e institucionales)

En el siguiente cuadro se presentan las intervenciones que se emprenden en el marco de estrategias anti-corrupción orientadas al ámbito educativo Estado de Derecho

Estado de Derecho

Sistemas y Administración Pública

- Sistemas de protección / Procedimientos para denuncias - Innovación para enfrentar el ausentismo docente - Políticas - Legislación - Códigos de Conducta

contabilidad - Mejora de la independencia y del control externo de los sistemas - Mejora de las tecnologías -Mejora en los sistemas de adquisición abierta

Transparencia y Rendición de Cuentas

Desarrollo de Capacidades

- Encuestas de seguimiento del gasto público (ESGP), prestación de servicios y otras encuestas la tecnología de la información - El monitoreo participativo y la rendición de cuentas social - Asociaciones y Alianzas - Educación anticorrupción (en la educación o sobre el sector educativo) - Incidencia política y campañas de sensibilización - Participación de las mujeres

- Reformas Institucionales - Desarrollo Organizacional - Formación

79. Norad, 2009 127

A. Estado de Derecho LEGISLACIÓN

Mayores poderes de supervisión de escuelas.

Se

advierte

que

persiste

una

falta

general

de sanciones para el no cumplimiento de las La existencia de un marco legislativo adecuado constituye una condición necesaria para luchar contra la corrupción. La legislación puede establecer

reglamentaciones, incluso en casos relativamente graves en los cuales parecería adecuado aplicar medidas disciplinarias o penales. Las irregularidades

órganos y mecanismos de lucha contra la corrupción con capacidad para inhibir, detectar e investigar prácticas corruptas, fortalecer su capacidad de

normativas del sector educativo, que normalmente funciona según lo dispuesto en algún tipo de ley de educación. Adicionalmente, las sanciones a las

una defensa contra la corrupción, concernientes a los derechos de las personas y sociedad civil, como la transparencia y el acceso a la información.

SANCIONES

prácticas corruptas en el sector educativo suelen ser menos severas que las previstas en las leyes de lucha contra la corrupción.

CÓDIGOS DE CONDUCTA

Entre los mecanismos orientados a disuadir prácticas corruptas en ámbito educativo, destacan:

Los Códigos de Conducta para el personal educativo (directores de escuelas, personal de las autoridades

Sistemas de denuncia independientes, poniendo al alcance de todas las partes interesadas mecanismos de queja, asociados al debido resguardo de los

educativas, docentes y personal auxiliar) contribuyen a la mejora del rendimiento y el comportamiento profesional.

derechos de los denunciantes La difusión de los Códigos y la comprensión por parte del personal educativo tanto de su contenido a información relevante

como de sus consecuencias tienen una importancia crucial para enfrentar tendencias negativas, como

Sanciones criminales acordes con la naturaleza y el nivel de las prácticas corruptas por parte del personal docente. En general resulta Medidas disciplinarias (no judiciales)

indispensable la consulta, validación y difusión de información relativa a los Códigos de Conducta en

Publicación de listas de las empresas o individuos culpables de prácticas corruptas (por ejemplo, listas negras para contrataciones)

128

los ámbitos nacional, regional, local y de la escuela, tanto entre los alumnos como entre los docentes, las autoridades locales de educación y los padres.

Por cierto, el impacto de los Códigos puede verse

cuentas y la consolidación de los gastos. También se han migrado sistemas de pagos de remuneraciones

comprensión, la falta de conocimiento por parte de los alumnos y la comunidad de los procesos de

administración

presupuestaria,

de

manera

de

denuncia en caso de no cumplimiento, y la falta

reducir el riesgo de falsas asignaciones de pago y

general de mecanismos efectivos de aplicación. para la consideración del apoyo presupuestario y

B. Sistemas y Administración Pública para la aplicación de enfoques sectoriales.

Las iniciativas de promoción de la ética y combate a la corrupción en la educación deben abordar la

Si bien tales métodos de alcance general ayudan a aumentar la transparencia presupuestaria y

y contabilidad; un mayor uso de

organismos

independientes y externos; el uso de software y tecnología para evitar la corrupción; sistemas de información; participación de las comunidades; la

pueden reducir las posibilidades de uso indebido y la desviación de fondos destinados a la educación en ámbito nacional, las oportunidades para la corrupción y la gestión indebida persisten en la gestión de su desembolso, en la conciliación de

de las escuelas, el desarrollo de políticas y la

gastos y en la supervisión del gasto en los ámbitos más reducidos. La intervención más útil a este

tratadas incluyen las ayudas a la educación, los fondos

destinados

a

educación,

asignaciones

respecto son los sistemas electrónicos mejorados y el uso de sistemas bancarios, en vez de dinero en metálico, para realizar los pagos de salarios de

y colocación de docentes, exámenes y acceso a la universidad y a las escuelas.

Gestión Financiera

docentes o de las asignaciones escolares.

Desembolso de Asignaciones Escolares Las asignaciones escolares se han hecho cada vez más comunes durante las dos últimas décadas, Son impulsadas por programas que buscan una mejor

sido uno de los métodos utilizados para combatir

capacidad de respuesta local, la descentralización

la corrupción en el sector educativo y mejorar la

y el objetivo explícito de lucha contra la corrupción en los fondos que se someterán a supervisión por

la gestión del gasto público, para establecer sistemas

(alumnos y padres). Al respecto, las estrategias de

presupuestarios adecuados y facilitar la generación de

129

lucha contra la corrupción incluyen entre otros los

organismos externos para el manejo y supervisión del

siguientes mecanismos:

acceso a la Universidad y los exámenes de ingreso,

- Uso de terceros para el desembolso

corrupción en tales procesos de ingreso.

- Transferencia de asignaciones para libros de texto a escuelas - Cuentas bancarias de las escuelas - Devoluciones y rendiciones de gastos

Problemas persistentes en algunas sociedades, como el clientelismo político y el nepotismo en las

La operación de estos mecanismos parece disminuir

contrataciones, pueden ser enfrentados mediante el establecimiento de organismos independientes

es preciso considerar que las fugas se reproduzcan

encargados de los exámenes y nombramientos

en niveles distintos a aquellos donde se focalizó la

de docentes. El propósito es garantizar que los

acción anticorrupción.

responsables de la gestión escolar y los órganos de gobierno escolar no nombren a docentes sin las

Independecia y Supervición Externa

habilidades necesarias.

Si bien los países han dado pasos para establecer

Tecnologías de la Información para una Mejor Administración

y reforzar organismos auditores independientes, las instituciones nacionales de auditoría pública carece

El software y el uso de tecnologías de la información (o ambos)

para proporcionar una supervisión de

(TI) pueden ayudar a reducir la corrupción, en

auditoría adecuada de las instituciones educativas.

particular en las áreas de registro y pago a docentes,

Esta situación se ve agravada por la delegación de

expedientes de estudiantes, exámenes y acceso

una mayor responsabilidad en las instituciones y en

a la universidad. Existe una cantidad de ejemplos

las unidades administrativas subnacionales. de información sobre la administración de la Aparte de la supervisión en el ámbito de la educación

educación (EMIS) y cómo los sistemas de información de gestión de docentes (TMIS) refuerzan la lucha

esta supervisión resulta de particular relevancia.

contra la corrupción, reduciendo las oportunidades

En primer lugar, el seguimiento y la evaluación

para que se produzcan prácticas corruptas en los

de cumplimiento en la adjudicación de becas y

pagos y nombramientos de docentes.

asignaciones escolares. En segundo lugar, dado el carácter estratégico del sistema terciario y de su capacidad para “producir” titulados, la creación de

130

C. Transparencia y Rendición de Cuentas

la lucha contra la rrupción, como elemento capital de la política sectorial en ducación. Las actividades de concienciación acerca de la cha contra la

Entre las iniciativas de transparencia y rendición de

corrupción en el sector educativo, se hacen fectivas

cuentas en el sector educativo se encuentran: sertas en asignaturas tales como educación - Las campañas de promoción

moral o ducación cívica. Hay focos de riesgo de

- La concienciación y la educación para la lucha

provisión de libros de xto, que deben sujetarse a

contra la corrupción

criterios de apertura y ansparencia en los procesos de licitación y contratación, lo que exige combinar

- El uso de medios distintos para la difusión de la

distintas

estrategias

simultáneas.

Las iciativas

información

de seguimiento participativo y de responsabilidad cial, con distintos grados y modalidades de

- Encuestas se seguimiento del gasto público en

participación, sin nbuscar necesariamente enfrentar

educación (ESPG), provisión de servicios y otras

la corrupción, retenden mejorar la supervisión y

encuestas

la responsabilidad por parte de los interesados de la comunidad, en el marco de programas de buena

- Iniciativas de seguimiento participativo y de

gobernabilidad de mayor alcance.

responsabilidad social La participación de los niños en la gestión de la es- Seguimiento de estudiantes

cuela se ha alentado como contribución a la buena gobernabilidad, existiendo experiencias que dem-

- Estrategias innovadoras para reducir el absentismo

uestran el papel positivo que pueden desempeñar

de los docentes y procedimiento más abiertos

los estudiantes en el seguimiento de las asignaciones escolares y su aportación a la gestión de la

Las áreas educativas principales a las cuales se

escuela, reportándose comportamientos impropios,

aplican estas estrategias son los fondos destinados a

como ausencias de los docentes, o casos de abuso

educación, las asignaciones a las escuelas, la gestión

sexual ejercido por personal de las escuelas contra

de las escuelas, el comportamiento del personal de

estudiantes. La implementación de herramientas de

las escuelas, y los procesos de contrataciones y

transparencia activa, llevada a cabo por los propios

adquisiciones.

estudiantes, o por estos y los docentes, en los centros educativos (por ejemplo, los denominados murales de

Las campañas de promoción y sensibilización se

prácticas corruptas.

orientan a plicar y movilizar a la opinión pública en

131

las escuelas es crucial en la gestión de las mismas, aunque en muchos países los directores tienden a ser docentes ascendidos tras pasar algunos años en servicio, y a través de procesos que pueden estar sujetos a favoritismos. Generalmente, la gestión de

responsabilidades crecientes que se les delegan.

En varios países se ha reconocido la necesidad de

La incorporación de la dimensión comunicacional/

y la gestión de las escuelas, lo que frecuentemente

informacional aparece como otro componente

se asocia a las nuevas exigencias que sobre el cargo

relevante de las estrategias anticorrupción en el

plantean las iniciativas de descentralización.

sector educación. Para abordar el problema del ausentismo docente, se han implantado sistemas

También ha sido necesario llevar a cabo iniciativas

mecánicos que, siendo ajenos a intervenciones

de fortalecimiento institucional, enfocados a la

arbitrarias, no son manipulables, lo que impacta

capacidad interna de las Secretarías de Educación

favorablemente en el fenómeno corrupto. Sin ser una

para entregar información, procesar denuncias

innovación absoluta, las encuestas de seguimiento

y fortalecer sus unidades de control interno y

del gasto público (ESGP), encuestas cuantitativas

supervisión. Herramientas de control tradicionales

sobre provisión de servicios y las encuestas de

han debido revalorizarse en organizaciones que, por

diagnóstico o auditoría social, parecen constituir una

su enfoque social, no aplican debidamente técnicas

ayuda real para superar las restricciones referidas a

de control interno para la gestión.

E. Ayuda al Desarrollo para Educación D. Desarrollo de Capacidades

Las agencias multilaterales y bilaterales han dado

Las iniciativas de desarrollo de capacidades

prioridad a los programas sobre corrupción a lo largo

abarcan capacidades institucionales, organizativas e

de los últimos 10 años. Los objetivos de la Educación

individuales mediante asistencia técnica y formación

para Todos (EPT) y los ODM para la educación han

a los distintos niveles y actores involucrados. Es

proporcionado, junto con la agenda de armonización

en el contexto de la descentralización y el aumento

global, un contexto para el aumento y la responsabi-

de la responsabilidad y rendición de cuentas de los

lidad compartida para la ayuda y sus resultados. En

directores y los comités de gestión de las escuelas

casos extremos, como la respuesta a la corrupción

donde se ha enmarcado la mayoría de las actividades

de alto nivel en Kenya, las agencias han detenido

de formación y de refuerzo de capacidades, para

el desembolso de fondos a los gobiernos. La acción

dirigirse a estos actores. El papel de los directores de

de los donantes frente a los proveedores corruptos

132

es de carácter continuo, y los procedimientos para reducir los riesgos están en constante desarrollo.

Ejemplo de Encuestas de Seguimiento del Gasto Público ESGPen el Sector de la Educación en Uganda

Las agencias actúan ejerciendo sus intereses en el desarrollo de programas para incluir iniciativas de

En 1996, el Banco Mundial introdujo por primera

lucha contra la corrupción (o, con mayor frecuencia, en el presupuesto asignado para la educación. introduciendo programas nacionales de lucha contra

Aunque el presupuesto para la educación se había

la corrupción y trabajando para reducir los riesgos de

incrementado

gestión indebida de los fondos correspondientes.

no estaban recibiendo sus recursos no salariales.

considerablemente,

las

escuelas

Grupos de ciudadanos fueron capacitados para recolectar datos sobre las asignaciones no salariales en diferentes distritos escolares. la iniciativa de realizar, por primera vez, Encuestas de Seguimiento del Gasto Público en el Sector Educación

Posteriormente, los datos fueron comparados con

en Uganda (ver cuadro en página siguiente). de Finanzas. Los grupos de ciudadanos también La Lucha Anti-Corrupción en la Educación es una prioridad. Resulta fundamental enfrentar las

y en la difusión de los datos recolectados para

conductas corruptas en el sector de la educación.

aumentar la conciencia pública sobre el presupuesto

Como lo señalara el Director General de UNESCO

que necesitaba llegar a cada una de las escuelas.

al darse a la publicidad el informe sobre la ética y la corrupción en la educación. gobierno local.

“La corrupción generalizada no sólo cuesta a nuestras sociedades miles de millones de dólares,

Si bien se suponía que los funcionarios del gobierno

sino que socava seriamente los esfuerzos vitales

local deberían transferir los fondos a las escuelas, en

encaminados a proporcionar una educación para

realidad estos tenían un poder discrecional enorme

todos. Impide a los padres desfavorecidos enviar

sobre estas transferencias, y utilizaban este poder

sus hijos a la escuela, priva a las escuelas y a los

para negociar el monto de las transferencias. La

alumnos de equipamientos, disminuye los estándares

iniciativa descubrió que las escuelas más pequeñas

pedagógicos, y compromete el futuro de nuestra

en zonas rurales tenían más problemas en recibir

juventud. No podemos dejar de controlarla”

80

las transferencias que se les eran asignadas, que las escuelas más grandes.

80. Koichiro Matsuura, Director-General UNESCO, 2007.

133

II. CORRUPCIÓN Y EDUCACIÓN

Los sólo el 13% del presupuesto anual subvencionado por el

De los 8 ODM, 3

fue capturado por a la educación. Tras la publicación de los resultados de

rápido para remediar la situación. Se inició la publicación de las transferencias mensuales de fondos públicos intergubernamentales en los

a las escuelas primarias a colocar públicamente

la

información sobre los ingresos de fondos.

Reducir la mortalidad infantil Mejorar la salud materna Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades Es pues, evidente, la relevancia que tiene el

Esta difusión

aseguramiento de la correcta y oportuna provisión de los servicios de salud para alcanzar las metas central estaba reanudando su función de

propuestas por la comunidad internacional en

réplica de las ESGP-

desarrollo humano de las comunidades. El aumento de la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad permiten generar condiciones favorables

Un punto básico es el de precisar aquellos lugares y circunstancias en los cuales la corrupción representa -

una amenaza para el sector de la salud, así como en las formas diagnosticarla y combatirla. Globalmente, la buena gobernabilidad es reconocida como uno de los pilares fundamentales para el fortalecimiento de los sistemas de salud, según lo establecido por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Sin embargo, en América Latina y el Caribe hay poco conocimiento y conciencia sobre la importancia de la corrupción como causa y consecuencia de una mala gobernabilidad en los sistemas de salud.

134

Sabemos que las prácticas corruptas se extienden allí donde:

Donde el sector

Y donde la toma de

La transparencia, la

público y la

decisiones políticas

rendición de cuentas

capacidad de

está comprometida

y la participación

administración de interés y la

son débiles, bajas

interferencia política

En cambio, la buena gobernabilidad puede desalentar

Faso81 por ejemplo se descubrió que una de las

la corrupción.En Salud, la corrupción logra que las

principales causas de la muerte de miles de mujeres

políticas de salud, las iniciativas de salud, la provisión

embarazadas

de servicios y la ayuda internacional, sean menos

producidas durante el parto) se debe a la corrupción

efectivas, minando los esfuerzos para aumentar

de los profesionales de la salud. Estas conductas

la cobertura y calidad en los sistemas de salud y

corruptas se encuadran en dos modalidades

mejorar el estado de salud de la población. No hay

fundamentales: La primera de ellas consiste en pedir

duda, que la corrupción afecta a todos los sistemas

a las personas (en este caso, mujeres) pagar para

de salud, tanto en países desarrollados como en

tener acceso a un establecimiento o un tratamiento

países en desarrollo, debido a la malversación de

de salud. La segunda se basa en que se cobra a

cada

año

(incluyendo

muertes

fondos de los presupuestos de salud, la adquisición de medicamentos fraudulentos, el fraude en los seguros

subsidios públicos y apropiados indebidamente por

de salud, o los sobornos en la prestación de servicios.

el personal responsable de su administración.

Numerosos estudios cuantitativos y cualitativos

El Fondo Monetario Internacional (FMI) ofrece más

destacan el grave impacto que la corrupción del

pruebas de que la corrupción tiene un importante

sector de la salud tiene sobre los miembros más

efecto negativo en indicadores de salud como el

pobres de una sociedad, debido sobre todo a su

índice de mortalidad infantil, incluso después de

falta de acceso a los recursos. Una mujer pobre,

haberse logrado avances como el aumento de

por ejemplo, puede verse privada de los servicios

los salarios, la educación de la mujer, el gasto en

sanitarios más básicos simplemente porque no

sanidad y el nivel de urbanización82.

En un reciente estudio llevado a cabo por Amnistía

81. Amnesty International, 2009

Internacional sobre la salud materna en Burkina 82. Gupta, S., Davoodi, H. y Tiongson, E., 2000.

135

Complejidad del sector Salud frente a la corrupción

escasos recursos de los hogares. Estos constituyen, por ejemplo, el 15% de los ingresos quincenales per cápita en el Perú (Banco Mundial, 2009).

Los recursos invertidos en los sectores de salud en todo el mundo son enormes. Se trata de alrededor

El ausentismo, que en algunos países afecta entre la

de 5.3 billones de dólares norteamericanos cada año

cuarta parte y la mitad del personal médico reduce aún

(de acuerdo con estimaciones de la OMS) ofreciendo

más el acceso y la calidad de atención y aumentan las

oportunidades lucrativas para el abuso y la obtención

auto-remisiones y/o remisiones erradas (U4, 2008).

de ganancias ilícitas. El gasto en salud oscila entre el

En Costa Rica, más de dos tercios de los médicos y

5.3% del PIB en el 2009 en países de bajos ingresos,

enfermeras encuestadas para un estudio, consideró el

hasta más de aproximadamente 6.5% en países

ausentismo como un problema en su hospital (Cercone

de ingresos medios en América Latina, siendo los

et al., 2000), mientras que en Perú, el 32% de los

países más ricos que gastan hasta el 10% y más del

médicos y enfermeras encuestadas para un estudio

12.1% en países OCDE con altos ingresos (Banco Mundial 2009). Estimaciones conservadoras indican

“muy común” o “común” (Alcázar y Andrade 2001).

que en América Latina probablemente alrededor de 28 millones de dólares norteamericanos que

Los sobornos para evitar la regulación gubernamental

provienen de los servicios de salud son malversados

de drogas y medicamentos han contribuido al creciente

o desviados anualmente83. Características del sector Salud como la incertidumbre, la asimetría

que puede conducir a la resistencia a enfermedades y

de información y el gran número de actores

al surgimiento de epidemias. Junto con esto, según la

involucrados, lo hacen particularmente susceptible

Food and Drug Administration (de los Estados unidos),

a las prácticas corruptas.

En términos más generales, la corrupción en el sector salud tiene graves consecuencias en el acceso, calidad, equidad y efectividad de los servicios de salud. A nivel de prestación de servicios, los

desalientan a los pobres a utilizar estos servicios o los obligan a vender activos valiosos llevándolos aún más a la pobreza. Los pagos informales son regresivos y pueden constituir una carga importante en los 83. Savedoff, W. (2007), “Transparency and corruption in the health sector: A conceptual framework and ideas for action in Latin American and the Caribbean”, Health Technical Note 03/2007, BID, Washington D.C.

136

10% del mercado mundial de medicamentos, afectando tanto a países industrializados como en desarrollo. En

no menos del 25% de los productos, porcentaje que en el caso de África llegaría al 50%.84En China, se estima que 192.000 personas fallecieron como consecuencia 85

. Se estima

que del 10-25% de los costos de adquisición públicos de medicamentos se pierden debido a la corrupción.

84. World Health Organization, en http://www.who.int/mediacentre/factsheets/2003/fs275/ en/ 85. Hussmann, Karen, 2011. Addressing corruption in the Health Sector. U4 Issue, Nº1.

Algunas de las prácticas más comunes de la

Las intervenciones destinadas a abordar los

corrupción en el sector de la salud incluyen, como

puntos vulnerables del sector Salud solo serán

se ha mencionado: ausentismo, robo de suministros lograr los objetivos de salud pública. Se deberán reglamentarios defectuosos, obtención de material a través de procedimientos irregulares, uso indebido

las intervenciones concretas más adecuadas de acuerdo a los contextos particulares. Por ejemplo,

lucrativos y desfalco de fondos destinados al sistema sanitario86. Cada una de estas prácticas representa por sí misma un serio peligro para el crecimiento de muchos países en vías de desarrollo.

Como hemos mencionado, las siguientes características del sector Salud lo hacen particularmente susceptible a prácticas corruptas:

Incertidumbre

Asimetría de información

Gran número de actores involucrados

Sin embargo, existe evidencia que reduciendo la corrupción, se pueden mejorar los resultados de salud, incrementando así la efectividad de los gastos públicos (Azfar, 2005). Del mismo modo, un estudio realizado por Transparencia Internacional en el 2010 y que abarcó 48 países, mostró que el aumento de transparencia, rendición de cuentas e integridad tiene una fuerte correlación con mejores resultados en salud, educación y agua, independientemente de la riqueza de un país o cuánto gasta éste en un sector87.

86. Kohler, J.C., 2011.

87. Fagan, C., 2010. The Anti-Corruption Catalyst: Realising the MDGs by 2015.Transparency Internacional.

137

Evidentemente,

los

mecanismos

anticorrupción

Por otra parte, existen áreas de los sistemas de

utilizados requieren un diseño estratégico que abarque

salud que tienden a enfrentar vulnerabilidades

diversos frentes y combine diversas herramientas.

muy similares, tales como la adquisición de medicamentos,

bienes

y

servicios,

entre

88

Un aspecto que complejiza el diseño de respuestas

otros . Esta hipótesis no ha sido demostrada

sectoriales a la corrupción en Salud es que los

empíricamente, sin embargo, es útil como punto de

sistemas nacionales de salud en América Latina

partida para analizar qué tipos de corrupción son

y el Caribe son extremadamente heterogéneos

más importantes en un sistema particular.

con relación a sus estructuras y contexto de país. Es probable que los riesgos de corrupción muestren diferencias considerables en las áreas

en cuatro amplias categorías en función a su grado de

y procesos más afectados, así como en los tipos,

fragmentación en términos de agrupamiento (pooling)

de manifestaciones, y generadores de prácticas

de la población para la cobertura de (seguro) de salud

corruptas. Las formas de corrupción tienden a

(sistemas integrados versus sistemas segmentados)

diferenciarse en el sector, dependiendo de cómo los

y el nivel de participación del sector privado en los

fondos se movilizan, manejan y pagan (incluyendo la

seguros de salud y en los sistemas de prestación de

combinación entre actores públicos y privados) y a

servicios. Los sistemas segmentados son el tipo de

qué nivel de la administración estatal (centralizada,

sistema nacional de salud que predomina en América

descentralizada o intermedia).

Latina (Giedion, et al., 2010).

Participación del Sector Privado

Sistemas Integrados

Sistemas Segmentados Chile (i, s), Colombia (i, s), Perú

En Seguro de Salud (s)

Sí Brasil (s), Uruguay (i.s)

(i), Argentina (i), Nicaragua (i,s), Paraguay (i.)

Prestación de servicios de salud

No CostaRica, Cuba, Repúbli-

México, Ecuador, Bélice, Bolivia,

ca Dominicana, Guyana, Haití,

El Salvador, Guatemala, Honduras,

Jamaica

Panamá, Venezuela

88. Savedoff y Hussmann, 2006. Why are health systems prone to corruption? Transparency International, Global Corruption Report: Special Focus: Corruption and Health, Pluto Press, Londres, Reino Unido.

138

Uno de los grandes retos del sector salud en

economía política del sector. A pesar de la falta de

sector de salud proviene de tres fuentes:

de los países y los esfuerzos de descentralizar los sistemas de salud han aumentado aún más las

i. impuestos directos o indirectos recaudados a nivel

oportunidades de captación de rentas y de abusos.

nacional y/o local; Para enfrentar esta realidad compleja del Sector se ii. contribuciones de empleados a regímenes de sa-

valora una adecuada conducción del mismo, una

lud o seguridad social, el empleador y/o a veces el

regulación transparente, así como sistemas más

Estado, y

fortalecidos de información y control89. De manera

iii. gasto privado, incluyendo los pagos realizados por

siguientes observaciones:

los propios ciudadanos.

La falta de diagnósticos de riesgos de corrupción bien fundamentados en los sistemas nacionales de De acuerdo con datos del Banco Mundial, a partir del 2009, todas estas fuentes constituyeron en la

adecuadas de prevención.

región en promedio 7.3% del PIB, más que el 5.6% destinado a la salud en otros países de medianos

Tener un diagnóstico de las vulnerabilidades del

ingresos. Sin embargo, existen grandes variaciones

sector salud, no solo generaría respuestas sobre

en la región. Mientras que Perú destina un 4.4% de

que actores y unidades del gobierno son impor-

su PIB a la salud, este ratio es de 9.5% en Argentina.

tantes para la prevención, sino también ayudaría a

Es notable que en las últimas décadas, los niveles

priorizar aquellos aspectos del sistema sanitario que

de gasto público en salud hayan aumentado

sean más vulnerables a la corrupción e implementar

considerablemente. El gasto per cápita se ha

las intervenciones apropiadas

duplicado desde 1995 al 2009 (de 243 a 545 dólares americanos) en América Latina y el Caribe (datos del

Es sector salud está vinculado a otros sectores, por

Banco Mundial del 2009).

ende no se puede tratar de resolver un riesgo con una intervención aislada, sino con varias y de una

La apertura de sistemas de salud en la región a la

forma multisectorial.

cobertura de seguro de salud y mejorar la prestación de servicios, ha contribuido a la transformación de la

89. Parte importante del Módulo fue recogido del Informe “Vulnerabilidades a la Corrupción en el Sector Salud”, de K.Hussmann, 2011.

139

Una estrategia integral de control interno y externo

que los proveedores de servicios que tienen que

que garantice la complementariedad y coherencia

adquirirlos o los médicos que las prescriben. Los

entre los diferentes actores es esencial, pero a me-

proveedores de la atención médica pueden cobrar

nudo inexistente.

precios excesivos por sus servicios ya que tanto los pacientes como las compañías de seguros de salud

La

descentralización

“descentralizar”

la

corre

corrupción.

el

riesgo

Los

de

sistemas

tienen un conocimiento y/o supervisión limitado de los servicios prestados.

descentralizados no son una solución mágica para aumentar la transparencia y para una rendición

El mayor problema causado por la asimetría de

de cuentas efectiva. Sin embargo, tampoco existe

información es que el “mercado” de salud no puede

evidencia que los sistemas centralizados sean

ser auto-regulado. La asimetría de información hace

necesariamente menos corruptos.

que sea difícil para los pacientes y los órganos de

Características especiales del sector salud que aumentan los riesgos de corrupción El control social (social accountability) en el sector salud, enfrenta desafíos debido a las complejidades técnicas del sector, asimetrías de información, falta de información disponible al público, y la aparente tolerancia social de algunas formas de abuso. En efecto, los sistemas de salud son particularmente susceptibles a la corrupción porque la asimetría de información y el gran número de actores crean oportunidades sistemáticas para ello e impiden la transparencia y rendición de cuentas.

Asimetrías de Información Quizás el mayor desafío desde una perspectiva de riesgo de corrupción, es el alto grado de asimetría de información (la información no se comparte por igual entre los actores). Por ejemplo, las compañías farmacéuticas saben más acerca de sus productos

140

supervisión monitorear a fondo las decisiones de los diferentes actores, para que rindan cuentas por los resultados y para detectar y asignar responsabilidades

por

abusos

cometidos.

Por

ejemplo, los pacientes carecen de información para evaluar la exactitud de una factura; los auditores de

es correcta y si los servicios prestados eran necesarios; y los reguladores enfrentan desafíos para asegurar la calidad de los medicamentos y de los equipos médicos.

Gran número de actores dispersos Además, el gran número de actores dispersos aumentan los riesgos de corrupción. Los actores

cinco grandes categorías, los cuales pueden ser públicos o privados a excepción de los reguladores gubernamentales:

1). reguladores gubernamentales - Ministerios de

Además, el alcance de la corrupción en el sector

Salud, Parlamentos, Comisiones Especializadas;

salud puede ser mayor que en otros sectores debido a que muchos actores del sector privado están considerados a servir al bien común. Este

Ministerios u otras Agencias Públicas, asegurado-

es particularmente el caso de la profesión médica,

ras Privadas;

de la que se espera hacer lo que es mejor para el paciente, independiente del impacto que pueda esto tener en sus ingresos personales. Expectativas

Médicos, Farmacéuticos;

similares están dirigidas a las compañías de seguros, compañías farmacéuticas y de equipos médicos, ninguno de los cuales se hallan explícitamente vinculados a ninguna ética profesional.

-

ticas y de Equipo Médico, Compañías de

Como se indicó anteriormente, las fallas de mercado del sector salud, incluyendo la asimetría de la información, la selección adversa en sistemas de

Las relaciones entre estos actores son a menudo

seguros de salud, etc., explican la necesidad de

opacas y la cuantía de relaciones entre ellos

que el sector público participe en la regulación

aumenta las oportunidades para la corrupción. Por

del sector. Sin embargo, cuando los reguladores

ejemplo, los fondos pueden ser desviados o mal

están en el lugar de remediar la situación, surgen

distribuidos en un Ministerio, un Hospital público o

nuevos riesgos de corrupción, como lo ilustra, por

una clínica local, por individuos que trabajan como

ejemplo, el caso colombiano: grupos de interés poderosos pueden capturar al regulador para eludir

salud, distribuidores, vendedores o pacientes. O

responsabilidad o para promover sus respectivos

puede ser que los riesgos de corrupción aumenten

intereses a expensas públicas91.

con un gran número de relaciones contractuales entre aseguradores, proveedores de servicios y/o pacientes. No hay que olvidar que los tipos de intereses ilegítimos también se multiplican. Los actores

pueden

ser tentados de abusar de su

para ampliar su cuota de mercado90.

90. Savedoff y Hussmann, 2006.

91. Hussmann, Karen, 2011.

141

Figura 1. Los Riesgos de Corrupción en el Régimen Subsidiado de Salud Colombiano Dirigido a los Pobres

Fuente: PNUD Centro Regional/Karen Hussmann. Vulnerabilidades a la Corrupción en el Sector Salud: Perspectivas de América Latina. Panamá. PNUD Centro Regional para América Latina y el Caribe, 2011

Atendida la complejidad de sistemas y actores,

En resumen, la corrupción es un problema de salud

resulta evidente la necesidad de integración

pública que no desaparecerá por sí misma, ni puede

sistemática de los esfuerzos de lucha contra

ser ignorada. La experiencia de la región y el resto del

la corrupción con las políticas del sector salud

mundo, muestra que es posible combatir la corrupción

y viceversa. Con frecuencia, los riesgos de

cambiando las condiciones que permiten que ella

corrupción no son tomados en cuenta en el

ocurra y que la apoyan.

desarrollo de políticas del sector salud, mientras que las estrategias nacionales y subnacionales para enfrentar a la corrupción tienden a descuidar

corrupción debe ser uno de los objetivos de la política del sector de la salud. Y para ello se

en la implementación de estrategias y tácticas anticorrupción para proporcionar apoyo técnico.

142

IV. CORRUPCIÓN, MEDIO AMBIENTE Y

aumento de los niveles de vida de toda la población.

RECURSOS NATURALES

La extensión de las conductas corruptas se asocia a la abundancia de recursos naturales, a las modalidades de políticas públicas, y a la concentración del poder burocrático92. Países que cuentan con abundantes recursos naturales, como petróleo, gas natural, o recursos forestales, pueden ser víctimas de prácticas corruptas en la medida que no dispongan de las capacidades institucionales que les protejan de dichas prácticas y del enriquecimiento ilícito de sus propias élites.

En realidad, los recursos naturales no son en sí mismos una “maldición”93. En el largo plazo, algunos países ricos en recursos naturales han crecido en forma rápida y alcanzado altos niveles de bienestar, en tanto que otros han sido afectados por la corrupción, sufrido guerras civiles y experimentado la extensión de la pobreza. El tema central tiene que ver con las conductas de los actores económicos y políticos, y particularmente la medida en que las rentas provenientes de la explotación de los recursos se usen para fortalecer el desarrollo económico.

son invertidos en infraestructura y en programas sociales que fortalecen el crecimiento económico

conductas corruptas y de búsqueda de ganancias, las rentas de los recursos naturales generan la baja en los niveles de vida de la población y el incremento en la desigualdad de ingresos. Las instituciones públicas han de facilitar el desarrollo económico, impidiendo que las conductas corruptas transformen la oportunidad que ofrece la disposición de los recursos naturales en frustración94.

Resulta prioritario, en un contexto global de amenaza por el cambio ambiental, y ante el desafío de asegurar la sostenibilidad del desarrollo, situar la integridad y rendición de cuentas en el centro de la preocupación de la comunidad internacional95. La corrupción constituye un impedimento de la protección al medio ambiente, como lo testimonian estudios que corroboran la propensión a la corrupción en sectores ambientales como las industrias extractivas, la tala

extinción, la pesca, y el cambio climático.

El sector del medio ambiente es muy vulnerable a los riesgos de corrupción. El potencial para obtener

naturales y actividades conexas proporciona una fuerte motivación para participar en el soborno.

de largo plazo, y se distribuye la riqueza de manera que llegue a quienes la necesitan, las rentas de los recursos naturales tienen un impacto positivo sobre el

94. Pendergast, S.M., Clarke, J.A. & van Kooten, G.C., 2008.

92. Leite, Carlos & Weidmann, Jens, 1999.

95. La Cuarta Sesión de la Conferencia de Estados Signatarios de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, celebrada en Marrakech el año 2011, se centró en el “Impacto de la Corrupción en el Medio Ambiente, y la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción como Instrumento para enfrentarlo”. Ver UNODC, 2012.

93. Percepción generada a partir del estudio de Sachs & Warner, 1995.

143

Por ejemplo, en el mercado ilegal de especies en

a la cuota concedida. Al igual que la corrupción

peligro, una especie en peligro como la tortuga verde

en otros sectores, tanto quienes sobornan como

de mar peligro cuesta cerca de US$ 50 a $ 100 en

quienes aceptan tales sobornos están motivados

los mercados locales de Asia, pero puede llegar a necesariamente es dinero. bruto aumentó considerablemente de US$ 100 por Al mismo tiempo, la corrupción puede ocurrir en que hace cada vez más rentable la caza furtiva y el

todas las etapas de un proceso de explotación de

dinero que se debiera destinar a reciclar el material o a externalizar la gestión de esos residuos. Se estima que los ahorros por gestión ilegal de residuos

Riesgos de corrupción antes de una operación:

pueden ser de hasta 400 por ciento.

Este tipo de corrupción a menudo se compromete antes de la etapa de concesión de licencias. Por

La corrupción entre líderes de países o funcionarios

ejemplo, en un proceso tan simple como la determi-

administrativos superiores puede dar lugar a

nación de la tenencia de la tierra, puede sobornarse

acuerdos internacionales que enriquecen a estas

a funcionarios para entregar determinado derecho a

personas, pero que son desfavorables para el país

un propietario. Cuando una operación requiere de

en su conjunto. En muchos países en desarrollo,

una contratación pública, hay un riesgo real de cor-

debido a su limitada capacidad tecnológica y

rupción (soborno, corrupción en gran escala, abuso

mineras a consorcios extranjeros, creando un

en la elección del contratista. Las personas que so-

riesgo de altos niveles de corrupción entre políticos

licitan licencias de explotación de recursos naturales

y altos funcionarios. Pero las actividades mineras

o de otro tipo pueden sobornar a los funcionarios con

de

responsabilidad

de

empresas

nacionales

también son propensas a la corrupción.

ña corrupción puede también ocurrir cuando se pide a individuos sobornar a funcionarios públicos para

Varias características de la corrupción pueden

obtener permisos de utilización de recursos de agua

observarse en el sector del medio ambiente.

o productos forestales.

En lo que respecta a las leyes aplicables, los comportamientos corruptos en este sector a menudo implican una violación tanto de la lucha contra la corrupción como de las leyes ambientales. Una violación del derecho ambiental nacional se produce en los casos de explotación o explotación superior

144

Riesgos de corrupción durante una operación:

En general, en el contexto de la explotación de los

Este tipo de daño se produce principalmente

recursos naturales y otros, los riesgos de corrupción

durante

son altos en los países ricos en tales recursos. Sin

una inspección ambiental o el proceso

embargo, la escasez de recursos también puede (por ejemplo, policía, inspector, guardia forestal)

estimular la corrupción porque el valor de los recursos

puede ser sobornado o puede solicitar un soborno

tiende a ser impulsado en el mercado negro.

para que él o ella no denuncie una violación de las normas ambientales. Ejemplos similares se pueden

La corrupción en el sector del medio ambiente

encontrar en los casos de la tala ilegal, la pesca ilegal

puede tener un impacto social, ambiental, cultural y

no declarada y no reglamentada (INDNR), la minería

económico devastador. Por ejemplo, la explotación

ilegal, las instalaciones que producen sustancias

ilegal y la sobreexplotación provocan la pérdida de

peligrosas amenazando la salud pública, y la gestión

la biodiversidad y los recursos minerales, así como la

de residuos peligrosos y otros. En muchos países, los

degradación del ecosistema, y amenazan la seguridad

sitios pertinentes están a menudo en lugares remotos

alimentaria de las comunidades locales. La disposición

donde las estructuras de gobierno son débiles, lo que

de residuos sólidos causa la contaminación del suelo,

socava el respeto del imperio de la ley.

el agua y el aire, afectando potencialmente al medio ambiente y la salud humana. Además de la pérdida de activos, los gobiernos también pueden perder

Riesgos de corrupción después de una operación:

considerables ingresos por impuestos que no fueron

Una vez que los recursos son extraídos, el respon-

recogidos en los recursos capturados ilegalmente.

sable tiene que organizar su almacenamiento o trans-

Según el Banco Mundial, la pérdida de ingresos sólo

porte hasta el lugar donde van a ser procesados o

por la tala ilegal cuesta a los gobiernos entre US$ 10

consumidos, como en el caso de la exportación o la

y $ 15 mil millones al año. Tales costos económicos

importación ilegal de animales y plantas protegidos

siempre se acompañan de costos sociales y

en la Convención sobre el Comercio Internacional de

ambientales, que son presumiblemente inmensos.

Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES1), o bienes hechos de partes o derivados de animales o plantas protegidos (por ejemplo, el elefande rinoceronte). La corrupción en esta fase puede ocurrir en el país de origen, el país de tránsito, o el país de destino, y a menudo involucra a agentes del orden y funcionarios de alto rango.

En resumen, la corrupción pone en peligro la distribución equitativa de la riqueza derivada de los recursos naturales del país, y el uso equitativo de los recursos entre los individuos. Por otra parte, la seguridad del Estado se vería amenazada cuando las actividades ilegales están vinculadas a la delincuencia organizada y la corrupción.

145

Para hacer frente a la corrupción en el sector

El cambio climático representa por su parte un desafío

del medio

ambiente, es fundamental que los

para alcanzar el desarrollo sostenible y presenta

Estados aseguren fuertemente la implementación

riesgos de corrupción que han sido analizados y

y monitoreo de las leyes ambientales y de lucha

sistematizados. Parte considerable de la población

contra la corrupción. Desde el punto de vista de

mundial está ya siendo afectada por la falta de agua

las medidas de lucha contra la corrupción en

y alimentos, situación que empeorará en poco tiempo

relación al medio ambiente, la UNCAC constituye

si no se adoptan las medidas que permitan adecuarse

el principal instrumento internacional para combatir

y mitigar los efectos del fenómeno, particularmente en

la corrupción, presentando una amplia aplicabilidad

los países en desarrollo, afectando a las comunidades más vulnerables, como las mujeres y los niños.

La Convención subraya la necesidad de fortalecer la capacidad de los funcionarios encargados de hacer

De esta manera, se han diseñado y comenzado a

cumplir la ley, y promueve la creación de órganos

implementar distintos mecanismos orientados a

de control independientes que podrían encargarse, entre otras, de la elaboración de directrices para los

pueden verse reducidos o disueltos por efecto de la

funcionarios que trabajan en los sectores vulnerables pertinentes para la protección del medio ambiente. Los sectores mas expuestos a la corrupción, como sucede

creados25.Por supuesto, la existencia de grandes

normas y códigos de

conducta más exigentes,

con prontitud, conforma una condición propicia para

mecanismos de control y sanción disciplinaria efectivos,

la corrupción. La corrupción en la prestación de

comprensión y compromiso con su función, sistemas

servicios básicos como agua, alimentos y servicios

de capacitación y rotación, etc.

de salud puede obstaculizar el logro de los ODM, e incrementar considerablemente los costos de

Asimismo, la Convención promueve la transparencia

la adaptación. Mientras los recursos esenciales escasean, por el efecto del cambio climático,

públicas; reconoce el papel del sector privado y de

la corrupción administrativa en la prestación de

la sociedad civil en la prevención y la lucha contra la

servicios durante la adaptación y el suministro de

corrupción, y establece, en cuanto a la cooperación

provisiones podría provocar graves repercusiones

internacional, un marco que facilita la cooperación

en las comunidades más vulnerables.

judicial y policial para asegurar que las conductas corruptas no queden impunes.

Asimismo, los riesgos de corrupción se vinculan a la adaptación y la reducción de emisiones de deforestación y degradación de los bosques en países en desarrollo (REDD+) componentes clave

146

de la respuesta al cambio climático que son de

Cambio Climático. El debate se limitó inicialmente

importancia crucial para los países en desarrollo.

a la deforestación (la sigla entonces era RED), pero luego se amplió para incluir la degradación forestal (la segunda D en REDD), y la conservación,

deben ser compensados económicamente por

la gestión sostenible de los bosques y el aumento

preservar sus bosques y reducir las emisiones por

de las reservas de carbono (el “más” ahora en el

deforestación y degradación forestal. Fue propuesta

acrónimo REDD+ o REDDplus).

por primera vez en 2005 por Papúa Nueva Guinea y Costa Rica en la 11ª Conferencia de las Partes de la

Este mecanismo se concentra en cinco tipos de actividad

Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el

forestal, como lo muestra el siguiente recuadro:

Actividad

Reducir las emisiones de carbono

1. Reducir la deforestación 2. Limitar la degradación de los bosques

Ejemplo Ralentizar el ritmo de cortas a hecho o de tala a gran escala

tierras de pastoreo, los incendios y la recolección de leña para calefacción

3. Mantener las reservas de Conservación de los bosques carbono forestal existentes Incrementar la absorción de carbono (el factor “+”)

4. Manejo sostenible de bosques

Prolongación de ciclos de explotación de 10 a 30 años para permitir la producción de una mayor cantidad de carbono al momento del rebrote

5. Incremento de reservas de Regeneración y rehabilitación de los bosques carbono forestal

147

La corrupción podría ser una de las principales

intermedio, municipal, comunal) y tanto en el diseño

barreras para un mecanismo REDD+ efectivo. REDD+

como en la implementación de REDD+. Puede que

toma lugar en el contexto de un sector forestal donde

no esté restringida sólo al sector forestal, sino que

se estima que actualmente el valor de la madera

también involucre a otros, como la administración de

talada ilegalmente es de US$10 a 23 billones cada

tierras, la reforma agraria, el comercio, entre otros. Los

año, en parte debido a la corrupción profundamente arraigada, donde los activos forestales son utilizados para el enriquecimiento personal o para la compra de

del mecanismo REDD+, y los posibles destinos de las

En la mayoría de los países de América Latina

este compromiso de la comunidad internacional.

la corrupción en el sector forestal se encuentra muy extendida, estableciendo un contexto social,

Siguiendo

el

mismo

esquema

mencionado

económico y político que puede afectar adversamente

anteriormente, las etapas que caracterizan los

a REDD+. La corrupción puede ocurrir en todos

esfuerzos apoyados por REDD+ pueden ser afectadas

los niveles de administración (nacional, federal,

por la corrupción en los siguientes momentos:

Corrupción que se activa en la fase de preparación para REDD+: La cual puede verse dañada por la captura del Estado a través de actos corruptos a gran escala o de corrupción política. Esto podría ser llevado a cabo por grupos o individuos poderosos, por ejemplo, políticos, empresas madereras, agroindustrias

Corrupción que afecta la fase de implementación de REDD+: Esta fase podría ser dañada por corrupción a gran escala o corrupción política. Además, hay el riesgo de corrupción administrativa, es decir, soborno de funcionarios locales o de nivel medio responsables de la implementación para que pasen por alto las infracciones sistemáticas a las leyes vinculadas a REDD+ (por ejemplo, sobre la explotación forestal ilegal) o para crear títulos de propiedad o de derechos de carbono fraudulentos.

Estas infracciones limitarían la disminución de las emisiones y, por consiguiente, reduciría los montos atribuidos a REDD+.

Dado que las prácticas corruptas afectan el desempeño a largo plazo de las actividades de reducción de emisiones y almacenamiento de carbono, los pagos basados en resultados relativos a REDD+ se verían seriamente reducidos. Además, la fase de implementación es de por sí propensa a la malversación de fondos desde el momento en que las cantidades

148

Corrupción que se

de REDD+:

En forma de peculado cometido por grupos poderosos, tales como empresas madereras, el ejército y los desarrolladores de proyectos.

Un ejemplo de riesgos de corrupción, para el sector Forestal, se aprecia en el siguiente cuadro

Sector

Riesgos

Diseño Regulatorio Cosecha

/

Soborno de los funcionarios locales para cosechar sin permisos,

Procesamiento

obtener permisos de tala, ignorar la sobreexplotación

Transporte

Soborno para permitir el transporte de madera talada ilegalmente

Comercio

Soborno para exportar productos de madera sin permisos, evitar impuestos, lavado de dinero

Fuente: PNUD Centro Regional/Beatriz García, Gobernabilidad Local, Anticorrupción y REDD+ en América Latina y el Caribe: Explorando Sinergias para Fortalecer Transparencia y Rendición de Cuentas. Panamá. PNUD Centro Regional para América Latina y el Caribe, 2011.

149

Las siguientes propuestas de prevención y gestión de riesgos de corrupción para tres países latinoamericanos, El Salvador, Costa Rica y Perú, fueron elaboradas por los grupos de trabajo de estudiantes de diferentes versiones de los cursos implementados durante 2013. Estas fueron seleccionadas por los docentes como estrategias con alto petencial, las cuales deberían ser presentadas ante las debidas instituciones nacionales para evaluar su pronta implementación. En este momento éstas se encuentran cursando dicho proceso de evaluación.

150

Curso Cursoen en Prevención y Gestión de Riesgos de Corrupción para el sector público en América Latina

,nóicpurroC Fomento de la Ética en la Pública y onamuH ollorraseD Función Herramienta para prevenir los riesgos de acitárcomeD dadilibanreboG corrupción en el Perú

151

FOMENTO DE LA ÉTICA EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

Herramienta para prevenir los riesgos de corrupción en el Perú

del Estado, supone un problema estructural, con dimensiones institucionales y también sociales o culturales97.

Introducción Por dichas razones, los enfoques de estudios acerca Es innegable el vínculo que existe entre corrupción y

de cómo enfrentar la corrupción son diversos, con

pobreza. La denominada micro corrupción, socava la

miradas multidisciplinarias, con un conjunto de

institucionalidad democrática de las naciones al igual

actores y bajo diversos enfoques y estrategias.

que la que implica la desviación de grandes fondos

Aquellos, son descritos de manera breve en el

públicos, pues acarrea el mal funcionamiento de

primer apartado de este documento.

las políticas públicas destinadas a los sectores más vulnerables de la sociedad. La corrupción distorsiona

En

el

segundo

exponemos

los

motivos

o

el funcionamiento de las instituciones públicas y

fundamentos por los cuales hemos considerado como herramienta de prevención de los riesgos de corrupción en el Perú y el fomento de la ética en

La corrupción no sobrevive por sí sola, es síntoma y producto de la debilidad institucional. Por ello, la

las cifras de la corrupción en el ámbito público que

mejor forma de controlar la corrupción es el

nos han servido de base para indicar y concluir

trabajo preventivo, a través del fortalecimiento de las

que es necesario un trabajo arduo dentro de las

instituciones, los valores y la cultura democrática96.

instituciones (haciendo uso de diversas estrategias) dirigido al funcionariado público.

Como se sabe, la corrupción es un fenómeno complejo. Puede ser una práctica esporádica o

En la tercera parte presentamos el enfoque

un fenómeno endémico, es decir, focalizado (por ejemplo, en la policía, la judicatura o el servicio de aduanas) o generalizado. La corrupción endémica,

lineamientos

sea más focalizada o más general dentro del aparato

considerado para implementar la herramienta que proponemos.

96. CENTRO DE DERECHOS HUMANOS. UNIVERSIDAD DE CHILE. Transparencia, rendición de cuentas y lucha contra la corrupción en América. Informe de la reunión regional que tuvo lugar en Santiago de Chile entre el 3 y el 5 de diciembre de 2004. Centro de Derechos Humanos, Santiago de Chile, 2005, p. 18.

152

97. Ídem., p. 19.

o

elementos

clave

que

hemos

Antecedentes

ha venido estudiando y no las prácticas mismas. Son escasos los trabajos de campo o con información

Desde un enfoque económico, las investigaciones

empírica directa sobre prácticas de corrupción101.

acerca de la corrupción se han centralizado en medir las consecuencias económicas de la corrupción y en

Teniendo en cuenta los enfoques que se han

diseñar sistemas para controlarla. La mirada que se ha

presentado frente al problema, las propuestas de

enfatizado sobre estos estudios, están dirigidas a la

lucha contra la corrupción en el Perú, han estado

gran corrupción, sustancialmente midiendo la cantidad

orientadas a sancionar los actos de corrupción,

de dinero que se pierde a través de dichos actos98.

incrementar las penas de los delitos cometidos por los funcionarios públicos y el control de la gestión

Desde la mirada de las disciplinas jurídicas, se ha

(Accountability), entre otros. Las propuestas de prevención de los riesgos de corrupción, por su

indudable que el derecho penal es un instrumento

parte, se han centrado en la optimización de los

importante y fundamental de control de los delitos99

procesos (modernización de la gestión pública), la

pues esta perspectiva jurídica tiene como ventaja la

transparencia y a recurrir al efecto esperado de las

seguridad y certitud. Normalmente se entiende por

sanciones penales (disuadir la comisión de delitos), entre otros.

éste prohíbe. No obstante, la ley no es exhaustiva respecto a los fenómenos sociales, por lo que hay

No obstante, debido a que estas propuestas de intervención frente a la corrupción han estado

que se reinventan y requieren de investigación para

centradas en un tipo particular de corrupción, la

poder complementar el sistema penal y mejorar la

realizada en altas cúpulas del Estado o que implican

producción de las leyes100.

cifras importantes de dinero o que afecten la inversión extranjera, no se han tomado en cuenta la acción de

Gran parte de la investigación en ciencias sociales

las personas en la vida cotidiana y su relación con

sobre la corrupción se ha realizado a través de

este fenómeno o intentar demostrar la manera en

la investigación de los discursos acerca de la

que la corrupción los afecta.

corrupción y los imaginarios, asumiendo estos desde las percepciones de los actores. En suma, si

Las formas de intervención y las formas de prevención

bien se intenta entrever el fenómeno en el terreno

del fenómeno de la corrupción, no se han centrado

social, es la percepción sobre la corrupción la que se

en analizar cómo el fenómeno de la corrupción afecta los derechos humanos y el desarrollo humano; no

98. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Prevención de la corrupción y derechos humanos. Material didáctico. Defensoría del Pueblo, Lima, 2009, p. 7.

se considera, por ejemplo cómo la corrupción evita

99. Ídem., p. 8.

101. Uno de los trabajos realizados en Perú, desde la mirada social, es el realizado por Mujica, Jaris. Actores y escenarios de los sistemas de micro corrupción en el Palacio de Justicia del centro de Lima, Perú.

100. Ibíd.

153

o aletarga el ejercicio pleno de los derechos o el acceso a servicios básicos.

Fomento de la ética pública como herramienta de prevención de los riesgos de corrupción: FUNDAMENTO

La implementación de una política pública de prevención de los riesgos de corrupción con esa

Los esfuerzos que se han realizado para luchar

mirada, concretiza la obligación del Estado peruano

contra la corrupción, no han logrado de manera

de reconocer y garantizar las condiciones mínimas para una vida humana digna de todas y todos los

varios los factores que impiden que las medidas

peruanos; en armonía con una perspectiva de

adoptadas surtan los efectos esperados, teniendo en

derechos.

consideración que la corrupción no sobrevive por sí sola sino que es síntoma y producto de la debilidad

De manera transversal, la garantía del ejercicio de

institucional, consideramos que la mejor forma de

los derechos humanos y el desarrollo humano, cruza

controlar la corrupción es el trabajo preventivo a

por la (correcta) labor de quienes están a cargo de

través del fortalecimiento de las instituciones, los

servir a la ciudadanía, de los representantes del

valores y la cultura democrática.

Estado: las y los funcionarios públicos. Por esta razón, los integrantes del Grupo 2 proponemos como

De manera especial, creemos que el fortalecimiento

herramienta para prevenir los riesgos de corrupción en

de los valores éticos en la función del Estado es

el Perú, el fomento de la ética en la Función Pública.

una herramienta importante para la prevención de riesgos de corrupción en nuestro país, en el contexto institucional actual. Aun más al tener en cuenta que “la corrupción endémica, sea más focalizada o más general dentro del aparato del Estado, supone un problema estructural, con dimensiones institucionales y también sociales o culturales”102.

En efecto, implementar el fomento de la ética pública como política pública del Poder Ejecutivo, destinada a prevenir los actos de corrupción, puede tener impacto desde dos ámbitos: (i) desde la posición de toda y todo funcionario público; y, (ii) desde la posición de la ciudadanía que debe conocer cuáles son las conductas no éticas y por consiguiente reprochables, 102. CENTRO DE DERECHOS HUMANOS. UNIVERSIDAD DE CHILE. Óp. Cit., p. 19.

154

de las y los funcionarios públicos. Desde ambas

actuar público y por ende cuya infracción devendría

miradas, el componente de la promoción de la ética

en una falta administrativa posiblemente vinculada a

al interior de las organizaciones es indispensable

actos de corrupción.

no sólo como instrumento de prevención de los riesgos de corrupción, sino también para la lucha

Es así que se implementó, el Registro de Procedimientos

contra la corrupción (denuncias ciudadanas).

Administrativos Disciplinarios vinculados a actos de corrupción (REPRAC)103, por la Presidencia del Consejo

Si se desarrolla una cultura organizacional con

de Ministros (PCM) a través de la Comisión de Alto Nivel

creencias positivas, basadas en valores en las

Anticorrupción104 (CAN Anticorrupción).

organizaciones públicas, las y los servidores públicos resolverán correctamente sus dilemas

Estado situacional de los

éticos y será más difícil que se presenten actos de

procedimientos administrativos y

corrupción. Por ello, dicha herramienta constituye un

disciplinarios vinculados a actos de

instrumento fundamental de prevención de los actos de corrupción.

Para poder plantear acciones precisas y con objetivos claros para aplicar el fomento de la ética pública como herramienta de prevención de los riesgos

conocer el estado de la corrupción en la gestión

corrupción, desde el REPRAC El REPRAC constituye un instrumento de recolección de información a cargo de la Coordinación General de la CAN Anticorrupción. Mediante la Resolución Ministerial

N°298-2012-PCM,

que aprueba la

Directiva N° 002-2012-PCM/SGP, se establece la obligación de todas las entidades del Poder Ejecutivo de reportar todos los procesos y procedimientos

consecuencia, hace difícil la adopción de políticas

La medición de la ética pública no es una tarea sencilla. En algunos países se han realizado encuestas de percepción dirigidas a los empleados

acerca del cumplimiento de principios previamente establecidos. En el caso peruano se optó por la

sistematización

de

información

relativa

al

procedimiento administrativo sancionador, de esa

disciplinarios de su personal, que están en trámite.

103. El envió de la data para el registro se realiza cada tres meses a la Coordinación General de la CAN-Anticorrupción. La información a reportarse es: número de empleados sancionados, tipo de sanción impuesta, normas infringidas (vinculadas a corrupción), número de procesos administrativos abiertos, número de procesos que derivaron en denuncia penal, tiempo de resolución de procesos, números de casos por modalidad, entre otros datos. Si se diera el caso que una entidad no cumple con enviar la información requerida dentro del plazo establecido, el nombre de la institución será incluido en una lista de incumplimiento que será publicada en los portales web de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y la CAN-Anticorrupción. Adicionalmente, la CAN-Anticorrupción comunicará el incumplimiento al titular de la institución a fin de que se tomen las medidas pertinentes. De: http://can.pcm.gob.pe/category/registro-de-infracciones- administrativas/ Consulta: 26 de octubre de 2013.

104, La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN-Anticorrupción), es un espacio integrado por instituciones públicas, privadas y la sociedad civil que tiene por objeto articular esfuerzos, coordinar acciones y proponer políticas de mediano y largo plazo dirigidas a prevenir y combatir la corrupción en el país. La CAN-Anticorrupción fue creada mediante DS N° 016-2010-PCM y reconocida por norma con rango de Ley (Ley N° 29976). De: http://can.pcm.gob.pe/category/ nosotros/ Consulta: 26 de octubre de 2013.

155

El objetivo de esta herramienta es contar con

En los 114 procedimientos administrativos se encuentran involucrados un total de 124 empleadas

que contribuyan a mejorar o corregir la conducta

y empleados públicos. Sobre este total (124), 74

de toda/o funcionario público en su relación con la

corresponden a la modalidad de Contratación

ciudadanía y al interior de su institución.

Administrativa de Servicios (CAS), 44 están sujetos al régimen laboral de la Ley N°276 y los 6 restantes

Así, la medición que se realiza nos permite saber

al régimen laboral de la Ley N°72810. Cifras que

dónde se encuentran los sectores más vulnerables

demuestran que las faltas administrativas son

que posibilitan la comisión de faltas disciplinarias y

cometidas por servidores públicos, indistintamente

faltas éticas vinculadas a actos de corrupción y hacía

del régimen laboral al que pertenecen.

donde se debe centrar la atención de la actividad pública. Además, contar con datos estadísticos, que

interés de la ciudadanía, condición imprescindible para consolidar las reformas emprendidas. Los reportes del REPRAC se realizan, conforme a la norma, de los 19 ministerios y 55 organismos públicos existentes en el Perú.

El REPRAC reporta que en la primera medición realizada en los tres últimos meses del año 2012 se registraron 114 procedimientos administrativos disciplinarios.

Teniendo en cuenta la función que desempeñan, el REPRAC reporta que 18 corresponden a funcionarias/ os y directivos (14%), 28 son profesionales (23%), 50 son técnicos (40%), 1 auxiliar (1%) y en el rubro “otros” encontramos un total de 27 empleados (22%).

Estas cifras demuestran que las faltas cometidas se presentan de manera transversal en la mayoría de funciones que desempeñan los empleados públicos.

156

El REPRAC también reporta las infracciones a la

De los 114 procedimientos reportados, como

Ley N°27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública105. Esta norma, establece los principios,

concluido, lo que representa sólo el 14%. Además

deberes y prohibiciones éticos que rige para los servidores públicos de todas las entidades de la

el tiempo promedio de resolución varía entre los 44

Administración Pública.

días hábiles a los 836 días hábiles, lo que muestra la poca efectividad en la resolución de procedimientos

Conforme al REPRAC, las infracciones más

administrativos disciplinarios.

recurrentes son las siguientes: (i) incumplimiento del deber de uso adecuado de los bienes del

En virtud de las estadísticas presentadas, se puede

Estado (artículo 7, inciso 5106): 50 procesados que representa el 40% del total; (ii) incumplimiento

formular acciones de promoción de la ética pública

del deber de imparcialidad (artículo 7, inciso 1107):

en las entidades del Estado, en virtud del número de

30 procesados, es decir, el 24%; y, (iii) obtención

procedimientos registrados hasta la fecha, la cantidad

de ventajas indebidas (artículo 8, inciso 2108): 11

de procesados involucrados, las infracciones más

procesados que presenta el 9%.

recurrentes y la poca efectividad en la resolución de procesos administrativos disciplinarios.

105. Documento completo en: https://dl.dropboxusercontent.com/u/655194/LEY-278152002.pdf Consulta: 27 de octubre de 2013.

106. “5. Uso Adecuado de los Bienes del Estado. Debe proteger y conservar los bienes del Estado, debiendo utilizar los que le fueran asignados para el desempeño de sus funciones de manera racional, evitando su abuso, derroche o desaprovechamiento, sin emplear o permitir que otros empleen los bienes del Estado para fines particulares o propósitos que no sean aquellos para los cuales hubieran sido específicamente destinados”.

107. “1. Neutralidad. Debe actuar con absoluta imparcialidad política, económica o de cualquier otra índole en el desempeño de sus funciones demostrando independencia a sus vinculaciones con personas, partidos políticos o instituciones:” 108. “2. Obtener Ventajas Indebidas. Obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas, para sí o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad influencia o apariencia de influencia.”

157

ÉTICA PÚBLICA: ENFOQUE CONCEPTUAL

Si bien lo ético puede ser relativo de acuerdo a las sociedades y a existe un mínimo de principios éticos comunes

Ética: Concepto

a la humanidad. Así, hay consenso al indicar que

En el lenguaje cotidiano, las palabras “ética” y “moral” se utilizan indistintamente. En realidad, en sus orígenes son muy cercanas (carácter, costumbre) y tipo de saber práctico que nos orienta

la dignidad humana es el punto de partida de ese conjunto de principios éticos universales, considerado como un valor absoluto de toda persona por el simple hecho de serlo110.

a vivir entre dos tipos de saber: “uno que forma parte de la vida cotidiana, y que ha estado presente en todas las personas y en todas las sociedades (la

El conjunto de principios éticos mínimos que se espera sean asumidos por todas las personas se expresa en los derechos humanos, en su ejercicio

y, por

fía (la ética

pleno y en su garantía por los Estados. La vigencia de los derechos humanos, por consiguiente,

)109.

puede traducirse en mínimos de justicia que una sociedad tiene que garantizar para que las

La ética es un saber que nos conduce a una vida humana buena. Son tres los factores que caracterizan a la moral: es exclusivo de los seres humanos, supone el ejercicio de la libertad

personas vivan dignamente.

Ética en la Función Pública

personal para decidir elegir ser o no ser moral, con la

es se orienta

consecuente responsabilidad de la elección realizada;

a los comportamientos de la persona que vive en

r que los comportamientos

sociedad, que se relaciona con otras personas de

morales se aprenden desde la niñez.

109. CORTINA, Adela. El mundo de los valores: ética y educación, Bogotá: El Búho, 1997, p. 42.

158

organizada. Por ello, la re 110. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Ética y función pública. Manual de conceptos básicos y propuesta metodológica. Defensoría del Pueblo, Lima, 2005, p. 8.

sobre la ética lleva a política, en

tanto

voluntad

personas y una convivencia social con justicia, de

las

personas

especialmente para los pobres y excluidos112.

(institucionalización del poder).

El punto de partida para formular una política ya Por ética democrática entendemos un corpus de

no es la existencia de ciertos sectores sociales con

principios, criterios y normas sobre el deber ser de

necesidades insatisfechas, sino fundamentalmente

las instituciones políticas, las políticas públicas y la

la existencia de persona que tienen derechos que

conducta de los agentes públicos en una sociedad

pueden exigir o demandar, esto es, atribuciones que

basada en los principios de la igualdad en dignidad

dan origen a obligaciones jurídicas para otros y, por

y derechos fundamentales de toda persona, la

consiguiente, al establecimiento de mecanismos de

soberanía popular y el estado de derecho. Tal corpus

tutela, garantía o responsabilidad113.

normativo ha venido evolucionando desde los tiempos de la Ilustración y ha ganado gradual pero creciente

En las sociedades existen diversas posturas éticas

adhesión internacional, en particular en las últimas

y concepciones de lo que es una vida digna; no

111

décadas . El llamado pacto social democrático parte

obstante, existen también elementos comunes a

de la premisa que todas las personas somos iguales.

todas ellas que se

Con dicho pacto, se fundamenta el respeto de las

mínimos (honestidad, justicia, libertad, solidaridad114.

valores

normas de convivencia y las leyes.

Las éticas aplicadas, se ubican en distintas La ética exige a la política, al Estado de Derecho

dimensiones de la vida social y buscan descubrir los

y al sistema democrático, que propicie al máximo

mínimos éticos en cada una de estas dimensiones115.

la búsqueda de felicidad de las personas con un

La ética de la función pública, que brinda criterios

mínimo de justicia para todos y todas. Por ello, como

de acción para quienes ejercen funciones en

se ha señalado líneas arriba, los Estados deben de

entidades públicas, es

reconocer y garantizar las condiciones mínimas

administración y gobierno por parte de quienes

para una vida humana digna, es decir, reconocer y garantizar los derechos humanos. Esta perspectiva

112. Ibíd.

es coherente con el enfoque de desarrollo basado

113. ABRAMOVICH, Víctor. Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo. En: Revista de la Cepal N°88, abril 2006, p. 40. En: www.eclac.cl/publicaciones.

en derechos humanos, o también conocido como

114. La literatura sobre el tema ha denominado a estos mínimos como ética de mínimos (Ver: Cortina).

enfoque de derechos, que considera el pleno ejercicio de los derechos humanos como el medio fundamental para lograr el bienestar de las 111. CENTRO DE DERECHOS HUMANOS. UNIVERSIDAD DE CHILE. Transparencia y Probidad Pública. Estudios de Caso en América Latina. Universidad de Chile, Santiago de Chile, enero 2008, p. 10.

115. Por ejemplo: (i) ética empresarial o de los negocios, centrada en cómo equilibrar eficacia y competitividad con la responsabilidad social de las empresas; (ii) ética de las relaciones políticas, centrada en la búsqueda y conservación del poder pero con legitimidad y sin perder valores democráticos; (iii) ética de la información, que apunta a contrarrestar malas prácticas de difusión de notificas no contrastadas, confusión de hechos con opiniones, violaciones a la intimidad, etc.; (iv) bioética, que brinda criterios para ayudar a tomar decisiones concretas en situaciones médicas difíciles; (v) ética aplicada a la educación, centrada en cómo facilitar la formación en autonomía de los alumnos y alumnas; (vi) ética criterios de acción para quienes ejercen funciones en las entidades públicas. En. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Ética y función pública. Ob., cit., p. 11.

159

representan y administran los intereses del conjunto

legalmente ese rol, como son las autoridades, las

de los ciudadanos y ciudadanas116.

y los fun

y los servidores

públicos (cualquiera sea su forma de vínculo laboral Conforme a lo señala Manuel Martínez Bargueño,

o contractual con el Estado); sino también todos

guiada por principios generales de justicia, equidad

aquellos que de facto pueden comprometer la

e inclusión, la ética de las y los funcionarios públicos

responsabilidad moral y/o legal del Estado119.

tiene como bien principal el servicio de las y los ciudadanos, ése

fue creada

El concepto de agente público también puede

la función pública . Los principios y prácticas de

incluir a actores privados en la medida en que

la gestión del Estado que promueven la probidad

ejerzan funciones que gravitan sobre el bien común,

desempeño del servicio público,

como resultado de una especie de delegación o

tienden a prevenir y controlar la posibilidad de

privatización de funciones públicas (por ejemplo,

corrupción o, cuando ésta tiene lugar, a enfrentarla

funciones relativas al funcionamiento del mercado

y superarla118.

de capitales o de servicios de salud o de previsión

117

social o bien de suministros de utilidad pública120.

Por dicha razón, la promoción de la ética pública es indispensable en la lucha contra la corrupción, su fomento constituye un instrumento fundamental de prevención de los actos de corrupción. La promoción de la ética pública es indispensable para garantizar los

LINEAMIENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN EXITOSA DEL FOMENTO DE LA ÉTICA PÚBLICA

derechos humanos y el desarrollo, que tienen como propósito promover el bienestar y la libertad sobre

Teniendo en cuenta que se puede señalar que las

la premisa del respeto a la dignidad y a la igualdad;

causas actuales que favorecen la corrupción pública,

derechos inalienables de todas las personas.

entre otras, son las siguientes: a) la anomia o falta de valores; b) la mayor fragmentación y diversidad

Agente público Es quien representa al Estado, en nuestro caso, a quien se dirige principalmente la herramienta de prevención de los riesgos de corrupción. Es un concepto muy amplio pues abarca no sólo a quienes detentan

de intereses sociales; c) el poder de los expertos; d) el individualismo y el egoísmo; e) el consumismo; f) la falta de control y de transparencia de las nuevas tecnologías; g) la mayor externalización de servicios en el sector público; y h) la desmoralización y las bajas retribuciones del sector público121; los

116. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Ética y función pública. Ob., cit., p. 12.

117. MARTINEZ BARGUEÑO, Manuel. La ética, nuevo objetivo de la gestión pública. En: Revista Gestión y Análisis de Políticas Públicas N°10, septiembre-diciembre, 1997, Madrid: INAP, 1997, p. 23.

119. Ídem., p. 24.

118. CENTRO DE DERECHOS HUMANOS. UNIVERSIDAD DE CHILE. Transparencia, rendición de cuentas y lucha contra la corrupción en América. Óp. Cit. p. 28.

121. CANALES ALIENDE, José Manuel. Algunas reflexiones sobre la ética pública. Trabajo presentado en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002, p. 3.

160

120. Ibíd.

elementos clave para la implementación exitosa de

d) Códigos de conducta: para contar con marcos

la herramienta que proponemos son los siguientes:

de referencia sobre la conducta idónea de las y los funcionarios públicos. Los códigos de conducta

a) Compromiso político: los gobernantes y líderes

también pueden ser de cada institución: la mejor

políticos deben dar mensajes muy claros sobre el

forma de

compromiso de sus gobiernos y de las administraciones

a través del trabajo conjunto con todas y todos los

en luchar contra la corrupción, mejorando el ejercicio

trabajadores mediante el conocimiento de la misión

ético en la Administración Pública.

institucional y la visión institucional.

b) Marco legal: deben emitirse leyes, reglamentos

Sobre el particular, Oscar Diego Bautista, enfatiza

y/o

las

que con códigos deontológicos difícilmente se

conductas de las y los funcionarios públicos. Se

conseguirá una administración mejor. Mejorará la

incluye en este elemento la elaboración -de parte

consecución de los objetivos que se esperan con la

del Ejecutivo- de lineamientos generales, aplicables

emisión de estas normas la implementación de una

a todas las entidades de la Administración Pública,

política continuada de cambio cultural, orientada

para elaborar la visión y misión institucionales.

a conseguir que los servidores públicos asuman

directivas

que

brinden

el

marco

a

institucionales, es

valores propios de la función pública y los de su c) Mecanismos de exigibilidad o responsabilidad:

organización123.

con el objetivo de vigilar y controlar que se cumplan los objetivos de las leyes antes mencionadas. También

e) Difusión:

las

y los

abarca el fortalecimiento de los mecanismos internos

funcionarios públicos conozcan el marco legal,

de las instituciones de la Administración Pública para

los mecanismos de exigibilidad y los códigos de

sancionar las infracciones al Código de Ética de la

conducta y encausen sus actuaciones a los mismos.

Función Pública: constituir un Comité de Ética.

Este elemento, engloba una serie de estratégicas para una efectiva difusión de la Ley del Código de

Es lógico suponer que dichos Comités deben estar

Ética de la función pública y su reglamento: las

conformados por las y los trabajadores más éticos

áreas de recursos humanos de las entidades de la

elegidos y premiados dentro de cada institución. De

Administración Pública deben capacitar de manera

esta manera, tendrían toda la autoridad moral para

constante al personal (programas de formación).

promover la ética sus respectivas instituciones públicas, propiciar un cambio de conducta

de

sus compañeros y generar creencias positivas para fortalecer la cultura organizacional122.

122. VIEIRA CERVERA, César. Premios y reconocimientos: por un medio eficaz para crear cultura ética en la función pública. En: Ética pública y lucha contra la corrupción. Revista Gestión Pública y Desarrollo, junio 2013.

123. BAUTISTA, Oscar Diego. La ética en los servidores públicos. Universidad Pedagógica Nacional, México, 2001, p. 26.

161

Es importante la publicidad de las normas, principios

Se puede incluir en este elemento acciones como

y prohibiciones de la ley dentro de de las instituciones

reconocimiento a los servidores públicos por conductas

(paneles, web, etc.). También es importante el

éticas o por el fomento de conductas éticas.

desarrollo de capacidades del funcionariado público de la Guía de Implementación del Sistema de Control

El impulso de apropiadas políticas de recursos

Interno, que tiene como uno de sus componentes, que

humanos para la gestión pública, contribuye en este

el funcionariado público participe en la elaboración

elemento; a través de medidas como implementar

de la misión y visión institucional.

sistemas equitativos y transparentes de contratación, remuneración, evaluación y promoción del personal.

En este elemento, se debe incluir el fomento de la

Incluyen medidas para la promoción del personal, a

difusión del derecho de libre acceso a la información

través de evaluaciones, asignaciones, etc.

pública: se requiere capacitar a las y los funcionarios públicos encargados de brindar la información de

Incorporar sistemas de protección de funcionarios

sus instituciones en los alcances de este derecho

públicos y de particulares que denuncien la

constitucional, poniendo énfasis en el elevado sentido

corrupción. Hay múltiples maneras de conseguir este

negativo del secretismo como práctica del Estado.

objetivo que dependerán de la amenaza de la cual hay que proteger a la persona. Una forma de hacerlo

La difusión, debe apuntar a interiorizar y sensibilizar al

sería eximir de pena a quienes publican documentos

funcionariado público acerca de cómo una conducta

os en donde se demuestra algún acto de

no ética, corrupta, afecta la vigencia de los derechos

corrupción.

humanos, el desarrollo humano y el desarrollo y progreso del país.

Otra es destinar recursos estatales a la protección de la vida y la integridad física de denunciantes y

f) Condiciones de trabajo en el servicio público:

testigos, allí donde se hace necesario.

el funcionariado público estará mejor dispuesto a adoptar conductas o realizar cambios en sus

A manera de ejemplo, hemos querido ensayar una

conductas, hacia la ética institucional, si gozan de

forma de presentar las pautas éticas de toda y todo

ambientes laborales adecuados, favorables, con

servidor público, a través de situaciones simples y

niveles remunerativos adecuados o trabajar en

cotidianas:

condicione seguras.

162

Principios / deberes / prohibiciones

Ejemplos cotidianos

Los bienes del Estado deben de ser

Ejemplo 1: utilizar el vehículo de la institución asignado para sus funciones, para recoger a los hijos del colegio o trasladar a familiares.

institución

Ejemplo 2: solicitar reembolso por movilidad o gastos de representación, por gastos efectuados en temas personales

Conservar los bienes del Estado usándolos de manera racional, evitando el abuso

No se deben realizar actividades de proselitismo político en horario de labores o empleando bienes del Estado

Efectuar las labores con absoluta independencia política, económica o familiar

Vigilar el adecuado funcionamiento del servicio público

Ejemplo 1: permitir el vencimiento de productos perecibles sin que sean usados adecuadamente (medicinas, comestibles, etc).

Ejemplo 2: no darle el respectivo mantenimiento técnico a los vehículos o maquinaria de la entidad, permitiendo el deterioro.

colaborar con un partido político.

Ejemplo 2: realizar actos proselitistas dentro del horario de trabajo sin haber solicitado la licencia correspondiente.

partido político determinado, sin que exista una razón legal o técnica.

Ejemplo 2: Derivar a un estudio de abogados con el cual tiene relación

Ejemplo 1: sancionar administrativamente a una empresa de transporte, sin sustento legal, y como consecuencia, se afecte el servicio que se le otorga a los administrados.

Ejemplo 2: no efectuar las labores correspondientes de renovación de servicio de recojo de basura y desechos sólidos.

Ejemplo 1: no cumplir con lo establecido en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y no entregar la información solicitada por un administrado, completa y oportuna

Guardar reserva de información a la que tenga acceso con motivo de sus funciones

amparándose dolosamente en el carácter reservado de la información.

Ejemplo 2: no entregar la información solicitada dentro del plazo establecido en la norma, y no informar sobre el total de la información requerida, a pesar de contar con la misma.

dación de una norma que va a tener consecuencias en materia de importaciones, y trasladar dicha información a los agentes del sector.

se frustre la intervención.

163

Principios / deberes / prohibiciones

Desarrollar sus funciones a cabalidad, asumiendo con pleno respeto la función pública

Ejemplos cotidianos

Ejemplo 1: no respetar los derechos de los administrados dentro del procedimiento administrativo.

Ejemplo 2: incumplir con sus funciones de manera integral, y a consecuencia de ello, se genera una multa o sanción en contra de la entidad.

Ejemplo 1: cobrar una coima por emitir una resolución o licencia. indebidas mediante el uso de su cargo

Recibir regalos u otros privilegios, salvo los otorgados en razón de protocolo o como manifestación de cortesía y de buena educación

164

Ejemplo 2: aceptar la realización de servicios gratuitos a favor del servidor, de parte de una empresa que obtuvo la bueno pro en una licitación.

Ejemplo 1: recepción de canastas de víveres por parte de las empresas en navidad. institucionales.

Curso Cursoen en Prevención y Gestión de Riesgos de Corrupción para el sector público en América Latina

,nóicpurroC Campaña: Rendición de y onamuH ollorraseD cuentas, por el bien social acitárcomeD dadilibanreboG

165

Curso en Prevención y Gestión de Riesgos de Corrupción para el Sector Público en América Latina “Campaña: Rendición de cuentas, por el bien social”

La campaña recibe el nombre de “Rendición de cuentas, por el bien social”. Este título resume la intención que tiene la misma, dentro y fuera de

Introducción

las entidades públicas. La campaña invita a los

El presente documento es el resultado de un

funcionarios a fortalecer valores institucionales

trabajo grupal realizado durante el curso en

constantemente

Gestión y prevención de riesgos de corrupción en

compromiso, al establecer el bien social como interés

América Latina. Éste consiste en una propuesta de

primordial, antes de sus intereses personales.

y

garantizar

al

pueblo

su

implementación de una herramienta de prevención de riesgos de corrupción en entidades públicas

Hemos planteado desarrollar la campaña al término

costarricenses. Esta propuesta está diseñada

de un año; periodo dentro del cual se gestionarían

público costarricense. En el siguiente documento

permanentemente la responsabilidad requiere ser

señalaremos la herramienta de prevención a utilizar,

un funcionario público y el compromiso con los

presentaremos los argumentos tras la elección

ciudadanos, a quienes se les debe garantizar el óptimo

de la herramienta teniendo en cuenta el contexto institucional actual y señalaremos los pasos y

en las denuncias planteadas ante posibles actos de

elementos clave para su implementación exitosa.

corrupción y enriquecimiento ilícito.

Gracias a los comentarios de los docentes del curso,

La campaña se basa conceptualmente en el

recibidos tras la entrega preliminar de la propuesta,

documento “Herramientas para la prevención de la corrupción pública: integridad, sana gestión, control

de riesgos de corrupción una campaña institucional preventiva para el fortalecimiento de los valores de

herramientas para el fortalecimiento de la integridad,

los funcionarios públicos y la denuncia de actos de

la debida gestión y el control de entidades estatales;

corrupción; aunado al fortalecimiento del Sistema de

ya que conforman una serie de medidas, técnicas

Declaración Jurada de Patrimonio e Intereses, con

y buenas prácticas estatales destinadas a prevenir la corrupción a través del fortalecimiento de la

Acta del Proyecto124.

integridad del servidor público. Adicionalmente se tiene en cuenta la legislación al respecto vigente en

124. Acta Constitutiva, creada por el equipo de trabajo con el fin de establecer el contenido a desarrollar en el proyecto final. Se puede observar en los anexos.

166

Costa Rica.

Objetivo general Diseñar e implementar una herramienta de prevención

- Fomentar los valores y principios que deben caracterizar a un funcionario público.

del enriquecimiento ilícito por parte de funcionarios públicos a través de actos de corrupción, mediante la divulgación de campañas preventivas que fomenten el fortalecimiento de valores y principios que caracterizan a los funcionarios públicos.

En la última década ha habido un aumento acelerado de actos de corrupción en la función pública que se observa en el crecimiento del número de denuncias presentadas a la Contraloría General de la República, la cual pasó de 671 en el año 2006 a 927 en el año 2012.

125

- Realizar un diagnóstico para determinar las instituciones públicas con mayores riesgos de corrupción.

Esta situación obliga a replantearse la efectividad de las herramientas utilizadas para la prevención y

- Determinar las causas que podrían provocar el

detección de actos de corrupción en la administración

pago de sobornos a funcionarios públicos por actos

pública costarricense.

de corrupción.

El pago de sobornos a servidores públicos por - Valorar el sistema de control interno de las instituciones,

la emisión de actos de corrupción constituye uno de los fenómenos sociales que más afecta

prevención y detección de actos de corrupción.

el ejercicio de función administrativa, por lo que la detección de casos de enriquecimiento ilícito

- Realizar un estudio sobre las denuncias que se presentan por actos de corrupción relacionadas con el pago de sobornos a funcionarios públicos.

- Diseñar un Sistema de Declaraciones Juradas para funcionarios públicos con alto riesgo de corrupción.

resulta indispensable para prevenir irregularidades y luchar contra la impunidad.

En razón de ello, consideramos que el diseño e implementación de un Sistema de Declaración Jurada de Patrimonio e Intereses, así como el desarrollo de

- Implementar el Sistema de Declaraciones Juradas

campañas preventivas que fomenten el cumplimiento

a nivel nacional.

de los valores y principios que deben caracterizar a los funcionarios públicos y mensajes institucionales que

- Evaluar el funcionamiento del Sistema y su

generen conciencia en los funcionarios y contratistas

efectividad para la prevención y detección del

de la Entidad, constituyen un mecanismo idóneo

enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos por

que debe aplicarse a todos los funcionarios que

actos de corrupción.

125. Fuente: Memoria Anual de la Contraloría General de la República 2006 y 2012.

167

laboren en instituciones o sectores con alto riesgo de

La campaña para el fortalecimiento de la denuncia

corrupción, principalmente aquellos que participan

pretende incentivar el uso de esta herramienta

en la tramitación y decisión de procedimientos de

para la prevención y detección de actos de

contratación de bienes y servicios. en el ciudadano de los tres elementos esenciales

Acciones a ejecutar

para su funcionamiento: el deber de denunciar, la

1.- Campaña preventiva para el fortalecimiento de los valores de los funcionarios públicos y la

medidas de protección del denunciante.

denuncia de actos de corrupción.

La denuncia es un acto de información sobre un hecho La campaña preventiva para el fortalecimiento de los valores de los funcionarios públicos se plantea en tres ámbitos esenciales:

ilícito o irregular. Permite que las organizaciones y los sistemas de administración puedan detectar desviaciones de las conductas esperadas o de las operaciones establecidas y corregirlas. En el caso

a) Inducción para el ingreso a la carrera administrativa: se debe incluir en los programas de inducción de todas las instituciones públicas un módulo referente a valores institucionales que deben interiorizar y vivir las personas que aspiren a

de la corrupción, la denuncia es el reporte o informe que recibe la autoridad o funcionario competente acerca de la ocurrencia de un acto de corrupción con el objeto que dicho acto sea investigado y eventualmente sancionado de acuerdo a la ley. 126

ingresar a la función pública.

Deber de denunciar: la campaña iría dirigida b) Capacitación regular para los servidores regulares: deben incorporar dentro de sus planes anuales de capacitación el fortalecimiento de valores y principios

en primer lugar al deber que por ley tienen todos los funcionarios públicos de denunciar actos de corrupción, regulado en el artículo 281 del Código Procesal Penal Costarricense.

éticos como un curso permanente en la institución.

En segundo lugar se haría una campaña dirigida a la c) Campaña nacional sobre valores en la función pública: el Ministerio de la Presidencia en conjunto con el Ministerio de Comunicación deben lanzar una campaña de concientización sobre valores en la

ciudadanía para hacer conciencia sobre la necesidad de denunciar las irregularidades que conozcan, haciendo énfasis en el perjuicio que dicho fenómeno conlleva al bienestar general de la población.

función pública, dirigida tanto a funcionarios como la ciudadanía, de manera tal que ambos conozcan lo que se espera y lo que pueden exigir a los servidores en el desempeño de sus puestos.

168

126. Curso en prevención y gestión de riesgos de corrupción para el Sector Público en América Latina, Módulo 3, pg. 27.

la campaña

Cabe indicar que la Comisión Interinstitucional integrada por la Contraloría General de la República,

los funcionarios públicos en relación con el nombre

el Ministerio Público, la Procuraduría General de la

de los denunciantes, de conformidad con el artículo

República y el Instituto Costarricense sobre Drogas

6 de la Ley General de Control Interno y artículo 8

presentaron a la Asamblea Legislativa un proyecto

de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento

de ley para reformar la Ley contra la Corrupción y

Ilícito en la Función Pública. El mensaje debe

el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, en

procurar que las personas tengan la seguridad de que pueden hacer las denuncias de forma anónima

derecho del ciudadano a denunciar y el deber del

y que en caso de que indiquen su identidad, ésta

funcionario de hacerlo, así como la protección de

se mantendrá en secreto durante la investigación e

la identidad del denunciante. En razón de ello, la

incluso después de tramitados los procedimientos

campaña buscaría también impulsar la aprobación

sancionatorios que correspondan.

de dicha reforma legal. 128

Protección del denunciante: La protección a los

2.- Sistema de Declaración Jurada de

denunciantes es un elemento que ha resultado

Patrimonio e Intereses

Muchos de los potenciales denunciantes se inhiben

Estas herramientas son utilizadas para promover

de actuar por temor a represalias. La experiencia

la transparencia de los funcionarios y prevenir la

indica que un denunciante de actos de corrupción

corrupción mientras se encuentran desempeñando

está

laboral,

sus cargos en el Estado. Se trata en general de una

persecución, degradación en sus funciones, cambios

obligación de los servidores públicos de elaborar

en su destino e incluso amenazas y riesgos de vida,

declaraciones juradas sobre su patrimonio y sobre

que pueden incluir a sus familiares. Estos hechos

sus intereses económicos, al momento de ingresar

hacen necesario que los sistemas de denuncia estén

a un cargo público y al momento de egresar del

diseñados para proteger a los denunciantes. 127

mismo, con el objeto que se lleve a cabo un control

expuesto

a

sufrir

hostigamiento

sobre su patrimonio y decisiones.129 En este caso, la campaña puede ser un poco mas difícil pues en la actualidad no existe normativa

actos de corrupción, por lo que debemos plantearlas sobre la base de un deber general que tendrían los jerarcas de proteger a los denunciantes.

128. Proyecto de Ley: Reforma a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.

127. Op. Cit, pg. 28.

129. Op. Cit. pg. 23

169

Declaración de Patrimonio

Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda, etc.

Esta declaración, la cual consiste en un listado de activos (bienes) y pasivos (deudas) de los

Por último, se valora la posibilidad de dar publicidad

funcionarios, se encuentra actualmente regulada por

a la información que no este protegida por algún

la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, cuyo Sistema es administrado

personal del servidor, de manera tal que se promueva

por la Contraloría General de la República.

el control ciudadano de la situación patrimonial de quienes administran los fondos públicos.

En razón de lo anterior, este proyecto busca fortalecer la efectividad de dicho Sistema, mediante la revisión

Declaración de intereses

sobre la base de un diagnóstico de las instituciones y

Consiste

los sectores con mayor riesgo de corrupción del país.

profesionales, comerciales, industriales y en general

De manera tal que se pueda priorizar en la revisión

y social de un funcionario. Se incluyen en esta, por

de las declaraciones juradas y se logre controlar

ejemplo, las sociedades mercantiles y civiles a las

de mejor manera la veracidad de la información

que pertenezca el funcionario; los clubes sociales y

presentada por los servidores públicos y en caso de

deportivos que integre; la pertenencia a directorios

que se acredite inconsistencias en la declaración, se

de empresas, agrupaciones, organizaciones de la

tomen las medidas disciplinarias respectivas para

sociedad civil y cualquier entidad que reciba aportes

corregir dicha situación.

del estado; así como las actividades profesionales

Sumado a lo anterior, se plantea la necesidad de

regularmente. Esta declaración también puede incluir

que las propias instituciones donde laboran los

aquellos intereses y participaciones de los cónyuges

en

un

listado

de

las

actividades

y otras personas vinculadas al funcionario.130

realiza la Contraloría General de la República en la

El proyecto establece la necesidad de completar la

lucha contra la corrupción.

declaración que se presenta a la Contraloría General de la República, con una declaración de intereses que

Se requiere el desarrollo de un software para

podrían derivarse de alguna información presentada

hacer un control cruzado de la información, con

con la declaración de patrimonio, pero que en la

fundamento en las bases de datos que administran

mayoría de los casos trasciende dicha información.

otras entidades públicas, tales como el Registro Nacional, el Tribunal Supremo de Elecciones, la

170

130. Op. Cit. pg. 24.

En ese sentido, se debe incorporar la declaración de los intereses no patrimoniales que tenga el servidor, Los grupos de interés que podrían verse afectados perjuicio de la administración pública.

con el proyecto de forma positiva o negativa son los siguientes:

Factores que limitan al equipo ejecutor A) Costo: el diseño e implementación de mejoras en el Sistema de Declaración Jurada requiere de

Instituciones públicas Servidores públicos Órganos de Control

recursos humanos y materiales, por lo que se debe valorar la disponibilidad presupuestaria nacional para el desarrollo del proyecto.

Ministerio Público Sociedad Civil

Además se requiere de gran cantidad de recursos

Conclusiones:

la veracidad de la información incluida en las

Es importante para el país fortalecer y contribuir

declaraciones juradas. En ese sentido, se propone

al desarrollo de los principios constitucionales de

el desarrollo de un software para hacer un control cruzado de la información, con fundamento en las bases de datos que administran otras entidades

que es una obligación de todos los servidores

públicas, tales como el Registro Nacional, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la

actos al público.

República, el Ministerio de Hacienda, etc.

El principio de rendición de cuentas se basa en el B) Resistencia a la presentación de más

derecho a la libre expresión y asociación. Estos

información por parte de los declarantes: podría

derechos permiten que los ciudadanos se organicen

existir resistencia de los servidores a brindar información personal sobre su situación patrimonial

gubernamentales.

y de intereses.

La corrupción se presenta en el quehacer público de C) Plazo del diseño e implementación del

tres formas distintas: el desvío de recursos públicos,

proyecto: El tiempo puede ser un factor clave en la implementación de las herramientas y la duración de

directo, o de sus familiares o amigos; la corrupción

las campañas, lo cual podría afectar la efectividad de

administrativa, que es la distorsión intencional de la

los productos que se esperan del proyecto.

implementación de normas, trámites y regulaciones

171

para dar ventajas o disminuir los costos a actores

Debemos trabajar en conjunto para hacer de este

públicos o privados, a cambio de algún pago o

país un lugar mejor para las futuras generaciones; y

incentivo ilícito; y la captura del Estado, que son un

la única manera de lograrlo es sentando conciencia

conjunto de acciones de grupos o individuos, para

en las personas, inculcando valores tanto en las empresas como en nuestras propias casas,

leyes, regulaciones y políticas públicas, para su

educando a las generaciones futuras, demostrando que somos un pueblo libre y que podemos denunciar las irregularidades que se nos presentan sin miedo

Estado al servicio de intereses privados.

a represalias.

Un elemento clave para la rendición de cuentas es

Con

esta

herramienta

y

las

campañas

de

concientización, queremos que todos estén alertas.

Tenemos derecho a un país libre de corrupción y autoridad vigila el uso de recursos públicos, ya sean

podemos luchar por eso. Ya hay muchas reformas de

económicos, materiales o humanos, y se evalúan las

ley y nuevas leyes siendo impulsadas para mejorar;

acciones de gobierno considerando su racionalidad

pero los ciudadanos necesitamos aprender que la

y apego a la ley.

denuncia de irregularidades no sólo es un derecho, sino también un deber para con nuestra patria.

El derecho a la información es un derecho fundamental que tiene relevancia real y práctica en la vida de los ciudadanos, pues le permite obtener información útil para proteger sus intereses y participar en el ámbito de lo público.

Lamentablemente, la corrupción existe y solamente trabajando unidos podremos erradicarla. Asimismo, la población en general debe estar enterada y aprender a evitarla o en su defecto denunciarla.

proteger a estos denunciantes y mantenerlos en el anonimato, dándole seguridad a la gente para que se atreva a denunciar, a aquellos individuos que cometan actos de corrupción.

172

Anexos ACTA DEL PROYECTO: Consiste en un acuerdo sobre los objetivos, metodología de trabajo y resultados esperados, que sirve de base para el desarrollo del proyecto.

Fecha

Nombre de Proyecto

21 de octubre de 2013

Campaña: “Rendición de cuentas, por el bien social”

Area de aplicación (Sector / Actividad): Sector Público Fecha de inicio del proyecto 21 de octubre de 2013

21 de octubre de 2014

Objetivo general: Diseñar e implementar una herramienta para prevenir el enriquecimiento ilítico de los funcionarios públicos por actos de corrupción, mediante la divulgación de campañas preventivas que fomenten el cumplimiento de los valores y principios que deben caracterizar a un funcionario público y mensajes institucionales que generen conciencia en los funcionarios y contratistas de la Entidad, frente a las acciones que pueden generar fuente de corrupción en el desarrollo del país.

1. Fomentar los valores y principios que deben caracterizar a un funcionario público.

2. Realizar un diagnóstico para determinar las instituciones públicas con mayores riesgos de corrupción.

3. Determinar las causas que podrían provocar el pago de sobornos a funcionarios públicos por actos de corrupción. actos de corrupción.

5. Realizar un estudio sobre las denuncias que se presentan por actos de corrupción relacionadas con el pago de sobornos a funcionarios públicos.

6. Diseñar un Sistema de Declaraciones Juradas para funcionarios públicos con alto riesgo de corrupción 7. Implementar el Sistema de Declaraciones Juradas a nivel nacional.

8. Evaluar el funcionamiento del Sistema y su efectividad para la prevención y detección del enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos por actos de corrupción.

En la última década ha habido un crecimiento acelerado de actos de corrupción en la función pública que obliga a replantearse la efectividad de las herramientas para su prevención y detección.

El pago de sobornos a servidores públicos por la emisión de actos de corrupción constituye uno de los fenómenos sociales que mas afecta el ejercicio de función administrativa, por lo que la detección de casos de enriquecimiento ilícito resulta indispensable para prevenir irregularides y luchar contra la impunidad.

En razón de ello, consideramos que el diseño e implementación de un Sistema de Declaración Jurada de Patrimonio e Intereses, constituye un mecanismo idóneo que debe aplicarse a todos los funcionarios que laboren en instituciones o sectores con alto riesgo de corrupción, principalmente aquellos que participan en la tramitación y decisión de procedimientos de contratación de bienes y servicios.

173

Descripción del producto o servicio que generará el proyecto 1) Sistema de Declaración Jurada de Patrimonio e Intereses a ciertos funcionarios públicos para mejorar los procesos de detección y sanción del enriquecimiento ilícito a través de investigaciones por denuncias.

Restricciones Factores que limitan al equipo ejecutor.

1. Costo: el diseño e implementación de un Sistema de Declaración Jurada requiere de recursos humanos y materiales, por lo que se debe valorar la disponibilidad presupuestaria nacional para el desarrollo del proyecto.

2. Podría existir resistencia de los servidores a brindar información personal sobre su situación patrimonial y de intereses. declaraciones juradas.

4. El tiempo puede ser un factor clave en la implementación de las herramientas y la duración de las campañas.

Grupos de interés: Instituciones públicas, Servidores públicos, Órganos de Control, Ministerio Público, Sociedad Civil.

174

Curso Cursoen en Prevención y Gestión de Riesgos de Corrupción para el sector público en América Latina

,nóicpurroC Creación del Consejo y onamuH ollorraseD Nacional de Transparencia y acitárcomeD dadilibanreboG Anticorrupción de El Salvador

175

CREACIÓN DEL CONSEJO NACIONAL DE TRANSPARENCIA Y ANTICORRUPCIÓN DE EL SALVADOR

Antecedentes En El Salvador por años ha habido una importante prsencia un funcionariado deshonesto lo que ha conllevado a que la institucionalidad no funcione para lo que fue creada y buscan el bien particular.

Se han dado grandes actos de corrupción en el país, por mencionar los siguientes: en la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) en los últimos 15 años ha sido una costumbre que los diferentes proveedores entregasen un porcentaje

asociación INFOCENTROS para administrar este proyecto, los fundadores incluyen funcionarios del Gobierno en turno, se nombra a Nicola Angelucci como presidente de INFOCENTROS y que también era Presidente del BMI. FANTEL era coordinado por el Secretario Técnico de la Presidencia de la República; el proyecto se denominó INFOCENTROS; en 2002 se le otorgó un préstamo de SVC$10,000,000.00 (USD$1.142.857), el cual no se pago y el proyecto no funciono.

del monto contratado; en el Banco de Fomento

2. Irregularidades en el manejo de importantes su-

Agropecuario (BFA) se entregaron millones de

mas de dinero entregadas por medio de Fideicomi-

dólares en concepto de créditos a Ingenios de Azúcar

so. El proyecto buscaba la creación de empleos en

sin una garantía real que los respaldase los créditos

sectores productivos estratégicos. Se entregaron

se otorgaban por diferentes tipos de relaciones entre

fondos a varias empresas pero que no cumplieron

el presidente del banco y los dueños de los ingenios;

dado en muchos sectores de la banca sin control

3. Se pagaron más de $23 millones para la Consla sociedad Crediclub, S.A. de C.V. y dentro de los

trucción de la carretera Diego de Holguín tramo ll al

casos más relevantes que han sido investigados

Asocio Temporal COPRECA - Linares, el proyecto

durante la administración del actual Presidente se

quedo en abandono.

pueden mencionar los siguientes 11 casos: 1. En 1999 se creó un Fondo Especial de los Recursos Provenientes Privatización de ANTEL, cuyo objetivo era desarrollar un instrumento autosostenible de acceso masivo a nuevas herramientas de comunicación e información. En 1999 se crea la

4. Indicios de actos irregulares por más de SVC$6 millones en el proyecto RHESSA. Dicho proyecto debía reconstruir 7 hospitales. Se detecto que en la reconstrucción de los Hospitales de Zacatecoluca y Usulután se hicieron ajustes de precios al contrato, de monto inexistentes la empresa contratada CPK

176

-

10. El Ministerio de Defensa realizó contrato para la compra de repuestos de avión, recibidos mediante

facturas originales estaban anuladas así como la no

actas, pero los repuestos en la realidad no fueron

construcción del hospital de Maternidad por $ 28.00

entregados a los almacenes de la Fuerza Aérea y la

millones.

tía, que posteriormente mando a anular y retiró los

5. Corrupción por parte de custodios en diferentes

fondos entregados.

centros penales de El Salvador, los cuales fueron destituidos en su mayor parte.

11. Apropiación indebida de dinero y bienes propiedad del Hospital Nacional San Juan de Dios, de

6. Algunos médicos en el hospital San Juan de Dios

Santa Ana, por parte del el ex Jefe de transporte del

de Santa Ana, hacían presión psicológica a los pa-

hospital. El caso fue presentado a la Fiscalía.

cientes que necesitaban operaciones, indicándoles que no había espacios para atenderles, pero si ellos

Como se puede analizar con los casos reales antes

les entregaban dinero les podían conseguir espacio

detallados, la corrupción no es un fenómeno nuevo

en camas y hacerles las operaciones que requerían.

ni exclusivo de América Latina, éste es un fenómeno histórico que se remota a épocas

pasadas. Ya

7. Venta ilegal de lotes de la Cooperativa el Espino

en el Imperio Romano existían denuncias acerca

mediante adjudicaciones judiciales por medio de

del enriquecimiento ilícito de algunos sus más renombrados y prestigiosos Senadores; también

dueña la Asociación Cooperativa El Espino, dichas

se denunciaba a otros funcionarios romanos,

tierras eran reservorios de agua.

sobre todo de ultramar, por abuso del poder que ejercían, orientados a favorecer intereses privados

8. Malversación en más de $ 4.00 millones ocurridos

o individuales.

en la Dirección General de Correos de El Salvador, por medio del Comité Pro Mejoramiento del Emplea-

La corrupción no es un fenómeno nuevo pero sí

do Postal, realizó cobros indebidos de comisiones

un fenómeno actual que tiene muchas aristas.

entre el 5% y 8% por la venta fraudulenta de sellos

Éste reduce la credibilidad de los gobiernos y por

postales y embalajes, los fondos fueron utilizados

ende, de sus instituciones, generando un clima de inestabilidad democrática y adicionalmente provoca repercusiones en temas sensibles como la economía,

9. Entrega de parcelas de tierra a empleados del ISTA,

a manera de ejemplo; reducción y alejamiento de

quienes eran seguridad del presidente del ISTA en

inversión privada, desempleo, pobreza, incrementos

ese entonces, Miguel Tomas López; las parcelas se

en los costos de producción, evasión de impuestos, etc. En tal sentido, la corrupción, en sus formas

177

política, policial, tributaria, empresarial, por mencionar

En este sentido, a partir del documento “Herramientas

algunas muy comunes, tiene implícita aspectos que

para la prevención de la corrupción pública:

generalmente no se ven, pero que están en la raíz del

integridad, sana gestión, control y transparencia”,

problema; debilitamiento de valores morales y éticos,

queremos promover la creación de un “Consejo

colectivos e individuales; aspectos psicológicos como

Nacional de Transparencia y Anticorrupción“ (CNTA)

sobredimensión del aspecto individual, privilegiando

en El Salvador. Esta herramienta sería un mecanismo

mi interés por el del resto de la sociedad; también, el

de integración de todas aquellas instituciones del

desinterés social, que se vinculan la permisibilidad

Estado que están directamente relacionadas con

individual y colectiva. Para algunos, la corrupción es

la implementación de buenos sistemas de control

percibida como algo de natural éxito.

interno; así como, la prevención, detección y sanción de la corrupción, fomentar la contraloría social y la

Sociológicamente

hablando,

se

rendición de cuentas a nivel de país. El CNTA puede

producida por una

ser una herramienta de alto impacto y a un mínimo

alteración patológica de los valores colectivos, como

costo, ya que los recursos con los que operaría son la

consecuencia de la incapacidad de la sociedad de

voluntad de las altas autoridades que lo conformarían

brindar al individuo seguridad económica, educación

al diseñar una estrategia nacional de transparencia

adecuada,

y combate a la corrupción. Se estarían utilizando e

considera una enfermedad

sistemas

de

la

salud

corrupción

competentes

y

oportunidades justas de desarrollo personal.

integrando los mecanismos ya existentes dentro de las instituciones y la sociedad civil en este proceso

Teniendo

en

cuenta

lo

anterior,

nos

parece

importante destacar nuestro interés en promover una

los organismos internacionales.

herramienta integral de prevención del fenómeno de la corrupción, en la que se integre la visión de

Fundamentación:

país, enfocados en el desarrollo humano de nuestra sociedad y el interés por el fortalecimiento de la

Como se expresaba anteriormente, no se pretende la

institucionalidad democrática.

creación de una nueva institución dentro del Estado.

Lo que El Salvador necesita es integrar las funciones

En virtud de aportar de forma positiva al combate y

y atribuciones de las diferentes instituciones para

reducción del fenómeno de la corrupción, habiendo

que operen en forma coordinada, de tal manera

analizado la documentación proporcionada a través

que se cree una política integral de transparencia

del curso, ofrecido por la Escuela Virtual del PNUD y

y anticorrupción de El Salvador. Así, la ciudadanía

el Centro Global para el Desarrollo y la Democracia,

podrá conocer en cualquier momento el estatus de

consideramos obligatorio proponer la implementación

denuncias, quejas y/o avisos, que haya interpuesto

de una herramienta sólida de prevención del

ante cualquier institución del Estado.

fenómeno de la corrupción en nuestro país.

178

Adicionalmente se busca la implementación de PNUD como de “Transparencia y Participación”. En

una herramienta tecnológica, que ayude a la mejor

El Salvador existen herramientas para el combate

administración de la información que se procesa en

de la corrupción y la promoción de

mecanismos

todas las instituciones del Estado, permitiendo la

de transparencia, como son; el sistema de control

articulación de cualquier instancia gubernamental,

interno, basado en el informe COSO, la rendición de

y posteriormente derivarla hacia la institución de

cuentas, las diferentes Auditorías Internas y Externas,

competencia y brindar la atención y trámite debido.

sistemas de quejas y avisos que operan en la Corte

Secretaría de Transparencia y Anticorrupción.

Estrategia para la creación e implementación del CNTA:

Las herramientas mencionadas pueden elevar

Para implementar el CNTA, se deben de seguir las

el evento a la persecución de un delito penal,

siguientes 4 estrategias fundamentales,:

de Cuentas, Tribunal de Ética Gubernamental y la

proceso de contratación de personal, procesos de adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios y

1. Divulgación del proyecto a nivelde país,

obras, pactos de integridad, deberes y obligaciones

especialmente con las instituciones involucradas

éticos, derivados de una ley, acceso a la información, también derivado de un ley, etc.

El Salvador cuenta con las herramientas necesarias para el control, prevención y sanción de actos indebidos cometidos por funcionarios y empleados públicos, pero se encuentran dispersas en las diferentes instituciones del Estado y en muchos de los casos son casi inoperantes. Lo que buscamos con este proyecto es lograr un trabajo conjunto, coordinado y articulado, tal como lo establece el Art. 86 de la Constitución de la República de El Salvador, orientado a la implementación de una política nacional de transparencia y combate a la corrupción, con el

en el tema de transparencia y anticorrupción: Desarrollar una especie de cabildeo

entre las

diferentes instituciones que se convocarían a integrar el “Consejo”, con el objeto de constituir las alianzas estratégicas y el convencimiento de que una entidad de este tipo, sería un mecanismo o la herramienta ideal para prevenir y combatir la corrupción a nivel de país.

Presentar el proyecto de integración del Consejo a todas las instituciones de gobierno; y además a la sociedad civil, a través eventos divulgativos en los que se involucre a gremios, organizaciones no

través de un convenio marco para la integración de un Consejo, puedan diseñar la política nacional de transparencia y anticorrupción.

179

institucionales en materia de prevención y combate principales (entidades involucradas)

Después de haber presentado el proyecto ante las

proyecto o programa de trabajo.

diferentes instancias en el país, se deberá convocar a una reunión de trabajo a las entidades o sociedad civil que conformarán el Consejo; sin embargo, debe preverse que no todos los que aparecen en la lista sugerida podrán o querrán adherirse al proyecto o, en el mejor de los casos, querrán integrarse otras

fundamentales, éstas serán integradas en un

teniendo en cuenta su injerencia directa en el tema. actividades

y

los

recursos

necesarios

para

Debe establecerse un mecanismo de integración, ya

desarrollar el trabajo coordinado del Consejo.

sea mediante la suscripción de un convenio público, de

Existirán actividades o proyectos estratégicos, que

orden nacional, en el que se adhieran las instituciones o ciudadanía, a través de su representante legal. gestionar recursos ante organismos de cooperación internacional, sobre todo, con aquellos que orientan

3. Conformación del CNTA

su trabajo en la materias de acción del Consejo.

Integración del representante y su suplente como miembros del CNTA, con el fin de que incorpore

Las actividades sugeridas son:

al grupo y defina los mecanismos administrativos y de gestión.

i) Organizar mesas de donantes.

El objeto de este paso es el establecimiento de un

ii) Visitas de gestión ante organismos internacionales.

Consejo que sea capaz de integrar un plan de trabajo

iii) Gestión de alianzas estratégicas con instituciones

(Plan Estratégico y Plan Operativo), en el que se

y otros organismos cooperantes.

articulen los diferentes recursos de las instituciones, con el objeto de establecer los mecanismos necesarios para desarrollar acciones tangibles, en materia de prevención y combate a la corrupción.

El Consejo no pretende ser una institución generadora de costos, sino más bien una entidad que

180

facilite

y

utilice

los

diferentes

recursos

iv) Presentación de proyectos en y foros y organismos internacionales.

Creación del Consejo Nacional de Transparencia y Anticorrupción (CNTA):

acceso a la información, anticorrupción y ética, que son pilares fundamentales de un buen gobierno, con el objeto de crear una política que integre los

Para darle vida jurídica al CNTA, las instituciones y

esfuerzos individuales y permita la retroalimentación

la sociedad civil deberán convocar a una agenda de

a la ciudadanía, que derive en la mejora del desarrollo humano en El Salvador.

Misión: Articular una política nacional de transparencia

- Garantizar una gestión pública transparente,

y anticorrupción en El Salvador que permita la elaboración y puesta en práctica de acciones que

sostenible.

promuevan un verdadero combate a la corrupción, así como en la recepción de denuncias, quejas y

- Contribuir a la ejecución por parte de la

avisos, para que las diferentes instituciones realicen

administración del Estado en un marco de legalidad

la gestión administrativa correspondiente ante los

e integridad en el que los derechos de los ciudadanos

posibles actos de corrupción que empañan la función

estén protegidos.

administrativa y disminuyen la capacidad del Estado de cumplir con sus políticas en materia de desarrollo

- Vigilar que las estrategias de desarrollo nacional

económico y social. comprensiva e incluyente.

Visión: - Crear un mecanismo de coordinación de Estado de transparencia en cuanto a prevención y combate

que sea práctico, efectivo y de bajo costo.

a la corrupción, implementando sistemas, sugiriendo legislación y examinando la gestión administrativa de

- Poner a la disposición de la sociedad salvadoreña,

las entidades públicas para garantizar un ejercicio

todos los medios y mecanismos estatales de control

administrativo apegado a las leyes y procedimientos establecidos, para fomentar el Desarrollo Humano en El Salvador.

alternativas de acción a favor de potenciar quejas, avisos y/o denuncias sobre indicios de corrupción.

Objetivos: General:

- Diseñar una política nacional que conocida por

Integrar al Estado en un sistema de transparencia

todos los sectores y que cuente con la difusión

y combate a la corrupción que permita utilizar las

necesaria.

herramientas existentes en materia de transparencia,

181

- Diseñar una herramienta tecnológica que permita a

7. Creación de su Reglamento Interno.

las diferentes instituciones realizar el trabajo coordinado, estableciendo indicadores para la evaluación

8. Sesionar una vez al mes como mínimo para la

del desempeño del mecanismo implementado.

adecuada gestión del CNTA

Funciones del CNTA:

Competencias del CNTA

1. Asesorar al Estado para el establecimiento de

1. Crear un Código de Ética que complemente la Ley

políticas públicas de combate a la corrupción que

de Ética Gubernamental para el Sector Público.

transparente.

2. Coordinar con los titulares de las instituciones públicas, medidas para corregir anomalías administrati-

2. Proponer e impulsar la ejecución de campañas

vas y métodos de control de la corrupción.

educativas para promover el espíritu cívico, los valores y principios de convivencia ciudadana; prevenir

3. Fomentar y recomendar a los titulares de las insti-

los efectos dañinos de la corrupción y la necesidad

tuciones el reconocimiento a los méritos de aquellos

del respaldo público para combatirla.

servidores públicos que se distingan por su vocación

3. Establecer mecanismos para mejorar la gestión en las instituciones públicas y aconsejar a éstas y al

4.

sector privado, sobre prácticas administrativas que

cional que promueva una cultura ética y de preven-

puedan facilitar actos de corrupción y la necesidad

ción de la corrupción en los procesos de contratacio-

del respaldo público para combatirla.

nes públicas de bienes y servicios.

4. Fomentar la participación ciudadana para que

5. Firmar convenios con diferentes entes internos

aporten recomendaciones, observaciones,

como externos que promuevan la transparencia y la

suge-

-

rencias o informes y remitirlos a las entidades involucradas para su atención.

5. Coordinar con las entidades públicas el diseño de

Quienes deberían integrar principalmente el CNTA:

programas de combate y control de la corrupción y El

“Consejo

Nacional

de

Transparencia

y

Anticorrupción” estaría integrado por un representante 6. Presentar al país un informe anual sobre el resul-

de primer nivel y su suplente de las instituciones

tado de su gestión.

siguientes:

182

1. Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción.

2. Tribunal de Ética Gubernamental.

3. Instituto de Acceso a la Información Pública.

4. Corte de Cuentas de la República.

5. Fiscalía general de la república.

6. Procuraduría General de la República.

7. Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos.

8. Corte Suprema de Justicia.

9. Asamblea Legislativa.

10. Ministerio de Hacienda.

11. ONG (Representativa dela ámbito de combate a la corrupción, transparencia y ética pública) 12. Un representante de cada organismo en nombre de los medios de comunicación social.

El

mecanismo

de

selección

o

designación

gubernamentales, a criterio de la máxima autoridad.

Para el caso de la ONG y el representante de los medios de comunicación, éstos serían seleccionados a través de un mecanismo especial. Pudiendo ser la selección a través de terna, o por medio de elecciones, en asambleas especiales de su gremio, por mencionar un mecanismo administrativo).

Los representantes de cada uno de los organismos no devengarán ningún tipo de dieta, salario, remuneración o compensación económica

183

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