A SEGURANÇA PÚBLICA COMO DIREITO FUNDAMENTAL: PROPOSTA DE MODIFICAÇÃO DA ATUAÇÃO MINISTERIAL PARA A

João Santa Terra Júnior Doutorando em Direito Penal na Universidade de Salamanca (Espanha) Mestre em Direito Penal pela Faculdade de Direito do Largo São Francisco da Universidade de São Paulo (USP) Especializado em Direito Penal pela Escola Paulista da Magistratura do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) Professor de Direito Penal da Faculdade e Colégio Dom Bosco de Monte Aprazível (Faeca Dom Bosco) Promotor de Justiça do Estado de São Paulo, coordenador de Segurança Institucional do MPSP e subcoordenador do Comitê de Políticas de Segurança Institucional do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)

A SEGURANÇA PÚBLICA COMO DIREITO FUNDAMENTAL: PROPOSTA DE MODIFICAÇÃO DA ATUAÇÃO MINISTERIAL PARA A SUA TUTELA PUBLIC SECUrITy AS A FUNDAMENTAL rIghT: ProPoSAL To MoDIFy ThE PErForMANCE oF ThE PUBLIC ProSECUTor´S oFFICE For ITS ProTECTIoN LA SEgUrIDAD PúBLICA CoMo DErECho FUNDAMENTAL: ProPUESTA DE MoDIFICACIóN DE LA ACTUACIóN MINISTErIAL PArA SU TUTELA

Resumo: A aposição, pelo legislador constituinte originário, da segurança como um dos pilares dos direitos fundamentais do ser humano (artigo 5º, caput, da Constituição); a constatação de que a tutela desse direito fundamental reclama ações multifacetadas estatais, uma vez que as causas de suas lesões, bem como as mazelas delas decorrentes, são múltiplas; e a verificação de que os problemas sociais identificados na seara da segurança pública costumeiramente transbordam os limites geográficos de uma comarca, demandando atenção de distintos órgãos de execução ministeriais, são premissas a serem consideradas em prol da consagração do princípio constitucional da eficiência na prestação do serviço público, por meio de uma imprescindível mutação da atuação do Ministério Público.

Palavras-chaves: Segurança, direito fundamental, tutela constitucional, Ministério Público.

JoÃo SANTA TErrA JúNIor

47

Abstract: The insertion, by the original constituent legislator, of security as one of the pillars of the human being fundamental rights (article 5 of the Constitution); the finding that the protection of this fundamental right claims multifaceted state actions, since the causes of their injuries, as well as the resulting problems, are multiple; and the verification that the social problems identified in the area of public security usually overflow the geographic boundaries of a county, demanding attention from different enforcement agencies of the Public Prosecution Service, they are assumptions to be considered in favor of consecrating the constitutional principle of efficiency in the provision of public service, by means of a essential mutation in the performance of the Public Prosecution Service.

Keywords: Security, fundamental right, constitutional protection, Public Ministry.

48

Resumen: La colocación, por el legislador constituyente originario, de la seguridad como uno de los pilares de los derechos fundamentales del ser humano (artículo 5º de la Constitución); la constatación de que la tutela de ese derecho fundamental reclama acciones multifacetadas estatales, una vez que las causas de sus lesiones, así como las molestias de ellas derivadas, son múltiples; y la verificación de que los problemas sociales identificados en la mina de la seguridad pública habitualmente transbordan los límites geográficos de una Comarca, demandando atención de distintos órganos de ejecución ministeriales, son premisas a ser consideradas en pro de la eficiencia en la prestación del servicio público, por medio de una imprescindible mutación de la actuación del Ministerio Público.

Palabras clave: Seguridad, derecho fundamental, tutela constitucional, Ministerio Público.

rEvISTA Do MINISTérIo PúBLICo Do ESTADo DE goIáS

INTRODUÇÃO

o dever estatal de proteção aos interesses essenciais à manutenção da vida social digna, representada pelo concreto exercício de direitos inerentes ao ser humano, como à vida, à liberdade e à igualdade, é essencial à concepção atual de Estado e, no caso da república Federativa do Brasil, sedimenta-se nos alicerces da Democracia e do Direito, encontrando-se assegurado por todo ordenamento jurídico, em especial pelo plano constitucional.

Tal conclusão decorre exatamente da letra do texto da Lei Maior, uma vez que seria inócuo, desarrazoado e irracional, sem a consagração de garantias, proteções e segurança, estabelecer seus fundamentos de constituição estatais, artigo 1º da Constituição Federal de 1988 (CF/88); seus objetivos, artigo 3º; suas bases para as relações internacionais, artigo 4º (BrASIL, 1988); e, como pilar dos direitos fundamentais do ser humano, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.

Nesse contexto, Bismael Batista de Moraes (2008, p. 20) correlaciona a existência do Estado Democrático de Direito da república Federativa do Brasil com a preservação da garantia da liberdade e dos direitos à vida e à segurança, asseverando que, para o reconhecimento de um Estado com tais características, não se pode constatar o afastamento dos princípios jurídicos, das garantias fundamentais dos indivíduos e da coletividade (em especial a liberdade) ou dos direitos inerentes à pessoa humana, entre os quais sobressai, além da vida, a segurança, que corresponde a um dever do Estado, externado por todas as suas pessoas jurídico-políticas (União, estados, municípios e Distrito Federal).

A exata compreensão da natureza jurídica da segurança, portanto, é fundamental para a delimitação do raciocínio que sustentará a apresentação de um modelo diverso de atuação ministerial em prol da minimização dos vultuosos hodiernos danos constatados aos valores mais caros ao ser humano como consequência das práticas criminosas.

A SEGURANÇA COMO DIREITO FUNDAMENTAL DO SER HUMANO E AS MULTIFACETADAS ORIGENS DE SUAS VULNERABILIDADES

A aposição da segurança¹ no patamar de direito humano² e a sua alocação como objetivo existencial de um Estado já vêm instrumentalizadas desde a Declaração da virgínia, de 16 junho de 1776, em seu artigo 3º (ESTADoS UNIDoS DA AMérICA, 1776), da Declaração dos Direitos do homem e do Cidadão, de 26 de agosto de 1789, no artigo 2º (FrANÇA, 1789), e da Constituição Francesa pós-revolução, de 1793, que, em seu artigo 8º, estabeleceu que 1

“A origem etimológica da palavra ‘segurança’, do latim securus, aponta para um estado ou situação livre de perigo, sendo corrente entender-se segurança como sinónimo de ausência de perigo” (CAIADo, 2013, p. 31).

2 Luciano oliveira, em estudo pautado em resultados de pesquisas de campo, afirma ser a segurança um direito humano “meio esquecido” ou “no mínimo, pouco citado”: “Na verdade, tão raramente nos lembramos disso que seria o caso até de perguntar se algum dia ‘soubemos’ de tal coisa – isto é, que a segurança, a segurança pessoal, é um dos direitos humanos mais importantes e elementares” (oLIvEIrA, 2000, p. 244).

JoÃo SANTA TErrA JúNIor

49

“a segurança consiste na proteção que a sociedade concede a cada um de seus membros para a conservação de sua pessoa, direitos e propriedades” (FrANÇA, 1793). A Declaração Universal dos Direitos humanos, adotada e proclamada pela resolução 217 A (III) da Assembleia geral das Nações Unidas, em 10 de dezembro de 1948, também qualificava a segurança como um direito inerente ao ser humano no artigo 3º (orgANIZAÇÃo DAS NAÇÕES UNIDAS, 1948).

Disposições normativas expressas encontram-se em nossa Constituição revelando a correção do raciocínio acima empregado. Tamanha foi a preocupação do constituinte originário de 1988 com a outorga da base normativa imprescindível à proteção dos bens e fundamentos reveladores do Estado Democrático de Direito que, repetindo a sistemática dos textos anteriores³, erigiu a segurança à categoria de direito e garantia fundamental, no caput do artigo 5º (BrASIL, 1988).

Explica José Afonso da Silva (2002, p. 753) que “na teoria jurídica a palavra ‘segurança’ assume o sentido geral de garantia, proteção, estabilidade de situação ou pessoa em vários campos, dependente do adjetivo que a qualifica”. Nesse contexto, nossa atual Constituição utiliza, de modo expresso, o termo segurança em inúmeras oportunidades, objetivando resguardo dos mais diversos interesses públicos e individuais (segurança é empregada, além do artigo 5º, caput, vinte e cinco vezes, e em outra reservada ao termo insegurança)4.

50

Contudo, a obrigação de ação estatal de concessão de proteção em face de condutas de terceiros, ou de contenção das suas próprias atividades para não lesão aos direitos fundamentais, não é constatada somente nos dispositivos constitucionais em que há o emprego do termo “segurança”, sendo uma decorrência de toda a sistemática de outorga dos direitos e das garantias individuais e coletivas.

A segurança deve ser vista, portanto, a partir de uma visão macro normativa, como o conjunto de medidas a serem empreendidas para a proteção do “organismo estatal” (segurança orgânico-institucional), focadas no resguardo dos elementos essenciais à sua existência, ou seja, do seu povo, do seu território e da sua soberania, bem como dos seus princípios fundamentais e dos seus objetivos constitutivos. Nessa órbita, distintas fontes de ameaças e lesões podem ser identificadas, correlacionadas a variáveis objetos de proteção, concretizadas por diversas formas de execução e que, assim, demandam tutelas e atuações estatais específicas como meios de outorga de maior efetividade assecuratória. Nesse contexto é que se fala na identificação de modalidades de segurança, como a segurança jurídica, ³ A Constituição de 1824, no seu artigo 179, trazia a “segurança individual” como um dos pilares de garantia dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros (BrASIL, 1824), mesma expressão empregada no artigo 72, da Constituição de 1891, na sua Seção II, “Declaração dos Direitos” (BrASIL, 1891), no artigo 113, da Constituição de 1934, no Capítulo II, “Dos Direitos e das garantias Individuais” (BrASIL, 1934), no artigo 122, da Constituição de 1937, no capítulo “Dos Direitos e garantias Individuais” (BrASIL, 1937), e no artigo 141, da Constituição de 1946, no Capítulo II, “Dos Direitos e das garantias Individuais” (BrASIL, 1946), até que, no texto constitucional de 1967, no artigo 150, do Capítulo Iv, “Dos Direitos e garantias Individuais” (BrASIL, 1967) e, após a emenda constitucional nº 1, de 17 de outubro de1969, no artigo 153, do capítulo de mesma numeração (BrASIL, 1969), passou a adotar somente a palavra “segurança”.

4 No preâmbulo; nos artigos 5º, XXXIII, LXIX e LXX; 6º, caput; 7º, XXII; 23, XII; 85, Iv; 91, § 1º, III; 102, I, “d”, e II, “a”; 103-A, § 1º; 105, I, “b”, e II, “b”; 108, I, “c”; 109, vIII; 114, Iv; 121, § 3º, e § 4º, v; 173; no título do capítulo III e em seu artigo 144, caput, § 7º e § 10º; e nos artigos 35, § 1º, II, e 49, § 3º, do ato das disposições finais e transitórias. rEvISTA Do MINISTérIo PúBLICo Do ESTADo DE goIáS

a segurança social, a segurança do trabalho, a segurança da intimidade, a segurança do domicílio, a segurança nacional e do território, a segurança pública, entre outras vertentes.

Lançando foco específico às ações e omissões representativas de lesões a interesses individuais de enorme valia ao ser humano (vida, liberdade, saúde e patrimônio), geradoras de inequívoca perturbação na paz social e na ordem pública, a segurança invocada deve ser aquela responsável pela proteção tanto dos bens jurídicos específicos lesados pelas condutas perpetradas, como pelo resguardo da tranquilidade social maculada por tais ações ilícitas, esta consubstanciada em “uma situação de pacífica convivência social, isenta de ameaça de violência ou de sublevação que tenha produzido ou que supostamente possa produzir, a curto prazo, a prática de crimes” (SILvA, 2002, p. 753-754).

Dessa fonte reveladora de vulnerabilidades decorrem delimitadas e qualificadas consequências lesivas, as infrações penais, que reclamam vertentes específicas da segurança como garantia de efetividade da tutela estatal dos interesses protegidos. Esse raciocínio concretiza-se na identificação das normas constitucionais afetas à nominada segurança pública e à aplicação do direito penal.

A segurança pública recebe expresso amparo constitucional no preâmbulo, no artigo 5º, caput, no artigo 6º, caput, e no Capítulo III, do Título v, pelo artigo 144,5 que estabelece, em seu caput, ser ela dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (BrASIL, 1988).

José Afonso da Silva leciona que segurança pública é manutenção da ordem pública que, na sua dinâmica, corresponde a uma “atividade de vigilância, prevenção e repressão de condutas delituosas” em prol da preservação ou do restabelecimento da convivência social que possibilita a todos o gozo de seus direitos e o exercício das suas atividades sem perturbação de outrem, “salvo nos limites de gozo e reivindicação de seus próprios direitos e defesa de seus legítimos interesses” (SILvA, 2002, p. 754).6 Cláudio Pereira de Souza Neto (2013, p. 1.586), ao comentar o artigo 144, da Constituição, indica a existência de duas concepções a respeito de segurança pública, uma centrada

5

“o termo ‘segurança’ constante do preâmbulo e dos arts. 5º, caput, e 6º da Constituição Federal, deve ser interpretado como relativo ao direito à segurança pública, predominantemente de caráter difuso, que visa tutelar a manutenção da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144, CF), componente importante para a proteção da dignidade da pessoa humana (art. 1º) e exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, preservação da harmonia social e solução pacífica das controvérsias (preâmbulo da Constituição Federal)” (SANTIN, 2013, p. 48).

6 “Entre as necessidades sociais da população, uma delas é a segurança. Sem esta, não há ambiente de paz, para o trabalho, para a família, para a escola, para o lazer” (MorAES, 2008, p. 33). Com outras palavras, porém, no mesmo âmbito de correlação, Fábio Pinha Alonso e Natalia Fernanda de Souza Assumpção Mendonça (2014, p. 164): “A segurança pública pode ser compreendida, inicialmente, como o garantidor dos direitos à tranquilidade, propriedade, intimidade, vida, liberdade física e muitos outros expressamente indicados na constituição federal. Por isso, se pode afirmar que a segurança, com tal conteúdo é aquela indicada no art. 5º que inaugura o rol dos direitos e deveres individuais e coletivos e, também, incluída no art. 6º como direito social”. E Altamiro José dos Santos (2006, p. 95): “o direito à segurança pública é um dos meios de garantia do exercício dos demais direitos, capaz de ajudar a construir objetivamente novos horizontes de convivência em harmonia com as dimensões da vida humana em sociedade”.

JoÃo SANTA TErrA JúNIor

51

na ideia de combate e outra na de prestação de serviço público. Entende-se que a última é a única a prevalecer em face dos princípios fundamentais e dos objetivos do Estado Democrático de Direito brasileiro, ou seja, aquela calcada na sedimentação de um dever estatal cujo destinatário é o cidadão.

52

valter Foleto Santin afirma que “o direito à segurança pública sempre esteve presente na história da humanidade, tanto nas fases de tribos, cidades, impérios, reinos e sociedade como no Estado moderno” (SANTIN, 2013, p. 45)7, e, quanto à sua natureza jurídica, explica que a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio são complexos valores protegidos pela segurança pública, dos quais é possível ser constatada a presença de características comuns a várias classificações jurídicas dos direitos ou interesses, podendo ser identificado o direito individual (a exemplo do patrimônio pessoal e da incolumidade física); o coletivo (como no caso da lesão ao patrimônio de um grupo ou classe de pessoas); ou o difuso, representado pelo interesse na manutenção da ordem pública, na proteção da propriedade privada dos proprietários de bens em geral e na incolumidade do cidadão. Conclui o autor (SANTIN, 2013, p. 77-78), na sua obra, resultado da tese de conclusão de doutorado, ser o direito à segurança pública predominantemente difuso, dotado de natureza transindividual e indivisível, uma vez que a titularidade é dispersa entre pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato, consubstanciada no interesse geral de recebimento de proteção fornecida pelo Estado, com a manutenção da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio; esse direito decorreria do interesse de todos em uma vida em ambiente social ordeiro, com respeito mútuo aos bens próprios mais valiosos, respeito exigido do próprio Estado também, e que deve transcender ao indivíduo e atingir à coletividade, como forma de manutenção do equilíbrio da sociedade e da ordem pública, sob pena de, em caso de abalo, ocorrer o retorno ao sistema da autotutela, da solução dos conflitos pela força, do rechaço à substitutividade no alcance das soluções dos conflitos.

Considerando a natureza plúrima das fontes produtoras dos conflitos tutelados pela segurança, é certo que as medidas a serem empreendidas pelo Estado para a outorga desse direito difuso devem igualmente corresponder à multiplicidade de soluções, sejam elas sociais, com foco na prevenção, sejam repressivas, por meio da aplicação do direito penal, almejando também a tutela dos direitos individuais lesados. ocorre que, nesse último nível de ação estatal, é inafastável a interferência pública na esfera de liberdades públicas, com parcial perda do direito de liberdade do cidadão. Como explica valter Foleto Santin, há uma “relação inversamente proporcional entre liberdade do cidadão e poder do Estado para a concretização dos direitos sociais”, porém, simultaneamente, “há um acréscimo do direito da personalidade, em sentido amplo, tendo em vista que o cidadão protegido pela ação de segurança pública terá um maior escudo ao ataque do delinquente à sua incolumidade pessoal e ao seu patrimônio” (SANTIN, 2013, p. 54).

Assim, da tutela das causas e das mazelas identificadas nessa seara decorre a obrigação estatal de fiscalização da própria atuação do Estado na prestação desse dever.

7

Montesquieu, ao analisar a liberdade política em sua relação com a Constituição e a divisão dos poderes, já considerava que a segurança outorgada pelo governo é responsável por assegurar a tranquilidade a tal liberdade: “A liberdade política em um cidadão é aquela tranquilidade de espírito que provém da convicção que cada um tem da sua segurança. Para ter-se essa liberdade, precisa que o governo seja tal que cada cidadão não possa temer outro” (MoNTESQUIEU, 2008, p. 169). rEvISTA Do MINISTérIo PúBLICo Do ESTADo DE goIáS

Nesse sentido, o que se deseja é não deixar no esquecimento a função constitucional da segurança, de proteção dos direitos fundamentais dos indivíduos e da coletividade, sem prejuízo do efetivo e rígido combate aos excessos estatais identificados na prestação desse dever público.

Ademais, como afirma Manuel Monteiro guedes valente (2014, p. 109-111), o reconhecimento da segurança como bem jurídico coletivo ou supra individual e individual não passa por uma perspectiva limitativa dos demais direitos fundamentais, mas sim e apenas por uma humanista e humanizante, como um “direito garantia da liberdade física e psicológica do ser humano, como cidadão integrado no colectivo societário e cidadão individual” cuja liberdade “ seja capaz de promover o usufruto pleno dos demais direitos e liberdades fundamentais pessoais”. Porém, constata que “ler, ouvir e falar segurança implica, em regra e de imediato, um pensamento de coacção, de restrição de direitos, de liberdades e garantias fundamentais pessoais, sociais, culturais e económicos”, sendo poucos os que pensam nela como um direito garantístico do exercício dos demais direitos, liberdades e garantias fundamentais8.

Portanto, por um aspecto lógico-sistemático, sob o alicerce de toda a construção feita a respeito das bases constitucionais da segurança, o que não se pode aceitar é a adoção de uma premissa monocular para a análise de um problema multifacetário, com a desconsideração da vertente positiva desse dever estatal.

Como anteriormente apresentado, o problema da criminalidade estratifica-se em diversas fontes produtoras e gera danos multilaterais, sendo claro que o direito penal, uma das diversas tutelas disponíveis para o Estado enfrentar tal conflituosidade, realmente não pode ser a única via eleita para a pacificação social. Sendo assim, os órgãos de segurança e o direito penal não podem ser os únicos conclamados para a pacificação dos conflitos da segurança pública.

Ademais, considerando as inequívocas mazelas sociais provocadas pela atuação dos autores das infrações penais, representadas pelas concretas lesões aos bens jurídicos mais caros ao ser humano, não é possível acreditar que somente com a efetiva outorga de direitos sociais é possível o alcance da plena proteção aos titulares dos direitos lesados.

Demanda-se, sem dúvida, uma atuação concentrada e integrada.

Sem prejuízo, sendo inequívoco que, ao longo dos anos, os índices de criminalidade cresceram e que, como forma de proteção dos direitos lesados pelas práticas delitivas há o dever estatal de prestação preventiva e repressiva, apresenta-se como mecanismo basilar para a imprescindibilidade de defesa dos direitos individuais contra os excessos estatais 8

Luciano oliveira também afirma a necessidade de considerar a segurança como direito humano, sem desconsiderar as violações de direitos praticadas por entes estatais: “ou seja: por razões que são, reconheçamos, compreensíveis, a segurança pessoal como direito humano, quando aparece na literatura produzida pelos militantes, é sempre a segurança pessoal de presos políticos, ou mesmo de presos comuns, violados na sua integridade física e moral pela ação de agentes estatais. ora, com isso produz-se um curioso esquecimento: o de que o cidadão comum tem também direito à segurança, violada com crescente e preocupante frequência pelos criminosos” (oLIvEIrA, 2000, p. 245).

JoÃo SANTA TErrA JúNIor

53

identificados nessa seara a imposição de medidas eficientes relacionadas ao maior controle da atuação dos órgãos de segurança pública, realizado externamente por instituições públicas (como o Ministério Público) e pela sociedade, e internamente pelos órgãos correcionais próprios, “para evitar abusos sob a justificativa de prestação de ‘segurança pública eficiente’, tendo em vista que a sociedade deseja que a intervenção mais forte seja em face do delinquente e não do cidadão comum” (SANTIN, 2013, p. 55).

54

Com relação à percepção social da problemática analisada, correspondente à constatação de falta da segurança, ou seja, a insegurança, ela melhor se qualifica como uma sensação gerada por elementos objetivos e subjetivos. No plano objetivo, o sentimento de insegurança é ocasionado pela proximidade da ameaça ou do dano ao direito, pelo momento em que a lesão é presenciada, pelo instante em que a pessoa se torna vítima da conduta ilícita (o crime é um fato social concreto, palpável, visível, portanto, objetivo)9. No plano subjetivo, ela decorre de pensamentos motivados pela probabilidade de as ameaças e as lesões serem efetivamente concretizadas ao indivíduo ou à coletividade. Aqui podem ser identificadas diversas fontes produtoras de tais pensamentos10, destacando-se a ausência de atuação do Estado para outorga da segurança em casos pretéritos, seja pela não evitação do dano ao direito protegido (“se ocorreu antes e não foi evitado, é possível que ocorra novamente, e agora comigo”), seja pela não responsabilização do seu autor (a falta de percepção da punição estatal gera a sensação de falta de controle sobre o ato lesivo e, em consequência, ocasiona a íntima certeza de que tal ilicitude não encontra freios e pode ser repetida a qualquer momento)11. Em qualquer das hipóteses geradoras da percepção estatal da insegurança, o Ministério Público tem a obrigação constitucional de agir, preventiva e repressivamente, para sua minimização.

Comentando os efeitos da ineficiência da segurança pública no tocante à “criminalidade de massas” na Alemanha de vinte anos atrás, Winfried hassemer afirma que a sensação

9

“De modo geral, o fenômeno da criminalidade organizada, objeto de preocupação de distintas áreas do conhecimento, não só avilta sobremaneira o Estado Democrático de Direito, mas também contribui para o incremento da sensação de insegurança, gerada pelos riscos crescentes e desconhecidos provenientes das atividades típicas de uma sociedade que assume nova feição, de incertezas e de eliminação de fronteiras” (PrADo, 2014, p. 454).

10 o acesso às informações é outra inequívoca fonte produtora de pensamentos de insegurança. Esse acesso é gerado pela circulação de informações originadas do jornalismo (mídia) e da própria coletividade. é certo que a real sensação de insegurança pressupõe a prévia constatação da sua face objetiva, ou seja, a ocorrência do crime (tomando por base a insegurança pública), porém o livre acesso às informações pelo uso das novas tecnologias de comunicação, em especial as redes sociais, visualizadas a todo instante pela facilidade dos aparelhos celulares, potencializou essa sensação a níveis nunca constatados. A maximização da insegurança pelo uso das redes sociais ainda decorre de outra característica da sociedade moderna: cada um entende a si como fonte produtora de informação, porém, em geral, sem prévio exercício mental a respeito dela; recebe-se uma informação na rede social, e ela é repassada sem o mínimo de preocupação com a checagem da sua credibilidade. Assim, alastram-se, com uma velocidade vertiginosa, boatos e falsas notícias, que acabam por comprometer não apenas a sensação de segurança pública, como também o próprio serviço estatal de pacificação social.

11 A respeito das dimensões objetivas e subjetivas da segurança, ricardo Alexandre rodrigues Caiado (2013, p. 32) afirma: “A segurança afigura-se como sendo um estado ou condição, podendo igualmente ser considerada um fenômeno psicológico, isto é, a segurança tem uma dimensão objetiva – que é a ausência de riscos –, e uma dimensão subjetiva – que é julgar que esses riscos não existem”. rEvISTA Do MINISTérIo PúBLICo Do ESTADo DE goIáS

de desproteção e de debilidade diante de ameaças e perigos desconhecidos leva a todos a duvidarem da força do Direito: Assaltos de rua, invasões de apartamentos, comércio de drogas, furtos de bicicletas ou delinquência juvenil crescem, ao passo que sua elucidação policial bem como sua real persecução tendem a zero. Estas manifestações da criminalidade afetam-nos diretamente, seja como vítimas reais ou possíveis. os efeitos não são apenas físicos e econômicos, mas sobretudo atingem nosso equilíbrio emocional e nosso senso normativo. Trata-se da sensação de desproteção e de debilidade diante de ameaças e perigos desconhecidos, que nos leva a duvidar da força do Direito. Esta dúvida atinge o cerne da experiência jurídica, abala a expectativa de neutralização de superpoderes sociais em questões centrais da vida cotidiana com os instrumentos do Direito, elimina a chance de que também os mais fracos, os seguidores da lei possam afirmar-se com o auxílio do Direito. Quando nada disso mais vale, não é apenas a jurisdicionalização da proteção jurídica, mas sua própria efetividade que estão chegando ao seu fim. (hASSEMEr, 2010, p. 280)

Ademais, estudo realizado por Luciano oliveira (2000, p. 247-253) indicou que a insegurança promovida pela criminalidade gera um terreno propício à aceitação das violações perpetradas pelo Estado. Afirma, fincado em raciocínios sociológicos e em pesquisas de campo, que a aceitação social (opinião pública) das ofensas aos direitos humanos é mais ampla em razão do maior contato com a criminalidade (ou seja, da menor presença da segurança: quanto mais as pessoas ficam expostas ao crime, mais elas tenderão a apoiar soluções “de força” para o problema da violência que as aflige), e variável em decorrência de alguns fatores: maior exposição a crimes graves; identificação de maior aceitação da violência como forma de repulsa aos crimes em camadas sociais com menor grau de escolaridade e de renda; interferência da proximidade temporal com os fatos criminosos, ou seja, quanto mais tempo transcorrer da ocorrência do delito, menor será a aceitação da violência para o combater. Conclui afirmando que a segurança pessoal é uma variável relevante que deve ser considerada nas estratégias concernentes aos direitos humanos, sendo um benefício que o Estado democrático deve aos seus cidadãos. o que se objetiva, portanto, é a demonstração de que é imprescindível o alcance do equilíbrio na prestação dessa tutela estatal, sem excessos ou abusos, em especial diante das peculiaridades constitucionais da segurança, por ser duplamente considerada dever estatal, concretizado pela intervenção pública na esfera de liberdade individual, e direito difuso fundamental, consagrado exatamente pela proteção de liberdades individuais e coletivas em face das lesões provocadas por terceiros.

Por outras palavras, o dever de manutenção da segurança, como todas as ações estatais prestacionais, reclama, obrigatoriamente, a submissão aos limites constitucionais da legalidade e da proibição do excesso, o que de maneira alguma afasta a sua feição consagradora das liberdades públicas e dos direitos da personalidade. Nesse contexto, explica-nos Manuel Monteiro guedes valente (2014, p. 112) que a segurança não pode ser encarada unicamente como coação jurídica e coação material, mas primordialmente como “uma garantia de exercício seguro e tranquilo de direitos, liberto de ameaças ou agressões”, revelando-se em duas dimensões: uma “negativa”, de direito subjetivo do cidadão à sua defesa diante das agressões dos poderes públicos; e uma “positiva”, de proteção exercida pelos poderes públicos contra quaisquer agressões ou ameaças de outrem12.

12

Este autor português (vALENTE, 2014, p. 113) afirma que, exatamente em razão dessa dupla dimensão JoÃo SANTA TErrA JúNIor

55

Lênio Luiz Streck também reconhece dupla forma de consagração da proteção constitucional dos direitos fundamentais, uma negativa e outra positiva, encontradas explícita ou implicitamente determinadas na Lei Maior, concretizadas tanto na proteção dos direitos fundamentais do cidadão frente ao Estado (negativa), como através do Estado (positiva), inclusive por meio do direito punitivo, “uma vez que o cidadão também tem o direito de ver seus direitos fundamentais protegidos, em face da violência de outros indivíduos” (STrECK, 2007, p. 98).

No sentido também de delimitação do exercício do dever de proteção estatal, Manuel Monteiro guedes valente (2012, p. 76-77) desenvolve estudo para categorização da segurança como bem jurídico supranacional, de necessário reconhecimento para legitimação e delimitação da intervenção estatal no hodierno contexto social, em contraposição às teses securativista e da perigosidade, que defendem a implementação de um Direito punitivo preventivo. reconhece a segurança como a primeira das liberdades e pauta-se em tese centrada no ser humano, razão única do ambiente e da vida em comunidade, contrapondose aos entendimentos que sobrevalorizam a segurança. Nesse sentido, toma a segurança como um bem jurídico essencial ao desenvolvimento harmonioso da sociedade, necessariamente subordinado à ordem jurídico-constitucional do Estado de direito democrático e por este limitado material, processual e operativamente, subordinado aos princípios da política criminal e da intervenção do Direito penal, afirmado como um valor de maximização da pessoa em toda a sua dignidade humana.

56

Em resumo: reconhece-se o ser humano como o núcleo central de proteção do Estado, que tem o dever de agir para garantir-lhe a segurança imprescindível ao exercício da amplitude das liberdades intrínsecas à sua dignidade existencial, por meio de plúrimas ações preventivas e repressivas em face das diversas fontes de ameaças possíveis, calcadas nos elementos basilares da ordem jurídica democrática.

Por outras palavras, a partir do arcabouço constitucional pátrio, é possível assegurar que o direito de segurança não representa um fim em si mesmo, mas um instrumento de concretização de outros direitos-fim. Portanto, por mais que seja almejada a consagração de liberdades individuais por meio da não ofensa delas por terceiros, a segurança reclama do Estado um exercício prestacional respaldado no respeito aos ditames alicerçais dos próprios direitos fundamentais que objetiva proteger, ou seja, da dignidade humana, da legalidade e das liberdades individuais, como garantia de uma prestação pública simbiótica com a integralidade da ordem jurídica constitucional, que não reconhece legitimidade em ações excessivas e abusivas (ainda que destinadas à proteção de direitos fundamentais).

Ademais, a importância dos direitos individuais e coletivos afetados pelas práticas criminosas e a intensidade das lesões constatadas reclama eficiência na prestação do dever de segurança estatal. Essa eficiência decorre da conjugação de esforços públicos múltiplos, preventivos e repressivos, a serem externados em diversas áreas de tutela (saúde, educação, urbanismo, transporte, lazer, habitação e segurança pública), uma vez que os conflitos que desencadeiam as lesões possuem origens plúrimas. da segurança, o legislador constitucional português consagrou, no mesmo número do mesmo artigo da Constituição (27º), o direito à liberdade e o direito à segurança (aliás, disposição normativa idêntica à constatada em nossa Lei Maior, no artigo 5º, caput), funcionando como corolários e fundamento da expressão de todos os demais direitos pessoais, culturais, sociais e econômicos. rEvISTA Do MINISTérIo PúBLICo Do ESTADo DE goIáS

Infelizmente, no aspecto preventivo, constatam-se ações estatais de segurança pública circunscritas a questões policiais, despidas da necessária comunicação com as diversas áreas de tutela em prol de prestações múltiplas integradas para a solução de fenômenos sociais reconhecidamente multifacetados.

Em face de todo o exposto, apresentam-se as seguintes conclusões: i) a segurança é direito fundamental com inequívoco respaldo constitucional e representa a fonte de preservação dos demais direitos inerentes ao ser humano; ii) se ao Estado compete garantir a proteção aos direitos fundamentais do ser humano e se o crime representa a maior ofensa aos direitos fundamentais, é consequência lógica a obrigação estatal de agir, seja para evitar a prática delituosa (atuação preventiva), seja para restabelecer a paz social por ela lesada (atuação repressiva); iii) apesar de as mazelas inerentes à segurança pública serem constatadas de forma imediata e com mais intensidade na atuação criminal do Ministério Público, suas origens são plúrimas, encontradas em diversas vertentes de atuação ministerial, distintas do foco penal; iv) em razão de o Direito penal representar o principal mecanismo de tutela hábil à contenção das ações ofensivas ao direito fundamental à segurança, bem como de esse mecanismo ocasionar intervenção estatal na esfera de liberdade individual, é imprescindível que essa prestação estatal seja acompanhada de rotineira e eficaz fiscalização, por meio de exercício do controle externo dos órgãos de persecução criminal.

MODELO DE ATUAÇÃO MINISTERIAL PROPOSTO: PROMOTORIAS DE JUSTIÇA REGIONAIS DE SEGURANÇA PÚBLICA

A partir dessas conclusões estrutura-se a proposta de criação de Promotorias de Justiça regionais de Segurança Pública, almejando o exato conhecimento das causas da criminalidade e o desenvolvimento de políticas públicas criminais adequadas.

Essa proposta sedimenta-se nas seguintes premissas: i) o Ministério Público é instituição que atua em todas as fases da persecução criminal, desde a investigação, passando pela apresentação da acusação em juízo, como titular da ação penal pública, seguindo em todas os passos do devido processo legal, de todas as instâncias, e prosseguindo como interventor obrigatório na execução penal. Dessa conclusão é possível afirmar que emana da Constituição o interesse do Ministério Público em participar de todas as decisões políticas concernentes à segurança pública, fator que por si só assegura a proposta acima apresentada; ii) as questões concernentes à segurança pública são comuns e transbordam os limites territoriais de uma comarca;

JoÃo SANTA TErrA JúNIor

57

iii) a atual configuração da distribuição das atribuições ministeriais é contraproducente para a tutela da segurança pública como direito metaindividual: a Promotoria de Justiça Criminal é quem tem o contato com os dados criminais, com as causas da criminalidade, com as autorias delitivas, com os fatos específicos a ela relacionados e, ainda, realiza o controle externo das polícias, porém não possui os instrumentos procedimentais para a tutela transindividual da segurança pública. Por outro lado, a Promotoria de Justiça, responsável pela tutela dos direitos difusos, possui o instrumental hábil, porém não tem acesso aos aspectos fáticos motivadores de ações preventivas e ostensivas efetivas. A ideia, portanto, é tratar a segurança como direito difuso, por meio de correções na divisão das atribuições funcionais das Promotorias de Justiças. Ademais, uma vez que as causas da criminalidade são plúrimas, transpassam a origem criminal e são encontradas em variáveis fontes de interesses metaindividuais como a saúde, a educação, o planejamento urbanístico, o lazer, o transporte etc., os responsáveis pela tutela da segurança pública, para a sua efetividade, devem manejar ações em todas as áreas nas quais se identifiquem omissões estatais fomentadoras das mazelas que impulsionam o déficit prestacional social; iv) por fim, em face da dimensão territorial de atuação sugerida para este modelo de Promotoria de Justiça, deve-se analisar a viabilidade de conjugação, nas suas atribuições, do imprescindível exercício do controle externo dos órgãos policiais, responsáveis imediatos pela contenção dos efeitos da criminalidade na segurança pública.

58

CONSIDERAÇÕES FINAIS

o modelo de tutela da segurança pública como direito fundamental reclama atuação proativa do promotor de Justiça, de maneira a identificar, manejar e, se necessário, modificar, políticas públicas (principalmente criminais) em prol da outorga da dignidade ao tutelado.

Trata-se de uma nova feição de atuação, que escapa da passividade do modelo criminal atual, concentrado na recepção de investigações realizadas por órgãos policiais13. ocorre que, ao longo das décadas, apesar da firme atuação das Promotorias de Justiça Criminais, pouco se observou em termos de minimização dos índices criminais. é necessário, assim, transbordar a atuação endoprocessual e partir para um enfoque externo, em especial para: - diagnosticar específicas causas da criminalidade de cada região; - identificar as “cifras negras” (parcela de delitos que não chega ao conhecimento das autoridades);

13

Nesse ponto, excepciona-se a atuação investigatória desempenhada pelo Ministério Público, realizada, em regra, somente por órgãos de execução específicos, isso em razão, principalmente, do modelo burocrático das Promotorias de Justiça Criminais, que demanda a vazão da análise das investigações realizadas pelas polícias. rEvISTA Do MINISTérIo PúBLICo Do ESTADo DE goIáS

- desenvolver um olhar mais aproximado das necessidades e das vulnerabilidades das vítimas; - empreender uma rotina de contato mais intenso com os órgãos de segurança pública; - fomentar e concretizar ações preventivas multidisciplinares de diversos órgãos públicos, privados e da população; - analisar dados originados de variadas fontes produtoras, bem como a realidade social regional e local, a fim de alcançar uma global percepção das mazelas atuais da segurança pública e de uma avaliação da realidade social, em prol do dimensionamento das hipóteses que demandam a intervenção do Ministério Público para adoção de medidas para minimização da probabilidade de ocorrência da infração penal; - fiscalizar a concretização das políticas públicas de segurança; - exercer o controle externo da atividade policial. é inequívoco que o cotidiano de uma Promotoria de Justiça, por si só, é elemento fático obstativo ao exercício das relevantes funções anteriormente exemplificadas.

Disso decorre a imprescindibilidade de dissociação dessas atividades para órgãos de execução autônomos, e com atribuições plúrimas, munidos de instrumentos procedimentais hábeis, reclamados em razão da natureza difusa do direito tutelado, a exemplo do que já se encontra implantado no Ministério Público de Santa Catarina14.

Todo o raciocínio acima desenvolvido e a proposta de atuação ministerial apresentada objetivam, portanto, a proteção do ser humano em sua completude, ou seja, uma segurança plena que abarque as suas mais diversas vertentes passíveis de vulnerabilidades, como forma de garantir o seu bem-estar, a sua liberdade e os seus direitos. Para tanto, alinhamonos aos ensinamentos de Flávio Cardoso Pereira (2015, p. 10-25), que invocam esse conceito de segurança humana como única forma de proteção dos indivíduos em face das diversas espécies de lesões ocasionadas pela criminalidade, em especial a organizada, entre as quais se destacariam os riscos específicos nas áreas denominadas de “insegurança econômica” (lavagem de capitais), “insegurança da saúde” (tráfico de drogas e de órgãos humanos) e “insegurança pessoal” (tráfico de armas e de pessoas).

14

ressalta-se que os Ministério Públicos de rondônia, Acre e rio de Janeiro também possuem normativas a respeito da tutela da segurança pública como direito difuso, porém com conformações distintas daquela adotada em Santa Catarina.

JoÃo SANTA TErrA JúNIor

59

REFERÊNCIAS

ALoNSo, Fábio Pinha; MENDoNÇA, Natalia Fernanda de Souza Assumpção. Direito à segurança e participação da comunidade: Conselho Comunitário de Segurança (Conseg). In: CoSTA, Ilton garcia da; SANTIN, valter Foleto (orgs.). Organizações sociais: efetivações e inclusão social. São Paulo: verbatim, 2014.

BrASIL. Constituição Política do Império do Brasil, de 25 de março de 1824. Coleção de Leis do Império do Brasil, rio de Janeiro, 25 mar. 1824. v.1, p. 7. Disponível em: <https://bit.ly/2BQKQnw>. Acesso em: 2 maio 2018. ______. Constituição da república dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891.

Diário do Congresso Nacional, Poder Legislativo, rio de Janeiro, 24 fev. 1891. p. 523. Disponível em: <https://bit.ly/1LBCTma>. Acesso em: 2 maio 2018. ______. Constituição da república dos Estados Unidos do Brasil de 1934. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, rio de Janeiro, 16 jul. 1934. Seção 1. p. 1. Disponível em: <https://bit.ly/2myy2nm>. Acesso em: 2 maio 2018.

60

______. Constituição da república dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937.

Diário Oficial da União, Poder Legislativo, rio de Janeiro, 10 nov. 1937. Seção 1. p. 22.359.

Disponível em: <https://bit.ly/2rggPdh>. Acesso em: 2 maio 2018. ______. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, rio de Janeiro, 19 set. 1946. Seção 1, p. 13.059. Disponível em: <https://bit.ly/1Teztg2>. Acesso em: 2 maio 2018. ______. Constituição da república Federativa do Brasil, de 24 de janeiro de 1967. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 24 jan. 1967. Seção 1, p. 953. Disponível em: <https://bit.ly/1yLjafg>. Acesso em: 2 maio 2018. ______. Emenda constitucional nº 1, de 1969. Edita o texto da Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 20 nov. 1969. Seção 1, p. 8.865. Disponível em: <https://bit.ly/2hLfKpw>. Acesso em: 3 maio 2018. ______. Constituição da república Federativa do Brasil, de 5 outubro de 1988. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Seção 1, p. 1. Disponível em: <https://bit.ly/1bIJ9XW>. Acesso em: 2 maio 2018.

CAIADo, ricardo Alexandre rodrigues. O sentimento de insegurança e a sua integração com a criminalidade. 2013. 232 f. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Ciências Jurídico-Políticas, Universidade Autónoma de Lisboa, Lisboa, 2013.

ESTADoS UNIDoS DA AMérICA. Declaração da virgínia, de 16 de junho de 1776. Disponível em:<http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0-

rEvISTA Do MINISTérIo PúBLICo Do ESTADo DE goIáS

cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracao-dedireitos-do-bom-povo-de-virginia-1776.html>. Acesso em: 3 junho 2018.

FrANÇA. Declaração dos direitos do homem e do cidadão, de 26 de agosto de 1789.

Disponível em: <http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A91919/declaracao-de-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html>. Acesso em: 3 junho 2018. ______. Constituição de 1793. Disponível em: <http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/les-constitutions-de-la-france/constitution-du-24juin-1793.5084.html>. Acesso em: 3 junho 2018. hASSEMEr, Winfried. Segurança pública no Estado de Direito. In: FrANCo, Alberto Silva; NUCCI; guilherme de Souza (orgs.). Direito penal: doutrinas essenciais, volume I. São Paulo: revista dos Tribunais, 2010. v.1 .

MoNTESQUIEU, Charles de Secondat. O espírito das leis: as formas de governo, a federação, a divisão dos poderes. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.

MorAES, Bismael Batista de. Estado e segurança diante do direito. São Paulo: revista dos Tribunais, 2008. oLIvEIrA, Luciano. Segurança: um direito humano para ser levado a sério. In: UNIvErSIDADE FEDErAL DE PErNAMBUCo. Anuário dos Cursos de Pós-Graduação em Direito n. 11. recife: Editora da UFPE, 2000. orgANIZAÇÃo DAS NAÇÕES UNIDAS. Declaração universal dos direitos humanos. Assembleia Geral das Nações Unidas, Paris, 10 dez. 1948. Disponível em: <https://bit.ly/1c4a30C>.

Acesso em: 3 maio 2018.

PErEIrA, Flávio Cardoso. Crime organizado e sua infiltração nas instituições governamentais.

São Paulo: Atlas, 2015.

PrADo, Luiz regis. Tratado de Direito Penal Brasileiro: direito penal econômico. São Paulo: revista dos Tribunais, 2014. v. 8.

SANTIN, valter Foleto. Controle judicial da segurança pública: eficiência do serviço na prevenção e repressão ao crime. 2. ed. São Paulo: verbatim, 2013.

SANToS, Altamiro Jose dos. Direito de segurança pública e legítima defesa social. São Paulo: LTr, 2006.

SILvA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

SoUZA NETo, Cláudio Pereira de. Da segurança pública. In: CANoTILho, José Joaquim gomes et al. (Coord.). Comentários à constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva; Almedina, 2013.

JoÃo SANTA TErrA JúNIor

61

STrECK, Lenio Luiz. Entre hobbes e rousseau: a dupla face do princípio da proporcionalidade e o cabimento de mandado de segurança em matéria criminal. In: ______. (org.). Direito penal em tempos de crise. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. vALENTE, Manuel Monteiro guedes. Segurança: bem jurídico supranacional. JANUS.NET: e-journal of International relations, Lisboa, v. 3, n. 2, p. 75-90, nov. 2012. Disponível em: <https://bit.ly/2hJr0Tl>. Acesso em: 2 maio 2018. ______. Teoria geral do direito policial. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2014.

62

rEvISTA Do MINISTérIo PúBLICo Do ESTADo DE goIáS