Financiacion pública de la enseñanza

FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA ENSEÑANZA

Departamento Jurídico-Económico de Escuelas Católicas

Federación Española de Religiosos de Enseñanza Titulares de Centros Católicos (FERE-CECA) C/ Hacienda de Pavones, 5, 1º 28030 Madrid Tfno.: 91.328.80.00 Fax: 91.328.80.01 C.electrónico: ferececa@ferececa.es Web: www.ferececa.es Web: www.escuelascatolicas.es

FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA ENSEÑANZA © FERE-CECA Edita: edebé ISBN 978-84-7073-108-2 Depósito legal: B. 11060-2008 Impreso en España

ÍNDICE PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. INTRODUCCIÓN

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II. IMPERATIVOS CONSTITUCIONALES SOBRE LA FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA EDUCACIÓN

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2.1. Garantía constitucional del derecho a la educación en libertad . . . .

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2.2. Financiación pública de la educación obligatoria y de la legalmente declarada gratuita . . . . . . . . . . . . . . . .

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2.3. Financiación pública en la educación no obligatoria ni declarada gratuita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2.4. Particular importancia del principio de paridad de trato de Centros públicos y privados o de iniciativa social, y sus consecuencias . . . .

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III. TÉCNICAS ALTERNATIVAS EN LA INSTRUMENTACIÓN DE LA FINANCIACIÓN PÚBLICA EDUCATIVA . . . . . . . . . . . . . .

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3.1. Examen comparativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3.2. Requisitos comunes insoslayables

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3.3. Particular arraigo de los conciertos y dificultades socio-política para sustituirlos. Limitaciones de otras técnicas complementarias. .

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3.4. Necesidad de acomodar más plenamente los conciertos al orden constitucional, subsanando sus importantes deficiencias . . . . . .

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IV. MEDIDAS NECESARIAS PARA AJUSTAR LOS CONCIERTOS A SUS FINALIDADES CONSTITUCIONALES . . . . . . . . . . . . . .

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4.1. Avanzar en la adecuada conceptuación teleológica de los conciertos

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4.2. Su adecuada dotación económica. . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4.3. Reforzamiento de la libertad escolar . . . . . . . . . . . . . . . .

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4.4. Una programación escolar al servicio del derecho a la educación en libertad de todos en igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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V. CONCLUSIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5.2. Resumen de conclusiones

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5.3. Conclusión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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ANEXO I. LISTADO DE PARTICIPANTES EN EL SEMINARIO SOBRE FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA ENSEÑANZA . . . . . . . . . . . .

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ANEXO II. REUNIONES MANTENIDAS EN EL MARCO DEL SEMINARIO SOBRE FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA ENSEÑANZA . . . . . . . . . . . .

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ANEXO III. CUADRO COMPARATIVO POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS DEL MÓDULO DE CONCIERTOS EDUCATIVOS 2007 . . . . . .

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PRESENTACIÓN Qué duda cabe que uno de los debates sociales de mayor actualidad en materia educativa se centra en la financiación pública de la enseñanza. En Escuelas Católicas llevamos varios años reflexionando sobre un asunto de vital trascendencia para garantizar la libertad real de enseñanza, recogida en la Constitución española, como es la regulación de los conciertos educativos.

Con tal motivo, y coincidiendo con el 50 aniversario de la fundación de FERE, a lo largo de 2007 hemos organizado un Seminario sobre “Financiación pública de la enseñanza”, con la finalidad de analizar los distintos regímenes de financiación de la enseñanza y, en consecuencia, efectuar propuestas o recomendaciones sobre el modelo más conveniente para garantizar plenamente la aplicación en España –teniendo en cuenta su tradición y contexto sociopolítico- del derecho de todos a la educación.

En este Documento que ahora publicamos –que se corresponde con las Conclusiones del Seminario mencionado-, además de recordar los imperativos constitucionales sobre la financiación pública de la educación, especialmente en los niveles de enseñanza obligatorios y, por ende, gratuitos, y de sugerir que se arbitre algún sistema de financiación pública en la educación no obligatoria ni declarada gratuita, se analizan las ventajas e inconvenientes de las diversas técnicas alternativas en la instrumentación de la financiación pública educativa (cheque o bono escolar, subvenciones, conciertos y desgravaciones o bonificaciones fiscales).

Siendo conscientes del particular arraigo de los conciertos y de las dificultades sociopolíticas para sustituirlos, amén de las limitaciones de las otras técnicas analizadas, somos partidarios de acomodar más plenamente los conciertos al orden constitucional,

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subsanando sus importantes deficiencias, y exigiendo su reforma de modo que puedan cumplir verdaderamente sus objetivos legalmente declarados.

En esta línea de actuación se enmarca la propuesta que Escuelas Católicas hace al final de este Documento para ajustar los conciertos a sus finalidades constitucionales, y que pasa por alcanzar y hacer cumplir la esencia y finalidad de los mismos, proporcionándoles una adecuada dotación económica y garantizando la libertad de los titulares para poder poner en marcha con garantías los proyectos educativos ofertados con arreglo a su carácter propio. En definitiva, abogamos por conseguir una programación escolar al servicio del derecho a la educación en libertad de todos (familias, titulares y miembros de las comunidades educativas) y en igualdad.

Por último, quiero agradecer todo el esfuerzo a los componentes de este Seminario y, especialmente, a D. José Luis Martínez López-Muñiz y D. Francesc Ríu Rovira de Villar, redactores de las Conclusiones finales. Sin todos ellos, este trabajo hubiera sido imposible de llevar a efecto.

Manuel de Castro Barco Secretario General

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I. INTRODUCCIÓN

El Seminario se planteó con el propósito fundamental de efectuar propuestas o recomendaciones sobre el modelo “ideal”, considerado como más adecuado para el ejercicio pleno de la libertad de enseñanza en nuestro país, para lo que se trataba de analizar las condiciones (requisitos, partes intervinientes, derechos y obligaciones, contenido económico y justificación) inherentes a los distintos modelos de financiación (conciertos plenos o parciales, convenios de gratuidad, subvenciones, becas y ayudas, incentivos fiscales, cheque escolar, etc.), incluyendo un estudio de los sistemas de financiación utilizados por los países de nuestro entorno para destacar sus ventajas e inconvenientes.

Se han dedicado sucesivas sesiones específicas al estudio del régimen de conciertos, del régimen de subvenciones y de los sistemas de financiación directa a las familias: bono escolar, ayudas, etc., y a un análisis comparado de la situación de la financiación pública de la enseñanza en Canadá, Chile, Holanda y Nueva Zelanda.

Las sesiones del Seminario fueron llevando progresivamente a la persuasión más ampliamente compartida de que, más que identificar un modelo “ideal” de financiación pública de la enseñanza con perfiles técnicos muy determinados, lo importante era definir las condiciones esenciales que debe reunir tal financiación, cualquiera que sea la modalidad técnica de su instrumentación, para después determinar algunas propuestas sobre el modo en que podrían alcanzarse concretamente en España, teniendo en cuenta la experiencia y la situación actual de la financiación pública de la educación en nuestro país y su contexto sociológico y político.

El Seminario contó con la participación de expertos en la materia en su condición de educadores, directivos educativos, profesores universitarios, investigadores y estudiosos de otras instituciones, abogados, economistas y políticos.

La síntesis de las ideas y propuestas que se fueron decantando o reiterando como más ampliamente compartidas, se plasmó en la formulación de las propuestas contenidas en el presente documento, que se quieren dirigir a la opinión pública en su conjunto y, muy en particular, a cuantos se encuentran más directamente involucrados en el sistema educativo, así como a las autoridades públicas estatales y autonómicas, responsables de su ordenación básica y de su desarrollo y aplicación.

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II. IMPERATIVOS CONSTITUCIONALES SOBRE LA FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA EDUCACIÓN

2.1. Garantía constitucional del derecho a la educación en libertad La Constitución Española garantiza, en su artículo 27, el derecho a la educación en el marco que es propio de la libertad de enseñanza (apartado 1), a la que explícitamente “se reconoce” como libertad pública o derecho fundamental inherente a aquél, preexistente, por lo tanto, al propio orden jurídico-positivo del que la Constitución es la pieza capital.

El derecho a la educación se configura como un derecho prestacional o social, que la Constitución incluye entre los derechos fundamentales del más alto rango y que gozan de la máxima protección constitucional. Se sitúa así en el mismo nivel constitucional que algunos otros derechos prestacionales, de objeto tan esencial a todo Estado de Derecho, como el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24, y que los derechos personales y de libertad más importantes a los que la Constitución denomina libertades públicas. El mismo derecho a la educación se configura a la vez, y no menos esencialmente, como derecho de libertad o libertad pública al garantizarse por la Constitución, precisamente en conexión necesaria con la libertad de enseñanza, desde el arranque mismo del artículo 27. El Tribunal Constitucional dijo en Sentencia 86/1985 que es precisamente “contenido primario” del derecho a la educación su condición de “derecho de libertad” (FJ 3º). El derecho a la educación es, pues, constitucionalmente, simultáneamente derecho prestacional (a recibir la educación institucionalizada) y derecho de libertad en la elección de los educadores o del centro educador. Ambas dimensiones del contenido esencial de este derecho fundamental son inseparables y sólo se le respetará y satisfará adecuadamente si las dos son debidamente atendidas. El derecho a la educación es, pues, constitucionalmente, de modo necesario e irrenunciable, derecho a la educación en libertad.

Al servicio de ese derecho a la educación en libertad, y como posible expresión también de la libertad ideológica y religiosa, e incluso de la libertad de expresión en combinación con la de asociación y la de empresa, asímismo garantizadas por la Constitución (artículos 16, 20, 22 y 38), está la garantía específicamente contenida en el artículo 27.6 que “reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales”. Un derecho a la creación de tales centros, que implica necesariamente, como ha señalado tempranamente el Tribunal Constitucional, el derecho a organizarlos o conformarlos con un determinado carácter, ideario y proyecto educativo, así como a dirigirlos una vez creados. Radica en

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ello la garantía de una oferta plural educativa que trate dinámicamente de satisfacer de modo efectivo las pretensiones y preferencias de los padres en cuanto a la educación de sus hijos menores o las de cualquier clase de personas, mayores de edad, que ejerzan para sí mismas su derecho a la educación.

También está al servicio y garantía de ese mismo derecho a la educación en libertad la “programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes”, que sea necesaria por parte de “los poderes públicos” a que se refiere el artículo 27.5 de la Constitución. Esos centros docentes creados por los poderes públicos son los que nuestra legislación denomina centros públicos para distinguirlos de los demás, que denomina, por contraposición, privados, porque emergen de la libertad proclamada por el artículo 27.6 antes citado. Sobre los centros públicos se proyectan las exigencias organizativas y funcionales propias y específicas de toda Administración pública y sus establecimientos. Los centros privados deben, en cambio, poder organizarse y funcionar libremente, como dispongan sus creadores, sin más limitaciones que las que justificadamente establezcan las leyes.

Es evidente, además, que con respecto a todos los derechos y libertades relativos a al educación, resumidamente mencionados, los poderes públicos deberán establecer las limitaciones y exigencias que requiera el razonable interés general, mediante la legislación oportuna (en lo básico y más determinante sólo mediante ley orgánica y, por tanto, por el legislador estatal, según se desprende de los artículos 81 y 149.1.30ª de la misma Constitución), y, para velar por su cumplimiento, “inspeccionarán y homologarán el sistema educativo”, como también dispone el artículo 27 en su apartado 8.

Con estas previsiones y mandatos, nuestra Constitución de 1978 muestra su sintonía con la comunidad internacional, que ha proclamado y asumido la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, desarrollándola, particularmente, en lo relativo al derecho a la educación de su artículo 26, en los Pactos internacionales de 1966, tanto en el de derechos civiles y políticos (artículo 18) como, sobre todo, en el de derechos económicos, sociales y culturales (artículos 13 y 14), y en otros diversos acuerdos o convenios internacionales de aplicación universal adoptados en el seno de la ONU o de algunas de sus organizaciones especializadas, como la UNESCO. Todos esos tratados y acuerdos internacionales, ratificados por España, se benefician además del importante

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papel que les reconoce el artículo 10.2 de nuestra Constitución, en orden a la correcta interpretación de sus propios preceptos. Y lo mismo ocurre, a nivel europeo, con el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas de 1950 y su Protocolo adicional 1º, de 1952, que cuentan, además, para su efectiva aplicación con la importante actuación del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo. A ello parece que, en breve, se sumará también, al adquirir naturaleza de tratado, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, proclamada en Niza en el año 2000, como expresión de los que se vienen reconociendo y respetando en la Unión Europea, siguiendo las pautas del Convenio del Consejo de Europa y las tradiciones constitucionales de los Estados miembros (ar tículo 6 del Tratado de la Unión Europea de 1992), y que, asimismo, reconoce y proclama el derecho a la educación en libertad (artículos 10,13 y 14).

Dados los costes de la educación, es imprescindible que la solidaridad social concurra a ayudar a las familias a lograr la adecuada educación de sus hijos durante los no pocos años que ésta dura. Para asegurarlo, los poderes públicos deben asumir en medida determinante su encauzamiento, muy particularmente, en el ámbito de lo que, por razones de interés general, se declara en la Constitución o las leyes como enseñanza obligatoria, convirtiendo en deber público lo que sigue siendo, a la vez, un derecho fundamental de prestación o social y un derecho de libertad. No es, por tanto, un derecho a ser educado por los poderes públicos, sino a educarse en el proyecto educativo que sea más conforme a las propias preferencias y convicciones –dentro de lo requerido por el orden jurídico general-, pudiendo elegir entre los que se oferten o puedan ofertarse por todo tipo de iniciativas de modo accesible en el ámbito social correspondiente. En esto consiste, precisamente, la libertad de enseñanza.

Pero más allá del ámbito de la enseñanza obligatoria, llegan también las exigencias propias del Estado social de Derecho (artículo 1 de la Constitución), que, como se establece en el artículo 9.2 del nuestro texto constitucional, obligan a los poderes públicos a “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas”, removiendo “los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud” y facilitando “la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. Para todo ello es fundamental la satisfacción del derecho a la educación en libertad, en la mayor medida que permita la capacidad de cada persona.

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Como vamos a recordar seguidamente, además de la aplicabilidad general del precepto que acaba de citarse, nuestra Constitución contiene mandatos explícitos que conforman los correspondientes imperativos sobre los poderes públicos en cuanto a la financiación pública de la satisfacción del derecho a la educación en libertad, diferenciando, sin embargo, según se trate, por un lado, la enseñanza obligatoria y toda la que legalmente se declare gratuita, y, por otro, la no obligatoria, de modo que, en definitiva, la situación económica personal y familiar no constituya un obstáculo para el más pleno ejercicio del derecho a la educación en libertad, y muy especialmente con respecto a la educación básica obligatoria. La financiación pública de la educación, en cualquier caso, no puede instrumentarse a costa o en perjuicio del componente esencial y primario de libertad inherente al derecho a la educación, sino que, por el contrario, debe posibilitar precisamente que todos puedan disfrutarlo en la mayor medida posible en condiciones básicas de igualdad. El hecho de que el derecho a la educación comporte a la vez una obligación jurídica de educarse no puede legitimar en modo alguno marginar aquel su irrenunciable contenido de libertad.

2.2 Financiación pública de la educación obligatoria y de la legalmente declarada gratuita Según el artículo 27.4 de la Constitución, “la enseñanza básica es obligatoria y gratuita”. Es un mandato similar al ya proclamado en el artículo 26.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y luego confirmado en términos análogos por el artículo 13.2.a) del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales cuando dispone que “la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente” y por el artículo 28.1.a) de la Convención internacional de los Derechos del Niño de 1989. A nivel europeo, aunque aún no tenga valor normativo propiamente dicho, el artículo 14.2 de la Carta sobre los derechos fundamentales de la Unión, del año 2000, afirma con claridad asimismo el principio de que el derecho a la educación “incluye la facultad de recibir gratuitamente la enseñanza obligatoria”, aunque no diga qué deba comprender ésta.

Es obvio que, si la Constitución o las leyes disponen que unos determinados niveles de enseñanza son obligatorios, esta obligación debe poder cumplirse con cargo a la financiación de sus costes, que a tal efecto habrá de proveer el poder público que impone tal obligación, haciendo así posible efectivamente su cumplimiento a todos y, especialmente, a los que, por su situación económica y

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familiar, no podrían cargar con tales costes. Al declararse gratuita, la educación obligatoria debe ser financiada completamente por el poder público para todos y en condiciones de igualdad. La gratuidad de que se trata equivale, por tanto, en efecto, a la íntegra financiación pública de la educación correspondiente, y genera los derechos correspondientes, aunque, por ser solo instrumentales del derecho a la educación en libertad, deban considerarse voluntariamente renunciables.

El Tribunal Constitucional ya advirtió en su Sentencia 77/1985 sobre la LODE (FJ 11º) que el deber de los poderes públicos de ayudar a los centros docentes del que, como luego insistiremos, habla el artículo 27.9 del mismo texto constitucional, no puede entenderse como “deber de ayudar a todos y cada uno de los centros docentes sólo por el hecho de serlo”. Pero dejó allí mismo muy claro inmediatamente que tal ayuda debe realizarse “teniendo en cuenta otros principios, valores o mandatos constitucionales”, mencionando precisamente en primer término a este respecto el “mandato de gratuidad de la enseñanza básica” del artículo 27.4. Se evidenciaba así la prioridad que debía tener su cumplimiento y la consiguiente financiación pública de ese nivel educativo en razón cabalmente de su naturaleza obligatoria. Se reconocía implícitamente, en suma, el derecho de todo centro docente privado, debidamente autorizado a impartir educación de un nivel declarado constitucional o legalmente gratuito, a recibir la financiación pública razonablemente necesaria para su efectiva gratuidad, si acredita una demanda efectiva suficiente. Resulta obvio que los fondos públicos no tienen que ir necesariamente a cualquier centro educativo de cualquier nivel y modalidad, desde luego, pero hay una obligación constitucional de asignarlos, en condiciones de igualdad, a los centros efectivamente solicitados para satisfacer el derecho a la educación en libertad en niveles declarados gratuitos y que, por cumplir las exigencias legales para impartir esa educación, hayan sido o puedan ser debidamente creados o autorizados. Sólo así se dará cumplimiento al apartado 4 del artículo 27 de la Constitución sin quebrantar su apartado 1 ni su apartado 6.

Lo que, en definitiva, significa el mandato constitucional de la gratuidad de la enseñanza básica es que todos los sujetos titulares del derecho a la educación básica tienen derecho a que ésta les sea financiada por el poder público, dentro, lógicamente, de las pautas generales que ha de fijar la ley, muy particularmente en cuanto a su alcance, en función de los costes que se estimen razonables, con criterios objetivos y en promedio, en función también de niveles o

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ciclos y de zonas. Y ello cualquiera que sea el centro educativo debidamente establecido o autorizado por el que se opte para satisfacer ese derecho.

Ese criterio de gratuidad general se aplicará igualmente a toda enseñanza que la ley declare gratuita, aunque no sea obligatoria, tal y como ocurre hoy con el segundo ciclo de la enseñanza infantil, en virtud del artículo 15.2 de la LOE. Esa financiación pública podría aportarse directamente por la Administración a cada educando con derecho a ella (a sus padres, siendo menores), como se hace, por ejemplo, en otros supuestos, con las becas, para que con ella paguen los costes –reglados- de su educación al centro por el que opten, que se comprometería a no exigir de sus alumnos precios adicionales obligatorios. No cambian sustancialmente las cosas por que esa misma financiación pública se instrumente en forma de aportaciones directas a los centros, en función de los educandos con derecho a la gratuidad, que opten por ellos. No serán los centros los beneficiarios propiamente dichos de esos fondos públicos, sino sus alumnos. Y, evidentemente, sólo deberían recibir tales fondos aquellos centros (privados o públicos) que, reuniendo los requisitos legales, fueran elegidos libremente para cumplir en ellos la obligación y el derecho de recibir la educación de que se trate.

La financiación pública de la educación obligatoria, y aún de toda la legalmente declarada gratuita, no constituye, por tanto, una ayuda pública a los centros que la imparten, ni tiene su base constitucional propiamente en el apartado 9 del artículo 27 si el término “ayudarán” empleado por este precepto se entiende en sentido estricto. Su base constitucional es el apartado 4 de ese mismo precepto y no es una ayuda, sino la prestación económica pública inherente al deber de gratuidad que la Constitución impone para el cumplimiento por todos del deber de recibir la educación básica, lo que ha de hacerse sin quiebra de la libertad esencial a lo que sigue siendo más básicamente aún un derecho fundamental a la educación.

Nada obsta, sin embargo, a que, para atender circunstancias determinadas que lo justifiquen, la financiación pública de la gratuidad se complemente con otras aportaciones a los centros públicos, e incluso con ayudas a los centros privados, que permitan la puesta en marcha de unos y otros, el ensayo de iniciativas de particular interés o la realización de eventuales transiciones. Estas ayudas sí quedarían amparadas por el artículo 27.9 de la Constitución si la ley acierta en identificar causas que las justifiquen.

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2.3. Financiación pública en la educación no obligatoria ni declarada gratuita Con respecto a los niveles y modalidades de la educación institucionalizada, o incluso no formal, sobre los que no está establecida por la ley obligatoriedad ni gratuidad general, y con independencia del alcance más o menos general o limitado que tenga el derecho a la educación respecto a ellos, en razón de la aptitud o capacidad, tal y como se desprende del artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros textos internacionales concordantes, el deber público de favorecer la igualdad de oportunidades en el ejercicio y satisfacción de ese derecho fundamental, inherente al Estado social de Derecho, justificará, y aun exigirá, que se arbitre también algún sistema de financiación pública a favor, al menos, de quienes carezcan de los recursos económicos necesarios para ejercer o satisfacer su derecho a la educación en esos niveles y modalidades, en proporción a su mayor o menor insuficiencia. Como apuntamos más arriba, este deber deriva del artículo 9.2 de la Constitución y de la propia naturaleza prestacional o social del derecho a la educación, que requiere precisamente que los poderes públicos aseguren la posibilidad de su efectiva satisfacción, removiendo los obstáculos –en particular los económicos- que puedan objetivamente impedirlo.

Sin embargo, para que ese deber público de financiación total o parcial de quien lo necesite, en los niveles educativos no obligatorios ni gratuitos, se cumpla de forma constitucionalmente adecuada, debe ejecutarse de modo que no se lesione ni restringa la esencial y primaria dimensión de libertad del derecho a la educación, sino todo lo contrario.

Este deber público guarda, sin duda, relación con el mandato establecido por la Constitución en su artículo 27.9 cuando afirma que “los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca”.

Pero también aquí los deberes públicos de financiación de que venimos hablando tienen como destinatario propio a los educandos, a los que corresponde el derecho a la educación, y no los centros educativos. Estos pueden ser, sin embargo, destinatarios instrumentales de la financiación pública y éste es, sin duda, el sentido principal o más relevante de este mandato constitucional. Lo que no impide ampliar también su aplicabilidad, como ya indicamos, a la ayuda pública que puede dispensarse a algunos centros por razones especiales vinculadas a su particular contribución a la mejora o al progreso educativos, por

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ensayar nuevas modalidades consideradas de interés general, favorecer el arranque de centros con acreditada demanda social, etc. Pero estos serían ya objetivos relativamente secundarios en el orden constitucional, en el que lo esencial es garantizar adecuadamente y con la máxima igualdad de oportunidades el derecho a la educación en libertad.

Al garantizarse el derecho a la educación en libertad de los que, por la insuficiencia de sus recursos, no podrían satisfacerlo con ellos, se favorecerá indirectamente a la vez, sin duda y en plena conformidad con el orden constitucional, a las otras libertades implicadas en todo proceso educativo reconocidas y amparadas en la Constitución, entre las que destacan la ideológica y religiosa, que se proyectan, entre otros, en el derecho de creación y dirección de centros educativos, siempre que esas iniciativas sociales, accesibles a todos los ciudadanos sin discriminación, satisfagan una demanda efectiva que, en mayor o menor medida, no podría cubrir por sí misma, sin la financiación pública, los precios del correspondiente servicio educativo, aun debidamente limitados conforme a la justificada regulación que se establezca.

2.4. Particular importancia del principio de paridad de trato de centros públicos y privados o de iniciativa social, y sus consecuencias De cuanto va dicho se desprende la importancia de reconocer y aplicar también en este ámbito de la financiación pública de la educación lo que constituye un principio aplicado en otros ámbitos de la financiación pública de actividades de interés general, objeto de libertades constitucionalmente garantizadas: el principio de paridad de trato de las iniciativas públicas y privadas, de los centros públicos y de los privados o de iniciativa social, dado que, como se ha dicho, el destino justificador de la financiación pública de que se trata no son ni unos ni otros centros sino sus alumnos, los sujetos titulares del derecho a la educación, y, naturalmente, sus padres o tutores mientras ellos son menores, amén de su efecto reflejo favorable a la libertad en la enseñanza.

Esta paridad o igualdad de trato debe garantizarse en atención sobre todo, precisamente, a los educandos, de modo que no sufran discriminación –diferenciación antijurídica o sin justa motivación- por el hecho de elegir un centro privado o un centro público, siempre que cualquiera de ellos se encuentre debidamente implantado o autorizado por reunir todas las condiciones mínimas (como dice el artículo 13 del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales) legalmente establecidas para todos. Si el derecho a la educación es primariamente un derecho de libertad, su adecuada satisfacción, por

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medio de la pertinente financiación pública, no podrá nunca depender de que se ejerza esa libertad de una manera o de otra, eligiéndose en concreto un centro público o uno privado o de iniciativa social.

Esta igualdad de trato debe aplicarse, desde luego, en el cumplimiento del deber de financiación pública de la enseñanza obligatoria o legalmente gratuita, pero también en la ejecución de cualquier deber público de financiación del derecho a la educación, aunque sea en niveles no obligatorios.

La paridad de trato no impedirá, sin embargo, que la Administración educativa asuma además las particulares responsabilidades económicas que puedan eventualmente derivar de su titularidad sobre los centros públicos que de ella dependan, en la medida limitada en que no se trate de los mismos costes estandarizados que deba cubrir paritariamente la financiación pública general de la gratuidad o la correspondiente financiación total o parcial de puestos escolares en enseñanzas no gratuitas. Se tratará, pues, de aquellas responsabilidades económicas que de modo similar hayan de asumir por su cuenta los centros privados o de iniciativa social, aunque, como dijimos, quepa también, con base en el artículo 27.9 de la Constitución, disponer en su caso algunas ayudas públicas objetivas para su razonable cobertura, reforzándose así la paridad de trato que más pueda favorecer a una efectiva libertad sin disminuir la exigible responsabilidad en su ejercicio.

La paridad de trato requerirá también que todos los centros que impartan enseñanzas que participen de financiación pública se sometan a ciertas reglas específicas que garanticen que ésta alcance adecuadamente sus fines, lo que será algo de especial importancia en la educación obligatoria o, en general, declarada gratuita. Límite esencial a esas reglas será, desde luego, que se ciñan a lo que las justifica y exige, con el máximo respeto a la identidad específica de cada centro, a su carácter o ideario, a sus criterios de organización y funcionamiento, y a todo su proyecto educativo. La financiación pública no legitima imposición especial alguna en nada de esto, salvo lo que se dirá más adelante que puede exigirse en aplicación del artículo 27.7 de la Constitución.

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III. TÉCNICAS ALTERNATIVAS EN LA INSTRUMENTACIÓN DE LA FINANCIACIÓN PÚBLICA EDUCATIVA

El cumplimiento de los deberes de los poderes públicos en materia de financiación de la educación puede, en principio, instrumentarse de diversos modos.

Cabe así hablar de distintas técnicas alternativas utilizables en esa instrumentación de la financiación pública educativa. En España se viene aplicando la técnica de los conciertos escolares, pero se ha conocido también la técnica de la subvención. En diversos sectores se propugna, siguiendo precedentes experimentados en otros países, la implantación del llamado cheque o bono escolar, que, además, ha sido ya introducido con finalidades muy limitadas, y en algún nivel no legalmente gratuito, por algunas autoridades municipales o autonómicas. El artículo 27.9 de la Constitución habla de “ayudar”, lo que ha podido llevar a algunos a hablar de ayudas públicas. Algunos proponen asimismo las desgravaciones o beneficios fiscales, que no dejan de ser otra modalidad de ayudas públicas.

En este Seminario se han analizado en particular las modalidades más relevantes de esta posible instrumentación de la financiación pública, examinando ventajas e inconvenientes de las subvenciones, los cheques y los conciertos. Se ha comprobado que una cosa es la imagen inicial que ofrecen las distintas técnicas posibles y las ventajas que pueden representar unas sobre otras, y otra bien distinta la realidad de su concreta regulación y aplicación en los diversos contextos que impone el ordenamiento constitucional y legal de cada país.

3.1. Exámen comparativo La noción del cheque o bono escolar destaca aparentemente por representar de modo más manifiesto y evidente el destino de la financiación pública educativa al derecho a la educación en libertad de cada educando, puesto que parece que la Administración pone en manos de cada educando –de sus padres, si es menor- una determinada cantidad de dinero con la que cubrir total o parcialmente los costes de un puesto escolar, que podrá aplicarse al centro público o privado que libremente se elija entre los reconocidos en el sistema. Quienes lo propugnan entienden que con esta sencilla técnica se garantizaría mejor la esencial libertad del derecho a la educación, que no se mediatizaría en modo alguno en razón de la financiación pública, facilitándose además la autonomía y libertad de los centros escolares a la hora de competir en calidad, ya que se parte de la base de que podrían establecer precios, en su caso, diferentes, con los que financiar diferencias en la oferta, debiendo completar a su costa los que los eligiesen la parte no cubierta por el cheque.

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La subvención se destinaría, en cambio, a los centros docentes privados o de iniciativa social en razón de su contribución al interés general, para facilitar la reducción de sus precios, de modo que, a la postre, sean también los educandos quienes reciban el consiguiente beneficio. Hay muchas formas de regular este instrumento, que puede dirigirse tanto a asegurar la total gratuidad de la educación en el centro, lógicamente bajo ciertas condiciones, como simplemente a facilitar su financiación general o la necesaria para asignar plazas a personas con menos recursos económicos o con especiales necesidades de apoyo educativo.

Salvo cuando con ella se trate de asegurar la gratuidad, podría también ser considerada como una ayuda pública para favorecer el desarrollo de la libertad de enseñanza. Aunque cuando se proponga tanto la gratuidad general como la cobertura económica de la enseñanza de determinadas personas en razón de su situación personal o familiar desfavorecida, se trataría más bien de un subsidio social precisamente al ejercicio del derecho a la educación en libertad.

Los que apuntan a las desgravaciones o bonificaciones fiscales suelen hacer hincapié en la sencillez y bajo coste de su gestión administrativa, pero no siempre tienen suficientemente en cuenta que una parte importante de la sociedad no paga impuestos en los que técnicamente sea posible o relativamente fácil aplicar ese tipo de medidas de desgravación o bonificación. Y, en cualquier caso, tampoco tales medidas podrían aplicarse sin una regulación mínima análoga a la necesaria en las demás técnicas, de la que enseguida se hablará.

Con el nombre de contrato o de concierto se alude a una forma jurídica de tipo formalmente contractual o convencional por la que la Administración se obliga a financiar, total o parcialmente, determinadas unidades (aulas) o plazas individuales escolares bajo ciertas condiciones que, en principio, vienen predeterminadas por el ordenamiento aplicable. Como luego recordaremos, pesa, en general, sobre esta técnica la experiencia de algunos países que la han utilizado, como Francia y España, desde unos planteamientos iniciales que llevaron a enfocarla como un medio de admitir a determinados centros de iniciativa social a colaborar con la Administración en la gestión de la enseñanza entendida como “servicio público de titularidad pública para la formación igual de los ciudadanos” de la República o del Estado. Como si la razón de ser de la financiación pública que con ella se instrumenta no fuera garantizar la efectividad del derecho a la educación en libertad y compensar a la vez la imposición del deber público de recibirla en su nivel obligatorio, o favorecer la igualdad de oportunidades en la satisfacción del derecho a la educación en libertad en los niveles no obligatorios

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ni legalmente gratuitos, sino incorporar a la iniciativa privada o social a la gestión (indirecta) de una actividad que sería propia de la Administración, sólo en la medida en que ésta lo requiera y al modo de un contrato de gestión indirecta de servicio público, con la obligación de prestar esa actividad educativa con las características propias de la educación en centros públicos. Este es el lastre –netamente inconstitucional en España- que arrastra esta modalidad y sintetiza sus principales inconvenientes, o es la causa de ellos. Por este motivo, diversas corrientes buscan sustituirlo por alguna de las modalidades técnicas alternativas antes mencionadas, especialmente los bonos o cheques escolares, cuya aplicación quedaría necesariamente alejada de este enfoque ideológico.

3.2. Requisitos comunes insoslayables Hay que destacar, sin embargo, que, bajo la vigente Constitución y los criterios jurídicos internacionales y europeos sobre derechos humanos en materia de educación, no parece posible sistema técnico alguno de financiación pública de la educación escolar sin una regulación específica que garantice el cumplimiento de los objetivos que la justifiquen, en todos los centros que, directa o indirectamente, participen de ella.

La contraposición entre los sistemas de contrato administrativo con los centros privados o de concierto, los de subvenciones o ayudas públicas y los caracterizados por la financiación directa a las familias como los bonos, cheques o becas, no puede olvidar, en efecto, para ser realista, que las diferencias prácticas entre unos y otros –más allá de sus evidentes diferencias jurídico-formales, de escasa trascendencia- no podrán ser muy relevantes, ya que tanto la Constitución como las normas internacionales y europeas sobre los derechos y libertades en materia educativa imponen algunos condicionamientos que resultan insoslayables a toda financiación pública a la educación.

El mandato de gratuidad de la educación básica obligatoria, al servicio del correspondiente derecho-deber de recibirla en régimen de libertad de enseñanza y bajo condiciones básicas de igualdad, llevará a que todo centro receptor, directa o indirectamente, de fondos públicos para la efectividad de ese derecho, habrá de quedar obligado a no exigir precios o cantidades adicionales obligatorios a sus alumnos, sea cual sea la técnica formal que se utilice para ello. Esto requerirá someter a los centros dispuestos a participar de esta financiación a una determinada regulación específica, de modo que se garantice la gratuidad, el pertinente

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control del buen destino de los recursos públicos al fin para que se han afectado, y –por imperativo adicional del artículo 27.7 de la Constitución- a ciertas medidas, organizativas o funcionales, que hagan posible y efectiva alguna intervención de profesores, padres y, en su caso, alumnos, en su control y gestión.

Ni siquiera cabría en este nivel de la enseñanza obligatoria o gratuita que, para quienes renunciaran libremente a la gratuidad, pudiera arbitrarse una financiación pública parcial que, por ejemplo, mediante un bono o cheque o una subvención al centro elegido, pudieran aplicar su importe a cualquier centro autorizado, sin más, cualquiera que fuese el precio requerido por éste, lo que aparentemente comportaría un ahorro de recursos públicos sin perjuicio para nadie ni lesión de ningún principio o norma jurídica fundamental. Tal asignación de recursos públicos no podría dejar, sin embargo, de limitar de algún modo los precios de los centros escolares a que pudieran aplicarse, para evitar su potencial elevación merced, precisamente, a la aportación pública, que acabaría convirtiendo al empresario educativo en el beneficiario final de una financiación pública que, obviamente, no puede tener tal justificación. Pero, además, si la financiación de esos centros proviniese en proporción significativa de esos recursos públicos, tendrían que someterse también a las exigencias del artículo 27.7 de la Constitución, pues no dejarían de ser centros sostenidos con fondos públicos, aunque fuese indirectamente. Y, en fin, qué duda cabe de que tal alternativa pondría en cuestión la igualdad en la efectividad en el ejercicio del derecho a la educación básica en el que se fundamenta su financiación pública, pues, evidentemente, habría muchas familias que no podrían renunciar a la gratuidad, limitándose sus posibilidades de elección y favoreciéndose la formación y consolidación de centros escolares diferenciados por el nivel económico de los alumnos, que es uno de los criterios calificados como discriminatorios por la Convención de la UNESCO de 1960. Otros factores provocan tantas veces en la actualidad ese resultado, pero no es admisible que lo provoque la Administración pública con su actuación.

La financiación pública, por su parte, del derecho a la educación en libertad en niveles o modalidades de la enseñanza no obligatorios ni declarados gratuitos con carácter general, requeriría, asimismo, una regulación menos estricta, pero esas exigencias serían igualmente tan aplicables a unas técnicas como a otras, incluidos los conciertos.

La elección entre unas técnicas u otras (cheque, subvención, conciertos…) no debería depender, por tanto, de la mayor o menor densidad de regulación pública adicional de la libertad escolar que pueda comportar la financiación pública corres-

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pondiente, puesto que no son consustanciales a unas ni a otras unos u otros niveles de intensidad regulatoria. Es cierto que la densidad regulatoria que deba acompañar a la financiación pública es una cuestión sumamente importante, para añadirse a la regulación a que, en cualquier caso, deba someterse la educación.

Pero el modo de resolverla, la determinación de qué se deba incluir y qué excluir en esa regulación no depende en realidad de la técnica formal que se emplee.

3.3. Particular arraigo de los conciertos y dificultades socio-políticas para sustituirlos. Limitaciones de otras técnicas complementarias En España viene aplicándose la técnica de los conciertos desde la entrada en vigor de la LODE en 1985. Esta ha sido la forma de instrumentarse la financiación pública, sobre todo, de la gratuidad de la enseñanza obligatoria –y, más tarde, de toda la declarada gratuita-, que, ya prevista en la Ley General de Educación de 1970 -aunque no llegara a aplicarse bajo su vigencia-, logró ser aceptada con el suficiente consenso político, constituyendo un punto de encuentro básico –aunque se discutieran muchos elementos de su configuraciónentre las fuerzas políticas de la derecha, de la izquierda o del centro, más amplia y permanentemente representadas en las Cortes Generales.

A pesar de la multitud de pleitos de todo tipo que los conciertos han suscitado, a pesar de la insatisfacción que siguen produciendo, a pesar de la aplicación reiteradamente inconstitucional o de muy dudosa constitucionalidad y legalidad que de ellos hacen algunas Administraciones, es lo cierto que los conciertos vienen permitiendo desde hace dos décadas el mantenimiento de un sector educativo privado que se cuenta entre los más importantes de los países europeos, que permite dar satisfacción, aun con dificultades, al derecho a la educación en libertad de muchísimas personas que, de otro modo, carecerían realmente del derecho constitucional a elegir escuelas distintas de las establecidas por los poderes públicos, conforme a lo expresamente proclamado por el artículo 13.3. del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales, con arreglo al cual hay que interpretar el alcance del derecho a la educación del artículo 27 de la Constitución.

Los conciertos siguen comportando la aplicación de una regulación sumamente deficiente, pero su aplicación desde la entrada en vigor de la LODE les ha convertido en algo difícilmente sustituible por técnicas alternativas que pudieran garantizar mejor, hipotéticamente, los derechos y libertades fundamentales en juego. El sis-

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tema de conciertos ha entrado en la sociedad y en la praxis política y administrativa, y está cada vez más asentado. Resulta evidente que cada año son más las familias que eligen centros concertados. Todas las numerosas leyes orgánicas que, bajo gobiernos de signos políticos contrapuestos, se han ido dictando en los años noventa y en los dos mil, han aceptado y confirmado este sistema con pocos retoques. El Tribunal Constitucional ha ayudado de modo determinante –aunque pueda estimarse aún insuficiente- a una aplicación de los conciertos alejada de lo que pudo estar en los proyectos de algunos de sus iniciales impulsores, de modo que pueda ser realmente un apoyo a la libertad y no un medio de ahogarla.

Puede afirmarse, en suma, que, salvo para algunas minorías y aun con las constantes quejas que su deficiente aplicación suscita continuamente, la sociedad española tiene ya asumido que los centros privados sean financiados con fondos públicos mediante los conciertos. Actualmente, las grandes opciones políticas lo tienen aceptado, aunque en el pasado algunas se opusieran frontalmente a todo lo que se apartara del viejo eslogan de que “el dinero público para la escuela pública”. Es verdad que aún hay quienes entienden –de espaldas al orden constitucional- que los centros privados concertados deberían asimilarse prácticamente a los públicos, y sólo los justifican mientras falten éstos. Pero la evolución general de la sociedad ha ido acompañada de una nueva visión de los conciertos como un instrumento positivo de la libertad e igualdad que la Constitución reclama, promueve y garantiza.

Tratar de marginar ahora este sistema para implantar fórmulas alternativas, aparentemente más liberales, sin las intervenciones públicas o restricciones para los centros privados receptores de los fondos públicos que, con razón, se vienen considerando injustificadas, es algo difícilmente viable en la opinión pública y en el orden político práctico. Si ya resultaría problemática la asunción de esos planteamientos por formaciones políticas con hipotética capacidad de lograr una mayoría parlamentaria absoluta, no puede olvidarse que serían, además, de hecho inaplicables sin que lograsen una aceptación tan amplia, al menos, como la que hoy respalda, social y políticamente, la técnica del concierto.

Se ha argüido, por lo demás, que, sin necesidad de sustituir los conciertos, y al tiempo que se trata de mejorarlos, podrían introducirse de forma complementaria otras medidas de financiación por la vía del cheque o de la subvención, con las que se contribuiría también a ese mismo objetivo de paliar o corregir los actuales defectos e insuficiencias de los conciertos. Pero hay que tener en cuenta que, en todo el ámbito de la enseñanza obligatoria y en toda la legalmente

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declarada gratuita, no es posible aceptar legalmente medidas de financiación pública complementarias o al margen de la instrumentada con los conciertos (aunque sí cabe, desde luego, actuar sobre éstos por parte de las Administraciones autonómicas para mejorarlos dentro de lo que permite su regulación básica estatal), y ello porque, jurídicamente, los conciertos son los que formalmente garantizan precisamente una gratuidad por encima de la cual no estaría justificada ninguna otra financiación pública, salvo, excepcionalmente, para algunas finalidades muy precisas y concretas, a las que anteriormente hemos aludido, que habrían de justificarse en su particular servicio al interés general.

Además, como ya se ha indicado, no parece que sea aceptable, en el marco de los criterios jurídicos que resultan aquí de aplicación, que, en el ámbito de la educación obligatoria o, en general, legalmente gratuita, puedan introducirse fórmulas de mera ayuda pública parcial a la financiación de la escolarización en centros no sujetos a la regulación establecida para los centros concertados, sin al menos una limitación de sus precios, porque, aunque pudiera no haber inconveniente en aceptar la correspondiente renuncia parcial voluntaria a la gratuidad total de la educación, e incluso cupiera ponderar el ahorro de recursos públicos que esto comportaría, no puede olvidarse que entonces los poderes públicos estarían diferenciando entre alumnos a los que bastase esta forma de ayuda y aquellos que no tendrían más remedio que acogerse a la plena gratuidad, contribuyéndose a facilitar el acceso de sólo los primeros a unos centros eventualmente más costosos que quedarían económicamente vedados a los segundos. No resulta muy verosímil que esta diferencia de trato, con sus consecuencias, pudiera llegar a encajarse en los postulados del actual Estado social de Derecho, en el que el poder público debe emplear los recursos públicos para favorecer la igualdad de oportunidades en el ejercicio de los derechos fundamentales y no para consolidar y, aun eventualmente, incrementar diferencias, como podría suceder en el caso. Cabe, no obstante, continuar la reflexión sobre este punto y los con él conexos para tratar de llegar a propuestas más cercanas a las que vienen propiciándose en diversos sectores y se han defendido también por algunos de los participantes en el Seminario.

En cambio, en el ámbito de las enseñanzas no obligatorias ni declaradas gratuitas por la legislación básica, caben, desde luego, medidas de financiación distintas y complementarias de los conciertos, arbitrables por cualquiera de las técnicas mencionadas, a condición de que no se dirijan a financiar lo que formalmente deba ser financiado por concierto, y con las debidas cautelas ya señaladas que eviten, en cualquier caso, una aplicación de tal financiación que in-

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cumpla o contradiga la finalidad que la justifica. En este documento se atiende, sin embargo, principalmente a proponer soluciones para la educación obligatoria y la declarada en general gratuita.

3.4. Necesidad de acomodar más plenamente los conciertos al orden constitucional, subsanando sus importantes deficiencias La objetiva dificultad de sustituir el concierto por otras técnicas que pudieran estar libres de los defectos que lo aquejan, no disminuye la imperiosa necesidad de exigir su reforma, de modo que pueda cumplir verdaderamente sus objetivos legalmente declarados y ajustarse plenamente en su regulación al orden constitucional.

Los conciertos no están aportando realmente a los centros privados concertados la financiación del coste real promedio de la educación que ellos han de ofrecer gratuitamente, sino un porcentaje inferior al 60 % de los costes medios de los centros públicos del nivel educativo equivalente. Se deniegan o recortan conciertos a centros privados que cuentan con demanda efectiva de escolarización en ellos. Se dificulta que la operación de admisión de alumnos o de selección del profesorado se acomode lo mejor posible a su mejor funcionamiento conforme a su carácter propio y a su proyecto educativo. Se imponen reglas de organización y funcionamiento a los centros privados, que pueden dificultar, de modo injustificado, el ejercicio de los derechos y responsabilidades de dirección que corresponde a su titular y a quien él disponga en su libre organización.

Por otro lado, es cuestionable el llamado pago delegado del profesorado. Algunas Administraciones pretenden, en fin, imponer otras restricciones de la libertad escolar que, al igual que los aspectos mencionados, han generado, incluso, una sucesión de contenciosos judiciales.

Es explicable que, a pesar del crecimiento de la demanda que experimentan los centros concertados, como centros que, a pesar de todo, pueden mantener su especificidad privada o –lo que es lo mismo- de centros de iniciativa social y con una financiación pública, aunque recortada, crezca también la desazón y el desafecto hacia ellos, y se piense en movilizar a la sociedad a favor de otras soluciones alternativas que se imaginan libres de sus defectos.

La mayor o menor efectividad y rapidez, con que se consiga superar estos defectos e insuficiencias, algunos particularmente graves, dependerá, desde luego, de lo que se logre en el plano de la persuasión social y política de la opinión pú-

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blica que sustenta la voluntad del legislador básico y orgánico estatal. La realidad social y política actual española aconseja, para ello, centrar y unificar el esfuerzo en sanear y mejorar el sistema de conciertos, en vez de dividir las líneas y empeños de cuantos defienden la educación en libertad mediante la propuesta de alternativas de aún más improbable o imposible viabilidad real. Lo que políticamente no se pueda mejorar reformando la actual regulación legislativa de los conciertos, menos va a poder lograrse con otras técnicas que suscitan unos recelos y un rechazo en los sectores que menos valoran la importancia de la libertad escolar, que los conciertos, en sí, ya no provocan.

La conveniencia de partir de la técnica vigente de los conciertos vendría también subrayada por la importancia de intentar minimizar los cambios legislativos que haya de sufrir el sistema educativo, con la finalidad de alcanzar cuanto antes un pacto social y político lo más amplio posible sobre las líneas maestras que deben presidirlo de manera permanente y estable.

Finalmente, hay que advertir, por otro lado, que, no resultando probablemente compatible con el vigente sistema de derechos fundamentales la imposición de un sistema de financiación pública de la educación obligatorio para todos –con la consiguiente prohibición de que haya centros educativos “de pago” en el nivel o niveles a que se aplicase-, no podrá impedirse que, por bien que llegue a regularse la financiación pública de la educación obligatoria o, más ampliamente, de la legalmente gratuita, haya quienes no deseen participar de ella porque prefieran que sus hijos (o pupilos), aun con la importante carga que ello les suponga, se eduquen en centros que, por financiarse mediante los precios que libremente fijen –por no estar sujetos a ninguna obligación de excluirlos o limitarlos-, mantendrían evidentemente una mayor liber tad con respecto a la cuantía de sus costos, con cuanto ello pueda implicar en la búsqueda de una hipotética mayor calidad. Pero, si, con el respaldo de la gran mayoría de la sociedad, el sistema de financiación pública de la educación logra superar sus defectos e insuficiencias, se irá reduciendo, sin duda, la amplitud y relevancia social del sector de los que prefieran mantenerse al margen, porque disminuirán o tenderán a desaparecer las supuestas ventajas de calidad obtenibles con ello, evitándose así también la posible impresión de fractura social que probablemente tienda a favorecer la existencia, en un mismo nivel educativo institucional, de un significativo sector de centros escolares “de pago” obligatorio, junto al del conjunto de los gratuitos –públicos y privados concertados- que participan de la financiación pública.

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IV. MEDIDAS NECESARIAS PARA AJUSTAR LOS CONCIERTOS A SUS FINALIDADES CONSTITUCIONALES

4.1. Avanzar en la adecuada conceptuación teleológica de los conciertos 4.1.1. Es fundamental que el sistema de conciertos responda íntegramente en su justificación, y en todos los aspectos de su regulación y aplicación, a su condición de instrumento por el que el Poder público cumple su deber de financiar plenamente la enseñanza, constitucional o legalmente gratuita, en los centros escolares realmente elegidos por los padres o tutores de los educandos en razón de su identidad o de su carácter y proyecto escolar propios. Debe abandonarse definitivamente, por incompatible con nuestro orden constitucional, su concepción como instrumento compensatorio de los centros que acepten colaborar en la prestación de un servicio público propio de la Administración pública y del Gobierno de turno.

Aunque tan importantes como las proclamaciones de principios y fundamentos son las regulaciones concretas –la letra pequeña, como suele decirse-, a través de las cuales pueden vaciarse de sentido aquéllas o cambiarse progresivamente su significación, no debe cejarse en el empeño de situar adecuadamente los conciertos en el sistema educativo, jurídico, económico y social, de modo que se perciban cada vez más netamente por toda la sociedad y, sobre todo, por los gobernantes y administradores públicos, no como un medio de asociar a entidades privadas a la gestión de una tarea pública, de un servicio público que corresponde a los gobiernos correspondientes, en tanto que ellos no alcancen a prestarlo suficientemente para todos, sino como el instrumento que debe aplicar la Administración educativa para hacer posible que todos o los más que sea posible puedan ejercer en plenitud el derecho a la educación en libertad de sus hijos (o pupilos), al menos en cuanto a la educación básica y obligatoria, declarada gratuita. Por tanto, no como medio de homologar a los centros privados que se concierten con los centros públicos en cuanto públicos, sino como medio de hacer posible la máxima expansión posible de la libertad escolar en nuestra sociedad plural, para que todos, o los más, puedan encontrar el centro escolar que mejor sirva, según su buen saber y entender, a la educación básica obligatoria de los propios hijos, dentro, naturalmente, del cumplimiento por todos los centros de las normas mínimas que ha de establecer siempre el Estado para todos ellos, independientemente de su especificidad pública o privada.

Es evidente que la libertad de creación y dirección de centros docentes garantizada por el artículo 27.6 de la Constitución (interpretado de conformidad principalmente con el artículo 13 del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales), imprescindible para la adecuada satisfacción del derecho a la educación en libertad (artículo 27.1), no es compatible con la declaración de

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la educación escolar como un servicio público propio de las autoridades públicas, sea o no financiado por los recursos aportados al erario público por el conjunto de la colectividad social. La financiación pública no puede mudar en pública ninguna actividad, como la educación o la expresión de ideas, conocimientos e informaciones o actitudes, que son contenido esencial de la libertad de las personas, ni puede tratar de condicionarse con ella el sentido de su ejercicio dentro de la amplísima legitimidad que es propia de la sociedad abierta y plural.

4.1.2. En aras de la seguridad jurídica, es necesario que la legislación reconozca de modo explícito lo que ya puede desprenderse implícitamente del ordenamiento vigente: la existencia de un auténtico derecho subjetivo al concierto por parte de cuantos centros privados acrediten una demanda suficiente de plazas escolares y reunan a la vez las condiciones establecidas o se comprometan fiablemente a cumplirlas, aunque se trate de un derecho instrumental con respecto al derecho a la gratuidad de quienes los elijan en ejercicio de su derecho fundamental a la educación en libertad en un nivel declarado obligatorio o gratuito.

Es propio del concierto escolar el contratarse entre la Administración y un centro educativo y no comportar por sí mismo, en consecuencia, una relación de financiación directa al educando. Toda su justificación, sin embargo, es la propia de un contrato a favor de tercero, puesto que de lo que se trata finalmente es de satisfacer los derechos de los educandos y, concretamente, su derecho a la financiación de la gratuidad de los costes de la satisfacción de su derecho a la educación en libertad (en el centro que elijan en su nombre y para él sus padres o tutores) en todos los niveles educativos declarados obligatorios o gratuitos por la Constitución o la ley orgánica. La posición del centro concertado en el concierto es instrumental o fiduciaria, al servicio de estos derechos de los educandos que lo eligen. Lo que contrata con la Administración es que ésta le abonará los costos estandarizados que, de otro modo, habrían de satisfacerle los educandos o sus familias. Algo a lo que el centro tendrá derecho y, por tanto, derecho al concierto correspondiente, siempre que tenga alumnos o acredite poder efectivamente tenerlos por contar con las correspondientes peticiones, que son los auténticos titulares últimos del derecho a la financiación de la gratuidad.

4.2. Su adecuada dotación económica 4.2.1. Debe lograrse, ante todo, que los conciertos cumplan la finalidad que legalmente les justifica: cubrir la integridad de los gastos de los centros privados concertados, de modo que financien efectivamente su gratuidad.

Las exigencias contenidas en el artículo 117 de la LOE deben hacerse efecti-

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vas, de modo que la financiación pública de la gratuidad de la educación escolar obligatoria comprometida con los conciertos sea una realidad.

Como es bien conocido y se ha recordado en el Seminario, estamos lejos de esa realidad. En Cataluña se ha reconocido así en el Pacto por la educación, y quienes detentan allí el gobierno autonómico se han comprometido a que la financiación pública cubra de verdad los gastos reales, aunque sea, obviamente, de forma estandarizada. La misma LOE, en su disposición adicional vigesimonovena, obliga a que, dentro de los primeros cinco años de su aplicación, se proceda “a la fijación de los importes de los módulos económicos establecidos, de acuerdo con el artículo 117, en función de la implantación de las enseñanzas que ordena” la misma Ley, y que, a tal efecto, “en el seno de la Conferencia Sectorial se constituirá una comisión, en la que participarán las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el ámbito de la enseñanza privada concertada, para el estudio de la cuantía de los módulos de concierto que valore el coste total de la impartición de las enseñanzas en condiciones de gratuidad”.

Mientras este objetivo no se alcance, todo el sistema seguirá viciado en la raíz y se estará haciendo una aplicación, en realidad antijurídica, de lo dispuesto por el ordenamiento.

4.2.2. El montante económico de los conciertos requiere una estandarización de costes, común a los centros públicos y privados del mismo nivel educativo y similar zona territorial, que tenga en cuenta, asimismo, los adicionales que comporte la escolarización de alumnos con necesidades especiales de apoyo.

Es cierto que la financiación pública no favorece por sí misma la posibilidad de diferencias que es propia de la libertad y de la búsqueda de la calidad. Son difíciles las diferencias que no se traduzcan en costes distintos; no son, sin embargo, imposibles, y, además, como se dirá más abajo, la financiación pública no es incompatible con complementos de financiación privada no lucrativos ni condicionantes del alumnado. Y no cabe olvidar, por otro lado, que la financiación pública sienta bases imprescindibles para que grandes partes de la sociedad puedan participar y beneficiarse de importantes empeños por la calidad que la misma financiación pública, por lo demás, en realidad no impide.

La financiación pública requiere un cálculo normalizado o estandarizado de costes, que no es tan difícil llevar a cabo, pero que debe tener en cuenta el diverso coste de los factores, según el nivel educativo de que se trate y según las cir-

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cunstancias del centro. No hay razón, en principio, para que los costes deban ser distintos en razón de la naturaleza pública o privada del centro y si la hubiera, no debería haber ningún problema para que se explicitara y calculara debidamente, de modo objetivo. Obviamente, la adecuada calidad de la educación deberá llevar a fijar unos costes globales medios por unidad o/y alumno que permitan a todos los centros atender a esa educación debidamente. Incluyendo cuanto sea económicamente computable como auténtico coste, sin excluir, por tanto, los de amortización.

Ni que decir tiene, y la LOE lo recoge claramente, que el adecuado cálculo y determinación de montantes habrá de incluir la previsión de los costes adicionales que implique la escolarización de alumnos con necesidades específicas de apoyo, según la naturaleza de éste, sin distinciones tampoco según la naturaleza pública o privada del centro.

4.2.3. Las consignaciones presupuestarias han de asegurar prioritariamente el derecho a la gratuidad de la enseñanza declarada legalmente gratuita y en condiciones de paridad de trato entre centros públicos y privados concertados. Si, excepcionalmente, ello no fuera posible en algún momento, se deberá autorizar a unos y otros centros, manteniendo la paridad de trato, a percibir de los padres o tutores las aportaciones complementarias necesarias, tasadas en razón de su nivel de renta familiar, reduciéndose las asignaciones de fondos públicos en igual medida.

El deber de instrumentar la gratuidad de la educación obligatoria en régimen de libertad es uno de los pocos deberes de implicaciones financieras públicas que están establecidos directa y expresamente por la Constitución, junto a los implícitos derivados de la necesidad de establecer las instituciones constitucionales y garantizar la seguridad interior y exterior. Deberes de financiación de necesidades o de derechos individuales tan claros como el del artículo 27.4 de la Constitución, sólo se encontrarán en el artículo 119 con respecto a la gratuidad de la justicia respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar.

En consecuencia, difícilmente podrán exonerarse legítimamente los poderes públicos competentes de asignar en los presupuestos anuales las dotaciones suficientes para cubrir la financiación pública de la gratuidad de cuantos la requieran para la educación básica obligatoria. Esto atañe ahora las Comunidades Autónomas, si bien no cabe olvidar la comunicación financiera constitucional que coloca siempre en la base del sistema al Estado, a cuyo poder legislativo la LOE otorga aquí, además, una particular responsabilidad.

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Si, excepcionalmente, no alcanzaran verdaderamente en algún momento los recursos públicos para cumplir ese deber constitucional, tras darle la prioridad obligada con respecto a otros gastos públicos, incluidos los relativos a la financiación del resto del sistema educativo, las reducciones de la cobertura financiera pública de la gratuidad deberán aplicarse por igual a los centros públicos y a los privados concertados, pues hay que recordar de nuevo que no son los centros sino los educandos sus destinatarios últimos, y que el principio de paridad de trato impedirá discriminarlos en razón de que elijan unos u otros tipos de centros. Deberán arbitrarse, en consecuencia, en tal excepcional hipótesis, las normas que limiten dicha cobertura financiera en razón del nivel de la renta familiar del educando, autorizando a los centros públicos y privados concertados a percibir de los padres o tutores las cuotas o contribuciones complementarias necesarias, debidamente tasadas, de modo que pueda alcanzarse la completa cobertura de los costes estandarizados.

4.2.4. La financiación pública de la gratuidad en los centros concertados no puede impedir que estos destinen a su sostenimiento y mejora –y lo mismo cabría decir respecto de los centros públicos- recursos adicionales que obtengan de cualquiera que desee libre y voluntariamente contribuir a ello, incluidos los padres o tutores de los alumnos, antiguos alumnos, fundaciones, etc., con la única condición de que ello no se traduzca en diferencias de trato respecto de su alumnado real o potencial.

Ninguna razón podría justificar imponer a los centros educativos, privados o públicos, beneficiarios de la financiación pública de la gratuidad, una prohibición de recibir donaciones, legados o aportaciones económicas de cualquier tipo. La única condición debe ser que con ello no se altere en modo alguno, directo ni indirecto, la efectividad de su gratuidad para todos los alumnos actuales o potenciales y la igualdad de su trato escolar. Ni los alumnos ni sus padres deben resultar obligados a colaborar con aportaciones económicas, fuera de su libérrima voluntad de contribuir al asentamiento y mejora de un centro educativo con el que libremente se identifican y consideran bueno para sus hijos y los de los demás, y, en suma, para la sociedad.

La colaboración privada no lucrativa debe poder ser así un modo de complementar recursos en orden a obtener mejores resultados de calidad. Es una consecuencia elemental de la libertad y del derecho de propiedad que la Constitución garantiza.

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4.2.5. En los niveles educativos no obligatorios ni gratuitos deben arbitrarse medios adecuados para dirigir la financiación pública, total o parcial, que sea necesaria, a los educandos que realmente la necesiten, sin discriminarlos por elegir centros públicos o privados que reúnan las condiciones mínimas establecidas para todos por la ley. ello podrá hacerse mediante conciertos singulares, subvenciones, becas, bonos o préstamos especiales, en razón de la situación económica familiar o personal del alumno, y los recursos públicos correspondientes sólo podrán aplicarse a los centros que acepten limitar sus precios para este tipo de enseñanzas del modo que se determine, cuando sea necesario para asegurar el adecuado cumplimiento de su finalidad.

Con respecto a los niveles educativos no obligatorios ni gratuitos, el derecho a la educación en libertad en condiciones de igualdad debe llevar, en efecto, a que la legalidad arbitre los medios adecuados para que la financiación total o parcial de los puestos escolares se dirija a los educandos que realmente lo necesiten –y, en su caso, además lo merezcan-, sin discriminarlos en razón de su elección de centros públicos o privados, con tal de que éstos se sometan a las normas generales mínimas establecidas por la Ley Orgánica para todos los centros del correspondiente nivel y tipo de enseñanza, sin atención a su especificidad pública o privada.

No tiene justificación que los centros públicos de todo tipo sean totalmente o en buena medida gratuitos para todos, por financiarse con fondos públicos con independencia del nivel económico de los alumnos, mientras que los centros privados corren a cargo de sus alumnos, cualquiera que sea también su nivel económico. Los fondos públicos deben tratar por igual a los educandos que ejercen su derecho fundamental a la educación en libertad, y la única razón que puede justificar la diferencia en la asignación habrá de ser la situación económica personal o familiar de cada educando o, en los estudios no generalizados sino condicionados a la aptitud, el mérito y la capacidad.

Hay que tener, en fin, en cuenta el hecho real de que, en muchos casos, quienes han podido cursar la enseñanza obligatoria en un centro de iniciativa social no pueden luego continuar en él el bachillerato u otras enseñanzas medias postobligatorias, o sólo pueden hacerlo con ímprobo esfuerzo, por no estar previsto ningún sistema de financiación pública, siquiera parcial, de esos niveles, mientras que, en cambio, su seguimiento en centros públicos resulta total o casi totalmente gratuito, cualquiera que sea la necesidad que de ello tenga el alumno y su familia. Debe acabarse cuanto antes con esta injusta situación.

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Debe advertirse nuevamente que, lógicamente, los centros de cualquier tipo que acaben siendo receptores de los fondos públicos destinados a los educandos de que se trate, deberán aceptar limitaciones en sus niveles de precios, si ello es necesario para asegurar razonablemente que esa financiación pública alcance su finalidad. En la medida, además, de que el volumen de los fondos públicos de que participen lleve a aplicar a los centros correspondientes el concepto constitucional de “sostenidos con fondos públicos”, habrán de aceptar algunas reglas sobre la intervención de profesores, padres o/y alumnos en su control y gestión, aunque sean privados y con independencia del régimen específico que es propio de los centros públicos.

4.3. Reforzamiento de la libertad escolar 4.3.1. Debe reducirse la densidad de la regulacion actual, organizativa y funcional, de los centros concertados, en beneficio de su libertad constitucional para ofertar, instrumentar y garantizar legítimos proyectos educativos diversos, dentro de las normas mínimas que los poderes públicos deben establecer para todos los centros escolares del mismo nivel y modalidad de educación, condicionando a su cumplimiento la autorización de los privados.

La financiación pública de la educación debe contribuir a la expansión de la libertad en la educación y no a su restricción. La calidad educativa y el necesario ajuste entre aspiraciones de los padres para sus hijos y respuestas escolares requieren un sistema que confíe en la libertad y el pluralismo y que no trate de encorsetar a los centros con regulaciones innecesarias y perjudicialmente densas, que limiten injustificadamente su libertad y su capacidad de adecuarse a lo que se les demanda. En ningún caso se justifica que con la financiación pública trate de imponerse a los centros privados la organización o el sistema de funcionamiento que puede ser adecuado y aun exigible a los públicos.

En realidad, no hay razón para imponer a los centros concertados reglas de organización y funcionamiento que no se imponen a los demás centros privados, salvo en cuanto haga referencia a la obligación de justificar adecuadamente su régimen económico y el buen fin de los recursos públicos por ellos percibidos, además de lo que precisaremos en la conclusión siguiente.

4.3.2. Por imperativo constitucional, los centros concertados deben contar con medios organizativos o funcionales por los que profesores, padres y, en su caso, alumnos puedan intervenir de alguna manera razonable, acorde a su papel, en el proceso educativo escolar y en su con-

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trol y gestión, pero la ley debe garantizar lo más posible la libertad de su titular para, con su dirección, poder cumplir con eficacia sus compromisos con todos y cada uno de quienes componen la comunidad escolar, conforme al proyecto ofertado y al carácter propio con que el mismo titular conforme el centro.

Ciertamente, por imperativo constitucional (artículo 27.7 de la Constitución), la regulación por Ley Orgánica de los centros concertados deberá obligarles a contar con algún medio organizativo o funcional que haga realidad el derecho de profesores, padres y, en su caso, alumnos a intervenir, de alguna manera, en su control y gestión. La Ley debería limitarse a exigir unos requisitos mínimos y vinculados, de modo razonable, al papel que en el proceso educativo escolar corresponda a las distintas personas que componen la llamada comunidad escolar que se forma en todo centro, respetando en la mayor medida posible la libertad organizativa y reguladora del titular de cada centro, de modo que tenga la máxima libertad para conformarlo y dirigirlo según el carácter y el proyecto educativo elegidos, con los que toda la comunidad escolar y cada uno de sus componentes quedarán obviamente vinculados. Es muy importante, para la calidad de los centros, que quede bien definida y salvaguardada la responsabilidad de quien deba asegurar el cumplimiento del compromiso de todos y de cada uno con el carácter y proyecto educativo del centro. Y hay que recordar que el Tribunal Constitucional ha afirmado este derecho a la dirección por el titular del centro como contenido en artículo 27.6 de la Constitución, debidamente interpretado conforme al artículo 13 del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales (STC 77/1985, sobre la LODE, FJ 20).

4.3.3. La cogestión y la autogestión de los centros privados concertados sólo pueden ser legítimas cuando sus creadores hayan optado libremente por ellas, incluyéndolas en su carácter propio y en su proyecto educativo. El régimen legal que se aplique de manera general a los centros privados concertados no puede imponerles modos de organización o funcionamiento por los que, marginándose la responsabilidad decisoria del titular y de la dirección constituida en la forma por él dispuesta, pueda imponer de cualquier forma sus criterios y preferencias a los demás una mayoría de la comunidad escolar, siempre contingente y cambiante.

La cogestión y la autogestión son legítimas opciones organizativas de los centros escolares privados, que corresponde adoptar a quienes los creen y exclusivamente a ellos, quienes acudirán así, bajo su responsabilidad, al encuentro de quienes libremente puedan desear ese tipo de centros para la educación de sus hijos (o de ellos mismos, si se trata de mayores, lo que ya nos llevarían fue-

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ra, en principio, del ámbito de la educación básica obligatoria) y corriendo el consiguiente riesgo, en su caso, de no encontrar demanda real que atender.

Pero nadie debe poder imponer esos modelos a ningún otro centro, pues ello atenta, en el caso de los centros privados, a la libertad de su conformación por sus creadores y al espacio que deben tener reconocido, en consecuencia, para implantar el sistema de dirección que estimen pertinente para poder responder de sus compromisos educativos con cuantos opten por el centro como profesores o alumnos y padres de estos.

Cada uno de los miembros de la comunidad escolar tiene derecho a la aplicación del carácter y del proyecto educativo propios del centro ofertados en su día, y a exigirlo a quienes, según uno y otro, corresponda su dirección, sin que ninguna mayoría de componentes de la comunidad escolar –siempre, por lo demás, contingente y cambiante- pueda tener legitimidad alguna para sustituir a la dirección establecida por el titular para el centro.

El estatuto jurídico de los centros concertados –su regulación legal- debería irse acercando a estos principios, modificándose la LODE y, en su caso, la LOE, en esta dirección, eliminándose, en consecuencia, las imposiciones de signo cogestionario que la normativa, sobre todo de la LODE, aún les impone.

4.3.4. La admisión de alumnos corresponde a cada centro, particularmente si es privado, aunque sea concertado, y si bien debe excluirse en ella cualquier diferencia de trato injustificada y, por consiguiente, constitutiva de discriminación conforme a la convención de la UNESCO de 1960, debe poder determinarse, en todo caso, entre otras causas legítimas, por la identificación de los candidatos y sus padres o tutores con el carácter y el proyecto educativo del centro y la fiabilidad de su compromiso de activa incorporación al mismo.

Está claro que, como han reconocido muchas veces los tribunales y resulta de la propia libertad constitucional del titular de cada centro para su conformación y dirección, la admisión del alumnado es algo propio de cada centro, del órgano u órganos que se determine en la organización dispuesta por su titular. Ello ha de ser así particularmente en los centros privados, independientemente de que en los centros públicos pueda ser aceptable un régimen de admisión más concentrado en la Administración educativa para todos o algunos de ellos.

Ningún centro podrá practicar la admisión del alumnado incurriendo en ninguna de las diferencias de trato que la Convención de la UNESCO de 1960 define

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como discriminación en la esfera educativa.

Entre las causas legítimas de diferenciación de los candidatos a ser alumnos de un centro, en orden a decidir sobre su admisión o inadmisión o a la preferencia en su admisión con respecto a otros, los centros privados concertados deben poder aplicar en todo caso la identificación de los candidatos –a través de sus padres o tutores- con el carácter y el proyecto educativos del centro y la fiabilidad del compromiso de su integración en el centro mediante el correspondiente “contrato educativo”. La legítima apreciación de estos factores es necesaria para asegurar lo mejor posible la adecuada atención escolar de cada alumno admitido, y de todos los demás que con él formen parten de la misma comunidad escolar, constituyendo, por tanto, una medida adecuada y proporcionada al servicio del compromiso del centro con todos los que se vinculan a él.

4.3.5. La selección del profesorado de cada centro no gubernamental corresponde a su titular y a los órganos directivos que él determine, y deberá garantizarse que en ella pueda tenerse en cuenta de modo determinante, junto a la idoneidad profesional, la identificación de los candidatos con el carácter y proyecto educativos del centro y la fiabilidad del compromiso de su plena integración en él.

Aunque estas conclusiones no pretenden ser exhaustivas en cuanto a las condiciones que deben ir consiguiéndose para que los conciertos cumplan bien con su fin, es conveniente añadir que también debe poder seleccionarse el profesorado de los centros concertados por quienes respondan de su dirección, de modo que se garantice, en lo posible, no sólo la mejor idoneidad profesional, sino también una adecuada identificación de los candidatos con el carácter y el proyecto educativos del centro y la fiabilidad del compromiso de su plena integración en él. Es sabida la importancia de que el profesorado sienta el centro como el cauce deseable para el despliegue de su libertad docente.

4.4. Una programación escolar al servicio del derecho a la educación en libertad de todos en igualdad La programación de puestos escolares gratuitos debe realizarse por la administración educativa con participación efectiva de todos los sectores afectados, tratando de que la disponibilidad efectiva de centros y unidades escolares financiados con fondos públicos se adecúe lo más posible a la demanda real de los padres (o tutores) para sus hijos (y pupilos), sin primar ni postergar a unos u otros centros por el hecho de ser públicos, concertados o concertables.

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El sistema debe caminar hacia la eliminación de status quo inamovibles entre la llamada red pública y la red concertada de centros. El objetivo ha de ser que la oferta escolar se adapte del modo más pleno posible –aun contando con el tiempo que los cambios requieren- a las reales demandas de las familias, debiendo los poderes públicos adoptar todas las medidas apropiadas para el ajuste, en orden al mejor servicio al derecho a la educación en libertad de todos o de los más.

La Administración educativa debe cuidar la programación educativa para que cada año haya la disponibilidad de centros y unidades que mejor responda a la demanda social efectiva. Ello requiere estudiar las tendencias y los medios disponibles y propiciar las medidas necesarias, sin proteger ni favorecer en más o en menos a unos u otros centros públicos o privados, aunque, desde luego, teniendo en cuenta la necesidad de atender todos los derechos e intereses legítimos en juego, en su diversa escala de importancia y prioridad.

Qué duda cabe de que el cumplimiento del mandato constitucional de que esa programación se haga “con participación efectiva de todos los sectores afectados” (artículo 27.5) habrá de contribuir a la correcta información de la Administración y al acierto de sus decisiones al respecto, sin desconocer ninguno de los derechos que resulten afectados.

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V. CONCLUSIONES FINALES

5.1. Introducción En nuestro país, el gradual proceso de consolidación de un sistema jurídico-político basado en la garantía de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos no ha ido acompañado del reconocimiento eficaz del derecho de todos a la educación en un marco de libertad, de acuerdo con los principios proclamados en la Constitución de 1978.

A pesar de los cambios que se han ido introduciendo en el régimen de financiación pública de la enseñanza, las sucesivas leyes orgánicas no han logrado que nuestro sistema educativo responda adecuadamente a su finalidad primera, que no es otra que garantizar el libre acceso de todos los ciudadanos a la educación básica y gratuita, en un contexto de libre pluralidad de ofertas educativas y en condiciones de igualdad.

El Seminario sobre Financiación Pública de la Enseñanza ha hecho un análisis crítico de la situación de este aspecto básico de nuestro sistema educativo desde el punto de vista de los principios proclamados en el artículo 27 de la Constitución, y ha propuesto unas líneas de actuación cuya aplicación podría corregir los defectos del actual modelo de financiación de la enseñanza en España y asegurar el logro de sus finalidades.

5.2. Resumen de conclusiones He aquí una breve síntesis de las conclusiones del trabajo realizado: A) Imperativos constitucionales relativos a la financiación pública de la enseñanza A.1. La Constitución Española proclama el derecho de todos a la educación en el marco propio de la libertad de enseñanza, es decir, garantiza el derecho a la educación en libertad, lo cual supone favorecer de modo eficaz el ejercicio de la libertad de creación y dirección de centros docentes, en el respeto a los principios constitucionales (CE 27.1 y 6; LODE 21.1).

A.2. Todos los ciudadanos han de poder acceder libremente a la educación obligatoria, sin que su situación económica les impida ejercer su libertar de elección. Ello exige que los poderes públicos aseguren la gratuidad plena de la educación básica, mediante un sistema de financiación que evite discriminaciones

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51

por razón del tipo de centro elegido, y garantice así el ejercicio del derecho de todos a una educación conforme a sus preferencias y convicciones (CE 27.1-3-4).

A.3. Todos los ciudadanos han de gozar de las mismas oportunidades para acceder libremente a las enseñanzas postobligatorias, tanto si son ofrecidas por los centros docentes creados por los poderes públicos como si las imparten los centros creados por la iniciativa social. Las administraciones educativas deben velar para que quienes carezcan de los recursos económicos necesarios para ejercer su derecho a la educación, tampoco sean discriminados en el acceso a las enseñanzas postobligatorias y en la libertad de elección de centro educativo (CE, 9.2 y 27.9).

A.4. La financiación pública de la enseñanza impartida por los centros privados no debe comportar limitación alguna que impida o dificulte, de manera injustificada, el ejercicio del derecho a la dirección de los mismos y la oferta de un carácter propio y proyecto educativo que facilite a los padres el ejercicio de su derecho preferente a escoger el tipo de educación que desean para sus hijos (CE, 27.6 y LOE, 115).

A.5. Estos imperativos constitucionales relativos a la financiación pública de la enseñanza deben ser interpretados y aplicados de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los Tratados y Acuerdos Internacionales sobre las mismas materias ratificados por España (CE, 10.2).

B) Diversidad de formas de garantizar la financiación pública de la enseñanza B.1. La financiación pública de la enseñanza puede llevarse a la práctica de formas diversas, todas ellas encaminadas a la consecución de los fines que se persiguen. Los instrumentos analizados en el trabajo realizado en el Seminario han sido el cheque o bono escolar, la subvención, las desgravaciones o beneficios fiscales y los conciertos educativos.

B.2. Con el cheque o bono escolar se pretende que la financiación pública la reciba directamente la familia para aplicarla al centro educativo de su elección. A tal fin, la Administración educativa pone a su disposición una determinada cantidad de dinero con la que podrá cubrir total o parcialmente los costes del puesto escolar en cualquiera de los centros reconocidos en el sistema.

Quienes defienden esta forma de financiación de la enseñanza consideran que con ello se fomentaría la autonomía y la libertad de los centros escolares a la hora de competir en calidad.

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FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA ENSEÑANZA

B.3. En cambio, la subvención se destinaría a los centros privados o de iniciativa social en razón del servicio de interés general que prestan a la sociedad y a las familias. La subvención a los centros permitiría la gratuidad total o parcial de las enseñanzas impartidas, y supondría la imposición de determinadas condiciones a los centros subvencionados.

El régimen de subvenciones a los centros privados ya fue experimentado en España como ayuda social al ejercicio del derecho a la educación en libertad.

B.4. Las desgravaciones o bonificaciones fiscales a las familias que tienen hijos en edad escolar facilitarían la gestión administrativa de la financiación pública de la enseñanza, pero este sistema no sería aplicable al sector de la sociedad que, por el motivo que sea, no paga impuestos o no paga los impuestos suficientes para que los costes de la educación puedan ser cubiertos a través de una bonificación fiscal.

B.5. Con el nombre de concierto escolar se alude a una forma jurídica de tipo contractual por la que la Administración educativa se obliga a financiar total o parcialmente un número determinado de unidades (aulas) o plazas escolares bajo ciertas condiciones, con el fin de financiar los costes de la enseñanza correspondientes a los alumnos que las ocupan.

Si el régimen de conciertos escolares fuera adecuadamente regulado, no cabe duda de que lograría las finalidades que teóricamente se propone, pero las deficiencias que ha mostrado hasta el presente han motivado numerosas intervenciones de los Tribunales de Justicia y el malestar en las familias y los centros escolares a los cuales el régimen de conciertos pretende servir.

B.6. En principio, cualquier forma de financiación pública de la enseñanza podía ser aplicable si con ella se lograran las finalidades que la justifican, cuya garantía siempre requerirá cierta regulación específica. Estas finalidades son las siguientes: En primer lugar, la garantía de gratuidad total y real de la educación básica y la gratuidad total o parcial de las enseñanzas postobligatorias en cualquier centro, público o privado, que tenga la autorización correspondiente, en un marco de total respeto a la libertad de elección de centro por parte de los padres y a la igualdad de trato financiero a todos los centros, sin distinción por razón de su titularidad (CE, 27.4 y 9), y sin que al titular del centro se le imponga una carga económica que corresponde a la Administración.

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En segundo lugar, la garantía del derecho de profesores, padres y, en su caso, alumnos, a intervenir en el control y gestión de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos (CE, 27.7).

En tercer lugar, la garantía del libre ejercicio del derecho de los titulares de los centros privados a la dirección de los mismos y a la oferta de un tipo de educación que sea objeto de la correspondiente demanda social (CE 27.6).

B.7. El régimen de conciertos escolares, ya previsto en la Ley General de Educación de 1970, viene aplicándose en España desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE), de 1985.

A pesar de sus evidentes defectos, el régimen de conciertos ha permitido conjugar la complementariedad del sector público y del sector privado de la educación escolar, asegurando el derecho a la educación en libertad a muchísimos ciudadanos, que de otro modo no habrían podido elegir centros distintos de los creados por los poderes públicos. Por ello, en la actualidad no parecería prudente tratar de sustituirlo por otra forma de financiación de la enseñanza, que añadiría un nuevo factor de inestabilidad en nuestro sistema educativo, ya excesivamente maltratado por los continuos cambios de legislación.

B.8. No obstante, es totalmente necesario adoptar las medidas necesarias para lograr que el régimen de conciertos logre eficazmente y de modo satisfactorio las finalidades que lo justifican.

La adopción de estas medidas requerirá aceptar que el régimen de conciertos no es un instrumento para tratar a los centros privados concertados como subsidiarios de los centros de titularidad pública y cuya oferta educativa no podría diferenciarse, organizativa ni funcionalmente, de la propia de los centros públicos. Este modo de concebir el régimen de conciertos ignora el fundamento constitucional y la razón de ser de la iniciativa social en el campo educativo y deja sin sentido la libertad de los padres a elegir el centro escolar que consideren más adecuado para sus hijos.

C) Medidas necesarias para adecuar el régimen de conciertos a las finalidades que lo justifican C.1. Finalidad del régimen de conciertos. En las enseñanzas obligatorias y en las que han sido declaradas gratuitas por la Ley, el régimen de conciertos debe

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ser el instrumento idóneo con el que los poderes públicos cumplan la obligación de financiar plenamente la educación básica y las otras enseñanzas declaradas gratuitas en todos los centros escolares realmente escogidos por los padres o tutores en razón de su identidad (carácter propio) y de su proyecto educativo.

Todo centro educativo debidamente autorizado presta un servicio esencial a la sociedad y, en ningún caso, el acceso de un centro privado al régimen de conciertos con la Administración educativa lo convierte en parte de la Administración ni en prestador de un servicio público cuyo ejercicio correspondería supuestamente a las Administraciones públicas.

C.2. Acceso al régimen de conciertos. El concierto establece una relación contractual entre la Administración educativa y el titular del centro privado, con la exclusiva finalidad de garantizar el derecho de las familias a la educación gratuita de sus hijos en el centro libremente elegido.

Por ello, el derecho de las familias que han matriculado a sus hijos en un centro privado concertado, o expresan su voluntad de matricularlos en él si accede al concierto, en términos de demanda razonablemente suficiente, conlleva que éste tenga derecho a acceder al régimen de conciertos, ya que únicamente de este modo podrá ejercerse el derecho a la educación en libertad. El concierto con el centro privado que cumpla los requisitos establecidos es un mero instrumento al servicio exclusivo de los derechos de las familias y los educandos que lo eligen.

C.3. Dotación económica de los conciertos. Los módulos económicos del concierto educativo en las etapas del sistema educativo consideradas obligatorias o gratuitas, deben ser suficientes para cubrir la integridad de los gastos inherentes a la impartición de las enseñanzas curriculares establecidas por la Administración educativa, sin que el titular tenga que aportar fondos propios.

Estas enseñanzas deberán ser ofrecidas a las familias con carácter totalmente gratuito, y los centros privados concertados deberán disponer de los mismos recursos que la Administración pone a disposición de los centros docentes públicos del mismo entorno social para impartir las mismas enseñanzas. Por ello, el cálculo del montante económico de los conciertos requiere, como primer paso, una estandarización de los costes de la enseñanza, común a los centros públicos y a los privados concertados del mismo ámbito territorial y que imparten las mismas etapas educativas, amén de los costes adicionales requeridos

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para la escolarización del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, o de la situación especial del centro y su entorno.

Asimismo, requiere un estudio fiel del coste del puesto escolar, según parámetros objetivos.

C.4. Financiación complementaria. La financiación pública de la gratuidad en los centros públicos y privados concertados no puede impedir que éstos destinen a su sostenimiento y mejora recursos adicionales obtenidos de las personas que libre y voluntariamente deseen contribuir a ello, con la única condición de que estas aportaciones no comporten diferencias de ningún tipo respecto al alumnado.

Esta financiación complementaria será totalmente necesaria cuando el centro privado ofrezca a las familias un tipo de educación que vaya más allá de la transmisión de las enseñanzas curriculares que son objeto del concierto y, por ello, reciban financiación pública.

C.5. Financiación pública de las enseñanzas postobligatorias. La igualdad de trato a todos los ciudadanos en la tutela del ejercicio del derecho a la educación exige que las Administraciones educativas eviten todo tipo de discriminación en la financiación pública de las enseñanzas no obligatorias ni gratuitas, tanto si éstas se imparten en los centros públicos como si se imparten en los centros privados que reúnen los requisitos establecidos.

Por ello, los centros públicos y los centros privados que impartan enseñanzas financiadas con fondos públicos asegurarán que esta financiación redunde íntegramente en beneficio de los alumnos que la necesitan. En caso de insuficiencia de fondos públicos para garantizar la gratuidad de las enseñanzas, la Administración educativa deberá atender con preferencia a los alumnos que no dispongan de los recursos económicos necesarios para cubrir íntegramente su coste.

C.6. Fomento de la libertad escolar. Las Administraciones educativas deben facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos fundamentales en el ámbito de la educación, y en particular del derecho de toda persona física o jurídica a hacer una oferta educativa original en el respeto a los principios constitucionales, fomentando así el ejercicio del derecho de las familias a la libre elección del centro escolar que consideren más adecuado para sus hijos.

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FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA ENSEÑANZA

El acceso de un centro privado al régimen de conciertos en ningún caso debe comportar el sometimiento a normas que dificulten el ejercicio de la libertad escolar en lugar de favorecerla.

C.7. Dirección y participación. Todos los centros escolares sostenidos con fondos públicos deben contar con los órganos de participación que garanticen a los profesores, padres y, en su caso, alumnos la intervención en el control y la gestión del centro respectivo, de acuerdo con las finalidades de la educación escolar.

De igual modo, la regulación del régimen de conciertos debe garantizar el ejercicio del derecho a la dirección del centro escolar por parte de su titular, así como el cumplimiento de sus compromisos con todos y cada uno de los miembros de la comunidad educativa, en fidelidad al carácter propio del centro.

C.8. Admisión de alumnos. La regulación del proceso de admisión de alumnos en los centros escolares sostenidos con fondos públicos tiene por finalidad garantizar tanto el derecho de todos a la educación como la libertad de enseñanza, y a la vez impedir cualquier tipo de práctica que pueda constituir una discriminación conforme a la Convención de la UNESCO de 1960.

De acuerdo con este principio, el acceso de un centro privado al régimen de conciertos no puede de ningún modo limitar el ejercicio del derecho preferente de los padres a la libre elección de centro docente, y tampoco debe condicionar negativamente la facultad del titular del centro privado a organizarlo del modo que considere oportuno, para asegurar el cumplimiento efectivo de la oferta educativa definida en su carácter propio.

C.9. Selección del profesorado. La selección de los profesores que deben formar parte de la comunidad educativa de un centro privado concertado corresponde exclusivamente a la dirección del mismo. En los procesos de selección, el titular tendrá en cuenta no sólo la capacitación personal de los candidatos, de acuerdo con las normas en vigor, sino también su compromiso con el tipo de educación definido en el carácter propio del centro. Nada puede justificar que el acceso al régimen de conciertos comporte limitaciones al ejercicio de esta facultad de la dirección del centro privado.

C.10. Programación de la enseñanza. Al igual que el régimen de conciertos, la programación general de la enseñanza por parte de la Administración educativa competente no tiene otra finalidad que garantizar el ejercicio del derecho de todos a la educación en un marco libertad de enseñanza, como prescribe la Constitución.

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Por ello, en la programación de nuevas ofertas de plazas escolares en una zona geográfica determinada, la Administración educativa debe hacer lo posible para que la demanda real de plazas por parte de las familias sea debidamente atendida en su especificidad, tanto en los centros de titularidad pública como en los centros de iniciativa social, sin entender las necesidades de escolarización, por tanto, en un sentido meramente cuantitativo, ni vincularse arbitrariamente a proporciones de reparto predeterminadas o preexistentes entre uno y otro tipo de centros.

5.3. Conclusión final La bondad, la calidad y la eficacia de nuestro sistema educativo dependen directamente del grado en que éste logre que la diversidad de ofertas educativas haga posible el pleno desarrollo de la personalidad de todos los ciudadanos en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y las libertades fundamentales (CE, 27.2).

La financiación pública de la enseñanza y el régimen de conciertos, a través del cual esta financiación se lleva a la práctica en los centros creados por la iniciativa social, no son más que un instrumento al servicio de la bondad, la calidad y la eficacia del sistema educativo.

Los poderes públicos han de ponerse al servicio de los ciudadanos y garantizar, atender y promover el ejercicio de sus derechos y libertades en el ámbito de la educación. Cualquier proyecto político que anteponga “su modelo educativo” al ejercicio de tales derechos estará violentando la Constitución y dificultando el pluralismo, la libertad y la igualdad de los ciudadanos.

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ANEXO I. LISTADO DE PARTICIPANTES EN EL SEMINARIO SOBRE FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA ENSEÑANZA

Director del Seminario:

Moderador de reuniones:

Coordinador-Secretario de reuniones:

Manuel de Castro Barco Salesiano, Secretario General de “Escuelas Católicas” Fernando López Tapia Abogado, Asesor Jurídico de “Escuelas Católicas” Luis Centeno Caballero Abogado, Director del Depto.

Jurídico-Económico de “Escuelas Católicas”

1. Francisco Javier Agudo García Escolapio, Presidente de “Escuelas Católicas de la Comunidad de Madrid” 2. María del Puy Montaner Abasolo Religiosa de Jesús María (Ecónoma Provincial) 3. Francesc Ríu Rovira de Villar Salesiano, Fundación Don Bosco (Ex – Secretario General FSECC) 4. Isidro González Madroño Jesuita, Director General del Colegio “Nuestra Señora del Recuerdo” (Madrid) 5. José Manuel Díaz Lema Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Valladolid 6. José Luis Martínez López-Muñiz Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Valladolid 7. Teófilo González Vila Catedrático de Filosofía Profesor Universidad San Pablo-CEU 8. Manel J. Silva i Sánchez Abogado del Estado Miembro de la Comisión Ejecutiva Nacional de CiU

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9. José Mª Fernández Rodríguez Secretario Autonómico de “Escuelas Católicas de Andalucía” 10. Emilio Díaz Muñoz Secretario Autonómico de “Escuelas Católicas de la Comunidad de Madrid” 11. Miguel Ángel Sancho Gargallo Presidente de la Fundación Europea, Sociedad y Educación 12. Mercedes de Esteban Villar Vicepresidenta Fundación Europea Sociedad y Educación 13. Luis Álvarez Torres Clérigo San Viator Administrador de CONFER 14. José Antonio Poveda González Abogado, Director del Depto. Jurídico de “Escuelas Católicas de la Comunidad de Madrid” 15. Mikel Badiola González Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Deusto Abogado, Asesor Jurídico de “Kristau Eskola” de Euskadi 16. Pedro Irastorza Vacas Ingeniero Superior de Montes por la Universidad Politécnica de Madrid Ingeniero Técnico Forestal por la Universidad Politécnica de Madrid 17. Javier Restán Martínez Director General de Becas y Ayudas a la Educación Consejería de Educación, Comunidad Autónoma de Madrid 18. Eugenio Nasarre Goicoechea Licenciado en Derecho, Filosofía y Letras y Ciencias Políticas y Económicas Diputado Portavoz de Educación, Grupo Parlamentario Popular en el Congreso

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ANEXO II. REUNIONES MANTENIDAS EN EL MARCO DEL SEMINARIO SOBRE FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA ENSEÑANZA

1ª Reunión (25 de enero de 2007): Saludo y presentación de los miembros del Seminario, presentación de objetivos, propuesta de esquema y calendario de reuniones, presentación de un primer informe básico. Presentación de conclusiones del informe elaborado por UDC y por la Fundación Europea Sociedad y Educación.

2ª Reunión (14 de febrero de 2007): Ponencia “Análisis de modelos de internacionales de financiación: Canadá, Chile y Holanda”, a cargo de Dña. Patricia Villamor Manero, Doctora en Pedagogía (especialidad de Administración y Gestión Educativa), por la Facultad de Educación de la Universidad Complutense de Madrid. Profesora del Departamento de Teoría e Historia de la Educación de la Facultad de Educación-Centro de Formación del Profesorado, de la Universidad Complutense de Madrid.

Debate y conclusiones de la reunión.

3ª Reunión (8 de marzo de 2007): Ponencia “Estudio del régimen de conciertos: condicionantes, límites y propuestas de futuro”, a cargo de D. Mikel Badiola González, Abogado, Asesor Jurídico de Kristau Escola y Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Deusto.

Debate y conclusiones.

4ª Reunión (28 de marzo de 2007): Ponencia “Estudio del régimen de subvenciones y su aplicación en el ámbito de la enseñanza”, a cargo de D. Fernando Gasalla Montesinos, Socio Director de Ádeo Conexia, Consultoría Social (Director del Área de Formación).

5ª Reunión (25 de abril de 2007): Ponencia “Análisis de los sistemas de financiación directa a las familias: bono escolar, ayudas, etc.”, a cargo de D. Carlos Vidal Prado, Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) y Secretario General Adjunto de dicha Universidad.

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Debate y conclusiones.

6ª Reunión (6 de junio de 2007): Presentación de propuesta de conclusiones y propuestas.

Debate.

Aprobación de conclusiones y propuestas definitivas 7ª reunión (5 de septiembre de 2007): Presentación del borrador de Documento de conclusiones y propuestas Debate y aprobación del Documento final del Seminario

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ANEXO III. CUADRO COMPARATIVO POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS DEL MÓDULO DE CONCIERTOS EDUCATIVOS 2007

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2

1

27.184,62 3.700,04 5.543,62 36.428,28

27.184,62 3.700,04 5.543,62 36.428,28

37.129,71 3.700,04 6.235,83 47.065,58

37.129,71 3.700,04 6.235,83 47.065,58

CEUTA /MELILLA Ley 42/2006

43.415,43 8.336,29 7.954,38 59.706,10

La única partida publicada y comparable es la de O. G. La única partida publicada y comparable es la de O. G.

3º y 4º CURSO Salarios Per. Docente Gastos Variables Otros Gastos TOTAL 60.511,58 8.336,30 8.947,58 77.795,46

E.S.O. Maestros Licenciados Maestros Licenciados 1º y 2º CURSO Salarios Per. 32.621,52 34.043,07 47.284,85 49.737,83 Docente Gastos Variables 4.352,81 5.103,50 4.352,81 5.411,18 7.206,74 7.206,74 8.106,60 8.106,60 Otros Gastos 44.181,07 46.353,31 59.744,26 63.255,61 TOTAL

Salarios Per. Docente Gastos Variables Otros Gastos TOTAL

E. PRIMARIA

E. INFANTIL Salarios Per. Docente Gastos Variables Otros Gastos TOTAL

PGE Ley 42/2006 (MODULOS MÍNIMOS

9.656,76

8.768,76

6.793,44

6.793,44

49.841,83 8.348,39 8.300,35 66.490,57

38.453,52 4.359,13 7..520,27 50.332,92

32.072,06 3.705,41 5.784,93 41.562,40

32.072,06 3.705,41 5.784,93 41.562,40

BALEARES1 CANTABRIA Decreto Ley 18/2006 114-2007)

42.848,33 8.227,41 7.850,49 58.926,23

34.494,76 4.295,96 7.112,61 45.903,33

31.045,28 3.651,72 5.471,21 40.168,21

28.126,49 3.651,72 5.471,21 37.249,42

CASTILLA-LA MANCHA Ley 6/2006

8.114,87

7.352,13

5.655,48

5.655,48

65.305,08 13.275,43 9.382,13 87.962,64

52.572,59 8.741,42 8.500,30 69.814,31

50.157,01 4.557,30 7.045,62 61.759,93

44.584,01 3.672,21 7.045,62 55.301,84

CATALUÑA2 C.VALENCIANA Resolución Ley 11/2006 EDU/983/2007 (Para centros de 1 línea)

70

FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA ENSEÑANZA

3

40.209,24 4.471,06 7.554,15 52.234,45

47.218,06 8.255,63 8.337,84 63.811,53

E.S.O. 1º y 2º CURSO Salarios Per. Docente Gastos Variables Otros Gastos TOTAL

3º y 4º CURSO Salarios Per. Docente Gastos Variables Otros Gastos TOTAL 56.582,02 8.887,49 8.893,39 74.362,90

49.351,26 5.259,36 8.059,62 62.670,24

39.745,99 4.344,34 6.673,59 50.763,92

38.752,34 4.212,62 6.673,59 49.638,55

MADRID Ley 3/2006

(para 1 línea) (para 1 línea)

56.638,31 8.833,46 8.042,87 73.514,64

51.534,89 7.383,24 7.286,92 66.205,05

39.903,44 5.536,39 5.605,31 51.045,14

39.903,44 5.536,39 5.605,31 51.045,14

MURCIA Ley 13/2006 (del 1-09 a 31-12)

En el País Vasco no se distingue la partida de Gastos Variables

35.976,73 4.896,70 5.869,24 46.742,67

26.453,47 3.664,24 5.810,87 35.928,58

Salarios Per. Docente Gastos Variables Otros Gastos TOTAL

E. PRIMARIA

E. INFANTIL Salarios Per. Docente Gastos Variables Otros Gastos TOTAL

GALICIA Ley 14/2006

65.659,37 13.447,20 12.634,64 91.741,21

54.702,55 11.522,05 11.256,12 77.480,72

44.861,60 10.622,64 9.496,75 64.980,99

39.253,91 8.233,63 8.959,10 56.446,64

NAVARRA Ley Foral 17/2006

10.256,66 89.788,59

79.531,93

9.209,09 72.939,75

63.730,66

9.209,10 58.699,67

49.490,57

8.159,38 56.211,01

48.051,63

PAÍS VASCO3 Ley 9/2006

(para 1 línea)

56.047,71 8.388,72 9.303,89 73.740,32

46.017,46 4.380,19 8.429,41 58.827,06

40.942,00 3.723,31 6.484,17 51.149,48

37.896,73 3.723,31 6.484,17 48.104,21

LA RIOJA Ley 10/2006

31823