VI Revista Espacios Politicos - Edición Latinoamericana

Escriben Gastón Burlot

EDICIÓN ESPECIAL AÑO 11 - Nº6

BsAs-Arg

Juan J. Negri Luis F. Castillo Argañarás Lucas Jolías y Nicolás Fernández Arroyo Celina Martín Aníbal Pérez Liñán Jorge Tirenni Miguel Barrientos Pablo Alberto Bulcourf y Juan López Chorne Mariano Boiero Nelson Dionel Cardozo Juan Pablo Micozzi Antonio Camou Daniel Jones Julio Pinto María Lourdes Lodi Miguel De Luca Eliana Medvedev Luna Diego Sánchez-Ancochea Leonardo Petronilha Carolina Tchintian Susana Villavicencio Aluminé Moreno Franco Bartolacci Juan Battaleme Arturo Fernández Lisandro Gómez y Sergio Caplan Mariana Sheehan David Altman Fernando Straface y María Page Manuel Hidalgo

Entrevistas Martín Ferré Santiago M. Muñiz Alfredo Cornejo Martín Olmos Lucas H. Ghi

LOS BICENTENARIOS EN

AMÉRICA LATINA www.espaciospoliticos.com.ar / info@espaciospoliticos.com.ar / distribución gratuita - prohibida su venta

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Editorial:

Índice:

La conmemoración de los “Bicentenarios en América Latina” es quizá uno de los temas centrales y más atractivos para las ciencias sociales durante este año; convocatoria que a la ciencia política no puede resultarle indiferente.

Doscientos años de rupturas y continuidades políticas, sociales, económicas e institucionales, dan lugar a un sinnúmero de debates, y líneas de investigación que intentan dar cuenta del presente de la región, sin dejar de lado las lecturas retrospectivas y los escenarios futuros.

Es precisamente este espíritu, el que quisimos reflejar en este nuevo número impreso, convocando para ello a colegas de toda la región a reflexionar y debatir en varios idiomas, en base a las múltiples áreas temáticas de nuestra disciplina y los diversos enfoques metodológicos.

Lic. Gonzalo Diéguez Director Académico

Lic. Maximiliano Campos Rios Director General

Quiénes somos?

Consejo de Expertos: Dr. Guillermo O´Donnell, Dr. Ludolfo Paramio, Dr. Andrés Malamud, Dr. Juan Manuel Abal Medina (h), Dr. Mario Riorda, Mg. Gastón Mutti, Dr. Fabián Repetto, Dr. Arturo Fernández, Dr. Jorge Battaglino Coordinadora General Lic. Laura Paonessa (UdeSA) Relaciones Institucionales Lic. Octavio Tesone (USAL) Staff: Lic. Sofía Perotti (UNR), Lic Daniela Duverne (UBA), Uriel Kuzniecki (UdeSA), Lic. Walter Caamaño (UBA), Lic. Francisco Aráoz Bugallo (USAL), Lic. Juan José Rusailh (UBA), Giselle Slabusky (UNSJ), Alicia Camaño (UNSTA), Lic. Carolina Von Oertel (UNICEN), Lic. Sergio Carrizo (UNLR), Lic. Pedro San Martín (UNCuyo).

ASOCIACIÓN CIVIL ESPACIOS POLÍTICOS (2010-2014) Presidente: Maximiliano Ulises Campos Ríos, Vicepresidente 1º: Lic. Emilio Vitale, Vicepresidente 2º: Mauro Solano, Tesorero: Gonzalo Diéguez, Protesorero: Luciano Adolfo Jaúregui, Secretario: Camilo Vedia, Prosecretario: Mariano Boiero, 1º Vocal: Daniel Blinder, 2º Vocal: Federico García, Vocal Suplente: Walter Camaño, Órgano de fiscalización: Bárbara Quiñones Rojas y Uriel Kuzniecki.

Diseñado por: Estudio Dicroma Consultas: info@dicroma.com.ar

Agradecimientos

Un agradecimiento muy especial a Pablo Bulcourf, profesor, colega y amigo por su constante colaboración y asesoramiento. A Javier Varani, Gerente de Rel. Inst. del Banco Hipotecario, Javier Argilla, Sofía Perotti (UNR), Sebastián Silva (UNCuyo) Martín Lardone, Decano de la Facultad de Ciencia Política y RRII. de la UCCOR, y a Miguel De Luca y Gustavo Dufour, Pte. y Tesorero de la SAAP por sus colaboraciones publicitarias que hacen posible la distribución de forma gratuita. A nuestros pasantes de Compomiso Joven: María Fernanda Alonzo,

p.04 > La política y la dimensión perdida del Desarrollo. p.05 > Capacidad estatal y burocracia. Apuntes sobre el caso argentino p.07 > Una aproximación a la protección de las inversiones extranjeras en el MERCOSUR p.09 > Los nuevos desafíos de la seguridad pública. p.10 > Breve introducción al estudio de la nueva condición y participación juveniles. p.12 > ¿Qué debe aprender la política comparada de los otros campos disciplinarios? p.14 > ¿Reconfiguración de las políticas sociales en Argentina?

Algunas reflexiones sobre la asignación universal por hijo p.16 > Territorialización y nacionalización del voto. p.18 > La ciencia política en América Latina y sus desafíos. p.21 > Las reformas en el Estado. p.23 > Políticas previsionales en el Cono Sur: Comparando las reformas a los sistemas de pensiones en Argentina, Chile y Uruguay. p.25 > Entrevista a: Lic. Martín Ferré. p.26 > ¿Al final, toda política es local? Reflexiones breves sobre el Congreso Nacional. p.28 > Querer, poder y saber: Lecciones kirchneristas. p.30 > Política y religión en la Argentina contemporánea. p.32 > El proceso de integración regional y la ciencia política: la enseñanza de la experiencia Europea. p.34 > Do parties make a difference in post-industrial democracies? p.37 > Entrevista a: Lic. Santiago M. Muñiz p.38 > De las primarias y sus orígenes. p.40 > La ciencia política en la Argentina y la necesidad de encarar los estudios a nivel subnacional y las políticas públicas comparadas. p.42 > Los nuevos desafíos de la seguridad pública. p.43 > Programa de proteção a vítimas e testemunhas ameaçadas como política de direitos humanos no Rio de Janeiro – Brasil. p.45 > Entrevista a: Lic. Alfredo Cornejo. p.46 > Los tres frentes provinciales. El caso de Salta. p.48 > Integración, diversidad y ciudadanía. p.50 > Ahora es el momento: Respuesta a cuatro argumentos que aplazan la legalización del aborto. p.52 > Desafíos de la política en la Argentina del Bicentenario. p.54 > Repensando la Multipolaridad: Liderazgos emergentes en las viejas periferias. p.56 > ¿Es hora de los movimientos sociales? p.58 > Los dilemas de la creación de la Policía Metropolitana en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. p.60 > Problemáticas actuales de la Política Penitenciaria. p.63 > Entrevista a: Lic. Martín Olmos. p.64 > Reflexiones sobre las nuevas agendas de investigación en ciencia política. p.66 > Entrevista a: Lucas H. Ghi p.66 > Una agenda de calidad institucional para las provincias argentinas p.70 > A la segunda va la vencida: ¿Chávez rumbo a 2021?*

Florencia González Berbery y Florencia Jurich est. de RRII. de la Universidad de San Andrés y Devlin David Houser estudiante de periodismo de la Universidad de Arizona (USA) por la inmensa colaboración en las tareas de corrección y edición de los art. A nuestros más de 4.500 seguidores en las redes sociales (Facebook, Twitter, Linkendin) y los miles de internautas que visitan y comentan todos los días los artículos publicados en nuestra Web 2.0. A todos y todas, y perdón si nos olvidamos de alguien (esto sucede irremediablemente). Muchas Gracias!

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La política y la dimensión perdida del Desarrollo Gastón Burlot Licenciado en ciencia política y administración pública, Centro de Estudios, Análisis e Investigación sobre Gobierno, Políticas Publicas y Democracia Universidad Nacional de Cuyo (UNCU)

En el presente artículo se analiza el papel otorgado a la política, en comparación con otros elementos, en los procesos que han favorecido la formulación del marco teórico y conceptual del desarrollo sustentable. Tarea que se realiza a través del estudio de los informes y documentos que han sido antecedentes relevantes para la conformación de este concepto y sus dimensiones.

A principios de los 70’ el Club de Roma auspició un grupo de investigación del Instituto Tecnológico de Massachusetts para el diseño del modelo computacional World3 que sirvió de base para la preparación del informe Los Límites del Crecimiento1. En este se sostuvo que el principal obstáculo para el crecimiento era la disponibilidad física de recursos, y que la forma de evitar un futuro catastrófico era por medio del control del aumento de la población y la restricción del crecimiento de la economía mundial. Postura que posee marcados rasgos neo-malthusianos, aunque los miembros del equipo buscaron “resguardarse” en una supuesta neutralidad ideológica2.

En respuesta, surge en Latinoamérica un grupo de pensadores, que en el ámbito de la Fundación Bariloche prepararon una propuesta denominada ¿Catástrofe o Nueva Sociedad?

Modelo Mundial Latinoamericano3, buscando alejarse claramente de su antecesor como lo expresa uno de sus miembros; Nuestra posición fue radicalmente diferente: argumentamos que los mayores problemas que enfrenta la sociedad (global) no son físicos sino sociopolíticos4. Lo que es remarcado en los tres principios fundantes de la sociedad que entendieron como deseable: a) Equidad en todas las escalas, con el reconocimiento de que cada ser humano tiene derechos inalienables a la

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satisfacción de sus necesidades básicas. b) No consumismo, entendiendo que el consumo no es un fin en sí mismo y donde la producción está determinada por las necesidades sociales en lugar de por la ganancia. c) Reconocimiento de las necesidades sociales, se asignaba la más alta prioridad a la participación de los miembros de la sociedad en las decisiones, tanto como un fin en sí mismo como un mecanismo para establecer la legitimidad de estas necesidades.

A modo de conclusión expresaron la centralidad de las dimensiones social y política para el desarrollo, como vemos en el siguiente fragmento; el destino humano no depende, en última instancia, de barreras físicas insuperables, sino de factores sociales y políticos que a los hombres compete modificar5.

Centralidad que se verá de forma difusa en el concepto de Desarrollo Sustentable que elabora la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la cual expresó su posición en la obra OurCommonFuture en 1987. Esta Comisión lo definió como; un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin menoscabar la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades6. En este se definirán tres dimensiones que hacen a este modelo de desarrollo: la ambiental, la económica y la social. Donde lo político quedará relegado como una sub-dimensión de lo social. Lo que muestra la pérdida del rol protagónico del Estado en la definición del modelo de nación que se quiere alcanzar, situación que se ve seguramente influida por el auge de los gobiernos de orientación conservadora en los países centrales.

Tres años después, y en preparación para la Conferencia de Río, se organiza en América Latina la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, que llevó adelante un informe denominado Nuestra Propia Agenda7, en el cual se buscó generar criterios y principios más acordes al desarrollo latinoamericano. En esta reformulación se entendió como Desarrollo Sustentable; Un desarrollo que distribuya más equitativamente los beneficios del progreso económico, proteja el medio ambiente nacional y mundial en beneficio de las futuras generaciones y mejore genuinamente la calidad de vida. Aunque la política no recuperó el lugar que se le había otorgado en la definición del Modelo Mundial Latinoamericano, al menos se retomaron los principios que se entendían como ineludibles para el avance de la sociedad.

La importancia de la política para el análisis del Desarrollo resurge de los investigadores de la Fundación Bariloche casi tres décadas después del primer informe, en un trabajo de CEPAL / OLADE / GTZ, llamado Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe, Guía para la formulación de políticas energéticas8 en el cual se utilizaron diversas dimensiones para que las políticas públicas tendieran hacia el desarrollo sustentable. Las dimensiones utilizadas fueron: la ambiental, la económica, la social y la política. Las cuales

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mantienen constantes interacciones y mutuas influencias, que hacen a la función y al funcionamiento del sistema complejo a lo largo del tiempo. Se entendió que la dimensión política del desarrollo sustentable se vincula con la gobernabilidad y la vigencia de condiciones que aseguren el respeto de los derechos del hombre. En principio, la existencia de sistemas democráticos de gobierno, basados en una efectiva participación y representación de los diferentes grupos sociales, aparece como una de las formas más adecuadas para lograr la sustentabilidad en el plano político. Dentro de ese sistema, los conflictos se dirimen a través de mecanismos institucionales que garantizarían la consideración de los intereses de la mayoría de la sociedad.

Este análisis multidimensional, que vuelve a contemplar la política como elemento relevante en los estudios sobre el Desarrollo, no queda en nuestra región, sino que es adoptado y reformulado por las mismas instituciones que no lo habían contemplado anteriormente. Un caso que ejemplifica este fenómeno, es el de Nazli Choucri, Directora del Global System for Sustainable Development del Instituto Tecnológico de Massachusetts, que en su cátedra Sustainable Development: Theory and Policy habla de las cuatro dimensiones del Desarrollo Sustentable entre las cuales cuenta la social/ institucional y la de gobernanza9.De esta manera se ha analizado el proceso de construcción del concepto de Desarrollo Sustentable y los elementos que los estudiosos del Desarrollo han utilizado para su descripción y análisis. Recorrido que

ha permitido reconocer que en los modelos de desarrollo generados desde el Norte se han privilegiado las dimensiones ambientales y económicas. En cambio, en las propuestas nacidas en el seno de América Latina han tenido un mayor peso las definiciones políticas y las condiciones sociales para el entendimiento del Desarrollo.

Referencias 1 Meadows, Donella, Dennis Meadows y Jorgen Randers (1972) Los Límites del Crecimiento. Informe del Club de Roma sobre el Predicamento de la Humanidad. México: Fondo de Cultura Económica.

2 Goni, Ricardo y FrancisoGoin (2006). Marco Conceptual para la Definición del Desarrollo Sustentable. Salud Colectiva. Universidad Nacional de Lanús.

Pag. 191-198.

3 Herrera, Amilcar, Hugo Scolnik, Gilberto Gallopin, et. al. (1977) ¿Catástrofe o Nueva Sociedad? Modelo Mundial Latinoamericano. Ottawa.

4 Herrera, Amilcar, Hugo Scolnik, Gilberto Gallopin et. al. (2004) ¿Catástrofe o Nueva Sociedad? Modelo Mundial Latinoamericano 30 años después. 2° ed. Ottawa. Pág. 25 5 Ídem. Pág. 155.

6 United Nations World Commission on environment and development. Our Common Future. Oxford: Oxford UnivesityPress, 1ra. ed.

7 Comisión Latinoamericana para el medio ambiente y el desarrollo. Nuestra Propia Agenda (1990). BID Washington D.C. 1ra. ed.

8 Pistonesi, Héctor y César Chavez (2003). Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe. Guía para la formulación de políticas energéticas. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. 1ra. ed.

9 Choucri, Nazli (2009) 17.181 Sustainable Development: Theory and Policy.

Massachusetts Institute of Technology: MIT OpenCourseWare, En línea: http://ocw.mit.edu (consultado: 12 julio 2010).

Capacidad estatal y burocracia Apuntes sobre el caso argentino Juan J. Negri Licenciado en Ciencia Política, Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Docente e investigador University of Pittsburg (PITT) – Universidad del CEMA

Los ciudadanos interactuamos con la burocracia casi diariamente. Vamos a la oficina postal, denunciamos los servicios públicos ante los entes reguladores pertinentes, pagamos nuestros impuestos a la agencia recaudadora, entre varios ejemplos. Algunas de estas agencias cumplen con su tarea de manera adecuada, otras no. La ciencia política latinoamericana, con notables excepciones, ha desatendido las explicaciones sobre el desempeño burocrático, concentrándose, primero, en las cuestiones relativas a la consolidación

democrática y luego en los podres electos del Estado (ejecutivo, legislativo y, más recientemente, el poder judicial). De esta manera las preguntas relevantes sobre la burocracia han quedado desatendidas, manteniéndose esta área de estudio como un verdadero “jardín secreto” dentro de la disciplina. Sin embargo, la burocracia cumple una función fundamental en la vida política de un país. No solamente es el brazo ejecutor de todas las políticas públicas, sino además una importante garantía de continuidad y coherencia de las mismas. Adicionalmente, una burocracia profesional puede ser central en el funcionamiento efectivo del sistema democrático, al erigirse como un freno a arbitrariedades en la ejecución de las políticas públicas (Iacoviello, Tommasi y Zuvanic 2002). Adicionalmente, la burocracia es la interfaz a través de la cual los ciudadanos interactuamos con el Estado.

Posiblemente una de las razones por la cual lo estudios burocráticos han quedado tan rezagados dentro de las investigaciones sistemáticas en la disciplina es su inherente complejidad. Cuando hablamos de burocracia hablamos de varias dimensiones y aspectos de un mismo fenómeno. Hablamos, primero, del cuerpo de oficiales del Estado, es decir, de los miles de individuos que trabajan para el mismo. Adicionalmente, hablamos también de un aparato organizativo altamente complejo con reglas propias. Pero esto también incluye un sistema gigantesco de reclutamiento de recursos humanos, que varía de dependencia a dependencia.

La cuestión del desempeño de la burocracia en la literatura es indudablemente hereditaria de la obra de Max Weber. Weber describió al cuerpo permanente y asalariado de los Estados como la característica esencial de la autoridad racional legal.

Desde entonces se asocia a una burocracia moderna con el ideal weberiano de un cuerpo civil con criterios profesionales y meritocráticos de selección de personal y autónoma en sus atribuciones.

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La importancia de una burocracia profesional ha sido empíricamente demostrada. En efecto, una burocracia profesional, con criterios meritocráticos de selección, autónoma del poder ejecutivo, con estabilidad en las carreras, adecuadas escalas de promoción y buenos salarios está correlacionada estadísticamente con desarrollo económico (Rauch y Evans 2000).

Dos variables son centrales en el análisis sobre la profesionalización de la burocracia. En primer lugar, la autonomía. Para que la burocracia cumpla acabadamente su rol es necesario que la misma esté aislada de la manipulación política y de intereses rentistas extra-estatales. Por el otro lado, la capacidad técnica es central: en necesario un desarrollo de las habilidades de reclutamiento de servidores públicos que garantice que éstos poseen los requerimientos técnicos para cumplir su función.

En América Latina se observa en general una débil capacidad estatal, con bajos índices en ambas variables y por ende un pobre nivel de profesionalización burocrática.

Adicionalmente, en varios países la burocracia posee un rol ambiguo en el proceso de diseño, ejecución, evaluación, control, seguimiento y de las políticas públicas. En primer lugar, la evidencia sugiere que el uso de criterios de mérito a la hora de reclutar personal es infrecuente en la región. Esto último a pesar de que normativamente los criterios de merito están muy desarrollados, alcanzando incluso rango constitucional en algunos casos. Pero en la práctica, se observa un escaso éxito de evaluaciones de ingreso competitivas. Adicionalmente, hay una completa ausencia de consideraciones objetivas, universales y técnicas a la hora de evaluar el desempeño de los empleados públicos. Esta baja institucionalización de la carrera burocrática resulta en frecuentes alejamientos como resultado de “purgas políticas” y no de mala performance. Por último, hay un extensivo uso de arbitrariedad, politización y uso rentista del aparato.

Nuestro país no es ajeno a esta situación.

El aparato burocrático administrativo argentino es el resultado de sucesivos (y fallidos) intentos de crear una administración nacional weberiana, lo cual resulta en una limitada capacidad de formular y aplicar políticas públicas (Iacoviello, Tommasi y Zuvanic 2002). Aunque la burocracia argentina posee criterios formales de mérito, éstos no son siempre utilizados. Aunque existe estabilidad en el empleo público, el reclutamiento se realiza a través de meca-

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nismos políticos. Aunque existe un cuerpo especializado de burócratas (los Administradores Gubernamentales creados durante el gobierno de Alfonsín) muchas veces el ejecutivo prefiere utilizar personal propio contratado temporariamente. La utilización de estas “burocracias paralelas” es muy común en nuestro país y en la región. Habitualmente existen como un grupo de asesoramiento técnico, muchas veces financiados directamente por instituciones financieras internacionales (como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo) o incorporados como unidades ejecutoras en proyectos de cooperación internacional. El abuso de estas burocracias paralelas resulta en personal técnico especializado que participa en el proceso de elaboración y aplicación de políticas públicas pero no contribuye a la estabilidad de las mismas ni al fortalecimiento de las capacidades estatales.

Solamente en enclaves específicos (como el Instituto del Servicio Exterior de la Nación, la Administración Federal de Ingresos Públicos hasta el 2008), la Argentina no ha logrado consolidar una burocracia profesional que colabore con la estabilidad y coherencia de las políticas públicas y hasta convirtiéndose en actor de consulta y de opinión en lo que hace a este proceso (Geddes 1994, Iacoviello, Tommasi y Zuvanic 2002).

Los intentos para hacerlo no han triunfado. Entre principios y fines de los ‘70 se intentan homogeneizar las condiciones de empleo en un régimen jurídico único y dar fuerza a un escalafón administrativo.

La gran reforma del servicio civil argentino se da en 1991-1992 con la creación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SiNaPA) que preveía un cuerpo profesional de burócratas hasta el puesto de Director Nacional y Director General, puestos a los cuales se podía acceder por concurso público de oposición y antecedentes. Como ya ha sido mencionado, esta experiencia fracasó (al menos parcialmente) debido a que los nuevos directores profesionales son ignorados por las autoridades políticas en lo que hace a la deliberación y decisiones sobre políticas públicas. Incluso son excluidos de la mera ejecución, mediante la creación de las ya mencionadas burocracias paralelas de personal contratado (Ferraro s/f ).

Una de las posibles explicaciones por las cuales el servicio civil en Argentina es deficiente en su profesionalización es el escaso rol que adquiere el Congreso en la relación con el aparato administrativo. Se

ha subrayado que en Chile, por ejemplo, existe una parlamentarización informal en las relaciones entre Congreso y burocracia (Ferraro 2008). Este fenómeno incorpora a los legisladores no solamente en el proceso de formulación de políticas públicas sino en el de control a la burocracia, impidiendo una supremacía del Poder Ejecutivo sobre el servicio civil. En efecto, en Chile tienen lugar redes de contactos entre legisladores y burócratas, en especial entre estos últimos y los miembros de las comisiones parlamentarias específicas al área de experiencia del burócrata. Esto lleva a legisladores informados sobre el funcionamiento del proceso de implementación de políticas públicas. Asimismo, la permanencia de legisladores durante varios años resulta en una especialización de los mismos en ciertos temas. Por último, los legisladores cumplen un rol importante en la nominación presidencial a posiciones en el aparato burocrático nacional.

Una posible explicación (merecedora, como todas, de verificación empírica) entonces, es que la burocracia en Argentina es un agente sin principal que le provea incentivos de largo plazo. Esto ocurre porque el legislativo es un actor marginal en el proceso de políticas públicas. Carece de incentivos y las habilidades para incentivar y controlar a la burocracia. Por otro lado, el poder ejecutivo es transitorio por definición. Tampoco tiene incentivos de largo plazo para construir una burocracia de calidad permanente. Por el contrario, el incentivo es a llenar la grilla con hombres propios.

Una democracia consolidada depende también de un Estado efectivo que sea capaz de resolver los problemas de los ciudadanos. Para esto es imprescindible una burocracia eficiente y moderna. Como politólogos, podemos contribuir en esta dirección iluminando los procesos por los cuales podemos alcanzar este objetivo.

Referencias: Ferraro, Agustín. 2008. “Friends in High Places.

Congressional Influence on the Bureaucracy in Chile”, Latin American Politics and Society 50 (2): 101-130.

Ferraro, Agustín s/f. “La burocracia desairada”.

MIMEO. Universidad de Salamanca. Iacoviello, M., Tommasi, M. y Zuvanic, L. (col.) (2002) “Diagnóstico Institucional de sistemas de Servicio Civil. Caso Argentina”. Diálogo Regional de Políticas. BID. Septiembre.

Rauch, James y Peter Evans. 2000. “Bureaucratic structure and bureaucratic performance in less developed countries” Journal of Public Economics 75: 49-71.

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Una aproximación a la protección de las inversiones extranjeras en el MERCOSUR Luis F. Castillo Argañarás Doctor en ciencias políticas, Universidad de Belgrano (UB).Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y del Instituto de Investigaciones en Ciencias Jurídicas y Sociales (INSOC) de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE).

I. Introducción Desde su creación, el MERCOSUR fue uno de los bloques económicos que más atrajo la inversión extranjera directa dentro del grupo de los países en desarrollo. Entre 1990 y 2004 recibió casi 300.000 millones de dólares1. Chudnovsky señala que “en los años 1990 el grueso de la inversión extranjera directa recibida por el MERCOSUR fue al sector servicios, fenómeno en gran medida vinculado a la oleada de privatizaciones y desregulaciones que se dio en la región. La industria recibió poco más del 20% en Argentina y Brasil” 2 y agrega que “en los países más pequeños la inversión extranjera directa estuvo vinculada al agro”3, mientras que “la búsqueda de recursos naturales atrajo inversiones a Argentina”4.

Según el Informe sobre las Inversiones en el Mundo del año 2009 elaborado por UNCTAD, las inversiones directas en América Latina y el Caribe se incrementaron en un 13% sobre el año 2008. En América del Sur subió un 29%. Brasil recibió un record de U$S 45 billones en inversiones, esta suma significó un incremento del 30% con respecto al año anterior; mientras que Argentina subió en un 37% las inversiones extranjeras directas.

El objetivo de este artículo es brindar una visión de cómo se protegen las inversiones en el MERCOSUR. Al efecto iremos desde el derecho interno de los Estados Partes, luego pasaremos a los instrumentos del Derecho Internacional y finalmente al Derecho de la Integración.

II. La protección de las inversiones desde el Derecho Interno II.1. Argentina La Constitución establece la igualdad entre argentinos y extranjeros (Art. 20) por lo tanto se garantiza el trato igualitario entre inversores locales y extranjeros. Se garantiza la propiedad

privada (Art. 14) susceptible de expropiación por causa de utilidad pública mediante ley y pago de indemnización (Art. 17).

También señala que corresponde al Congreso proveer lo conducente a la importación de capitales extranjeros (Art. 75 Inc. 18).

Asimismo se establece que los TBI tienen jerarquía superior a las leyes conforme al Art. 75 Inc. 22 de la Constitución. El marco legal está dado por la Ley Nº 21.382 con la modificación del decreto 1853/93.

II.2. Brasil La Constitución en el Art. 5 que establece que todos son iguales ante la ley, sin distinción de cualquier naturaleza, y se garantiza el derecho de propiedad atendiendo la misma a su “función social” (Art. 5 Inc. XXIII); y la ley “establecerá el procedimiento para la expropiación por causa de necesidad o utilidad pública, o por interés social, mediante justa y previa indemnización en dinero, salvo los casos previstos en esta Constitución” (Art. 5 Inc. XXIV); mientras que más adelante se establece que “es competencia de la Unión expropiar por interés social, para fines de reforma agraria, el inmueble rural que no está cumpliendo su función social, mediante previa y justa indemnización en títulos de deuda agraria, con cláusula de preservación del valor real, rescatables en el plazo de hasta veinte años, a partir del segundo año de su emisión, y cuya utilización será definida en la ley” (Art. 184).

La reforma de la Constitución de 1995 suprimió la distinción que había entre capital nacional y extranjero, y por ende superó la contradicción con el Art. 2 de la Ley 4. 131, del 3 de septiembre de 1962 (Ley del Capital Extranjero, reglamentada por el decreto Nº 55. 762/65), que establece que el capital extranjero invertido en Brasil gozará de un tratamiento jurídico idéntico al concedido al capital nacional, en igualdad de condiciones.

II.3. Paraguay La Constitución de 1992 señala que los habitantes pueden dedicarse a la actividad de su preferencia y la libre competencia en el mercado está garantizada. No está permitida la creación de monopolios (Art. 107). Establece también la libre circulación de los bienes de producción nacional y los de procedencia extranjera introducidos legalmente (Art. 108). La inviolabilidad de la propiedad privada está garantizada y solo podrá ser expropiada por causa de utilidad pública previo pago de indemnización (Art. 109).

El régimen jurídico de las inversiones extranjeras está dado por la Ley 60/90 (Régimen de Incentivos Fiscales para la inversión de Capital Nacional y Extranjero), la Ley 117/91 (Ley de Inversiones), la Ley 126/91 (Privatización de Empresas del Estado); y la Ley 40/90 (creación de la Comisión Nacional para la Protección de los Recursos Naturales).

II.4. Uruguay La Constitución de Uruguay establece que: “la propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se establecieren por razones de interés general. Nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en los casos de necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibiendo siempre del Tesoro Nacional una justa y previa compensación.

Cuando se declare la expropiación por causa de necesidad o utilidad públicas, se indemnizará a los propietarios por los daños

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y perjuicios que sufrieren en razón de la duración del procedimiento expropiatorio, se consume o no la expropiación; incluso los que deriven de las variaciones en el valor de la moneda” (Art. 32). Se permiten las expropiaciones mediante ley y una justa indemnización (Art. 232).

Consejo Mercado Común Nº 11/9310.

• Protocolo sobre Promoción y Protección de las Inversiones Provenientes de Estados no Partes del MERCOSUR, firmado en Buenos Aires el 5 de Agosto de 1994, Decisión del Consejo Mercado Común Nº 11/9411.

El régimen jurídico que regula las inversiones extranjeras está dado por la Ley 16. 906 de 1998 de Promoción y Protección de Inversiones; y los decretos reglamentarios 59/98 y 92/98.

V. Conclusiones La legislación interna de los Estados Partes brinda una adecuada protección al inversionista extranjero. En los cuatro países se garantiza un tratamiento jurídico igual al capital extranjero con el capital nacional. También se otorgan garantías referentes al respeto a la propiedad privada con el límite de la expropiación, previo pago de una indemnización justa y declaración por ley de utilidad pública.

En relación a la posibilidad de recurrir al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, es viable parcialmente; ya que Argentina, Uruguay y Paraguay son partes de la Convención sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (1965); no así Brasil.

Los Protocolos del MERCOSUR, si bien no están vigentes, instaurarían un determinado orden y brindarían unificación de normas en este ámbito. El MERCOSUR debe continuar su rumbo profundizando la integración entre sus Estados Partes con armonización y unificación de sus nomas en un área tan compleja y crítica como es la protección de la inversión extranjera.

III. La protección a las inversiones desde el Derecho Internacional Los Estados Partes del MERCOSUR no han firmado tratados bilaterales de inversión (conocidos por su sigla en inglés BIT´s) entre ellos; aunque, de acuerdo con UNCTAD5, Argentina tiene en vigencia 54 BIT´s, Brasil firmó 14 BIT´s6 de los cuales ninguno entro en vigor7, Uruguay está vinculado por 27 BIT´s8, mientras que Paraguay tiene vigentes 21 BIT´s9.

Argentina es parte de la Convención sobre el Reconocimiento y Ejecución de Sentencias Arbitrales Extranjeras de Nueva York (1958), de la Convención sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (1965), de la Declaración Tripartita de Principios sobre las Empresas Multinacionales y la Política Social de la Organización Internacional del Trabajo (1977), y de la Convención que Establece la Agencia Multilateral de Garantía a la Inversión (1985) firmada el 30 de Septiembre de 1996.

Brasil no es parte de la Convención sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (1965); pero sí es parte de la Convención que Establece la Agencia Multilateral de Garantía a la Inversión (1985) y de la Convención sobre el Reconocimiento y Ejecución de Sentencias Arbitrales Extranjeras de Nueva York (1958).

Paraguay es parte de la Convención que Establece la Agencia Multilateral de Garantía a la Inversión (1985), de la Convención sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (1965), de la Declaración Tripartita de Principios sobre las Empresas Multinacionales y la Política Social de la Organización Internacional del Trabajo (1977); y de la Convención sobre el Reconocimiento y Ejecución de Sentencias Arbitrales Extranjeras de Nueva York (1958).

Uruguay es parte de la Convención que Establece la Agencia Multilateral de Garantía a la Inversión (1985), de la Convención sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (1965), de la Declaración Tripartita de Principios sobre las Empresas Multinacionales y la Política Social de la Organización Internacional del Trabajo (1977) y de la Convención sobre el Reconocimiento y Ejecución de Sentencias Arbitrales Extranjeras de Nueva York (1958).

IV. La protección de las inversiones desde el Derecho de Integración Se adoptaron dos protocolos relativos a la protección de las inversiones: • Protocolo de Colonia para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones en el MERCOSUR, firmado en Colonia del Sacramento el 17 de Enero de 1994, Decisión del

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1 CHUDNOVSKY, Daniel y otros, “Inversión Extranjera Directa y Desarrollo: La Experiencia del MERCOSUR” en Revista de la CEPAL 92, 2007, Pág. 8.

2 Ibídem.

3 Ibídem.

4 Ibídem.

5 United Nations Conference on Trade and Development ( http://www.unctad. org ) 30 de mayo de 2010 enero de 2009 6 Alemania, Argelia, Armenia, Australia, Bélgica y Luxemburgo, Bolivia, Bulgaria, Canadá, Chile, China, República de Corea, Costa Rica, Croacia, Cuba, República Checa, Ecuador, Egipto, El Salvador, España, Filipinas, Finlandia, Francia, Guatemala, Holanda, Hungría, India, Indonesia, Israel, Italia, Jamaica, Lituania, Malasia, México, Marruecos, Nicaragua, Panamá, Perú, Polonia, Portugal, Rumania, Rusia, Sudáfrica, Suiza, Suecia, Tailandia, Túnez, Turquía, Ucrania, Reino Unido de Gran Bretaña, Estados Unidos de América, Venezuela, Vietnam (Información al 30 de Mayo de 2010).

7 Alemania, Bélgica y Luxemburgo, Chile, Cuba, Corea, Dinamarca, Finlandia, Francia, Italia, Holanda, Portugal, Suiza, Reino Unido de Gran Bretaña, Venezuela. (Información al 30 de Mayo de 2010).

8 Alemania, Australia, Bélgica y Luxemburgo, Canadá, Chile, China, República Checa, Ecuador, El Salvador, España, Finlandia, Francia, Hungría, Israel, Italia, Malasia, México, Panamá, Polonia, Portugal, Rumania, Suecia, Reino Unido de Gran Bretaña, Estados Unidos de América, Venezuela. (Información al 30 de Mayo de 2010).

9 Alemania, Austria, Bélgica y Luxemburgo, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Francia, Holanda, Hungría, Perú, Portugal, Rumania, República de Corea, República Checa, Suiza, Taiwán – Provincia de China, Reino Unido de Gran Bretaña, Venezuela. (Información al 30 de mayo de 2010).

10 No vigente. Estipula que entrará en vigencia a los treinta días de recibido el cuarto instrumento de ratificación. A la fecha no ha sido ratificado por ningún Estado. Argentina lo aprobó por Ley 24. 891 (B.O. 9/12/1997) pero no depositó el instrumento de ratificación.

11 No vigente. Estipula que entrará en vigencia a los treinta días de recibido el cuarto instrumento de ratificación. Falta la ratificación de Brasil. Argentina lo aprobó por Ley 24. 554 (B.O. 18/10/1995) y depositó la ratificación el día 31 de octubre de 1996. Paraguay lo aprobó por Ley 593 (15 de junio de 1995), depositó el instrumento de ratificación el 12 de septiembre de 1995. Uruguay lo aprobó por Ley 17. 531 (9 de agosto de 2002) y depositó la ratificación el 11 de julio de 2003.

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Los nuevos desafíos de la seguridad pública Lucas Jolías y Nicolás Fernández Arroyo

Licenciado en ciencia política, Universidad de Buenos Aires (UBA), docente e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).

Licenciado en ciencia política y relaciones internacionales, Universidad de San Andrés (UdeSA). Docente e investigador Universidad Argentina de la Empresa (UADE).

La problemática de la seguridad pública es sin dudas el principal tema de agendas de los gobiernos nacionales y provinciales desde mediados de la década de los noventa hasta la actualidad. La gran mayoría de los estudios de opinión pública muestran que en este lapso de tiempo, la ciudadanía tiene como principal reclamo público el combate a la delincuencia y la criminalidad, especialmente en los grandes centros urbanos. Los experimentos administrativos de creación y profesionalización de cuerpos policiales son tan cotidianos como los cambios de gobierno y, aunque comparado con otros países de la región el nuestro presenta niveles de criminalidad mucho menores, nadie se animaría a afirmar que el problema de la inseguridad es cosa del pasado. Sin embargo, en el ámbito académico la seguridad pública no presenta el mismo interés que en la vida cotidiana. Más precisamente, la producción de investigaciones sobre seguridad en el ámbito de la ciencia política ha sido, por lo menos, escasa. En esta pequeña reflexión proponemos algunas de las tendencias actuales de la seguridad pública, enfocándonos principalmente en el papel de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs) en este escenario.

La problemática de la seguridad moderna, aunque siempre presente en la historia de las sociedades, comienza a cambiar de paradigma hacia la década del ochenta, en un proceso que conjuga la finalización de la Guerra Fría, la explosión de la globalización y el crecimiento exponencial de las nuevas tecnologías. Durante gran parte del siglo pasado se entendía como “seguridad” a los procesos y acciones que tienden a reducir las amenazas percibidas por los estados por agentes externos a ellos. Con

el fin de la Guerra Fría, la amenaza a la seguridad comienza a ser interior, y más allá de que para esa época aún persisten problemas entre los Estados latinoamericanos, los temas más importantes tienen que ver con la violencia social y el crimen organizado. El concepto de seguridad comienza a ser definido principalmente desde el punto de vista del ciudadano, más que desde el Estado. La seguridad debe comenzar a ser analizada en este contexto, donde su tratamiento local está determinado también con una tendencia global. Los cambios característicos de la sociedad post-industrial impactan directamente en la problemática de la seguridad, cambiando el eje de referencia del Estado al individuo qua ciudadano.

En la actualidad, la problemática de la seguridad pública y el crecimiento del delito siguen formando parte central de las agendas políticas y sociales. El crecimiento mundial tanto del delito común contra la propiedad privada (principalmente en los grandes conglomerados urbanos) como de los delitos complejos transnacionales, es una constante que acompaña el desarrollo de la sociedad global. Se ha producido un cambio en las modalidades de acción de las organizaciones criminales complejas que operan en el orden nacional e internacional. Hoy en día la lucha contra el crimen organizado, en un contexto de complejización de las modalidades delictivas, adquiere un nuevo tenor con la creciente interrelación mundial que conlleva el proceso de globalización.

En nuestro país, la problemática de la seguridad pública ha estado relegada durante varios años de las discusiones políticas, quedando casi exclusivamente en

manos de las burocracias policiales. Un claro ejemplo de esto se puede observar en la ausencia de una legislación policial acorde a los tiempos y modalidades presentes, perdurando leyes concebidas durante regímenes militares y alejadas de toda noción democrática, abierta y en paralelo a las características de la sociedad post-industrial. Desde el regreso a la democracia, las políticas de seguridad sufrieron de lo que podríamos denominar “desgobiernos” debido a una falsa antinomia entre seguridad y derechos humanos, que relegó todas las decisiones institucionales atinentes a la seguridad pública a un autogobierno de la institución policial.

Las fuerzas de seguridad policiales gozaron de un altísimo grado de autonomía por la complicidad de la clase política a cambio de mantener estándares de seguridad mínimos, que produjeron tragedias de gran trascendencia pública. Todo esto se enmarca en un proceso de desintegración del tejido social que corre en paralelo con una crisis de la matriz Estado-céntrica. En el momento más intenso de la globalización -y también de la transnacionalización del delito- se desarticularon estructuras centrales del Estado. En ese entonces era cuando más hacía falta reforzar y modernizar el esquema de seguridad ciudadana. Es recién hacia fines de los noventa que la problemática entra en las agendas estatales como un tema central a resolver, principalmente por el crecimiento continuo de hechos delictivos y por la percepción creciente por parte de la ciudadanía.

Entrado el nuevo siglo, abordar el problema de la seguridad pública implica hacer frente a una variada gama de cuestiones interrelacionadas. Por un lado, el Estado debe fortalecer, actualizar y profesionalizar muchas de las estructuras de seguridad relegadas años anteriores; por el otro, la creciente penetración de las nuevas tecnologías en la sociedad genera que los cuerpos de seguridad deban estar en contacto permanente con grupos e instituciones que no pertenecen directamente al ámbito de la seguridad, como universidades, centros de investigación, empresas proveedoras de software, y similares. Las nociones y medios para combatir el crimen tradicional deben adaptarse a una situación en donde las relaciones sociales son infinitamente más “densas” y complejas. Estos sucesos

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exigen necesariamente actualizar las herramientas y nociones con las cuales se ha combatido tradicionalmente al crimen. Si bien la complejización y el surgimiento de nuevas modalidades delictivas están relacionados en parte con el avance de la sociedad del conocimiento y la utilización de nuevas tecnologías, conviene realizar una aclaración conceptual. Por un lado podemos encontrar los delitos tradicionales que en su práctica utilizan crecientemente las nuevas tecnologías y medios para cometer sus fines, lo que podríamos llamar “delitos con utilización de nuevas tecnologías”. El otro tipo de delitos -claramente más actual- no sólo utiliza las tecnologías como medio sino que también se da en el ámbito tecnológico y de la digitalización. Es el claro ejemplo de los delitos informáticos, relacionados con internet, los hackers y la seguridad digital. Este nuevo tipo, lo podríamos denominar como “delitos en o de las nuevas tecnologías”.

Como mencionábamos antes, cuanto mayor es la penetración y utilización de las TICs en la sociedad, mayor debe ser la adecuación proactiva del Estado a esa realidad. Las transformaciones de la seguridad en un mundo globalizado, obligan a los Estados a buscar formas acordes para prevenir y combatir los nuevos delitos. La aplicación de nuevas técnicas (como es el caso del campo de la biometría) se debe

dar en un marco de adecuación del Estado a una sociedad más compleja.

Además de los cambios propios de la sociedad del conocimiento, la globalización ha generado un gran impacto sobre las estructuras políticas y administrativas del Estado, obligándolo a modernizar sus instituciones y a adquirir un nuevo modelo de gestión pública. El municipio comienza a ser visto como la célula de mayor cercanía con el ciudadano, obligándolo a innovar formas de gestión acordes a las nuevas demandas. Resumidamente, nuevas funciones formales por la descentralización y forzadas por el aumento de demanda social, la necesidad de profesionalizar de la administración y la mayor exigencia de participación institucional por parte de la sociedad civil, son los procesos que envuelven el surgimiento del municipio como actor clave en la vida político-económica del país: en un contexto de globalización, lo local y la territorialidad se imponen como condiciones necesarias del crecimiento económico sustentable, el cual deben encabezar los gobiernos locales.

A pesar de que en términos formales la seguridad pública no es una función propia de los municipios, ellos han debido intervenir en mayor o menor medida en mostrar políticas complementarias y articuladas de seguridad como respuesta a las crecientes demandas de sus vecinos. Comenzando

Breve introducción al estudio de la nueva condición y participación juveniles Celina Martín Licenciada y Profesora en Ciencia Política, Universidad Nacional de Rosario (UNR).

Maestría en Historia, Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMDP)

“Tal vez algún día dejen a los jóvenes inventar su propia juventud” Quino 10

por mantener bien iluminada las calles, podados los árboles o intervenir inteligentemente los espacios públicos para permitir menor campo de acción a los delincuentes, ya en los últimos años hemos presenciado la incorporación de tecnologías como herramientas para complementar el accionar de las policías provinciales. Cámaras de seguridad, sistemas biométricos y mapas ciudadanos del delito son sólo algunas de las medidas que los municipios han incorporado con mayor frecuencia. Pensar en cómo las tecnologías contribuyen o no a la lucha contra el delito en el ámbito local es uno de los desafíos de la academia en los próximos años. La aplicación y utilización de tecnologías a la seguridad sigue dependiendo de factores culturales y, principalmente, institucionales. La calidad institucional para la utilización de estas nuevas técnicas no es consecuencia, sino prerrequisito. Los límites a su aplicación no son tecnológicos, sino políticos, antropológicos y sociales. Una sociedad en red transforma las relaciones de poder y autoridad de modos impredecibles, pero seguros y profundos. Lo digital atraviesa todas y cada una de nuestras formas de relacionamiento. No se trata de ser deterministas tecnológicos, ni integrados no críticos, pero se trata sí, de aceptar que la humanidad está ingresando en un nuevo estadio y los gobiernos desde sus diversos niveles deben tomar nota y actuar en consecuencia.

Percibir a la juventud como una etapa plena de la vida, que no puede seguir siendo definida como un tiempo de formación y preparación para la vida adulta, nos obliga a hablar de una nueva condición juvenil. Desde esta perspectiva no se considera a los jóvenes como individuos meramente determinados por unas “condiciones” o por las características de los procesos socializatorios por los que pasaron, sino como actores que manejan, o como mínimo influyen sobre los hilos que gobiernan sus vidas. La juventud contiene elementos sustantivos que ofrece posibilidad de ser, de pensar y actuar propios. Goza de actividades, ideas y compromisos que configuran espacios, códigos y mundos propios y que permiten de este modo altos grados de experimentación, creatividad, movilidad y, esencialmente, participación. Frente a la definición de juventud como un grupo de edad o como un período de transición, se ha desarrollado un nuevo concepto de juventud o de “condición juvenil moderna”. Este concepto presentado por el especialista en juventud René Bendit trata de reflejar los efectos de la modernización económica y social sobre las personas jóvenes respecto principalmente en cuestión de educación, calificación y empleo. Incluye también cierto grado de autonomía de los jóvenes para generar su propio estilo de vida y generar una cultura de vida

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que proclame la independencia, la autoconfianza y la competencia social.

Entender a las y los jóvenes como tales, implica reconocer que el mundo adulto va perdiendo su rol de centralidad y referencia.

Es iniciar un proceso de revisión respecto a las etapas de la vida del sujeto con el objetivo de poner en crisis la visión adultocentrista. Desde el enfoque de la juventud como ciclo vital o etapa de la vida, la juventud es pensada como un tiempo vacío o de espera solo evaluable positivamente en función de la asunción de roles propiamente de adulto. Los jóvenes son pensados desde la indeterminación y la moratoria de roles. Desde el punto de vista estructural, lo que en el pasado era la transición a la vida adulta asume cada vez más los rasgos de un abanico de formas posibles de transición: una pluralización de las trayectorias que comporta, desde el punto de vista del individuo, un proceso de individualización mayor. La transición desde la etapa juvenil a la vida adulta, ha dejado de ser un tipo de “trayectoria lineal”, o concebida como una trayectoria de final conocido.

El enfoque respecto a la nueva condición juvenil presenta un punto de vista de la juventud más sociológico, más político y también más próximo a las elecciones racionales y emocionales de los actores y apunta a la reconceptualización de las políticas de juventud en términos de acciones afirmativas de la condición juvenil. Esto releva que las actuaciones públicas que inciden en las condiciones de vida presente de las y los jóvenes asuman como principal eje orientador, desde el mismo momento de su diseño, potenciar su plena ciudadanía en la construcción del proyecto propio. Lo dicho implica borrar de las y los jóvenes la etiqueta “del futuro” para otorgarles la de “presente”; reconociendo que tiene un papel enorme, porque son quienes están sintiendo lo que es el presente y cómo se proyectará el futuro.

Siguiendo esta línea de reconceptualizaciones creemos necesario redimensionar y repensar la participación pública de los jóvenes y de las organizaciones sociales por donde dicha participación se canaliza así como también la intervención gubernamental que enmarca el espacio público: “Se trata de un nuevo tipo de participación que pretende modificar los procesos de construcción social de los significados y de la identidad juvenil. Los jóvenes son invitados a desempeñar roles de acción y de propuesta en ámbitos decisionales y de elaboración compartidos con los órganos de gobierno del territorio. Es un desplazamiento de perspectiva – al que sin embargo no siempre corresponde un cambio real – en el que las desigualdades en la construcción social de las identidades colectivas son concebidas como un proceso social y relacional cuya modificación comporta una implicación directa de los roles, tanto adultos como juveniles, y una actitud reflexiva de los actores en el desarrollo de las acciones (decisiones a tomar, proyectos a realizar). A diferencia de las formas tradicionales de participación – orientadas al cambio en la distribución del poder y, por lo tanto centradas, en la relación simétrica entre los que ejercen la autoridad y los jóvenes, en cuanto “externos” a los roles decisionales – el proceso de construcción de los significados sociales es continuo y sin un final definitivo y la participación en este proceso es necesariamente personal y circunscrita a intervenciones/proyectos y tiempos definidos. Estas nuevas formas de participación llevan consigo una concepción de la ciudadanía y de su ejercicio que se caracteriza por un desplazamiento de perspectiva en el que la preeminencia de las instituciones políticas sobre la sociedad cede

el paso a la comunidad y a las dinámicas sociales que se desarrollan en la vida cotidiana y que también son públicamente relevantes como posibilidad de expresión de las particularidades individuales.

Sin quitar nada de los aspectos jurídicos y normativos tradicionales, este desplazamiento conduce, por un lado a redefinir la ciudadanía a partir de la experiencia que se puede hacer de ella; y por otro, en cuanto actividad promovida por las instituciones de gobierno local en el marco de las políticas juveniles sobre el territorio, deviene un instrumento de relegitimación de las instituciones políticas y de su relación con la sociedad civil. Como citerior de referencia para los procesos de trasmisión de valores y conocimientos, la atención prestada a la experiencia permite superar la asimetría de roles y la correspondiente reducción de la ciudadanía a la forma de los principios y de las normas característicos, por ejemplo, de la instrucción cívica tradicional.” (Bontempi, 2008) En su conjunto lo que se trata es lograr la integración de los jóvenes a la esfera pública y que su participación sea permanente y significativa. Enmarcada en este presupuesto, la participación protagónica juvenil, es decir, la participación social efectiva de las y los jóvenes en las políticas públicas que los involucra directamente, rectificando la idea de “la juventud como un actor de suma importancia en los cambios del presente ya que a través de ellos se realizan (y por lo tanto se pueden observar) las principales tendencias de cambio social y valórico que llevan hacia el futuro.

Es por esta razón, que sostenemos que una perspectiva afirmativa de la juventud por parte de los adultos en cuanto a la provisión de oportunidades educativas, de formación profesional, empleo y bienestar social, tiene consecuencias innegables no solo para su propio desarrollo y realización personal sino también para el progreso de la sociedad en su conjunto.

El nudo gordiano de la implementación de cualquier política pública, más allá de las de juventudes pasa por la predisposición, la decisión y la orientación de la voluntad política de nuestros gobernantes. La política pública proviene del Estado y son características de la misma la perspectiva a largo plazo, la incorporación de diferentes contextos y puntos de visa, la integración de servicios y recursos, la investigación adecuada y el diseño de mecanismos de evaluación que le permitan ser flexible y agiornarse y no es que las organizaciones de la sociedad no puedan canalizar las demandas de los distintos grupos, esto sería desacreditar el excelente trabajo que realizan, sino que hay una situación superadora que debe ser canalizada exclusivamente por el Estado y dentro de ese marco es donde el voluntarismo se vuelve una política.

Bibliografía

- Balardini, Sergio (1999): “Políticas de Juventud: Conceptos y la Experiencia Argentina” en Revista Ultima Década. Año 7. Nº 10. CIDPA Ediciones.

Chile - Bendit, René (2000): “Adolescencia y participación: una visión panorámica en los países de la Unión Europea” en Anuario de Psicología. Vol. 31. Nº 2, 33-57. Universitat de Barcelona.

- Beretta, Diego y Verdi, Ivana (2007): “La institucionalidad pública. Una propuesta para reflexionar sobre la viabilidad asociativa en materia de juventud”, Trabajo presentado en el VII Congreso Nacional de Ciencia Política Sociedad Argentina de Análisis Político. Noviembre 2007.

- Bontempi, Marco (2008): “Significados y formas de participación política juvenil en España” en Jóvenes y participación política: investigaciones europeas. Universidad de Florencia, Italia, 2008.

- Guiddens, Antonio (2001): Consecuencias de la Modernidad, Ed. Alianza.

Madrid, España, 2001

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La preservación crítica de los clásicos. Tentados por prestigio intelectual de la teoría política, resulta atractivo para los comparativistas incursionar en el ensayo, utilizando los casos históricos como ilustraciones laxas en textos con un ambicioso sentido normativo. Mi sugerencia es evitar este camino -no tanto por la normatividad sino por el uso arbitrario de los casos- y mantener el laborioso aunque menos ilustre uso de la comparación para responder a modestas preguntas empíricas. Hay sin embargo, un espacio en donde los comparativistas no deben olvidar la reflexión teórica.

¿Qué debe aprender la política comparada de los otros campos disciplinarios?

Aníbal Pérez Liñán Doctor en Ciencia Política, Universidad de Notre Dame (ND). Profesor de Ciencia Política en la Universidad de Pittsburg (PITT).

En una era en la que la especialización profesional conlleva una creciente separación de los campos disciplinarios, existe una marcada tendencia al aislamiento intelectual de las diferentes áreas de la ciencia política. Sin embargo, la realidad de muchos politólogos y politólogas es que se ven obligados a enseñar materias diversas, por lo que existe también un permanente potencial para el enriquecimiento entre los campos disciplinarios. Propongo entonces reflexionar sobre esta experiencia desde la perspectiva de un campo específico. ¿Qué es lo que la política comparada debe aprender (y lo que no) de otras áreas de estudio?

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Para tres generaciones, los autores clásicos de la política comparada fueron colegas distantes pero contemporáneos.

Sin embargo, por poner sólo algunos ejemplos, Maurice Duverger cuenta ya con 93 años, y la triste desaparición de Gabriel Almond (2002) y de Seymour Lipset (2006) indica que las nuevas generaciones ya no tendrán esta perspectiva.

Este recambio generacional incrementa el peligro de lo que Giovanni Sartori alguna vez denominó el “nuevitismo”, el estudio de la producción reciente en detrimento de las décadas anteriores. Las razones para este problema son complejas y no radican simplemente en la superficialidad de los académicos modernos. El nuevitismo es la contracara del tradicionalismo, un problema no menos importante que consiste en la falta de actualización de los programas de estudio con la excusa de que los autores “clásicos” ya lo han dicho todo.

Creo que la política comparada puede aprender importantes lecciones de la teoría política, abordando las obras clásicas como textos canónicos que merecen ser analizados críticamente en su contexto histórico. Lo importante, desde el punto de vista del comparativista contemporáneo, no es tanto el contenido sustantivo de esos textos sino sus raíces intelectuales y sus prejuicios teóricos implícitos. La problematización del marco epistemológico de los textos clásicos nos ayuda a percibir en forma más modesta nuestra propia producción contemporánea.

El método como eje articulador del área. La política comparada es extraña porque su denominación se asocia con una operación metodológica más que con un objeto de estudio particular. No es casual entonces que dentro de este campo se den algunos de los debates metodológicos más interesantes de la disciplina. Durante tres décadas, la difusión de la informática de bajo costo ha facilitado la extensión del análisis estadístico en ciencia política. Como resultado de este proceso, los comparativistas adoptaron principios metodológicos más rigurosos, mejoraron los diseños de investigación y aceptaron crecientemente el enfoque cuantitativo. Sin embargo, los estudiosos orientados al trabajo histórico y cualitativo se encontraron crecientemente marginados de este paradigma. ¿Debían acaso renunciar al estudio detallado y profundo de los casos para adoptar una estrategia orientada a procesar un gran número de casos sin profundidad? La estrategia cuantitativa les garantizaba una mayor capacidad de generalización

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a partir de los datos empíricos, pero la estrategia cualitativa les garantizaba una mejor comprensión de los procesos políticos concretos.

La búsqueda de una respuesta a este dilema ha desatado un renovado pensamiento sobre el problema de la inferencia causal en el contexto de los estudios de casos y de la comparación con una “N pequeña”. En años recientes, el debate con respecto a cómo utilizar la comparación con el fin de verificar hipótesis ha alcanzado nuevos niveles de sofisticación y riqueza. Y lo que es más importante, resulta cada vez más claro que la distinción entre trabajo cuantitativo y cualitativo constituye una falsa antinomia. Esto sugiere una conclusión fundamental: la enseñanza de la política comparada debe perseguir no solamente la transmisión de información sustantiva sobre instituciones y procesos políticos sino también la formación de los estudiantes en la lógica del método comparativo. Esta formación lógica no sólo resulta esencial para comprender la literatura especializada, sino que resulta de gran utilidad en un amplio rango de actividades profesionales más allá de la ciencia política.

Las contribuciones de la política doméstica. Como campo profesional autónomo -aunque no como tradición intelectual- la política comparada es una creación de la academia estadounidense. Tras la Segunda Guerra Mundial, el área se constituyó en una categoría residual para referirse al estudio de la política doméstica de otros países que no fuesen los Estados Unidos. Con el correr del tiempo, esta definición inicial ha generado una situación ambigua para los estudiosos localizados en otros países. Un académico latinoamericano que estudia la política de su país pareciera no ser un comparativista cuando dicta cátedra en su universidad, pero tiene una identidad profesional como comparativista cuando participa en una conferencia internacional.

Desde mi punto de vista, esta situación absurda no deja de ser afortunada. Quienes estudian un país se enfrentan a un estudio de caso, y los casos cobran nuevo sentido cuando se analizan frente a otras fuentes de contraste. Lo que parece una característica excepcional del propio país puede ser un atributo comúnmente extendido, y lo que parece un problema universal puede ser simplemente un rasgo exótico de la historia local.

Esto sugiere que existe un proceso de aprendizaje de doble vía. Por un lado, los comparativistas solamente pueden conocer sus casos si están dispuestos a leer atentamente a los investigadores especializados en cada país. Por otra parte, los estudiosos de la política doméstica encuentran en la comparación una fuente de inspiración teórica. La comparación ofrece además un importante mecanismo para cuestionar el sentido común sobre la política nacional. En este contexto cabe destacar la ventaja distintiva de los estudios comparativos de política sub-nacional, que combinan en forma valiosa el énfasis sustantivo en la política doméstica con la operación

comparativa como estrategia metodológica.

La comparación en el contexto global.

La globalización ofrece una explicación intelectualmente potente frente a casi cualquier pregunta, y es solamente comparable en sus poderes explicativos con el capitalismo y la modernidad. Pero quizás por este mismo motivo, su invocación puede resultar frustrante. Los intentos por interpretar la realidad doméstica en clave globalizadora producen asombro reverencial frente al aparente descubrimiento de las Grandes Causas, pero pueden resultar insatisfactorios cuando reflexionamos sobre el pobre rol reservado en este esquema a las instituciones y las personalidades nacionales.

Las comparaciones a menudo desvelan esta omisión: ¿por qué un mismo proceso globalizador ha producido efectos diferenciados en diferentes contextos? ¿Por qué observamos resultados similares en ciertos países, aunque los observemos en diferentes momentos del proceso global?

El estudio de las relaciones internacionales no guarda todas las claves para entender la política doméstica, pero la política doméstica tampoco puede ser entendida en un contexto de aislamiento. La investigación sobre regímenes políticos ofrece un buen ejemplo de este punto. Por décadas, los estudiosos de este tema buscaron los orígenes de la democratización en diversas condiciones internas, tales como la estructura de las clases sociales, la modernización económica, la cultura política, o la dinámica de las coaliciones cívico-militares. Sin embargo, hoy resulta evidente que la transformación de los regímenes políticos rara vez se da en forma aislada: la instauración de una democracia (o de una dictadura) suele ser precedida (o seguida) por cambios en regímenes similares en la misma región. Esta dinámica de “olas” de cambio de régimen no puede explicarse como una mera coincidencia entre países, pero tampoco puede entenderse como resultado de un mecanismo global centralizado. Solamente si exploramos las influencias recíprocas entre los actores políticos de cada país -a través de operaciones diplomáticas, de redes trasnacionales de activistas, de instituciones culturales, de organismos internacionales, y quizás, bueno, incluso de congresos regionales de ciencia política- es posible entender estas dinámicas de difusión trasnacional.

Entiendo que la tarea de los comparativistas puede ser profesionalmente ingrata. Los comparativistas carecen del brillo intelectual de quienes reflexionan sobre teoría política, del impacto de quienes pontifican sobre política nacional, del rigor selectivo y distante de los metodólogos, y de la visión estratégica de los internacionalistas. Pero, en fin, el estudio de la política comparada ofrece una promesa intelectual difícil de resistir, alimentada por nuestra curiosidad sobre tierras extrañas y por la búsqueda de las siempre elusivas teorías “universales” sobre la política. Como en muchos otros ámbitos de la vida, el secreto para preservar nuestra identidad quizás consista justamente en aprender de los demás.

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¿Reconfiguración de las políticas sociales en Argentina? Algunas reflexiones sobre la asignación universal por hijo Jorge Tirenni Lic. en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires (UBA), docente e investigador de la UBA y FLACSO. Introducción Hace una década atrás y desde una perspectiva que priorizaba la focalización, la posibilidad de pensar un programa masivo de transferencia de ingresos era visto en la agenda como una utopia muy lejana del Estado1.

El lanzamiento de la Asignación Universal por hijo para Protección Social (AUHPS), es una iniciativa positiva ya que comenzó como una política pública de inversión social en tiempos de crisis y esto es poco visto en la historia contemporánea. Si bien existen programas de transferencia de ingresos en otros países de la región, como es el caso de Chile, Uruguay, México y Brasil, lo relevante aquí es el fortalecimiento del Sistema de Protección Social que promueve la existencia de derechos para la población más vulnerable del país.

Con consenso de la dirigencia Argentina desde los sectores denominados progresistas hasta los conservadores, el contexto político parece facilitar la propuesta aunque existen muchas voces que pretenden hacer modificaciones.

En este sentido, no parece que la AUHPS tenga un embate de la derecha y de los sectores más concentrados y que si se institucionaliza podrá ser la primera política de Estado del Bicentenario. Este ensayo pretende hacer un análisis de la AUHPS, teniendo en cuenta el impacto que produce pero también los desafíos que son necesarios para la consolidación de una política de mediano plazo.

1. Las políticas sociales en Argentina: un lustro y un piso Durante el periodo 2003-2008 se ha producido un incremento sostenido del Producto Bruto Interno (PBI), como así también, un aumento del empleo formal e informal, que fue acompañado con una capitalización de importantes sectores vulnerables a través del incremento de inversión en diferentes programas sociales.

Esto produjo mejoramiento de las expectativas de la población en general y un círculo virtuoso que permitió un aumento de la demanda, crecimiento de la inversión y del producto. Esta secuencia generó que importantes sectores de la población mejoraran sus ingresos notablemente aunque la desigualdad persistió.

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Un claro ejemplo de esta tendencia se observa en la rápida disminución de las tasas de desempleo desde 2003, hasta alcanzar el 7,5% en el cuarto trimestre de 2007, donde se registra el mínimo del periodo. De acuerdo a las estimaciones del INDEC, la tasa de desempleo varía estacionalmente y en el tercer trimestre de 2008 alcanzó un 7,8%, es decir tres décimas de punto porcentual por encima de aquella. No obstante, a partir de 2009, la tasa de desempleo comienza a crecer revertiendo la tendencia de los últimos años, llegando a un 8,9 % y el subempleo al 10,6 %.

En lo que refiere a los indicadores de la pobreza, se puede observar una importante mejora luego del pico alcanzado en octubre de 2002, cuando la población pobre era del 54,3%, ya que, en la actualidad es de 13,9%. Incluso, a partir del segundo semestre de 2003, los índices de indigencia disminuyeron de un 24% (desde octubre de 2002) al 4,0% (en el primer semestre de 2009). Según el Observatorio Social de la UCA, la pobreza y la indigencia duplican los índices oficiales. De cualquier manera, se puede concluir que un cuarto de la población se encuentra en condiciones de exclusión social. Este análisis se complementa con la disminución de los asalariados informales que ha disminuido pero que sigue con altos valores, con alrededor de un 37,8%2.

Otro aspecto a tener en cuenta que representa la situación social, es la evolución del Salario Real, que se fue recomponiendo debido a los aumentos nominales impulsados por el gobierno y las paritarias por sector. No obstante, se observa un brecha entre el salario real de los diferentes sectores a partir de la recuperación económica. De esta manera, el salario real del sector privado registrado se recuperó más que su par no registrado y también del sector público.

2. La crisis, el gran desafío y la Asignación Universal.

La crisis global desatada en 2008, marco el inicio de una nueva etapa o el fin de un ciclo, en términos de volumen y calidad del empleo relacionado con el crecimiento económico. Más allá de las políticas implementadas y descriptas en los párrafos anteriores, el modelo económico que se viene desarrollando desde 2002-03, tuvo dos impactos negativos en los dos últimos años: por un lado, la disminución de las exportaciones y de la actividad económica en general, y por otro, el incremento de la inflación a tasas superiores del 10%3. Esto significo un cambio en las tendencias favorables que permitieron una reducción de la pobreza y la indigencia.

La crisis repercutió en todos los indicadores y comprometió los mecanismos de inclusión social y aceleró la exclusión. En particular, el trabajo no registrado y el cuentapropismo son los más vulnerables ante cambios coyunturales, por lo que ajustan más rápidamente en tiempos de crisis y quedan expuestos a la

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inseguridad, la inestabilidad y la precariedad. Los sectores informales al no beneficiarse del sistema de seguridad social o la defensa sindical, no cuentan con los dispositivos de protección.

(Castel, 1997) En suma, la crisis global afecta a los sectores medios y bajos pero son perjudicados en particular los grupos sociales más vulnerables de la economía informal. Además, en el caso de la Argentina, el impacto de la crisis se evidencio en la disminución de los recursos del Estado debido a la disminución del superávit fiscal, caída de las exportaciones y de las importaciones y por lo tanto, una reducción del PBI. A partir de noviembre de 2009, el gobierno argentino (DNU 1602/09) crea La Asignación Universal Por Hijo para Protección Social (AUPHPS), implicando una nueva etapa en la política social. En este sentido se desprenden dos consideraciones básicas al respecto: 1. se simplifican las prestaciones sociales en relación a los programas de transferencias. Se tiende a unificar los programas y planes de casi todo el país en la AHPHPS. (se transfieren los beneficiarios del Plan Familias, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y gran parte de los programas provinciales).

2. se universaliza la prestación a través de transferencias de ingresos, llegando a los hijos menores de 18 años de los desempleados y a los informalizados con un ingreso menor al salario mínimo. Esta situación implica la incorporación al sistema de protección social, a casi 5 millones de niños (ver cuadro 2) y una transferencia de recursos de aproximadamente $ 10.000 millones a sectores en condiciones de vulnerabilidad social.

El impacto positivo de esta medida puede sintetizarse de la siguiente manera: a. Implica una real transferencia de recursos y una capitalización de los sectores en condiciones de vulnerabilidad social. Esto plantea una transferencia no sólo que mejora la calidad de vida de las personas sino que impacta en el consumo y en las economías de las ciudades de los beneficiarios del nuevo Plan. b. Significa una identificación inédita de los sectores más vulnerables. El Estado Nacional tiene ahora, gracias al sistema de información del ANSES, más información sobre los sectores informatizados y un potencial insumo para pensar nuevas medidas de inclusión social. A partir de esta base informática se puede pensar políticas productivas para jóvenes, terminalidad educativa, registración, cooperativización, etc. c. Promueve el reconocimiento de derechos, ya que la Asignación por Hijo es un derecho para todos los niños y plantea un piso mínimo sin estigmatización e intermediarios que “faciliten” esos derechos. d. Disminuye la indigencia de manera notable, ya que se orienta a las personas de los primeros deciles de ingresos. A la brevedad se podrá notar el impacto y se consolidará a través del tiempo, ya existen estimaciones desde el MTSS que la indigencia podrá reducirse en un 30%. e. Derrama sobre el sistema de protección en general, ya que se incrementó la matricula escolar secundaria4 en un 15 % y también en los controles de Salud de los niños, niñas y adolescentes.

Todos esto puntos mencionados deben considerarse como un piso mínimo desde donde se pueda incorporar “un valor agregado” para otras iniciativas. Por lo tanto, a los aspectos positivos se les plantea una serie de desafíos, en el que se encuentra la incorporación de un rango de institucionalidad. Entre las sugerencias, más importantes pueden enumerarse las siguientes: a. Promover una Ley de Asignación Universal para consolidarla como política de Estado, para no ser considerada una iniciativa de un gobierno sino un acuerdo de las principales fuerzas políticas, de la sociedad civil y de otros sectores. b. Articular con otros Ministerios y organismos públicos la gestión de la AUPHPS. Siguiendo el lineamiento del punto anterior es importante la colaboración interministerial para este tipo de política social, ya que si bien el ANSES se encarga de gran parte de las asignaciones familiares de la economía formal no tiene una especialización en los informales. c. Reorientar las políticas sociales de los niveles provinciales y locales, en función de AUPHPS. Tal vez, al ser reemplazados la mayoría de los planes y programas de ingresos en todo el país, es una ocasión muy interesante para “dividir tareas” sobre las políticas sociales. d. Vincular, la AUPHPS a las políticas de empleo y registración laboral. El propósito es que la informalidad se reduzca hacia su mínima expresión y que la Asignación Universal sea abonada en el marco de la formalidad. No obstante, después de una reducción de la informalidad desde un 48% a un 37%, todavía es tarea compleja llevarla a un dígito y reducir la cantidad de familias sin derechos sociales.

Teniendo en cuenta la situación social actual, en donde la economía que parece tener un piso y probablemente se vuelva a un crecimiento económico, la tarea de la política social, debería ser el de generar mecanismos consensuados de inclusión. El propósito es facilitar la consolidación de la AUPHPS, como una garantía de un mínimo de ingresos, y por otro lado, de universalizar los mecanismos de inserción laboral, fortaleciendo el desarrollo socioeconómico.

Estas dos políticas sociales son relevantes para los tiempos que corren y pueden ser acompañadas con otras acciones (política impositiva, educativa, etc.) y encarar un Sistema de Protección Social con políticas de Estado para el Bicentenario.

Referencias: 1 De cualquier forma es importante destacar los aportes teóricos de Rubén Lo Vuolo, en la justificación del Ingreso Ciudadano, como así también las propuestas legislativas y de la CTA. 2 Se toma como informal a las personas que no tienen descuentos previsionales.

3 Son varios los factores que producen el incremento de la tasa de inflación: concentración monopólica en la cadena de comercialización, aumento internacional de los alimentos, “sojización” de la producción, falta de inversión y ajuste por inflación.

4 Fuente Ministerio de Educación de la Nación.

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Territorialización y nacionalización del voto Realidades electorales diferentes en Argentina y Brasil Miguel Barrientos Docente e investigador, Universida de de São Paulo (USP)

Por el precepto de la robustez de los federalismos (Mainwaring y Samuels 1997), se espera que el sistema político se estructure, no en torno al gobierno central, sino alrededor del nivel subnacional, teniendo a estos gobiernos como pivotes del juego político. En el presente ensayo, se deliberará sobre Argentina y Brasil, repúblicas federales del Cono Sur, analizando qué sucede en relación al voto en elecciones nacionales y cómo éste se estructura en ambos países.

Durante mucho tiempo, estudios en Argentina y Brasil reflexionaban sobre la distribución del voto en las elecciones nacionales. Entre los politólogos brasileños, era casi unánime la opinión de que el país estructuraba sus elecciones siguiendo patrones regionales; en Argentina, se entendía que el voto podía ser establecido según criterios nacionales, “ahogado” por los partidos tradicionales.

Elecciones en ambos países en los últimos años han demostrado que estas instituciones similares pueden tener comportamientos diferentes (Abal Medina, Suárez Cao, Nejamkis 2002). Estos países parecen recorrer caminos inversos: si en Argentina, se pasa de un sistema bipartidario con organizaciones fuertes y disciplinadas a otro multipartidario con organizaciones más débiles; Brasil recorre el camino inverso, desde un sistema con altísimo número efectivo de partidos (NEP) y partidos débiles, personalistas y “de alquiler”, hacia un sistema más estable, con mayor fidelidad partidaria.

Lo que se intentará ver es si también ambos países tienen trayectorias opuestas en relación al voto y su estructuración geográfica, siguiendo las elecciones nacionales recientes.

Geografía y voto en la última década argentina El período que se prolonga entre la caída del Gobierno de De la Rúa (diciembre de 2001) y la toma de posesión de Kirchner (mayo de 2003) mostró una profundización en la federalización del sistema partidario (Leiras 2009). Cuando se rearmaron las líneas internas del Partido Justicialista (PJ), aparecieron neo-caudillos con proyección nacional: Kirchner, Rodríguez Saá y Menem.

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Con la no realización de las internas del PJ, se imprimió aún mayor radicalidad al federalismo partidario. Esto se reflejó con la territorialización del voto, que se hizo presente en las elecciones presidenciales de abril de 2003. Hubo que delinear qué candidatos llegaban a segunda vuelta, y quién “vendería” sus reductos electorales1 a cambio de recursos financieros y administrativos. Rodríguez Saá, de San Luis y con buenas performances en Cuyo, quedó afuera del ballotage, donde se enfrentarían Kirchner –victorioso en la Patagonia y en Provincia de Buenos Aires- y Menem –que había ganado todo el Noroeste, con La Rioja como bastión electoral.

Este patrón se repitió en las elecciones generales de 2007, donde el Frente para la Victoria (FpV) conquistó, además de la mayoría de los gobiernos provinciales y gran cantidad de legisladores, la Presidencia de la Nación, con Fernández de Kirchner-Cobos. Esta fórmula arrasó en el Gran Buenos Aires y en las Provincias periféricas, pero no obtuvo el primer lugar en las preferencias de los electores en los principales núcleos urbanos del país (Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Rosario, La Plata, etc.). Así, en los últimos anos, es evidente la desnacionalización y descentralización del sistema partidario (Leiras 2009), con un perfil extremadamente regionalizado, en un escenario político caracterizado por la robustez de las Provincias con papeles políticos de primera línea.

Al mismo tiempo, con la aparición de los “neolemas”, muchos dirigentes aprovecharon para crear sus “partidos comodín” (Ferreira Rubio 2007), yendo por afuera de las estructuras, contribuyendo al debilitamiento de los partidos tradicionales. Entonces, los grandes partidos argentinos modificaron su potencial electoral, con una distinción en las preferencias según la localización geográfica y mayores grados de volatilidad electoral. La fragmentación de los partidos se expresa tanto en la no realización de internas como en la cantidad de listas que aparecen en cada elección.

Por lo tanto, no se concuerda aquí con Bidart Campos (1993) y Cardozo (2008) que colocan a los partidos argentinos como máquinas nacionales omnipotentes que, a través de la disciplina partidaria, subyugan a los legisladores, quienes representarían al partido y no ya al distrito que los eligió. Destaca Benton (2003), que antes de hablar sobre partidos nacionales en Argentina, sería más correcto describirlos como coaliciones de organizaciones partidarias de las Provincias. ¿Partidos regionales o nacionales en Brasil?

Los partidos brasileños se caracterizan por su desempeño regional, consideran diversos autores (Stepan 1999; Cardarello 2009). Los partidos en Brasil, desde la proclamación de la República (1888), permanecieron regionalizados. Ni la Revolución de 1930 ni el Régimen Militar (1964/85) lograron que un nuevo sistema de partidos emergiera nacionalmente, y menos aún esto sucedería en democracia. Como las organizaciones estaduales cuentan con amplia autonomía al interior de los partidos, estos no actuarían nacionalmente, sino siguiendo un patrón regionalizado, con reductos electorales

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en ciertos Estados. Así, la victoria de los partidos nacionales se darían en regiones específicas.

Pero, un conjunto de leyes aplicado en los últimos años habría mudado esta realidad, por la homogeneización de las reglas electorales en todo Brasil (Arretche 2007), las que modificaron el juego político, nacionalizando las elecciones.

Se puede pensar aquí en las elecciones directas para la Presidencia del actual período democrático, tomando sólo la primera vuelta electoral. Collor de Mello (Partido da Reconstrução Nacional), en 1989, fue el candidato más votado en 23 de los 27 entes federados, haciendo pie en todas las regiones del país. En 1994, Cardoso (Partido da Social Democracia Brasileira, PSDB) hizo lo propio, perdiendo sólo en 2 distritos. En 1998, se dio una situación similar con la reelección da Cardoso. Y en 2002, Lula Da Silva (Partido dos Trabalhadores, PT) fue el candidato más votado en casi todos los distritos. Así, ninguna elección presidencial entre 1989 y 2002 reconoció un patrón partidario, lo que sí pasó en 2006, cuando Lula fue reelecto. Aquí, la distinción territorial se apreció nítidamente: votación en bloque para Gerardo Alckmin (PSDB) en el Sur y el Centro-Oeste, y lo mismo para Lula en el Nordeste, el Norte y el Sudeste. Aún no está definido si fue la llegada del PT al Gobierno Federal la que influenció principalmente este patrón electoral, y si éste continuará en las próximas elecciones.

Se analiza ahora si se da el patrón regionalizado de votación en los pleitos proporcionales. Roma y Braga (2002) rechazan esta tesis, considerando que los grandes partidos brasileños trabajan como colectivos ideológicos orientados electoralmente. Así, Brasil habría asistido a la nacionalización de sus partidos, a través de un triple proceso: la disminución de la dispersión electoral en los Estados; el avance de la representación electoral de los grandes partidos, que logran mayoría de votos en casi todos los Estados; y comportamientos estratégicos por parte de los líderes partidarios cuando hacen alianzas electorales.

Solamente sería posible ver la regionalización de los grandes partidos en los períodos inmediatamente posteriores a su fundación, cuando aún están concentrados en algunos Estados. Entre los partidos de mayor despliegue territorial, se sitúan el Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), PSDB, PT, DEM (Partido dos Democratas), Partido Progressista, Partido Trabalhista Brasileiro y Partido Democrático Trabalhista, que, en conjunto, alcanzaron el 78% de las bancas en 2002 y el 73% en 2006, con excelentes desempeños territoriales, no limitados regionalmente.

Así, antes de confirmarse la teoría sobre la regionalización partidaria, sería más sólida la visión de Roma y Braga: los grandes partidos deciden el juego político, con buenas performances en todas las regiones de Brasil; y los otros partidos, en la medida en que logran resultados favorables, consiguen expandir sus áreas de actuación, nacionalizándose, y colocando representantes de todas las regiones en la Cámara de Diputados federal.

Discusión Se observa, entonces, que ambos países están transformando su estructura de votación. Brasil, caracterizado por su dinámica electoral regional estaría pasando hacia un sistema nacionalizado de partidos; por su parte, Argentina, en la dirección opuesta, parece asistir al fenómeno de la territorialización del voto, donde este no sigue un patrón nacional, sino una dinámica que responde a criterios geográficos. Este ensayo pretende ser un puntapié inicial de investigaciones futuras que busquen demostrar, consistentemente, patrones de comportamiento del voto en los federalismos del Cono Sur. A su vez, elecciones generales en puertas (en octubre de 2010 en Brasil, y en 2011 en Argentina) ayudarán a esclarecer los análisis respecto de estos fenómenos.

Nota: 1 En San Luis, el partido de Rodríguez Saá obtuvo el 87,39% de los votos. El FpV de Kirchner logró el 78,69% de los votos en Santa Cruz. Por su parte, el 81,93% de los votos en La Rioja fueron para la fórmula Menem-Romero.

Referencias - Abal Medina (h.), Juan Manuel; Suárez Cao, Julieta; Nejamkis, Facundo (2002). “Las instituciones políticas en Brasil y Argentina: diseños similares, comportamientos distintos”.en: Revista Argentina de Ciencia Política, Buenos Aires, n. 5-6, p. 113-134.

- Arretche, Marta (2007). A Centralização no Estado Federativo Brasileiro.

São Paulo: 161 f. Tese (Livre-Docência em Ciência Política) - Departamento de Ciência Política, Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, São Paulo.

- Barrientos, Miguel (2009). Federalismo comparado entre Brasil e Argentina.

O poder dos Governadores desde a redemocratização. Porto Alegre: UFRGS, 2009. 211 f. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) - Programa de PósGraduação em Ciência Política, Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre.

- Benton, Allyson (2003). “Presidentes fuertes, provincias poderosas: la economía política de la construcción de partidos en el sistema federal argentino”. En: Política y Gobierno, México DF, v. 10, n. 1, ene. / abr, p. 103-137.

- Bidart Campos, Germán (1993). “El federalismo argentino desde 1930 hasta la actualidad”. En: Carmagnani, Marcello (org.). Federalismos latinoamericanos: México, Brasil, Argentina. México D.F.: El Colegio de México - Fondo de Cultura Económica. P. 363-396.

- Cardarello, Antonio (2009). La reelección inmediata del ejecutivo a nivel subnacional. Un estudio de tres casos. Porto Alegre: UFRGS, 2009. 243 f. Tese (Doutorado em Ciência Política) - Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre.

- Cardozo, Nelson (2008). “Brasil y Argentina: federalismo y sistema de partidos” En: . Boletín de Política Comparada, Buenos Aires, n. 1, p. 34-58, junio.

- Ferreira Rubio, Delia (2007). “En las provincias rigen los más variados sistemas electorales” En: Diario El Economista, Buenos Aires, 13 abr., p. 12-13.

- Leiras, Marcelo (2009). Los procesos de descentralización y la nacionalización de los partidos en América Latina. Trabajo presentado en el Latin American Studies Association Congress, Rio de Janeiro.

- Mainwaring, Scott; Samuels, David (1997). Robust Federalism and Democracy in contemporary Brazil. Trabajo presentado en el IPSA XVII World Congress, Seúl.

- Roma, Celso; Braga, Maria do Socorro (2002). Sistema partidário, eleições e a questão federativa no Brasil (1986-2000). En: Jardim Pinto, Céli Regina; MARENCO DOS SANTOS, André (orgs.). Partidos no Cone Sul, Novos ângulos de pesquisa. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer. P. 47-82.

- Stepan, Alfred (1999). Para uma nova análise comparativa do federalismo e da democracia: federações que restringem ou ampliam o poder do demos. En: Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 42, n. 2, p. 197-251, abril.

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La ciencia política en América Latina y sus desafíos Pablo Alberto Bulcourf y Juan López Chorne*

*Profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) y de la Universidad de Buenos Aires (UBA); investigador de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE). Profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).

Es evidente que desde los procesos de democratización a comienzos de los años ochenta y, más específicamente en la última década, la ciencia política en América Latina se ha venido desarrollando de manera más o menos sostenida. El afianzamiento y la creación de muchas de las asociaciones científicas del rubro, la aparición de variados programas de enseñanza de grado y posgrado, el desarrollo de sistemas de investigación y el aumento de becarios, junto a un crecimiento editorial son claros indicadores de esto. Cuando hablamos de ciencia política, queremos expresar la concepción que Norberto Bobbio ha denominado ciencia política en “sentido estricto”; esto quiere decir una disciplina dentro de

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las ciencias sociales con cierto grado de autonomía teórica y metodológica que fundamenta sus hipótesis con la construcción de datos empíricos. En este sentido, es importante separar lo que podemos denominar “pensamiento político” el cual obedece a un criterio más amplio de clasificación y dentro del cual se podría incluir a la propia ciencia política. Por otro lado, la fundamentación empírica no significa la adhesión a ninguna concepción epistemológica en especial, se puede poseer una visión constructivista, positivista, o historicista; seguir una estrategia metodológica cuantitativa o cualitativa, o proponer diversas formas de triangulación. Hacer referencia a la autonomía disciplinar no es sinónimo de aislacionismo ontológico, las ciencias sociales se encuentran superpuestas en cuanto a temáticas y problemas, pero esto no significa que constituyan comunidades científicas diferenciadas, las que se expresan en la construcción de departamentos, carreras y centros de investigación; ni negar mucho menos la tendencia al trabajo interdisciplinario.

En las décadas anteriores, sobre todo desde mediados de los años cincuenta y en los sesenta, las ciencias sociales habían logrado afianzarse bajo las consignas del desarrollo y la modernización primero y de las teorías autóctonas de la dependencia como una reacción crítica a las primeras. Los trabajos pioneros de Frorestán Fernándes, Octavio Ianni y Fernando Enrique Cardoso, en el Brasil; Gino Germani, Alfredo Poviña y Torcuato Di Tella, en la Argentina; Aldo Solari en el Uruguay, Pablo González Casanova y José María Echavarría en México, Manuel Antonio Garretón en Chile, son un claro ejemplo de institucionalización y profesionalización que señala un momento de esplendor del pensamiento social latinoamericano con pretensión de fundada orientación científica. Pero fue la sociología la disciplina que más de consolidó en este período. Esto no significa que las voces de una ciencia política no existieran; ejemplo de esto es la creación, en 1957 de la Asociación Argentina de Ciencia Política bajo el liderazgo de Segundo Linares Quintana, pero se trataba de una concepción de la disciplina como un apéndice del derecho público, y no como un campo científico con cierta autonomía.

La etapa antes señalada se vio truncada por la paulatina instauración de regíme-

nes militares en la región producto de la llamada “segunda contra-ola democrática”.

Si bien es cierto que los diferentes regímenes militares restringieron fuertemente las libertades políticas y el debate público, la ingerencia en el campo intelectual y científico ha sido variada, principalmente obedeciendo a las matrices ideológicas que fundamentaron a las respectivas dictaduras. Los casos se han ido ubicando de un extremo al otro. El prolongado régimen autoritario sostenido desde 1929 hasta el año 2000 por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en México fue un motor de las ciencias sociales en su país, apelando siempre a su carácter “revolucionario” y “popular” inicial. Los regímenes burocráticos-autoritarios de mediados de la década del sesenta en Argentina y Brasil tuvieron actitudes dispares. El modelo argentino fue fuertemente anti-científico y pretendía fundarse en un catolicismo conservador elitista; el caso brasilero fue desarrollista y alentó el desarrollo científico, aunque con muchas restricciones en lo que respecta a las ciencias sociales. Las dictaduras siguientes de principios de los setenta profundizaron estas concepciones, siendo los casos de Argentina y Chile las más cruentas en materia de violaciones de los derechos humanos y restricción de las libertades públicas.

De esta forma podemos comprender las marchas y contramarchas, aunque en forma dispares, del desarrollo de las ciencias sociales latinoamericanas, pero también el carácter propicio que generó la democratización como un fértil disparador para el desarrollo de éstas. En la Argentina los estudios de grado vinculados con la ciencia política comienzan en la década del veinte con la creación de la licenciatura en derecho consular en la sede Rosario de la Universidad Nacional del Litoral; posteriormente se crea, en 1952, en la Universidad Nacional de Cuyo la primer carrera denominada de ciencia política. En 1956 la universidad jesuita Del Salvador funda la primera carrera en una institución privada, siendo su reforma curricular de 1969 la que introduce por primera vez un plan de estudios que desarrolla sistemáticamente los ejes teóricos y metodológicos de la disciplina. La cruenta dictadura militar de 1976 prácticamente destruye el precario sistema científico-académico existente. Es a partir del advenimiento de la democracia

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a fines de 1983 que comienza a retomarse la vida intelectual; por ejemplo, se fueron creando en una primera etapa nuevas carreras de grado en ciencia política y relaciones internacionales; esto se dio tanto en instituciones públicas como privadas, laicas y confesionales, y teniendo una amplia extensión geográfica. Debemos destacar la creación de la carrera en la Universidad de Buenos Aires, la institución universitaria más importante del país. Gran parte de las Casas de Altos Estudios creadas bajo la democracia fueron incorporando estas carreras en su oferta. En una segunda etapa comenzaron fuertemente los estudios de posgrado, postergados durante décadas en el país, bajo las orientaciones de la nueva ley de Educación Superior y la supervisión de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU).

Actualmente hay 34 carreras de grado específicas; 2 maestrías con la denominación ciencia política (otras reciben la genérica de “ciencias sociales”) y 9 doctorados; en materia de administración pública hay 7 carreras de grado, 15 maestrías y un reciente doctorado. A comienzos de años noventa aparecen revistas de la especialidad, algunas de las cuales logran consolidarse en el nuevo siglo incorporando paulatinamente normas de calidad editorial, sobresaliendo PostData, Studia Politicae, El debate político, Revista Argentina de Ciencia Política, Temas y Debates, Colección, Política y Gestión, Nuevo Espacio Público, entre otras. Cabe destacarse la paulatina aparición de sitios web orientados al desarrollo de la ciencia política como www.espaciospoliticos.com.ar, el cual a su vez publica también en formato papel el periódico de divulgación Espacios Políticos el cual ha venido acompañando desde 2001 los principales eventos de la disciplina desarrollados en todo el país. Otros sitios como www.ciudadpolitica.com.ar o www. politicacomparada.com.ar merecen ser mencionados; este último a su vez representa un sostenido intento de desarrollar el área específica de la política comparada, aportando además dos publicaciones científicas periódicas, el Boletín de Política Comparada y los Documentos de Política Comparada. Pero sin lugar a dudas, uno de los principales elementos que ha permitido el afianzamiento de la ciencia política argentina ha sido la creación en 1982 de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) la cual ha desarrollado hasta la fe-

cha IX Congresos Nacionales de Ciencia Política, ha publicado primero el Boletín SAAP transformándose éste luego en la Revista SAAP. A su vez la SAAP reanudó la participación de la Argentina en la International Political Science Association (IPSA). Una de las contribuciones más importantes de la Argentina a la disciplina a nivel mundial y regional ha sido el trabajo continuo de Guillermo O’Donnell, el cual desde la publicación en 1972 de Modernización y autoritarismo hasta la fecha ha sido uno de los principales referentes tanto de la política comparada como de los estudios específico sobre América Latina.

Brasil ha constituido el ámbito de mayor desarrollo de la disciplina en la región. Indudablemente su importancia económica y la cantidad de habitantes que posee, hacen que este país sobresalga en todas sus actividades. En el caso brasilero la disciplina comenzó a desarrollarse por los estudios de posgrado, primero programas de maestría y posteriormente de doctorado.

Desde mediados de la década de los sesenta la gravitación de la Cordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) ha sido fundamental como elemento de regulación y evaluación de estas actividades. Los estudios de grado inicialmente en el modelo brasilero han tenido el nombre genérico de “ciencias sociales”, abarcando lo que entendemos por sociología, antropología y ciencia política; siendo los mencionados estudios de posgrados los que otorgaron el carácter específico a cada campo disciplinar. Esto se debe a que ya a mediados de la década del sesenta el proceso formal de formación universitaria incluyó tres ciclos: licenciatura, maestría y doctorado. Actualmente hay 6 licenciaturas con la denominación ciencia política, 12 maestrías y 9 doctorados.

Fuera del sistema universitario, pero con una gran influencia tanto política como académica, hay que destacar los trabajos iniciales de Helio Jaguaribe en temas de ciencia política y relaciones internacionales y de Celso Furtado en el ámbito de la economía. Estos pensamientos trataron de combinar el aspecto científico con la aplicación política de los conocimientos obtenidos para construir un país fuertemente desarrollado, autónomo y con capacidad de liderazgo regional. En materia de política exterior el pensamiento surgido en Itamaraty marcó la continuidad de la política

exterior brasilera en el mismo sentido. En la última década los estudios internacionales fueron tomando una mayor autonomía de la ciencia política, siendo la Universidad de Brasilia el centro académico más destacado del área. La primera carrera de grado surgió en la Universidad de Minas Gerais, extendiéndose después a otras.

En materia de posgrado e investigación dos centros se han destacado fuertemente en las dos últimas décadas el IUPERJ en Río de Janeiro y la Universidad Estadual de San Pablo. También debemos mencionar la paulatina importancia que han ido teniendo la Universidad Federal de Rio Grande y la Universidad Estadual de Campinas en el desarrollo de las ciencias sociales. En lo que respecta a la aparición de publicaciones periódicas, Brasil ha sostenido dos revistas muy destacas: Dados y la Revista Brasilera de Ciencia Política; junto a estas publicaciones paulatinamente cada centro de investigación y posgrado ha ido desarrollando su propia revista, lo que permite un amplio espectro de publicaciones periódicas. La Asociación Brasilera de Ciencia Política (ABCP) fue creada en 1986 realizando hasta la fecha 6 Congresos Nacionales.

México ha sido el país que durante el siglo XX ha desarrollado de manera más sostenida las ciencias sociales a partir del apoyo estatal a la universidad pública, principalmente a la decana Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM); donde se crea en 1955 la Escuela de Ciencias Políticas y Sociales, y en el mismo año la Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales.

A pesar de ello, el estudio de los fenómenos políticos no desarrolló una ciencia política autónoma sino una concepción totalmente subordinada a la sociología o al derecho.

Primero fueron las visiones desarrollistas y, posteriormente el marxismo los que dominaron casi hegemónicamente a las ciencias sociales mexicanas; la influencia de la Revolución Cubana y posteriormente los levantamientos estudiantiles del ´68 fueron los que marcaron el rumbo de la visión que se tenía tanto del rol “revolucionario” de los académicos como el desprecio a toda concepción que no se alineara bajo esta bandera. Ni siquiera los desarrollos de la teoría política marxista desde la disciplina lograban penetrar la visión sociológica y clasista de estos estudios orientados hacia una “investigación militante”.

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Espacios Políticos

En lo que respecta a los estudios internacionales en 1962 se crea el Centro de Estudios Internacionales bajo la órbita del Colegio de México, principalmente orientado a la formación de diplomáticos. A pesar de ello algunas voces a principios de los setenta remaron contra la corriente destacándose el trabajo de Rafael Segovia que desde sus clases en El Colegio de México y en la propia Universidad Nacional Autónoma de México intentaba introducir las principales discusiones dentro de la ciencia política, promoviendo los estudios empíricos y la utilización de las estadísticas como herramienta de análisis. Por otro lado en 1974 se crea el Instituto de Estudios Políticos, una consultora privada dirigida por Jaime González Graff. A comienzos de la década del ochenta comienza a gestarse un movimiento político y social de paulatina protesta al gobierno, principalmente como crítica a la expropiación de la banca realizada por José López Portillo en 1982; lo que generará que el PRI pierda las elecciones municipales en gran parte del país. Esto va a traer una revalorización tanto de los partidos políticos como de la participación, permitiendo la consolidación de fuerzas políticas tanto a la izquierda como a la derecha del partido hegemónico. Desde el plano del análisis político comienza a focalizarse el estudio de las instituciones, los grupos y el juego de los actores, algo que no permitía la concepción clasista y holística que había predominado durante décadas. Comienzan a reformase las carreras existentes y adquieren la denominación de “ciencia política” a secas, fuertemente vinculadas con dos de las áreas principales, la administración pública y las relaciones internacionales. En lo que respecta a los estudios de administración y políticas públicas sobresalen los trabajos del sociólogo Luis Aguilar Villanueva, el que logra rápidamente convertirse en uno de los principales referentes latinoamericano en la temática. Ya en los noventa la ciencia política había logrado consolidarse en México; para el año 2005 existían 47 carreras de grado 23 de las cuales se desarrollaban en universidades privadas; 9 maestrías, 2 de las cuales eran privadas y 4 programas de doctorado, todos en instituciones publicas. El desarrollo editorial ha sido muy relevante en la última década; para el mismo año el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) tenía

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registradas 15 revistas científicas de ciencia política, entre las que sobresalen: Revista Foro Internacional, Estudios Políticos, Trimestre Político, Perfiles Latinoamericanos, Política y Gobierno, Gaceta de Ciencia Política, AHALK, entre otras. Dentro del Sistema Nacional de Investigadores (SIN) creado en 1985 la incorporación de politólogos ha ido creciendo año a año. Hoy en día la ciencia política mexicana es plural y diversa, desarrollando diversas perspectivas teóricas y orientaciones metodológicas.

Actualmente se está promoviendo la creación de la Sociedad Mexicana de Ciencia Política, la cual ha creado un portal en la web a tales fines.

IPSA. En Uruguay la primera cátedra de ciencia política aparece en 1957 en la Facultad de Derecho. En 1985 Se crea el Instituto de Ciencia Política y en 1989 la Facultad de Ciencias Sociales con la respectiva carrera de ciencia política, apareciendo el primer curso de maestría en 1997 y el programa de doctorado en “ciencias sociales” en 2005. En este período se destaca el liderazgo de Jorge Lanzaro principal promotor de la disciplina. En 1991 se crea la Revista Uruguaya de Ciencia Política. La Asociación Uruguaya de Ciencia Política (AUCiP) se fundó en 2006 la que ha realizado 2 Congresos Nacionales.

Dentro de la región también cabe hacer referencia a Chile y Uruguay, países que en los últimos años han tenido un crecimiento destacado de la disciplina. El modelo chileno, principalmente orientado por la ciencia política norteamericana también fue logrando una fuerte autonomía con respecto a la sociología, principalmente a partir de la democratización.

Los estudios relacionados con la ciencia política comienzan en Chile a mediados de los cincuenta con la creación de la Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad de Chile; posteriormente la sede de FLACSO concentrará los estudios de posgrados a mediados de la década siguiente. En 1969 la Pontificia Universidad Católica e Chile crea su Departamento de Ciencia Política. En los años setenta se crea la Escuela Latinoamericana de Ciencia Política y Administración Pública, la que publicará desde 1970 la Revista Latinoamericana de Ciencia Política. En 1982 se funda el Instituto de Ciencia Política en la Universidad de Chile. Actualmente la Revista de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile es la decana de las publicaciones periódicas específicas ya que apareció en 1979 convirtiéndose hoy en día es una de las más serias de la región. Otras revistas que se publican actualmente en Chile son Política, Estudios Político, Estudios Internacionales y Persona y Sociedad. La Asociación Chilena de Ciencia Política (ACCP) se fundó en 1986 y ha realizado hasta la fecha 8 Congresos Nacionales. Durante 2009 se llevó a cabo en Santiago de Chile el Congreso Mundial de Ciencia Política organizado por la

Como hemos podido observar el crecimiento de la ciencia política en la región ha sido muy grande y bajo las particularidades locales que posee cada historia nacional, tanto desde el plano político como en lo que respecta a cada comunidad científico-académica. Este camino iniciado requiere de nuevas instancias de trabajo conjunto para una consolidación y profundización de la ciencia política, tanto dentro de cada comunidad como en la construcción de una “ciencia política latinoamericana”. En este sentido el papel de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP) es muy grande y su crecimiento un claro indicador de la construcción de redes interinstitucionales, las que permitirán una mayor institucionalización y profesionalización disciplinar. Señalaremos ahora algunos de estos desafíos: • Establecer espacios institucionales conjuntos entre las diferentes asociaciones nacionales que permita establecer una agenda conjunta de actividades y, principalmente evite la superposición temporal de éstas. Por ejemplo, durante 2010, la cercanía de los Congreso de ALACIP, la Asociación Brasilera, la Asociación Uruguaya, la Asociación Chilena y el particular I Congreso Internacional Extraordinario que se desarrollará en San Juan (Argentina), impiden una amplia participación en cada uno de los eventos mencionados.

• Pasar del “intercambio esporádico” (de profesores, investigadores y estudiantes) al “intercambio programático” en base a programas de grado y posgrado conjuntos, los que permitan un circuito

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fortificado de actividades en común.

• La necesidad de desarrollar Programas de Investigación conjuntos en todas las áreas disciplinares. Esto permitirá llevar a cabo investigaciones de mayor profundidad y un fuerte ahorro de costos, además de fomentar los estudios comparados, algo esencial para la producción de teorías con una sólida base empírica.

• Promover la publicación de artículos “cruzados” entre las revistas nacionales. Si analizamos la presencia de los autores de las principales revistas observamos que la mayoría de los autores son o del propio país o de los EE.UU. o Europa. Es necesario que la producción, temáticas y estrategias se conozcan entre los propios

países de la región, hay que romper el parroquialismo.

• Crear publicaciones regionales, con una proporción equilibrada de procedencias. Estas futuras revistas deberían ser tanto generales como específicas de las diferentes áreas disciplinares. Estas nuevas publicaciones tienen que ir adoptando normas estrictas de calidad, lo que garantiza la relevancia de los trabajos. El mismo criterio puede aplicarse para la construcción de sitios conjuntos en la web.

• Promover la creación de redes y hasta de pequeñas asociaciones regionales de las diferentes áreas de la disciplina, las que a su vez realicen encuentros periódicos regionales. Esto permitirá promover

LAS REFORMAS EN EL ESTADO Mariano Boiero Licenciado en ciencia política Universidad de Buenos Aires (UBA) – docente Universidad Católica de La Plata (UCALP) Las reformas del Estado de los ‘90 pusieron un fuerte acento en la necesidad de cambiar el modelo burocrático vigente en las Administraciones Públicas prácticamente en todo el Mundo. Se enfatizaba en ese entonces la necesidad de pasar de un modelo Weberiano (la burocracia clásica) a otro de tipo “Nuevo Management Público” (NMP).

Las razones de estos cambios estuvieron impulsadas en gran parte por la necesidad de encontrar una nueva configuración que permitiera al Estado interactuar con la Sociedad Civil y con el Mercado de manera exitosa, una vez que la matriz estadocéntrica (O´Donnell, García Delgado) -reinante con altibajos durante más de cuarenta años- fue finalmente desplazada.

Los cambios cada vez más frecuentes en el ámbito del Mercado y la Sociedad Civil dejan atrasado al Estado, que queda desactualizado y rezagado respecto del devenir del resto del conjunto.

En los diversos planes de reforma, pueden leerse distintas declaraciones de principios que apuntaron a abandonar un viejo modelo burocrático de orientación legalista para adoptar uno nuevo orientado hacia el cliente y el producto (Aucoin, 1995; Bresser Pereyra, 1998; Charih y Daniels, 1997; Farnham y Horton, 1999).

Posteriormente, la preocupación por la calidad de los servicios ofrecidos por el Estado puso el acento en la orientación de la gestión hacia los productos (outputs) de las políticas y en la necesidad de incorporar las expectativas de los ciudadanos -ahora considerados “clientes”- en el diseño e implementación de los productos y bienes públicos (Oszlak, 2000).

la especialización, la cual no debe perder nunca cierta idea general sobre la marcha global de la ciencia política.

Estos son solo algunos objetivos que podrían servir para la consolidación y desarrollo de la ciencia política en la región. Se ha caminado mucho, pero queda mucho por hacer. No debemos olvidar también el carácter “político” de nuestra disciplina; en este sentido uno de los desafíos más grandes consiste en hacer de nuestra profesión una herramienta que contribuya al mejoramiento de las instituciones democráticas y a la construcción de sociedades más libres, justas y equitativas.

Países como Inglaterra, Nueva Zelanda y Estados Unidos han conducido procesos de reforma y modernización del Estado con diversos grados de éxito. Otros, como el caso de la República Argentina, han tenido tres procesos sucesivos de reforma y modernización del Estado, con resultados finales muy pobres. ¿Por qué fracasaron?

Cambios en el mercado - ¿cambios en el estado?

Durante las dos últimas décadas se ha experimentado en muchos países una transición en la manera en la que la sociedad genera valor, partiendo de bienes de capital y productos manufacturados hacia activos menos tangibles, como la información y el conocimiento.

En esta verdadera revolución los cambios toman un ritmo vertiginoso. Algunos especialistas llegaron a estimar la vida promedio de una empresa grande en cuarenta años o menos aún, si no introducen mejoras significativas en sus organizaciones. Esto quiere decir que, de las 50 empresas más exitosas que se rankearon hace diez años, el cincuenta por ciento no sostendrá su puesto en el ranking, y el treinta por ciento desaparecerá durante la próxima década.

Ahora bien, ¿por qué mencionamos estos cambios en el Mercado, y qué relación guardan con el Estado? El Estado tiene que enfrentarse y desenvolverse en este nuevo Mundo, con este Nuevo Paradigma. Tiene que articular relaciones con la Sociedad Civil y con el Mercado que le permita cumplir con su misión fundamental de velar por el bien común. No obstante, no cuenta con las herramientas ni con la configuración adecuada. Por otra parte, independientemente de sus diferencias, Estado y Mercado, en cuanto a su configuración estructural, guardan muchas más similitudes de las que normalmente se cree: instituciones públicas y empresas privadas son, en el fondo, organizaciones, aparatos burocráticos, y están integradas por normas, procedimientos, y personas. ¿Qué reforma estatal significativa ha incorporado América Latina en la conformación de sus organizaciones públicas en los últimos cincuenta años? Más allá de la incorporación de tecnología informática para procedimientos administrativos, ninguna de relevancia. ¿Quiere decir entonces que el Estado como tal va a desaparecer? Ciertamente no; pero podemos identificar en su falta de actualización e innovación una de las causas fundamentales

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a la hora de analizar las sucesivas crisis que sufren los países latinoamericanos. Autores como Samuel Huntington hablan de un repliegue de la sociedad sobre sí misma ante la falta de respuesta de las instituciones públicas. La falta de participación, la desconfianza en la clase política (el “que se vayan todos” argentino post 2001) la dualidad y conflictiva heterogeneidad de las sociedades latinoamericanas son una consecuencia de ese repliegue.

realizan a lo largo de la semana”3. ¿Por qué fracasan los programas de fortalecimiento, entonces?

Porque no toman en cuenta las causas que sustentan resultados como los de esta encuesta.

El Capital de una organización se compone de tres elementos básicos a grandes rasgos: Capital Estructural, Capital Humano y Capital Relacional.

Cambiar, si… ¿pero qué?

Ante situaciones como la descripta anteriormente, la respuesta clásica es encarar reformas y procesos de cambio de manera global en las instituciones públicas. Se busca financiamiento exterior y se arman equipos para cambios, modernizaciones, procesos de reforma, fortalecimientos institucionales de todo tipo, color, tamaño y presupuesto. Se llaman expertos, se planifica, se mapea, se documenta… una y otra vez. Y se logran éxitos, algunos más duraderos que otros. Aunque la mayoría de los casos deja un sabor amargo, un gasto considerable de horas-hombre y presupuesto, y una frustración muy grande.

Analizando los programas de fortalecimiento y modernización a los que hemos tenido acceso, hemos llegado a la conclusión que la mayoría de los mismos ha centrado el núcleo duro del cambio en procesos administrativos y reformas de estructuras regulatorias.

Pero han hecho poco y casi nada por cambios sustantivos en la capacidad organizacional de lidiar con el cambio mismo.

Hoy la tecnología de la información está claramente relevando a la industria pesada como principal soporte de las economías desarrolladas; por lo tanto la información y el conocimiento se convierten en el nuevo objeto formal de la ciencia y la tecnología, hasta tal punto que economía, cultura y bienestar social dependen cada vez más del desarrollo del capital intelectual.

La gran importancia de estos valores intangibles puede verse claramente en el mundo de los negocios, donde en empresas donde el conocimiento tiene gran protagonismo se producen adquisiciones por cifras que llegan a superar hasta en 10 veces el valor que figura en los libros.

• El Capital Estructural está compuesto por las normas, procedimientos, circuitos administrativos, computadoras, estructura física y sistemas de gestión. También por los valores, cultura organizacional, misión y visión de la organización • El Capital Humano está formado por quienes integran el staff de dicha organización, con su conocimiento adquirido, la capacidad de comunicarlo e incorporar nuevo conocimiento, con sus valores y creencias personales.

• El Capital Relacional está formado por el sistema de vínculos de la organización con otras similares, con la sociedad civil, el Estado en general y el Mercado.

¿Qué hacemos en las instituciones públicas para eficientizarlas?

Mejoramos los sistemas contables, incorporamos informática y compramos computadoras al por mayor. Certificamos calidad en uno o varios procesos, y adquirimos software de gestión de personal de última generación. ¿Qué relación guardan estas medidas para incorporar conocimiento, o hacer más eficiente el conocimiento organizacional existente? Ninguna.

Sobre una encuesta a 23.000 norteamericanos que trabajaban en puestos claves1, de industrias clave2, los resultados fueron: “Sólo el 37% de los encuestados (8.500) dijeron comprender claramente lo que su organización intentaba conseguir y por qué. Uno de cada cinco (4.600) se siente entusiasmado por los objetivos de su organización.

Sólo 4.500 dicen tener sus tareas alineadas con el objetivo de su organización. El 15% (3.450) cree que su organización le permite llevar a cabo plenamente los objetivos esenciales. Sólo 3.400 creen trabajar en un entorno de confianza. Menos de 4.000 pensaban que su organización fomenta la comunicación abierta y respetuosa de las diferencias. Únicamente el 13% (2.990) mantiene relaciones de confianza y colaboración con otros grupos o departamentos de su organización.

Solamente el 20% confía plenamente en la organización para la cual trabaja. Únicamente 11.500 se sienten satisfechos con el trabajo que

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Una reforma de procesos administrativos tendrá impacto positivo en el capital estructural de una organización, seguramente. Pero no generará sinergia con el capital humano, y hasta podrá lograr que el capital humano genere resistencia.

Entonces, un proceso que quiera generar un verdadero cambio en una organización debería tender a incrementar el Capital Global de la misma, mediante acciones dirigidas a modificar positivamente la composición de sus capitales estructural, humano y relacional.

En este escenario, el capital intelectual, como nuevo activo principal de una organización, debe recibir el mismo cuidado y tratamiento que reciben los recursos físicos. Estos recursos intangibles deben necesariamente ser gestionados, valorados y su eficiencia debe ser evaluada y cuantificada.

Medir el capital intelectual hace posible validar la capacidad de la organización para alcanzar sus objetivos, permite planificar su desarrollo y provee un claro foco para la educación organizacional y los programas de formación.

Las organizaciones deben conocer cual es su stock de conocimiento organizativo, y analizar los flujos entre los diferentes tipos de conocimiento que fluyen en su estructura.

Los procesos de formación de capital intelectual deben merecer y justificar una inversión económica con la misma relevancia que la formación de capital material.

En poco tiempo más, la inversión primaria de las organizaciones no será en propiedades y maquinas, sino que será en personal; esto marcará aun más la necesidad de llevar a la contabilidad este tipo de activos.

Reformas exitosas, por tanto, necesitan de concepciones sistémicas, integrales y globales, a la hora de encarar procesos de fortalecimiento.

Notas:

Los puestos clave incluyen: contabilidad, administración, publicidad y marketing, ejecutivos comerciales, especialistas informáticos, administración de salud y educativa, administración pública.

2 Las industrias clave incluyen: tecnología y telecomunicaciones, gobierno, administración pública, banca, ejército, hotelería, educación y salud.

3 Covey, Stephen. El 8° Hábito. Ed. Paidós empresa. Pág. 16.

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Políticas previsionales en el Cono Sur: Comparando las reformas a los sistemas de pensiones en Argentina, Chile y Uruguay

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Nelson Dionel Cardozo

Docente e investigador UBA – UADE –UNQ –OISS (Organización Iberoamericana de la Seguridad Social) Los sistemas previsionales Una de las principales cuestiones de la agenda pública en los países centrales y América Latina es el futuro de la seguridad social. En los últimos años se sucedieron una serie de reformas que modificaron en mayor o menor medida los sistemas previsionales: En lo que respecta a esta última región, en Argentina se implementaron sucesivas reformas que culminaron en 2008 con la vuelta al monopolio del régimen público de reparto; en Chile se añadió al pilar de capitalización individual otro no contributivo para los sectores más pobres; en Uruguay se flexibilizaron las condiciones de acceso a los beneficios; por su parte Bolivia avanza hacia la estatización en cumplimiento de lo dispuesto por la constitución de 2009. En Europa, la sostenibilidad financiera de las pensiones se encuentra en el centro de la polémica: Bélgica sancionó una nueva ley para desalentar el uso de la llamada “pensión de transición convencional”, una modalidad de jubilación anticipada; en Irlanda se aplicó un régimen de garantía en caso de insolvencia de los planes de pensiones administrado por el Ministerio de Finanzas; en Lituania entró en vigor una ley provisional sobre el ajuste del cálculo y pago de las prestaciones sociales por este año y el próximo, reduciendo varios beneficios; en Rumania se aprobó un proyecto de ley que pretende elevar la edad jubilatoria y los años de cotización para los empleados públicos. Pero sin lugar a dudas en donde más notoriedad ha alcanzado el debate es en Francia, España y Grecia. El gobierno de Fillon impulsó una serie de modificaciones que pretenden elevar la edad jubilatoria a los 62 años. Zapatero debió enfrentar una tenaz oposición frente al proyecto de establecer el retiro a los 65 y 67 años para la mujer y el hombre, respectivamente, a la vez que elevar la edad mínima para

poder acceder a la prejubilación, actualmente en 52 años. Finalmente, como parte de las condiciones para acceder a la ayuda financiera del FMI y la UE, Grecia debió homologar la edad jubilatoria para ambos sexos a los 65 años con 40 años de aporte.

Como consecuencia de todas experiencias nacionales la Comisión Europea inició en julio de 2010 un debate en toda la Unión sobre la sostenibilidad financiera de los sistemas jubilatorios frente al aumento generalizado de la expectativa de vida.

Como se desprende de lo mencionado en el apartado precedente, no es algo anodino la reforma jubilatoria, ya que implica un esfuerzo cada vez más importante para el erario público el pago de las prestaciones.

Esta política pública representa compromisos presentes y futuros de los Estados, ya que los beneficios planteados mediante la legislación constituyen un derecho adquirido, siendo muy difícil adaptarlos políticamente en concordancia con las variables económicas y demográficas. En muchos casos, el cumplimento de las obligaciones previsionales está garantizado en la Carta Magna. Así mismo el impacto fiscal de los sistemas jubilatorios es indiscutible, ya que en países como Brasil tres cuartas partes del déficit fiscal son atribuibles al pago de las jubilaciones y pensiones.

Podemos distinguir aquí dos escenarios que a grandes rasgos aparecen como diferentes: La Unión Europea y América Latina. En el primer caso el principal problema que afrontan los sistemas previsionales es la sostenibilidad financiera producto de la disminución de la ratio entre aportes activos y beneficiarios del sistema, como consecuencia del aumento de la expectativa de vida.

A ello se suma que el cálculo de las prestaciones en estos países aseguran una alta tasa de sustitución (porcentaje del ingreso que percibía antes del retiro el beneficiario) cercana en muchos casos al 90%. En el segundo escenario, América Latina, el debate transita, fundamentalmente por la extensión de la cobertura pasiva; los problemas de financiamiento frente a mercados laborales con altos niveles de informalidad; y la equi-

dad de género. Una particularidad aquí es que en los años 90 varios países de la región han adoptado regímenes de capitalización individual (México, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, República Dominicana, Colombia, Perú, Bolivia, Chile, Argentina y Uruguay) que agravaron los problemas mencionados y sumó los denominados costos fiscales de la transición. Ello implicó que el pago de las pensiones se efectuara con recursos tributarios en base a subsidios cruzados de impuestos sobre el valor agregado, por lo que los beneficios jubilatorios en América Latina, tendieron a beneficiar a una minoría que trabaja en sector formal y con cobertura, generalmente solamente un tercio de la PEA, lo cual genera efectos muy regresivos en la distribución de la renta.

Las políticas públicas comparadas Como ocurrió en Estados Unidos en los años 50 a partir de los escritos de Harold Lasswell, las ciencias sociales latinoamericanas deben cada vez más orientarse a la resolución de los acuciantes problemas de nuestra región, como ser los niveles crecientes de desigualdad, la calidad de la democracia, la pobreza estructural, la marginalidad, las brechas de género, la exclusión social, los derechos de las minorías, entre tantos otros.

Superar la bella reflexión teórica hacia un saber netamente aplicado a políticas públicas implica la constitución de una comunidad científica al servicio de la ciudadanía, que genere conocimiento empírico para resolución de las cuestiones que a los ojos de la sociedad son no deseables. Por ello la investigación con una vigilancia epistemológica se encuentra estrechamente vinculada al compromiso con la transformación social (Bulcourf y Cardozo 2009). “El énfasis de las políticas públicas demanda elegir los problemas que coadyuvarán a enriquecer los valores meta del científico y aplicar una objetividad escrupulosa, así como la máxima habilidad técnica al ejecutar proyectos convenidos.” (Lasswell 1951:14). Una de las maneras de acumular nuevos saberes en esta área para “aprender” de los errores y aciertos

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de los otros, sin probar mediante el ensayo y error con un altísimo costo social, es la investigación comparada. La pregunta acerca de “cómo lo hacen los otros” es una forma de obtener conocimiento para la toma de decisiones. La comparación es fundamental para aislar las variables y poder extraer hipótesis acerca de cómo, con qué medios y con qué consecuencias se llevarán a cabo las políticas públicas.

Sin embargo, hay que tener una serie de recaudos metodológicos a la hora de comparación: En primer lugar, se deben evitar las llamadas “comparaciones Canada Dry”, tan comunes en las compilaciones sobre diferentes casos que como mucho tienen un capítulo introductorio o final que comenta los estudios del libro; segundo, las comparaciones de escritorio (sin un adecuado trabajo de campo, en base a datos secundarios); tercero, las “comparacionesjíbaro” que reducen el mundo a un par de dimensiones mensurables cuantitativamente pretendiendo extraer conclusiones mediante el tratamiento estadístico de una o dos variables; y finalmente, las “comparaciones ventrílocuo” que ilustran la teoría con casos sin contrastación empírica (Hassenteufel 2009). En relación al tema previsional Busquets (2005) sistematizó los diferentes tipos de estudios comparativos en relación a las reformas previsionales, dividiéndolos entre cualitativos, cuantitativos y combinados. En su trabajo recupera la importancia de la presencia de estudios de caso, la triangulación metodológica, el aporte a la creación de teoría de los análisis cualitativos; y la utilidad en la corroboración y predicción de los cuantitativos.

Comparando las nuevas reformas previsionales en Argentina, Chile y Uruguay, Argentina, Chile y Uruguay son tres países de diferente tamaño que sin embargo presentan características que los hacen plausibles de comparación. En primer lugar, la proximidad geográfica; segundo, son los tres casos con mejor índice de desarrollo humano en América Latina según las Naciones Unidas. Tercero, experimentaron reformas hacia sistemas de capitalización -primero Chile (1981), luego Argentina (1994) y finalmente Uruguay (1995)-, que han revisado en los últimos años. En el caso del país transandino se pasó a un régimen de capitalización forzoso para los nuevos trabajadores; en Argentina el aportante debía optar entre uno u otro régimen con el privado como elección de oficio; mientras que

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Uruguay fue hacia un sistema mixto en el cual se cotizaba obligatoriamente una parte al pilar público y el resto se derivaba al régimen de su elección. Algo común a los tres países fue que las fuerzas de seguridad mantuvieron sus cajas jubilatorias propias.

En la década pasada se abrieron instancias de debate en miras a una posible reforma: En el año 2002 el Ministerio de Trabajo argentino realizó un diagnóstico con la publicación del Libro Blanco de la Seguridad Social, Chile canalizó el debate mediante el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, y Uruguay creó el Diálogo Nacional sobre Seguridad Social.

El principal problema planteado fue la expansión de cobertura pasiva y la reducción de la pobreza e inequidad distributiva en los adultos mayores. En un nivel teórico la bibliografía sobre la temática plantea el abordaje de estas cuestiones mediante el multipilarismo. Está pensado un componente no contributivo pagado con impuestos generales, y un pilar contributivo que puede ser de capitalización o reparto. Siguiendo esta lógica, Chile en el año 2008 añadió la Pensión Básica Solidaria para los mayores de 65 años que no posean beneficio; el Aporte Previsional Solidario para los que perciban alguna prestación, ambos no contributivos. La asignación se hizo con un criterio focalizado, dado que atendió al 40% más pobre de la población ampliando la cobertura al 60% más vulnerable para 2012. Finalmente se creó un Bono por Hijo para todas madres mayores de 65 años. Chile, por consiguiente ha adoptado un sistema multipilar en donde hay un régimen de capitalización individual de contribuciones definidas reforzado por un sistema de beneficios no contributivos de carácter focalizado.

En el caso Uruguayo, el Senado aprobó en 2008 una reforma en donde se redujeron las condiciones de acceso a los beneficios para ampliar la cobertura, disminuyendo los años de servicios para acceder al derecho (35 a 30) y la baja de 70 a 65 de la edad para la jubilación avanzada. Así mismo se flexibiliza el acceso a la jubilación por incapacidad y se establecieron subsidios especiales para mayores de 58 años (con 28 o más de servicio) que están en desempleo. En términos de disminución de la brecha de género a las mujeres se les computará un año trabajado por cada hijo, incluso adoptado.

Argentina, ha seguido un derrotero muy particular: en un principio llevó el Plan de

Inclusión Previsional desde el año 2006 ampliando la cobertura en base al régimen público de reparto, al introducir el peculiar mecanismo de cancelación de las obligaciones previsionales mediante la suscripción a una moratoria cuyas cuotas se descontaban una vez otorgado el beneficio (jubilación de ama de casa). En esta línea se adicionó transitoriamente la Prestación Anticipada por Desempleo (retiro parcial) para los aportantes que tuvieran el número de cotizaciones y se encontrasen a 5 años de la edad jubilatoria. Luego en el año 2007 se equilibró la competencia entre ambos regímenes imponiendo el mismo porcentaje del salario como descuento jubilatorio para reparto y capitalización; mejorando el cálculo de la jubilación estatal; y estableciendo el Estado como opción de oficio. Tras la ley de movilidad jubilatoria que plasmó dos aumentos anuales para los pasivos, en el año 2008 se volvió sorpresivamente al monopolio estatal absorbiendo en el sistema público de reparto a las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones.

En suma, lo que observamos es que la cuestión que atendieron estas nuevas reformas fue la expansión de la cobertura pasiva. Así en Argentina y Uruguay se hizo a través del pilar contributivo de reparto, mientras que en Chile a través de uno no contributivo complementario. El multipilarismo fue recogido únicamente por Chile con la creación de pensiones solidarias.

En los casos rioplatenses se crearon nuevas prestaciones con menores requisitos (en Argentina transitorias y en Uruguay de carácter permanente). La reducción de la brecha de género fue algo presente en los tres casos, dado que en Chile se instauró el Bono por Hijo, en Uruguay se computan años de servicios a las madres, y en el caso de Argentina la jubilación de ama de casa estuvo claramente orientada a las mujeres que se encontraban sin cobertura. Como conclusión, lo que vemos es que Chile ha pasado a un sistema multipilar; Uruguay mantiene el sistema mixto de reparto y capitalización; mientras que por el contrario Argentina regresó al monopolio de la jubilación pública. Estos dos últimos no han creado pensiones no contributivas de amplio alcance, y han puesto el peso de las reformas en los sistemas de reparto. Por otro lado, en donde efectivamente se amplió el derecho fue en Uruguay, ya que en Chile se incorporaron beneficios focalizados para los mayores más pobres, y en Argentina si

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bien se garantiza la jubilación estatalmente los nuevos beneficios fueron transitorios y el aumento de las jubilaciones queda supeditado a la disponibilidad de fondos. En el caso chileno y uruguayo se ve un compromiso para afrontar los costos de la seguridad social que recae en la sociedad toda, mientras que en Argentina lo que vemos son políticas que tuvieron corta duración dejando un gran interrogante sobre el futuro del sistema de pensiones aún pese a la

diástole que implicó la vuelta al Estado de los fondos de capitalización individual.

Bibliografía - Asociación Internacional de la Seguridad Social (2010) Una seguridad social dinámica para las Américas: Cohesión social y diversidad institucional. AISS, Ginebra.

- Bulcourf, Pablo y Nelson Cardozo (2009) “Políticas Públicas Comparadas”. En Schweinheim, Guillermo Estado y Administración Pública. Críticas, enfoques y prácticas en la Argentina actual. Asociación Argentina de Estudios de la Administración

Pública (AAEAP), Buenos Aires.

- Busquets, José (2005) “Explicando las reformas de la seguridad social en el mundo”. Ponencia presentada en las IV Jornadas de investigación de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo.

- Haussenteufel Patrick (2009) “Comparación”. En Boussaguet, Laurie, Sophie Jacquot y Pauline Ravinet (dir.) Diccionario de Políticas Públicas. Universidad de Externado de Colombia, Bogotá.

- Lasswell. Harold (1951) “The policy orientation”.

En Lerner, Daniel y. Harold Lasswell (eds.). The Policy Sciences. Stanford University Press, Stanford.

ENTREVISTA

DEL OTRO LADO DEL MOSTRADOR: (CIENCIA) Lic. Martín Ferré* POLÍTICA Y GESTIÓN PÚBLICA - Al momento de incursionar en la gestión pública, ser politólogo ¿representa una ventaja o una limitación?

Si me permite, prefiero no exponerlo de esa manera. La formación académica acompaña a la gestión porque genera una mayor capacidad de análisis, de sistematización y se abordan las situaciones que se presentan con una mirada complejizada, de múltiples aristas. A este concepto lo expongo sin intención alguna de menoscabar el trabajo de funcionarios y compañeros que sin ser politólogos, hacen una tarea sumamente importante en cada área a cargo, porque para ejercer la función público se requiere principalmente vocación de servicio, y mucha dedicación para satisfacer los objetivos planteados por el Gobernador Daniel Scioli, y las demandas de toda una Provincia.

como la de la Provincia de Buenos Aires. Ahora, si usamos a burocracia en el sentido negativo, como algo lento que denota ineficiencia, creo que ahí el deber de la política es generar los mecanismos necesarios para derrotar esta visión. Para evitar eso precisamente es que estamos trabajando, porque desde la Provincia hemos generado el sistema de Ventanilla Unica, por el cual los emprendedores, en nuestro caso, pueden realizar sus trámites a través de una sola boca, y este procedimiento se adapta a las necesidades de cada organismo. Esto es una muestra clara de cómo la política puede encauzar la ‘mala prensa’ que tiene el término burocracia, y lograr que los trámites sean más rápidos y eficientes, sin perder el orden necesario a un sistema tan grande como el nuestro.

- ¿Cuáles fueron las circunstancias en las que obtuviste mayores satisfacciones y en las que, por el contrario, te llevaste alguna frustración por tu labor dentro de la gestión pública?

Me he encontrado con muchas satisfacciones a largo de mi vida en la gestión pública. Acompañar al Gobernador desde sus inicios, y trabajar sin descanso en este proyecto es una de las grandes satisfacciones profesionales. Por supuesto, fue un gran placer ejercer como vicepresidente primero de la Cámara de Diputados, y ahora, como ministro de la Producción, tengo el honor de poder trabajar en un cargo más ejecutivo, estar más cerca de la gente, de los intendentes, hablar con los empresarios y llevar respuestas donde la necesitan. Yo no hablo de frustraciones, prefiero la palabra desafío. Por que una frustración tiene una carga que paraliza, que pone en desvalor lo que uno ha luchado. En cambio el término desafío tiene poder de superación, de capacidad transformadora.

- En una frase resumida, desempeñarse en la gestión pública significa…

Poner todo nuestro profesionalismo, capacidad, dedicación, y vocación al servicio del pueblo y sus necesidades.

- Política y burocracia: ¿aliados incondicionales o enemigos íntimos?

Creo que el orden y la regularidad de procesos es completamente necesario en una administración tan grande y compleja

- Por último, una breve reflexión acerca de cómo nos encuentra este bicentenario a los argentinos y a la región…

Nos encuentra en una situación mucho mejor que años anteriores, tanto social como económicamente. Desde mi lugar puedo decir que con las medidas nacionales, la promoción industrial provincial y el ordenamiento económico que se ha logrado estamos atravesando una etapa en donde hay una mayor previsibilidad que genera mayor confianza en nuestras industrias y empresas que generan más planes de inversión y de generación de empleo.

Obviamente que hay mucho por hacer hacia delante, pero este bicentenario nos encontró en camino hacia la consolidación de nuestro proceso productivo. *Licenciado en ciencia política - UBA. Ministro de Producción de la Provincia de Buenos AIres.

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¿Al final, toda política es local?

Reflexiones breves sobre el Congreso Nacional Juan Pablo Micozzi University of New Mexico (UNM)

“La UCR confirmó que rechaza un tratado mundial contra el tabaco” (Infobae, 29/6/2010) El titular es contundente. Parece que el centenario partido ha tomado una postura contraria a los estándares de la OMS, de la Alianza Libre de Humo e incluso de los fumadores pasivos no organizados.

Extraña posición pública que suena a operación de prensa, ¿no? Mejor verificar el dato “politológicamente”. ¿Qué hacemos, miramos los votos nominales, las plataformas pasadas, las posturas en la Comisión de Salud? Primero leamos bien la nota. Ahí vemos que “UCR” significa Gerardo Morales, presidente del bloque de Senadores, ex titular del Comité Nacional partidario y candidato a vicepresidente en 2007. “¡Ah, entonces Morales debe ser empleado de Nobleza Piccardo, además de cipayo de la medicina privada!”, dirían algunos desconfiados. Yo prefiero destacar otro atributo del caballero: es un político jujeño. Como tal, ocupó una banca en la Cámara provincial, fue (es) Senador Nacional y múltiple candidato a gobernador.

Más aún, algún memorioso recordará que tras la performance electoral del ACyS en 2009, un reportero de CQC ironizó con Morales presidente 2011, recibiendo por respuesta “No, hermano, ¡gobernador de Jujuy!”. Entonces, ¿qué quiso decir Morales? Leyendo entre líneas, algo como “si no me opongo a esto, soy un cadáver político”. Probablemente sería, al menos, malherido. ¿De qué manera iría este buen hombre a hacer campaña a una provincia donde miles de familias perciben ingresos ligados al tabaco? ¿Cómo no pensar en traidor como calificativo de manual? ¿O acaso algún catamarqueño o puntano

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que votara la derogación de la promoción industrial sería bienvenido? Podríamos seguir enunciando múltiples ejemplos de interacción entre políticas públicas nacionales, pertenencias provinciales, ambiciones políticas y posturas públicas.

En el grueso de los casos, la evidencia es concluyente: salvo honradas excepciones1, ningún dirigente con aspiraciones de carrera irá frontalmente en contra de los intereses / preferencias / reivindicaciones de sus comprovincianos.

Esta afirmación (tajante) no está exenta de polémicas, pero tampoco de implicancias concretas. Analicémosla desde varias dimensiones. ¿A quién representa un diputado y a quién un senador? ¡Cuántas veces habremos recitado en Instrucción Cívica o en Derecho Constitucional que los diputados se deben al pueblo y los senadores a sus provincias! “Ah, entonces Morales obró bien, ¡pero si fuera diputado estaría mal!” No tan rápido. Recordemos que también aprendimos en Política Comparada que, salvo la fórmula presidencial, todas las posiciones electivas se eligen dentro de los límites de cada provincia en Argentina, desde concejal hasta senador nacional. También nos enteramos que los líderes provinciales son quienes controlan el acceso a los cargos (De Luca, Jones y Tula 2004) y que la rotación entre posiciones electivas es altísima. Sin ir más lejos, la magra tasa de reelección en la Cámara de Diputados (alrededor de 20%) es la más baja del mundo2 entre diseños presidenciales sin barreras legales ( Jones et al. 2002). A partir de todas estas realidades, bien podemos preguntarnos cuál es su impacto concreto sobre la actividad de los legisladores en sus bancas. Allí podríamos notar la primera tensión latente:

¿Qué debería primar como motor de acción de un diputado, la deuda contractual con la Nación entera o el designio de los votantes provinciales que los premiaron con la banca? La evidencia empírica no ha dejado lugar a dudas: utilizando la técnica favorita para analizar conducta legislativa (votos nominales), la literatura ( Jones 1997, 2002; Jones y Hwang 2005; Jones, Hwang y Micozzi 2009) ha demostrado que la disciplina partidaria es alta y que los alineamientos se dan en el continuo gobierno-oposición. De hecho, pese a las especulaciones académicas, ningún análisis ha hallado siquiera un rol menor de la dimensión federal en las votaciones.

En conclusión, el territorio no importa… ¡Epa, no tan rápido! La misma literatura nos ha mostrado cómo el ausentismo estratégico ha sido más frecuente que los votos contrarios a la posición del bloque.

Habidas cuentas del mencionado poder de líderes locales, ¿para qué ganarse la enemistad de quien puede abrir o cerrar puertas en el futuro? En paralelo, no pocos trabajos han resaltado las debilidades del análisis de votos nominales como medio para inferir pautas de conducta legislativa3. Quizás existan otros instrumentos mediante los cuales un diputado pueda obrar más orientado a sus bases locales que como miembro de tropa de su bloque.

Highton y Rocca (2005) hablan justamente de cómo los non roll-call position taking pueden ser tan o más eficaces que un voto para señalizar a sus votantes previos y potenciales. Quedémonos con esta duda por el momento.

Un párrafo más arriba destacábamos que la tasa de reelección es ínfima, al igual que la propia búsqueda de mantenerse en el cargo. Esto responde a varias razones.

Primero, a diferencia de EEUU, la candidatura no depende de la voluntad del incumbent sino de los mecanismos formales e informales para el armado de listas.

Segundo, ¿quién dice que un diputado deba querer quedarse en su banca? Esta herencia de la literatura norteamericana pasa por arriba particularidades que sólo se dan en el país del norte. En particular, el Congreso de EEUU sí define políticas públicas, función que suelen concentrar los ejecutivos en el resto de los casos. Esta aseveración abre dos incógnitas. Por un lado, ¿qué hacen entonces los legisladores tras sus mandatos? Por el otro, ¿qué hacen entonces los legisladores durante sus

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mandatos? En mi modesta óptica, ambas preguntas se interrelacionan notoriamente. No hace falta investigar con demasiada profundidad para descubrir que las posiciones ejecutivas subnacionales concentran considerables recursos (políticos y de todo tipo) en países federales como el argentino. Tampoco es algo oculto cómo ha crecido el rol de los gobernadores e intendentes en la formación de coaliciones nacionales a lo largo del tiempo, ni cómo los ejecutivos provinciales han modificado sistemáticamente las reglas para mantenerse en el poder (Calvo y Micozzi 2005, Calvo y Escolar 2005). Si los legisladores son aves de paso por el Congreso y a su vez la provincia y el municipio son destinos más fructíferos, ¿por qué no suponer que muchos habrían de intentar ese salto?

Quizás, quizás, quizás… ¿Qué nos muestra la data? Que un 12% de los diputados fue candidato a gobernador inmediatamente después de su mandato legislativo y un 8% hizo lo propio para intendente entre 1983 y 2007. Es decir, un quinto de la Cámara consiguió la candidatura a un ejecutivo subnacional. Aún no hay información sistemática de postulaciones en internas (si hubo) a nivel municipal, ni es claro si existe un mejor proxy para medir ambición política (¿manifestaciones públicas, precandidaturas?). En cualquiera de los casos, es factible suponer que un porcentaje superior a ese 20% ha aspirado (con variado éxito) saltar a un ejecutivo subnacional.

Ahora bien, antes se afirmó que en EEUU los legisladores buscan la reelección permanente y que el Congreso sí es central en la elaboración de políticas. Por ello mismo, cada individuo procura actuar estratégicamente y tiende a enviar bienes tangibles a sus constituents (Mayhew 1974). Si en Argentina los legisladores no buscan la reelección ni pueden tampoco redireccionar recursos hacia sus distritos, ¿qué hacen por su futuro durante sus mandatos? Algunos dirán que tratarán de ser condescendientes con sus líderes provinciales y/o nacionales.

Otros afirmarán que se erigirán en fiscales del oficialismo. Una visión más instrumental diría que es lógico que usen todos los recursos disponibles para mejorar sus chances prospectivas. ¿Cuál es el recurso típico de todo legislador? ¡Pues legislar, hombre! ¿Será esto cierto? Veamos qué dice la información empírica.

Entre 1983 y 2007, se enviaron más de

180.000 proyectos de ley, declaración, resolución y comunicación a la Cámara y al Senado. Sin adentrarse en números finos, la producción ha sido altísima en comparación de los demás regímenes presidenciales de la región. Habidas cuentas de que sólo un 10% se aprueba, ¿por qué habría de inflarse el envío de proyectos? Mi hipótesis es que es una manera de acumular capital político con vistas a la consecución de las carreras.

Alrededor del 30% de la legislación escrita tuvo un contenido provincial o municipal.

Estudios previos (Micozzi 2009) han demostrado que aquellos diputados que se candidatearon para intendente enviaron un 40% más de legislación orientada a sus distritos de referencia. Otros trabajos (Micozzi 2010) no encontraron relación entre ambición y producción legislativa en el Senado, pero sí incrementos en los senadores electos comparados con los nominados pre-2001. En cualquier caso, las pautas de producción legislativa parecen estar orientadas a variación en las perspectivas de los individuos. Legislar para crecer, haya o no aprobación, parece ser la tendencia. Esto también es representación: resaltar a las bases que determinarán el futuro electoral de un sujeto individual o colectivo. Esto lo vemos en la performance legislativa, así como en las posturas públicas. Entonces, ¿Morales es bueno o malo? Honestamente, no lo sé. Sólo sé que es jujeño. Entonces, ¿toda política es local? Yo me quedaría con que a casi todo político le conviene ser local, aunque esté jugando de visitante en el Anexo del Congreso.

Notas: 1 Piénsese en dirigentes nacionales sin ambición territorial, tecnócratas, sindicalistas, figuras “apartidarías” o liderazgos dispuestos a inmolarse (i.e.

Agustín Rossi en la 125).

2 Ver Botero (2008), Altman y Chasquetti (2005), Taylor (1992) y Samuels (2003) para otros casos latinoamericanos.

3 Ver Carubba et al. (2007) Referencias: Altman, David. and Daniel Chasquetti. 2005.

“Re-Election and Political Careers Path in the Uruguayan Congress, 1985-1999”. The Journal of Legislative Studies 11 (2): 235-253 Botero, Felipe. 2008. “Ambitious Career-Seekers: an Analysis of Career Decisions and Duration in Latin America”. Ph.D. Dissertation, University of Arizona.

Calvo, Ernesto and Juan P. Micozzi. 2005. “The Governor’s Backyard: A Seat-Vote Model of Electoral Reform for Subnational Multiparty Races,” The Journal of Politics 67: 1050–1074

Calvo, Ernesto and M. Escolar. 2005. La Nueva Política de Partidos en la Argentina: Crisis Política, Realineamientos Partidarios y Reforma Electoral. Prometeo: Argentina Carubba, C., Matthew Gabel, Lacey Murrah, Ryan Clough, Elizabeth Montgomery, and Rebecca Schambach. 2006. “Off the Record: Unrecorded Legislative Votes, Selection Bias and RollCall Vote Analysis,” British Journal of Political Science 36 (4):691-704.

De Luca, Miguel, Mark P. Jones, and María Inés Tula. 2002. “Back Rooms or Ballot Boxes?: Candidate Nomination in Argentina,” Comparative Political Studies 35: 413-436.

Highton, Benjamin., and Michael Rocca. 2005.

“Beyond the roll call arena: The determinants of position taking in Congress.” Political Research Quarterly, 58, 303-316.

Jones, Mark P. 1997. “Evaluating Argentina’s Presidential Democracy: 1983- 1995,” in Scott Mainwaring and Matthew Soberg Shugart, eds., Presidentialism and Democracy in Latin America. New York: Cambridge University Press Jones, Mark P. 2002. “Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Congress,” in Scott Morgenstern and Benito Nacif, eds., Legislative Politics in Latin America. New York: Cambridge University Press.

Jones, Mark P. and Wonjae Hwang. 2005. “Party Government in Presidential Democracies: Extending Cartel Theory Beyond the U.S. Congress,” American Journal of Political Science 49: 267282.

Jones, Mark P., Sebastian Saiegh, Pablo T. Spiller, and Mariano Tommasi. 2002. “Amateur-Legislators-Professional Politicians: The Consequences of Party-Centered Electoral Rules in a Federal System,” American Journal of Political Science 46:656-69.

Jones, Mark P., Wonjae Hwang and Juan Pablo Micozzi. 2009. “Government and Opposition in the Argentine Congress, 1989-2007: Understanding Inter-Party Dynamics through Roll Call Vote Analysis”. Journal of Politics in Latin America 1/2009: 67-96 Mayhew, David. 1974. Congress: The Electoral Connection. New Haven: Yale University Press.

Micozzi, Juan Pablo. 2009. The Electoral Connection in Multilevel Systems with non-static Ambition: Linking Political Careers and Legislative Performance in Argentina. Ph.D. Dissertation, Rice University.

Micozzi, Juan Pablo. 2010. “Does Electoral Accountability make a Difference? Direct Elections, Career Ambition and Legislative Performance in the Argentine Senate.” Paper presented in the 68th Annual MPSA National Conference, Chicago, IL, April 22nd-25th.

Samuels, David. 2003. Ambition, Federalism, and Congressional Politics in Brazil. New York: Cambridge University Press.

Taylor, Michelle. 1992. “Formal versus Informal Incentive Structures and Legislator Behavior: Evidence from Costa Rica,” Journal of Politics 54: 1055–73.

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QUERER, PODER Y SABER: LECCIONES KIRCHNERISTAS Antonio Camou Maestría y doctorado en Ciencias Sociales (FLACSO México) Director Académico de la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés (UdeSA) y docente e investigador de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP)

Vayamos de lo más obvio a lo que quizá sea menos obvio. Por donde se lo mire, es claro que el matrimonio Kirchner no tiene ninguna voluntad política para enfrentar seriamente el problema inflacionario, y que así como marcha, el asunto avanzará por una senda de paulatino agravamiento. Ciertamente el gobierno seguirá manipulando el INDEC, destruyendo capacidades técnicas e institucionales que tanto costó construir, y también continuará apelando a los siempre primitivos –y cada vez más ineficacesmétodos morenistas para evitar que la situación se salga de madre, pero no está dispuesto a desplegar ningún plan serio e integral sobre la cuestión.

Y la razón de fondo es transparente: al gobierno no le conviene “combatir” la inflación. En su ecuación de poder, la pareja presidencial obtiene de ella cuantiosos recursos no coparticipables –que ingresan por “encima” de un presupuesto que subestima la dinámica inflacionaria en varios puntos- y que pueden ser usados discrecionalmente de cara a la próxima carrera presidencial; pero a la vez, evita los riesgos implícitos de una estrategia de lucha cuyo éxito es incierto y su eventual aprovechamiento puede resultar tardío.

Por eso, los sólidos argumentos en torno a los problemas económicos que genera el alza persistente y general de los precios, o los reclamos por el castigo social que representa la inflación para los hogares de menores ingresos, caen en saco roto; el interés gubernamental efectivo –más allá de cierto discurso pseudo-progresista de ocasión- marcha por otros rumbos.

Claro que el kirchnerismo no es un loco a contramano, ni está rechiflao en su estra-

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tegia. En buena medida, la sociedad argentina de los últimos años ha vuelto a ser -aunque en un contexto muy diferente- el viejo país que conocimos durante largas décadas; un país políticamente insensible al problema inflacionario mientras el nivel de actividad económica tira para adelante, y las distorsiones se acumulan hacia un futuro que siempre será problema de “otros” arreglar. Por cierto, hay quien dirá que la inflación –junto con la inseguridad- está al tope de las preocupaciones de la opinión pública, y es correcto, pero todavía hay un larguísimo trecho que nos separa de un acuerdo sostenible en torno a un conjunto concreto de medidas para superarla. Estar en contra del paludismo no es lo mismo que estar a favor de aumentar el impuesto inmobiliario en beneficio de la salud; y ya sabemos que acordar en lo segundo es mucho más complicado que indignarse gratuita y aparatosamente por lo primero.

Mirado en perspectiva, hoy estamos lejos de esa década y media que se abre con el lanzamiento del Plan Austral (1985) y se cierra con la crisis del 2001, cuando los actores políticos comprendieron no sólo que la inflación podía llevarse puesto a un gobierno, sino que enfrentarla con un plan serio podía ser plenamente redituable en las urnas. Ese consenso social y político frente al flagelo inflacionario se fue desgranando, en parte por los altos costos en términos de desempleo y pobreza asociados al modelo de la convertibilidad, y en parte porque los extraordinarios beneficios de la economía de la postcrisis han permitido, hasta ahora, desplazar hacia adelante el tratamiento de un problema que será la espada de

Damocles de la próxima administración.

Pero avancemos un paso más en el análisis. Supongamos por un momento que el matrimonio patagónico se viera súbitamente poseído por una abrasadora convicción antiinflacionaria, y se decidiera entonces a atacar el problema de raíz: ¿Dispondría del poder político para hacerlo? A esta altura del partido hasta los más cerriles setentistas se han dado cuenta que la voluntad puede ser una condición necesaria de la política, pero nunca es condición suficiente. Las modalidades de ejercicio del poder y su capacidad, o incapacidad, para generar un entorno favorable a la toma de decisiones también tienen su parte.

En buena lógica política, el problema inflacionario requiere ser enfrentado con una batuta para coordinar, un látigo para encauzar, y anchas espaldas para soportar las múltiples demandas provenientes de los distintos sectores afectados. Pero en la actualidad esta combinación de factores luce deficitaria: el rebenque patagónico parece desflecarse sin remedio, con más rigor para dañar que para producir, y está científicamente comprobado que el matrimonio gobernante nunca tuvo buen oído para la música de la concertación.

A esto se suma el hecho de que hoy los Kirchner no pasarían un examen básico de credibilidad, sin la cual ningún plan económico alcanza a despegar. Detrás de sus impostados gestos dialoguistas hay una abultada lista de interlocutores escaldados por promesas nunca cumplidas, por cambios de timón a última hora, o por el filtrado de conversaciones supuestamente realizadas bajo el manto de la confianza, que terminaron por obturar elementales canales de diálogo. Con estos antecedentes a cuestas, son pocos los actores políticos, económicos y sociales que se sumarían a una cruzada con comandantes tan infieles.

Pero como si esto fuera poco, el gobierno enfrenta un casi insalvable problema de

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achicamiento del horizonte de expectativas. Según es fama, tanto en política como en economía el que “tiene futuro, tiene presente”, y es sobre todo en la lucha inflacionaria –por la necesidad de amarrar de manera precisa y concertada las decisiones presentes con las expectativas de futuro- donde la confianza en un horizonte compartido es imprescindible.

En este sentido, el gobierno kirchnerista perdió una oportunidad única, entre los meses finales de 2007 y comienzos del 2008, cuando el flamante poder político logrado por CFK en las urnas no se abocó a darle forma al “pacto social” (o a los más pomposos “Acuerdos del Bicentenario”), que habían sido uno de los ejes discursivos de su campaña. Esos pactos fueron leídos por muchos actores como el anuncio elegante de un esfuerzo de coordinación macroeconómica entre Estado, empresarios y sindicatos para corregir las distorsiones macro heredadas del marido presidencial. Si la idea estuvo o no presente, si ese discurso tuvo bases reales o fue mera pantalla, es algo que quedará para desentrañar en una pequeña historia de aquellos días, pero que ya no vale la pena detenerse a considerar; lo cierto es que el gobierno enfiló raudo en la dirección de la Resolución 125, y ese porfiado y áspero camino –ya sin retorno- nos trajo hasta aquí.

Así llegamos a la tercera y última indagación de nuestro recorrido. Supongamos que los K. reúnen voluntad para enfrentar seriamente la inflación, y además retemplan su poder político, modificando su manera de ejercerlo y ensanchando su horizonte de credibilidad; en tal caso: ¿Tendrían capacidades técnicas para llevar adelante un programa antiinflacionario? Esta pregunta –a diferencia de las anteriores- no es tan directa para responder, pero me inclino a creer que la respuesta también es negativa.

Es sabido que el kirchnerismo no ha cultivado una buena relación con los sectores ortodoxos de la profesión económica, a quienes ha vilipendiado con nombre y apellido desde el púlpito presidencial en sus días de pasada gloria; pero curiosamente se ha ido enajenando la simpatía de otros expertos, con inconfundible

perfil heterodoxo y de innegable seriedad profesional, que podrían haberlo acompañado de haber planteado objetivos sociales y económicos algo más serios que el manejo discrecional de la caja presidencial, las relaciones carnales con Venezuela, y un esquema obsceno de capitalismo de amigos.

Si la salida de Lavagna encendió una luz de alerta, la posterior manipulación del INDEC comenzó a operar una fractura que nunca intentó soldarse. A esto se agrega la pretensión de manejo directo de la economía por parte de Néstor Kirchner, que no solamente trasunta cierto desprecio por el saber técnico específico (no pocas decisiones se han tomado sin consultar a nadie, y luego han tenido que emparcharse en el camino por los groseros errores cometidos), sino que además, han vuelto virtualmente “imposible” el cargo de Ministro/a de Economía; de ahí que sean muy pocos los profesionales con pergaminos que estarían dispuestos a sentarse hoy en un sillón atado a los imprevisibles vaivenes de la voluntad presidencial.

El asunto contrasta sensiblemente con las densas redes tejidas entre el kirchnerismo y el mundo intelectual, o incluso con la incorporación de profesionales destacados en otros ámbitos de la administración. A la inversa de Menem, que se nutrió de abundantes cuadros técnicos de orientación ortodoxa, pero se enajenó a carradas toda aceptación en extensas franjas del mundo intelectual, Kirchner transitó la misma avenida pero en la dirección contraria: se ganó a una importantísima legión de intelectuales, pero perdió en el camino a una buena porción de expertos en temas económicos que le hubiera sido provechoso escuchar.

Hace algún tiempo, un ex Ministro que le tocó lidiar con los desabarranques inflacionarios dos décadas atrás, recordaba que “no se puede ser Ministro de Economía si no se tienen cuarenta o cincuenta personas de confianza”; números más, números menos, al kirchnerismo no le costaría reunir alrededor de una mesa a cincuenta destacados intelectuales, artistas, literatos o cineastas dispues-

tos a cumplir altas responsabilidades de gobierno; pero me temo que tendría dificultades más serias para ocupar esos lugares con expertos económicos decididos a jugar su prestigio profesional en el convite, subiéndose al errático barco comandado por el matrimonio patagónico.

Aunque el dato sea conocido, bien valdría reflexionar más detenidamente en el asunto: los partidos políticos argentinos han tenido serias dificultades para articular un esquema efectivo de poder, un reconocible proyecto político-intelectual y una estrategia consistente con el expertise disponible en el campo económico, aunque estas carencias han seguido patrones contrastantes entre las distintas fuerzas políticas. Salvo la fugaz experiencia de la “cafieradora” en la última parte de los ’80 y el primer tramo del gobierno kirchnerista, el peronismo ha encontrado serias dificultades para mantener unidas las puntas del complejo tejido que enlaza a intelectuales y expertos económicos, aunque ha gozado de recursos de poder holgados. Por su parte, el tronco radical (alfonsinismo, aliancistas) ha sabido articular mejor las exigencias de un discurso intelectual aglutinador y una buena cuota de especialistas económicos, pero nunca ha contado con los recursos de poder suficientes como para mantener el barco a flote.

La cercana memoria de estas orfandades bien podría servirnos de lección en el ocaso de la experiencia kirchnerista. Un próximo gobierno requerirá una buena dosis de voluntad política, una importante cuota de poder en el marco de una renovada “narrativa de futuro”, y destacadas capacidades técnicas –en cantidad y calidad- para ocupar puestos claves de una gestión que tendrá a la lucha antiinflacionaria como un destino marcado. Se dice fácil, pero reunir “querer”, “poder” y “saber” no ha sido nunca una tarea sencilla entre nosotros, y posiblemente tampoco lo sea en los difíciles años por venir.

En todo caso, será un desafío que exigirá la altura de eso que Sir Walter Bagehot llamaba un gran político: “Una persona con ideas comunes, pero con habilidades extraordinarias”.

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Política y religión en la Argentina contemporánea Daniel Jones Doctor en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires) e investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Miembro del Grupo de Estudios sobre Sexualidades (IIGG-UBA).

Las religiones son una dimensión política fundamental en las sociedades contemporáneas. Pensar que vivimos en un escenario secular es algo que se ve rápidamente desmentido al observar las acciones y pronunciamientos políticos de instituciones, grupos y figuras religiosas, amén del uso de discursos religiosos por parte de representantes y dirigentes políticos.

eclesiales y cultos: del total de la población creyente, 23,1% dice relacionarse con Dios a través de las iglesias, y de ese porcentaje 44,9% son evangélicos; del 23,8% de quienes asisten a las ceremonias de su culto muy frecuentemente, 60,6% son evangélicos (Mallimaci et al. 2008).

En este sentido, vale la pena estudiar las intervenciones de instituciones evangélicas en debates públicos sobre sexualidad y familia en Argentina, un activismo político particularmente intenso desde 2000 hasta la actualidad, período en el que los movimientos feminista y de la diversidad sexual han promovido leyes que contemplan derechos sexuales y reproductivos.

El término “evangélico” engloba a iglesias y creyentes herederos de la tradición cristiana instituida por la reforma protestante del siglo XVI y sus posteriores avivamientos. El conjunto de iglesias evangélicas en Argentina constituye un campo de fuerzas en el sentido sociológico (sus elementos forman un sistema, pero mantienen disputas por el predominio dentro del mismo), con un polo histórico liberacionista y un polo conservador bíblico (Wynarczyk 2006). El primer polo se caracteriza por una trayectoria de defensa de los derechos humanos y de compromiso ecuménico, que ha otorgado a sus organizaciones un valioso capital político dentro y fuera del mundo evangélico (por caso, sus líderes han participado de la CONADEP y de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos). El segundo polo aglutina a quienes siguen una línea de pensamiento conservadora y fundamentalista, marcada por la Guerra Fría y la “nueva derecha religiosa” en Estados Unidos, y sus organizaciones agrupan al mayor número de fieles evangélicos.

La legislación sobre sexualidad y familia ha sido un foco privilegiado de intervención política de las instituciones religiosas mayoritarias en Argentina. La ley de matrimonio civil aprobada en 1888 tuvo entre sus promotores a las iglesias evangélicas (luterana, reformada, metodista) y como principal opositor a la Iglesia Católica Romana (ICR), que también resistió la ley de divorcio sancionada en 1987 (Pecheny, Gráfico 1: Ubicación político-ideológica de las institucio2010). Dentro del espectro religioso en Argentina, las posi- nes del campo evangélico ciones de la ICR son las más conocidas e investigadas, por Polo CONSERVADOR tratarse de la iglesia con mayor cantidad de adherentes, gozar Polo HISTÓRICO BÍBLICO de un reconocimiento estatal privilegiado (consagrado en el LIBERACIONÍSTA artículo 2º de la Constitución Nacional), poseer una cúpu! ! la que concentra poder de decisión y visibilidad, y dedicar !"#$%!& !"#$!! cuantiosos recursos para sostener públicamente sus posturas, '$"$(& !"#$%!&!"#'(! sobre todo, en temas de sexualidad y familia. !!

Sin embargo, el supuesto monopolio religioso del catolicismo y la unidimensionalidad de la mirada cristiana sobre sexualidad y familia que proyectan la Conferencia Episcopal Argentina (máxima autoridad local de la ICR) contrastan con el pluralismo religioso contemporáneo y la diversidad de posiciones cristianas sobre estas temáticas. En dichos fenómenos han jugado un papel central las iglesias evangélicas, primera minoría religiosa en la Argentina con un 9% de la población (Mallimaci et al. 2008), más de tres millones y medio de personas. Aunque lejos de la mayoría nominalmente católica (76,5%), es el grupo religioso con mayor crecimiento numérico en los últimos 30 años y cuyos miembros mantienen mayor intensidad de participación en sus instituciones

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Siglas: FAIE (Federación Argentina de Iglesias Evangélicas); IERP (Iglesia Evangélica del Río de la Plata), IELU (Iglesia Evangélica Luterana Unida); ACIERA (Federación Alianza Cristiana de Iglesias Evangélicas de la República Argentina); FECEP (Federación Confraternidad Evangélica Pentecostal).

Si bien en otros asuntos actúan cohesionadamente –por ejemplo, al reclamar el reconocimiento legal igualitario a los distintos credos de parte del Estado–, los temas de sexualidad y familia radicalizan las antípodas entre las organizaciones de uno y otro polo. Esto ha sucedido entre 2003 y 2004 con la

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implementación de la Ley de Unión Civil y los proyectos de ley de educación sexual escolar en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ( Jones et al. 2010). Más recientemente, se reactualizó la polémica entre instituciones evangélicas a raíz de la discusión de una reforma del matrimonio civil que incluya a la parejas del mismo sexo, sancionada finalmente el 15 de julio de 2010. ¿Cómo explicar el surgimiento de este activismo político-religioso en la primera década del siglo XXI? Al histórico interés de las religiones por regular la moral sexual-familiar y al estatuto de la sexualidad como punto teológicamente sensible, en Argentina se suman una tradición evangélica de participación política desde fines del siglo XIX, la conciencia del valor político del creciente número de su feligresía (especialmente de los grupos pentecostales) y la discusión de leyes sobre derechos sexuales y reproductivos desde la década de 1990. Nuestra investigación da cuenta de cómo federaciones e iglesias que se identifican como evangélicas sostienen posturas antagónicas y polemizan entre sí al debatir públicamente sobre el reconocimiento legal a parejas del mismo sexo, en 2003 alrededor de la Unión Civil y en 2009 y 2010 sobre el matrimonio.

Mediante concentraciones, recolección de firmas, presiones a políticos y declaraciones públicas, los sectores religiosos conservadores defienden una concepción moral del mundo, que incluye a la sexualidad, el matrimonio y la familia, y que no están dispuestos a negociar. Con este fin, en la discusión reciente sobre matrimonio para parejas del mismo sexo la federación ACIERA se alió con la jerarquía de la ICR y apeló a un creciente secularismo estratégico (Vaggione 2005). Es decir, usó argumentos predominantemente jurídicos y biológicos (como la incapacidad reproductiva “natural” de las parejas del mismo sexo), en lugar de apelar a un discurso religioso fundamentado bíblicamente (como había hecho ante la Ley de Unión Civil en 2003). Referir muy poco a Dios, la Biblia y la doctrina cristiana en sus declaraciones, y otorgar centralidad a las justificaciones científicas seculares, apuntaría a tornar más atendibles sus posiciones para un público que no comparte su filiación religiosa y al que se intenta persuadir, al darle una apariencia de objetividad y desmarcarse de la parcialidad valorativa propia de cualquier actor religioso. En la misma línea, estos sectores evangélicos ya no dan en público una definición de homosexualidad, porque intuyen la escasa aceptación social y efectividad política de definirla como una “desviación” o un “pecado” (aunque en sus iglesias sigan presentándola así). Los cambios de registro y foco argumentativos de la federación ACIERA apuntarían a aumentar la audibilidad de su discurso allende el mundo evangélico, bajo una pretensión de objetividad y corrección política de sus planteos, bajo el supuesto de una sociedad crecientemente secularizada.

En este escenario, instituciones religiosas del polo liberacionista salen a disputar la identidad evangélica para posicionar-

se a favor del reconocimiento legal de las parejas del mismo sexo. En sus documentos, las iglesias IELU y IERP pasan de apoyar la Ley de Unión Civil en 2003 en base al respeto por la autonomía estatal para legislar civilmente y a principios doctrinales cristianos muy generales (como el amor al prójimo), a justificar en 2010 la ampliación del derecho al matrimonio civil mediante referencias bíblicas puntuales. Se trata de un fenómeno especular al secularismo estratégico conservador: la creciente re-biblización de los sectores progresistas, que ya no insisten exclusivamente en un discurso secular para defender sus opiniones políticas. Lejos de desmarcarse de la carga de parcialidad valorativa atribuida a la religión, estas iglesias hacen hincapié en su identidad evangélica para apoyar dicha iniciativa legal, rompiendo con el sentido común extendido de que las religiones rechazan a la homosexualidad y a las leyes que amplían derechos para las parejas del mismo sexo. Fundamentan sus posiciones políticas en interpretaciones de la Biblia alternativas al literalismo conservador que condena a la homosexualidad en base a una lectura literal y anacrónica de pasajes bíblicos descontextualizados.

Nuestro análisis muestra que en Argentina no sólo hay pluralismo religioso, sino también pluralidad al interior de una misma tradición religiosa, como la evangélica. Así como resulta evidente que el pensamiento cristiano sobre la sexualidad y la familia no se reduce a los pronunciamientos de la jerarquía católica (como ilustró la disidencia del grupo de sacerdotes de Nicolás Alessio), también es evidente que no existe una mirada evangélica unívoca sobre dichos temas.

Estos discursos y las polémicas que suscitan reflejan un escenario político-religioso plural, dinámico y conflictivo alrededor de las leyes sobre sexualidad y familia, muy distante del supuesto consenso religioso contra los derechos sexuales que pretenden proyectar la jerarquía católica y otros actores conservadores. Como refleja la sanción de la ley de matrimonio para parejas del mismo sexo, sus esfuerzos por imponer su concepción moral del mundo en la legislación civil están en franca derrota política en la Argentina contemporánea.

Referencias Jones, Daniel; Azparren, Ana Laura y Polischuk, Luciana (2010) “Evangélicos, sexualidad y política: las instituciones evangélicas en los debates públicos sobre Unión Civil y Educación Sexual en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2003-2004)” en Vaggione, Juan Marco (comp.) El activismo religioso conservador en Latinoamérica. Córdoba: Ferreyra Editor.

Mallimaci, Fortunato; Esquivel, Juan Cruz e Irrazabal, Gabriela (2008) “Primera Encuesta sobre Creencias y Actitudes Religiosas”. Informe de investigación. Buenos Aires: CEIL-PIETTE/CONICET. Pecheny, Mario (2010) “Parece que no fue ayer: El legado político de la ley de divorcio en perspectiva de derechos sexuales” en Gargarella, Roberto; Murillo, Victoria y Pecheny, Mario (eds.) Discutir Alfonsín. Buenos Aires: Siglo Veintiuno.

Vaggione, Juan Marco (2005) “Los Roles Políticos de la Religión. Género y Sexualidad más allá del secularismo” en Vasallo, Marta (comp.) En Nombre de la Vida. Córdoba: CDD. Wynarczyk, Hilario (2006) “Partidos políticos evangélicos conservadores bíblicos en la Argentina. Formación y ocaso 1991-2001”. En Civitas, Porto Alegre, V. 6, Nº 2, pp. 11-41.

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El proceso de integración regional y la ciencia política: la enseñanza de la experiencia Europea

Julio Pinto

Doctor en ciencia Política Universidad del Salvador (USAL). Profesor titular consulto de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Uno de los problemas centrales de los últimos tiempos para las ciencias sociales en general y, particularmente para la ciencia política han sido los denominados procesos de integración regional. Para la disciplina en Europa está temática ha significado el desarrollo sistemático de numerosos programas de investigación, la mayoría de las veces de carácter interdisciplinario y pluri-institucionales, no sólo dentro de un mismo país sino entre instituciones de nacionalidades diversas. Esto nos habla de la importancia tanto política como académica de proceso en cuestión y su ubicación prioritaria en la agenda universitaria.

En lo que respecta a estos estudios centralizados en analizar el proceso de construcción del MERCOSUR no ha tenido la misma relevancia que acabamos de señalar en lo que respecta al caso europeo. Es cierto que países como la Argentina no disponen de los mismos recursos para investigar, a pesar que en los últimos años éstos han crecido en forma sostenida, como por ejemplo la cantidad de becas de formación de posgrado del CONICET. Uno de los objetivos de este pequeño escrito es hacer un llamado a la comunidad académica a tomar conciencia de la prioridad que tiene esta temática no sólo desde el ángulo científico sino también como una fuente indispensable de conocimientos para aquellos que deben tomar decisones políticas al respecto.

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La integración es un fenómeno con el que culmina un derrotero insitucional de siglos que abarca la Modernidad. Primero surgió el Estado, luego la Nación, hoy la Integración. Y por razones obvias, en una disciplina que no permite las experiencias de gabinete, tenemos que recurrir al análisis de los hechos históricos, es decir, a la política comparada que nos permite ver cómo se dio el fenómeno en Europa. Europa ciertamente ha sido un continente afligido por guerras de exterminio. Primero lo fueron las guerras de religión en los siglos XVI y XVII, donde invocando el cristianismo se masacraba a los cristianos.

La guerra de los 30 años, que culmina en 1648, es el ejemplo por excelencia. En su transcurso en el escenario de operaciones, el Sacro Imperio Romano pierde la mitad de la población, de 16millones de habitantes bajan a 10 millones. Eso implica entonces el fin de una hegemonía cultural de lo religioso. La era de los teólogos da paso al momento de los juristas, dado que desde el Derecho Público Internacional se pretende poner límite a estas guerras de exterminio para resguardar al menos parcialmente a la población. Pero también se consolidan en este momento dos conceptos que van a ser centrales en lo sucesivo: El concepto de “soberanía” que plantea Bodin en el transcurso de las guerras de religión francesas, y el concepto de “Estado” que plantea Hobbes en el Leviatán en el momento de las guerras de religión inglesas. Garantizar la segu-

ridad, garantizar la vida de los individuos exige entonces un poder soberano en el Estado, un Dios mortal, que pueda mediante el temor que produce, acabado con esa violencia de todos contra todos que había distinguido los siglos previos. El surgimiento del Estado da lugar a la llamada “Razón de Estado” que privilegia el servicio del interés estatal al de cualquier otra consideración ética o religiosa. El siglo XVIII se caracteriza por las guerras limitadas, que buscan rectificar fronteras, incorporar recursos bélicos al Estado para garantizar su viabilidad y sobre todo evitar que terminada la guerra, continúe la beligerancia entre los contrincantes. En 1789 se produce la Revolución Francesa y con ella surge un nuevo y poderoso concepto que va a ocupar el centro del escenario político en lo sucesivo, el concepto de “Nación”. Francia está aislada frente a toda la Europa monárquica y contra ella va a luchar entre 1791 y 1815 para trasladar sus principios revolucionarios, y por cierto, su imperialismo, que no difieren mucho del caso de Napoleón y el caso de Luis XIV. Imperialismos progresistas que se basan en la idea de defender su civilización del resto del continente como la única civilzación válida, tal como lo planteaban los filósofos ilustrados. Entonces, la República ha surgido en base a grandes contenidos ideológicos, los de Voltaire, Rousseau, pero con ellos no se puede movilizar una sociedad que está acorralada. Y el elemento motivador de defensa del Estado francés es el concepto de Nación. El pueblo soberano es la Nación. Una nueva liturgia, nuevos símbolos en un mundo secularizado, producto de la revolución, van a ligar a la tradición de aquellos sím-

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bolos como la bandera tricolor, el himno patriótico la Marsellesa, y sobre todo la idea de difundir una civilización avanzada que llevará a los franceses a conquistar Europa. Y a la vez, el Estado republicano que surge para combatir los excesos del Estado Absoluto crea sin embargo un Estado más poderoso que el Estado Absoluto, a través de la conscripción obligatoria y sobre todo, de un sistema impositivo que abarca a toda la nación sin estamentos privilegiados que puedan escapar al impuesto. La Europa monárquica se ve vencida por estos ejércitos de masa. Pero en la Europa monárquica, el concepto de nacionalismo es hecho suyo por los vencidos. Entonces, los pueblos entienden que para afrontar al Imperio Napoleónico se deben basar en la defensa de la Nación y no en la defensa de la monarquía. En 1808, España comienza una guerra llamada “de guerrillas” -ahí nace el concepto del levantamiento popular contra el invasor –que durará hasta 1813. En 1812 toda Rusia combate a Napoleón. En 1813, los alemanes vencen en Leipzig a Napoleón, es el comienzo del fin que se concretará poco tiempo después en Waterloo.

El nacionalismo ha aparecido entonces así, en medio de una enorme crisis. La crisis del cambio que se produce en Europa en donde un mundo esta por morir, pero no muere, y un mundo está por nacer, pero no nace. Y entonces además de ideologías, como la conservadora o la liberal, surge una ideología que no se sustenta en una filosofía política sino en una liturgia que asume al individuo como un animal simbólico.

Nacionalismo que trendrá una enorme fuerza en los siglos siguientes, XIX y XX. Nacionalismo que hace que las hipótesis de guerra se multipliquen. Nacionalismo que conduce a una segunda guerra de los 30 años. Porque cuando surgen nuevas naciones, aportan una lectura exaltada de ese nacionalismo, y esa lectura producirá en agosto de 1914 el comienzo de una nueva guerra de los 30 años, una auténtica guerra civil europea, en cuyo desarrollo Europa casi se autodestruye. Iniciados los hechos en 1914 y terminados en 1945, el continente ha quedado asolado. Porque dentro de esta guerra, no ya por políticas de gabinete, sino por políticas nacionales, lo que se persigue no es un hecho coyuntural, la derrota del designio para apropiarse de algunos territorios o de algunas riquezas,

sino la política como amigo-enemigo, la derrota total del otro al que ni siquiera se le reconoce la humanidad. Por eso es que en el transcurso de este período surge la Revolución Soviética, surgen los fascismos que exacerban el nacionalismo preexistente, y que toman como bandera de lucha el enfrentamiento contra el internacionalismo soviético. Entonces en ese continente sobrepoblado, con límites en los cuales se superponen poblaciones de uno y otro lado de su nación, las guerras han constituido practicamente un hecho obligado, hasta llegar casi al borde del suicidio colectivo.

Es por eso que surgen en las postrimetrías del conflicto, figuras que empiezan a pensar que Europa solo puede restablecerse a través de una comunidad de destino, para usar la expresión weberiana. Rescatar que tienen valores comunes, rescatar que hay una idiosincrasia regional y tratar de unirse para poner fin a la insensatez de esas guerras que casi han aniquilado a los europeos.

Recuerden que en la última parte de esta guerra, muere más población civil que personal militar.

Cuando a partir del 50 empieza a desarrollarse la integración europea con la Comunidad del Acero y del Carbón, encontramos la actualidad absoluta de la salvaguardia de la casa. Por eso precisamente las industrias estratégicas para el fortalecimiento bélico son las que dan lugar a la unión que permite la transparencia y evita la competencia, la carrera armamentista. Luego, se pasa a la Comunidad Europea entendiendo que la corporación económica exige una instancia política de arbitraje. Y finalmente se llegará a la Unión Europea de Maschwitz. A lo largo de medio siglo, se logra construir un nuevo orden político de integración, que logra standards de vida notables porque ha entendido esa integración europea -y eso es muy valioso recordarlo para la integración regional que estamos afrontando- la integración europea, para garantizar la paz internacional, establece la toma de desiciones por consenso entre sus miembros, establece la transparencia en sus desarrollos industriales y sus estrategias militares que pasan a ser comunes, pero también entiende que no puede haber paz internacional si no hay paz social, es decir, que el fenómeno también debe darse dentro de las fronteras nacionales. Por eso en la Unión Europea, como se denomina hoy en día, han permitido, ante el desarrollo económico que

tienen, la concreción de un Estado Keynesiano de bienestar que dió al continente una actividad social que hasta ahora no ha conocido otro orden político previo. Y al garantizar la paz social afianzó más la paz internacional. Nosotros cuando leemos este fenómeno como única experiencia a considerear – no hay otra experiencia – tenemos que saber hermenéuticamente, es decir, que ese horizonte de sentido, no es el nuestro. El nuestro no era el continente superpoblado y con poblaciones solapeadas, era en cambio, un desierto en donde se construía el Estado, y desde el Estado se construía las sociedades nacionales. Lo que tenemos en común con esa experiencia es la búsqueda de garantizar la paz para poder trasladar los inmensos recursos que se utilizaban para preparar las guerras a buscar el desarrollo económico ligado a la equidad social porque sin ambos fenómenos que se complementan, porque están profundamente implicados, no puede haber experiencia democrática que subsista en el tiempo. Porque si bien las instituciones, es decir, la normativa jurídica, puede ser firmamente democrática, los valores sociales pueden no llegar a serlo.

La experiencia europea nos tiene que llevar a una profunda reflexión sobre el proceso más reciente de integración regional que representa el MERCOSUR, resaltando tambien las particularidades y diferencias históricas entre ambos procesos. Desde el plano académico, el proceso democratizador iniciado a comienzos de la década de los ochenta ha permitido el desarrollo de las ciencias sociales en nuestros países. Se han creado varias asociaciones de ciencia política, realizadondo congresos nacionales y regionales, diversas jornadas académicas; todo esto demuestra una grado de madurez de nuestras ciencias sociales. La propia actividad de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP) constituye una “red de redes” que debe fomentar el trabajo conjunto entre las asociaciones nacionales y las propias instituciones de educación superior y centros de investigación especializados. Hoy en día, uno de los principales desafíos de la ciencia política en la región es trabajar en forma conjunta en desarrollar programas de investigación que estudien en profundidad el proceso de integración. Este es tanto nuestra responsabilidad como nuestro desafío.

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Do parties make a difference in post-industrial democracies?

María Lourdes Lodi Licenciada en Ciencia Política Universidad Nacional de Rosario (UNR), Master in Democracy, Politics & Governance, University of London (UL), Becaria Doctoral CONICET

In 1801, President Jefferson noted down that “wherever there are men, there will be parties”. Some years later, he expressed: “it appears that there have been differences of opinion and party differences from the first establishment of government to the present day, and these will continue through all future time.” The question is: would he still sustain this viewpoint if he could witness the present state of party politics? Today, most scholars do not visualize such a long life expectancy for political parties. Many of them announce the proximate decease of political parties; while others prefer to speak of partisan decline, but nearly all coincide in recognizing an irrefutable process of multifaceted change in the role parties have been playing in the last decades. Taking into consideration this mixed perceptions this article intends to answer the following question: Do parties make a difference in postindustrial democracies?

Implicit in this interrogation seems to lay the assumption that parties did make a difference during the industrial era.

We believe it is necessary to start by describing the different functions that have been originally attributed to political parties, since this will allow us to evaluate the extent to which the advent of post-industrialism affected the characteristics and performance and that political parties have traditionally enjoyed. With this regard, Dalton and Wattenberg (2002) observe that the manifold functions parties comprise vary depending on the perspective from which we examine them.

In this sense, it is methodologically relevant to distinguish three possible focuses of analysis: 1) parties in relation to citizens, 2) parties as organizational structures, and 3) parties as governmental actors.

As far as the first dimension is concerned, it is clear that since the emergence of modern democracy, parties have played a major role as channels of intermediation and representation between political elites and the electorate; they have provided linkage between rulers and ruled, between civil society and the state. There are many ways in which they bridge this gap: one is by mobilizing citizens to participate in party politics or by stimulating their involvement in the broader electoral process. With this objective, political parties carry out different actions: they provide people with a framework

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of assimilating political information, understanding political matters, and making political judgements, i.e., they operate as ‘civic educators’ who orientate individuals through the complexities of politics. Moreover, they also serve as instances of identification for citizens, and they achieve this goal by cultivating loyalty ties through the diffusion of symbols and imaginaries.

A less well explored dimension of political parties is the one that portrays them as organizations. As such, parties are in charged of recruiting and training political leaders in view of the promotion of candidates for governmental office. In fact, their explicit intention to conquer the control of the diverse instances of the state apparatus is what differentiates them from other types of social, pressure and interests groups.

(Dalton and Wattenberg, 2002) Adding to this, another fundamental function of parties is to articulate and aggregate social and political interests (Almond and Powell, 1978).

Finally, in the governmental dimension, political parties play a major role, especially with regard to representative democracies. In them, parties are responsible of conforming government and organizing the legislative process, where the negotiation and decision on public policies become their main functions (Dalton, 2002:9). A further remarkable role of parties in government has to do with efficiency, accountability and stability issues. In relation to this, the labour of minority parties as ‘opposition’ is crucial for the control of the administration and also significant in that it represents a political alternative to the ruling party, hence contributing to the subsistence of democracy. (Dahl, 1973) instances of the state apparatus is what differentiates them from other types of social, pressure and interests groups.

(Dalton and Wattenberg, 2002) Adding to this, another fundamental function of parties is to articulate and aggregate social and political interests (Almond and Powell, 1978).

Finally, in the governmental dimension, political parties play a major role, especially with regard to representative democracies. In them, parties are responsible of conforming government and organizing the legislative process, where the negotiation and decision on public policies become their

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main functions (Dalton, 2002:9). A further remarkable role of parties in government has to do with efficiency, accountability and stability issues. In relation to this, the labour of minority parties as ‘opposition’ is crucial for the control of the administration and also significant in that it represents a political alternative to the ruling party, hence contributing to the subsistence of democracy. (Dahl, 1973) It is necessary to notice that the modern political parties that theoretically encompass these multiple functions, primarily developed in the mid twentieth century as a corollary of an influential process of industrialization that brought about the political mobilitization of the working class and the expansion of suffrage. Now, what role do these parties play in the present post-industrial societies, where changes in the economic structure have modified the social cleavages and homogenised the ideological differences that gave them fundament?

A first effect of deindustrialisation on parties has to do with the weakening of traditional class-based party identification which, simultaneously, originates an increase in the levels of electoral volatility and political unpredictability. This instability can be observed in the current propensity of political parties to sustain superficial platforms which no longer respond to the left-right logic but are orientated towards the centre of the ideological spectrum.

In relation to this decline of partisan attachment, Mair (2005:14) reveals that the percentage of voters declaring a sense of belonging with political parties has fallen over the past two decades. However, what he finds even more noteworthy is that the smaller numbers of voters who report strong sense identification has also emphatically collapse in every single one of the countries he has examined. These tendencies can also be analyzed in terms of the amendments that the process of secularization made to the cognitive resources of citizens. With this regard, Inglehart (1990) sustains that growing levels of education have improved the cognitive capabilities of contemporary electorates. His argument is that with more political information available to a more educated electorate, more citizens now possess the necessary skills to become self sufficient in politics. Consequently, these changes imply that modern-day publics are less expected to support a party simply out of tradition, while at the same time denote the depreciation of the role of parties as educators.

Citizens are now inclined to criticize political elites as well as resort to alternative non-partisan channels of political expression. In fact, another aspect of modernization in which we can observe the central role of parties being questioned is in the proliferation of new public interest groups, social movements and single-issue lobbies ( Jordan, 1998). The increasing influence of these new forms of political participation can be explained as a result of the changes in the priorities-system that post-industrialism introduces: today, new social concerns

such as environmental quality, sexual choices, consumers’ protection, and the defence of minority groups’ rights, have expanded the boundaries of party politics to include a wide range of post-material issues and values. Therefore, we can say that political parties have been side-stepped in their traditional function of interests’ articulation and aggregation. What’s more, some neocorporatist scholars also claim that the role that parties are expected to play in determining government policy is now being fulfilled by new institutionalized interest groups and non-governmental organizations.

Another matter that needs attention as one of the most distressing characteristics of postmodern times is the growing public disenchantment with party politics, but also the widespread social apathy with politics as whole. Even though in many countries this is a result of high levels of corruption, this does not seem to be the only cause of the declining levels of partisan membership and citizens’ participation in elections. Taking as a point of departure statistical information from Spain and other Latin American countries, Juan Linz (2002) argues that the escalation in negative attitudes and perceptions towards political parties may be less attributable to the performance of parties themselves than it is to ambiguities or contradictions among the beliefs held by citizens.

In fact, he suggests that, at present, people tend to have idealistic expectations concerning the extent to which parties can achieve a series of demanding objectives and satisfy the rising number of roles that parties must play in representative democracies.

As far as the electoral dimension is concerned, we cannot ignore another distinctive feature of post-industrial democracies that has deeply affected parties and revolutionized their way of doing politics. We refer to the surfacing of new technological advances, or, as Blumler and Kavanagh (1999) describe it, to the emergence of a “third age of communication”.

Simultaneously to de decline of the industrial paradigm there has been an accelerated development of mass media which has various and ambiguous effects on the traditional roles of political parties. In fact, they need to be particularly flexible in order to adapt their structures and functions to make the most of the opportunities that the new information technologies offer, but also to preserve themselves from the threats and pressures that growing of media brings in.

If in the industrial era rhetoric and oratory were a prerequisite for political success, in the post-industrial age of political communication, the ‘packaging of politics’ makes those skills redundant and the of face-to-face encounters between politicians and voters unnecessary. In some way, it can be said that the expanding involvement of media in the political process has resulted in the predominance of the presentational form of political communication over the substantive policy content. (Franklin, 2004:13) This has serious implications on party structures. In first place,

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television, radios, internet and newspapers seems to be gradually replacing political parties as the principal link between citizens and the candidates, mainly by assuming their roles of political informants and creators of identity imaginaries.

(Patterson, 1994) Secondly, this “fourth power” systematically tends to privilege the personality and charisma of party leaders over presentation of party programmes, while it significantly reduces the utility of mass membership as a vehicle for electoral mobilization. As a result of these transformations parties are inclined to reduce their multiple functions to one primary role as ‘campaign conductors’; that is, they operate with a purely electoralist aim by emphasizing the particular attributes of candidates. This line of reasoning leads one to end up conceiving parties in a Schumpeterian way; that is, as market forces that no longer respond to their ‘representative’ role but rather act as ‘catch-all vote-maximizers’ agents.

One could conclude by saying that due to all the transformations that have affected them in the last few decades, political parties seem to be unable to make genuine differences in post-industrial democracies. At first sight, the previous paragraphs appear to confirm the general feeling of an inexorable declination of political parties. However, we believe that what all that these paragraphs have been able to prove is the weakening of parties in their electoral dimension, this is, in the particular relationship between parties and citizens. This is mostly evident in the lack of legitimation that parties have, based on their incapacity to generate ties of identification and social mobilization. As far as the organizational dimension is concerned we prefer to define its present status as on of metamorphosis rather than crisis, because, -even though is true that new social actors are jeopardizing parties’ traditional monopoly of interests’ articulation and aggregation-, we consider that parties are finding their way to adapt to the multiple changes that post-industrialism has engendered.

Finally, we firmly agree with Dalton and Wattenberg (2002) in that in their governmental dimension, political parties still

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have a dominant role to play in organizing public administration and structuring the policy activities of parliaments.

What is more, we concur with Katz and Mair (2002) in that in their attempt to adapt to the many transformations in their political environments parties have become even more stronger and firmly caught up in the world of government and the state.

Bibliography • Almond, G. and Powell, G. (1978). Comparative Politics: System, Process, and Policy. Boston: Little, Brown and Company.

• Blumler, J., and Kavanagh. D (1999). “The Third Age of Political Communication: Influences and Features.” in Political Communication 16(3):209–30.

• Dahl, R. ed. (1973) Regimes and oppositions. New Haven, Yale University Press.

• Dalton R.J. and Wattenberg M.P. (eds), (2002) Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford University Press, Oxford • Dalton, R.J. (2000) The Decline of Party identifications in Dalton R.J. and Wattenberg M.P. (eds), Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford University Press, Oxford. Op cit.

• Duverger, M. (1978) Political Parties. Cambridge University Press. Great Britain.

• Franklin, B. (2004) Packaging Politics: Political Communication in Britain’s Media Democracy. (Second Edition) The Bath Press, Bath.

• Gunther and Diamond (2003) Species of Political Parties: A New Typology. Party Politics 9 (2). Sage Publications. London.

• Inglehart, Ronald. (1990) Culture Shift In Advance Industrial Society.

Princeton: Princeton University Press.

• Jordan, G. (1998) Politics without Parties. in Parliamentary Affairs vol 51.

• Katz, Richard S.; Mair, Peter (2002) The Ascendancy of the Party in Public Office: Party Organizational Change in Twentieth-Century Democracies in Gunther, R., Montero J. and Linz, J. (eds.) Political Parties: Old Concepts and New Challeging. Oxford University Press.

• Mair, Peter (2005) Democracy Beyond Parties. Center for the Study of Democracy. Paper 05-06. http://repositories.cdlib.org/csd/05-06 • Maor, Moshe (1997) Political Parties & Party Systems. Comparative approaches and the British experience. Routledge. London.

• Patterson, T. (1994) Out of Order. New York: Vintage.

• Sartori, G. (1987) The Theory of Democracy Revisited. Chatham House Publishers.

• Schumpeter, J. (1976) Capitalism, Socialism and Democracy. Allen and Unwin, London.

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ENTREVISTA

DEL OTRO LADO DEL MOSTRADOR: (CIENCIA) Lic. Santiago M. Muñiz * POLÍTICA Y GESTIÓN PÚBLICA - Al momento de incursionar en la gestión pública, ser politólogo ¿representa una ventaja o una limitación?

Sin lugar a dudas es una ventaja. En lo personal creo que la gestión pública tiene un alto contenido de inventiva y de superar las trabas que pone el mismo sistema. Si uno no hiciese eso, solo se administraría la miseria, lo dado y lo establecido.

Por otro lado, la política tampoco puede ser supeditada a la técnica, ya que toda iniciativa tiene que tener la participación y el consenso de las mayorías.

Respecto a la Ciencia Política, y puntualmente la administración pública, tienen una gran utilidad en el armado metódico de planes y programas, en la construcción de indicadores y evaluación de la gestión en forma secuencial, y principalmente creo que brinda muchas herramientas para el análisis de la coyuntura social y política en la arena donde accionamos o en un bloque histórico determinado.

- ¿Cuáles fueron las circunstancias en las que obtuviste mayores satisfacciones y en las que, por el contrario, te llevaste alguna frustración por tu labor dentro de la gestión pública?

Como decía anteriormente mis mayores frustraciones se dan cuando los déficits del Estado hacen que iniciativas interesantes fracasen.

Por otro lado, en mi cargo de concejal me da mucha satisfacción cuando se aprueba alguna ordenanza de la que fui parte, cuando siento internamente que he ganado un debate en el recinto, o que frente a alguna acción puntual mejoramos la vida de algún vecino de nuestra comuna.

- Política y burocracia: ¿aliados incondicionales o enemigos íntimos?

A mi juicio, la aplicación de la Nueva Gerencia Pública en nuestro país fracasó. Aquí no se percató que para que estos cambios tenga buenos resultados era necesario; por un lado, alcanzar los atributos del estilo burocrático weberiano antes de aplicar la reforma, por otro lado, creo que se aplicaron planes enlatados que nada tenían que ver con la esencia de los Estados de América Latina.

La burocracia es un método riguroso que le da vida al Estado y en el cual quedan consolidados los actos administrativos. Es verdad, que en esa rigidez, muchas veces el objetivo principal pasa a ser el apego al circuito administrativo y no lograr el impacto positivo de cierta política.

Esto que parece un dilema no tiene que llevarnos al error de querer burocratizar los núcleos más políticos de un estamento,

o querer politizar los espacios de administración burocrática.

Para resolver este problema muchos proponen la creación de la Escuela de Servicio Civil. A mi humilde entender, en el corto plazo, hay que profesionalizar la burocracia y generar un esquema de premios y castigos para dotar de más capacidad a la planta del Estado. Para lograr esta meta hay que dotar con más recursos al Estado, no se puede lograr estos objetivos con bajos salarios, con medios de contratación informales, y sin reglas claras en el desempeño cotidiano de los trabajadores.

- En una frase resumida, desempeñarse en la gestión pública significa…

El Bicentenario nos encuentra en muy buenas condiciones.

Principalmente desde lo ideológico, creo que estamos ganando el debate aquellos que pensamos que el Estado es el principal actor con capacidad estratégica para definir que riquezas debemos producir, de que forma y cómo se van a repartir al conjunto de la sociedad. Por otro lado, a diferencia de la década pasada, en toda Latinoamérica estamos construyendo sociedades más autónomas, naciones más soberanas, con políticas que van direccionadas a tener un crecimiento con más igualdad donde la meta principal sea el desarrollo igualitario de nuestro pueblo.

Puntualmente en nuestro país, hay dos leyes históricas que consolidan más derechos civiles y sociales para nuestro pueblo: la ley de servicios audiovisuales y la ley de matrimonio igualitario es un claro ejemplo de avance de nuestra joven democracia.

- Por último, una breve reflexión acerca de cómo nos encuentra este bicentenario a los argentinos y a la región…

El bicentenario nos encuentra con algunos avances muy esperanzadores y también con deudas importantes. Como avances podemos mencionar procesos democráticos más consolidados (con penosas excepciones como la situación de Honduras) y una mayor conciencia de nuestras sociedades sobre la importancia de la democracia. También la presencia de gobiernos populares que se proponen avanzar hacia mayores niveles de igualdad e inclusión social a través de un fuerte rol del Estado como regulador y promotor del desarrollo. Como deudas fundamentalmente los fuertes niveles de desigualdad que aún persisten en muchos de nuestros países. *Licenciado en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires (UBA), Concejal de Morón por el Frente para la Victoria (FPV)

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DE LAS PRIMARIAS Y SUS ORÍGENES Miguel De Luca Doctor en Ciencia Política, Universidad de Florencia (UNIFI).

Docente e investigador en la Universidad de Buenos Aires (UBA), investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Presidente de la Sociedad Argentina de Análisis Político, (SAAP).

En las últimas décadas y en distintas partes del mundo, los procesos de selección de candidatos por los partidos políticos se han caracterizado por una importante difusión de la práctica de las primarias, es decir, por la extendida adopción de un método de nominación que contempla una votación por un corpus electoral amplio, en contraste con la designación de los postulantes a cargos públicos por parte de la cúpula partidaria.

Por citar unos pocos ejemplos, en años recientes han celebrado primarias para zanjar una candidatura a la presidencia nacional el Partido Socialista francés (2006), el Partido Colorado en Paraguay (2008), el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en El Salvador (2003) y el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en México (1999, 2005); mientras que han recurrido a este mecanismo para decidir una postulación a primer ministro, partidos como Likud (2005, 2008) y Kadima (2008) en Israel, o la coalición de La Unión en Italia (2005). Este fenómeno ha provocado un creciente interés en conocer más a fondo uno de los procesos considerados clave dentro de la organización política, pero a la vez, y paradójicamente, muy poco estudiado. Así, en tiempos recientes se ha registrado una significativa cantidad de investigaciones sobre el tema, aportando a la profusa bibliografía existente sobre el caso de los Estados Unidos, hasta hace poco el único analizado in extenso pero sin pretensiones comparativas. Por ejemplo, abordaron este fenómeno los artículos de un número completo de la revista Party Politics, el 3 del volumen 7 (2001), como también los del número 55 de la publicación especializada Quaderni dell’Osservatorio Elettorale (2006), a la vez que aparecieron en las librerías textos tales como la compilación de Peter Siavelis y Scott Morgenstern, Pathways to Power. Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America (2008),

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la obra colectiva editada por Flavia Freidenberg y Manuel Alcántara Sáez, Selección de candidatos, política partidista y rendimiento democrático (2009), y el compendio de Gianfranco Pasquino y Fulvio Venturino, Le primarie comunali in Italia (2009).

En términos generales estos estudios han tratado de ir más allá de la pregunta inicial, ¿cómo es el proceso de selección de candidatos?, orientándose por esta otra: ¿qué factores influyen sobre los procesos de selección de candidatos?, o por ¿qué consecuencias políticas implican uno u otro método de nominación de postulantes? En otras palabras, en las obras más recientes los mecanismos partidarios para decidir candidaturas han sido examinados como “variable dependiente”, como “variable independiente”, o bien considerados contemplando ambas perspectivas de análisis. Aquellos autores interesados en identificar variables cruciales en el proceso de selección han reconocido a algunas propias de la organización partidaria (como el nivel de institucionalización, la ideología, el grado de centralización, el sistema de financiamiento de la actividad política) y otras relativas a las reglas del juego político (como el sistema electoral vigente, el calendario de las votaciones, y los requisitos exigidos para admitir una postulación a un cargo público). Por su parte, frente al interrogante ¿qué consecuencias políticas implican uno u otro método de nominación de postulantes?, los especialistas han analizado el impacto de las primarias en diversos planos, tales como el desempeño electoral de los partidos políticos (tanto en términos de triunfo-derrota como del margen con el que resultan victoriosos), el perfil o background de los contendientes (insiders versus outsiders, profesionales versus amateurs), y el comportamiento de los candidatos y funcionarios electos (estilos desplegados durante la campaña proselitista y modos de ejercicio del cargo, entre otras cuestiones).

En este breve artículo mi interés es llamar la atención sobre los orígenes de las primarias, explorando el contexto en el que fueron adoptadas e identificando los objetivos esperados por sus impulsores. La idea es proporcionar un panorama sobre diferentes escenarios de surgimiento de las primarias y de los fines perseguidos mediante la adopción de las mismas.

Para ello, reviso rápidamente los casos de Estados Unidos, Italia, Uruguay y Argentina.

En los Estados Unidos las primarias surgieron en un parti-

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cular contexto histórico-político, la “era progresista” (1890s1920s), como parte de una batería de reformas promovidas por esos años, tales como el voto secreto, la elección directa de los senadores nacionales (hasta entonces nombrados por las legislaturas estaduales), y los mecanismos de iniciativa popular, referéndum y revocatoria de mandatos. Todos estos cambios fueron promovidos por los “progresistas” para recortar el poder de los jefes partidarios (los bosses), confrontar el poder de las maquinarias políticas en las grandes ciudades (i.e. Tammany Hall en Nueva York) e, indirectamente, combatir la corrupción enquistada en la política. Hacia fines del siglo XIX la política estadounidense estaba fuertemente controlada por los partidos políticos, aceitados por la práctica del spoils system y la red de influencias mantenidas con las grandes empresas; por lo que los “progresistas” encararon la confrontación desde una perspectiva radicalizada, en la cual las reformas eran impuestas a los partidos antes que promovidas por éstos. De este modo, y por el impulso de los progresistas, la selección de candidatos a cargos públicos tendió a convertirse en un proceso fuertemente regulado por las leyes estaduales y las agencias gubernamentales, antes que previsto en los estatutos de los partidos políticos y controlados por éstos. Esta es la marca de origen de las primarias en los Estados Unidos, caso pionero y sui generis.

En Italia, en cambio, las primarias brotaron en una época y contexto nacional muy diferente: el de la crisis y transformación del sistema partidario y de los partidos políticos. La particular coyuntura es la de la transición de la Primera a la Segunda República, un proceso desatado tras la investigación judicial de Mani Pulite, los comicios parlamentarios de 1992 y la reforma electoral introducida en 1994. En este terremoto político, ciertos partidos políticos tradicionales se disolvieron (la Democracia Cristiana y el Partido Socialista), mientras que otros sufrieron importantes transformaciones (el Partido Comunista), a la vez que hacían su aparición nuevos actores como la Lega Nord de Bossi y Forza Italia de Berlusconi.

Entonces, las demandas de transparencia y democratización abonaron el camino para la adopción de las primarias, pero ciertamente el mecanismo cuajó en la política italiana cuando mostró su actitud para la consecución de otros fines, tales como la legitimación de los liderazgos políticos y la construcción de coaliciones políticas. Al respecto, basta señalar que, por ahora, las primarias sólo han sido practicadas en el área de centro-izquierda, para la selección de candidatos a intendentes de importantes ciudades como Bolonia (2004), Milán (2006), Génova (2007) y Palermo (2007), presidentes de regiones como Apulia (2005) y Sicilia (2005) y presidente del consejo de ministros (2005).

En Uruguay, las primarias -obligatorias- entraron en vigencia con la reforma constitucional de 1996, como parte de un paquete de medidas que contemplaban la adopción de la doble vuelta y la derogación de las candidaturas múltiples para la elección del presidente, y el desacople temporal de los comicios departamentales. En esta enmienda constitucional

tuvieron un activo papel los partidos políticos tradicionales, Colorados y Blancos, controlando la misma a tal punto que especialistas como Daniel Buquet la catalogan como “los cambios que aseguraron la continuidad”. En otras palabras, las primarias orientales no surgieron en un contexto con partidos políticos desacreditados, ni en un clima de fuertes demandas “desde abajo”, sino como una solución de compromiso entre organizaciones partidarias con capacidad para comandar una reforma de un complejo sistema electoral que, durante décadas, había facilitado las posibilidades de competencia de esos mismos partidos.

Por último, Argentina y su más reciente adopción de las PASO, las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias. En el caso argentino, previstas por una ley sancionada en 2009, las primarias han sido concebidas con propósitos múltiples, convirtiéndose en un arreglo que va mucho más allá del proceso de selección de candidatos. En primer lugar las PASO se presentan como un dispositivo que, junto con otros (como los requisitos exigidos para obtener la personería jurídica) apunta a lograr una reducción del número de partidos políticos con reconocimiento oficial. En efecto, estas primarias, por su carácter obligatorio y, sobre todo, por los umbrales que fija en materia de participación de votantes, tiene como finalidad regularizar la cantidad de partidos políticos, apuntando a una evidente distorsión de la política argentina reciente: los partidos denominados “sellos de goma”, “micro-emprendimientos electorales” o “PYMES electorales”. Por otra parte, las PASO contienen disposiciones dirigidas a reforzar el carácter “nacional” de los partidos políticos. Desde 2001 los partidos políticos argentinos de alcance nacional han experimentado una progresiva tendencia hacia su desarticulación, convirtiéndose -cada vez más- en una “confederación de organizaciones partidarias provinciales”. Al respecto, la comunidad politológica vernácula ha manifestado su opinión favorable sobre la necesidad de promover unos partidos de carácter “nacional” y de reparar o morigerar esta dislocación de los partidos políticos. En tercer término, las PASO son, por supuesto, un mecanismo para la selección de candidatos y sobre este aspecto caben todas las experiencias y conclusiones presentes en los estudios más recientes mencionados al inicio de este artículo. La reducción de actores partidarios y la nacionalización del sistema de partidos aparecen, así, como fines novedosos de las “primarias al estilo argentino”.

A partir de estos cuatro casos, repasados muy rápidamente, puede advertirse cómo los orígenes de las primarias pueden ser muy diferentes, así como también muy diversos los objetivos y los efectos buscados por sus impulsores. Por supuesto, comparaciones como la aquí planteada, y no sólo por la extensión del artículo, tienen importantes limitaciones. No obstante, ejercicios como éste pueden ser un buen inicio para entender mejor los procesos de selección de candidatos en general. Como se ha señalado, un proceso político vital y, no obstante, poco analizado.

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La ciencia política en Argentina y la necesidad de encarar los estudios a nivel subnacional y las políticas públicas comparadas Eliana Medvedev Luna Docente e investigadora de la Universidad Nacional del Comahue (UNCOMA).

La ciencia política en la Argentina y la política comparada Escribir este pequeño artículo en el año 2010 tiene un carácter fuertemente reflexivo al encontrarnos frente al Bicentenario patrio. Los países suelen realizar un balance profundo en estas oportunidades además de un conjunto de festejos y actos conmemorativos. En el propio Centenario esta actitud de los grupos intelectuales fue muy grande y se establecieron un conjunto de problemáticas que permitieron un incipiente desarrollo de la ciencia política. No debemos olvidar que fue en ese año de 1910 cuando apareció el primer número de la Revista Argentina de Ciencias Políticas bajo la dirección de Rodolfo Rivarola (Bulcourf y D´Alessandro 2003).

Durante el siglo XX, la discontinuidad político-institucional y la instauración de varias dictaduras militares fue uno de los elementos negativos que impidieron un desarrollo fecundo de esta actividad cognitiva. El golpe del año ´30 marcó la irrupción de las FF.AA. en la vida política del país, la cual en alianza con los viejos sectores oligárquicos impidieron paulatinamente la vigencia del sistema democrático. La ciencia política fue una víctima más de esto. La Revolución Argentina y posteriormente el autodenominado Proceso de Reorganización Nacional mantuvieron una clara tendencia anti-científica promoviendo la cesantía, persecución, exilio y muerte de la gran parte de la comunidad intelectual y académica. Los pequeños intentos de desarrollo disciplinar eran continuamente abortados por estos momentos en donde se restringían enormemente las libertades cívicas y de pensamiento. Hoy podemos sostener que desde la instauración democrática en 1983 las ciencias sociales y, en este caso la ciencia política, se ha podido desarrollar a pesar de las recurrentes crisis económicas. El incremento sostenido de las carreras de grado y posgrado, la cantidad

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de profesores e investigadores, el aumento de la investigación científica sostenida y la cantidad de becarios; la producción de revistas científicas periódicas y la publicación creciente de libros demuestran claramente este desarrollo.

A pesar de lo dicho, no todas las áreas disciplinares han podido desarrollarse por igual.

Dentro de las deficiencias, la política comparada se ha visto especialmente disminuida frente a la teoría política o los propios estudios sobre administración y políticas públicas. El predominio de concepciones juridiscistas y normativas, cierto desprecio por la investigación empírica y la escasez de recursos para la investigación científica crearon un clima negativo al respecto. Claro, siempre ha habido excepciones como el trabajo pionero El gobierno representativo federal de la República Argentina de José Nicolás Matienzo; o los sucesivos aportes de Guillermo O´Donnell desde la publicación en 1972 de Modernización y autoritarismo. Igualmente podríamos sostener que los conocimientos sobre política comparada se centraron inicialmente en la docencia de los diversos cursos de Sistemas Políticos Comparados, especialmente a partir de la reforma curricular implementada por Carlos Floria en 1969 en la Universidad del Salvador y posteriormente extendida a otras Casas De Altos Estudios.

En estos últimos años con la vuelta a nuestro país de destacados investigadores como Marcelo Cavarozzi, Franco Castiglioni, Luis Aznar y Mario Serrafero o el trabajo emprendido en la Universidad Nacional de Rosario por Arturo Fernández y continuado por Mirtha Geary, Juan Lucca y Cynthia Pinillos se comenzó, poco a poco a articular un espacio propio para la política comparada. El aspecto más fértil de este proceso ha sido la vuelta al país de un grupo de jóvenes politólogos que fueron a realizar sus

posgrados en otras latitudes, destacándose Sebastián Etchemendy, Javier Zelaznik, Juan Manuel Abal Medina, Miguel De Luca, Marcelo Leiras, Carlos Gervasoni, Luis Tonelli, Martín Lardone, Diego Reynoso, entre otros. Otro elemento a tener en cuenta es que muchos compatriotas se han quedado desarrollando sus carreras científicas en el exterior, lo que permite una actividad más intensa en el campo de la política comparada; podemos mencionar aquí a Victoria Murillo, Aníbal Pérez Liñán, Tulia Falleti, Ernesto Calvo y Flavia Freidenberg, todos ellos manteniendo fuertes vínculos con el trabajo emprendido por sus colegas en el país.

El hito más relevante en la constitución del campo específico de la política comparada en nuestro medio ha sido la creación del espacio virtual www.politicacomparada.com. ar bajo la iniciativa y dirección de Pablo Bulcourf y Aníbal Pérez Liñan y con estrecha colaboración de Lucas Jolías y Augusto Reina. Tanto sus Comités Académico como Ejecutivo reúnen a investigadores destacados y jóvenes preocupados por la política comparada. Este sitio desarrolla dos publicaciones científicas con referato, el Boletín de Política Comparada y la serie de Documentos de Política Comparada. Si bien el objetivo general es la promoción de este tipo de estudios y la constitución de una red de comparativistas, dos temáticas han sido preferentemente abordadas, los estudios a nivel subnacional y las políticas públicas comparadas. Por otra parte aparece en el número 11/12 de la Revista Argentina de Ciencia Política el artículo “Las comparaciones no son odiosas. Métodos y estrategias en política comparada” de Lucas Jolías y Augusto Reina, lo que constituirá el estudio sistemático más riguroso sobre la historia de la política comparada en la Argentina; es así como la reflexión sobre el área adquiere una carácter maduro y profundo.

La necesidad de comprender la complejidad de la política subnacional Consideramos que el análisis de la realidad subnacional puede ser un elemento esencial de la política comparada en tres sentidos: 1) Permite contrarrestar quizás uno de los obstáculos más grandes para la comparación, el número restringido de casos; 2) Puede ser utilizado como una herramienta para obtener contrastaciones más fiables y, por lo tanto, generar la posibilidad de construir inferencias

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causales con mayor rigurosidad; y 3) Permite identificar las diferentes variaciones del sistema nacional en sus aspectos internos, incrementando nuestra habilidad de describir e incidiendo fuertemente en las teorizaciones de dichos procesos. Además, el método subnacional permite tener un mayor control sobre las variables contextuales, aunque claro está, este control no es absoluto.

Por otro lado es necesario destacar un aspecto que podríamos denominar tanto “normativo” como “político”. El primero aduce a que el conocimiento de la realidad subnacional con fundamentación empírica y vigilancia epistemológica nos permite preguntarnos por el tipo de calidad de las instituciones y los procesos políticos hacia el interior del país, y poder cotejarlos tanto entre sí como con el propio proceso a nivel nacional. Las características de muchas de las provincias argentinas, marcadas por sociedades fuertemente tradicionales, grandes desigualdades socio-económicas y educativas, sumadas a una historia marcada por el caudillismo, han generado situaciones de fuerte debilidad del carácter poliárquico de los regímenes a nivel subnacional; esto evidentemente atenta con la profundización del proceso democratizador. El segundo de los aspectos nos orienta hacia establecer estrategias de reforma política que mejoren la calidad de las mencionadas instituciones y promuevan una mejor calidad de vida para los ciudadanos. En esta orientación caben mencionarse los estudios a nivel subnacional encarados por Carlos Gervasoni (2005 y 2009).

Es necesario destacar la importancia de la dimensión histórica en el estudio de los aspectos “intra-estatales”, especialmente en el establecimiento de nudos problemáticos a lo largo del tiempo. Es por eso que el estudio de procesos permite obtener una idea mucho más acabada y posibilita una mejor corroboración de hipótesis. Por lo tanto la coordinación de dimensiones diacrónicas y sincrónicas habilita tanto una mayor capacidad explicativa como una mirada comprensiva en la comparación. En la selección de casos, variables y estrategias es fundamental un conocimiento cabal de los antecedentes a la propia investigación; los que además deben también buscarse en trabajos más historiográficos, sociológicos y de tipo más “descriptivo”; que por lo general son más comunes y afines a las “historias locales” ( Jolías y Medvedev 2009).

Como podemos ver este tipo de estudios además de sus aspectos cognitivos, norma-

tivos y políticos son un verdadero aliciente para el desarrollo de la política comparada en países que no poseen grandes recursos para realizar costosos trabajos de campo fuera de sus fronteras.

Las políticas públicas comparadas Algunas de las deficiencias ya señaladas también pueden extenderse a la confluencia entre los estudios de políticas públicas y la política comparada. Si bien el desarrollo de los primeros ha tenido una relevancia muy importante, generalmente estas investigaciones se centraron en los llamados “estudios de casos”, en algunas situaciones en minuciosos aportes a la comprensión de las políticas públicas; como el trabajo Alas rotas. La política de privatización y quiebre de Aerolíneas Argentinas de Mabel Twhaites Rey (2001). Pero pocos son los estudios que se han propuesto establecer una estrategia de investigación comparada. Vale la pena remitirnos a la investigación pionera Merecer la ciudad. Los pobres y el espacio urbano del destacado politólogo Oscar Ozslak (1981); y más recientemente Gestión Pública y desarrollo social en los noventa. Las transformaciones de Argentina y Chile de Fabián Repetto (2001). Debemos también mencionar que el estudio de las políticas públicas, especialmente en los últimos años, ha adquirido un fuerte sentido interdisciplinario especialmente bajo la orientación que ha ido adquiriendo el Trabajo Social (Mendicoa 1997 y 2006).

En los últimos años ha sido el trabajo tesonero emprendido por Pablo Bulcourf y Nelson Cardozo los que se han propuesto construir un ámbito de confluencia entre estas áreas centrales de la ciencia política sin perder los aportes de otras disciplinas sociales. Es así como a partir de varias publicaciones y también desde la labor del mencionado espacio virtual www.politicacomparada.com.ar que se comenzó a fomentar esta orientación en el estudio de las decisiones políticas. Cabe señalar que la reflexión “metateórica” ha caracterizado en forma constante estos aportes, permitiendo también la construcción de tipologías comparadas para el estudio de las políticas públicas (Bulcourf y Cardozo 2008a, 2008b y 2009).

La importancia de encarar esta estrategia no sólo redundará positivamente desde el plano cognitivo y en la construcción de un conocimiento más válido dentro de la ciencia política, sino también repercutir en

el propio proceso de toma de decisiones, ya que estos estudios van a permitir una mejor planificación, implementación y evaluación de las políticas públicas. Este es un claro aspecto “político” de esta estrategia lo que redundará en una mejor inserción de la disciplina en su contribución a la solución de los grandes problemas sociales y políticos. En este desafío deberíamos incluirnos todos aquellos que creemos que la ciencia política no sólo constituye una comunidad académica dentro de la sacrosanta “campana de cristal” de los círculos académicos universitario sino que debe asumir un claro compromiso crítico con la sociedad.

Bibliografía - Bulcourf, Pablo y Martín D´Alessandro (2003) “La ciencia política en la Argentina”. En Pinto, Julio (comp.) Introducción a la Ciencia Política. EUDEBA, Buenos Aires.

- Bulcourf, Pablo y Nelson Cardozo (2008a): “¿Por qué comparar políticas públicas?”. En Documentos de Política Comparada, Nro. 4, Buenos Aires.

- Bulcourf, Pablo y Nelson Cardozo (2008) “Dinámica estatal y políticas públicas: estrategias para la construcción de un modelo de análisis comparado”.

En revista Nuevo Espacio Público, Nro. 1, diciembre, Viedma.

- Bulcourf, Pablo y Nelson Cardozo (2009) “Políticas Públicas Comparadas”. En Schweinheim, Guillermo Estado y Administración Pública. Críticas, enfoques y prácticas en la Argentina actual. Asociación Argentina de Estudios de la Administración Pública (AAEAP), Buenos Aires.

- Gervasoni, Carlos (2005) “Poliarquía a nivel subnacional. Aspectos conceptuales y normativos en el contexto de las democracias federales”. En Colección revista de la Universidad Católica Argentina. Año XI, Nro. 16, Buenos Aires.

- Gervasoni, Carlos (2009) “¿Cuán democráticos son las provincias argentinas? Estrategias objetivas y subjetivas de inferencia descriptiva. En Boletín de Política Comparada, Nro. 2, enero/abril, Buenos Aires.

- Haussenteufel Patrick (2009) “Comparación”. En Boussaguet, Laurie, Sophie Jacquot y Pauline Ravinet (dir.) Diccionario de Políticas Públicas. Universidad de Externado de Colombia, Bogotá.

- Jolías, Lucas y Augusto Reina (2008) “las comparaciones no son odiosas. Métodos y estrategias en política comparada”. En Revista Argentina de Ciencia Política, Nro. 11/12, noviembre, Buenos Aires.

- Jolías, Lucas y Eliana Medvedev (2009) “La comparación subnacional: algunas aproximaciones metodológicas”. En Documentos de Política Comparada, Nro. 5, septiembre, Buenos Aires.

- Mendicoa, Gloria (1997) La Planificación de las Políticas Sociales. Espacio Editorial, Buenos Aires.

- Mendicoa, Gloria (2006) Evaluación social La fase ausente de la agenda pública. Espacio Editorial, Buenos Aires.

- Oszlak, Oscar (1991) Merecer la ciudad. Los pobres y el espacio urbano. Humanitas/ CEDES, Buenos Aires.

- Repetto, Fabián (2001) Gestión Pública y desarrollo social en los noventa. Las transformaciones de Argentina y Chile. Prometeo, Buenos Aires.

- Thwaites Rey, Mabel (2001) Alas rotas. La política de privatización y quiebre de Aerolíneas Argentinas.

Tema, Buenos Aires.

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La reciente disminución de la desigualdad en América Latina

¿Tendencia coyuntural o nuevo modelo?

Diego Sánchez-Ancochea1 Doctor en Economía, New School University (NSU) Maestría en Administración Pública y Políticas Públicas, INAP – Instituto Ortega y Gasset, Madrid (IOG). Docente e Investigador Oxford University (OU) y University of London (UL) Entre los años 2001 y 2007 la desigualdad del ingreso disminuyó en trece de los diecisiete países más importantes de América Latina y el Caribe. En algunos la tendencia igualitaria fue particularmente intensa y sostenida. En Brasil, por ejemplo, el ingreso per cápita de la población más pobre aumentó en un 9% frente a sólo un 4% entre la más rica (IPEA, 2008). Esta trayectoria redistributiva, que contrasta con la experiencia de décadas anteriores, ha llevado a algunos autores a hablar de un vuelco (Gasparini y otros, 2009) y de un nuevo modelo latinoamericano (Cornia, 2009). Pero, ¿es esto realmente así? ¿Ha dejado América Latina atrás -como lo esperaba el Banco Mundial (2004)- su perniciosa distinción como la región más desigual del planeta?

Aquellos que contestan positivamente a estas preguntas consideran que se ha producido un cambio significativo en las políticas de desarrollo. El compromiso con la estabilidad macroeconómica unido a la adopción de medidas de carácter anticíclico habrían garantizado altos niveles de crecimiento y reducido la probabilidad de crisis financieras de carácter regresivo.

Así, no sería sorprendente que allí donde la política macro ha sido más rigurosa pero, a la vez, más expansiva en el contexto de la crisis financiera global –en Brasil y Chile—se encuentre también el mayor éxito distributivo reciente.

Más importante aún habría sido la adopción de políticas laborales y, sobre todo, sociales más ambiciosas y progresivas desde finales de los 90. Concretamente, el gasto social per cápita ha aumentado de forma significativa, particularmente en Centroamérica. En Guatemala el gasto público social per cápita aumentó de 104 a 125

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dólares reales entre 2000-01 y 2006-07, mientras que en Honduras el crecimiento fue todavía mayor (de 116 a 154). En países más grandes se han introducido algunos programas de carácter universal en áreas como la salud y las pensiones y han aumentado los salarios reales mínimos de forma sostenida. A ello cabe añadir la creación casi generalizada de programas de transferencias condicionadas como Oportunidades y Bolsa Familia que han permitido aumentar los ingresos anuales de los estratos más pobres. Durante la primera década del 2000 se empezaron a observar, además, los beneficios del incremento en la inversión en educación que se venía dando desde principios de los años 90 y que permitió un incremento de más de 10 puntos porcentuales en la tasa neta de matriculación de países como Brasil, Colombia, Nicaragua y El Salvador.

Para los observadores más optimistas nos encontraríamos, por tanto, ante la aparición de un círculo virtuoso bastante novedoso en América Latina. La consolidación democrática unida a un rechazo parcial del Consenso de Washington habría facilitado el triunfo de partidos políticos de izquierda dispuestos a adoptar medidas redistributivas sostenibles alejadas de viejos fantasmas populistas. Autores progresistas como Andrea Cornia o Francisco Panizza y otros más conservadores como Javier Santiso y Michael Reid coincidirían en alabar muchos de los componentes de esta nueva era, especialmente en lo que se refiere a las experiencias de Brasil, Chile Uruguay o El Salvador e incluso (aunque con más dudas) Bolivia y Ecuador.

Si bien no tiene sentido negar la existencia de estas tendencias positivas ni, mucho menos, la (aparente) consolidación de un

nuevo discurso respecto a la equidad, existen sí dudas suficientes para ensombrecer este consensuado optimismo. Primero, la sostenibilidad de la caída de la desigualdad en ambientes macroeconómicos menos propicios está muy lejos de estar asegurada. En segundo lugar, y más problemático si cabe, es la ausencia en un número importante de países del tipo de transformación productiva y de nuevas coaliciones políticas que se necesitan para consolidar políticas sociales más justas, cohesionadas y equitativas en el largo plazo.

Discutamos con mayor detenimiento cada uno de estos puntos. Las mejoras en los índices de Gini y otros indicadores de distribución del ingreso se dieron en un contexto de alto crecimiento económico.

El producto interno bruto per cápita en la región aumentó a una tasa media anual de 4,1% entre 2003 y 2008 comparada con sólo un 0,7% entre 2000 y 2003, lo que posibilitó la creación de más de 5 millones de empleos formales al año. Si bien el crecimiento económico no tiene por qué ir acompañado de mayor equidad (como quedó claramente reflejado durante el “milagro brasileño” de finales de los 60), lo cierto es que la expansión productiva facilita la redistribución al incrementar los ingresos públicos disponibles para facilitar políticas macroeconómicas menos rígidas, permitir incrementos salariales sostenidos y financiar la política social. Trabajos recientes de Juan Carlos Moreno-Brid y otros (2009), por ejemplo, demuestran claramente esta relación positiva en México. Así, en el cuarto de siglo expansivo (desde principios de los 60 a mediados de los 80), el índice de Gini en México cayó de 0,57 a 0,42, mientras que en los siguientes 25 años las crisis financieras, los años de recesión y la desigualdad convivieron trágicamente.

Si el crecimiento económico reciente hubiera sido producto fundamentalmente de un proceso de aprendizaje tecnológico y desarrollo industrial -como lo ha sido en China- el “optimismo distributivo” estaría justificado. Sin embargo, no ha sido así. Esteban Pérez Caldentey y Matías Vernengo (2009) describen las características del modelo de crecimiento e inserción externa de América Latina en la primera década de este siglo. Como en el siglo XIX, el aumento en las divisas de

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la mayoría de los países de América Latina ha sido resultado de la exportación de materias primas como soja, petróleo y gas. Al mismo tiempo, las remesas de emigrantes se han convertido en el segundo gran componente positivo de la balanza por cuenta corriente. Pérez Caldentey y Vernengo concluyen que ahora América Latina “exporta bienes primarios y personas. El modelo de desarrollo actual adopta la lógica de la integración en los mercados internacionales de forma completa y extiende el viejo modelo agroexportador” (p. 3).

Este tipo de crecimiento económico tiene dos problemas para la desigualdad. Por un lado, genera alta volatilidad; si no lo ha hecho en los dos últimos años es, en gran medida, porque los precios de las materias primas se han mantenido muy altos. Por otro lado, es insostenible en el largo plazo y puede dar lugar a tensiones distributivas importantes. En el momento en que se frena la expansión del sector primarioexportador se produce una reducción de los ingresos fiscales y un deterioro de la inversión, de la productividad y, por tanto, de los salarios. La evidencia histórica nos indica que las mejoras distributivas sólo son sostenibles en el largo plazo en ambientes de alta productividad y desarrollo de nuevas capacidades tecnológicas. ¿Y

qué se necesita para lograr ese desarrollo de productividad basado en nuevas tecnologías? El tipo de políticas industriales y de acumulación de cualificaciones laborales que existió en Corea del Sur, Taiwán y los países Nórdicos -todos casos de crecimiento con equidad- pero que han estado bastante ausentes en América Latina en los últimos años.

La consolidación simultánea de políticas productivas capaces de acelerar la innovación y la productividad junto a políticas sociales capaces de reducir riesgos y redistribuir renta requieren la creación de nuevas coaliciones sociales que integren a los empresarios más dinámicos con movimientos sociales (incluyendo sindicatos) con alta representatividad. Como reconocía el Banco Mundial (2004, sumario, p. 23), “la creación de alianzas entre grupos pobres y medios, con los elementos progresistas de las élites es esencial” para crear una estructura productiva más dinámica y un sistema de protección social más universal. El problema es que, a pesar del triunfo continuado de partidos de izquierdas, muy pocos países latinoamericanos han avanzado en la creación de estas nuevas coaliciones progresistas. En demasiados casos nos encontramos todavía con sindicatos débiles, movimientos sociales desmotivados y, más triste aun,

empresarios preocupados por la defensa de intereses de corto plazo y no por la creación de nuevas capacidades y competencias. Revertir esta situación es el nuevo gran reto político para la región… y sólo cuando lo hayamos logrado podremos aspirar a una América Latina con equidad real.

Nota: 1 Me gustaría dar las gracias a Rosa Arias Yagüe y Juliana Martínez Franzoni por sus valiosos comentarios a un borrador anterior de este ensayo.

Referencias - Banco Mundial (2003) Income inequality in Latin America and the Caribbean. Breaking with History? Washington, DC: World Bank, Latin American Section.

- Cornia, G.A. (2009) “Democratic Change and Income Inequality in Latin America during the Last Decade” in http://www.networkideas.org/ ideasact/jan09/PDF/Cornia.pdf.

- Gasparini, L y otros (2009) “A Turning Point?

Recent Developments on Inequality in Latin America and the Caribbean”, Documento de Trabajodel CEDLAS, no 81.

- Moreno-Brid, Juan Carlos, Juan Ernesto Pardinas y Jaime Ros (2009) “Economic development and social policies in Mexico”, Economy and Society, 38:1: 154 — 176.

- Perez Caldentey, E. y MatíasVernengo (2009) “Back to the Future: Latin America´s Current Development Strategy”, Monthly Review, http:// mrzine.monthlyreview.org/2009/pv210209p.html - IPEA (2008) “Pobreza e Mudança Social” Comunicado da Presidência, n.9, Septiembre.

Programa de proteção a vítimas e testemunhas ameaçadas como política de direitos humanos no Rio de Janeiro – Brasil

Leonardo Petronilha Graduado em Ciências Sociais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e Mestrado em Ciência Política pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Atualmente é doutorando em Ciência Política pela Universidade Federal Fluminense, professor da Universidade Candido Mendes e editor da achegas.net Revista de Ciência Política <www.achegas.net>.

No Estado democrático de direito1, a defesa de políticas de Direitos Humanos deve constar das preocupações prioritárias de qualquer agenda governamental. Assim considerando, faz-se necessário que governos instituam órgãos públicos voltados para essa finalidade. Neste caso podemos investigar o exemplo, na cidade do Rio de Janeiro, Brasil, do Programa de Proteção a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas (PROVITA-RIO), órgão que durante a investigação pertenceu à Secretaria de Estado de Direitos Humanos (SEDH)2.

A prova testemunhal é de suma importância para o Processo Penal, como diz Tourinho Filho (1990, p. 263): “a prova tes-

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temunhal, principalmente no Processo Penal, é de valor extraordinário, pois, dificilmente, e só em hipóteses excepcionais, provam-se as infrações com outros elementos de prova”. Daí o caráter valioso do papel da testemunha e ao mesmo tempo a condição arriscada em desempenhar esse papel. Entretanto, no Processo Penal as testemunhas são muitas vezes relegadas a um tratamento não condizente com a sua importância. Sob a testemunha pesam inúmeras desconfianças legais e muitas vezes constrangimentos como aguardar a audiência no corredor do fórum, junto ao réu.

Sobre a questão das desconfianças legais ressalta Alexandre V. Schott (2002, p. 195): [...] a obrigação de falar a verdade sob palavra de honra (art. 203 do C.P.P.), a impossibilidade de eximir-se da obrigação de depor (art. 206 do C.P.P.), não pode manifestar opiniões pessoais (art.

213 do C.P.P.), se não comparecer pode ser conduzida com força policial (art. 218 do C.P.P.), aplicação de multa pela falta, sem prejuízo do crime de desobediência (art. 219 do C.P.P.), além é claro, dentre outros, a prática do crime de falso testemunho.

A testemunha também não pode se esconder sozinha, porque tem a obrigação de comunicar ao juiz, no caso de mudança de endereço. O direito que o Estado oferece a testemunha – se ela se sentir constrangida com a presença do réu – é poder solicitar a retirada do mesmo; o que só ocorre se tal presença for considerada pelo juiz como inibidora da produção da veracidade no depoimento. Caso contrário, a testemunha está condenada a enfrentar mais esse constrangimento (SCHOTT, 2002, p. 195).

Assistindo a vários depoimentos, observei que muitas vezes a testemunha aparenta sentir-se submetida a um sofrimento maior do que o do próprio acusado. Ainda mais em se tratando de caso de tortura, por exemplo, em que a testemunha é a própria vítima. Observo também que o Programa tem uma série de regras rígidas e creio que a mais rígida delas seja a exigência do desligamento completo do beneficiário3 dos seus laços familiares e afetivos, enquanto estiver “protegido”.

Nesse sentido, ser testemunha, mais do que um exercício de cidadania é uma mostra de coragem e força.

O Programa é uma parceria entre sociedade civil, por intermédio de ONGs, e o Estado. E a lei 9.807/99 que criou o PROVITA-RIO inspirou-se na experiência de uma ONG, sediada no estado de Pernambuco, chamada: Gabinete de Assessoria Jurídica às Organizações Populares (GAJOP).

No caso do Estado do Rio de Janeiro, o Programa é uma parceria entre a SEDH, a Secretaria Especial da Presidência da República e de uma ONG: Centro de Defesa dos Direitos Humanos de Petrópolis. Entrevistada por mim, a coordenadora da PROVITA-RIO comentou sobre o aporte financeiro do programa: Na verdade, por ser um convênio federal, o Estado do Rio de Janeiro deveria entrar somente com 20% do valor para custear o Progra-

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ma. Só que o valor do governo federal para o ano de 2005 é de 700 mil reais. Se o governo do Estado desses só 20% desse valor, 140 mil reais, inviabilizaria o Projeto. Ele é orçado em 1,7 milhões para 12 meses. Para atender 80 beneficiários (informação verbal)4.

Neste caso, o governo do Estado do Rio de Janeiro direciona mais verbas para a execução do Programa. E não quer dizer que sejam apenas 80 testemunhas, pois na maioria das vezes uma testemunha ingressa com seus respectivos familiares.

Outro aspecto importante a destacar é de que existe uma rede nacional de proteção. Caso o cliente não possa ficar – por questão de segurança – em nenhum lugar no estado do Rio de Janeiro, existe uma central nacional que indica e dá a decisão de para onde o cliente vai. Outro cuidado é de nunca levar o cliente para um lugar que ele tenha parentes, pois a “pista” pode facilitar os facínoras a encontrá-lo. O Programa tem também a preocupação de colocar o cliente em local que possua características semelhantes ao que ele vivia, características como o clima, por exemplo.

Como anteriormente considerei, as normas rígidas do Programa são as maiores barreiras à entrada de um cliente. A coordenadora explica o porquê da rigidez: Por ser um Programa que não tem a proteção policial; nós precisamos ser rígidos com as regras. Não fazer contato telefônico, por quê? Não é porque ninguém é mau, mas o bandido pode fazer interceptação telefônica e vai achar a pessoa. Não pode fazer nenhuma transação bancária, porque vai sair lá onde fez, por isso que não pode fazer contato com familiar só por carta através de uma caixa postal e todas as correspondências são lidas. Porque às vezes os caras mandam fotos do lado do Cristo, o cara vai saber onde está. Por conta disso, nós temos as regras muito rígidas (informação verbal)5.

Existe um aspecto legal do Programa que, de certa forma, o desumaniza. O Programa foi criado para que se proteja a prova. O cidadão deve ser fundamental para a produção da prova e cabe ao Programa proteger a prova. A solicitação para pleitear o ingresso no Programa pode ser encaminhada pelo interessado, por intermédio do Ministério Público, pela autoridade policial que conduz a investigação criminal, pelo juiz competente para a instrução do processo criminal, ou por órgão públicos e entidades com atribuições de defesa dos Direitos Humanos. Na solicitação deve constar a qualificação das pessoas a serem protegidas; informações sobre a vida pregressa; fato delituoso; e a coação ou ameaça que a motiva. É vetado o ingresso de pessoas que tenham sido condenadas, ou que tenham passagem pela polícia, ou que tenham ligações com alguma atividade criminosa. Isso se dá pelo fato do Programa não envolver polícia, ou seja, se ingressar um indivíduo que não tenha uma “ficha limpa” pode comprometer toda a rede de proteção.

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O PROVITA-RIO conta com uma rede solidária que é composta por: colaboradores, que contribuem através da geração de renda, campanhas e doações; prestadores de serviços, que são profissionais liberais que prestam assistência profissional gratuita; e protetores, que são pessoas ou instituições que mantêm as testemunhas protegidas em lugares seguros.

Com o advento do PROVITA-RIO − mais do que a proteção e aspectos normativos da lei − deve ser visto que o mesmo representa uma estratégia democrática e bem sucedida de defesa dos Direitos Humanos. Mesmo com os inúmeros entraves que compõem tanto o Programa quanto os sentimentos dos beneficiários, o que está em questão é que exemplos como esse de política pública são revolucionários no sentido de manter acesa a chama da esperança de uma sociedade mais justa e cidadã.

Notas: 1 Este artigo utiliza a expressão “Estado democrático de direito” em consonância com o preâmbulo da Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988 (BRASIL, 1998, passim).

2 A Secretaria de Estado de Direitos Humanos (SEDH) é experiência única no país e foi criada pelo Decreto Nº 33.362 de 10 de junho de 2003. O primeiro secretário de Direitos Humanos e que acumulou a função de Corregedor Geral de Polícia foi o advogado e professor, João Luiz Duboc Pinaud.

3 Além de cliente, a testemunha que ingressa no Programa também é chamada de beneficiário.

4 Entrevista concedida no dia 1º de fevereiro de 2006.

5 Entrevista concedida no dia 1º de fevereiro de 2006.

Referências Bibliográficas: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, (1988). Coleção ALERJ, vol. 1. Rio de Janeiro: Departamento Gráfico da ALERJ, 1998.

SCHOTT, Alexandre V. Breves considerações sobre a lei de proteção a vítimas e testemunhas. In: FERREIRA, Sérgio de Andréa (org.) et alii. O Centenário do Imortal TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo Penal. 2ª edição. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 263.

ENTREVISTA

DEL OTRO LADO DEL MOSTRADOR: (CIENCIA) Lic. Alfredo Cornejo* POLÍTICA Y GESTIÓN PÚBLICA - Al momento de incursionar en la gestión pública, ser politólogo ¿representa una ventaja o una limitación?

Sin duda representa una ventaja, esto por varias razones: en principio brinda la herramienta de realizar en forma permanente un análisis político con el respaldo científico que brinda la profesión. Otra de las ventajas, quizás la más importante, se relaciona con la formación para la gestión publica ya que esta brinda conocimiento para el diseño, programación e implementación de políticas publicas.

- ¿Cuáles fueron las circunstancias en las que obtuviste mayores satisfacciones y en las que, por el contrario, te llevaste alguna frustración por tu labor dentro de la gestión pública?

Las mayores satisfacciones aparecen al momento de mejorar la prestación de servicios y las frustraciones se relacionan a las dificultades que se presentan en la búsqueda de una mejor distribución de la riqueza.

- En una frase resumida, desempeñarse en la gestión pública significa…

Aprovechar el conocimiento adquirido para la coordinación y conducción en la búsqueda de una sociedad mejor.

- Por último, una breve reflexión acerca de cómo nos encuentra este bicentenario a los argentinos y a la región…

En general me parece que esta etapa de la Argentina debería constar de un mayor dialogo y consenso que nos permita diseñar un modelo de país sin exclusión, en donde todos los ciudadanos gocen de una ciudadanía plena; sin embargo en estos doscientos años, tanto el país como la región, han logrado avances significativos tanto en aspectos sociales como económicos. *Licenciado en Administración Pública y Ciencia Política, Universidad Nacional de Cuyo (UNCU) Intendente del Departamento de Godoy Cruz, Mendoz.

- Política y burocracia: ¿aliados incondicionales o enemigos íntimos?

Aliados incondicionales ya que la política debe guiar a la burocracia estatal para el logro de los fines perseguidos.

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Los tres frentes provinciales.

El caso de Salta Carolina Tchintian Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires. Profesora e investigadora de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y la Universidad Argentina de la Empresa (UADE)

Cada vez más, las unidades sub-nacionales de nuestro país, asumen funciones y responsabilidades que tradicionalmente no se les reconocían como propias. Impulsados -compulsivamente- en un primer momento por los procesos de descentralización de los ´90, las provincias entienden, cada vez con mayor precisión, la importancia de lograr gestiones eficientes y capaces de adaptarse a los cambiantes contextos económicos, políticos y sociales. Entre otras cosas, el objetivo de desarrollo económico constituye un aspecto fundamental a la hora de evaluar estas gestiones. La adaptación a este nuevo entorno y el logro de la ambiciosa meta de desarrollo económico, implica para las provincias cuidar básicamente tres frentes: a. el interno, es decir, la gestión provincial propiamente dicha; b. el nacional, la relación vertical con la nación y la relación horizontal con otras provincias; c. el externo, sus relaciones con otros países, de decir, las relaciones exteriores.

Mientras que la gestión provincial propiamente dicha constituye un aspecto casi obvio de la política provincial, las relaciones nacionales y exteriores parecen ser aspectos menos atendidos por la literatura especializada, aunque cada vez más importantes a la hora de lograr resultados relevantes en materia de desarrollo económico y de gestión en general.

Este trabajo se inscribe en el marco de un proyecto de investigación que se está llevando a cabo en la UADE para el estudio de diferentes prácticas innovadoras en la gestión de

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la provincia de Salta1. En este contexto, el presente artículo se propone realizar una aproximación sobre qué implican las relaciones nacionales y exteriores de las provincias, las ventajas de no descuidar estos frentes para la política interna de las unidades sub-nacionales y sus consecuencias para la política provincial. Se tomará como ejemplo para este análisis, el caso de la provincia de Salta.

Las relaciones nacionales para el desarrollo económico provincial: Las políticas públicas impulsadas por los poderes de gobierno nacionales pueden afectar, directa o indirectamente, los intereses de las provincias. En este marco, los gobernadores encuentran grandes incentivos para participar de las decisiones a través de diferentes medios que ofrece el entramado institucional de la democracia presidencial y federal argentina.

“Si bien no existen instancias formales a través de las cuales los gobernadores puedan condicionar la agenda legislativa del Presidente, los ejecutivos provinciales constituyen actores relevantes para analizar y explicar las políticas públicas resultantes. [...] En virtud de este poder de veto, los gobernadores son tenidos en cuenta en la esfera nacional a la hora de la toma de decisiones” (Tchintian, 2009:108).

Este escenario coloca a los representantes provinciales en un lugar de relevancia no sólo para sus provincias, sino también en la esfera nacional. Pero también, en este frente que denominamos relaciones nacionales, las provincias encuentran grandes incentivos para establecer contactos duraderos con otras provincias. Cuando se trata de políticas de desarrollo económico, lo más racional para una provincia consiste en entablar acuerdos con sus vecinos. Esta idea se vio reforzada por el artículo 124 de la reformada Constitución Nacional de 1994 donde se postula que “las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico - social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines…”

“Esta asociatividad al interior de la Argentina se ha traducido en una parcial reorganización territorial sobre la base de la configuración de un entramado de regiones endonacionales. De este modo, a través de la suscripción de acuerdos interprovinciales, las autoridades sub-nacionales argentinas han impulsado un avance del regionalismo dando origen a espacios regionales como el Norte Grande Argentino (1999) -que nuclea a las provincias del noroeste y el noreste-, el Nuevo Cuyo (1988) -que nuclea a Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja; la Región Patagónica (1996) conformada por las provincias del sur; la denominada región Centro (1998) que nuclea a las provincias de Córdoba y Santa Fe y Entre Ríos” (Ferrero, 2006:9).

Numerosas ventajas se desprenden de este tipo de relaciones de colaboración interprovincial, entra ellas, la concreción de alianzas basadas en similitudes geográfica, centradas en la identificación de problemáticas e intereses comunes alrededor de los cuáles encuentran la oportunidad de organizar

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programas y plenas conjuntos y colaborativos, formular posiciones políticas conjuntas en diferentes ámbitos, generar una estrategia de crecimiento económico regional, proyectarse hacia el exterior de manera conjunta con una imagen regional común, entre otras cosas.

Las relaciones exteriores de las provincias: “En años recientes el dominio exclusivo del Poder Ejecutivo federal sobre la política externa ha sido crecientemente cuestionado y erosionado al interior de los sistemas federales. En Argentina, desde el regreso de la democracia en 1983, es notorio el mayor activismo de las provincias argentinas en materia de relaciones internacionales” (Tussie, sf:69).

En este marco, y de manera complementaria a las relaciones interprovinciales, las provincias argentinas están avanzando en procesos de regionalización que abarcan no sólo provincias nacionales, sino también territorios sub-nacionales de países limítrofes. “El regionalismo es la estrategia que, originada a escala sub-nacional, permite ‘hacer región a una región’ o, en otras palabras, convertir el espacio físico de un territorio -con sus condiciones naturales- en un espacio regional socialmente delimitado y organizado” (Ferrero, 2006:5).

Como en el caso de los acuerdos interprovinciales para lograr metas de desarrollo económico y social, la Constitución Nacional en su artículo 124 también reconoce el derecho de las provincias de “celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación”.

La conformación de regiones que comprendan porciones del territorio nacional y otros espacios de países limítrofes en pos del desarrollo económico y social ofrecen ventajas competitivas a quienes conforman dichas regiones en términos económicos, sociales y productivos, lo que evidentemente redunda en la mejora de las condiciones de desarrollo económico y social internas a la provincia.

El caso salteño: Salta, junto con otras provincias del norte argentino, es una de las provincias que conforma la región denominada Norte Grande desde el año 1999. Su finalidad consiste en trabajar en conjunto para el fortalecimiento económico de dicha región a través del establecimiento de acuerdos inter-provinciales. Los objetivos de este bloque son: a. revertir una de las más grandes asimetrías del desarrollo regional de la Argentina en el marco de un creciente proceso de integración; b. generar las bases para un desarrollo equitativo y sustentable con vocación federal basado en la valoración de las competitividades de la región, en la calificación de sus habitantes y en el aprovechamiento de sus recursos naturales; c. mejorar la calidad de vida y las oportunidades para las distintas comunidades radicadas en la región teniendo en cuenta las consecuencias ambientales

y sociales; d. Incorporar mecanismos de consulta, participación y gestión asociada.

En este mismo sentido, Salta conduce todos sus esfuerzos en potenciar sus vínculos con los países sudamericanos a través de un organismo denominado Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (ZICOSUR) cuya finalidad consiste en la cooperación económica, comercial y cultural de las regiones que la conforman: Tarapacá, Antofagasta y Atacama del Norte Grande de Chile, Potosí y Tarija en el sur de Bolivia, Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, Corrientes, Formosa, Chaco y Misiones de Argentina, Mato Grosso, Mato Grosso Do Sul y Paraná en el occidente de Brasil, la República del Paraguay y las Regiones del sur de Perú. Actualmente, el gobernador de Salta Urtubey ocupa la presidencia de ZICOSUR. A través del ZICOSUR Salta logro fortalecer sus relaciones con las diferentes regiones que conforman esta región trabajando sobre todo en áreas vinculadas al turismo y al comercio. La vinculación con los empresarios y funcionarios de los integrantes de la zona de integración aparece como una prioridad para el fortalecimiento de la economía salteña.

Reflexiones finales: El fenómeno de la globalización, combinado con los procesos de descentralización en la Argentina, tuvo entre otras consecuencias la adopción de nuevas funciones por parte de las unidades sub-nacionales. Esto implica para las provincias -y municipios- que para lograr la meta del desarrollo económico y social es necesario atender no sólo el frente interno, sino también los frentes nacionales y exteriores. Sólo así, cada provincia podrá lograr ventajas competitivas y mejores respuesta a las demandas de sus ciudadanos. La provincia de Salta se encuentra realizando acciones en este sentido, cuyos resultados deberán ser evaluados a la luz de estos nuevos desafíos por trabajos posteriores.

Notas: 1 El equipo de investigación está conformado por: Carolina Tchintian, Maximiliano Campos Ríos, Eduardo Arraiza, Nicolás Vázquez, Edgardo Manzitti y Ulises Bayerque.

Referencias - Ferrero, Mariano. 2006. La glocalización en acción: Regionalismo y paradiplomacia en Argentina y el cono sur Latinoamericano. En Integración en Ideas. IDELA/UNT. - Fundación Prosalta. www.prosalta.org - Programa de Desarrollo e Integración del Norte Grande. www.desarrterritorial.gov.ar - Tchintian, Carolina. 2009. “Gobernadores en la política nacional. Una revisión teórica”. En: Colección, N° 20, año XV. Editado por la Universidad Católica Argentina.

- Tussie, Diana. La política comercial en un contexto de federalismo. Notas para el estudio del caso argentino. Integración y Comercio.

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y excluidos, habitantes legales e ilegales.

Como sostiene Etienne Balibar, pareciera que las fronteras -y las prácticas institucionales correspondientes- han cambiado de lugar, transportándose del borde del territorio al medio del espacio político. Dejarían entonces de funcionar como los límites externos para la democracia, susceptibles de ser percibidos por la masa de los ciudadanos como una barrera protectora de sus derechos y de su vida, fronteras que no habrían de interferir prácticamente nunca con ella.

Por el contrario, cada vez más se crean fronteras en el seno del espacio cívico que son tanto fuente de conflicto, de esperanzas y de frustraciones para toda suerte de gentes, como de dificultades inextricables de orden administrativo e ideológico para los Estados (Balibar 2005: 85).

Integración, diversidad y ciudadanía.

Susana Villavicencio Doctora en Filosofía, Universidad de Paris VIII. Profesora en la Universidad de Buenos Aires (UBA).

En política todo se juega ya en la descripción de aquello que es designado como situación a analizar o problema a resolver. La idea de integración, presente en el discurso político contemporáneo, contiene un ideal de unión que adquiere en el contexto de la globalización una especificidad económica y política. En efecto, la integración no puede ser considerada sino como un “entre dos”: por una parte, la integración no es ya la del Estado-nación, fundada en la soberanía nacional y reafirmada por las fronteras exteriores e interiores. Por la otra, la nueva escena mundial globalizada (el otro polo en el cual se piensa la integración) conjuga fenómenos de distinto tipo: una mayor imbricación de fenómenos económicos y un debilitamiento de las fronteras estatales. Plantearnos hoy la integración como problema y vincularlo con las demandas de la democracia, supone revisar una serie de fenómenos viejos y nuevos, pero en todo caso, vistos bajo una nueva luz.

En primer término, asistimos hoy a la legitimación de un discurso que consagra el fin de los Estados-nación, o el fin de la hegemonía nacional en la vida social, y que postula el ingreso en una era post-nacional. Este pasaje suele presentarse recubierto por una valoración positiva, es decir, esta salida de esfera nacional a la supranacional en la cual deberán regularse de ahora en más los problemas del desarrollo económico, del derecho y la seguridad, es vista como una continuación de la idea de progreso de la humanidad que recorrió

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occidente desde el Iluminismo. Es cierto que algunas naciones han traspasado ese umbral nacional (el modelo sería la Unión Europea), y que otras naciones intentan formas de organización económica y política, que les permitan responder con más fuerza a los desafíos de la globalización (los modelos serían el MERCOSUR, o más recientemente el UNASUR en América Latina). Sin embargo, si miramos más de cerca ese proceso descrito en términos generales, vemos que algunas naciones franquean juntas el umbral de transnacionalidad o de supranacionalidad, mientras que otras entran en un proceso más dramático de disolución, pasando por episodios de división, pacíficos o violentos.

Esta primera constatación nos lleva a considerar más cuidadosamente el sentido de un discurso que sanciona el debilitamiento de los Estados nacionales y sus efectos sobre los procesos de integración.

En segundo término, consecuentemente con el debilitamiento de las fronteras estatales, surge la idea de una ciudadanía supranacional, al mismo tiempo que al interior de las mismas se acentúan las tensiones entre ciudadanos y extranjeros, entre aquellos que son legítimamente reconocidos como pertenecientes a la comunidad política, y aquellos que quedan fuera de sus bordes. En el caso europeo, las fronteras nacionales se abren en el esfuerzo jurídico-político y económico de componer un ciudadano europeo. Pero también se refuerzan las fronteras interiores, aquellas que dividen ciudadanos y no ciudadanos, miembros

En América Latina, las fronteras, y en general lo que ocurre en los espacios fronterizos, constituyen una entrada estratégica para la comprensión de las transformaciones que se producen en los procesos de regionalización/globalización, entre los estados limítrofes y entre los estados y sus ciudadanos contemporáneos. Así, diversas políticas de integración -o aún en la idea de formar una ciudadanía mercosureña-, se pueden enfocar “desde abajo” dejando ver detrás del discurso proactivo de la integración, una preocupación por detener más que por favorecer los flujos migratorios. Muchos estudios políticos contemporáneos se nutren de reflexiones que provienen de la historia, la antropología, la sociología o la filosofía política, en el intento de resignificar un concepto que se mantuvo encerrado en sus contornos jurídico- políticos. Estos análisis nos muestran al Estado, y la soberanía, no en su forma típico-ideal, o normativa, sino en las percepciones de los pobladores que experimentan esa cara del Estado en su vida cotidiana.

El reforzamiento inédito del controles migratorios, el desconocimiento de prácticas, de tradiciones e historias locales de integración de poblaciones, o de circulación de mercancías, muestran a las claras que los estados nacionales se

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presentan en las fronteras con “fuerzas renovadas a partir de la integración”.

Las fronteras son así “espacios liminales donde se producen a la vez identidades transnacionales, así como conflictos y estigmatizaciones entre grupos nacionales” (Grimson 2006: 69).

En tercer término, consecuentemente con el proceso de globalización y sus efectos políticos, se sacaría de su eje la relación entre el individuo y el Estado que definía tradicionalmente la ciudadanía, y se pondría a la cultura como forma de pertenencia sustituta. ¿Cómo interviene entonces la cultura en la definición de un modelo de integración?

En los años 2000 se difunde el término diversidad cultural que viene a reemplazar en cierta medida el debate sobre las identidades que ocupó escena en los años setenta, o la problemática de la discriminación discutida en los noventa. El tema se coloca rápidamente en un lugar destacado en la vida colectiva, nacional e internacional. La Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural adoptada por unanimidad en la Conferencia General de la UNESCO (2 de noviembre de 2001) establece una serie de objetivos y líneas esenciales de acción, formulados por los Estados miembros. En el plano nacional varios países latinoamericanos incluyeron derechos culturales en las nuevas constituciones.

No se trata sólo de un cambio de términos. Si bien noción de diversidad no pertenece al registro de vocabulario conceptual, y suele precisarse con un calificativo que delimita el espacio de aplicación: étnica, sexual, lingüística, cultural, religiosa, es portadora de una connotación positiva y aparece en el discurso político asociada a valores que deben ser respetados, promovidos, salvaguardados, porque son parte del patrimonio de la humanidad. Asimismo, la gran fuerza de la palabra diversidad, está en condensar diversos movimientos que tienen en común el rechazo de un sólo sistema de valores o de un modelo único (Wieviorka 2008: 74-75).

Permite así rechazar las tendencias a la negación de las diferencias, cumpliendo

una función en el combate ideológico contra la globalización económica corrosiva y uniformadora, y abriendo la reflexión sobre nuevos derechos (Benhabib, 2006).

El desplazamiento de una gramática política y la toma de conciencia de la profundidad de las diferencias que subyacen a las identidades políticas universalistas como la de ciudadanía es una tarea en ciernes, en especial en nuestros países latinoamericanos que vienen de una historia política transitada por la herencia colonial y de una naturalización y estereotipia de “lo diferente”. Sin embargo, la cuestión de la diferencia cultural es abordada cada vez más y desde distintas perspectivas teóricas, con la preocupación común de disolver las visiones binarias de la cultura y las representaciones uniformes del continente. Son varios los autores que señalan el pasaje de una diversidad invisible a una hiper visibilidad de las diferencias en el curso de las últimas décadas en muchos países del continente. (Grimson 2006, García Canclini 2001, Briones 2008). El marco internacional es importante para entender la definición de políticas de reconocimiento en un país que se representó a si mismo como “con pocos indios y sin negros”. En unas décadas comienzan a darse leyes indígenas integrales y en el año 1994 reformas constitucionales a nivel nacional y provincial que incorporan el reconocimiento de los derechos de los pueblos originarios. También en 2001 se incorpora la variable de la auto-identificación indígena en el Censo Nacional de Población. Este fenómeno novedoso acompaña el avance de la democracia en el continente, desestabilizando las ideas esencialistas de la identidad nacional o de aquello que sea “lo latinoamericano”, que los proyectos nacionalistas concebían como un postulado de los mecanismos de integración.

Si en otro tiempo la modernidad europea postuló la integración nacional bajo la unidad abstracta de la figura del ciudadano, hoy existe la tendencia a pensar esa unidad como producto espontáneo del proceso de globalización. Las ten-

siones y contradicciones que hemos señalado, tanto al interior de los estados nacionales en proceso de redefinir su soberanía, cuanto en los intentos de integración regional y en la delimitación de las fronteras, nos alertan críticamente frente a esa nueva representación ideal.

Esta breve presentación pretende dejar planteada la interrogación sobre cuales serían los marcos que pueden orientar los estudios y las investigaciones sobre la ciudadanía en América Latina hoy, que no borren los desafíos que suponen las discrepancias culturales, las historias diversas, las reencontradas desigualdades. Frente a una inflación de discursos que afirman un fundamento normativo de la ciudadanía cuyo universalismo no resuelve la problemática específica, o bien discursos que defienden una heterogeneidad multicultural concebida como separatismo y dispersión de identidades étnicas, quisiera convocar a pensar la ciudadanía desde las acciones que cuestionan los repartos establecidos y determinan un nuevo campo de experiencia. En esas acciones se constituye un sujeto político.

Bibliografía consultada Balibar, E. (2005) “¿Qué es una frontera? en Violencias, Identidades y Civilidad, Gedisa, Barcelona.

Balibar, E. (2005) “Fronteras del mundo, fronteras de la política”, (trad. de S.Villavicencio y G. Domecq) en Fronteras, límites y frentes, Universidad Autónoma Metropolitana, Año 15, Nº 30, julio-dic.

Benhabib Seyla (2006) Las reivindicaciones de la cultura. Igualdad y diversidad en la era global, Katz, Buenos Aires.

Briones, C. (2008) “La nación Argentina de cien en cien: de criollos a blancos y de blancos a mestizos”, en J. Nun, A. Grimson (comp) Territorios, identidades y federalismo. Edhasa, Buenos Aires.

García Canclini, N. (2001) La globalización imaginada, Paidos, Buenos Aires.

Grimson, A. (2006) ‘Nuevas xenofobias, nuevas políticas étnicas en la Argentina’, en Grimson-Jelin (eds), Migraciones regionales hacia la Argentina. Diferencia, desigualdad y derechos, Prometeo, Buenos Aires.

Villavicencio S, Pacecca M.I (comp) (2008) Perfilar la nación cívica en Argentina. Figuraciones y marcas en los relatos inaugurales, Instituto Gino Germani/Editores Del Puerto, Buenos Aires.

Wieviorka, M. (2008) La diversité, rapport à la Ministre de l ‘Enseignement supérieur et de la Recherche, Ed. Robert Laffont, Paris.

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Ahora es el momento: Respuesta a cuatro argumentos que aplazan la legalización del aborto*.

Aluminé Moreno Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires (UBA) Master in Gender and Social Policy, London School of Economics and Political Science (LSE) Actualmente se encuentra cursando el Doctorado en Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires (UBA).

Desde el año 2008 trabajo en la discusión parlamentaria de un proyecto de ley que establece los procedimientos a seguir en los casos de aborto no punible1 en el sistema de salud de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, presentado por la diputada Diana Maffía en la Legislatura de esa ciudad. Este proyecto forma parte de varias intervenciones legislativas simultáneas en la cuestión que han tenido lugar en los últimos tres años en legislaturas de distintos distritos de Argentina2.

Más allá de las particularidades del mencionado proyecto de ley -que se concentra en asegurar el acceso a los abortos permitidos a todas las mujeres que se atiendan en el sistema de salud porteño, pero no aborda la legalización de la interrupción del embarazo por plazos por una cuestión de competencias del Poder Legislativo de la Ciudad de Buenos Aires-, me interesa exponer algunos argumentos recurrentes que hemos escuchado en estos últimos dos años acerca de la inconveniencia de tratar un proyecto de ley sobre aborto, palabras que provienen tanto de adversarias y adversarios como de potenciales aliadas y aliados3.

La intención de este breve artículo no es exponer los argumentos a favor y en contra de la legalización del aborto, que es un asunto controvertido que genera profundas adhesiones y rechazos, sino socializar una experiencia política entre aquellas y aquellos comprometidos con la promoción de los derechos sexuales y contribuir a la elaboración de mejores respuestas para la próxima oportunidad que tengamos para debatir la cuestión.

El reclamo por la legalización del aborto surge del feminismo -un ideario emancipatorio que sustenta la lucha contra la subordinación basada en género- que plantea el acceso al aborto como parte del derecho a decidir sobre el propio cuerpo, garantía necesaria para alcanzar el status de ciudadano/a

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en un régimen democrático liberal como el nuestro. En nuestro contexto, para movilizar este reclamo se señala, asimismo, que la clandestinización de la interrupción voluntaria del embarazo genera una crisis de salud pública y de derechos humanos: cada año alrededor de 100 mujeres mueren por complicaciones de abortos inseguros en Argentina y estas complicaciones representan la primera causa de mortalidad materna. Además, la penalización ha demostrado ser una estrategia ineficaz que no disuade a las mujeres de realizar la práctica: se estima que se realizan alrededor de 460.000 abortos por año en Argentina (Pantelides y Mario, 2006). La clandestinidad acarrea graves consecuencias para las mujeres: la muerte, la afectación de su salud y el estigma social asociado a las prácticas realizadas al margen de la ley.

Estas son las justificaciones más frecuentemente aludidas para impulsar una ley sobre el tema. Ahora veremos cuáles son las cuatro respuestas más frecuentes de las y los interlocutores para evitar los debates sobre este tema, por distintos motivos: 1.- “No es momento para tratar el aborto, la sociedad no está preparada”: Este es un argumento muy popular entre las y los “progresistas” ¿A qué sociedad se refieren? ¿Las y los que demandamos la legalización del aborto no somos parte de la sociedad? Creemos que sí. Además, estudios de opinión pública realizados en los últimos siete años señalan que la despenalización del aborto en los casos de peligro para la vida, para la salud física o mental, en casos de violación, en casos en que el feto tiene malformaciones incompatibles con la vida extrauterina tiene alto apoyo social (entre un 70% y un 88% de acuerdo). El consenso baja en situaciones de dificultades económicas, en caso de que la mujer no desee tener un hijo en ese momento de su vida y si el embarazo fuera producto de una falla en el método anticonceptivo (Petracci, Mónica, 2007). Por otra parte, más allá de la madurez de las condiciones sociales para discutir esta cuestión, como ya mencionamos en este país las consecuencias del aborto son la primera causa de muerte de mujeres gestantes, se estima que se realizan anualmente aproximadamente 460.000 abortos y la penalización fracasa estrepitosamente disuadiendo a las mujeres de recurrir a esta práctica. Estas condiciones configuran una situación en la que consideramos que el debate sobre la legalización del aborto es muy urgente, más allá de

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los deseos de las y los representantes políticos.

2.- “En este país/ en esta ciudad tenemos problemas más acuciantes, como la pobreza, la inseguridad y la corrupción”.

Este es uno de los argumentos favoritos de políticas y políticos conservadores, que más allá de expresar recurrentemente esta preocupación no impulsan políticas públicas que intenten seriamente disminuir la pobreza y la corrupción.

En materia de seguridad ciudadana, las propuestas suelen ser fortalecer el aparato represivo y profundizar la dimensión punitiva del derecho.

En primer lugar, la pobreza agudiza las desigualdades de género, que hacen que las mujeres tengan que recurrir con más frecuencia a un aborto porque no cuentan con la información necesaria para decidir si quieren tener hijos o hijas, cuántos y en qué momento, tampoco tienen acceso a métodos anticonceptivos, ni a atención médica de su salud sexual y reproductiva, ni condiciones materiales o simbólicas para negociar con sus parejas el uso de anticonceptivos. Quienes impulsamos la legalización del aborto nos preocupamos muchísimo por la situación de las mujeres pobres, por su integridad física y por su derecho a ejercer (o no) sus capacidades reproductivas cuando lo consideren conveniente. En segundo lugar, el riesgo de morir o sufrir las consecuencias de un aborto clandestino nos coloca en una situación de inseguridad, un tipo particular de inseguridad que afecta a las mujeres, con más frecuencia a las pobres y que no tiene visibilidad pública. En tercer lugar, la criminalización del aborto favorece la corrupción de las y los profesionales de la salud, que a veces se niegan a practicar los abortos permitidos por el art. 86 del Código Penal en los hospitales públicos pero los realizan en sus consultorios privados, sin control sobre las condiciones sanitarias en que se hacen estas intervenciones, ni sobre el costo de las mismas, ni sobre el respeto de los derechos de las mujeres.

3.- “En período electoral nadie va a querer pronunciarse, porque el aborto es ‘piantavotos’”. En países donde los partidos políticos más grandes son de centro tratan de ganar la mayor cantidad de votos eludiendo pronunciarse sobre asuntos que crean divisiones en la opinión pública: “La propia lógica del sistema de partidos y del sistema político argentino contribuye a cercenar el debate sobre aborto, ya que la competencia interpartidaria no pasa por la diferenciación ideológica, sino por la conquista de los votos del centro o directamente de todos los votos (…)Ahora bien, de acuerdo con la percepción predominante en la clase política, el aborto polariza opiniones y promueve una dinámica centrífuga. En consecuencia, la única posición políticamente defendible parece ser el statu quo” (Pecheny, 2006:265). Sin embargo, en Argentina la experiencia nos dice que las y los políticos que se pronunciaron públicamente a favor de la despenalización y la legalización del aborto no perdieron caudal de votos por este motivo. Las opiniones sobre el aborto de las y los candidatos no parecen incidir en la decisión de las y los votantes, al menos hasta el momento. Se pueden citar varios ejemplos. El ex Ministro de

Salud Ginés González García se manifestó públicamente a favor de la despenalización del aborto en varias oportunidades y luego compitió electoralmente en la Ciudad de Buenos Aires en el año 2007, sin que el electorado porteño le retirara su apoyo por ese motivo. Lo mismo sucedió en el caso del ex Gobernador de la Provincia de Buenos Aires Felipe Solá, ahora diputado nacional.

4.- El aborto ofende las creencias de la mayoría religiosa de este país.

En primer lugar, este argumento invisibiliza la diversidad religiosa y la heterogeneidad de posiciones sobre derechos sexuales y derechos reproductivos que existen en el campo religioso nacional (ver Jones, D. en este mismo vol.). Luego, debemos distinguir entre las posiciones de la jerarquía de la Iglesia Católica y de otras iglesias y las creencias, valores y prácticas de las y los integrantes de distintas comunidades religiosas. Esta distinción es especialmente relevante en el caso de la Iglesia Católica, cuya jerarquía se proclama representante de la mayoría religiosa en Argentina y desarrolla una política activa de oposición a la legalización del aborto.

Sin embargo, una encuesta nacional realizada en el año 2008 muestra que hay un considerable apoyo a la despenalización del aborto de quienes se definen “católicos/as”: el 68,6% de ellas y ellos opina que el aborto debe permitirse en algunas circunstancias. Esto sugiere que las personas se definen en términos religiosos por sus creencias, pero no se identifican plenamente con las normas que las instituciones promueven.

En tercer lugar, para consolidar un régimen democrático laico, las y los ciudadanos y sus representantes deben distinguir entre moral privada y ética pública. La moral privada no es un fundamento apropiado para las decisiones en materia de política pública, que deben pensarse en términos universales.

La demanda de legalización del aborto se enmarca dentro del pluralismo democrático, quienes la impulsamos no queremos imponer nuestras convicciones a nadie. Es decir, cada mujer puede elegir si desea interrumpir un embarazo o no a la luz de sus creencias. Lo que exigimos, justamente, son las condiciones para poder decidir.

Para terminar, ¿por qué insistimos en reclamar la legalización del aborto? La criminalización del aborto pone en evidencia que el derecho a decidir sobre el propio cuerpo es una promesa para pocos y que varios sujetos están excluidos de este compromiso moderno: las mujeres, entre otras y otros. Por eso consideramos la legalización del aborto como parte de un proceso de ciudadanización de las mujeres –que no va a culminar con la legalización del aborto, porque persisten otras situaciones que explicitan que las mujeres no somos dueñas de nuestro cuerpo. Nos referimos, por ejemplo, a la tolerancia social y legal a la violencia contra las mujeres.

Convivimos con una profunda tensión entre los principios expresados en la Constitución Argentina, que establecen una democracia basada en valores liberales y la criminalización del aborto. La democracia liberal se dice respetuosa de las

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libertades individuales, del derecho de cada persona a seguir el plan de vida que está de acuerdo con sus convicciones. A través de la criminalización del aborto se coloca una carga extraordinaria sobre las mujeres, a quienes se exigen conductas heroicas, que de acuerdo a nuestra Constitución pueden ser admirables pero no exigibles. Es decir, se exige a las mujeres que lleven adelante embarazos en condiciones económicas y emocionales desfavorables, embarazos que pueden afectar su salud o llevarlas a la muerte, embarazos producto de violaciones o de relaciones íntimas violentas. En suma, que dejen de lado toda consideración sobre sí mismas - y en muchos casos sobre las y los hijos que ya tienen ¿Cómo es posible ejercer ciudadanía en estas condiciones? El momento para terminar con esta indignidad es ahora mismo.

Notas: *Grupo de Estudios sobre Sexualidades, “Instituto Gino Germani”, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires (UBA). Quiero expresar mi agradecimiento a Diana Maffía, quien me ha enseñado muchísimo sobre la relevancia política de la demanda de legalización del aborto desde una perspectiva feminista. También estoy en deuda con Mario Pecheny, quien ha sido muy generoso con sus ideas sobre el impacto de la criminalización del aborto en el status de las mujeres como ciudadanas y en la calidad de la democracia argentina. Ni Diana ni Mario son responsables de las opiniones que manifiesto en este artículo.

Según el art. 86 del Código Penal, Libro Segundo, Título I, Capítulo I, el aborto no es punible si es practicado por un/a médico/a diplomado/a con consentimiento de la mujer en cuatro situaciones: 1) cuando hay peligro para la vida de la mujer que no puede ser evitado por otros medios; 2) cuando hay peligro para la salud de la mujer que no puede ser evitado por otros medios; 3) si el embarazo es producto de una violación y 4) si el embarazo es producto de la violación de una mujer con alguna discapacidad mental. Estas son las excepciones a la penalización del aborto establecida por el art. 85 del mismo código y constituyen un asunto muy disputado en términos políticos, jurídicos y doctrinarios. Ver, Recomendación General Nº2 “Discriminación en la Atención Sanitaria de Casos de Abortos Legales y Tratamiento Postaborto”

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Desafíos de la política en la Argentina del Bicentenario Franco Bartolacci Docente Universidad Nacional de Rosario (UNR)

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del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), 23 de mayo de 2007).

2 Las iniciativas legislativas sobre aborto incluyen la presentación en el Congreso Nacional de proyectos de ley para despenalizar la práctica del aborto a solicitud de la mujer en distintos plazos, en general entre las semanas 12 y 14 de gestación y propuestas de modificación del artículo 86 del Código Penal, a fin de aclarar o ampliar la cantidad de situaciones en las que el aborto no es punible. Ninguno de estos proyectos ha sido debatido en el recinto. En los parlamentos provinciales, mientras tanto, se han presentado proyectos de ley para establecer protocolos de atención de los abortos permitidos por el Código Penal. Recientemente la Pcia. de Chubut sancionó una ley que aborda esta cuestión. Se pueden consultar las leyes vigentes en distintas jurisdicciones y los proyectos de ley que aún tienen estado parlamentario en http://www. despenalizacion.org.ar/.

3 Distinguimos entre la despenalización y la legalización del aborto. La despenalización establece una serie de motivos que hacen que el aborto, si bien es considerado un delito, no es pasible de sanción. La legalización implica el reconocimiento del Estado de que el aborto en determinados casos o por pedido de la mujer dentro de un plazo de gestación es legítimo y debe garantizarse su atención en el sistema de salud pública.

Referencias Bibliográficas.

- Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (2007) “Recomendación General Nº2. Discriminación en la Atención Sanitaria de Casos de Abortos Legales y Tratamiento Postaborto”, 23 de mayo de 2007.

- Mallimaci, F.; Esquivel, J.C. e Irrazábal, G. (2008) “Primera encuesta sobre creencias y actitudes religiosas en Argentina. Religión y estructura social en la Argentina del siglo XXI”, en http://www.culto.gov.ar/encuestareligion.pdf (disponible 20/07/2010).

- Pantelides, E.; Mario, S. (2006) “Estimación de la magnitud del aborto inducido”, Informe preliminar presentado a la Comisión Salud Investiga, Ministerio de Salud de la Nación.

- Pecheny, M. (2006) “’Yo no soy progre, soy peronista’: ¿por qué es tan difícil discutir políticamente sobre aborto?” en C. F. Cáceres, G. Careaga, T. Frasca y M. Pecheny (eds.) Sexualidad, estigma y derechos humanos. Desafíos para el acceso a la salud en América Latina. Lima: FASPA/UPCH. - Petracci, M. (2007) “Opinión pública sobre interrupción voluntaria del embarazo y despenalización del aborto en la Argentina y América latina” en Hojas informativas Nº1. Buenos Aires: FEIM/CEDES/IPPF.

¿Qué proceso histórico –posible- podríamos imaginar como emergente del festejo del bicentenario en varios países de nuestra región? ¿Resultará posible hacer de cada uno de ellos una instancia de resignificación o sólo serán celebraciones efímeras? ¿Qué rol le corresponde a la política en este contexto?

El objetivo de éste breve ensayo es poner en debate el sentido que adquiere la conmemoración del Bicentenario y, también, indicar algunos senderos posibles –y deseables- para “la política”. Se trata de presentar algunas breves ideas que intenten comprender la relevancia que adquiere todo proceso en tanto este sirva para recuperar algo de nuestras experiencias históricas y pensar estrategias colectivas para el próximo siglo. En esa tarea, repensar el rol que le cabe a la política.

Por cierto, nuestra región atraviesa un período propicio para pensarnos. En sociedades como las nuestras, demasiado propensas al olvido, la fuerza simbólica de ciertos acontecimientos muchas veces opera como excusa para propiciar aquel objetivo. En verdad, las naciones y sus pueblos deberían incorporar como ejercicio permanente la idea de repensarse.

Implica, entre muchas otras cosas, construcción de identidad y proyección hacia el futuro. De lo contrario, corremos serio riesgo de atravesar esta coyuntura histórica como un instante más, como tantos otros, sin que necesariamente nos haya permitido diseñar un nuevo relato para los tiempos futuros.

En nuestro país –y de manera similar en todos los países de la región que

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conmemoran en estos años el bicentenario- el prólogo de la conmemoración estuvo cargado de anuncios en torno a diversas iniciativas que invitaban –e invitan- a recordar los primeros doscientos años. Programación de obras públicas emblemáticas, convocatorias a debates y discusiones académicas e iniciativas políticas para hacer de este año un momento donde recuperar nuestra corta pero intensa historia para proyectar un horizonte construido colectivamente.

Por cierto, lejos de representar un momento propicio sólo para celebraciones, el Bicentenario debe constituir una oportunidad para repensar nuestro país y establecer líneas estratégicas para su desarrollo futuro. Discutir la construcción de un nuevo orden político, económico y social a la luz de los profundos cambios que caracterizaron los últimos treinta años de la Argentina y diseñar un nuevo relato que nos proyecte como nación son temas aún pendientes que debería incluir la agenda del Bicentenario.

Nada de eso será posible si no se privilegia el diálogo y la búsqueda de consensos en el marco de amplias convocatorias. No comprender la extraordinaria posibilidad de dar inicio a una nueva época, implica correr el serio riesgo de convertir este momento en un acontecimiento efímero. Y la política cumple un rol central como herramienta que debe impulsar, canalizar y ordenar los procesos de manera tal que se evite semejante fracaso.

Transcurrimos buena parte de este 2010 lejos de la planificación estratégica, del encuentro entre actores políticos, sociales y económicos, de la discusión razonable de ideas, de la búsqueda de denominadores comunes que permitan elaborar una plataforma de base sobre la cual impulsar ese nuevo orden necesario para este nuevo tiempo.

Mucha crispación, poca generosidad y grandeza en las acciones y el debate público. Salvo excepciones, oficialismo y oposición colaboran y profundizan ese clima. Nada más lejos del objetivo que nos deberíamos haber planteado los argentinos para este año.

Mientras la política se perciba como un juego de suma cero difícilmente pueda cumplir un rol que impulse ese cambio

de matriz. Hay que alejar a la política de cierto fanatismo que hoy caracteriza cualquier instancia de discusión. Frente a cada conflicto, todo se discute con la voluntad de imponer, no de consensuar ideas. No se escuchan razones, ni intercambian argumentos, ni se contempla la opinión del otro. Por cierto, esta tarea no implica quitarle pasión a los debates públicos, característica tan propia de nuestros países que en general enriquece las discusiones. Sólo se trata de matizar un tanto los argumentos, escuchar los de aquellos que incorporan análisis distintos a los propios e intentar consensuar lecturas y diagnósticos que permitan elaborar líneas de acción comunes. Implica incorporar una dosis de razonabilidad y madurez a la política democrática, de manera que pueda cumplir con el objetivo de procesar y ordenar el juego desde un lugar distinto.

También implica incorporar una lectura diferente en torno a cierta conceptualización del ejercicio del poder muy común en nuestros países, donde se percibe cualquier instancia de concesión como un retroceso insoportable. En esa línea, siempre se intenta demostrar quién “controla el poder”, aunque muchas veces ello conduzca a victorias parciales, casi siempre efímeras, que recuerdan la experiencia del Rey de Epiro. La política debe comprender que, incorporar otras lecturas y diagnósticos, generar consensos más fuertes en torno a determinadas líneas de acción en general fortalece las posiciones e iniciativas propias y otorga mayor estabilidad y perdurabilidad a las políticas que se implementan.

Por tanto, la convocatoria a festejar estos primeros doscientos años debería también incorporar una revisión de nuestras prácticas, tan proclives a profundizar conflictos hasta instancias irreconciliables, tan propensas a cambiar el sentido de las palabras. Cada desacuerdo se interpreta como parte de una conspiración, lo que estimula las perores reacciones y obstaculiza el diálogo racional y el intercambio de ideas.

Cada posibilidad de acuerdo se obtura mediante la denuncia de la existencia de un pacto, otorgándole un sentido peyorativo que quita legitimidad a cualquier instancia de encuentro. Dos vías de ac-

ceso a un laberinto sin salida que impide toda posibilidad de diálogo.

Ninguno de estos elementos pretende desconocer que la política democrática es, esencialmente, discusión y debate.

Ello nos aleja por cierto de posiciones poco sólidas que sostienen que todos los actores deberían ponerse de acuerdo sobre todos los temas para el beneficio de la sociedad en su conjunto. Con mucha ingenuidad, se reclama esto tanto para las decisiones políticas en generales como para la estructuración de espacios políticos que muchas veces cobijan actores muy disímiles. Ello no sólo no resulta posible por la sencilla razón de que no se puede contemplar en una sola decisión todas las opiniones. Muchas veces esas opiniones son tantas y tan variables como actores que intervienen en el debate. Pero también resulta ingenuo porque ese objetivo no es propio de la política democrática, que debe someter cada tema a la interpretación del conjunto. Ello implica debate y discusión. Intercambio de ideas, pero también disputa de poder y espacios estratégicos. Finalmente, resolución de los conflictos inherentes a la vida social en el marco de las reglas que establece el juego democrático.

De lo que se trata –quizás como proceso deseable y esperable- es de otorgar una dosis de madurez política y tolerancia mayor que nos aleje de la mediocridad que caracteriza el debate público, que evite cierta propensión de la política Argentina a caminar siempre cerca del abismo, que recupere para la política una cuota de cordura. Es cierto que las instituciones democráticas que recuperamos hace 26 años han demostrado cierta solidez para administrar con éxito momentos de crisis institucional. Eso constituye un avance insoslayable. Pero resta todavía incorporar prácticas que otorguen a nuestras democracias sujetos comprometidos con sus valores y principios.

La política en el bicentenario debería tomar nota de este desafío. ¿Será posible? Hay razones suficientes vinculadas a nuestra cultura política que desestiman una respuesta alentadora. Sin embargo todavía hay tiempo, habrá que ver si también voluntad de hacerlo. Por el momento, la política argentina nos devuelve la imagen menos deseada.

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Repensando la Multipolaridad: Liderazgos emergentes en las viejas periferias Juan Battaleme Licenciado en ciencia política, Universidad de Buenos Aires (UBA).Master en Relaciones Internacionales (FLACSO) docente e investigador en la Universidad Argentina de la Empresa (UADE)

En esta época de transición en la política internacional resulta necesario preguntarse qué consecuencias tiene el ascenso de un mundo multipolar en una era de interdependencia, la cual se define a partir de relaciones interestatales que involucran un mayor número de cuestiones y actores que enfrentan costos mutuos. La existencia de cambios en la estructura de poder global se vislumbran primero en la esfera regional, donde las relaciones políticas intra y extra región se desarrollan en un ámbito de mayor ambigüedad.

Si comparamos el actual periodo con la etapa multipolar del siglo XIX que duró hasta mediados del siglo XX, encontramos una diferencia fundamental entre ambas, ya que por primera vez las potencias emergentes pertenecen al llamado “sur global”. Basta ver quienes constituyen el BRIC, o el IBSA, para comprender que estructuran sus políticas de poder a partir de su pertenencia a un mundo alternativo al de los tradicionales grandes poderes.

La multipolaridad previa fue eurocéntrica, su lógica era extractiva, basada en la conquista y el desarrollo de capacidades que les permitía controlar militar y políticamente grandes extensiones de territorio, recursos y poblaciones lo cual era de utilidad para alterar el equilibrio de poder europeo. En última instancia ese tipo relación potencias sobre recursos determinó el resultado de la primera y de la segunda guerra mundial.

Dos de los cimientos de la multipolaridad emergente tienen en su acervo cultural e histórico un legado vinculado al colonialismo europeo. Tanto Brasil como India buscan articular su ascenso con un discurso que no sea disruptivo a ciertas pautas de orden establecidas previamente pero alterando la precedencia de las mismas centrando sus argumentos en la persistencia del Derecho Internacional, una distribución equilibrada del poder (ídem equilibrio de poder), una mayor gobernabilidad internacional mediante las instituciones y un mercado internacional libre pero más justo en los términos de intercambio.

China, que también ha sido víctima de los juegos de poder de la última era multipolar, ahora debe conjugar su tradición imperial con sus vecinos con un ejercicio políticas de atracción mediante su proclamado ascenso internacional “pacifico” 1.

Rusia fue parte del viejo orden multipolar, y como la URSS

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fue una superpotencia. Ahora busca restaurar el “orden natural de las cosas” desarrollando su política exterior a partir de la idea de regreso al grupo de pertenencia, pero contribuyente al orden que ellos mismos ayudaron a crear en etapas previas.

Todas son potencias económicas, están incrementando sus capacidades militares, ejerciendo su influencia primero en su periferia cercana geográficamente, y aquellas que tienen las capacidades necesarias, se extienden a vecindades un poco más distantes2.

Solo Brasil no dispone de armas nucleares y aunque es parte del sistema de no proliferación siempre rescata su intención de poseer los conocimientos que le den la opción de entrar al club militar nuclear3. El ascenso de todas no se encuentra en peligro solo por las acciones que pueden hacer potencias centrales, sus amenazas están en el interior de sus estructuras estatales junto con vulnerabilidades sociales. Si bien son potencias emergentes, difícilmente podamos pensar en ellas actuando como bloques de contrapoder4.

Otras potencias que no forman parte de este grupo, como Sudáfrica, pero que tienen perspectivas de influir en el sistema internacional también están relacionadas al sur, los llamados Estados llave de región son considerados centrales como articuladores de espacios de negociación multilateral o de representación de base regional amplia y en algunas publicaciones como elementos centrales en mantener ciertos equilibrios regionales5.

En un escenario multidimensional que además vincula los distintos sectores de manera transversal, la brecha entre los poderes en ascenso y las llamadas potencias medias es importante pero no significativa, por lo tanto la autonomía relativa entre los futuros ordenadores del sistema internacional es menor que en etapas anteriores en la historia de las relaciones internacionales.

La nueva multipolaridad tiene una configuración global por la disposición de sus actores ya que ahora los centros se ubican en regiones que eran consideradas periféricas en el sistema internacional. Parte de sus objetivos nacionales es la creación de sus propias áreas de influencia (o periferia) a los efectos de sumar poder en el campo internacional, obteniendo recursos y mercados, pero a diferencia de las etapas previas evitando las lógicas extractivas y de coerción; explorando la vía cooperativa a los efectos de evitar conductas que los igualen con aquellas potencias occidentales que suelen, en ciertas ocasiones, desarrollar prácticas políticas condicionantes como formas negativas de vinculación de cuestiones6.

Parte de su incremento de poder deviene de apostar a una mayor institucionalización de sus espacios regionales mediante

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un crecimiento funcional de las instituciones (llámese UNASUR, Foro de Cooperación de Shanghái, o ASEAN+3). El comercio, inversión extranjera directa, políticas de atracción sobre sus valores, pautas culturales, y el liderazgo en la formación de la agenda, son parte de sus estrategias de inserción internacional. Su fortaleza radica en reflejar una diversidad tanto de temas como así también en la concepción de los intereses nacionales aun cuando tienen que lidiar con las mismas presiones estructurales que potencias de antaño y desafíos originados en organizaciones del llamado “mundo encubierto”7 , esto es amenazas transnacionales en la consecución de sus objetivos.

En sus objetivos se encuentra alcanzar tanto una posición material que refleje sus crecientes capacidades junto con un status de reconocimiento en términos de rol funcional en el ordenamiento del sistema internacional. Ese rol significa también alterar las relaciones con las potencias ya establecidas y a sus pares regionales. Para ello desarrollan estrategias vinculadas a la movilidad social, o a la competencia social y por último la creatividad social8. Ello les permite desplegar la interacción necesaria en todo proceso de acumulación de poder tanto de los aspectos materiales y no materiales de la política exterior.

Mientras las potencias centrales se preocupan por las llamadas “periferias turbulentas”, para las potencias emergentes estas zonas son escenarios de oportunidad tanto de crecimiento material y social.

El BRIC, se encuentra en medio de un proceso de emulación y creatividad a los efectos de articular una reconversión de sus espacios geográficos que sea tributaria a sus fines limitando la presencia de aquellos actores que pueden actuar en contra de sus intereses.

Además reconstruyen todos los elementos que les permita realizar políticas de poder sin despertar suspicacias regionales; acumulando poder creando consensos tanto con las potencias rectoras como con las unidades menores de las regiones. De esta manera refuerzan sus capacidades material siguiendo los principios de autorestricción, obligación mutua, compromiso y negociación. Al construir consensos amplios esperan – y hasta el momento lo han logrado- no despertar políticas que bloqueen su influencia en sus espacios naturales de interacción política.

Es la ambigüedad - la cual en ocasiones se tilda de pragmatismo- la característica central de la política internacional actual. A partir de ella pueden explotar las ventajas que les ofrece un marco de acción interdependiente en todas sus dimensiones. Producen y exportan recursos naturales pero también procuran tener bases industriales que les permita competir en el crecientemente espacio restringido de la competencia tecnológica. Desarrollan cierta proyección de poder militar en el ámbito regional al tiempo que construyen un lenguaje que permita a otros actores del sur global referenciarse en ellos.

En esta multipolaridad coexisten, búsqueda de ingenios nucleares, incrementos de instituciones, compras de armamen-

tos convencionales, presencia activa en determinadas regiones mediante operaciones de paz, intentos de exclusión en zonas de interés, transferencias de tecnologías y una diplomacia destinada a hablar con todos los actores que se juzgue necesario.

La creciente dinámica de cooperación y competencia demanda a los Estados a utilizar todos los elementos disponibles en sus capacidades estatales para el ejercicio de la política exterior.

A modo de conclusión podemos destacar tres impactos que este cambio, en el escenario internacional, tendrá en las políticas exteriores de actores regionales importantes pero de segundo orden en las consideraciones globales; 1) La política exterior sigue siendo cálculo costo-beneficio, pero el mismo tiene mayor complejidad ya que el espacio para realizar estrategias de vinculación de cuestiones es más amplio realzando los problemas afines a la autonomía en la política internacional. Los nuevos centros de poder regional pueden restar autonomía de sus pares regionales en la consecución de sus propias políticas de poder. 2) Las políticas de plegamiento y balance se van a estructurar de manera simultánea y considerando áreas de cuestión. Esta realidad demandará a los decisores tener presente las agendas donde se es sensible y vulnerable y de los limites domésticos a la ejecución de determinadas políticas. Las influencias de actores extranjeros por la vía indirecta utilizando “proxis” sociales como las ONG´s para sus propios fines es una realidad actual que se incrementará en los próximos años. Por último, el surgimiento de una diplomacia de redes comienza a ser central en las estrategias de los Estados centrales, Por lo tanto el manejo de contactos en distintos sectores en un mundo transversal será considerado un recurso material necesario en la articulación del interés nacional.

Referencias: 1 Xu, Jian: “Peaceful Rise: China Strategic Options”, International Studies, CNKI Journal, 2004 2 Brasil ha ampliado sus lazos con al África de origen lusitano, China ha incrementado sus negocios con África y con América latina. Rusia ha repotenciado su presencia en América Latina, en África y en Medio Oriente. India en el Sudeste Asiático, África y el Medio Oriente.

3 Oppenhaimer, Andrés: “¿Armas Nucleares en América Latina?, El Comercio, Perú, 20 de Octubre de 2009, http://elcomercio.pe/impresa/notas/armas-nucleares-america-latina/20091020/357347, visitado el 5 de mayo de 2010.

4 The economist: “The BRICs: The trillon dollar club”, April 17th ,2010 5 Para conocer más sobre la incidencia de los “Estados Pivot” se recomienda leer Kennedy, Paul & Chase, Robert & Hill, Emily: “La Estrategia internacional de EE.UU.: Los Estados Pivot”; Huntington, Samuel: “The Lonely Superpower”, Foreign Affairs vol.78 Nro.2, March – April, 1999.

6 The Economist: “The New Colonialist”, March, 13 2008.

7 Cox, Robert: “Beyond empire and Terror: Critical Reflections on the Political Economy of World Order”, University of Sheffield, Political Economy Research Centre, Public Lecture, November 2003.

8 Por Movilidad Social se entiende la emulación de conductas, valores y prácticas del grupo social al que aspiran participar, logrando su aceptación. Por Competencia Social, se entienden las políticas orientadas a desplazar o reemplazar al grupo socialmente dominante, y por creatividad Social se entiende la búsqueda de prestigio en otras áreas y agendas. Larson Welch, Debora & Shevchenko, Alexei: “Status Seeker: Chinese, and Russian Responses to US Supremacy”, International Security, Vol.34 Nro.4, Spring 2010.

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¿Es hora de los movimientos sociales?

Arturo Fernández Doctor en ciencia política (Universidad de Lovaina). Investigador Principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).

Profesor titular consulto de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Se desempeñó como presidente de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) de la que actualmente integra su Comisión Directiva.

Las manifestaciones políticas de los conflictos que atraviesan las sociedades latinoamericanas son, en muchos casos, la expresión de conflictos socio-económicos antiguos, complejos y difíciles de solucionar. Históricamente los Partidos Políticos no han podido canalizarlos durante el siglo pasado, lo cual condujo a experiencias militaristas autoritarias, lo cual fue una de las causas fundamentales del subdesarrollo de la región, caracterizado sobre todo por la excesiva concentración del poder económico y la desintegración social.

El siglo XXI se inicia con la emergencia de sociedades civiles fortalecidas por la presencia de Movimientos Sociales del más diverso signo; ello ha dado lugar a transformaciones impensables hace pocos años. Un ejemplo extraordinario es la reciente evolución de Bolivia a partir de la acción de un nuevo movimiento sindical, representativo de sectores de trabajadores cocaleros marginalizados, el cual logró restaurar un sistema de partidos políticos desprestigiado por su ineficacia e ineficiencia y se propuso la tarea de refundar el Estado, transformándolo en expresión de la diversidad de naciones y etnias que constituyen ese país. No menos notable es el éxito del Partido de los Trabajadores brasileño, el primer partido obrero surgido de

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una sociedad civil latinoamericana que alcanzó el gobierno a través del sindicalista Lula, quien lleva casi ocho años ejerciendo la Presidencia; la fuerza del nuevo sindicalismo paulista de los años setenta hizo posible la constitución del PT que puede ganar su tercera elección presidencial en octubre próximo. En el reciente episodio argentino de la adopción del matrimonio igualitario, ella fue impulsada por un encendido debate entre movimientos sociales adversos y pacíficos, el cual sirvió para inclinar el voto de diputados y senadores no-oficialistas como lo reconocieron en sus notables discursos los senadores Rubén Giustiniani (socialista) y Ernesto Sanz (radical), al momento de justificar su apoyo a la histórica incorporación de la minoría homosexual a una simbólica pero avanzada plenitud de derechos. También en Venezuela, Paraguay y Ecuador se están produciendo transformaciones sociales más o menos traumáticas y no aceptadas por sus grupos sociales, económicos e ideológicos dominantes.

Cabe subrayar que en siete de los diez países latinoamericanos de América del Sur (las excepciones son, hasta cierto punto, Uruguay, Chile y Brasil) la consolidación de las democracias depende de la vitalidad de sus movimientos sociales, dada la crisis de credibilidad en sus instituciones políticas; nuevos Partidos deben emerger en ellos, dado el desgaste de los antiguos. Esta crisis es, en menor medida, un fenómeno mundial que abarca también a una buena cantidad de Estados desarrollados que poseen democracias “estables ¿Es éste el momento histórico de mayor protagonismo de los ciudadanos postergados que se organizan para obtener reivindicaciones específicas? En cierto modo la respuesta debe ser afirmativa y ella abarca un porcentaje de seres humanos cada vez más numeroso.

La multiplicación de Organizaciones No Gubernamentales demuestra la validez de dicha respuesta positiva. Por ello cabe afirmar la importancia práctica del rol de los Movimientos Sociales como protagonistas de cambios parciales en diversas sociedades, así como la necesidad de estudiar su acción colec-

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tiva desde la Ciencia Política. También cabe reflexionar sobre sus alcances y sus límites a partir de cuatro experiencias históricas para nada exhaustivas: 1. El sindicalismo fue y sigue siendo el más organizado y numeroso movimiento social de proyección universal. Sin embargo su acción transformadora no pudo alcanzar objetivos significativos hasta que surgieron Partidos Políticos ligados a las organizaciones sindicales.

En ningún momento histórico, y menos en la situación actual de la relación Capital-Trabajo, los sindicatos lograron defender los legítimos derechos de los trabajadores sin una fuerza política que sostuviese sus demandas y sin alianzas con otros sectores que les asegurasen legitimidad social y mayorías legislativas para imponer el Derecho del Trabajo, proyectivo del sector que vende su fuerza de trabajo 2. El feminismo no fue en ningún país una gran organización social; sin embargo, logró la incorporación creciente de la mujer al trabajo y a la vida política a través de profundas modificaciones de su rol tradicional; ellas fueron posibles gracias a los avances en materia de métodos anti-conceptivos y a la ruptura de tabúes mágico-religiosos y la consiguiente liberalización de las costumbres. Sobre todo en las sociedades occidentales ese gran cambio fue gradualmente incorporado en la legislación gracias a su adopción por el poder político y la sociedad patriarcal se está extinguiendo, aun en países capitalistas donde la dominación social no es ajena a la existencia de la familia tradicional.

Todo esto es aplicable a otras “minorías” tanto sexuales como étnicas 3. Los movimientos de derechos humanos luchan por instaurar Estados de Derecho y por sancionar los crímenes de lesa humanidad imprescriptibles, a través de normas e instituciones internacionales. Sin embargo los Estados más poderosos se niegan a aceptar este tipo de jurisdicciones, invocando el principio de su soberanía. Sectores de políticos y juristas nostálgicos de proyectos estatalistas autoritarios tratan de impedir cualquier cambio en los procedimientos de enjuiciamiento de los

criminales de guerra. Es impensable un ordenamiento jurídico que acepte una Corte de Justicia supra-nacional sin la necesaria limitación de las potestades del antiguos Estados-“Nación”, lo cual deriva de una decisión estrictamente política que no puede arrancar ningún movimiento social por sí mismo 4. Lo mismo podría decirse del movimiento ecologista y su lucha por detener el letal deterioro ambiental; sus insuficientes éxitos van acompañados de su creciente proyección política a través de Partidos Verdes y/o el desarrollo de una “agenda verde” en los programas de los Partidos que llegan a los gobiernos Sería parcial el panorama de los Movimientos Sociales si se afirmase que todos ellos son progresistas y críticos del orden social establecido, tal como los que acabamos de enumerar; no es así tanto en los países desarrollados como en los periféricos. La existencia de sectas y tendencias religiosas espiritualistas y enajenantes, la de liderazgos conservadores y reaccionarios que seducen grandes contingentes juveniles y la de organizaciones xenófobas numerosas son fenómenos sociales que agrupan a veces más personas que aquellos movimientos que luchan por la libertad y la justicia social. Sólo en la terminología sociológica cabría quitarles la denominación de Movimientos Sociales a las organizaciones conservadoras, dada la tradición creada por Alain Touraine y continuada por una vasta bibliografía.

Sobre todo, no es posible imaginar el mantenimiento de las desigualdades económicas y políticas escandalosas que existen en el mundo actual sin grupos sociales que se movilizan para justificarlas y sostenerlas Sin embargo, el mayor matiz que cabe desarrollar es que sin la existencia de partidos políticos organizados y representativos de los propios movimientos sociales de cualquier tipo, estos no podrían alcanzar sus objetivos de reforma (o de conservación). Más aun, una sociedad civil extremadamente pujante donde no exista la mediación política corre el peligro de disolverse. Con ello no se quiere restar importancia a “lo social” sino subrayar la primacía de lo

político, sobre todo en las sociedades de clases que ha generado el capitalismo Las potencialidades democratizadoras de los Movimientos Sociales son significativas, siempre y cuando existan partidos e instituciones políticas sólidos que puedan encauzar y ordenar sus demandas. Movimientos Sociales huérfanos de Partidos Políticos que los representen, verán habitualmente frustradas las aspiraciones de sus miembros; y Movimientos Sociales hostiles a la representación política contribuirán a la dislocación de sus sociedades. Esto es particularmente cierto en el caso de movimientos reformadores en el seno de sociedades tan injustas como las latinoamericanas. Son habituales las expresiones del odio social de los sectores más concentrados de poder en cualquier país de la región donde se intenten modestos cambios; históricamente esos grupos opresivos los rechazaron y los siguen rechazando de plano, tal como los que intentara el Presidente Zelaya de Honduras a partir de 2007.

En este país apareció dos años después la figura del golpe militar correctivo sin necesidad de un dictador militar para “restablecer el orden”,lo cual amenaza al resto de los ensayos transformadores de América Latina.

Numerosos intentos de transformaciones sociales de la región, encarnados por los nacionalismos populares del siglo XX, fracasaron o se diluyeron por la acción represiva feroz de las clases dominantes latinoamericanas pero también por una falta de articulación exitosa entre los movimientos sociales que los protagonizaron y sus respectivas expresiones políticas. Muchos de esos fenómenos socio-políticos gobernaron y fueron derrocados o ni siquiera llegaron a gobernar. Algunos subsisten modificados y la mitad desapareció de la escena política sin haber cumplido sus objetivos. Es tema de investigación y de reflexión política si los intentos reformadores actuales podrán lograr la mencionada articulación, realizar reformas sociales indispensables y así superar el drama del subdesarrollo y sus perversos efectos.

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Los dilemas de la creación de la Policía Metropolitana en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Lisandro Gómez y Sergio Caplan Licenciados en gobierno y relaciones internacionales e investigadores de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE).

Si bien la reforma constitucional de 1994 y la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires parecieron haber terminado con una historia en la que los presidentes decidían prácticamente sobre todas las políticas públicas de la Ciudad; esto no se tradujo en la realidad ya que el Estado Nacional no sólo no cedió todas las facultades que disponía para manejar la Capital, sino que se guardó para sí aquellas que conllevaban una mayor injerencia. Ejemplos de esta situación serían: transporte, administración del puerto de Buenos Aires, justicia, seguridad pública, entre otros, siendo varios de ellos contenidos por la famosa “Ley Cafiero”, la cual operó claramente como una ley “cerrojo” frente a la autonomía porteña.

El particular estatus jurídico “híbrido” de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) ha llevado a que cualquier clase de política pública que choque con los intereses de los distintos gobiernos nacionales sean de difícil o nula aplicación. Es por ello que, dentro de esta lógica, proponemos en este artículo abordar de manera “indirecta” uno de los temas más preocupantes para los porteños, y para la ciudadanía argentina en general: La inseguridad, y más precisamente, en la forma que tiene el Estado para actuar sobre ella, las políticas (policies) de seguridad pública.

Decíamos que nuestra forma de encarar el tema es “indirecta”, ya que si bien sostenemos que la seguridad pública es una política que un Estado emana para resolver una determinada problemática (es decir una cuestión “socialmente problematizada” que está en su agenda, en este caso la inseguridad), nos focalizaremos en una política pública concreta: la creación de la Policía Metropolitana por parte del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Si bien la nueva policía puede ser concebida como una respuesta de la Ciudad de Buenos Aires al fenómeno de la inseguridad, ninguna de las cuestiones debe comprenderse en un sentido “res-

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tringido”. Es decir, ni la inseguridad se agota en el delito común -“delito urbano” como lo denomina Ciafardini (2006) para hacer referencia al crimen con poca o nula organización- ni la seguridad pública puede circunscribirse a la “cuestión policial”; ambos son cuestiones sumamente complejas y con múltiples aristas.

Retomando la cuestión sobre la particular situación de la Ciudad de Buenos Aires es que podemos ver que, durante mucho tiempo, el manejo de la seguridad pública y de la policía por parte del gobierno de la Ciudad se hizo imposible, dado que la Ley Cafiero estableció que el Estado Nacional, a través de la Policía Federal Argentina (PFA), seguiría siendo el encargado de las cuestiones de seguridad pública en la jurisdicción de la CABA. Es probable que el dilatamiento del debate acerca de si la ciudad debía tener o no su propia policía, se haya dado por la negativa de los distintos gobiernos nacionales a discutir la cesión en parte por temas financieros y en parte por los procesos de crisis institucional de 2001-2002 a nivel nacional y durante 2005-2006 en la propia Ciudad -producto del juicio político y la posterior destitución de Jefe de Gobierno, Aníbal Ibarra, por su responsabilidad en la “tragedia de Cromañón”-.

Claramente, la “reapertura” de las negociaciones debía venir de la mano de quien tenía la llave para abrir el candado impuesto por la Ley Cafiero, es decir, el Estado Nacional. Sin embargo, sería válido preguntarnos por qué el gobierno federal de turno se vería tentado de beneficiar al gobernante de uno de los distritos con más proyección, influencia y peso, en un tema tan problemático para la ciudadanía como es la inseguridad. Es probable que, dentro de la lógica que planteábamos, la cuestión (issue) se haya incorporado a la agenda tanto del Gobierno Nacional como del porteño, con lo cual podría darse un cierto margen para el entendimiento mutuo.

No obstante, podríamos decir que el “entendimiento” entre el presidente, Néstor Kirchner, y el Jefe de Gobierno, Mauricio Macri, duró poco ya que el primero hizo valer su poder en el Congreso de la Nación (órgano en el cual el kirchnerismo disponía de una amplia mayoría en las dos cámaras). Con su accionar el Gobierno Nacional marcó los márgenes en los que el Gobierno porteño podría “moverse”, dado que si bien se reformó la “Ley Cafiero”, no hubo ni traspaso de la policía ni sesión de fondos a la Ciudad como pedían los legisladores afines al

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macrismo (podríamos decir que aquí también reside uno de los argumentos del kirchnerismo para trasladar la discusión al seno del Congreso, ya que la mayoría de los legisladores del interior no estaban dispuestos a financiar la policía de los porteños).

ración por parte de la Federal? ¿Permitirá el Gobierno Nacional un avance de la Metropolitana en términos de poder específico sobre la Ciudad? Las respuestas se podrán encontrar en las decisiones políticas que se tomen desde ambos niveles de gobierno.

Ahora bien, el Gobierno de la Ciudad rápidamente intentó esquivar la derrota al optar por la alternativa de crear una policía nueva, y un nuevo debate legislativo se dio pero esta vez en el ámbito de la Ciudad, es decir en la Legislatura porteña, donde aquí el macrismo supo aprovechar su mayor representación para sancionar las leyes que permitieron crear la Policía Metropolitana.

Tercer dilema: ¿Modelo tradicional de policía o una policía más acorde a la democracia?

Hecha esta breve, pero necesaria reseña sobre el contexto en el que “nace” la Policía Metropolitana es que podemos entrar “de lleno” en los dilemas a los que se enfrenta el Gobierno de la CABA al crear una nueva fuerza policial. Si bien en este trabajo se plantean tres cuestiones, sería válido plantear algunas más: la imposibilidad de la CABA de ejercer plenamente su autonomía, a partir de una implementación de políticas públicas sin que el Estado Nacional interfiera; o la difícil coordinación en los sistemas de gobierno en niveles múltiples; entre otros. Sin embargo consideramos que nuestros tres “dilemas” son los que más se centran en políticas de seguridad pública.

Primer dilema: ¿Concepción sesgada o amplia del fenómeno de la inseguridad?

Habría que plantearse si la capacidad del Gobierno de la Ciudad para crear una nueva fuerza policial es suficiente como para combatir el flagelo de la inseguridad. Claramente, el manejo de la policía por parte del gobierno local es una condición necesaria, pero no suficiente. Como planteamos más arriba, las políticas de seguridad pública no se agotan en la “cuestión policial”. Éstas deben estar acompañadas de una capacidad de gestión a nivel judicial y en el sistema penitenciario, sin mencionar las demás políticas sociales que deben ser ejecutadas a la hora de enfrentarse a la inseguridad.

Segundo Dilema: ¿Aislamiento o cooperación?

Al momento de escribir estas líneas, la Policía Metropolitana aún carece un margen de actuación considerable en Buenos Aires. Al ser una nueva fuerza policial, no cuenta con las capacidades materiales ni humanas suficientes como para cubrir todo la jurisdicción porteña, además de tener poder de actuación solo para combatir algunas pocas contravenciones. Hasta el momento, por ejemplo, en caso de que algún agente de la Policía Metropolitana sea testigo de un delito grave, sólo puede intervenir hasta dar aviso a la Policía Federal.

La policía porteña, al no haber contado con el traspaso de fondos ni de recursos humanos desde el Gobierno Nacional, se ve obligada a comenzar sus gestiones lentamente, debiendo cooperar con las demás fuerzas policiales con jurisdicción en el territorio de la ciudad, como la Policía Federal o, en menor medida, con la Prefectura Naval –ésta última en la zona de Puerto Madero-. ¿Conviene al Gobierno porteño seguir pidiendo ayuda y colabo-

En este punto nos centramos en lo que Marcelo Saín (2004; 2008) ha dado en llamar “el modelo tradicional de policía”. La Policía Metropolitana ha sido acusada de conservar los lineamientos tradicionales en cuanto a la policialización de la seguridad pública y la autonomía que han tenido históricamente las instituciones policiales para decidir sobre sí mismas. Es fundamental para las cuestiones de seguridad pública en general, y para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en particular, que se logre un eficaz gobierno civil de las cuestiones de seguridad basándose en formas más democráticas y con un primordial respeto por los Derechos Humanos.

Ahora bien, sería importante remarcar los conflictos políticoinstitucionales que ha atravesado la Policía Metropolitana desde el momento de su creación. Desde la designación de Jorge “Fino” Palacios y de Osvaldo Chamorro al frente de la nueva fuerza, hasta la cuestión de las escuchas ilegales -por las cuales el Jefe de Gobierno Porteño, Mauricio Macri ha sido recientemente procesado-, pasando también por el debate acerca de las Armas Taser X-26, entre otros, la suerte de la nueva fuerza policial se vio constantemente amenazada. No es menor el tratamiento que le han dado los diferentes medios de comunicación al tema y la influencia que esto genera en la concepción que tiene la sociedad civil sobre la nueva institución que debería estar enfocada en resolver las cuestiones básicas de uno de los problemas más preocupantes de la Ciudad.

Podemos afirmar que es un buen comienzo para la consolidación de la autonomía de la ciudad haber logrado hacerse cargo de una parte esencial del gobierno, como es la seguridad pública. Sin embargo, se debe avanzar en el resto de las políticas de seguridad que deben acompañar a la Metropolitana para establecer un enfoque más amplio de la cuestión de la inseguridad. Asimismo, la creación de doctrinas y estructuras de las fuerzas policiales debería ser más acorde a lo requerido por los regímenes democráticos, apostando por una justicia más eficaz, garantizando la libertad de las personas y los derechos humanos.

Referencias bibliográficas.

- Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) (2009) Consideraciones del CELS al proyecto de ley sobre seguridad pública de la Ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires (disponible en http://www.cels.org.ar/common/documentos/policia_caba.pdf ) - Ciafardini, Mariano (2006) Delito urbano en la Argentina., Ariel, Bs As. - Kessler, Gabriel (2009) El sentimiento de inseguridad. Sociología del temor al delito. Siglo XXI editores, Buenos Aires.

- Sain, Marcelo (2002) Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina., Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.

- Sain, Marcelo (2008) El Leviatán azul: policía y política en la Argentina.

Siglo XXI editores, Buenos Aires.

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PROBLEMÁTICAS ACTUALES DE LA POLÍTICA PENITENCIARIA Mariana Sheehan Licenciada en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires (UBA), integrante del Observatorio de Cárceles de la Procuración Penitenciaria de la Nación y es asesora en materia de Derechos Humanos de la Diputada María Luisa Storani.

El propósito de este trabajo es investigar y analizar la institución denominada cárcel y el proceso de ejecución de la pena, preguntando si realmente se cumple con las funciones manifiestas de rehabilitar, reeducar y resocializar. Como expresa la Constitución Nacional en su artículo número 18: “… Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquélla exija, hará responsable al juez que la autorice.”

Asimismo la legislación y reglamentaciones (ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad del año 1996 y el Reglamento General de Procesados del mismo año), representan claramente la reafirmación de una “pena útil” y por consiguiente el ideal resocializador, que en la realidad carcelaria argentina no se sostiene ni se defiende en cuanto al presente y tampoco como alternativa para un futuro aunque no sea tan lejano.

Esta realidad ineludible ha sido profundizada por la caída del modelo de estado de bienestar a partir de la década del ’70. Es bien categórico, en este sentido, lo que sostiene Pavarini, “ Los circuitos o segmentos estrictamente carcelarios están ya definitivamente liberados de cualquier preocupación correccional, y la misma retórica especial preventiva ha sido abandonada por las agencias oficiales; cada vez más las jurisprudencia – también la constitucional- re-utiliza con mala voluntad la

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argumentación del fin de reeducativo o socializador de la pena, prefiriendo para el caso fundamentar las sentencias en clave de defensa social, de incapacidad, etc. La misma administración penitenciaria revela un evidente disgusto frente a las prácticas de tratamiento, anteponiendo siempre, unas imprescindibles y privilegiadas exigencias de seguridad interna o de disciplina institucional (en el sentido del orden)”1.

Entiendo y es motivo de este trabajo, que la política penitenciaria no debe encontrarse disociada a una política de seguridad más amplia, y que ella no debe encararse como solución coyuntural, sino que debe resolverse en un marco estructural más amplio que la incluya. De otro modo, los establecimientos penitenciarios se transforman en meros depósitos temporales de criminalidad, que terminan siendo volcados nuevamente a la sociedad, generando y potenciando los mismos problemas de seguridad que originaron su exclusión.

Diagnostico actual de la realidad carcelaria.

En este apartado se hará referencia a algunos aspectos de la situación carcelaria que son especialmente problemáticos.

Se trata de situaciones comunes en la mayor parte de los establecimientos penitenciarios federales.

1. Superpoblación: El dato más relevante que se extrae de la evaluación de los establecimientos penitenciarios federales de la Capital federal y el Gran Buenos Aires, es la superpoblación como nos muestra el cuadro Nº 1 sobre el caso de la Cárcel de Devoto (U.2). Este exceso funciona como “apuntador” de la crisis carcelaria en las posibilidades de atender y/o brindar adecuada asistencia médica, de trabajar, de estudiar, etc., lo que en definitiva se traduce en una disminución en el goce de todos los derechos de los detenidos. Pero lo que es peor, es que la superpoblación genera un conflicto mayor entre los propios internos por la lucha diaria de sobrevivir en un espacio desprovisto de condiciones mínimas.

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Cuadro Nº 1 Jurisdicción

Unidad

capacidad

Población alojada

Sobrepoblación

% de sobrepoblación

SPF B.A

Unidad 2

1800

2095

295

16,5

Fuente: SISTEMA NACIONAL DE ESTADISTICAS SOBRE EJECUCION DE LA PENA –SNEEP- AÑO 2005

De la misma forma no debe inferirse que los establecimientos que – por la inexistencia de este problema- como por ejemplo en los Complejos Penitenciarios Federales I (Ezeiza) y II (Marcos Paz), la situación sea diferente en lo que respecta a la generación y planificación de planes estable y racionales con efectividad comprobable de higiene, salud, trabajo, etc.

“Tanto que el porcentaje de de los internos que trabaja en el Instituto de Detención de la Capital Federal (U.2) como el que trabaja en el Complejo Penitenciario Federal I y el Complejo Penitenciario federal II es insignificante, no superando el 20 %, contando a los que sólo realizan tareas de fajina remunerada, y el cuadro se repite en mayor o menor medida en casi todos los establecimientos”2.

Es decir, por una lado se encuentra superpoblación como excusa para justificar la falta de vacantes laborales, pero en aquellos que no se puede esgrimir ello se acude al argumento que remite a la falta de personal de seguridad necesario para el control de las diferentes actividades referidas al tratamiento, como así también a la falta de personal calificado para la realización de las mismas, como por ejemplo maestros de oficios o personal docente para las tareas educativas.

Se puede decir que la rutina diaria de la mayoría de los presos involucra inactividad por omisión o por distracción, en la que el tiempo pasa sin ninguna aplicación. Este tiempo se transforma en pasivo afectando negativamente a la persona privada de libertad. Siendo que las diferentes actividades que puede desarrollar el preso, tiende a ser una estrategia de reintegro social y no un instrumento de control.

El tiempo pasivo, determina indefectiblemente en lo que se ha denominado como proceso de prisionización que conduce al aislamiento de personal y a su vez (sin proponérselo) al aprendizaje de nuevas conductas delictivas.

2. Distribución de los internos. Separación de condenados y procesados.

Un factor primordial que incide en la situación carcelaria actual es la no diferenciación en términos de alojamientos entre los condenados y procesados. Lo es así también la gran proporción de procesados en relación de condenados que existen en el Sistema Penitenciario Federal.

En lo que concierne a la información de cantidad y proporción de personas privadas de libertad en carácter de procesadas (cuadro Nº 2), permite afirmar que la utilización del

encierro preventivo por parte de la justicia influye de manera directa en situaciones de sobrepoblación y hacinamiento y, por lo tanto, en el deterioro de las condiciones de detención y de los derechos de las personas encarceladas.

Cuadro Nº 2 Procesados

Condenados

5350

3958

Fuente: Dirección de Judicial del Servicio Penitenciario Federal. Año 2007.

Es importante resaltar que se encuentra establecida la obligación en dos instrumentos internacionales jerárquicamente constitucionalizados. En primer lugar el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, que en su artículo 10 inc. 2 a) establece que “Los procesados estarán separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y serán sometidos a un tratamiento distinto, adecuado a su condición de personas no condenadas”; en segundo lugar la Convención Americana sobre Derechos Humanos que en su art. 5 inc. 4 indica que “los procesados deben estar separados de los condenados, salvo circunstancias excepcionales, y serán sometidos a un tratamiento adecuado a su condición de personas no condenadas”.

Asimismo se establece en el art. 179 de la Ley de 24.660 que establece categóricamente “los establecimientos destinados a procesados no podrán alojar condenados”. De la misma manera las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas, señalan en su regla Nº 8 inc. b) que “los detenidos en prisión preventiva deberán ser separados de los que están cumpliendo condena”.

Por ende un sistema de clasificación coherente permitiría a los presos conocer su lugar de alojamiento y eliminaría la incertidumbre y la tensión que genera al producirse con la arbitrariedad del Servicio Penitenciario Federal. A su vez haría que los jueces no ordenen el alojamiento de los presos en determinados módulos o pabellones. Es decir, no habría ningún motivo de reproche a la administración penitenciaria en la disposición del alojamiento.

Por último debe resaltarse que, ante una mala o nula clasificación deviene imposible un diseño de actividades diarias de acuerdo con las necesidades de los internos y las que el programa de tratamiento individualizado fije para cada caso.

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3. Alimentación e higiene.

A través de los informes tanto de la Procuración Penitenciaria de la Nación como del Defensor del Pueblo de la Nación, queda expuesto que la administración penitenciaria incumple el brindar la alimentación adecuada a las necesidades. En general, la comida es calificada por los reclusos como mala e insuficiente en cantidad. Cabe decir que los internos más perjudicados por este hecho son los que no reciben visitas, ya que quedan enteramente dispuestos a la comida que brinda el servicio penitenciario. Cabe señalar lo mismo en lo que corresponde a los artículos de limpieza e higiene.Esto tiene como contrapartida que el reclu so s quien debe mantener su higiene personal, ya que esta obligación esta establecida como una de las especificaciones el art. 62 del Reglamento de Modalidades Básicas de de la Ejecución para calificar el concepto, como uno de los puntos que se pondera en los estudios criminológicos para su evolución. Se insinúa como incongruente, ya que se exige reglamentariamente aseo y corrección personal al detenido, pero no se faciliten los medios para ello.

4. Maltrato Físico Bajo la información que publican algunos de los organismos del estado, que tiene como función defender los derechos de las personas privadas de la libertad, siendo este denominado Procuración Penitenciaria de la Nación, como así también el Defensor del Pueblo de la Nación, establecen que han registrado casos de reclusos o grupos de ellos que son sometidas a golpizas. En general estos se relacionan con el personal de requisa de la administración del servicio, cuando se establecen inspecciones en cuanto a los pabellones. El empleo del monopolio de la fuerza esta prohibida en las normas tanto en los tratados internaciones como en la normas nacionales. Cabe destacar en este aspecto la Convención contra la Tortura y otros Malos Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, adoptada por la resolución de 39/46 del 10 de diciembre de 1984 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Asimismo en la normativa argentina, la Ley de ejecución en el art. 9 expresa: “la ejecución de la pena estará exenta de tratos crueles, inhumanos o degradantes. Quien ordene, realice o tolere tales excesos se hará pasible de las sanciones previstas en el Código Penal, sin prejuicio de otras que le pudieren corresponder”. Esto nos demuestra que hay una normativa formal que prohíbe el uso de la fuerza, pero simultáneamente existe diferentes prácticas institucionales que exceden dicha normativa. Es decir, hay un choque entre dos dimensiones de naturaleza distinta, por un lado la formal y por el otro lo real.

Valoraciones finales.

El presente trabajo pretende como objetivo realizar un llamado de atención sobre la extrema gravedad de la situación carcelaria presente en Argentina. Y no sólo por el estado deplorable en que se encuentran muchos establecimientos penitenciarios, sino también por los elevados índices de sobrepoblación, su evolución en los años recientes y las proyecciones de cara si no se modifican las tendencias actuales. También he puesto de manifiesto que entre las causas de dicho incremento de la población reclusa se expresan por una parte de los altos porcentajes de presos preventivos, y por otro parte, las recientes reformas legislativas dirigidas a incrementar el poder punitivo del estado. Asimismo podemos añadir el uso de desmedido

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de la cárcel que hace el Poder Judicial, sobremanera en la modalidad de encarcelamiento preventivo. Con el objetivo de evitar posibles inconvenientes que se presentarían en caso de que el imputado no compareciese en el acto de juicio o cometiese nuevos delitos durante la tramitación de la causa penal, a su vez también evitar la atención de los medios de opinión pública y de los medios de comunicación.

La Subsecretaría de Política Criminal ha puesto de manifiesto el carácter de emergencia que ha adquirido la situación carcelaria de la Argentina, debido a los elevados niveles de encarcelamiento y a las proyecciones de cara al futuro. Dada su importancia, se incluyen a continuación algunos datos relativos al Servicio Penitenciario producidos por dicha Subsecretaría.

Evolución población reclusa en el Servicio Penitenciario Federal: Año

Población reclusa

Año

Población reclusa

1984

2.355

1995

6.243

1985

2.662

1996

6.117

1986

2.838

1997

6.177

1987

3.185

1998

6.385

1988

3.830

1999

6.767

1989

4.108

2000

7.146

1990

44.473

2001

7.872

1991

4.965

2002

9.246

1992

5.067

2003

9.246

1993

5.339

2004

9.738

1994

5.467

2005

10.052

Fuente: Subsecretaría de Política Criminal. Ministerio de Justicia.

De la tabla descripta anteriormente se puede analizar que la población reclusa en el Servicio Penitenciario federal se ha multiplicado por cinco en los últimos 20 años. A su vez, la misma Subsecretaria de Política Criminal realizó una proyección según la cual se mantiene sostenidamente la tendencia que se encuentra, en el año 2034 se rozaría la cifra de 100.000 presos.

Proyección sobre el crecimiento de la población penitenciaria (SPF) 1984-2034

!

Fuente: Subsecretaría de Política Criminal. Ministerio de Justicia.

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Concluyendo se puede advertir: • La falta de una política de estado en materia penitenciaria. Se hace necesario establecer un nuevo plan de política penitenciaria, como parte de un plan Nacional de Seguridad, que cuente con un amplio consenso político.

En el marco de una política clara y estable, ejercida con responsabilidad será contribuyente necesaria para la integración articulada de todos los actores del sistema.

• La necesidad de reformulación de la estructura del Servicio Penitenciario Federal.

• Por último, la pena privativa de libertad tiene como objeto la reinserción social de la persona privada de la libertad, para lo cual el estado interviene mediante el llamado tratamiento individualizado, en el marco de la seguridad.

Creer que la criminalidad tiene su causa solamente en problemas individuales ignorando los sociales, es tan erróneo como pretender mantener un sistema carcelario incapaz de resocializar.

Notas: 1 Pavarini, M. “Fuera de los Muros de la cárcel: la dislocación de la obsesión correccional”, en Poder y control Nº 0, Barcelona, Págs. 155-173 2 Informe Anual de la Procuración Penitenciaria de la Nación, 2003-2005.

Bibliografía: • “Informe Anual 2008”, Procuración Penitenciaria de la Nación.

• “Informe Anual 2003-2005”, Procuración Penitenciaria de la Nación.

• “Voces del Encierro”, Alcira Daroqui y Otros, Ediciones Jurídicas Omar Favale, Ciudad Autónoma de Buenos Aires - agosto 2006.

• “Cárceles sanas y limpias: hacia un Nuevo régimen penitenciario”, Buenos aires: Unidos por justicia-2004.

• Informe preliminar Sistema Nacional de Estadística sobre Ejecución- Servicio Penitenciario Federal, año 2005 (fuente: wwwpolcrim.jus.gov.ar).

• Informe “Las Cárceles Argentinas”, Defensor del Pueblo de la Nación, año 2006 (fuente: www.Defensor.gov.ar) • “Comentarios a la nueva Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad”, Marcos Salt, Editores del Puerto, año 1997 Buenos Aires.

• “Fuera de los Muros de la Cárcel: la dislocación de la obsesión correccional”, Pavarini, M, en Poder y Control nº 0, Barcelona-1984.

• Página web del Servicio Penitenciario Federal: www.spf.gov.ar

ENTREVISTA

DEL OTRO LADO DEL MOSTRADOR: (CIENCIA) Lic. Martín Olmos* POLÍTICA Y GESTIÓN PÚBLICA - Al momento de incursionar en la gestión pública, ser politólogo ¿representa una ventaja o una limitación?

Representa una gran ventaja. El paradigma de separación absoluta entre política y administración ya fue totalmente superado. La administración está atravesada por la política y viceversa y en ese sentido ser politólogo brinda muchas herramientas útiles para la gestión.

rrera administrativa, y del reconocimiento por parte de la burocracia de la responsabilidad y legitimidad política de los funcionarios.

- ¿Cuáles fueron las circunstancias en las que obtuviste mayores satisfacciones y en las que, por el contrario, te llevaste alguna frustración por tu labor dentro de la gestión pública?

La mayor satisfacción es poder participar de la implementación de una política tan importante como la Asignación Universal por Hijo/a para Protección Social desde el Anses.

- Por último, una breve reflexión acerca de cómo nos encuentra este bicentenario a los argentinos y a la región…

El bicentenario nos encuentra con algunos avances muy esperanzadores y también con deudas importantes. Como avances podemos mencionar procesos democráticos más consolidados (con penosas excepciones como la situación de Honduras) y una mayor conciencia de nuestras sociedades sobre la importancia de la democracia. También la presencia de gobiernos populares que se proponen avanzar hacia mayores niveles de igualdad e inclusión social a través de un fuerte rol del Estado como regulador y promotor del desarrollo. Como deudas fundamentalmente los fuertes niveles de desigualdad que aún persisten en muchos de nuestros países.

La mayor frustración fue cuando trabajé en el 2001 como encuestador de la Dirección General de Estadísticas y Censos de la Ciudad de Buenos Aires y cuando tocabas timbre para hacer las encuestas la gente te increpaba sólo por venir de parte del Gobierno de la Ciudad.

- Política y burocracia: ¿aliados incondicionales o enemigos íntimos?

Depende de que la política y la burocracia avancen juntos en políticas de jerarquización y profesionalización de la ca-

- En una frase resumida, desempeñarse en la gestión pública significa…

Ser un servidor público

*Licenciado en ciencia política, Universidad Católica Argentina (UCA).

Master en Administración y Políticas Públicas, Universidad de San Andrés (UdeSA). Jefe Regional, en la Capital Federal de la ANSES.

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Reflexiones sobre las nuevas agendas de investigación en ciencia política.

David Altman Doctorado en Ciencia Política, Universidad de Notre Dame. Profesor Asociado & Editor de la Revista de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile (UCC)

No es casualidad que cuando leemos con atención los programas de los encuentros regionales de ciencia política que se nos presentan este año (ALACIP, AUCIP, ACCP, etc), nos encontramos con una plétora de paneles y papers que guardan relación con nuevas formas de quehacer democrático. Los clásicos temas como los partidos políticos, relaciones institucionales, sistemas electorales, están dejando espacio a trabajos sobre participación, descentralización, activismo, deliberación y semejantes.

Esto está muy bien y es muy razonable que así sea; debemos hincar el diente a fenómenos poco explorados y altamente contingentes. Sin embargo, cuando nos embarcamos en estas nuevas arenas, debemos ser particularmente cautelosos en las definiciones conceptuales y sus respectivas operacionalizaciones.

Evidentemente aun tenemos mucho camino que recorrer en términos de hallar una terminología común sobre nuestras nuevas áreas de investigación. Esto no es nuevo y difícilmente lo logremos solucionar en lo inmediato; pero es crucial para no caer en una suerte de diálogos de sordos. A modo de ejemplo: ¿qué es un movimiento social?, ¿cuáles son las diferencias entre las democracias deliberativas, representativas, directas, participativas? Cuando

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hablamos de democracia local, ¿nos estamos refiriendo a descentralización, desconcentración, desburocratización, tercerización? Parece que todo esto último está íntimamente relacionado entre sí, pero como lo sabemos; muy distintos son los municipios bolivianos que los chilenos, ni que hablar de los Consejos Comunales Zonales (CCZ) uruguayos, o cubanos.

Dentro de este punto, quizás una de las cosas que más me preocupan son ciertos axiomas normativos de los cuales partimos en nuestras agendas. Para ser franco, si raspamos bien, son más preguntas de carácter empírico que otra cosa. A simple modo de ejemplo: ¿en qué medida es buena la descentralización? ¿Cómo explicamos que muchas democracias europeas estén volviendo de este proceso descentralizador a lo nacional? Mejor dicho: ¿dónde está el punto optimo entre lo central y lo descentralizado? ¿Por qué es buena la democracia “participativa”?

Por ejemplo, es muy políticamente correcto defender tradiciones milenarias de nuestros pueblos ancestrales; lo comparto. Pero ¿es esto siempre así? ¿Y qué tal de los derechos de las minorías sexuales u otras en estos pueblos? ¿Qué

libertad tiene un gay para ser gay en el mundo aymara? ¿Y qué tal de la forma tradicional de justicia comunal? ¿Estamos dispuestos a aceptar sus penas de carácter físico? y ¿en qué queda el debido y justo proceso? Bolivia hoy está sumergida en este tipo de preguntas, y difícilmente se puedan encontrar respuestas claras en un tiempo corto. No siempre la autonomía de los pueblos originarios va de la mano de los derechos que consideramos inalienables.

Existe una clara tensión (clásica, por cierto) entre representación y participación. Una pregunta que ha surgido y que creo que debemos hacernos, es por qué las cosas “raras” y nuevas (para ponerles algún adjetivo) se dan particularmente en Bolivia, Ecuador y Venezuela y no en Costa Rica, Chile o Uruguay. Si bien es interesante preguntarse por esto, quizás es más productivo --en cuanto a la generación de teoría-- por qué en algunos lugares no se dan estas cosas.

Respecto al punto anterior, la literatura nos ofrece pistas muy interesantes; Coppedge habla de la forma y tipo de inclusión política electoral, y por supuesto la forma en que los liberales y conservadores lograron solucionar sus conflictos en el siglo XIX. Asimismo, Huber, Stephens and Stephens, hablan más de una visión neo marxista apuntando a como los productos y tipos de producción colonial formatearon los partidos en los origines. Otros, como T.H.Marshall, estudian de cómo la concatenación de concesión de dere-

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chos civiles, sociales y políticos, determinan determinadas configuraciones sociales y políticas. Esto último fue retomado por O’Donnell, pero apenas desde un punto de vista tangencial, en un artículo que publica en JLAS. Pero no debo ser malinterpretado, esto no es para establecer un determinismo histórico y para justificar el porque, por ejemplo, fuimos o somos una sociedad ganadera extensiva, nos llevo más a partidos urbanos, progresistas, con determinado tipo de redes clientelares. Simplemente es para repensar una teoría del estado latinoamericano y su democracia. Por supuesto, sin caer en parroquialimos y en “mi” caso excepcional. Sabemos que los liderazgos personales importan y mucho, las instituciones moldean (pero no determinan), y las sociedades cambian acordemente.

Otro punto que me llama la atención es la poca relevancia que se le ha dado a los nuevos estudios sobre partidos políticos. Estamos en un momento donde una suerte literatura “revisionista” de partidos políticos cuestiona el concepto de institucionalización clásico de Mainwaring y Scully. Me estoy refiriendo particularmente al último libro de Kitschelt, Hawkins, Luna, Rosas, Zechmeister, y otros trabajos más. La institucionalización: tanto en su conceptualización y su operacionalizacion tiene enormes problemas porque sus dimensiones pueden ser perfectamente ortogonales y consecuentemente el reducirla promedialmente genera enormes dificultades. La volatilidad y las raíces en la sociedad no covarían necesariamente y consecuentemente cuando las promediamos generamos un problema conceptual. ¿Qué clase de relación existe entre los partidos y los ciudadanos? ¿Vínculos programáticos, relaciones clientelares, ambos? Lo interesante viene desde las mezclas posibles en un mismo sistema de partidos, inclusive dentro de un mismo partido.

Creo también que debemos reevaluar ciertas consideraciones que las hemos tomadas como mantras: como el que

la participación cívica siempre es buena; no debemos caer en una suerte de “participacionitis” obsesiva. ¿Por qué yo debería perder tiempo en un gimnasio frío y oscuro un miércoles en la noche para decidir a qué hora me retiran la basura de mi casa? Yo no me quiero involucrar en eso… ya trabajo suficiente y pago suficientes impuestos para que el estado lo haga y lo haga bien. Inclusive pagaría aun más, si esto tuviese un impacto en la calidad de servicios. Pero si las autoridades por mí electas lo hacen mal, los castigo y no los voto nuevamente. Pero de ahí a que debería ser importante para mí, que me preocupara de eso, es otra cosa muy diferente.

Se asume un cierto impacto democratizador de los movimientos sociales y sistemáticamente se usa como sinónimos los conceptos de democracia directa, participativa, deliberativa. Por cierto, el primero y el último son evidentemente antagónicos (ya que el voto mayoritario es para los deliberativistas (Elster, Habermass, etc) un fracaso del proceso deliberativo… y sin embargo, se usan como sinónimos.

Creo profundamente en la participación, pero en la participación “en serio” (sin amedrentamientos, sin cliqués mafiosos, sin presiones sociales). Pero para que esto sea así, una de las únicas posibilidades es vía este invento maravilloso del voto secreto y universal. Entonces por democracia directa podríamos llamar aquello que se resuelva a través del voto secreto y universal, y que no forma parte del proceso de elección regular de autoridades.

Quizás una de las preguntas interesantes por hacer es por qué en determinados países existe en las constituciones unas posibilidades enormes de acción “directa” y sin embargo no se han usado salvo en los casos excepcionales (tres casos en el mundo andino -Bolivia 2006, Venezuela 2004, y quizás Colombia 1991, y Uruguay en decenas de oportunidades).

La democracia directa es un grupo muy heterogéneo de instituciones políticas y nuestros textos no se ponen de acuerdo

lo que significa cada uno. Lo que en Colombia es un plebiscito, en Ecuador es un referéndum, etc. Debemos, perdón por la insistencia, usar los mismo conceptos para poder avanzar. Por ejemplo, Ecuador es el campeón de la democracia plebiscitaria de América Latina.

Pero esto no es nuevo, para nada. Sin embargo, es interesante notar que de los 39 plebiscitos ocurridos desde 1978, solo dos fueron hechos por Correa. No hubo ni una iniciativa popular ni ningún referéndum desde el 78 a la fecha. Es decir, los ciudadanos no promovieron un voto universal y secreto en ninguna oportunidad. Siempre fueron los líderes que movilizaron desde arriba. Creo que decir que lo plebiscitario es nuevo, no se mantiene en este caso.

Más aun, “el poder constituyente del pueblo” ha sido tergiversado discursivamete por los lideres. Y aquí es lo interesante, ellos a veces pierden, como Venezuela 2007, entonces el axioma de Lijphart de que los gobiernos usarán los mecanismos de democracia directa cuando pueden controlarlos, deberá ser usado con cautela. El porcentaje de aprobación de los de arriba con los de abajo no es estadísticamente diferente (claro que aquí el peso de Uruguay es enorme).

Pero inclusive Uribe perdió mal por el mal cálculo sobre la participación.

Dentro de este mundo de la democracia directa, los “detalles” de diseño son cruciales. Por ejemplo, los quórums de participación como existen en Colombia generan problemas. Justamente porque paradójicamente llaman a campañas de desmovilización, se puede erosionar inclusive una de las columnas vertebrales de la democracia directa: el voto como medio que me garantiza igualdad con mis pares y su secreto que me garantiza que no me castigarán en caso de tener una opinión divergente; así la democracia directa tiene enormes problemas.

En fin, estos son puntos enormemente simplificados para ilustrar la necesidad de “bajar la pelota al piso” y seguir adelante, pero con cautela una agenda de investigación nueva.

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ENTREVISTA

DEL OTRO LADO DEL MOSTRADOR: (CIENCIA) Lic. Lucas H. Ghi* POLÍTICA Y GESTIÓN PÚBLICA - Al momento de incursionar en la gestión pública, ser politólogo ¿representa una ventaja o una limitación?

Siempre es mejor disponer de conocimientos, sobre todo a la hora de afrontar el desafió de conducir un gobierno municipal, dada la diversidad y complejidad de temas que se plantean cotidianamente. La carrera te ofrece una perspectiva en el análisis que muchas veces le agrega valor a las decisiones.

- ¿Cuáles fueron las circunstancias en las que obtuviste mayores satisfacciones y en las que, por el contrario, te llevaste alguna frustración por tu labor dentro de la gestión pública?

Satisfacción provoca cada objetivo alcanzado por que justifica el esfuerzo comprometido y renueva las energías para plantear nuevas metas. En tanto que lo negativo no son las frustraciones sino ser incapaz de administrar la ansiedad por la resolución de determinados asuntos que por momentos pueden ser muy nocivo.

- Política y burocracia: ¿aliados incondicionales o enemigos íntimos?

Ni aliados incondicionales ni enemigos íntimos, desde una mirada weberiana, la burocracia conducida racionalmente

sirve a todo proyecto político que gobierna. El riesgo es que se desvirtué su objeto y solo se sirva a uno mismo.

- En una frase resumida, desempeñarse en la gestión pública significa…

Desempeñarse en la gestión pública significa tener permanentemente presente, la dimensión de servicio público que la tarea supone y, en tanto esto, la ocasión de querer mejorar en lo personal, lo colectivo y lo institucional de manera sistemática.

- Por último, una breve reflexión acerca de cómo nos encuentra este bicentenario a los argentinos y a la región…

Es un momento muy interesante, producto de la emergencia de temas que conforman una agenda de debate necesaria sobre todo en materia de inclusión y equidad y fortalecimiento de nuestra democracia.

En relación con la región, también se observa un proceso de creciente integración con objetivos que trascienden a lo meramente comercial y ojalá se consolide nuestra inserción en el mundo a partir de una estrategia regional en donde el MERCOSUR y el UNASUR asumirán un rol gravitante. *Lic. en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires (UBA) Intendente del Partido de Morón, Pcia. de Buenos Aires.

Una agenda de calidad institucional para las provincias argentinas1 Fernando Straface y María Page Lic en Ciencia Política (USAL), director Ejecutivo de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) y Lic. en Ciencia Política (UBA) coordinadora del Programa de Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento)

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En este documento presentamos una síntesis de los principales hallazgos del proyecto “Indicadores de calidad institucional para las provincias argentinas”, una investigación realizada por CIPPEC durante 2009 destinada a generar una suerte de “mapa de la calidad institucional” en el nivel provincial. Esencialmente, nos propusimos dar un paso hacia la generación de información sistematizada sobre la calidad del marco institucional de las provincias con el fin de contri-

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buir con evidencia a la promoción, diseño e implementación de medidas de reforma destinadas a avanzar la agenda del buen gobierno en el nivel provincial2.

La herramienta de evaluación Los indicadores desarrollados dentro del proyecto evalúan la existencia y efectiva vigencia de determinadas normas, instituciones y mecanismos que promueven la buena gestión y la integridad pública. Para ello, la herramienta de evaluación combina indicadores de jure e indicadores de facto. El conjunto de indicadores especialmente diseñados para las provincias argentinas abarca las siguientes categorías de la calidad institucional: i) acceso a la información pública; ii) elecciones provinciales; iii) rendición de cuentas de los poderes del Estado provincial; iv) Proceso presupuestario y transferencias fiscales, y v) administración pública provincial.

La especificidad de los más de 180 indicadores utilizados ha permitido generar información útil para identificar espacios de reforma y, quizás también, para diseñar soluciones concretas para problemas puntuales.

A continuación presentamos las principales debilidades comunes a la mayoría de las provincias que pudieron identificarse a partir de la evidencia producida.

El derecho ciudadano a acceder a la información pública es todavía una cuenta pendiente en términos formales para la mitad de las provincias relevadas y, en términos de implementación, para la mayor parte de ellas. Algo más de la mitad de los casos relevados tiene alguna normativa que reconoce explícitamente el derecho de acceso a la información pública en el nivel provincial. Entre esos doce distritos, sólo ocho cuentan con una ley provincial de acceso a la información pública: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), y las provincias de Buenos Aires, Chubut, Córdoba, Jujuy, Río Negro, Santiago del Estero y Tierra del Fuego. Entre Ríos, Salta y Santa Fe cuentan con decretos que se aplican sólo al ámbito del Poder Ejecutivo y Chaco con una disposición que se aplica sólo al ámbito del Poder Legislativo Provincial.

Además, en algunas de estas provincias la legislación que reconoce el derecho de acceso a la información pública no cumple con los estándares internacionales en cuanto requiere que el solicitante fundamente el pedido de acceso.

En la práctica el derecho sólo es efectivo en Tierra del Fuego (con una evaluación muy positiva), la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la provincia de Río Negro. En el resto de las provincias, donde el derecho está legalmente reconocido, su efectividad es escasa debido a demoras excesivas, ausencia de respuesta por parte de la autoridad solicitada o interpretaciones erradas de las excepciones descriptas en la ley. Entre las provincias en las que la legislación no reconoce el derecho, la respuesta más habitual ante un pedido de acceso es el silencio por parte de la autoridad requerida (72% de los casos).

La ausencia de legislación en buena parte de los distritos y los defectos del marco legal detectados en algunos de los casos es propiciada en parte por el hecho de que en el nivel nacional no se ha sancionado todavía una ley de acceso a la información pública que obligue a todos los poderes del Estado nacional. Una ley de orden nacional que respete los estándares internacionales podría alentar a las provincias a reconocer el derecho expresamente en su marco legal y servir de referencia para que la legislación provincial respete uniformemente los requisitos mínimos para la vigencia del derecho.

La regulación del financiamiento de la política en el nivel provincial. La regulación y el control efectivo sobre el financiamiento de la política es otro desafío común a la mayoría de las provincias. Sólo en la CABA, Córdoba y Santiago del Estero la regulación sobre el financiamiento y el control patrimonial al que están sujetos los partidos que actúan en el nivel provincial es relativamente completa. En el resto de los casos la regulación de los aportes privados es insuficiente y los mecanismos de control, laxos. Además, en un número importantes de provincias los mecanismos a través de los cuales funciona el financiamiento público son imprecisos y opacos.

Los indicadores permitieron detectar que sólo en CABA, Chaco, Córdoba, Jujuy, Río Negro, Santa Fe, Santiago del Estero y Tierra del Fuego la ley establece los coeficientes para la asignación de los recursos del Fondo Partidario Permanente entre los partidos. En el resto de los distritos la ley deja la distribución de estos recursos librada a la discrecionalidad de la autoridad de aplicación que, en general, es el Ministerio de Gobierno o similar.

La regulación del financiamiento privado también presenta importantes falencias. La legislación es muy similar en todos los distritos: se establecen restricciones generales a los aportes que los individuos y las empresas pueden hacer a los partidos políticos. Sin embargo, solamente en la CABA, Córdoba y Santiago del Estero la ley fija montos máximos para los aportes privados. Algo similar ocurre con los gastos que los partidos pueden realizar: sólo la CABA, Córdoba, Mendoza, Río Negro y Santiago del Estero fijan por ley montos máximos.

Por otro lado, el régimen de control patrimonial al que están sujetos los partidos políticos suele ser muy laxo: sólo los regímenes vigentes en la CABA, Córdoba, Mendoza y Santiago del Estero (18% de los casos estudiados) requieren que la información que presentan los partidos sea auditada. Además, en todos los casos el control sobre los gastos de campaña es ex post.

La evidencia también indica que la poca legislación que existe en la materia no se encuentra debidamente implementada, que en muchas provincias lo partidos no suelen presentar la información contable que la ley les exige y que en varios casos no se aplican las sanciones correspondientes. Por último, en gran cantidad de provincias los informantes clave han reportado el

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uso sistemático de la publicidad oficial con fines proselitistas.

Salvaguardas contra la corrupción en el Estado provincial.

Los indicadores han permitido detectar que la legislación que regula el conflicto de interés en las provincias es incompleta, y está dispersa. Sólo cinco provincias tienen una ley de ética pública o similar.

En todas las provincias los funcionarios del Poder Ejecutivo y los legisladores deben presentar declaraciones juradas, pero en ningún caso la ley exige que éstas sean auditadas. En 10 casos sobre los 22 analizados no hay regulación sobre obsequios y cortesías que obligue a funcionarios del Ejecutivo y a los legisladores. Sólo en cinco provincias la ley establece un período de carencia durante el cual quienes ocuparon cargos electivos no pueden emplearse en el sector privado en temas relacionados con la función pública que cumplían.

En general, las normas están dispersas, presentan vacíos y no hay mecanismos para el control ni agencia alguna encargada de monitorear el cumplimiento de estas normas. Como no existen de derecho ni de hecho mecanismos de control del cumplimiento de esta normativa, éste depende exclusivamente de la buena voluntad y la integridad de los funcionarios públicos.

La calidad del proceso presupuestario. Los indicadores permitieron detectar que la baja calidad del proceso presupuestario es un mal común a prácticamente todas las provincias. Se observa, en general, una preponderancia del Ejecutivo en todo el proceso y una actitud pasiva por parte del Legislativo. En la mayoría de las provincias el Legislativo se limita a aprobar el Proyecto de Presupuesto remitido por el Ejecutivo sin introducir cambios que tengan relevancia en términos de políticas.

Además, en más de la mitad de las provincias el Poder Ejecutivo puede modificar el Presupuesto durante la ejecución sin necesidad de obtener la aprobación del Legislativo. Por otro lado, aunque todas las Constituciones provinciales asignan al Legislativo la atribución de aprobar o rechazar la cuenta de inversión del ejercicio vencido, en la mayoría de los casos este control ex post no se cumple en la práctica. Por último, en dos de cada tres casos relevados, el Poder Legislativo no cuenta con capacidades técnicas para tratar el proyecto de presupuesto y realizar el control de la ejecución.

En cuanto al acceso ciudadano a la información presupuestaria, la mayoría de las provincias publica información presupuestaria detallada. Lo más habitual es que se publique la Ley de Presupuesto y sus planillas anexas, aunque en algunas provincias esto no ocurre, pero en ningún caso se publica una descripción de los programas que permita al ciudadano entender en qué se gastan las distintas partidas. Son pocas las provincias que publican información actualizada sobre la ejecución del Presupuesto. En general es muy bajo el cumplimiento del artículo 7 de la Ley de Responsabilidad Fiscal (Transparencia Presupuestaria).

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El servicio civil provincial. De acuerdo con la información relevada, profesionalizar el servicio civil es uno de los grandes retos comunes que afrontan las provincias para fortalecer la capacidad de gestión. Además, una administración pública profesional y libre de interferencias políticas es una precondición para el éxito de otras reformas también fundamentales, porque es el instrumento con el que deben operarse los cambios.

Se ha encontrado que más de la mitad de las provincias no cuenta con legislación que establezca mecanismos tendientes a prevenir las interferencias políticas en el manejo de la administración pública provincial y establecer una carrera administrativa basada en la igualdad de oportunidades, el mérito y el desempeño. Además, en la mayoría de los distritos conviven múltiples regímenes y formas de contratación.

Incluso, en dos casos (Corrientes y La Pampa), la legislación provincial fomenta activamente el nepotismo contemplando situaciones en las que el empleo en la administración pública provincial podría transformarse en “hereditario”.

Por otro lado, aún donde sí existe un marco regulatorio medianamente adecuado, el manejo del servicio civil provincial sufre fuertes interferencias políticas, los concursos están suspendidos, no hay evaluaciones de desempeño, y en las designaciones y promociones priman las pertenencias partidarias, los lazos clientelares y las relaciones personales por sobre las capacidades, el mérito y el desempeño.

Todas las provincias enfrentan el desafío de crear un sistema integrado de recursos humanos para la administración pública provincial; una carrera administrativa basada en el mérito, la capacitación y el desempeño; y jerarquizar los puestos de planta permanente que participan en la generación de alternativas, la ejecución y el control de las políticas.

Conclusiones La herramienta utilizada en esta primera evaluación es, como todo primer modelo, todavía muy perfectible y no puede más que brindar sólo una aproximación a alguno de los múltiples aspectos contenidos en la abarcadora y difusa noción de calidad institucional. Sin embargo, los hallazgos presentados más arriba constituyen en su conjunto el negativo de una agenda pendiente de fortalecimiento institucional que, con matices, hoy enfrenta la mayoría de las provincias argentinas.

Notas: 1 Este artículo presenta fragmentos de las conclusiones de Straface y Page, “Un mapa de la calidad institucional en las provincias argentinas”, Documento de Trabajo, CIPPEC, 2010. (mimeo) 2 El proyecto se inscribió dentro de la iniciativa “Evaluaciones Sub-nacionales de Buen Gobierno”, que tuvo lugar simultáneamente en la Argentina, Perú y Ecuador, y estuvo destinada a generar y poner a prueba un conjunto de indicadores que permitieran evaluar algunos aspectos fundamentales de la institucionalidad en el nivel subnacional de gobierno en Sudamérica. En la Argentina el proyecto fue liderado por CIPPEC con la asistencia técnica de Global Integrity (un think tank internacional).

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Tema: La aprobación de la reelección indefinida de cargos de elección popular despeja el camino a la candidatura de Chávez para 2012 y le otorga mayor margen para seguir impulsando su vago, contradictorio y divisivo proyecto socialista.

A LA SEGUNDA VA LA VENCIDA: ¿CHÁVEZ RUMBO A 2021?* Manuel Hidalgo Universidad Carlos III de Madrid

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Resumen: Al segundo intento Hugo Chávez consiguió por una cómoda mayoría que los venezolanos ratificaran una enmienda constitucional que le posibilita postularse en 2012. Desde su reelección en 2006, el presidente había intentado modificar la Constitución, que sólo permitía dos mandatos presidenciales consecutivos. En la primera ocasión, los ciudadanos rechazaron, por un estrecho margen, una reforma nucleada en torno a la reelección presidencial indefinida (diciembre de 2007). A finales de 2008, Chávez se convenció de la necesidad de volver con rapidez sobre el tema debido a dos factores. En primer lugar, aunque el chavismo ganó las elecciones regionales y locales, la oposición avanzó significativamente.

A ello se unió un previsible empeoramiento de la situación económica ante la brusca caída de los precios del petróleo.

En esta oportunidad decidió extender la opción de la reelección a todos los cargos de elección popular. Aunque hay serias dudas sobre la constitucionalidad de la propuesta, el triunfo del “Sí” evidencia los grandes apoyos que sigue concitando su liderazgo así como su capacidad organizativa y de movilización diez años después de acceder al poder. También pone de manifiesto la extremada dependencia del oficialismo del uso y abuso de los recursos del Estado en un contexto en el que no existe la separación de poderes y en el que se han degradado mucho los procedimientos electorales. La victoria fortalece al presidente y amplia las perspectivas temporales de su confuso proyecto socialista. Ahora bien, el líder de la revolución tiene por delante el reto de la eficacia en un contexto signado por la disminución del ingreso petrolero, las restricciones fiscales y el deterioro socioeconómico.

Análisis Antecedentes En Venezuela, el tema de la reelección presidencial indefinida cobró importancia durante la campaña electoral de 2006.

Antes de sancionarse la reciente enmienda, la Constitución sólo permitía una reelección inmediata. De ahí que el previsible triunfo de Hugo Chávez en las elecciones presidenciales de dicho año planteara muchas dudas e incertidumbres sobre la suerte del proyecto chavista a medio plazo, ya que el presidente no podía concurrir a las elecciones de 2012.

Consciente de ello, no escondió su intención de convocar un referéndum a principios de 2010 para que los venezolanos se pronunciaran sobre su continuidad y la posibilidad de que pudiera reelegirse para un nuevo período. Incluso, a comienzos de 2006, había amenazado con proponer un referéndum en caso de que la oposición, imitando el comportamiento seguido en las elecciones parlamentarias de 2005, boicoteara los comicios presidenciales, lo que finalmente no sucedió.

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Después de su amplia victoria en las elecciones presidenciales —62,84% frente al 36,90% del candidato opositor— se dedicó a impulsar una reforma constitucional que, aunque proponía ciertos cambios radicales, tenía como eje fundamental la reelección presidencial indefinida.

Por un estrecho margen, los electores la rechazaron en 2007.

La derrota de la propuesta presidencial se debió básicamente a que muchos de los ciudadanos que le habían apoyado un año antes, en esta ocasión se quedaron en casa por razones diversas: no entender algunos de los cambios propuestos, no desear establecer el socialismo, rechazar la reelección o estar descontentos con la gestión chavista. Mientras la alianza chavista acudió dividida a la consulta, debido a diferencias internas en el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) y entre éste y otras fuerzas que respaldan al presidente, los grupos opositores supieron aglutinarse y desplegar una campaña eficaz en la que el movimiento estudiantil afín jugó un papel destacado1.

Después de la primera derrota del chavismo tras una década en el poder, se abrió un compás de espera, sobre éste y otros asuntos, debido a la celebración de elecciones regionales y locales en noviembre de 2008. Pocos días después de su realización, el presidente volvió a colocar con celeridad la cuestión de la reelección presidencial indefinida en el centro de la agenda política. Al menos dos factores deben tenerse en cuenta.

Primero, el PSUV reafirmó su supremacía político-electoral (obtuvo el 53% de los votos, consiguiendo 17 gobernaciones de 22 en juego y 264 de 326 alcaldías en disputa). No obstante, la alianza opositora logró unos buenos resultados: ganó en cinco de los siete estados más poblados e importantes política y económicamente (Miranda, Carabobo, Nueva Esparta, Zulia y Táchira). Además, se hizo con el control de Maracaibo (la segunda ciudad más grande), la Alcaldía Mayor de Caracas, y retuvo tres de las alcaldías (de cinco) que componen la capital a las que sumó una cuarta, Sucre, municipio que contiene el barrio más grande de América Latina.

La oposición penetró en zonas populares que le parecían vedadas hasta fechas recientes. Sus victorias adquirían mayor significado político y simbólico al ser derrotados tres de los candidatos más representativos del chavismo (Diosdado Cabello, Aristóbulo Istúriz y Jessie Chacón). Los avances se realizaron en un contexto poco propicio ante el descarado ventajismo y desproporción de recursos a favor del oficialismo. En segundo lugar, se esperaba una situación económica delicada en 2009 debido a la abrupta caída de los precios del petróleo en otoño de 2008, por la crisis económica internacional. De ahí que Chávez se apresurara, al celebrarse en 2010 unas importantes elecciones legislativas. En suma, cuanto más se postergara el asunto, menos probabilidades tenía de lograr que los votantes respaldaran su propuesta. Aún así, la apuesta era arriesgada porque la opinión pública no le era favorable al respecto.

Procedimiento y aprobación de la enmienda constitucional Se utilizó el procedimiento de enmienda dada la imposibilidad de recurrir a una reforma constitucional. Los electores habían rechazado una en 2007 y, según la Constitución (artículo 345), no podía presentarse una nueva en el mismo período legislativo a la Asamblea Nacional (AN). Una lectura excesivamente literal de la Carta Magna, pareciera que no acorde con su espíritu, llevó a los chavistas a defender que la enmienda no alteraba la estructura fundamental del Estado ni entraba en contradicción con lo dispuesto para la reforma, al ser procedimientos diferentes. Tampoco cerraban la puerta a presentar la enmienda tantas veces como quisieran, al no prohibirlo el texto constitucional. Por otro lado, aunque algunas críticas enfatizaban que la enmienda era contraria al gobierno alternativo —uno de los principios fundamentales constitucionales—, el oficialismo argumentaba que la reelección indefinida no lo impedía: los ciudadanos decidirían en las urnas quienes querían que fuesen sus representantes. Si bien la propuesta en sí no era antidemocrática, hay serias dudas sobre su constitucionalidad. Y como se ha puesto de manifiesto en otros países latinoamericanos, la reelección indefinida dificulta los cambios en el poder.

La iniciativa partió del presidente. Aunque pocos días después de las elecciones regionales algún cargo electo del chavismo se manifestó a favor de una enmienda para permitir la reelección indefinida, Chávez, haciendo gala de una concepción del poder muy contraria a la “democracia protagónica y participativa” que pregona, autorizo a sus seguidores, el 30 de noviembre, a poner en marcha la maquinaria para activar dicha propuesta: “Yo les doy mi autorización al PSUV y al pueblo venezolano para que inicien el debate y las acciones para lograr la enmienda constitucional y la reelección como presidente de la república”. El temor a que una iniciativa popular fuese demasiado lenta, requiere el 15% de los ciudadanos inscritos en el Registro Civil y Electoral, hizo que Chávez le encargase a la AN la activación del procedimiento, dado lo factible y rápido que resultaba esta vía: se requiere el respaldo del 30% de los diputados, un porcentaje muy fácil de obtener debido a que el oficialismo controla la Asamblea desde las elecciones de 2005.

La discusión y aprobación de la enmienda se realizó en menos de un mes. La primera discusión se realizó el 18 de diciembre. El PSUV y las fuerzas aliadas, Patria Para Todos (PPT) y Partido Comunista de Venezuela (PCV), apoyaron la reelección indefinida del presidente, no sin algunas críticas.

El PPT exigía la reelección continua para todos los cargos de elección popular. El partido de izquierdas Por la Democracia Social (Podemos) votó en contra por entender que los ciudadanos ya se habían manifestado en el referéndum de 2007.

Esta fuerza política integraba la alianza chavista desde 2004, pero se pasó a la oposición por diferencias sobre la forma y el fondo de algunas medidas, como la reforma constitu-

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cional. También algún diputado votó en contra y varios se abstuvieron. No obstante, la propuesta salió adelante con el apoyo de una abrumadora mayoría. Con el fin de proyectar una imagen de mayor respaldo social, el chavismo presentó más de 4.700.000 firmas que avalaban la enmienda de cinco artículos de la Constitución.

La sorpresa fue que después de las Navidades se produjo un acontecimiento importante que iba a tener una incidencia notable en la suerte de la enmienda: el presidente propuso extender la reelección indefinida a todos los cargos de elección popular. Chávez había sido sensible a los argumentos de aliados como el PPT, a voces de su entorno y cómo no, a las encuestas. En 2007, uno de los factores que influyó en la deficiente campaña a favor del “Sí” fue que algunos partidos aliados al naciente PSUV y ciertos gobernadores y alcaldes no se habían comprometido con la defensa de la reforma por falta de incentivos: la reelección atañía sólo al presidente. Éste no quiso volver a repetir el error, cuando muchas encuestas le eran desfavorables. Ampliar la reelección facilitaba cohesionar a los suyos, ganar más apoyos entre la población y enfrentar algunos sectores que le acusaban de querer perpetuarse en el poder. La nueva propuesta consiguió el respaldo mayoritario de los diputados en segunda discusión (14 de enero de 2009). Para escenificar el respaldo social, los chavistas recogieron 1.600.000 firmas adicionales. En total, más de 6.000.000 aunque no se produjo verificación alguna. Por otro lado, conviene subrayar la redacción confusa de la pregunta, en unos términos que permitían colegir que votando “Sí” se ampliaban los derechos políticos del elector. Ahí, el oficialismo jugó hábilmente sus cartas.

La campaña y las encuestas La campaña electoral oficial apenas duró un mes, si bien extra-oficialmente los chapistas se pusieron en marcha a los pocos días de concluidas las elecciones regionales y locales.

Partidarios y detractores se organizaron en dos bloques para defender su propuesta. Para el chavismo, el “Sí” obedecía a la necesidad de mantener y profundizar los logros del proyecto y enfatizaban que la enmienda ampliaba los derechos políticos y que serían los electores los encargados de decidir quiénes y por cuánto tiempo estarían en el poder. Como señalaba uno de los carteles de la propaganda oficialista: “Que sea el pueblo el que ponga y quite gobiernos ¡votemos por el sí!”.

Por su parte, el Bloque del “No”, que agrupaba a un amplio y variado grupo de partidos de opositores, defendió no sólo que la enmienda era inconstitucional y antidemocrática, sino que la reelección impedía la alternancia y, por consiguiente, abría la puerta a (malos) gobiernos con claros incentivos para abusar de los resortes del poder y utilizar de modo más discrecional si cabe los recursos estatales.

Deben destacarse otros aspectos. Primero, una campaña muy desequilibrada y un órgano electoral parcializado. Continuando la tendencia de las últimas campañas electorales,

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el chavismo dispuso sin apenas limitaciones de los recursos del Estado. Movilizó masivamente a los empleados públicos, recurriendo a incentivos o a la coacción, inducida o real.

También desplegó propaganda política en muchos organismos públicos. El uso de lo público como un auténtico instrumento partidista mostró el alto grado de patrimonialización del Estado alcanzado en la actual etapa. Por su parte, la oposición acudió con las arcas casi vacías tras el esfuerzo de las elecciones de noviembre. Respecto a las actuaciones del Consejo Nacional Electoral (CNE) puede destacarse su sesgo a favor del gobierno. A diferencia de lo sucedido en 2007, no otorgó esta vez financiación a los defensores de una y otra opción —la Constitución prohíbe la financiación pública de campañas, pero el CNE entendió en 2007 que era posible otorgar fondos para un referéndum, al no ser propiamente una elección—. Y si bien algunas de sus decisiones buscaron generar confianza, en particular lo referente a los aspectos organizativos el día del referéndum y las auditorias de las máquinas de votación; otras, por el contrario, mostraron su sujeción al ejecutivo, como puso de manifiesto la celeridad con la que preparó el referéndum, incluso antes de que se hubiese aprobado formalmente la enmienda. La anuencia ante el ventajismo del oficialismo, su negativa a abrir el registro electoral para que nuevos votantes pudiesen inscribirse o la extensión del horario de votación hasta las 18 hs. son otros ejemplos. La normativa electoral establece que las mesas de votación deben cerrarse a las cuatro de la tarde a menos que haya electores sin votar en la cola —la Constitución establece, además, que dicha normativa debe modificarse al menos seis meses antes de una elección—.

En tercer lugar debe mencionarse la polarización de la mayoría de los medios de comunicación. Si bien algunos canales de televisión privados (Venevisión, Televen), periódicos (Últimas Noticias) y emisoras de radio (Unión Radio) fueron proclives a un mayor equilibrio, el resto, en función de su titularidad, pública o privada, dieron una mayor cobertura a noticias y eventos a favor o en contra de la reelección indefinida. Finalmente, conviene subrayar ciertos aspectos de las estrategias de ambos bloques. El chavismo utilizó eficazmente la maquinaria del PSUV, mediante la movilización de más de 14.000 “batallones”, a la que hay que sumar las acciones de los partidos aliados. La estrategia de la defensa de la enmienda pasó por distintas etapas en las que Chávez cargó contra la oposición: “la oposición nos va a quitar todas las misiones y todo lo que hemos logrado”.

En la última fase de la campaña, el presidente recurrió, como en otras ocasiones, a la emotividad, buscó la proximidad con sus bases de apoyo y dirigió su artillería a la movilización de los chavistas abstencionistas. Los partidos de oposición no tuvieron cintura para reaccionar ante las acusaciones que lanzaban cual dardos envenenados los partidarios del “Sí”. Incluso tardaron demasiado tiempo en delinear su estrategia y movilizar a sus partidarios. Además, cedieron gran parte del

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protagonismo al movimiento estudiantil próximo, algunas de cuyas acciones fueron duramente reprimidas por las fuerzas de seguridad. Quizás el comportamiento de los dirigentes opositores obedeció, en gran parte, al cansancio acumulado tras las últimas elecciones, la escasez de recursos y las dificultades de reaccionar en poco tiempo ante la propuesta. Incluso pudo pesar su confianza en repetir el éxito obtenido en 2007 recurriendo a la movilización estudiantil cuando la situación política era otra.

Respecto a la opinión pública, varias encuestas mostraban desde diciembre de 2006 que la mayoría de los ciudadanos rechazaban la reelección indefinida —los porcentajes se ubicaban en torno al 60-70%—. Sin embargo, tras la lectura positiva que le dieron las fuerzas chavistas a dicha cuestión, a partir de diciembre de 2008, algunas encuestadoras comenzaron a reflejar en sus estudios cambios de tendencias y un incremento sustancial de la intención de voto a favor de la propuesta presidencial. Ahora bien, no es fácil sacar conclusiones claras debido a que las empresas demoscópicas también parecen ser presa de la polarización. Los estudios de opinión mostraron resultados dispares y, en ocasiones muy amplios, a favor de una opción u otra. De las que proyectaban un triunfo del “Sí” semanas antes del referéndum (por ejemplo, Datanálisis, GIS XII e IVAD), sólo la tercera se aproximó al resultado final en la diferencia de puntos a favor de la propuesta que ganó, no tanto en los porcentajes finales que dio (47,5% frente al 39,5%). En todo caso, en lo que sí coincidían la gran mayoría de los estudios era en la popularidad del presidente, por encima del 50%.

Los resultados El “Sí” obtuvo el 54,86% (6.319.636 de votos) frente al 45,13% del “No” (5.198.006). La abstención se situó en el 30,08%, 14 puntos menos que en el referéndum constitucional de 2007 y cuatro puntos por debajo de las elecciones regionales y locales de 2008. De la alta tasa de participación se beneficio el chavismo, aunque no logró la meta fijada de 7.000.000 alcanzada en las elecciones presidenciales de 2006 (7.300.080 votos). No obstante, aumentó su votación de modo significativo respecto a los procesos electorales de 2007 y 2008. Por su parte, la oposición alcanzó su mayor votación en unos comicios al conseguir unos 800.000 votos más que en el referéndum de 2007.

No es fácil comparar los resultados recientes con otras elecciones, debido a las distintas coyunturas, tipo de comicios, y lo que había en juego. Si comparamos los datos de 2009 con el referéndum constitucional de 2007, se observa que el aumento significativo de la participación se decantó mayormente del lado chavista aunque ambos bloques aumentaran su votación: cerca del 45% incrementó el oficialismo frente al 15% de la oposición. Asimismo, varios estados de la zona centro-norte, fronterizos con Colombia (Miranda, Nueva Esparta, Táchira, Zulia y Mérida), fueron bastiones oposi-

tores al votar “No” en ambos referendos. Por el contrario, otros estados importantes, como Anzoátegui y Carabobo, se decantaron en esta ocasión por el “Sí”, lo que muestra las dificultades de hacer lecturas excesivamente simples del comportamiento electoral de los venezolanos. En suma, en el referéndum de 2009, el chavismo ganó en 19 estados (16 en 2007) frente a los 5 obtenidos por la oposición (8 en 2007).

Varios factores contribuyen a explicar el triunfo del “Sí”. En primer lugar, el liderazgo y carisma de Chávez. Diez años después de llegar al poder sigue teniendo una gran popularidad.

Segundo, la buena organización y la elevada movilización de los chapistas, que contrasta con lo sucedido en 2007: maquinaria no tan eficaz y desunión de la alianza oficialista. Tercero, la estrategia y la campaña fueron efectivas. Chávez planteó la cuestión con presteza, cogiendo desprevenida a una oposición exhausta y sin fondos. Asimismo, la enmienda se presentó en sentido positivo, ampliación de derechos políticos, y se buscó en algunos momentos de la campaña generar dudas o temor entre los electores en caso de que ganara el “No”. Frente a ello, la oposición no supo contrarrestar los ataques ni proponer alternativas claras al mensaje oficialista. Deben tenerse en cuenta varios aspectos adicionales. Los elevados ingresos petroleros recibidos en los últimos años le han permitido al ejecutivo impulsar la actividad económica y aplicar ciertas medidas sociales que, más allá de sus problemas y limitaciones, han mejorado la situación de los sectores populares. Parte del ingreso se ha utilizado de modo profuso en la extensión de las prácticas clientelares, algo más visible en zonas del interior. Por último, y no menos importante, el uso y abuso de los recursos del Estado y la movilización de funcionarios, le granjearon un número de votos nada despreciable.

Conclusiones: La ratificación por la mayoría de los venezolanos de la enmienda que permite la reelección indefinida de los cargos de elección popular muestra la alta popularidad de la que sigue gozando Hugo Chávez, quien aprovecha cada cita electoral para convertirla en un plebiscito. La victoria refuerza el control del presidente sobre el heterogéneo movimiento chavista e incrementa sus poderes en un sistema ya de por sí hiper-presidencialista, en el que no existe división de poderes, la rendición de cuentas es baja y la calidad de las elecciones se ha deteriorado notablemente. La reelección continua crea los incentivos para que aparezca una casta política en los distintos niveles de gobierno. Por otro lado, aunque se comprueba que el chavismo requiere de un líder carismático, también se ha puesto de manifiesto la necesidad de Chávez de apoyarse en una amplia variedad de fuerzas, no sólo del PSUV, en momentos críticos. Si bien los lazos afectivos entre el líder de la revolución y sus seguidores son clave para explicar su triunfo, no menos significativos son algunas políticas, las prácticas clientelares y el uso abusivo de los recursos del Estado. Los resultados revelan la progresiva división del país en dos bloques, con una oposición que, aunque ha realizado importantes esfuerzos y avances en los últimos tres años,

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todavía está muy fragmentada y carece de un liderazgo y un proyecto de cambio con los que poder alcanzar el poder. Las próximas elecciones de concejales y juntas parroquiales2 y las trascendentales elecciones legislativas de 2010 servirán para comprobar la evolución de la correlación de fuerzas de cara a las elecciones presidenciales de 2012.

Chávez ya se ha postulado como candidato para dichas elecciones. Si descartamos un escenario plenamente autoritario, aquél tiene a día hoy muchas posibilidades de volver a ganar y quizás mantenerse en el poder al menos hasta el 2021, como en más de una ocasión ha manifestado. No obstante, quedan todavía cuatro años en los que pueden suceder muchas cosas.

En particular, a corto plazo la situación es compleja: restricciones fiscales, debido a la fuerte caída del ingreso petrolero, y empeoramiento de las condiciones socioeconómicas. Dichos factores aunados a otros como la ineficacia, la improvisación, el burocratismo o la discontinuidad administrativa conspiran en contra de su popularidad y las posibilidades de radicalizar más su proyecto. Sin embargo, el ejecutivo ha optado por esto último. ¿Por qué? El presidente ha entendido los resultados como un espaldarazo a su propuesta socialista.

Cuenta para ello con cierto margen de maniobra, dado que dispone de elevados fondos. El avance de la crisis económica podría desbaratar sus planes y echar al traste con sus deseos de mantenerse en el poder más allá del 2012. De ahí que, nuevamente, haya actuado con celeridad. Además de adoptar algunas medidas, infraestructuras y aparato productivo agrícola, ha realizado cambios en el gabinete ministerial.

La reorganización del ejecutivo pudiera interpretarse, en parte, como una respuesta al creciente impacto de la crisis económica y los requerimientos de una administración eficaz.

Pero hay dudas de que Venezuela vaya a sortear mucho mejor los problemas sin haberse renovado a fondo el equipo económico. Quizás, en una primera fase, se pretenda controlar el gasto. Ahora bien, no parece claro que eso se vaya a producir con la fusión y desaparición de varios ministerios. De he-

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cho, las modificaciones apuntan más hacia la concentración y la centralización del poder. En particular, el hecho de que el Vicepresidente asuma también la cartera de Defensa es probable que obedezca al interés de Chávez de tener mayor control sobre la institución castrense. Otros cambios muestran la desconfianza presidencial hacia su entorno político y el ascenso de la línea “dura” en una etapa en la pudiera aumentar el malestar en la sociedad. Es probable que las recientes decisiones se complementen con el desarrollo de una agenda legislativa que permita dar soporte legal al proceso de transformaciones y con un papel más activo del PSUV como agente de transformación social. Sin embargo, a menos que aumenten sustancialmente los precios del crudo en los próximos meses, los problemas y tensiones se agravarán, poniendo a prueba el liderazgo presidencial en tiempos de escasez. De presentarse tal escenario, la oposición podría sacar partido. Sin embargo, como señalamos, tiene una ardua tarea por delante ante sus debilidades para erigirse como alternativa. Además, necesita mostrar su eficacia en gobernaciones y alcaldías en condiciones poco favorables debido a la arremetida de Chávez en contra de la descentralización después de las últimas elecciones regionales y locales.

Referencias: 1 Véase Manuel Hidalgo, “‘Por ahí no, mi Comandante’: freno en el referéndum al ‘Socialismo del Siglo XXI’”, ARI Nº 3/2008, Real Instituto Elcano, http:// www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/Elcano_es/Zonas_es/America+Latina/ARI3-2008.

2 Los comicios locales debían realizarse en agosto de 2009 pero se aplazaron, de forma polémica, hasta el segundo semestre de 2010. Ahora bien, todo indica que se pospondrán de nuevo hasta el año 2011. * Publicado originalmente en el Real Instituto Elcano A la segunda va la vencida: ¿Chávez rumbo a 2021? (ARI) Manuel Hidalgo Universidad Carlos III de Madrid ARI 46/2009 - 23/03/2009 http://www.realinstitutoelcano.org http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_ GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/america+latina/ ari46-2009

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