REFLEX - N1

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ISSN 1852-3978

Reflex

Revista de análisis, reflexión y debates en Ciencia Política

Número 1

Staff Directores: Pablo Bulcourf (UBA / UNQ) / Arturo Fernández (CONICET/ UNSAM)

Secretario de Redacción: Augusto Reina

Comité Académico

Arturo Fernandez

Gaston Mutti

Miguel De Luca

Martin D’Alessandro

Luis Aznar

Nelida Archenti

Cristina Díaz

Gloria Mendicoa

Walter Cueto

Gustavo Dufour

Silvia Robin

Pablo Bulcourf

María Inés Tula

Reflex: revista de análisis, reflexión y debates en ciencia política es una publicación digital dedicada al análisis y debates en Ciencia Política.

Editor: Pablo Bulcourf. Mail: reflexrevista@gmail.com.

La responsabilidad por el contenido artículos es exclusiva de los respectivos autores.

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Índice Editorial …………………………………………….…….4

Número 1 – volumen 1 Artículos “El rompecabezas del Institucionalismo y su devenir en América Latina” Juan Bautista Lucca

…………………………………………………5

“Evaluar, comparar y mejorar auditorias ciudadanas en Mendoza” Marcela Ballabio

…………………………………………………25

“Emile Durkheim y la función moral del Estado” Lucas Jolías

…………………………………………………48

“La Ciencia Política contemporánea y la recuperación de una tradición crítica de discurso” Amelia Barreda

…………………………………………………59

Canal 7, el canal público. Generadores de debate en la sociedad o comunicados del marketing oficialista?

Leonardo Santolini

…………………………………………………71

“Políticas sociales y transferencias hacia adultos mayores: el rol del Estado en la política previsional en Argentina y Chile” Nelson Cardozo

…………………………………………………88

Reseñas “Control, Medios de Comunicación y Calidad Institucional” Susana Hintze Eliana Medvedev

………….......…………………………………116

“Instituições representativas no Brasil. Balanço e reforma” Jairo Nicolau y Timothy Power (organizadores) Por Pablo Bulcourf

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………………………………...……...………120

Editorial REFLEXionar sobre la vida social y política constituye uno de los objetivos centrales de las ciencias sociales. Permitirnos diferentes miradas y perspectivas sobre nuestra sociedad y el mundo constituye una actividad tanto intelectual como propiamente política.

En esta nueva propuesta editorial periódica intentaremos obtener miradas desde la ciencia política y las relaciones internacionales que refracten tanto la complejidad de lo social como así también la pluralidad de voces que se han ido creando en el seno de las ciencias sociales. La utilización de las nuevas tecnologías nos permiten tanto viajar como crear espacios donde se diluyen el tiempo y el espacio tratando de compartir horizontes lejanos bajo el lema de tratar de echar un poco de luz sobre la realidad política y social manteniendo la diversidad tanto de esta realidad como del propio campo académico-científico. La revista está articulada bajo normas propias de las publicaciones científicas periódicas, pero también pretende llegar a un público más amplio que el estrictamente universitario. Estamos convencidos que los asuntos públicos, las investigaciones y opiniones que surgen sobre éste no son un ámbito exclusivo de los científicos sociales sino que debe ser compartido por toda la ciudadanía.

En los criterios tanto de escritura como de selección de los textos hemos incorporado diferentes normas universales que, en el caso argentino, son reguladas por el CAICyT del CONICET. La publicación pretende disolver las fronteras nacionales y hacer un llamado especial a la comunidad de las ciencias sociales iberoamericana y de aquellos interesados por la realidad de la región.

Estamos convencidos que esta humilde revista podrá brindarnos un nuevo espacio para el intercambio y la construcción de redes dentro de la comunidad de las ciencias sociales latinoamericanas. Nuestra concepción rescata una visión plural y diversa de nuestras disciplinas tanto desde un plano teórico, metodológico y también político-ideológico. Debemos rescatar que las ciencias sociales no solo son constructoras de conocimientos, sino que estos se transforman en herramientas sustantivas del cambio social; de ahí la responsabilidad que debemos asumir desde nuestro campo.

En este primer número contamos con los aportes de colegas de diferentes instituciones, posicionamientos teóricos y una amplia diversidad geográfica. Vamos a tener la posibilidad de leer los trabajos de Juan Bautista Lucca, Marcela Ballabio, Lucas Jolías, Amelia Barreda, Leonardo Santolini y Nelson Cardozo. Al final de la publicación encontrarán la página de colaboraciones con las reglas editoriales, los formatos de envío de trabajos y los criterios de selección de los mismos. Ahora nos queda la invitación a lectura crítica de los contenidos de nuestro primer número y a recibir posteriormente sus comentarios.

REFLEX

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ArtĂ­culos

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El rompecabezas del Institucionalismo y su devenir en América Latina1 The puzzle of institutionalism and its evolution in Latin America Juan Bautista Lucca2 Resumen El presente ensayo busca, en un primer momento, ordenar el campo de posicionamientos,

vertientes y variantes del pensamiento institucionalista -de forma tal que estemos en condición de advertir las tensiones teóricas que allí imperan- para reconocer, en un segundo momento, cómo esta variada y cargada agenda de investigación se plasma en la producción de conocimiento sobre América Latina en tres dimensiones: la de las instituciones formales; las instituciones informales y las

formas –y ausencias- de la observancia de las instituciones democráticas latinoamericanas (accountability), de forma tal que logremos advertir los alcances y limitaciones de este polisémico enfoque en nuestro continente.

Summary The present paper seeks, in the first moment, to arrange the field of variants of the institutionalist

thought - to warn the theoretical tensions that there reign - to recognize, in the second moment, how this research agenda takes form on Latin America knowledge production, in three dimensions:

formal institutions; informal institutions and the forms - and absences - of the observance of the democratic Latin-American institutions (accountability), to achieve the scopes and limitations of this polysemic approach in our continent.

Palabras claves: viejo institucionalismo, neoinstitucionalismo, América Latina, instituciones informales, instituciones formales, accountability.

Key words: old institutionalism, Latin America, informal institution, accountability, new institutionalism 1

Una primera versión de este ensayo fue presentada en el VIII Congreso Nacional y I Congreso Internacional sobre Democracia, realizado en la ciudad de Rosario, Argentina, entre los días 1 a 4 de septiembre de 2008.

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario.

2 Máster en Estudios Latinoamericanos –Universidad de Salamanca-. Doctorando en Ciencias Sociales por FLACSO Argentina. E-mail: juanlucca@hotmail.com Deseo agradecer los comentarios realizados por Flavia Freidenberg, Anibal Perez-Liñan y Cintia Pinillos, que posibilitaron dotar al presente texto de mayor fortaleza teórica y argumentativa.

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1.

Introducción

E

l presente ensayo busca aprehender la trama compleja de pensar que las instituciones importan en un contexto en el cual las prioridades no siempre han sido estas. Para esta ardua tarea nos vemos impulsados a ordenar el campo de posicionamientos, vertientes y variantes del institucionalismo ya que sin una cartografía en mano de los ribetes teóricos del mismo, nos perderíamos -especialmente en la niebla dublinés de las tierras latinoamericanas- y no comprenderíamos cómo, cuándo, cuál y para qué se ha apelado al institucionalismo en nuestro continente.

Para ello, habremos de repensar inicialmente la sedimentación cronológica del pensamiento institucional, para luego reconocer cuáles son las características salientes del llamado “nuevo institucionalismo” y qué posibilidades hay de dotar de un orden a las múltiples vertientes que lo componen. Por último, reconoceremos cómo esta variada y cargada agenda de investigación que viene hilvanando el institucionalismo se plasma en América Latina en tres dimensiones: la de las instituciones formales (Constituciones, Estado, formas de gobierno, sistemas electorales, entre otros); las instituciones informales (su debate teórico y su incipiente desarrollo empírico) y las formas –y ausencias- de la observancia de las instituciones democráticas latinoamericanas (accountability).

2.

Los caminos del institucionalismo “Destruimos solo lo que sustituimos” A. Comte

Que las instituciones importan no es un elemento nuevo por entero a la teoría política, ya que es posible encontrar reflexiones vastas (aunque tal vez de manera poco sistemáticas) sobre diversas instituciones, que van desde la polis griega, lo stato en Maquiavelo, el Leviatán hobbesiano, el Estado en G. W. F. Hegel, incluso el soberano de excepción en K. Schmitt, los soviet leninistas y el príncipe moderno gramsciano, solo por mencionar algunos (LUCCA, 2008). Un aspecto común de todas estas reflexiones es que comparten un largo recorrido dentro de las preocupaciones filosóficas políticas principalmente en el cuadrante noroccidental.

Ahora bien, si en cambio pensamos esta tradición institucionalista en el terreno donde la Ciencia Política ha encontrado su mayor desarrollo (los Estados Unidos) veremos cómo la preocupación teórica por la institución central de la vida política (el Estado o en su versión anglosajona, el Gobierno) tiene su inicio a finales de siglo XIX e inicios del XX, siendo el presidente W. Wilson uno de los máximos exponentes en el plano teórico como también en la práctica de gobierno. Inclusive, es posible reconocer un momento de posterior desarrollo gracias a los aportes de los pensadores europeos emigrados – especialmente alemanes- que a mediados de siglo XX introdujeron los elementos de la Staatswissenschaft, como por ejemplo C. Frierich, O. Kircheimer, entre otros.

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Si realizáramos una caracterización de este primer institucionalismo habría que remarcar la centralidad de la estructura racional legal en tanto objeto de estudio – tal como por ejemplo lo propugnaba Eckstein3-, abordada a partir de un enfoque inductivo que busca describir a las instituciones para aprehender el funcionamiento de las democracias. En definitiva, tal y como lo define R. Rhodes (1997: 58), este institucionalismo se ocupa “… de las reglas, procedimientos y organizaciones formales del gobierno, que utiliza el utillaje tanto del jurista como del historiador para explicar los condicionantes que hay sobre el comportamiento político y sobre la eficacia de la democracia”.

Sin embargo, esta perspectiva teórica encontrará su ocaso tanto por lo limitado de su impulso como también por el auge de la revolución conductista (de neto corte individualista y antiinstitucional) que se esforzó justamente en borrar todo rastro de este incipiente pensamiento institucional.4 En tal sentido, uno de los trabajos pioneros en realizar la crítica al (viejo) institucionalismo – al menos dentro del campo de las reflexiones comparadas – es el de R. Macridis, quien en su obra The Study of Comparative Goverment del año 1955, caracteriza a aquel como un “modelo o enfoque tradicional”, cuyas características eran las de ser estudios: a) no comparativos, b) esencialmente descriptivos, c) de carácter localistas, d) con una perspectiva estática y e) de carácter monográfico (MACRIDIS, 1981:51- 57 – SCHEDLER, 2000: 473; PETERS, 2003: 15-23)5.

Así, en la década del 50 y 60 habremos de entrar en una etapa denominada como la “revolución conductista” que buscó claramente irse al extremo contrario de la era precedente, haciendo del individuo y su conducta (ALMOND y VERBA, 1970) -en el marco de un enfoque sistémico y funcionalista - los elementos fundamentales para el análisis político (PETERS, 2003:27).

Sin embargo este Zeitgeist o espíritu de época conductista, comenzó a verse disputado durante la década del sesenta y setenta por la teoría de la acción racional6(DOWNS, 1973 y 1992 – OLSON, 1992a y b – RIKER, 1992), que anteponía una perspectiva axiomática, económica, mecanicista y matemática, frente al carácter discursivo, sociológico, y estructural funcionalista del conductismo (BARRY, 1974: 12 y siguientes). Sin embargo, este espiral de embates y debates teóricos entre las dos corrientes mencionadas, tendrá en los ochenta un nuevo giro -de gran interés a los fines expositivos del presente ensayo- gracias a la aparición del “nuevo institucionalismo” (MARCH & OLSEN, 1993: 2).

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Según el mencionado autor, el enfoque institucional de tipo formal legal “…hace hincapié en dos aspectos. El primero es el estudio del derecho publico, de ahí el calificativo de legal. El segundo es el estudio de las organizaciones formales de la administración pública. Este doble énfasis concluye (…) en el estudio de la estructura `constitucional´” (ECKSTEIN 1979: 2 apud RHODES, 1997: 55) 4 Véase por ejemplo la sentencia de David Easton e su libro El sistema Político de que conceptos como el de Estado y el poder son “instrumentos intelectuales confusos” (apud MELOSSI, D. 1992: 217).

5 Desde la década del ´60 la política comparada tomó nuevos bríos, a partir de los aportes -grosso modo- de dos vertientes: por un lado aquella que predomina en el mundo anglosajón -cuyos orígenes podemos ubicarlos en los trabajos de Almond, G. y B. Powell, Huntington, S, R. Macridis, J. La Palombara entre otros- y los aportes desde la Europa continental -donde se destacan G. Sartori y A. Lijphart-.

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Según Hugh Ward, una visión simplificada de esta teoría supone que los individuos buscan siempre maximizar los beneficios y minimizar los costos, guiados por su interés personal. Parten del supuesto que esta elección se da con la capacidad racional, el tiempo, la independencia y la información necesaria para elegir la mejor línea de conducta, razón por la cual los resultados son conocidos ex ante la acción. (WARD,1997: 85-89)

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Este último enfoque permite que –al decir de Theda Skocpol- el Estado regrese al primer plano, y con ello la atención teórica sobre sus políticas públicas, agencias y reparticiones, poderes e instancias locales, la preocupación por su carácter democrático7, entre otros; es decir, que regresen las instituciones como variables determinantes de la vida política.

Uno de los ensayos seminales que otorga nuevos bríos al institucionalismo – justamente, porque como dice nuestro epígrafe, logra correr al conductismo de la escena para que aflore el neoinstitucionalismo- es el artículo de March y Olsen “El nuevo institucionalismo: factores organizativos de la vida política”. Allí, los autores se encargan de realizar una enconada crítica a la “moderna teoría política” propia de la era conductista y funcionalista (y en menor medida al rational choice). Para ambos autores existirían al menos cinco aspectos a denostar en estos enfoques: en primer lugar su carácter meramente contextual (o bien centrada en la influencia exógena, generalmente proveniente de la sociedad); en segundo lugar, por ser enfoques reduccionistas (al concentrarse solamente en las acciones y comportamientos individuales propias del individualismo metodológico); en tercer lugar debido a su utilitarismo (ya que se localizada solamente en la elección signada por preferencias estables dependientes de los valores de los decisores); luego, por su funcionalismo (al ver en la historia un mecanismo para la realización del equilibrio); y por último, en razón de su instrumentalismo (al observar sólo los resultados como consecuencia de la acción y no de tener en cuenta otros elementos intervinientes como por ejemplo las instituciones) (MARCH & OLSEN, 1993: 3-12) Ahora bien, resulta claro cuáles son los aspectos que ambos autores ponían en tela de juicio de la “moderna teoría política” precedente; sin embargo, a la hora de caracterizar lo “nuevo” del institucionalismo, en tanto cosmovisión o teoría política contemporánea, nos encontramos con al menos tres problemas: en primer lugar el carácter polisémico de la noción de institución, en segundo lugar la multiplicidad de vertientes y corrientes que conforman el “nuevo institucionalismo” (ya que el mismo está lejos de agotarse en los aportes de March y Olsen), y por último la falta de sistematización y consenso de este nuevo marco teórico - en parte por su novedad , en parte por la fructífera complejización que día a día tiene su agenda de investigación o tal vez por los limitados intentos teóricos de carácter holistas al respecto-(POWELL, 1991:183, MARCH y OLSEN 1993).

En relación a la primer problemática, nos señala Andreas Schedler que en el decálogo de lo que la literatura entiende por instituciones nos encontraríamos con el siguiente abanico de posibilidades:

“…patrones de comportamiento estables y valuados, patrones regularizados de interacción, padrones compartidos de expectativas, las reglas de juego, colecciones de reglas y rutinas, organizaciones formales, reglas y procedimientos informales, restricciones sociales, sistemas de incentivos, meta estructuras, sistemas cognitivos compartidos, rutinas cuasi naturales, equilibrios de comportamiento, etc.” (SCHEDLER, 2000: 472).

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Ya veremos cómo en América Latina el interés por el Estado Democrático no se debe al agotamiento de un paradigma teórico sino más bien a los eventos políticos propios de la transición desde un régimen autoritario

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Nos veríamos por tanto frente al siguiente dilema que se planteara G. Sartori hace tiempo “…un concepto tiene muchos significados, o en cambio cada uno de estos significados es un concepto?” (SARTORI, 1984: 54). Aunque la respuesta que nos ofrece el neoinstitucionalismo no se inclina por ninguna de las opciones (o por todas a la vez), puede decirse que dentro de este magma de visiones, los neoinstitucionalistas tienen presupuestos que los hermanan, generando un mínimo consenso entre los autores.

Consideran que las instituciones importan, ya que son construcciones sociales que logran moldear (en alguna medida) las conductas a partir de establecer ciertas limitaciones y designar determinadas atribuciones (lo que supone un elemento de “empoderamiento”), logrando así reducir (aunque no eliminar del todo) la incertidumbre debido al carácter (relativamente) estable de las instituciones en configuraciones formales y/o informales, haciendo que las expectativas y acciones se adecuen (y realizan en base) a este marco o estructura institucional (SCHEDLER, 2000: 247; NORTH, 1993: 13-16; PETERS, 2003:207; NORTH, 1993: 16; MARCH y OLSEN, 1993: 17-19; O´DONNELL 1997a, 1997b, 2006).

Una segunda problemática a la que deben hacer frente estos desarrollos institucionalistas contemporáneos es su creciente heterogeneidad, ya que a pesar de disponer de ciertos supuestos teóricos comunes, no solo ha sufrido constantes reformulaciones, sino también ha sido utilizado para hacer foco en diversos objetos de estudio.

Dentro de este “magma” neoinstitucionalista, en los últimos años han surgido varios intentos por clarificar y clasificarlo. El primero de estas tentativas la realiza Guy Peters en su libro El nuevo institucionalismo, donde reconoce al menos ocho formas de institucionalismo (el viejo institucionalismo, el enfoque normativo que fundan en gran parte March y Olsen; la perspectiva que desde el rational choice recupera la influencia de las instituciones en el comportamiento y reducción de la incertidumbre; el institucionalismo histórico que denota la importancia del path depenence; el institucionalismo sociológico que brota de la vertiente de la sociología de las organizaciones; el institucionalismo empírico o bien esa pretensión de los investigadores de concentrarse en la importancia comparativa de ciertas instituciones en el terreno -como por ejemplo el debate sobre el presidencialismo y parlamentarismo, gobierno unido o dividido, entre otros-; el institucionalismo que concentra su mirada en las instituciones de representación de intereses – principalmente los partidos y aquellas de cuño neocorporativista-; y por último, el institucionalismo internacional, que de la mano de las relaciones internacionales cavila en torno de la influencia, relevancia, homogeneidad y autonomía de las instituciones supranacionales de aquellas otras de carácter estatal).

La labor que realiza G. Peters resulta plenamente útil, ya que en todo momento el autor hace un esfuerzo por encontrar (y la mayor de las veces, inferir) dentro de los incipientes aportes en cada enfoque, qué entienden por institución, cómo estas tienen origen, cómo cambian, cómo se relacionan el individuo y la institución, y cuál sería una “buena institución”. Ahora bien, consideramos que dicho esfuerzo analítico adolece de los siguientes aspectos: en primer lugar, confunde (o bien coloca en pie de igualdad), enfoques teóricos neoinstitucionalistas (histórico, sociológico, de acción racional, normativo o de las relaciones internacionales) con objetos empíricos sobre los cuales estos enfoques han posado su interés (como por ejemplo el Gobierno, Parlamento, etc). En segundo lugar, no abunda en la diferenciación entre instituciones formales e

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informales como un punto de escisión entre las diferentes orientaciones teóricas así como entre los principales objetos de estudio empíricos. Por último, no pormenoriza en aquellos aspectos metodológicos que un punto de vista neoinstitucional -o el abordaje de ciertos objetos propios de esta orientación teórica- debería (o ha tenido) en cuenta.

Una segunda propuesta para ordenar este campo de estudios nos lo ofrece P. Hall y R. Taylor en su artículo “Political Science and the three New Institutionalisms”. Los autores realizan una organización tripartita sobre la base de vertientes disciplinares (histórica, del rational choice y sociológica) que confluirían espontáneamente en esta arena neoinstitucional.

En primer lugar, para Hall y Taylor, el neoinstitucionalismo histórico asocia generalmente las instituciones a las organizaciones formales, aunque van más allá de lo que precedentemente marcó el primer institucionalismo, ya que proponen que –desde una perspectiva calculadora - las instituciones reducen la incertidumbre a la hora de realizar un cálculo estratégico, o bien –desde una perspectiva cultural- sería posible pensar que las instituciones moldean la visión del mundo que posee el individuo y por ende afectan las preferencias y líneas de acción del mismo (HALL & TAYLOR, 2003:197-202), razón por la cual es posible reconocer una trayectoria institucional o la “dependencia del rumbo” (path dependence).

Sin embargo, a la hora de pensar en el rumbo en sí, es decir cómo cambian las instituciones, los autores de este enfoque han explorado - usando la expresión de Charles Lindblom (1996)- tanto la vía del cambio desde la raíz (por revolución o crisis; y desde donde es posible remontarse a la tradición abierta por Barrington Moore Jr y continuada por Theda Skocpol; o bien los estudios de Ruth Collier y David Collier sobre las coyunturas críticas en América Latina, sólo para mencionar algunos ejemplos) como la del cambio desde las ramas (es decir, la sedimentación de pequeños cambios, sirven de ejemplo los estudios de Michel Dobry sobre las crisis políticas; o bien la pregunta de porqué no cambian las instituciones o se mantienen en un equilibrio “intermitente” según S. Krasner).

En segundo lugar, la unión del enfoque de la acción racional con el del neoinstitucionalismo es, tal vez, el claro ejemplo de la simbiosis o tránsito sin ruptura entre los “economistas” del rational choice y los neoinstitucionalistas (BARRY, 1974:22-58). Partiendo del supuesto racionalista de que los individuos buscan maximizar sus preferencias (dando por tierra la explicación de la existencia de un rumbo histórico) los teóricos de este enfoque ven en las instituciones no sólo un reductor de la incertidumbre (en un marco de información incompleta) sino también la expresión máxima de aquella búsqueda de la maximización de preferencias, y dan a pensar en el origen (y el cambio) de las instituciones como un juego de acuerdos y coaliciones, en definitiva a las instituciones como una estructura de mayor estabilidad para la racionalidad a los individuos (HALL & TAYLOR, 2003: 204-206, 215).

Por último, el enfoque neoinstitucionalista sociológico, reconoce su origen en la Teoría de las organizaciones (con antecedentes que pueden rastrearse en la sociología clásica de M. Weber y E. Durkheim y T. Parsons como en los aportes contemporáneos de P. Selznick, S. Eisenstadt, entre otros). En la perspectiva es posible reconocer una definición más amplia que la de los enfoques previos, pues incluyen tanto a las normas formales como a lo que Hall y Taylor – retomando y reinterpretando a J. L. Campbell y W. R. Scout - denominan los “patrones de significación que guían la acción humana” (HALL & TAYLOR, 2003: 209). Así, no es extraño a este enfoque, la confusión de las nociones de cultura e institución–y por ende encontremos cierto

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parecido de familia con la versión cultural del enfoque histórico-, al igual que es posible que se confundan las nociones de organización e institución. Sin embargo, en lo relativo a esta última simbiosis conceptual, uno de los aportes - aunque provenientes de la economía- más esclarecedores, es el de D. North, cuando señala que la diferencia entre instituciones y organizaciones es similar a la diferencia entre las reglas y los jugadores:

“El propósito de las reglas es definir la forma en que el juego se desarrollará. Pero el objetivo del equipo dentro del conjunto de reglas es ganar el juego a través de una combinación de aptitudes, estrategia y coordinación; mediante intervenciones limpias y a veces sucias8” (NORTH, 1993: 15).

Ahora bien, aunque los enfoques de Taylor y Hall resultan a priori de gran utilidad para repensar el terreno teórico del neoinstitucionalismo, poco nos dicen sobre los puntos de encuentro - de consenso o de conflicto- en esta arena, sino más bien, del reparto del espacio dentro de este campo de producción. Con ello, bien valdría preguntamos hasta qué punto lo neoinstitucional se vuelve más bien un objeto de análisis de cada disciplina (sociología, historia, o reducto donde el enfoque de la acción racional sea hegemónico) que la ciencia política toma prestado – llevando a que sea necesario catalogar a nuestra ciencia de manera plural: ciencias políticas (LUCCA, J. 2008)-; o en todo caso si es posible pensar que entre un enfoque racionalista, sociológico e histórico, aún nos queda por repensar cuál ha sido el alcance de su impacto en la descripción de situaciones empíricas, y hasta qué punto estas situaciones han servido para dar nuevos bríos al neoinstitucionalismo desde una perspectiva política.

3.

Las vías del Institucionalismo en América Latina “La imagen que tengo de mí, crece y se agiganta en la pared; y frente a ella, mi sombra miserable” Czeslaw Milosz. Obras escogidas

Partiendo del interrogante planteado previamente, en este momento nuestro interés radica en reconocer, por un lado, los alcances del enfoque neoinstitucional en América Latina y, por el otro, los desafíos que este contexto le ha planteado al mencionado enfoque - incluso obligándolo a incluir en la agenda de investigaciones a las instituciones informales, como veremos-.

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Retengamos la imagen de un posible juego sucio, porque ello será vital - y ya veremos cómo D. North traza la agenda a escala global, mientras G. O´Donnell lo hace a nivel latinoamericano- para entender de qué hablamos cuando nos referimos a las instituciones informales.

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Aunque la preocupación por las instituciones formales en América latina es tan antigua como el viejo institucionalismo, no es sino hasta los noventa que la (nueva) perspectiva institucional desembarca en el subcontinente latinoamericano9 con los debates en torno al funcionamiento, consolidación e institucionalización de la democracia (LUCCA, 2007b).

Sin embargo -tal como menciona Schedler (2000:473)- esto no obedece a ninguna contra revolución conductista, sino más bien a los procesos políticos de transición por un lado y a reacciones a los enfoques sociológicos previos en el continente (como la teoría de la dependencia, del desarrollo, entre otros) que no colocaban a la democracia (liberal) y su andamiaje institucional en el centro de la escena10.

Ahora bien, cómo aprehender los diversos aportes que desde una perspectiva neoinstitucional se realizaron durante los noventa en América Latina. La propuesta que aquí esgrimimos (y que estructura los próximos tres apartados) se propone seguir aquellas contribuciones realizadas en torno a las tres dimensiones de las instituciones según el premio Nóbel D. North: a) las normas formales, b) las limitaciones informales, y c) la efectividad de la observancia coactiva de las instituciones (NORTH, 1993: 21).

4.

El institucionalismo “formal” y América Latina

“¿Qué instituciones tienen que efecto bajo que condiciones históricas?”

J. J. Rosseau. Constitución de Polonia.

Si nos abocásemos, en primer lugar, a rever cómo el institucionalismo de nuevo cuño puntualizó la importancia de las instituciones formales en América Latina, habría que reconocer su impacto en los debates en torno a la institución formal por excelencia, cual es la Constitución.

A finales de los ochenta (con el caso de la reforma de la Constitución en Brasil en 1988) y entrados los noventa (como son por ejemplo el caso de la Constitución en Colombia de 1991 o de Argentina en 1994, sólo por mencionar algunas) el debate sobre la carta magna fue un nudo institucional de vital importancia, ya que era necesario encontrar un punto formal de inicio a la democracia por un lado, así como también poner en el centro del debate la forma de organizar el Estado, la morfología del sistema político, la forma de gobierno, los derechos, deberes y garantías de una era democrática (CAVADIS, 2001:17).

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Cabe destacar que en el interregno hasta los ochenta, hubo avances teóricos importantes en términos institucionales sobre América Latina, como por ejemplo los trabajos de Huntigton (1990) en torno a la institucionalización al interior del sistema político.

10 Fiel reflejo de este desinterés lo demuestra el testimonio de J. Aricó (2005:103) al apuntar que “…no fue necesario que nos manifestáramos en contra del método democrático- aunque lo hicimos- porque a decir verdad, este no era defendido por nadie”

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En este marco de neto corte institucional la discusión sobre el presidencialismo 11 fue objeto de disputa no sólo en el plano académico sino también en el político. En el plano intelectual, el debate sobre el presidencialismo se dio con la convicción de que las disposiciones institucionales (entendidas no sólo en cuanto a sus aspectos formales, sino también a sus consecuencias concretas) tienen un impacto autónomo sobre la política y que la elección de un ordenamiento orientado por los principios presidenciales, parlamentarios, o de otro tipo, es de una importancia central (LINZ, 1997; MAINWARING, 1995 y 1996; MAINWARING y SHUGART 2002; CHASQUETTI, 2006).

En relación con el debate político, por ejemplo, en Brasil durante la Constituyente de 1987-8 se colocó en la discusión la posibilidad real de poner en funcionamiento un gobierno semipresidencialista, en el cual un primer ministro elegido por la legislatura y un presidente elegido popularmente, compartirían el Poder Ejecutivo. En el año 1993 se llevo adelante una compulsa pública mediante un referéndum sobre la elección del tipo de gobierno, y fracasó una vez más la posibilidad de una vía hacia el parlamentarismo.

En Argentina, aunque no se llegó a la instancia concreta de tener que votar por un cambio de la forma de gobierno, durante la presidencia de Raúl Alfonsín, se conformó el Consejo para la Consolidación Democrática en el que intervienen autores como Linz, Nino, Riggs, Lijphart, entre otros, y cuyo debate fue publicado en el libro Presidencialismo vs. parlamentarismo (1988) (PINILLOS, C).

En el marco del debate sobre las instituciones formales, el andamiaje institucional estatal fue uno de los aspectos centrales de acción y modificación, ya que la necesidad de un nuevo Estado era compartido por todos los analistas –neoinstitucionalistas o no- y actores de la época (ya fueran liberales, conservadores, radicales o socialdemócratas) (BRESSER, 1998; LECHNER, 1992,1994 y1995). Durante la década del ochenta y noventa este desprestigio del Estado sirvió de acicate para la reforma del marco institucional, con la fiel intención de instaurar un conjunto de normas que hicieran eficiente a la burocracia pública y dinámica a la economía de mercado (NORTH, 1993; CAVADIS 2001:19).

Por último, donde la presencia del institucionalismo de corte formal más hace sentir su presencia es en las discusiones sobre los sistemas electorales (NOHLEN, D 1995) y los sistemas de partidos (MAINWARING y SCULLY: 1996; CAVAROZZI, M y CASULLO, E. 2002; COPPEDGE, M. 2000a y b), ya que, las primeras eran consideradas como la base de todo el juego democrático y los segundos los principales actores de la democracia. Es decir, en este punto puede verse claramente emulada la distinción que más arriba hiciéramos de la mano de D. North entre instituciones y organizaciones, entre la idea de la política como una estructura institucionalizada en un régimen específico y la noción de lo político como un campo de acción y relaciones sociales complejas en la que la disputa es por el poder (CASTORIADIS, 1997: 267268).

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Según G. Sartori habría tres elementos que caracterizan al presidencialismo como forma de gobierno: a- El jefe de estado es elegido popularmente –directa o indirectamente- por un período de tiempo fijo; b- El parlamento no puede ni nombrar ni destituir al gobierno; c- El jefe de Estado es también jefe del gobierno

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Ahora bien, en su mayoría, los analistas que desde una óptica formal vertieron su mirada sobre América Latina manifestaron su pesimismo por el mal funcionamiento y la baja institucionalización de la estructura institucional en su conjunto, a pesar de ser en más de una oportunidad un fiel reflejo de aquellas que en el cuadrante nor-occidental habían funcionado a la perfección.

Así, se vieron impulsados a incluir en los análisis, una nueva variable explicativa institucional del desempeño de la democracia, basándose en la sentencia de que era posible y necesario realizar la siguiente distinción:

“… entre instituciones slow-moving (de movimiento lento) (como la cultura) e instituciones fast moving (de movimiento rápido) (como las normas legales y los libretos organizativos) […] razón por la que los libretos institucionales transplantados no logran su objetivo es muchos países del sur (porque) chocan con instituciones de "movimiento slow" del país anfitrión, como las normas sociales y las estructuras de poder arraigadas" (PORTES, 2007: 477).

5.

Descubriendo la informalidad en América Latina

“…no hay nada más incongruente que la congruencia suprema" J. W. Goethe en Maximen und Reflectionen

Frente al pesimismo que una mirada institucionalista de tipo formal arrojara sobre América Latina y sus instituciones políticas, otros autores encontraron el acicate para ir más allá y repensar la existencia de otro tipo de instituciones - no formales- que explicaban la dinámica del juego político, y que por ende eran de vital importancia para la democracia en nuestro continente.

Uno de los artículos pioneros en esta senda es el de Guillermo O´Donnell (1997c) "A mi que mierda me importa" donde retrata, por ejemplo, cómo al manejar un automóvil en ciudades del mundo subdesarrollado (San Pablo o Buenos Aires) conviven las reglas formales - detenerse en una luz roja- con las reglas informales - seguir a pesar de la luz roja so pena de colisionar o ser robado-. En este artículo es interesante reconocer cómo se hacen presentes las vertientes del neoinstitucionalismo sociológico e histórico, especialmente cuando el autor retrata la capilaridad y modalidad de la presencia de la violencia que los gobiernos autoritarios le imprimían al path dependence de las nacientes instituciones democráticas así como también a las cosmovisiones de los individuos a la hora de interactuar con estas instituciones.

Sin embargo, la propuesta en términos teóricos que desató el debate acerca de las instituciones informales fue el artículo “Otra Institucionalización” del mencionado autor. Allí, O´Donnell señala que a pesar de encontrarnos con que la mayoría de las instituciones y reglas formales de la poliarquía plenamente institucionalizadas, en los intersticios de las mismas

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(con)viven en América Latina instituciones informales como el particularismo, el clientelismo, entre otros, sin cuya intervención no sería posible realizar una crítica democrática de la democracia en sentido estricto, ya que el diagnóstico de la misma sería parcial(O´DONNELL, 1997b: 307 y 317-8).

A partir de allí, todo un nuevo cúmulo de investigaciones en torno a las instituciones informales en América Latina ha visto la luz. Por ejemplo, Marcelo Leiras (2004), en su artículo intitulado “¿De qué hablamos cuando hablamos de instituciones informales”, retoma uno de los nudos de este debate: el impacto que las instituciones informales generan al entrar en conflicto con las instituciones formales de las democracias. Para ello desanda tres usos corrientes del término, el primero de los cuales aborda la diferencia entre las instituciones formales e informales como un problema de baja o alta codificación; el segundo, al reconocer las instituciones informales ligadas a la existencia (o no) de mecanismos de control autorizados como al hecho de que el emplazamiento de los mismos sea externo o interno; y por último emprende el estudio de las instituciones informales como instancias emplazadas en una arena de extra-oficialidad, es decir, en tanto instituciones definidas por la existencia de reglas de juego que se desarrollan acotadas a aquel mero espacio oculto y no público en el que sólo valen dichas reglas y el juego mismo.

Uno de los recientes esfuerzos realizados en esta área de investigación nos lo ofrecen Helmke y Levitsky (2004; 2006), quienes no sólo abordan la necesidad de repensar teóricamente el concepto de instituciones informales, sino que propugnan y llevan adelante esfuerzos por realizar trabajos de campo, estudios de caso o de corte comparativos. Uno de los aspectos a destacar en el trabajo de estos autores se encuentra en la labor de orfebrería conceptual. En este sentido, los autores parten de concebir a las instituciones informales de la siguiente manera:

"We difine informal institution as socially shared rules, usually unwritten, that are created, communicated and enforced outside of officially sonctioned channels (HELMKE Y LEVITSKY, 2004:727)

A esta definición le anexan una interesante labor de delimitación conceptual a partir de reconocer qué no es una institución informal (como por ejemplo una institución débilmente institucionalizada, comportamientos informales con cierta regularidad o bien organizaciones de carácter informal - HELMKE Y LEVITSKY, 2004:727) y repensar cuáles son los tipos de instituciones informales que pueden existir en el plano político. Para los señalados autores, existirían al menos cuatro tipos institucionales informales (complementarias, sustitutivas competitivas y de coexistencia o accomodating, en su lengua original) si tenemos en cuenta la relación (ya sea de convergencia o divergencia) entre instituciones formales e informales por un lado, y los resultados que la existencia de una institución informal le imprime a la institución formal (HELMKE Y LEVITSKY, 2004:728-30).

Otros ejemplos de desarrollos intelectuales desde la vertiente neoinstitucionalista que retoma la importancia de las instituciones informales anidan en el creciente interés sobre el fenómeno del clientelismo (AUYERO, 1996) y la dinámica interna de los partidos políticos. En

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relación a los partidos, en los últimos años podemos encontrar los estudios del propio S. Levitsky (2005) sobre la dinámica de institucionalización informal del Partido Justicialista en Argentina, los aportes de Fernando Pedrosa (2005) para estudiar las redes e instituciones informales en la Unión Cívica Radical, también en Argentina, o bien el reciente estudio comparado de F. Freidenberg y S. Levitsky (2007) en el cual los autores observan cómo funcionan dentro de los partidos (en este caso tomando una estrategia comparativa de fuerzas político partidaria de Argentina y de Ecuador) la difícil convivencia entre la estructura formal y la informal en diferentes dimensiones de la organización, como por ejemplo “…1) las reglas y procedimientos internos, 2) los procesos de toma de decisiones, 3) el papel de la burocracia central, 4) la infraestructura local, 5) las fronteras organizativas, 6) los patrones de carrera interpartidaria, 7) la membresía, 8) las organizaciones auxiliares y 9) la financiación” (FREIDENBERG y LEVITSKY, 2007: 545).

Por último, y repensando el desafío de llevar adelante nuevos estudios sobre las instituciones informales, son vitales una vez más las palabras de G. O´Donnell, quien apunta que, en investigaciones futuras, habría que tener en cuenta cuándo y dónde se ponen en juego las reglas informales, así como también reconocer la modalidad de sanción que desobedecer esta norma informal supone, ya que ambos aspectos habrán de decirnos mucho acerca de las expectativas, del hacer (o dejar de hacer) de los actores en el juego diario de construcción de la democracia (O´DONNEL, 2006:287-8).

6.

Instituciones y vías de control en América Latina: los caminos de la

accountability

¿Qui custodet custodes?

A la hora de abordar el tercer elemento que antes nos señalara D. North como orientador de nuestra exposición (la efectividad de la observancia coactiva del juego institucional) para pensar el impacto del neoinstitucionalismo en América Latina, uno de los desarrollos contemporáneos de mayor alcance y de gran actualidad para los vaivenes de la democracia latinoamericana gira en torno a la noción de accountability.

Partiendo de la dificultad idiomática que entraña el concepto (LUCCA, 2007a) el debate institucional en derredor a este concepto gira en torno a la pregunta: ¿Cómo hacer para que los gobernantes se responsabilicen de sus actos públicos y respondan fielmente a los andamiajes institucionales formales? Un punto de partida al respecto, resulta de entender la democracia representativa tal y como nos la retrata L. Avritzer: “…un sistema de gobierno en el cual los que mandan se responsabilizan de sus actos de tres formas: indirectamente a través del proceso electoral; administrativamente por medio del establecimiento de la imparcialidad administrativa del sistema legal; y públicamente, mediante su capacidad para obtener legitimidad entre los ciudadanos con respecto a la moralidad de sus políticas” (AVRITZER, 2002: 141).

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A partir de esta afirmación del catedrático brasileño, podemos inferir las tres grandes vías de contralor señaladas hasta el momento en el plano conceptual de la accountability. Primero, la vía electoral, también denominada por G. O’Donnell de Accountability vertical (PRZEWORSKI, STOKES y MANIN, 1999; J. A. CHEIUB y PRZEWORSKI, 1997); en segundo lugar la vía administrativa - o Accountability horizontal (O’DONNELL, 1998 y 2000)- que incluye tanto el control por parte de agencias autónomas del Estado como también el“check and balance” entre los poderes del Estado; y por último nos encontraríamos con una vía de contralor de los gobernantes que proviene de la esfera pública, que actualmente tomó el nombre de Accountability Social, que los politólogos argentinos Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz han definido de la siguiente manera: “La accountability social es un mecanismo de control vertical no electoral, de las autoridades públicas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en acciones mediáticas (...) que pueden canalizarse tanto por vías institucionales y no institucionales” (PERUZZOTTI Y SMULOVITZ, 2002: 32).

Ahora bien, en la discusión institucionalista sobre el funcionamiento de las reglas de control (o accountability) sobre los gobernantes - más allá del ordenamiento horizontal o verticalsería necesario reconocer la eficaz institucionalización de los mecanismos y la informalidad o formalidad de los mismos para no caer presos una vez más de la perspectiva formal-legal ( pesimista) del viejo institucionalismo.

Así, si pensamos en la vía electoral (vertical) podremos encontrarnos rápidamente con el consenso de un alto nivel de institucionalización correspondiente al respeto de las normas formales, en la mayoría de los casos, aunque podemos encontrar también practicas informales como el Dedazo en México, la informal institucionalización de los partidos en Argentina, y otras tantas prácticas en las coyunturas electorales latinoamericanas, que inciden en la aplicación formal de la elección como un medio retrospectivo de control o prospectivo de selección de un candidato.

En lo que atañe a la dimensión horizontal del control de los gobernantes, ha sido de gran relevancia –una vez más- el aporte de G. O´Donnell y su ensayo “¿Democracia delegativa?” en el cual señala que en las democracias latinoamericanas no existen instituciones, sólo salvadores, pero que raramente – y a pesar de ello- la democracia sobrevive, tal como queda retratado en el siguiente fragmento: “… la persona que gana la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato” (O’DONNELL, 1997a: 293).

Si bien, el propio O´Donnell reconoce que todas las democracias modernas (y por ende representativas) suponen la delegación del ejercicio del poder político sin perder la titularidad del mismo por parte de la ciudadanía, lo que se da en los casos latinoamericanos desde los noventa es una anomalía institucional producto de varios factores: 1-las dificultades socioeconómicas heredadas de los regímenes autoritarios (de la que el autor solo descarta al exitoso caso de Chile); las tendencias históricas al “estilo mágico de hacer política” que adviene una y otra vez en

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momentos de urgencia socioeconómica esquivando todo patrón institucional formal (a la excepcionalidad socioeconómica chilena, O´Donnell le suma el republicanismo de Uruguay sus largas tradiciones consociativas e institucionales); y la particular mezcla de omnipotencia por parte del ejecutivo - que personaliza, concentra y ejecuta discrecionalmente el poder delegado más allá de las instituciones– e impotencia ante el sistemático silencio o inexistencia de los resortes institucionales de control frente a este imperio ejecutivo, que abre todo un nuevo debate sobre los tipos de accountability.

Por último, y repensando la complejidad el concepto de Accountability Social, E. Peruzzotti nos señala que a pesar de los diagnósticos de la debilidad que provoca la Democracia Delegativa en nuestro continente, sería posible reconocer en contrapartida la existencia de una nueva cultura política de movilización y protesta social que tiende a morigerar los bríos negativos de esta vertiente delegativa, ya que por lo general las sociedades latinoamericanas distan de ser enteramente apáticas a los abusos delegativos (PERUZZOTTI, E. 1998:298) Entonces, cabría decir (siguiendo a los acuñadores del concepto) que a pesar de que el origen del mecanismo de control o accountability social resultaría ser de tipo informal - y no muchas veces una institución, si recordamos la definición de qué no es una institución de Helmke y Levitsky- la posibilidad de que este impulso social de control termine siendo un complemento para activar un mecanismo de control institucional formal (de tipo judicial) nos hace pensar – parafraseando a Maquiavelo- que aquello que algunas veces parece vicio (la existencia de instituciones informales) resulta una virtud, ya que reglas informales respaldan a las formales.

7.

Conclusiones “Sentí, en la última página, que mi narración era un símbolo del hombre que yo fui, mientras la escribía y que, para redactar esa narración, yo tuve que ser aquel hombre y que, para ser aquel hombre, yo tuve que redactar esa narración, y así hasta el infinito.

(En el instante en que yo dejo de creer en él, “Averroes” desaparece).

J. L. Borges. La busca de Averroes

En este punto de balance sobre los recorridos, avatares, y debates teóricos sobre el institucionalismo y su incidencia en Latinoamérica, resulta necesario ir al punto inicial de nuestro argumento, según el cual las instituciones importan, pero en contextos como los de América latina, con ello no basta. Ahora bien, anteponer la compleja agenda de problemas sociales, políticos y económicos de los países latinoamericanos por delante de la cuestión institucional sería acrecentar el error, o más bien ahondar en un simplismo, ya que no es posible pensar que un problema u otro importan más, sino que ambos lo son a la hora de encontrar la(s) soluciones.

Haber rearmado el puzzle de enfoques neoinstitucionalistas, así como la posibilidad de encontrar piezas y formas de engarzarlas, fue un aliciente para poder reconocer no sólo que el neoinstitucionalismo no es uno, sino más bien la intersección de múltiple aportes que plantean el desafío de una obra diaria de (re)construcción, incluso teniendo que dar respuesta a procesos y problemas ajenos a su propio contexto de producción, como lo es, por ejemplo, el reciente interés sobre las instituciones informales.

Haber puntualizado (al menos) tres elementos nodales del aterrizaje del actual pensamiento institucional en América Latina ha servido para afrontar el rompecabezas que a

19

veces resulta tener que dar cuenta de modas intelectuales foráneas (incluso originadas por otras motivaciones) , pero también para comprender, como plasma nuestro epígrafe de esta última sección, que muchas veces es difícil ver la viga en nuestro ojo, y que en tanto hacemos el esfuerzo de reflexionar sobre nosotros mismos desde un punto de vista panorámico, nos permite evitar caer en pensar – tal como lo propugna el anónimo danés- que si miramos el cambio desde el cambio mismo (en este caso mirar América Latina con los ojos de América Latina) es como si nada estuviese cambiando (es como si siempre fuéramos los que somos y seremos lo que fuimos).

8.

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Evaluar, comparar y mejorar: Auditorías ciudadanas a municipios en Mendoza Evaluate, compare and improve: Audits citizens to municipalities in Mendoza Marcela Ballabio Resumen Muchos programas nacionales, se realizan a través de una serie de proyectos locales,

con variaciones de estrategias y procedimientos, lo que implica que un mismo programa

ofrece importantes posibilidades para la realización de estudios comparativos. (Weiss,

1990:99). El presente artí culo es un estudio de casos de los municipios auditados en Mendoza -entre 2004-2008-, en el marco del Programa Nacional Calidad de las Prácticas

Democráticas en Municipios. Al enunciar el objetivo de evaluar, comparar y mejorar, se está haciendo énfasis en la frase “Lo que no se mide no se mejora” (Herrejón, 2009: C3). En este

sentido, se entiende que al comparar lo evaluado se abren caminos hacia la formulación de acciones de mejoras. Es decir que el presente análisis busca la identificación sistemática de las caracterí sticas propias de cada municipio evaluado, las notas distintivas de cada una de las

experiencias y los posibles aportes que surgen de dicha comparación. Una primera lectura de los resultados permite describir los principales puntos de encuentro y desencuentro de los

indicadores evaluados a fin de sugerir algunas lí neas de acción que busquen mejorar la relación de los ciudadanos con los municipios, es decir reflexiones orientadas hacer hincapié en acciones de mejoras de la calidad de las prácticas ciudadanas.

Summary Many programs are conducted through a series of local projects, with varying

strategies and procedures, which means that the same program offers significant possibilities

for comparative studies. (Weiss, 1990:99). This article is a case study of municipalities audited Mendoza-between 2004-2008 - as part of the National Quality Democratic Practices in Municipalities. 

Alumna de la carrera de Doctorado y becaria de CONICET. Licenciada en Ciencia Política y Administración Pública FCPyS, UNCuyo. Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos, FLACSO-México.

Miembro del Centro de Estudios sobre Innovación Institucional para la Gobernabilidad Democrática (CEII), Facultad de Ciencias Políticas y Sociales UNCuyo. E-mail: mballabio@fcp.uncu.edu.ar

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When we say: “to evaluate, compare and improve”, it is emphasizing the phrase "What is not

measured can not be improved" (Herrejón, 2009: C3). In this sense, it is understood that it evaluated by comparing open pathways to formulate improvement actions. It means that this

analysis seeks to systematically identifying the characteristics of each municipality evaluated,

the hallmarks of each of the experiences and the possible contributions arising from the comparison.

A first reading of the results lets describe the main points of agreement and disagreement of

the indicators evaluated to suggest some courses of action that seek to improve the relationship between citizens and the municipalities, ie oriented reflections emphasize improvement actions quality of citizenship practices.

Palabras clave: Auditorí a – Municipios – Comparar – Evaluar Keywords: Audit - Municipalities - Compare – Evaluate

Introducción

M

uchos programas nacionales, señala Weiss, se realizan a través de una serie de proyectos locales, con variaciones de estrategias y procedimientos, lo que implica que un mismo programa ofrece importantes posibilidades para la realización de estudios comparativos. (Weiss, 1990:99). Al enunciar el objetivo de evaluar, comparar y mejorar, se está haciendo énfasis en lo expresado por Laura Herrejón1 “Lo que no se mide no se mejora” (Herrejón, 2009: C3). En este sentido se entiende que al comparar lo evaluado se abren caminos hacia la formulación de acciones de mejoras. El estudio comparado de los productos locales -la evaluación de todos o de una muestra de los productos- puede darnos información acerca del relativo éxito que tengan diferentes métodos de ejecución del programa para la realización de los fines comunes (Weiss, 1990:99), consecuentemente, éste ha sido el motor que impulsó el presente análisis: la identificación sistemática de las características propias de cada municipio evaluado, las notas distintivas de cada una de las experiencias y los posibles aportes que surgen de dicha comparación.

El presente artículo2 es por tanto un estudio comparado de los municipios auditados en Mendoza, en el marco del Programa Nacional Calidad de las Prácticas 1

El 2 de febrero de 2009, Laura Herrejón desde su columna del periódico El Universal de México utilizó este título para hacer mención a reciente publicación del libro “Valores, ciudadanía y democracia” en el que se dan a conocer los resultados de una encuesta realizada sobre esta temática a los habitantes de la cuidad de México.

2

Se encuentra dentro de la línea de investigación que indaga sobre Instituciones y Calidad Democrática realizada desde el Centro de Estudios de Innovación Institucional (CEII) y también constituye el material para la elaboración de la tesis doctoral “La Investigación Evaluativa en la Ciencia Política Contemporánea: las auditorias ciudadanas a municipios en Argentina”, en donde se busca responder ¿Cómo ha sido el desarrollo, las experiencias y los aportes de las Auditorias Ciudadanas a municipios, realizadas en Argentina en materia de Investigación Evaluativa?.

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Democráticas en Municipios de la Subsecretaría para la Reforma Institucional y fortalecimiento de la democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros y el PNUD. El estudio analiza las seis experiencias realizadas, entre 2004-2008, en la Provincia -Luján de Cuyo, Lavalle, Malargüe, Guaymallén, Las Heras y Godoy Cruz-.

Se realiza una evaluación de las prácticas democráticas, comparando los resultados obtenidos en los estudios de campos3, y en este sentido, se ha limitado la comparación a los resultados de los informes cuantitativos derivados de una encuesta domiciliaria realizada a través de una muestra probabilística de 400 ciudadanos en cada caso. La estrategia metodológica utilizada consistió en la unificación de las seis bases de datos, unificación que implicó tiempo y recursos dado que el formulario de la encuesta ha sido sometido a diversas modificaciones desde el Programa Nacional a lo largo de las distintas etapas, por lo que se debió cotejar pregunta por pregunta a fin de evitar inconsistencias, eliminando aquellas que no eran plausibles comparar.

Por definición la auditoria contrasta la realidad con ciertos parámetros o estándares a fin de examinar su grado de cumplimiento. Es, en palabras de O´Donnell (2003) “un juego de espejos” que devuelve a la ciudadanía una imagen de cómo se ve ella misma y en relación con la democracia; autoevalúa su vida democrática y desarrolla capacidades para mejorar su calidad. Para el caso de las Auditorias Ciudadanas a Municipios este juego de espejo se lleva a cabo en cuatro núcleos temáticos: Cultura Cívica Democrática, Participación Ciudadana en las Políticas Públicas, Trato al Ciudadano y Rendición de Cuentas, donde a su vez, cada uno de ellos tiene una serie de indicadores que son medidos para el caso cuantitativo con preguntas del cuestionario anteriormente mencionado.

Una primera lectura de los resultados permitirá describir los principales puntos de encuentro y desencuentro de los indicadores evaluados a fin de sugerir algunas líneas de acción que busquen mejorar la relación de los ciudadanos con los municipios, es decir reflexiones orientadas hacer hincapié en acciones de mejoras de la calidad de las prácticas ciudadanas.

En este sentido, hemos propuesto las siguientes hipótesis. En primer lugar la comparación de las opiniones ciudadanas evidencia que los resultados obtenidos para los núcleos temáticos “cultura cívica democrática” y “participación ciudadana en políticas públicas” no muestran sensibles variaciones entre los municipios evaluados por estar íntimamente ligados a las características generales de la población mendocina, mientras que para los dos núcleos temáticos restantes “trato al ciudadano” y “rendición de cuentas”, existen diferencias significativas por las particularidades de cada municipio y por consiguiente por el modo específico que el municipio se relaciona con sus vecinos.

Cultura Cívica Democrática Nivel de apoyo ciudadano a la democracia. Los mendocinos4 relacionan el significado de democracia con una diversidad de términos que involucra valores, derechos e instituciones. Para todos los ciudadanos y ciudadanas el término con el que más se ven 3

El trabajo de campo para los seis municipios mendocinos fue realizado el Centro de Estudios sobre Innovación

Institucional para la Gobernabilidad Democrática (CEII), dirigido por el Lic. Walter J. Cueto.

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Se usa el término mendocinos cuando hacemos referencia al total de los municipios sujetos a comparación.

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identificados es el de libertad como valor en general, pero también en sus expresiones específicas: libertad de asociación, de culto, económica, etc. (30% promedio). En un segundo lugar ya no existe congruencia en la valoración: los ciudadanos de Guaymallén (19%) y Godoy Cruz (20%) asocian la democracia a la igual y la justicia, categoría que ocupa el tercer lugar entre lujaninos (10%). Malargüe (13%) la relaciona a cuestiones relativas al voto, las elecciones y participación, Luján (15%) a los derechos humanos, sociales y económicos, Lavalle (11%) la asocia a respuestas negativas (como corrupción, desigualdad, injusticia, etc.), categoría que ocupa el tercer lugar para Las Heras (16%) y Guaymallén (10%) y finalmente los vecinos de Las Heras (20%) asocian democracia a respuestas relacionadas con la forma de gobierno, categoría que ocupa el tercer lugar para los municipios de Lavalle (10%) y Godoy Cruz (17%). Los malargüinos, con el 10%, son los únicos que no saben no contestan o confunden lo que se les pregunta.

En concordancia con esta primera respuesta, cuando se les pide que establezcan cual creen que es la más importante, más de un tercio considera que la definición más relevante de democracia es la asociada al valor de la libertad y libertades específicas (33% promedio). Luján, Guaymallén y Godoy Cruz entienden que en segundo lugar la igualdad y la justicia es lo que mejor la describe; apenas más de un décimo de los lavallinos considera los derechos humanos, sociales y ciertos aspectos negativos describen mejor el concepto, para los lasherinos el segundo lugar lo ocupan las respuestas asociadas a la forma de gobierno y para los malargüinos otros conceptos escasamente específicos.

Las opiniones también privilegian en general la concepción de democracia como forma de vida (64% promedio), más que como régimen de gobierno (32% promedio), en una relativa coincidencia. De esta manera, la noción de democracia se acerca más a una visión amplia, concibiéndola como una modalidad de vida a la que es inherente la participación ciudadana en los asuntos públicos, dejando claramente en segundo lugar y a distancia una perspectiva reduccionista y regimentada a la que le es intrínseca la simple participación periódica a través del sufragio.

Una mayoría similar (63% promedio) cree que la democracia y el bienestar económico y social transitan en la misma dirección. En otros términos, casi dos tercios consideran que el voto y las libertades públicas no son suficientes para el sostenimiento de la democracia y también, que es necesario el bienestar socio-económico. El tercio restante piensa que se trata de dos cuestiones distintas, afirmando que el único prerrequisito de la democracia es el respeto por el voto y las libertades públicas y además un pequeño grupo (2.5%) entiende que ninguna de las opciones tiene que ver con su forma de pensar.

Cuando se indaga sobre las preferencias en la forma de pensar, todos los municipios (54% promedio) optan por el formato de la democracia con intervalo de 46% Malargüe- a 64% -Godoy Cruz-, en segundo lugar encontramos que los ciudadanos de Luján, Las Heras y Godoy (23% promedio) lo hacen por un gobierno autoritario ante determinadas circunstancias y los de Malargüe, Lavalle y Guaymallén el 28% (promedio) no tienen una preferencia definida.

Estas valoraciones coinciden con la percepción de los habitantes de Lavalle y Guaymallén (52% promedio) quienes sostiene que “no les importaría que llegara un gobierno autoritario, si este pudiera resolver los problemas del país en lo que hace a seguridad, economía, etc.” Pero por otro lado encontramos que los lujaninos, malargüinos, lasherinos y godoycruceños logran visualizar a la democracia como un régimen eficiente al momento de dar respuestas concretas con sus políticas de gobierno (56%). Es decir que

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sólo dos de seis de los municipios encuestados prioriza la efectividad de las políticas sobre el tipo de régimen, afirmando en este sentido, que no les importaría que llegara al poder un gobierno autoritario si pudiera resolver los problemas del país.

Para todos los casos los mendocinos que se expresa en contra de medidas autoritarias como la represión (56% promedio) el control de los medios de comunicación (57% promedio), la violación de algunas leyes (64% promedio) en el supuesto de que el país atravesara por una crisis económica y/o social o dejar de lado el Congreso hasta tanto concluya la crisis (64% promedio).

Y a su vez todos los vecinos afirman que la democracia no puede funcionar sin dos instituciones políticas típicas: el Congreso Nacional y los partidos políticos. El 69% (promedio) de los ciudadanos creen que no puede haber democracia sin el Poder Legislativo y a pesar del desprestigio que sufren actualmente los partidos políticos, más dos tercios de los ciudadanos creen que no puede haber democracia sin estas organizaciones (67% promedio).

El conocimiento de los derechos ciudadanos y de su ejercicio responsable. Los mendocinos reconocen entre los derechos ciudadanos más relevantes un amplio abanico de prerrogativas, entre ellas, todos entienden que en primer lugar se encuentra la libertad en general o específicas como la libertad de culto, circulación o expresión (19% promedio) dato que concuerda con el que eligieron como mejor concepto que define a la democracia, seguidos para Luján, Malargüe y Lavalle el trabajo digno (14% promedio) y para Guaymallén, Las Heras y Godoy Cruz la justicia y la seguridad (16%), ya en un tercer lugar encontramos la educación, otros derechos sociales como salud o vivienda y los derechos políticos con el 9% promedio respectivamente.

Aunque son capaces de reconocer una serie de derechos a nivel individual, en su mayoría opinan que los ciudadanos, como comunidad, los ignora. Más de un 73% promedio considera que los vecinos conocen poco o nada sus derechos y tan sólo un 21% cree que los conocen mucho o bastante. La principal razón atribuida al desconocimiento de derechos es la falta de educación de la gente (35% promedio) para todos los municipios exceptuando Luján que considera que se debe a la pobreza de la gente (39%), otras causas esbozas por todos son el desinterés por conocer sus derechos (27% promedio) y también debido a que el conocimiento de los derechos es contrario a la voluntad de los dirigentes (23% promedio). Incluso si se agrupa falta de educación, desinterés y pobreza entendiendo que son razones complementarias, la percepción de los mendocinos alcanza al 74% promedio, diluyendo responsabilidades y buscando motivos de orden estructural muy difíciles de revertir en el corto plazo.

Si se busca identificar a los responsables que los ciudadanos conozcan poco o nada sus derechos, el peso mayor recae para todos los municipios sobre la dirigencia política – autoridades, representantes, políticos y burocracia- y las instituciones (50% promedio); mientras que la autocrítica ciudadana alcanza sólo el 27% promedio, aunque si se agrega la falta de educación de la gente (7% promedio) llega al 34% promedio. Por su parte sólo un 9% promedio considera que la culpa sea compartida entre la gente y los políticos por igual.

Así mismo, los medios de comunicación casi quedan liberados de esta responsabilidad (1% promedio).

Más de dos tercios de todos los ciudadanos (71% promedio) creen que los derechos son poco o nada respetados por las autoridades y sólo el (26% promedio) restante considera que se los respeta mucho o bastante. Pese al reconocimiento explícito sobre la 29

falta de respecto a los derechos por parte de las autoridades, pareciera que una actitud ciudadana poco exigente acompaña a los mendocinos encuestados: sólo el 31% (promedio) afirma que los habitantes de su municipio exigen o se aseguran mucho o bastante que sus derechos sean respetados. La percepción de incumplimiento de derechos por parte de las autoridades (71% promedio) está relacionada con la escasa predisposición ciudadana a exigirlos y asegurarlos (66% promedio), Ambos porcentajes reflejan un alto grado de inacción, mientras que las autoridades omiten hacerlos cumplir, los ciudadanos olvidan reclamarlos en un ambiente el que la falta de educación es señalada como el principal impedimento para que los ciudadanos conozcan sus derechos. No obstante la importante cantidad de ciudadanos que afirma que los derechos de los habitantes de sus departamentos no son respetados por los gobernantes, es baja la proporción de ciudadanos que en el plano personal reconoce que la situación lo afecta. Las únicas razones específicas a las que se atribuye la trasgresión de alguno de sus derechos de manera más relevante son para todos los municipios: su situación económica (33% promedio), a su nivel educativo (22% promedio) y el lugar donde vive (20% promedio).

El conocimiento de los deberes ciudadanos y la responsabilidad y cumplimiento efectivo de su ejercicio. Los habitantes de Luján, Guaymallén y Godoy Cruz reconocen en primer lugar como deberes ciudadanos pagar impuestos (21%, 20% y 18% respectivamente); categoría que ocupa el segundo puesto para los municipios de Malargüe, Lavalle y Las Heras (14% promedio), mientras que estos últimos entienden que el respeto mutuo y a los otros es el deber más importante (16% promedio). En tercer lugar todos concuerdan en el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes (15% promedio), seguido de ejercer la libertad, ser solidario/buen vecino (10% promedio), participar, colaborar con el Municipio o controlarlo (9% promedio) y trabajar o estudiar (8% promedio).

El elevado desconocimiento ciudadano de sus derechos, se reitera al indagar sobre el conocimiento de sus deberes. En este caso 7 de cada 10 mendocinos afirman que los habitantes conocen poco o nada sus deberes (71% promedio). Este elevado nivel de opinión sobre desconocimiento de deberes se corresponde en magnitud con la opinión mayoritaria para todos los casos de análisis sobre incumplimiento ciudadano de los mismos. El 80% promedio de los mendocinos considera que los ciudadanos cumplen poco o nada con sus deberes y sólo un 15% promedio piensa que sí lo hacen. El desconocimiento e incumplimiento se correlacionan positivamente en 0.455 con un nivel de significancia del 99% y en este sentido esta correlación señala que nadie puede cumplir lo que no conoce.

Sin embargo, al indagar sobre un deber específico, como es el pago de impuestos, aumenta la percepción sobre su cumplimiento para el total de los casos; mientras el 40% promedio cree que todos o la mayoría paga sus impuestos, el 54% promedio restante considera que sólo algunos o nadie lo hace con los valores extremos de 43% y 68% en Malargüe y Las Heras respectivamente.

El respeto por las normas y la valoración y cuidado de lo público. La percepción de todos los ciudadanos sobre el grado que sus habitantes respetan las normas, en general es baja. El 69% promedio afirma que las normas se respetan poco y nada, y sólo el 28% promedio entiende que lo hace bastante o mucho. Si bien el nivel de respeto por las normas es bajo, es superior a la valoración, respeto y cuidado de los bienes públicos. En general todos los ciudadanos los valoran y cuidan poco o nada -un 78% promedio- con excepción de Luján que no registró esta respuesta.

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El conocimiento de la ciudadanía sobre las responsabilidades y funciones de los gobiernos local, provincial y nacional. En general los mendocinos tienen una noción clara respecto a las funciones estrictamente municipales aunque confusa en relación a determinadas competencias nacionales o provinciales. Todos vecinos mayoritariamente identifican como responsabilidades exclusivas del Municipio aquellas tradicionalmente reconocidas a las instituciones locales: limpieza urbana (87% promedio), iluminación pública (83% promedio) y el estado de calles y veredas (81% promedio). Para casi todos los casos al estado nacional le asignan una mayor responsabilidad en materia de educación pública e igual injerencia que la Provincia en materia de salud y seguridad social cuando en realidad ambas funciones fueron descentralizadas casi completamente a los estados subnacionales. Asimismo, las relaciones con otros países o grupos de países son percibidas mayoritariamente como una competencia del gobierno municipal (70% promedio). Por su parte no hay un criterio único para poder determinar quien tiene competencias en materia del medio ambiente y la seguridad. A pesar de estas discrepancias, los ciudadanos identifican claramente ciertas funciones tradicionalmente compartidas entre los niveles de gobierno: la administración de la justicia, las obras de infraestructura y el cobro de impuestos.

Nivel de participación de la ciudadanía en las elecciones. El nivel de participación de todos encuestados en las elecciones es elevado si se considera que entre los que han participado en todas las oportunidades (71% promedio) y en la mayoría (14% promedio) alcanzan una media conjunta del 84%. Un promedio 5% de los entrevistados votó sólo en algunas elecciones y una media de 9% no participó nunca.

La mayoría de los mendocinos (57% promedio) valoran al voto como instrumento transformador de la realidad, mientras que una cantidad menor (37% promedio) los percibe como una mera obligación sin ninguna funcionalidad. De este modo, seis de cada diez vecinos participa en las elecciones porque cree que el voto es importante y de esta manera se pueden modificar las cosas y cuatro de cada diez votan porque es obligatorio, pero creen que con el voto las cosas se cambian poco o nada.

El papel que cumplen las instituciones educativas en la formación de los ciudadanos. Los habitantes de los municipios de Malargüe, Lavalle y Guaymallén tienen una valoración positiva sobre el rol de las instituciones educativas en la formación de ciudadanos democráticos. El 60% promedio percibe que las instituciones educativas contribuyen mucho o bastante a formar ciudadanos democráticos, mientras que el 38% promedio opina que aportan poco o nada a la educación cívica en el marco de valores democráticos. Esta relación es inversa para los ciudadanos de Luján, Las Heras y Godoy Cruz quienes consideran sólo en un 40% (promedio) que las instituciones educativas contribuyen mucho o bastante a formar ciudadanos democráticos, mientras que 60% el restante tiene una imagen negativa y afirma simplemente que contribuye poco o nada.

Satisfacción de la ciudadanía con el desempeño del Estado como proveedor de servicios básicos. Predomina una mirada positiva en relación a la contribución de la democracia al mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. En este sentido, en promedio el 56% de todos encuestados cree que la democracia ayuda mucho o bastante y el 43% más escéptico opina que ayuda poco o nada. Aunque el reconocimiento de la capacidad de la democracia para mejorar el nivel de vida de la gente en un plano general es destacable; sin embargo, al indagar específicamente sobre el nivel de satisfacción por el desempeño de la democracia en cada municipio, prevalecen las opiniones de insatisfacción.

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Una media del 60% señala que los mendocinos están poco o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia a nivel local y un 40% (promedio) expresa estar muy o bastante satisfecho.

Estas opiniones guardan alguna coherencia con las percepciones relativas al ámbito en el que mejor funciona la democracia. Sólo los lavallinos se inclinan por reconocer que el desempeño de la democracia es superior en el ámbito nacional 41% porque en este nivel hay más recambio de autoridades, mayor respeto por el derecho y pluralidad política, entre otras razones. Por su parte los habitantes de Malargüe, Guaymallén, Las Heras, Godoy Cruz entienden que funciona mejor en el ámbito local (43% promedio) porque hay más participación por la cercanía al Municipio, más seguridad y menos desigualdad y pobreza y completan con otras justificaciones menores. Es decir que los motivos relacionados al mejor desempeño de la democracia a nivel nacional están más bien vinculados a aspectos institucionales y políticos, mientras que los argumentos relacionados al mejor desempeño local hacen más referencia a cuestiones socio-económicas, de cercanía y mejores vinculaciones interpersonales. Finalmente, los lujaninos son quizás los más críticos al considerar que en ninguno de los dos lugares funciona mejor (22%).

La calidad de la política y de las instituciones. Al analizar las percepciones ciudadanas sobre la situación política nacional, se advierte que una suerte de conformismo e indiferencia predomina entre la ciudadanía: prácticamente más de dos quintos de los consultados opina que la situación en el país no es buena ni mala (42% promedio). El resto de las opiniones se distribuyen en promedio 26% de valoraciones positivas y otro 31% en decididamente negativas.

No obstante las consideraciones positivas sobre la relevancia de las instituciones típicamente políticas como el Congreso y los partidos para el sostenimiento de la democracia así como también estas últimas opiniones levemente críticas respecto de la situación política nacional y medianamente favorables en relación a la situación local, el 95% de todos ciudadanos cree que es necesario mejorar mucho y bastante la calidad de la política y de las instituciones. Un promedio del 83% es optimista respecto a la posibilidad de efectuar transformaciones en ese sentido y en cambio, una media del 14% se muestra escéptico debido, principalmente, a la corrupción y a irregularidades o abusos en el gobierno por beneficios económicos o a familiares y a una diversidad de otras razones como la forma de elección que no ayuda, que a los políticos no les importa la gente o que lo les creen a los políticos, etc.

Entre quienes creen en la posibilidad de mejorar la calidad institucional y política piensan-para los seis casos- que los medios primordiales para lograrlo son: la educación cívica (97% promedio), la exigencia de la rendición de cuentas (93% promedio), la participación en Organizaciones de la Sociedad Civil (80% promedio), mientras que participando de los partidos políticos (51% promedio). Aunque los mendocinos tienden a admitir la centralidad de las instituciones políticas en la vida democrática, no le asignan la misma importancia en cuanto a su rol como actores activos y conductores del cambio institucional y prefieren depositar su confianza en medios que habiliten a los ciudadanos a actuar en forma más directa.

La Participación Ciudadana en Políticas Públicas

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Conocimiento ciudadano sobre los espacios y mecanismos de participación en el Municipio. Es elevado el nivel de desconocimiento sobre mecanismos y espacios de participación en el ámbito municipal. Cuatro quintos del total de los casos estudiados (81% promedio) -con un intervalo de 72% (Malargüe) a 92% (Guaymallén)- declaran no conocer los mecanismos o espacios de participación que el Municipio ofrece a los ciudadanos. Del 15% promedio que declaran conocer alguno una media de 41% menciona específicamente asociaciones vecinales, seguidos del partido opositor (33% Lujan de Cuyo), la municipalidad (50% Las Heras) y posteriormente se ubican entre otros como los foros, centros informativos o culturales, defensa civil, cooperativas, la banca del pueblo/ voz del pueblo en el Concejo, las asambleas, etc.

La utilidad de los espacios y mecanismos de participación en el Municipio. La mayoría de los ciudadanos - con excepción de Luján que no se formuló la pregunta con criterios similares- que conoce los mecanismos y espacios de participación ofrecidos por el Municipio (15% promedio) considera que son útiles en un promedio del 88%. En esta oportunidad se encuentran distintas razones esbozadas por los que conocen y consideran que son útiles estos mecanismos y espacios. Los ciudadanos de Malargüe creen en un 23% que son útiles porque se puede opinar y por conocer lo que se puede hacer, o porque si se insiste se consigue algo (16%). Los lavallinos creen que son útiles porque permiten integrar ciudadanos (20%), se puede opinar (19%), o porque los funcionarios se relacionan con la gente (16%). Los ciudadanos de Guaymallén esbozan razones tales como el poder opinar (22%) o el conocer lo que se puede hacer (19%), mientras que otro 18% no sabe o no puede fundamentar el por qué de la utilidad. Los lasherinos entienden en un 26% que integra ciudadanos, el 21% que sirve para conocer lo que se puede hacer o que dan apoyo a zonas carenciadas (13%). Finalmente, para los vecinos de Godoy Cruz entienden que relacionar a los funcionarios con la gente, integra ciudadano o defienden sus derechos 16% respectivamente. Mientras que el 12% promedio restante del total de los casos considera que no son útiles por distintas causas entre ellas se enuncian: porque no le interesa o no participa (Malargüe 42%, Godoy Cruz 33% y Guaymallén 20%), son mecanismos a los que no se les da importancia (Lavalle 40%, Las Heras 40% y Guaymallén 20%), no ofrecen soluciones concretas (Las Heras 50%, Guaymallén y Lavalle 40%, Godoy Cruz 33%, Malargüe 29%) o por la existencia de clientelismo político (Godoy Cruz 33%, Malargüe 29% y Lavalle 10%).

La incidencia efectiva que tienen en la gestión de gobierno las opiniones, sugerencias y proyectos canalizados a través de los espacios y mecanismos de participación vigentes. La mitad del total los encuestados - con excepción de Luján que no se formuló la pregunta- cree que las opiniones, sugerencias y proyectos presentados en los espacios ofrecidos por el Municipio tienen una incidencia efectiva sobre el accionar gubernamental.

El 50% (promedio) de los ciudadanos afirma que las opiniones, sugerencias y proyectos presentados a través de los espacios y los mecanismos de participación ofrecidos por el Municipio inciden efectivamente sobre la gestión de gobierno, mientras que el promedio de 39% opina lo contrario, y un restante 11% (promedio) no sabe o no contesta a la preguntas.

Participación ciudadana en organizaciones políticas y sociales. En general, más de la mitad de los mendocinos dicen estar interesados en participar de organizaciones sociales y política. Al indagar sobre el interés en reunirse con otras personas ajenas a su familia o a su círculo de amigos para buscar soluciones a los problemas de su comunidad, el 54% (promedio) del total de los caso dice estar muy o bastante interesado, mientras que un 33

promedio 46% restante lo está poco o nada. En relación a la utilidad de la participación en actividades comunitarias, en promedio cuatro de cada diez ciudadanos afirman que ser parte en este tipo de actividades es una pérdida de tiempo porque las cosas se deciden en otro lado. Contrariamente el 63% promedio considera que la participación en actividades comunitarias puede servir para cambiar las cosas.

Hay muy bajos niveles de participación en organizaciones de la sociedad civil en todos los municipios auditados (82%) promedio no participa de ninguna organización-con un intervalo de 75% (Malargüe) a 90% (Las Heras)-. Es decir que a pesar que casi seis de cada diez vecinos manifiesta interés en reunirse con otras personas para realizar actividades comunitarias el hecho real es que sólo el 18% promedio participa efectivamente en organizaciones civiles o políticas. Entre las organizaciones elegidas por los seis casos estudiados se encuentran en primer lugar las organizaciones religiosas (37% promedio), seguidas de las juntas vecinales (22% promedio), las cooperadoras escolares (19% promedio) y los partidos políticos (14% promedio).

Entre los ciudadanos que integran estas instituciones, prevalece una alta valoración relativa sobre el grado de utilidad de la participación en las mismas. Para casi todos ellos, participar en una organización es muy útil (61% promedio) o bastante (33% promedio) importante. Por otro lado, la principal razón esgrimida por quienes no participan en ninguna organización es para todos los casos estudiados que prefieren dedicar el tiempo a su familia o amigos (40% promedio) y la segunda razón que prevalece es no tener seguridad que su esfuerzo valga la pena (19% promedio). También se enuncian otras razones como no tener tiempo disponible, no encontrar la organización que le interese o sirva, no saber qué beneficios obtendría, etc.

Solo dos de cada diez de todos los ciudadanos encuestados participó en algún partido político (17% promedio). Y como ya se anticipara, entre quienes nunca participaron en actividades partidarias (83% promedio) más de la mitad no le interesa (54% promedio) y un cuarto no siente confianza ni en los partidos ni en los políticos (26% promedio). Otras razones menores son la falta de tiempo (11% promedio) y no haber encontrado el partido que le guste (6% promedio).

Trato al Ciudadano Relación de la ciudadanía con las instituciones municipales. Los mendocinos evalúan positivamente el funcionamiento de las instituciones municipales, calificación que asciende al considerar el desempeño del Intendente y que desciende notablemente con respecto a la actuación de los concejales. Al comparar nos encontramos que si bien las valoraciones positivas vinculadas al desempeño del Municipio son para todos los casos relativamente altas (41% promedio) para el caso de Malargüe y Godoy Cruz los valores alcanzan hasta un 48% y 47% respectivamente. Por su parte una igual proporción percibe que el desempeño institucional es regular -ni bueno ni malo- (42% promedio) con valores máximos de hasta el 48% para Lavalle y Las Heras.

En lo referente al desempeño del Intendente - con excepción de Luján que no se formuló la pregunta-también se confirma una baja calificación negativa para todos los casos analizados (17% promedio), aunque en este caso el resto de las opiniones se distribuyen de manera distinta, concentrándose preponderantemente en las calificaciones positivas (42% promedio) para un desempeño muy bueno o bueno. Además, para todos los casos (32%

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promedio) el desempeño del Intendente no es ni bueno ni malo. -10 puntos porcentuales menos en relación a la pregunta anterior-. Por su parte en promedio un 10% del total de los encuestados no saben o no responden a la pregunta (para el caso de Godoy Cruz el valor llega a 25%), resultado que señala que la valoración positiva no ha aumento sino que se traduce en desconocimiento por parte de los ciudadanos sobre el desempeño de su intendente.

Los concejales - con excepción de Luján que tampoco se formuló la pregunta-son los actores institucionales más cuestionados. Casi dos de cada 10 mendocinos aprueban la labor de los miembros del órgano deliberativo (16% promedio), siendo Malargüe el que mejor los valora con un 27%). Mientras que 3 de cada 10 del total de los casos (29% promedio) califica su desempeño como regular (ni bueno ni malo). Por su parte casi 3 de cada 10 la desaprueba (25% promedio) siendo la valoración negativa más baja la de los ciudadanos de Las Heras (16%). También es significativo el porcentaje de ciudadanos que no contesta o desconoce la actuación de los integrantes del Concejo Deliberante (28% promedio), para el caso de Godoy Cruz el porcentaje llega a 40, probablemente, debido al distanciamiento entre concejales y ciudadanos o a raíz de la baja difusión de las iniciativas impulsadas durante sus mandatos. Es decir que los concejales tienen una valoración relativa negativa.

Si bien los vecinos de Malargüe (58%) y Lavalle (52%) son los que manifiestan concurrir más asiduamente a las dependencias municipales, los datos señalan que en promedio sólo cuatro de cada diez han acudido al Municipio en el último año (43%) mientras que el restante 57% (promedio) no asistió- con un amplio intervalo entre 42% Malargüe-78% Godoy Cruz-.

De todos los ciudadanos que han concurrido a alguna dependencia lo hicieron para hacer trámites (72% promedio), solicitar información (38% promedio) realizar un reclamo (26% promedio) o por otros motivos (7% promedio) como problemas vinculados a las contingencias climáticas o a la demanda de préstamos. Casi dos tercios de quienes concurrieron al Municipio califican como muy buena o buena la atención recibida (63% promedio), mientras que el tercio restante se distribuye equilibradamente entre quienes la evalúan como regular (17% media) y mala o muy mala un promedio del 20%.

Estas percepciones mayoritariamente positivas en relación con la atención en el Municipio, se intensifican al consultar sobre ciertos aspectos específicos que hacen a la calidad del trato. De este modo todos vecinos afirman que en promedio: el 98% no le pidieron propina o coima; el 89% no se sintió discriminado ni humillado; al 88% le respetaron su turno; el 83% recibió un trato respetuoso y cortés; al 80% no le negaron información, ni le fue difícil, pero sólo el de los vecinos no tuvo que hacer largas filas para ser atendido 75% o no le hicieron realizar trámites innecesarios 72%. Es decir que en lo que hace al trato propio de las relaciones humanas, la evaluación es realmente positiva, mientas que lo relacionado a la eficiencia en la gestión -rapidez en la atención o cantidad de trámites que se solicitan- la percepción cae entre diez y quince puntos porcentuales.

Del 20% promedio que afirma que en las dependencias municipales se les negó información, han solicitado- en promedio- información sobre trámites en general (32%), asistencia social (20%) para el caso de Las Heras el valor alcanzan el 35% , y servicios como luz, agua, recolección de residuos, etc. 16%; en escalas menores otra información relacionada a vivienda, catastro, eventos culturales, becas en el exterior, y sobre tramites de reclamos o denuncias y sueldo de los funcionarios entre otros. Es decir que las áreas

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relacionadas son el desarrollo y la asistencia social son las que reciben mayores cuestionamientos.

De los vecinos que afirman haber recibido una atención inadecuada, el 71% promedio no realizó ningún reclamo ante tal situación por considerarlo en general inútil (31%), por haber carecido de tiempo (18% promedio) o porque no valía la penas (13% promedio), entre otros motivos. En cambio, quienes tuvieron la iniciativa de concretar una queja, la efectuaron en alguna dependencia municipal (72% promedio), recurrieron directamente al intendente 15% promedio, -para el caso de Lavalle el valor alcanza un 36%, acudieron al Concejo Deliberante (7% promedio) y para el caso de los vecinos de Godoy Cruz un 20% no contesta o no sabe ante quién presentó el reclamo. A su vez, la mayoría de los reclamos presentados no han sido atendidos adecuadamente ya que sólo 2 de cada 10 ciudadanos afirma estar muy o bastante satisfecho con la respuesta obtenida (19% promedio), mientras que 1 de cada 10 entiende que la respuesta no fue ni satisfactoria ni insatisfactoria (11% promedio) y 7 de cada 10 expresan su poca o nada satisfacción (70% promedio).

A pesar del desprestigio generalizado que comúnmente sufre la burocracia estatal, el los empleado municipales gozan de una imagen relativamente positiva para los seis casos analizados. Mientras que un promedio de 46% de todos vecinos aprueba su labor al calificarla de muy buena o buena, algo más de un tercio la califica como ni buena ni mala (35% promedio) y sólo un promedio del 15% desaprueba la tarea de los servidores públicos al considerarla mala o muy mala. En estos resultados señala un dato a destacar, en otras oportunidades una de las respuestas tentativas a esta valoración se relacionaban con el grado familiaridad entre los propios vecinos es decir con las habituales y activas relaciones de vecindad características de pequeñas ciudades. Los datos señalan que si bien esta generalización puede ser comprobada para los municipios de Luján, Malargüe, Lavalle donde califican al desempeño como bueno o muy bueno 50%, 49% y 50% respectivamente, también encontramos valores altos para Godoy Cruz (52%) y Guaymallén (42%).Es decir que Guaymallén (33%) es el único caso que para esta categoría obtiene 15 puntos porcentuales menos en relación a los mejor posicionados. Por lo que nos obliga a reformular la hipótesis sobre el grado de despersonalización y la distancia entre agente y ciudadano y su evaluación sobre el desempeño de los empleados que trabajan en el Municipio.

Procedimientos de contratación de empleados basados en reglas técnicas y abiertas al conocimiento público. Los mendocinos mayoritariamente perciben que en los municipios no existe o no se aplica un sistema de selección de personal basado en criterios meritocráticos y encuadrado en un marco normativo que asegure la objetividad y transparencia de los procesos de contratación. Un promedio del 64% asevera que pocas veces, casi nunca o nunca los empleados municipales son incorporados en base a sus capacidades para un desarrollo más adecuado de sus funciones. Y tan sólo una media de 19% afirma que el Municipio siempre, casi siempre o bastantes veces aplica o se basa en el mérito para contratar a sus empleados. Las reglas para ingresar al Municipio parecieran ser prácticamente inexistentes para la mayoría de los ciudadanos y resaltan que siempre, casi siempre o algunas veces incide la influencia política (91% promedio) o las relaciones de parentesco (87% promedio) en el nombramiento de los servidores públicos. También en menor medida la presión de algunas empresas (46% promedio) o de ciertos sindicatos (47% promedio) influyen en el acceso a los cargos estatales.

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Programas de capacitación para funcionarios y empleados. La capacitación de los empleados no es un tema que normalmente sea divulgado ni tampoco discutido entre los ciudadanos. Si a esto se agrega la habitual cuota de desprestigio que en términos de idoneidad tienen los empleados, es previsible que ante esta situación de desconocimiento se arraigue en el imaginario colectivo la idea de la baja capacitación de los empleados. Los datos contribuyen a dar luz sobre esta situación, a partir de los cuales es posible observar que en promedio el 39% afirma no saber o no haber oído sobre la existencia de planes de capacitación desarrollados por el Municipio para mejorar el desempeño de sus empleados, seguido por el 37% promedio que directamente dice que no existe en vigencia ese tipo de iniciativas. Tan sólo un 25% promedio- salvo el caso de Malargüe alcanza un 46%- asegura conocer o haber escuchado sobre actividades de esta naturaleza. Es decir que es una cuestión en la que la mayoría de los casos no se sienten involucrados ni tiene información.

Rendición de Cuentas Disponibilidad, cantidad, calidad, utilidad y veracidad de la información producida por las instituciones municipales. Al indagar sobre el grado de satisfacción de los ciudadanos en relación a la información que brinda el Municipio sobre sus servicios y actos de gobierno, en promedio cinco de cada diez ciudadanos manifiesta estar poco o nada satisfechos (49%), una media de 22% está mucho o bastante conforme y el 21% promedio afirma no estar ni satisfechos ni insatisfechos, es decir que la califica como regular.

En términos de calidad la gente tiende a percibir que la información es cierta (50% promedio) con un intervalo de 41% (Godoy Cruz) a 62% (Luján) pero en términos de cantidad se inclina por considerar que es incompleta (47% promedio) con rango con un limite inferior de 29% (Las Heras) y superior 57% (Luján). La nota distintiva se encuentra en una media del 25% para el total de los encuestados que no saben o no contestan si la información es verdadera o falsa y si se les ofrece a su vez completa o no.

Entre los que manifiestan que es falsa -con excepción de Luján que no se formuló la pregunta con igual criterio-priorizan las obras públicas y vivienda (20% promedio), a “todo en general" (17% promedio), al presupuesto (15%), pero también es muy alto el porcentaje de los que directamente no contestan o no sabe sobre qué creen que es falsa (23% promedio). Por parte, como se mencionara anteriormente, casi de la mitad de los encuestados consideran que la información brindada por el Municipio es incompleta. En este caso los ciudadanos hacen referencia en primer lugar en general “a todo en general” (17% promedio), seguido de las públicas y viviendas y el presupuesto (15% promedio).

Finalmente en esta evaluación el porcentaje de los que desconocen o no contestan arroja una media del 22%. Es decir que los ciudadanos no pueden determinar a qué servicios o actos de gobierno hacen referencia cuando manifiestan no estar contentos sobre la calidad como en la cantidad de la información que brindan los municipios.

Al indagar sobre cada tema o área puntualmente, si bien se observa una leve mejoría de las percepciones respecto de la integridad de la información, en relación con una postura más crítica respecto de la veracidad de la misma. El dato más significativo observado es elevadísimo nivel de desconocimiento que manifiestan el total de los ciudadanos sobre la calidad y cantidad información brindada por el municipio en temas específicos. En general, al menos cuatro de cada diez mendocinos no saben o no contestan sobre integridad de la información otro 40% promedio entiende que es incompleta en materia al presupuesto, compras, contrataciones o licitaciones, a proyectos y obras 37

pasadas/pendientes/futuras a declaraciones juradas patrimoniales y servicios selectivos (planes sociales, becas) y tres de cada diez sostiene que la información referida a los sueldos de los empleados municipales (35% promedio) es incompleta. Por su parte, respecto de la veracidad de la información, llama aun más la atención los elevados porcentajes de encuestados que no saben o no se inclinaron por ninguna respuesta (49% promedio). Más allá de este dato llamativo la información sobre servicios e incentivos selectivos (31% promedio), obras (35% promedio) son consideradas como veraces.

Difusión en los medios locales de las actividades y servicios que prestan las instituciones municipales. Es bajo el interés por informarse sobre la gestión de gobierno y poca la efectividad de las campañas publicitarias gubernamentales. Seis de cada diez del total de los entrevistados – con intervalos entre 40% Godoy Cruz y 72% Guaymallén- no recuerda ninguna campaña de comunicación y/o información realizada por el Municipio en la última mitad del año. En promedio el 11% identifica campañas relacionadas con servicios públicos (barrido, limpieza, recolección de residuos) y otro 10% promedio recuerda alguna vinculada a obras públicas o vivienda y apenas. Entre los que recuerdan, dos tercios (65% promedio) opinan que fueron de utilidad mucha o bastante utilidad.

Los ciudadanos muestran poco interés por informarse sobre la gestión de gobierno: sólo un tercio dice informarse en promedio un 29% lo hace- exceptuando el caso de Luján que no se formuló la pregunta con igual criterio-. Aquellos que se preocupan por obtener información lo hacen principalmente a través de Información en diarios locales (51 % promedio), cuatro de cada diez mendocino dicen hacerlo a través de radios locales (45 % promedio, siendo Malargüe el que más las utiliza con el 86%), información ubicada en los medios de comunicación y en vía pública (44% promedio), en señales de TV local (41% promedio), informalmente por amigos, conocidos que trabajan en el municipio (42% promedio), y en menor medida lo hacen a través publicaciones periódicas del Municipio/ boletines (39% promedio), Por lo que observa cotidianamente en su municipio (38% promedio), Campañas electorales (18% promedio) etc.

La mayoría de los encuestados consideran a los medios de comunicación locales como los más eficaces para informarse la publicidad del Municipio en medios y en la vía pública (39% promedio, intervalo de 20% Guaymallén- 37% Malargüe)y en el segundo lugar las publicaciones periódicas del Municipio/boletines (22% promedio), en contraposición a la obtención de información a través de amigos que trabajan en el Municipio o lo que se observa cotidianamente – que a pesar de ser un medio bastante utilizado- es considerado como ineficaz, alcanzando solo en promedio el 2% y 1% respectivamente.

Las prácticas clientelares para acceder a los servicios municipales. En el imaginario colectivo parece predominar la idea que las prácticas corruptas en el Municipio son comunes, sin embargo cuando son interrogados sobre experiencias personales o de allegados los porcentajes disminuyen considerablemente. En relación a la existencia de prácticas corruptas para acceder a servicios suministrados por el Municipio, en promedio el 43% del total de los entrevistados piensa que siempre, casi siempre o bastantes veces es necesario hacer algo a cambio para lograr una respuesta del gobierno local, mientras que una media del 34% cree que pocas veces, casi nunca o nunca la gente tiene que hacer algo a cambio.

Poco más de un cuarto del todos lo ciudadanos (28% promedio) -Lavalle alcanza el valor más alto con 37%- dicen conocer casos o situaciones en que personas que conocían

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tuvieron que hacer algo para lograr lo que necesitaban. Sin embargo, al ser consultados sobre la vivencia personal de alguna experiencia en este sentido, las respuestas afirmativas alcanzan en promedio el 8% de los que reconocen que algún funcionario les ha solicitado hacer alguna tarea especial para obtener respuesta.

Prácticas corruptas en las instituciones municipales. Espontáneamente los todos los vecinos asocian la palabra corrupción en primer lugar a cuestiones políticas (36% promedio), para el caso de Malargüe el valor alcanzan el 43%. En segundo lugar se ubica los comportamientos mafiosos (26% promedio, para Las Heras el valor alcanza 34%). Ya en una tercera posición asocian la corrupción a otros tipo de actores y relaciones (13% promedio) como los empresarios, la relación policía-ladrón, y hasta con el país.

Al ser consultados sobre la frecuencia de la realización de pagos irregulares para lograr las cosas que necesitan se observan dos grupos los vecinos de Luján, Malargüe y Lavalle opina que pocas veces, casi nunca o nunca (50%) se recurre a este tipo de prácticas en mientras y los de Guaymallén, Las Heras y Godoy Cruz lo entienden en un 30%.También se observa para todos los casos un alto nivel de desconocimiento sobre el tema ya que 27% promedio prefiere no contestar a la pregunta.

Nuevamente se advierte que las percepciones sobre la existencia de sobornos difieren ampliamente con las experiencias concretas para todos los municipios comparados.

Al ser interrogados si han presenciado el pago de un soborno a un funcionario municipal en promedio 96% responde que no y ante la pregunta de si algún funcionario les ha pedido soborno la respuesta negativa aumenta al 97% promedio.

De las personas que reconocieron haber sido testigo de un acto de corrupción (3% promedio), solo el 25% promedio hizo la denuncia correspondiente, ante la Justicia Provincial (45% promedio) o ante el Concejo Deliberante (46% promedio). Aquellos que no presentaron la denuncia, dicen haber tenido miedo (26% promedio), que hubiese sido inútil (23% promedio), a una media del 18% le pareció normal, y algunos otros argumentaron: no tener pruebas, que hacían la denuncia no hubiera obtenido lo que quería, por ignorancia, porque reclamar implica instancias burocráticas..

En una escala que abarca del 1 al 7, donde 1 es un gobierno corrupto y 7 no lo es, el promedio de las opiniones arroja un resultado de 4 puntos. Aquellos que califican al gobierno local entre uno y tres puntos (24% promedio) afirman que las prácticas corruptas se llevan a cabo en todo el Municipio (28% promedio, para los municipios de Godoy Cruz y Guaymallén la cifra alcanza el 49% y 47% respectivamente), en el área de desarrollo social 18% promedio, y para Malargüe los valores alcanzan el 44% dado que al momento en que se hizo el estudio había salido a la luz un caso de corrupción), en menor medida en áreas como la de los servicios públicos (8% promedio) compras y suministros, vivienda e intendencia (6% promedio).

Conocimiento de la ciudadanía sobre reglas y procedimientos para exigir la rendición de cuentas a sus representantes municipales. Ocho de cada diez de los mendocinos encuestados quieren estar informados sobre la labor de los funcionarios y piensan que la información brindada para hacerlo es insuficiente. El 96% promedio de los encuestados piensa que no se informa a la gente lo suficiente sobre el trabajo que hacen los funcionarios en el gobierno local y un promedio 86% quiere o necesita estar informado al respecto. Por su parte del 76% promedio de los ciudadanos creen que disponer de la

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información sobre el trabajo de los funcionarios le permitiría controlar la calidad de su desempeño.

Es bajo el conocimiento y utilización de procedimientos para exigir la rendición de cuentas. Tres cuartos de los mendocinos (75% promedio) dice no conocer – más allá del voto – un 12% (promedio) no sabe o no contesta de qué otras maneras se puede exigir a los funcionarios del gobierno municipal que rindan cuentas.

Entre el 13% promedio que dice tener conocimiento de otros formas o procedimientos para exigir la rendición de cuentas, un promedio 18% señala la participación y organización de los vecinos, accediendo a los medios de comunicación 12% (promedio), y una media del 11% considera que teniendo acceso a la información. Entre otras formas y procedimientos nombrados se encuentran: concurrir a las sesiones del Concejo Deliberante, las declaraciones juradas y las organizaciones o entidades intermedias; sin embargo sólo tres de cada diez dice que las usa (29% promedio). La frecuencia con que hacen uso de estos instrumentos en promedio “a veces” 39%, “frecuentemente” 28% y “casi siempre” el 21%. Quienes no las utilizan argumentan no emplearlas porque esas formas no existen actualmente (18% promedio), porque no tienen tiempo o no solucionaría nada (14% promedio), porque lo vecinos no se organizan (11% promedio).

Entre otras razones encontramos: “mi voz no es importante”, no tiene acceso, porque los vecinos quedan muy expuestos, no pueden acceder a los beneficios que otorga el Municipio y “por ignorancia”, entre otras.

La utilidad de la rendición de cuentas. La mayoría cree que los funcionarios restan importancia a la evaluación ciudadana de su desempeño. Al indagar acerca de la utilidad de la rendición de cuentas, se advierte un gran escepticismo- en todos los casos estudiados- en relación a las percepciones sobre la relevancia que le dan los funcionarios a la evaluación que la ciudadanía hace de su actuación. Dos tercios de los mendocinos (65% promedio) creen que a los funcionarios les importa poco o nada la opinión de la ciudadanía.

Iniciativas ciudadanas orientadas a promover la rendición de cuentas de los funcionarios y de las instituciones municipales. Es escaso el conocimiento ciudadano sobre organizaciones dedicadas a explicar a la gente cómo exigir la rendición de cuentas. En promedio el 81% de los ciudadanos afirma que no existen organizaciones orientadas a explicar a la gente los mecanismos para demandar la rendición de cuentas a los funcionarios, mientras sólo el 3% promedio conoce de su existencia. De los pocos ciudadanos que conocen alguna organización dedicada a estas tareas dos quintos señala a los medios de comunicación y una media del 32% a las uniones o asociaciones vecinales.

El voto como medio eficaz para hacer rendir cuentas a sus representantes. La mayoría de los ciudadanos cree en la eficacia del voto para exigir la rendición de cuentas.

Casi seis de cada diez ciudadanos consideran que el voto es muy o bastante eficaz (56% promedio) para lograr que los ciudadanos rindan cuentas, mientras que el 31% (promedio) cree es poco eficaz y un 11% promedio nada eficaz. Es decir que cuatro de cada seis vecinos consideran que el voto no sirve como instrumento de rendición de cuentas.

Consideraciones finales

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Los comentarios finales se realizan en relación a las hipótesis y especialmente la idea inicial de señalar algunos caminos de acción que logren mejorar la calidad de las prácticas ciudadanas en los municipios mendocinos.

Los resultados parecen indicar que se está en condiciones de aceptar que las opiniones ciudadanas obtenidas para los núcleos temáticos “cultura cívica democrática” y “participación ciudadana en políticas públicas” no muestran sensibles variaciones entre los municipios evaluados por estar más íntimamente ligados a las características propias de la población mendocina en su conjunto. Además en las preguntas específicas donde hubo matices, se debieron más a la imposibilidad de agrupar preferencias individuales que a rasgos propios o particulares del municipio.

En este sentido en relación a la cultura cívica democrática, los distintos indicadores señalan que para casi todas las preguntas existe un alto nivel de similitud en las respuestas de los vecinos de los distintos municipios. En las preguntas donde las respuestas son abiertas y espontáneas los vecinos califican sus preferencias en distintos niveles dadas las características específicas y las condiciones en las que se encuentran al momento de ser encuestados. No obstante, y a pesar de los teoremas de imposibilidad en el ciclo de preferencias colectivas (Schwartz 1970), se observa que los vecinos entienden que la palabra que más utilizan, que mejor define el concepto de democracia es “libertad en general” y en sus expresiones específicas. A su vez, conciben mayoritariamente a la de democracia como forma de vida y creen que democracia y bienestar económico-social transitan en la misma dirección.

Aunque todos los municipios optan por el formato democrático, en Lavalle y Guaymallén sostienen que “no les importaría que llegara un gobierno autoritario, si este pudiera resolver los problemas del país. No obstante, en todos los casos los vecinos se expresan en contra de medidas autoritarias como la represión, el control de los medios de comunicación, o la violación de leyes. Además mayoritariamente afirman que la democracia no puede funcionar sin dos instituciones políticas típicas: el Congreso Nacional y los Partidos Políticos.

Los mendocinos reconocen entre los derechos más relevantes un amplio abanico de prerrogativas ubicando en primer lugar la libertad en general o sus expresiones específicas como: libertad de culto, circulación, asociación. La mayoría opina que los ciudadanos, como comunidad, ignoran sus derechos, identificando como principal motivo la falta de educación de la gente, en todos los municipios, excepto Luján que considera que es la pobreza. Y si se busca identificar a los responsables de que los ciudadanos conozcan poco o nada sus derechos, el mayor peso recae sobre la dirigencia política: autoridades, representantes, políticos y burocracia- y las instituciones. La percepción de incumplimiento de derechos por parte de las autoridades está relacionada con la escasa predisposición ciudadana a exigirlos y asegurarlos, ambos porcentajes reflejan un alto grado de inacción y apatía.

En cuanto a los deberes ciudadanos, Luján, Guaymallén y Godoy Cruz reconocen en primer lugar el pago de impuestos; categoría que ocupa el segundo puesto en Malargüe, Lavalle y Las Heras, mientras que estos últimos, a su vez, entienden que el respeto y mutuo y a los otros es el deber más importante. En tercer lugar los mendocinos ubican el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes. Siete de cada diez afirma que los habitantes de su municipio conocen y cumplen poco o nada con sus deberes ciudadanos. Sin embargo, al

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indagar sobre un deber específico, como es el pago de impuestos, aumenta la percepción sobre su cumplimiento en todos los casos.

La primera gran diferencia se observa sobre el rol de las instituciones educativas en la formación de ciudadanos democráticos. Los habitantes de Malargüe, Lavalle y Guaymallén tienen una valoración positiva de las mismas, mientras que los vecinos de Luján, Las Heras y Godoy Cruz tienen una imagen negativa y afirman simplemente que contribuyen poco o nada.

Sólo los lavallinos reconocen que el desempeño de la democracia es superior en el ámbito nacional. Por su parte en Malargüe, Guaymallén, Las Heras y Godoy Cruz entienden que funciona mejor a nivel local. Finalmente, los lujaninos son los más críticos al considerar que en ninguno funciona bien. Predomina entre la ciudadanía el conformismo y la indiferencia: más de dos quintos cree que la situación en el país no es buena ni mala.

Además una gran mayoría entiende que es necesario mejorar mucho o bastante la calidad de la política y de las instituciones y se muestra optimista respecto a la posibilidad de efectuar dichas transformaciones a través de la participación en Organizaciones de la Sociedad Civil, fomentando la educación cívica y la exigencia de rendición de cuentas.

Por su parte en el núcleo temático participación ciudadana en políticas públicas es elevado el nivel de desconocimiento -para todos los casos- sobre mecanismos y espacios de participación en el ámbito municipal. Los que declaran conocer, alguno mencionan asociaciones vecinales, el partido opositor y la municipalidad, entre otros y consideran excepto Luján donde no se formuló la pregunta- que son útiles en un promedio superior al ochenta y cinco por ciento. Aunque cada grupo de vecinos tiene preferencias distintas al precisar las razones de su utilidad como así también al exponer los motivos por los que no las consideran útiles.

La mitad de los vecinos cree que sus opiniones, sugerencias y proyectos presentados en estos espacios que ofrece el Municipio tienen una incidencia efectiva en la actuación gubernamental. Por su parte, más de la mitad de los mendocinos dicen estar interesados en participar en organizaciones sociales y política. En relación a la utilidad de la participación en este tipo de actividades seis de cada diez ciudadanos afirman que sirven para cambiar las cosas. No obstante en todos los casos persisten muy bajos los niveles de participación en organizaciones de la sociedad civil. Si participan lo hacen en primer lugar en organizaciones religiosas, juntas vecinales, cooperadoras escolares y partidos políticos.

Entre los ciudadanos que integran estas instituciones, prevalece una alta valoración sobre el grado de utilidad de la participación en las mismas. Por otro lado, la principal razón esgrimida por quienes no participan es su preferencia por dedicar su tiempo a la familia o amigos y la segunda razón es no tener seguridad que su esfuerzo valga la pena. Solo dos de cada diez de los encuestados participó en algún partido político.

En cuanto a los dos núcleos restantes -trato al ciudadano y rendición de cuentas-, se debe refutar la hipótesis, dado que al igual que con los núcleos anteriores no se observan diferencias significativas a pesar de las particularidades de cada municipio y del modo en que éstos se relacionan con sus vecinos.

De esta manera el núcleo temático trato al ciudadano señala que los resultados mostraron mayores niveles de congruencia de los esperados. Todos los ciudadanos evalúan positivamente el funcionamiento de las instituciones municipales, calificación que asciende al considerar el desempeño del Intendente y que desciende notablemente con respecto a la actuación de los concejales. Los vecinos de Malargüe y Lavalle son los que concurren más 42

asiduamente a las dependencias municipales, en promedio sólo cuatro de cada diez han acudido al Municipio en el último año: para hacer algún trámite y para solicitar información o realizar un reclamo. Casi dos tercios de los concurrentes califican muy buena o buena la atención recibida. La buena valoración se intensifica al consultar sobre aspectos relacionados con la calidad de la atención: no le pidieron coima; no se sintió discriminado ni humillado; le respetaron su turno; recibió un trato respetuoso y cortés; no le negaron información, ni le fue difícil; pero aseguran que tuvieron que hacer largas filas y que les hicieron realizar trámites innecesarios. Del porcentaje que afirma que se les negó información buscaban sobre trámites en general, asistencia social, y servicios como luz, agua, recolección de residuos, etc.

Siete de cada diez que afirman haber recibido una atención inadecuada no realizó ningún reclamo por considerarlo en general inútil, carecer de tiempo o por creer que no valía la pena. En cambio, quienes efectuaron una queja lo hicieron ante alguna dependencia municipal, recurrieron directamente al intendente o al Concejo Deliberante. A su vez, la mayoría de los reclamos presentados no han sido atendidos adecuadamente. Finalmente, dos de cada de cada diez ciudadanos afirma estar muy o bastante satisfecho con la respuesta obtenida.

A pesar del desprestigio generalizado que sufre la burocracia estatal, los empleados municipales gozan de una imagen relativamente positiva. No obstante esta primera apreciación, los mendocinos mayoritariamente perciben que en los municipios no existe o no se aplica un sistema de selección de personal basado en criterios meritocráticos y encuadrado en un marco normativo que asegure la objetividad y transparencia de los procesos de contratación. Las reglas para ingresar al Municipio parecieran ser prácticamente inexistentes para la mayoría de los ciudadanos y señalan que siempre, casi siempre o algunas veces incide la influencia política o las relaciones de parentesco en el nombramiento de los servidores públicos. Por su parte la capacitación de los empleados no es un tema que normalmente sea divulgado ni discutido entre los ciudadanos y no saben si realmente se capacita a los empleados.

En materia de “rendición de cuentas” cinco de cada diez ciudadanos manifiestan estar poco o nada satisfecho sobre la información que da cada municipio sobre sus actos.

En términos de calidad la gente tiende a percibir que la información es cierta pero incompleta en términos de cantidad. La nota distintiva se encuentra en la cantidad de vecinos que no saben o no contestan si la información es verdadera o falsa y si se les ofrece completa. Es decir que los ciudadanos no pueden determinar a qué servicios o actos de gobierno hacen referencia cuando manifiestan no estar contentos sobre la calidad o cantidad de la información que se les brinda. En promedio entienden que es incompleta en materias relativas al presupuesto, compras, contrataciones o licitaciones, a proyectos y obras, a declaraciones juradas patrimoniales. Por su parte la información sobre servicios e incentivos selectivos (planes sociales, becas) y obras son consideradas como veraces.

Un cuarto del total de lo ciudadanos dicen conocer casos o situaciones en que personas conocidas tuvieron que hacer algo para lograr lo que necesitaban. Sin embargo, al ser consultados sobre alguna vivencia personal en este sentido, las respuestas afirmativas en promedio están por debajo del diez por ciento. Espontáneamente los vecinos asocian la palabra corrupción con cuestiones políticas, seguida de comportamientos mafiosos. Al ser consultados sobre la frecuencia de la realización de pagos irregulares para lograr las cosas que necesitan, se observan dos grupos: los vecinos de Luján, Malargüe y Lavalle opinan que

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pocas veces, casi nunca o nunca se recurre a este tipo de prácticas mientras que los vecinos de Guaymallén, Las Heras y Godoy Cruz entienden que ocurre siempre, casi siempre o a veces. Sólo uno de cada diez ha presenciado o ha quedado sujeto al pago de un soborno a un funcionario municipal. De las personas que reconocieron haber sido testigos de un acto de corrupción, solo un cuarto hizo la denuncia correspondiente ante la Justicia Provincial o el Concejo Deliberante. Aquellos que no presentaron denuncia, lo justifican porque han tenido miedo, hubiese sido inútil, o les pareció normal. En una escala del 1 al 7, donde 1 es un gobierno corrupto y 7 no lo es, el promedio de las opiniones arroja un resultado de 4 puntos. Aquellos que califican al gobierno local entre uno y tres puntos afirman que las prácticas corruptas se llevan a cabo en todo el Municipio, en el área de desarrollo social y en menor medida en áreas como la de los servicios públicos, compras y suministros, vivienda e intendencia.

Es bajo el interés por informarse sobre la gestión de gobierno y la poca la efectividad de las campañas publicitarias gubernamentales. Seis de cada diez no recuerda ninguna campaña de comunicación y/o información realizada por el Municipio en la última mitad del año. Los que recuerdan alguna la relacionan con servicios públicos, obras públicas o vivienda. A su vez, opinan que fueron de mucha o bastante utilidad.

Los ciudadanos en general muestran muy poco interés por informarse sobre la gestión de gobierno. Aquellos que lo hacen es principalmente a través de diarios locales, radios locales, información ubicada en los medios de comunicación y en vía pública, en señales de TV local, informalmente por amigos, conocidos que trabajan en el municipio. La mayoría considera como los medios más eficaces la publicidad del Municipio en los medios y en la vía pública y las publicaciones periódicas del Municipio/boletines. Ocho de cada diez mendocinos quieren estar informados sobre la labor de los funcionarios y piensan que la información brindada para hacerlo es insuficiente. Por su parte creen que el disponer de la información sobre el trabajo de los funcionarios le permitiría controlar mejor la calidad de su desempeño.

Es bajo el conocimiento y utilización de procedimientos para exigir la rendición de cuentas. Entre los procedimientos identificados se encuentran: la participación y organización de los vecinos, el acceso a los medios de comunicación, la asistencia a sesiones del Concejo Deliberante, las declaraciones juradas y las organizaciones o entidades intermedias. Sin embargo sólo tres de cada diez dice que las usa. Quienes no lo hacen argumentan no emplearlas porque: esas formas no existen actualmente, no tienen tiempo, no solucionaría nada o porque lo vecinos no se organizan. La mayoría cree que los funcionarios restan importancia a la evaluación ciudadana de su desempeño. Al indagar acerca de la utilidad de la rendición de cuentas, se advierte un gran escepticismo- en todos los casos estudiados- en relación a las percepciones sobre la relevancia que le dan los funcionarios a la evaluación que la ciudadanía hace de su actuación. Por su parte también es escaso el conocimiento ciudadano sobre organizaciones dedicadas a explicar a la gente cómo exigir la rendición de cuentas. De los pocos ciudadanos que conocen alguna organización dos quintos nombra los medios de comunicación y un tercio a las uniones o asociaciones vecinales. Finalmente, la mayoría de los ciudadanos cree en la eficacia del voto para exigir la rendición de cuentas: casi seis de cada diez consideran que el voto es muy o bastante eficaz.

Al formular la segunda hipótesis suponíamos que la evaluación de la acción municipal se relacionaba con el grado de familiaridad entre los vecinos, con las habituales y

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activas relaciones de vecindad características de pequeñas ciudades. Sin embargo los datos señalan que si bien esta generalización puede ser comprobada en municipios pequeños y más alejados del Gran Mendoza como Luján, Malargüe y Lavalle, también se observa para aquellos donde el grado de despersonalización y la distancia entre agente y ciudadano es realmente elevada. Para el total de casos analizados no existen grandes diferencias en la valoración que los ciudadanos hacen de sus municipios en relación al trato recibido o a la hora de rendir cuentas.

De esta forma se abre un nuevo interrogante que orienta el futuro de esta investigación, ¿por qué los datos analizados han mostrado tan alto grado de homogeneidad?, podemos aseverar tentativamente que se debe más a cuestiones de carácter metodológicos que a problemas de identificación de preferencias ciudadanas. Es decir se deberá considerar cuánto puede influir la forma en que se ha formulado las preguntas, el orden en las que aparecen en el formulario como así también las categorías de respuestas que se brinda al ciudadano al ser cuestionado sobre la calidad de las prácticas ciudadanas en el municipio, a fin de poder seguir avanzando sobre la auditoria ciudadana como herramienta evaluativa.

Finalmente, de la lectura de los resultados se pueden considerar algunos puntos para mejorar la relación de los ciudadanos con los municipios. Las siguientes cinco “frases” o reflexiones hacen hincapié en aquellas acciones que podrían producir mejoras en la calidad de las prácticas ciudadanas a nivel local: 1.

Lo que no se conoce no se mejora. Cambiar e innovar en la forma de fomentar y educar los derechos y deberes ciudadanos. Los mendocinos deben poder incorporarlos a la vida cotidiana. Y en este sentido se deben aprovechar todos los recursos disponibles -no solo por el municipio, sistema educativo, medios de comunicación, programas provinciales de cultura, programas de educación cívica ciudadana, servicio civil etc.- para hacer más atractivo, el conocer sus derechos y deberes, y se incremente la toma de conciencia de los ciudadanos sobre de su rol fundamental en la vida democrática.

2.

Realizar cabildos abiertos. A un año del bicentenario se debe revalorizar el rol del vecino en la cosa pública. Los ciudadanos no concurren a su municipio y quienes lo hacen en gran medida acuden sólo por trámites de carácter administrativo. Los resultados señalan que se ha avanzado mucho en cuanto al trato ciudadano por parte de los empleados y funcionarios públicos, pero siguen habiendo grandes inconvenientes para saber de que se trata, es decir que se deben aumentar la formas y los medios a fin de brindar la cantidad y calidad de información que el vecino requiera.

3.

Del dicho al hecho. Fomentar la participación de los vecinos. Los ciudadanos se muestran interesados por participar, pero son muy pocos los que de hecho cumplen un rol activo. Las experiencias más exitosas del resto de los municipios auditados en el país, señalan que los foros cívicos con liderazgos democráticos han logrado convertirse en un canal efectivo para mejorar la relación vecinos- municipios y para iniciar acciones en conjunto.

4.

Mejorar la formación de la clase dirigente. Gran parte de la ciudadanía responsabiliza a los funcionarios como los culpables por el desconocimiento de los deberes y derechos cívicos.

Para que existan liderazgos exitosos desde la ciudadanía es necesario que desde los

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municipios se muestre interés por las demandas realizadas. La relación entre una clase dirigente formada y vecinos debe permitir construir mejores prácticas ciudadanas.

5.

Si no avisa la gente no se entera. El hecho de que gran parte de la ciudadanía no recuerde las campañas publicitarias realizadas en los últimos doce meses por los municipios es un indicador de la baja calidad de la política comunicacional existente. Las acciones, programas, políticas realizadas por los municipios rara vez son conocidas en profundidad por la ciudadanía, es por ello que se deben crear políticas comunicacionales orientadas hacia dos direcciones: una interna – para el municipio – y otra externa –desde el municipio hacia los vecinos.

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Emile Durkheim y la función moral del Estado Emile Durkheim and the moral role of the State Lucas Jolí as Resumen La visión del Estado que nos brinda el sociólogo francés adopta múltiples definiciones y

nociones, muchas veces antagónicas, pero que son producto de la evolución teórica e intelectual del autor. Es por ello, que podemos diferenciar las ideas de Durkheim sobre el Estado en tres etapas: la primera de ellas (entre 1883 y 1885) el Estado debe ser contemplado

dentro del proceso de unificación nacional francesa, aunque no generó conceptos fuertes; una

segunda etapa (1886 hasta fines de siglo aproximadamente) en donde decae el interés por el

Estado pues se presupone que tiene poco que hacer en cuanto a la regeneración moral de la sociedad; y una tercera etapa (hasta 1915) en donde la problemática recupera protagonismo,

al tiempo que sufre cambios conceptuales con respecto a las épocas anteriores. En este trabajo

nos centraremos principalmente en la última etapa de su desarrollo teórico (desde fines del siglo XIX hasta 1915 aproximadamente), con la finalidad de analizar el papel moral que

cumple el Estado como estructura de integración social. Para ello, es fundamental tener en

cuenta que la problemática del Estado en Durkheim se encuentra circunscripta dentro de una

problemática mayor: la integración moral de las sociedades modernas, principalmente la sociedad Francesa.

Summary The vision of the state that gives us the French sociologist takes many definitions and

concepts, often antagonistic, but is the product of evolution theory and intellectual author.

Therefore, we can differentiate Durkheim's ideas about the state in three stages: in the first one (between 1883 and 1885) the state must be seen within the French national unification

process, but did not generate strong concepts, a second stage (1886 until the end of the

century approximately) decays where the state interest because it presupposes that has little to do about the moral regeneration of society, and a third stage (until 1915) where the issue back on show at while suffering conceptual changes regarding the past. In this paper we will focus

mainly on the last stage of theoretical development (from the late nineteenth century until

about 1915), in order to analyze the moral role played by the state as a social integration 

Politólogo. Docente e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes e investigador en la Universidad Argentina de la Empresa. E-mail: ljolias@unq.edu.ar

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structure. For this it is essential to note that the problem of the state in Durkheim is circumscribed within a major issue: the moral integration of modern societies, mainly French society.

Palabras clave: Estado- Dukheim – función- Sociedad- Moral Keywords: State-Durkheim –role- Society-Moral

1-. Introducción

L

as teorías sobre el surgimiento y características del Estado moderno, han ocupado un lugar central dentro de las ciencias sociales, principalmente en los campos de la sociología y la ciencia política. En el caso de la primera, los clásicos trabajos de Max Weber sobre los aparatos burocráticos y de Karl Marx sobre la relación entre clases sociales y el Estado, han sido los que más atención recibieron por los científicos sociales, dando lugar a múltiples interpretaciones (Jolías 2009). Sin embargo, los aportes realizados por Emile Durkheim han quedado relegados en comparación con los autores mencionados, transformándose en un pensador no tan relevante a la hora de analizar el Estado. Esto se debe, a mi entender, a que no podemos encontrar una teoría uniforme y sistematizada del Estado en la obra de Durkheim, siendo las ideas plasmadas en La división del trabajo social (1893) aquellas que más han quedado en el inconsciente intelectual de estas disciplinas.

Como veremos a continuación, la visión del Estado que nos brinda el sociólogo francés adopta múltiples definiciones y nociones, muchas veces antagónicas, pero que son producto de la evolución teórica e intelectual del autor. Es por ello, que podemos diferenciar las ideas de Durkheim sobre el Estado en tres etapas (Inda 2008): la primera de ellas (entre 1883 y 1885) el Estado debe ser contemplado dentro del proceso de unificación nacional francesa, aunque no generó conceptos fuertes; una segunda etapa (1886 hasta fines de siglo aproximadamente) en donde decae el interés por el Estado pues se presupone que tiene poco que hacer en cuanto a la regeneración moral de la sociedad; y una tercera etapa (hasta 1915) en donde la problemática recupera protagonismo, al tiempo que sufre cambios conceptuales con respecto a las épocas anteriores. En este trabajo nos centraremos principalmente en la última etapa de su desarrollo teórico (desde fines del siglo XIX hasta 1915 aproximadamente), con la finalidad de analizar el papel moral que cumple el Estado como estructura de integración social. Para ello, es fundamental tener en cuenta que la problemática del Estado en Durkheim se encuentra circunscripta dentro de una problemática mayor: la integración moral de las sociedades modernas, principalmente la sociedad Francesa.

El Estado en Durkheim no es una teoría uniforme y desprovista de contradicciones. Sin embargo, estas aparentes contradicciones son fruto del desarrollo intelectual del pensador francés, el cual está fuertemente influenciado por los conflictos sociales que sucedían en la Francia de su época. La hipótesis de este trabajo radica en que la “tesis expresiva del Estado” (aquella que lo define como un apéndice que expresa la vida social que le da origen) tan aceptada en la sociología (Inda 2008), es sólo una de las posibles interpretaciones que realiza Durkheim, y que hacia el final de su producción académica esta

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tesis queda atenuada, mostrando una aparente autonomía estatal sobre las relaciones sociales.

Para llegar a este punto, es preciso antes mostrar la influencia que recibió nuestro pensador francés de la teoría política de Montesquieu, en donde podremos apreciar la simpatía de Durkheim (aunque cargada de críticas) por las tipologías de gobierno expresadas por el filósofo francés.

2-. La influencia de Montesquieu en la Teoría Política de Durkheim Un de las características centrales en la tipología de las formas de gobierno en la teoría de Montesquieu, es el hecho que no solo entra en el análisis la naturaleza del gobierno (lo que hoy llamaríamos la estructura formal, cuantos o cómo ejercen el poder) sino que incluye los principios que impulsan a los gobiernos, el “motor subjetivo” que guía el accionar tanto de gobernantes como gobernados. Existe para cada forma de gobierno, una moralidad o valores que la sustentan, y es en este punto en donde (como veremos más adelante) Durkheim encuentra atractiva la teoría de Montesquieu. La naturaleza y los principios permiten clasificar a los gobiernos existentes de la misma forma que la biología sistematiza sus hallazgos pero además de la clasificación, Montesquieu brinda una explicación acerca del funcionamiento interno de cada gobierno.

Veamos en detalle cada forma y los principios que dan vida a los gobiernos.

Montesquieu interpreta que existen tres especies de gobierno: el republicano, el monárquico y el despótico.“El gobierno republicano es aquel en que el pueblo entero, o parte del pueblo, tiene el poder soberano; el monárquico es aquel en que gobierno uno solo, pero con sujeción a leyes fijas y establecidas: por el contrario, en el gobierno despótico una solo persona sin ley y sin norma, lleva todo según su voluntad y capricho” (Montesquieu 1987: 19). Esta tipología tripartita entre gobiernos de muchos por un lado y gobierno de uno solo según se rija por leyes o no, conjuga distintas variables que han sido comúnmente utilizadas en la historia del pensamiento político. La tipología de Montesquieu a pasado a la historia por su fuerte influencia en la surgimiento de la sociología moderna, más por su método que por su utilidad científica. Como hace referencia Isaiah Berlín: “La celebrada división de sociedades en monárquicas, aristocráticas y republicanas, y despóticas es su intento mejorado de Aristóteles. Como clasificación indudablemente deja mucho que desear; su importancia descansa no en el grado en que los conceptos que emplea hayan producido métodos fértiles de análisis o predicción, sino en el hecho de que este tipo de clasificación –mediante modelos idealizados, análogos a los cuerpos perfectos de la físicaestaba destinado a una noble carrera en los análisis sociológicos e históricos de Herder y Saint-Simon, Hegel y Comte, Durkheim y Max Weber” (Berlín 1986: 210).

La república democrática se caracteriza porque la mayoría de pueblo soberano decide otorgarle el poder a un cuerpo de representantes para ejecutar las prerrogativas que en su consunto no puede realizar. Si la participación está solo restringida a una parte de la sociedad, en vez de una democracia tendremos una aristocracia, aunque el límite entre éstas dos formas de gobierno no es del todo claro. En el caso de la república democrática que caracteriza Montesquieu, la participación y la elección incluye a todo el pueblo, pero no sucede lo mismo con los requisitos para el ejercicio del poder: en este caso, los pobres salen desfavorecidos. La democracia conjuga tanto un sistema de elección como el sorteo de determinados cargos, a lo que se suma que los cargos públicos no son pagos, por lo que la 50

independencia económica y la disponibilidad de tiempo se transforman en requisitos para acceder al campo político. Como podemos ver, la democracia que Montesquieu está viendo es lo que hoy llamaríamos los derechos democráticos pasivos, esto es el derecho a votar, pero el derecho a ser parte de los cuerpos políticos sigue siendo responsabilidad de pocos.

Es por ello que debemos separar la democracia de la aristocracia en este punto: su diferencia no reside en cuantos están capacitados para el ejercicio del poder, sino en el número que participa en la selección de funcionarios 1. En términos de Aristóteles, la aristocracia sería llamada “oligarquía” y la democracia lo que el pensador griego denominó “constitución política”.

Esta forma de gobierno solo puede sobrevivir en espacios territoriales reducidos, en una ciudad-estado, ya que sólo es posible en donde la cohesión de sus ciudadanos permite que el bien público esté por encima del bien privado. Sólo es posible ver este tipo de gobiernos en las formas antiguas, de las cuales la Atenas de Solón, Esparta y Cartago son los casos representativos. Donde la ambición lleva a que límites territoriales se extiendan, la democracia comienza a decaer, transformándose en una monarquía o despotismo según exista o no sujeción a las leyes.

Pero las democracias no sólo caen cuando los límites se extienden, sino también cuando su principio interno no es respetado. Por principio, Montesqieu entiende aquella pasión fundamental que lleva a los súbditos a someterse a determinada forma de gobierno y que por lo tanto permite su existencia. Este es el resorte que permite cumplir con su tarea a todo el gobierno y para el caso de la república democrática el principio fundamental es la virtud. Por esta se entiende ese “amor a la patria” o “amor al bien público”, un sentimiento que permite el sometimiento a las leyes tanto de gobernantes como de gobernados ya que el gobierno popular también se encuentra sujeto a ellas. Ya que todos participan en la elaboración de las leyes que ellos mismos luego deben obedecer, es necesario una gran cuota de virtud.

Si la virtud es necesaria para el gobierno democrático, ¿qué sucede con la aristocracia?

Montesquieu cree que también es necesaria para este tipo de gobiernos, pero a decir verdad, no se requiere de manera tan absoluta. La virtud es necesaria pero la igualdad entre gobernantes y gobernados ya no es una condición central. El gobierno aristocrático se caracteriza por el hecho de que solo una parte del pueblo es soberana y en donde la diferencia política y económica entre los nobles y el pueblo es su marza constitutiva. Es por eso que el principio de la aristocracia es la moderación, la limitación a una superioridad desmesurada de la nobleza para con el pueblo.

Hemos visto que la democracia y la aristocracia se igualan en muchas características, salvo por la dimensión de su soberanía y, por lo tanto, en el principio que las rige. Al leer la caracterización de los tipos de gobierno pareciera ser que la aristocracia es una categoría residual dentro del esquema del pensador francés, ya que si la moderación de la nobleza se transforma en virtud estaríamos más cerca de una república democrática y si no existe tal 1

El mismo Montesquieu lo explica de la siguiente manera: “del mismo modo que la mayoría de los ciudadanos que tienen suficiencia para elegir no la tiene para ser elegidos, el pueblo, que tiene la capacidad suficiente para darse cuenta de la gestión de los demás, no está capacitado para llevar adelante la gestión por si mismo” (Montesquieu 1987: 21).

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moderación pasaríamos a la desigualdad entre la misma nobleza; lo que nos lleva al tercer tipo de gobierno: la monarquía. El gobierno monárquico tiene la característica principal de que le ejercicio del poder está en manos de una sola persona, pero su accionar está sujeto a leyes y normas preestablecidas.

Este conducto intermedio al que hace referencia Montesquieu es la nobleza, cuya función primordial es contraponer el poder del monarca de modo que no se transforme en un déspota: “sin monarca no hay nobleza, sin nobleza no hay monarca, sino déspota” afirmaba con toda claridad. Además, la monarquía solo es posible en dimensionar territoriales intermedias, ni muy pequeñas como la ciudad-Estado ni extensas como el imperio. Esto se debe a que si el territorio es muy extenso los principales del Estado, dejan de estar bajo los ojos del príncipe y adquieren una lógica por fuera de las ejecuciones del mismo, lo que llevaría a dejar de obedecer (Aron 196: 37). El principio que mueve a la monarquía es el honor, entendido como la sensación que nos lleva a realizar un acto con la finalidad de mantener una buena reputación. Si en la democracia el honor puede generar los mayores males, en la monarquía se transforma en un principio que permite su supervivencia.

El último tipo de gobierno es sin dudas el más original, no por la intención del concepto sino por su extensión, es decir, por los casos que toma al ejemplificar más que por sus definición operativa: nos referimos al despotismo. El despotismo ya existía como categoría de gobierno desde los tiempos de Aristóteles (el cual llamaba tiranía), pero lo novedoso de Montesquieu es que al hablar de gobiernos despóticos está mirando a las sociedades de oriente. A diferencia de la monarquía, el ejercicio del poder unificado se realiza sin mediación alguna y, lo que es más significativo, sin acatar a ninguna ley o principio más que los caprichos del soberano. Tradicionalmente este tipo de gobierno fue tratado como una degeneración de la monarquía (como un subtipo) y no como una categoría aparte. Sin embargo, como mencionábamos al comienzo de la sección, Montesquieu necesita esta categoría para denominar a los imperios asiáticos (desde el imperio persa, al chino o al japonés), en donde el soberano es todopoderoso, no existen órdenes ni jerarquías y la sociedad es similar a una “servidumbre temerosa” (Aron 1996: 40).

La compleja caracterización que realiza Montesquieu puede ser leída de las más diversas formas; por ejemplo, podemos adoptar la postura de que su tipología está basada en la distinción entre el número de personas que ejercen el poder o en el principio regulador que permite que cada forma de gobierno perdure en el tiempo. Pero también es válido decir que la distinción se basa en la relación entre tipo de sociedad y estructura de gobierno, y por qué no, en si existen órdenes intermedios que permiten fijarle límites al soberado. Es en este punto en donde Durkheim encuentra el mayor atractivo de su teoría, ya que según el sociólogo francés, no es posible entender las formas de gobierno sin tomar en cuenta las características territoriales o sociales de la comunidad en la que se inserta. El paralelo con las ideas planteadas en La División del Trabajo Social, es contundente. Para Durkheim, mientras que las sociedades primitivas el tipo de conciencia colectiva que expresan está determinada por la cantidad y por la baja diferenciación funcional de sus miembros, para Montesquieu el tipo de gobierno se desprende de las características geográficas y demográficas de una sociedad (sin olvidarnos del principio que la sustenta). La predisposición de Montesquieu a la comparación de diferentes sociedades (sumado a su calidad de viajero), permitió el impulso de la sociología comparativa como método 52

característico de indagación. La sistematización, clasificación y conceptualización de las diferentes formas que adoptan las sociedades modernas ha sido uno de los grandes aportes al conocimiento social. En su búsqueda de las leyes generales que expliquen la vida de las naciones, casi sin darse cuenta, contribuyó a la otra gran tarea del procedimiento científico: la clasificación.

Según Durkheim, la tipología propuesta por Montesquieu posee el mérito de ser una teoría de las formas de gobierno que no se reduce simplemente al número de gobernantes o la forma de administrar el poder, sino que abarca a la sociedad en su conjunto. Para el autor en cuestión, es imposible reducir a las sociedades según su forma de gobierno, ya que éste nunca refleja la naturaleza esencial de las mismas. Como afirma Graciela Inda (2009: 2), según Durkheim “es erróneo reducir las especies de sociedades a las formas de gobierno. Hasta ahora los filósofos han comparado las sociedades sólo en lo que concierne al Estado, el gobierno, cuando en realidad se trata de tomar en cuenta la moralidad, la religión, el comercio, la familia, es decir, los elementos que tienen nexos profundos con la naturaliza de las sociedades, siendo ésta la verdadera materia de la ciencia social”.

En la Contribución de Montesquieu a la constitución de la ciencia social (1892), Durkheim aprende una lección que llevará consigo en toda su empresa intelectual: las sociedades están sujetas a leyes y en ellas reina un orden fijo y necesario, las cuales deben aplicarse al estudio de las sociedades. Sin embargo, Durkheim rechaza fuertemente la idea de Montesquieu de que es el legislador el verdadero artífice de las leyes. Las leyes son producto de fenómenos que se desarrollan en el ámbito de las relaciones sociales, no difieren de las costumbres, sino que se derivan de ellas o mejor dicho, las leyes definen y especifican costumbres que se encuentran difusas en el interior de la sociedad. El Estado, una vez constituido, puede regular el derecho pero no lo crea. Como afirma el propio Durkheim en cuanto a la legislación, “que no pueden ser redactadas más que por el legislador, ¡sea! Pero éste es el instrumento que permite establecerlas más que su causa generadora” (Durkheim 1892: 61).

Existe una relación íntima en el análisis que hace Durkheim sobre la teoría de Montesquieu y su posterior interpretación del Estado en La división del trabajo social. Como menciona Bernard Lacroix (1984: 139) en lo referido a ésta obra y la Contribución de Montesquieu a la constitución de la ciencia social, ambas son “inseparables, cortadas de una misma tela, de la que representan el revés y el derecho. La crítica política de Montesquieu abre el camino a los análisis de las formas de solidaridad...”. Este es el génesis de la interpretación del Estado como un apéndice de la morfología social, tesis que encuentra su esplendor en La división del trabajo social.

3-. La tesis expresiva del Estado y su relación con los individuos Las ideas plasmadas por Durkheim en La división del trabajo social acerca del Estado, son quizás las que más atención han recibido por sociólogos y científicos sociales en general. La idea según la cual el Estado nace de la sociedad y principalmente refleja el su grado de solidaridad, ha acaparado la mayor parte de los análisis, siendo la Tesis Expresiva del Estado (Inda 2009), la que más a quedado en el inconsciente de la disciplina. La idea central de esta tesis es que la solidaridad social, e incluso el génesis de la pena, son anteriores al surgimiento del Estado. La integración social no se efectúa por medio del Estado, ya que éste se basa en la coacción y está demasiado lejos de los individuos, por lo que son las organizaciones intermedias aquellas encargadas de generar la integración social.

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Claramente el Estado expresa las características de la dinámica social, por lo que si existen distintos tipos de sociedad hay también diferentes tipos de Estado. Al igual que veíamos en la teoría política de Montesquieu, el sociólogo francés plantea de manera indirecta una tipología de las relaciones entre el órgano estatal y los individuos: existe una relación directa entre el tipo de solidaridad que integra a los individuos al conjunto social y el tipo de Estado que se desprende de ésta. En las sociedades primitivas, con escasa división funcional y una solidaridad mecánica, es natural que la relación entre individuos y Estado se desarrolle por imposición o autoritariamente. Como hace mención Graciela Inda (2009: 6), “por lo general, la estructura social a la que corresponde la solidaridad mecánica es un sistema de segmentos homogéneos y semejantes. Pero existen pueblos primitivos, dice Durkheim, que presentan cierta centralización y una división del trabajo rudimentaria.

No por ello la solidaridad que los mantiene unidos se debe a esa división del trabajo: las relaciones entre jefe e individuo (entre el déspota bárbaro y sus súbditos, entre el padre de familia romana y sus descendientes, por ejemplo) no son de reciprocidad. En realidad, se trata de pueblos que se encuentran sometidos a un poder absoluto, en los que la solidaridad social en lugar de ligar directamente el individuo al grupo lo liga a aquel que constituye su imagen”. Donde la sociedad tiene ese carácter religioso, cuya fuente se encuentra en una solidaridad mecánica con una amplia conciencia colectiva, esa conciencia común se transmite necesariamente al jefe que la dirige y que se encuentra elevado por encima de sus súbditos. “Donde los individuos son simples dependencias del tipo colectivo, conviéntense, naturalmente en dependencias de la autoridad central que le encarna” (Durkheim 1983: 224-225).

En contraposición a esto último, la estructura de las sociedades modernas es completamente distinta, teniendo preponderancia una solidaridad orgánica. El avance de la densidad dinámica produce sociedades conformadas por una amplia diferenciación de órganos y estructuras, cada uno con una función específica. Dichos órganos se encuentran subordinados y coordinados entre sí, de modo que entre un órgano (como puede ser el Estado) y otros no existen más que diferencias de grados, al ser interdependientes unos de otros. Cada tipo de sociedad, refleja un tipo particular de relación entre ciudadanos y Estado. En el primero de los casos, una relación despótica o absolutista es característica de las sociedades primitivas con una fuerte conciencia colectiva y escasa diferenciación funcional. El desarrollo de la sociedad moderna, caracterizado por la complejidad de las relaciones sociales y, principalmente, por una diferenciación de las estructuras funcionales de la sociedad, genera una relación orgánica o funcional entre los individuos y el órgano estatal (Inda 2009). De este modo, el crecimiento del individualismo moral producto de la mayor diferenciación funcional y el retroceso del autoritarismo son inversamente proporcionales.

Las características que puede adoptar el Estado, dependen exclusivamente del tipo de relación y las especificidades de cada sociedad. El Estado es un apéndice y expresa la morfología social, siendo dependiente de las relaciones que se establezcan socialmente y del grado de desarrollo de la división funcional que presente la sociedad. Con el desarrollo y creciente preponderancia de la solidaridad orgánica, el Estado se hace cada vez menos despótico (Mendieta y Nuñez 1964). Esto se debe a que existe una mayor especificidad y multiplicidad de órganos que dependen entre sí por la división del trabajo, lo que impide un ejercicio difuso de la autoridad colectiva. La fuerza de los gobiernos autoritarios radica en 54

las características homogéneas de las sociedades primitivas, hecho que genera que los individuos en vez de someterse al conjunto de la sociedad, se sometan a “quien lo representa”. El avance del individualismo moral y el surgimiento del “culto al individuo” (aquel que expresa los ideales de la revolución francesa) genera una multiplicidad y diferenciación de estructuras, las cuales dependen entre sí y que impiden que la autoridad colectiva se ejerza directamente. En este caso, el Estado cumple la función de clarificar una conciencia colectiva que es “difusa”, es decir, que codifica sentimientos comunes que en sí mismos son oscuros o difusos.

Vemos de esta manera, que en el período de publicación de La división del trabajo social, el Estado es un órgano que depende directamente de las características esenciales de la sociedad en la cual surge. Es el reflejo de la solidaridad social, y la manera en la cual se relaciona con los individuos es congruente con las formas de la división del trabajo y la moralidad colectiva imperante. Sin embargo, esta tesis es atenuada en sus posteriores trabajos, en donde el pensador francés se encuentra con el problema de la autonomía del Estado. Tanto en El suicidio (1897) como en el Prefacio (1901) a la segunda edición de La división del trabajo social, el esquema propuesto sufre modificaciones que a simple vista parecen mínimas, pero que si se las analiza detalladamente implican un cambio fundamental en la función que cumple el Estado como regulador y coordinador de los órganos intermedios y en la educación moral de sus ciudadanos.

4-. El Estado como coordinación y su función en la educación moral El diagnóstico elaborado por Durkheim en su tesis doctoral es claro: la sociedad moderna atraviesa una fuerte crisis moral que desemboca en un estado excepcional de anomia, en el que los individuos no reconocen como equitativo el orden colectivo. En dicha crisis, el Estado no tiene una función o rol propio, ya que todo depende del consenso espontáneo de las partes, de la fuerza de atracción moral. El Estado es un apéndice que lo más que puede hacer es traducir y especificar las reglas morales que emergen de la sociedad.

A pesar de esta lectura, años más tarde Durkheim presenta una noción distinta del papel del Estado en la crisis moral de la sociedad moderna: de órgano sin voluntad propia (tesis expresiva) a una estructura con capacidad de intervención. Una nueva potencialidad es atribuida al Estado. Este cambio de perspectiva, se puede vislumbrar claramente en tres escritos del pensador francés: el último capítulo de El suicidio (1897), el Prefacio a la segunda edición de La división del trabajo social (1901) y en las tres primeras lecciones de Lecciones de Sociología (1890-1900).

Estos ensayos contienen referencias específicas sobre el papel del Estado como garante de la educación moral de la sociedad y del papel central que cumplen las organizaciones profesionales en la recomposición de la crisis moral que sufre la sociedad moderna. Como hace referencia Graciela Inda (2008:113), “si el joven Durkheim opina que las corporaciones deben desarrollarse fuera de la esfera estatal, en este punto esencial cambia de parecer, pues aduce que el estado de perturbación, atestiguado ejemplarmente por la marea ascendente de muertes voluntarias, se debe simultáneamente a una débil integración de sus miembros y a una falta de reglamentación disciplinaria de la vida social en ciertos ámbitos decisivos”. Las asociaciones profesionales son un órgano esencial para la integración moral de los individuos, a su vez que el Estado juega un papel central en la regulación de éstas asociaciones profesionales. Debe existir un equilibrio entre dichas asociaciones y el Estado: ni egoísmo corporativo ni Estado todopoderoso. El Estado tiene 55

un rol importante dentro de la crisis moral moderna, y ya no es visto como un simple apéndice, debe oponer al particularismo de cada asociación profesional el sentimiento del bien común y las necesidades del equilibrio orgánico.

Existe una preferencia geográfica por el papel moderador de las corporaciones profesionales, ya que ellas son las más próximas a las funciones económicas y profesionales. El Estado está muy lejos de los individuos para cumplir esta función y su accionar de basa principalmente en la coacción. Su morfología uniforme no puede adaptarse a la compleja división y especialización del trabajo. Sin embargo, como se ha mencionado, las asociaciones profesionales no pueden permanecer aisladas del Estado si pretenden generar cohesión moral. Durkheim coloca a las organizaciones profesionales como subordinadas a la acción estatal, al tiempo que ambos deben tener una relación y comunicación constante. Hace falta que la vida económica esté reglamentada y ésta función no la puede cumplir por completo el Estado: las agrupaciones por ramas económicas, una vez que se hayan formalizado y hayan conseguido una “autoridad legal”, cumplen un rol central en la reconfiguración moral de la sociedad.

Durkheim resume lo dicho en el siguiente párrafo, el cual conviene citar in extenso : “La vieja corporación, estrechamente local, cerrada a toda influencia de afuera, había llegado a ser un contrasentido en una nación moral y políticamente unificada; la autonomía excesiva de que disfrutaba y que hacía de ella un Estado dentro de un Estado no podía mantenerse cuando al órgano gubernamental, extendiendo sus ramificaciones en todas direcciones, se subordinaban cada vez más todos los órganos secundarios de la sociedad. En consecuencia, había que ensanchar la base sobre la que descansaba la institución y ligarla al conjunto de la vida nacional. Pero si en lugar de permanecer aisladas las corporaciones similares de las diferentes localidades se hubieran ligado entre sí de manera de formar un mismo sistema, si todos esos sistemas se hubieran sometido a la acción general de Estado y conservador de este modo un perpetuo sentimiento de solidaridad, el despotismo de la ruina y el egoísmo profesional habrían quedado contenidos en sus justos límites” (Durkheim 1987: 307).

Resumiendo, para evitar el egoísmo profesional de las corporaciones y lograr que funciones de manera orgánica, es necesario que se sometan al accionar del Estado, el cual funcionará como regulador y generador del sentimiento del “bien común”.

El desarrollo de la libertad individual y el Estado son paralelos, “aún así el Estado puede, si su poder no es contrarrestado por la autoridad de los grupos secundarios, convertirse en una máquina despótica y opresiva. Los grupos secundarios, a su vez, pueden devenir tiránicos y egoístas cuando su dominio no está regulado por el accionar general de Estado, representante para Durkheim del interés común de la sociedad” (Inda 2008: 118).

El equilibrio está en el hecho de que existan grupos profesionales con relativa autonomía que puedan oponerse a las intromisiones desmedidas de los Estados, pero que a su vez estén supeditados a la dirección general de éste, el cual evitará los excesos particulares.

La segunda función del Estado que identifica Durkheim en lo que respecta a la amenaza de desintegración social, radica en la internalización de los individuos de una educación moral laica (Horowitz 1982). El accionar de los grupos profesionales debe ser complementado por el avance del sistema educativo nacional y laico, el cual forma parte del Estado. Dicha educación tiene dos objetivos fundamentales: por un lado regularizar la conducta de los niños y asignarles fines determinados que limiten su horizonte, que los aleje de la búsqueda frustrante de placeres egoístas. Al igual que Montesquieu, el cual pensaba que debía existir un principio moderador para cada forma de gobierno, Durkheim considera que la moderación que debe enseñar la educación pública “es más indispensable que nunca en las sociedades democráticas, ya que en ellas las barreras convencionales de la 56

religión ya no contienen lo deseos y las ambiciones” (Inda 2008: 121). Si la moral laica no se desarrolla en el espacio que antes dominaba la religión, la nación caerá en un estado de astenia moral que hará peligrar su existencia material. La creencia en la unidad común es necesaria para generar una nueva moralidad.

Como mencionan Richter (1964: 127) y Giddens (1997: 97), “la lucha por la secularización de la educación constituye una pieza crucial del liberalismo político y en la defensa sociológica del republicanismo de Durkheim y que, en sus cátedras de pedagogía expuso sistemáticamente los factores por los que se requería la transformación del sistema educativo”. Hacia el final de su carrera intelectual, la función que Durkheim le otorga al Estado, se aleja de la noción de simple apéndice de la morfología social y moral de la sociedad. Ahora el Estado tiene, por lo menos, dos funciones esenciales: la coordinación y subordinación de las organizaciones profesionales a los que se debe transmitir la idea del “bien común”, y la educación moral laica de los ciudadanos allí donde la religión ha dejado ese vacío.

5-. Conclusiones A lo largo del trabajo hemos analizado cómo la noción y la función del Estado en la obra de Durkheim sufre modificaciones a lo largo de su empresa intelectual. Del Estado como simple reflejo del tipo de solidaridad que acontece en la sociedad, el sociólogo francés pasa a especificar funciones relativas a la coordinación de las asociaciones profesionales y a la educación moral de los individuos. Este cambio de perspectiva sobre el Estado, se da principalmente hacia finales del siglo XIX hasta 1905, aproximadamente. Allí donde la religión ya no es capaz de imponer límites morales a los individuos, la educación laica a cargo del Estado es central para contener las ambiciones egoístas de éstos.

Asimismo, la función que deben cumplir las organizaciones profesionales en éste proceso es central, actuando como sistemas de intermediación entre los individuos y el Estado y a su vez sometidas a éste último en lo que respecta a inculcar el sentido del bien común.

Si en De la división del trabajo social el Estado está totalmente determinado en su desarrollo y sus funciones por la densidad dinámica que está en la base de la división funcional, en sus estudio posteriores (principalmente en el prefacio de la segunda edición de La división del trabajo social y en El suicidio) parece estar dotado de una mayor autonomía y de una esfera de influencia propia.

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La Ciencia Política contemporánea y la recuperación de una tradición crítica de discurso Contemporary Political Science and the recovery of a critical tradition of speech Amelia Barreda Resumen Este artí culo pretende dar cuenta, en la primera parte, del estado de situación de la

ciencia polí tica que muchos autores califican como crí tico, bajo el supuesto de que es el

resultado del abandono de una tradición de discurso de más de 2000 años, la filosofí a polí tica y la adscripción a una visión

reduccionista de la polí tica, al sostener un

autonomismo que la ha aislado de la historia y del resto de las ciencias sociales, sobre todo de

la economí a polí tica y la sociologí a, disminuyendo su potencialidad explicativa y crí tica. En la segunda parte, en la búsqueda de perspectivas que avalen la revisión de la disciplina, se recurre a dos autores clásicos que si bien son disí miles entre sí y responden a la modernidad

europea, han dejado su impronta en el debate acerca de la naturaleza inherentemente crí tica de las ciencias sociales: Immanuel Kant y su resolución de la antinomia de la razón, Karl Marx y la relación teorí a/praxis.

Summary This article tries to give account, in the first part, of the state of situation of the

political science that many authors describe like critical, under the assumption that it is the result of the abandonment of a tradition of speech of more than 2000 years, the political

philosophy and the allegiance to a reduccionist vision of the policy, when maintaining a autonomism has isolated that it of the history and the rest of social sciences, mainly of the

political economy and sociology, falling its explanatory and critical potentiality. In the second 

Docente e investigadora de la Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo). Profesora titular de “Teoría Política II”. Contacto: ameliabarreda@gmail.com

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part, in the perspective search that guarantees the revision of the discipline, one resorts to two classic authors who although they are dissimilar to each other and they respond to European modernity, have left their stamp in the debate about the inherently critical nature of social

sciences: Immanuel Kant and their resolution of the antinomy of the reason, and Karl Marx and the relation theory/praxis.

Palabras clave: Ciencia polí tica- teorí a polí tica- clásicos- discurso Keywords: Political science, political theory-classic-speech

A modo de introducción

L

a ciencia política contemporánea se ha desarrollado bajo una especie de “pensamiento único”, mucho antes que se acuñara el concepto en las últimas décadas del siglo XX. En la actualidad, y bajo la concreta vigencia de un pensamiento único que atraviesa todos los ordenes de la vida social, es necesario cuestionar análisis parciales y reduccionistas que dificultan la posibilidad de inteligir la génesis, la estructura y la funcionalidad de las instituciones, de los regímenes políticos, de las prácticas y de las representaciones de los agentes sociales.

En el estado actual del mundo, la pregunta que se presenta tanto en discursos políticos como en análisis académicos, es la cuestión de cuál es el mejor orden de convivencia humana y cómo hacer posible su vigencia. No un orden ideal, sino el mejor posible frente a indicadores abrumadores de miseria, de guerras y colapso ambiental. Ante esto, la ciencia política debe volver a un problema clásico de la filosofía política que es la justificación del poder (Bobbio, 1985) o la preocupación sociológica sobre el misterio del ministerio (Bourdieu, 2005), si quiere abandonar su condición de conocimiento experto al servicio del statu quo.

Bobbio (1985) señalaba que es un principio general de la filosofía moral que lo que tiene necesidad de ser justificado es la mala conducta, no la buena. De allí que los políticos, bajo cualquier régimen, busquen legitimar sus actos y generar consenso. Por otra parte, Thwaites Rey (2001: 1) completa esta afirmación cuando señala que “… no basta decir que el capitalismo es malo e injusto. No es suficiente una crítica moral y ética. Para movilizar el caudal de fuerzas necesarias para enfrentar un sistema de tamaña opresión hace falta demostrar que ese no sólo es un proyecto deseable sino también factible”. Este es el punto en donde la ciencia política, bajo el paradigma dominante en la disciplina, muestra sus falencias teóricas y metodológicas para emprender este objetivo.

Crítica de la ciencia política Haciendo historia, las ciencias políticas fueron emergentes de un proceso de articulación entre el conocimiento y la acción; es decir, fueron tanto ciencias auxiliares del gobierno como a su vez ciencias críticas de la realidad. Sheldon Wolin (1974) afirmaba que una de las mayores dificultades pero también atributos de las ciencias políticas es que a la 60

vez que eran un discurso crítico al orden dominante eran un proyecto de transformación.

Desde Aristóteles en adelante, todo análisis crítico de la organización política existente implicaba o tenía implícita una propuesta de cambio tendiente al “buen orden de la sociedad”. De allí entonces que las discusiones acerca de la política se hicieran desde el trasfondo de lo político como fundamento. Sin embargo, en el siglo XX, cuando se quiso hacer de esta disciplina “la” ciencia, bajo los cánones de cientificidad del neopositivismo se optó por abandonar toda una tradición de discurso dejando de lado “lo político” en tanto que se acentuó su preocupación por “la política”, obviando toda preocupación sustantiva sobre la convivencia humana.

El predominio del enfoque conductista y sus derivaciones (la teoría de sistemas) y la “revolución” racionalista (teorías de la elección racional) apuntan a definir a la política como un resultado secundario (o subordinado) de las acciones individuales fundadas en cálculos racionales orientadas por fines específicos o por reglas institucionales, estrechando la investigación politológica al análisis de representaciones subjetivas y ordenamiento de preferencias o a la descripción de reglas, rutinas y procedimientos institucionales1.

Si se grafican los dos polos entre los que se define el objeto de estudio de la disciplina, veríamos en uno de ellos un individuo que elige racionalmente, sin presiones ni incertidumbres guiado sólo por su interés y su acopio de información. En el otro, veríamos a un individuo que elige y ordena sus preferencias en el marco de las reglas que se establecen institucionalmente. Siguiendo a Sotolongo Codinas y Delgado Díaz (2006: cap.

III), podríamos afirmar que la ciencia política se ha desarrollado en los extremos de la forma epistemológica clásica de la relación sujeto-objeto: en un comienzo, en su etapa conductista, primó la relación gnoseológica en la que el objeto se impone al sujeto como lo dado, lo que está ahí para ser representado/reflejado, en consecuencia se presupone que el sujeto no “agrega nada” al objeto observado por tanto se convierte en un sujeto objetivado (lógico-metodológico). De allí entonces que a esta forma epistemológica se la califique como objetivante. En el otro extremo veríamos a un sujeto y su experiencia fenoménica, la relación de conocimiento se deposita en la conciencia, el objeto es reducido a un fenómeno que es constituido como unidad de sentido en la conciencia del sujeto, en consecuencia a esta relación se la califica como subjetivante. Tanto en una como en otra forma, existe una desconexión entre sujeto y objeto, en consecuencia la producción de conocimiento no se “completa”, queda anclada en una descripción detallada de los comportamientos o en la modelización fenoménica de las acciones/elecciones individuales.

Esta evolución pendular de la disciplina entre uno u otro extremo ha dificultado, por ejemplo, la posibilidad de la disciplina de interpretar la reestructuración capitalista de fines del siglo XX y sus impactos; no ha podido dar cuenta de las manifestaciones políticas y sociales que desbordan las instituciones políticas tradicionales y cuya lógica es la confrontación, el conflicto. La negación del conflicto lleva implícito desconocer el aspecto relacional y complejo de lo social. En la perspectiva dominante, se hace del “mercado y su 1

Se distinguen dos tradiciones en la ciencia política contemporánea: la anglosajona y la continental europea (escuela francesa, italiana, alemana). Este trabajo se centra en la crítica a la tradición anglosajona, de lejos la más influyente en la ciencia política latinoamericana. Esta tradición en ciencia política se caracteriza por entender los comportamientos humanos como acciones racionales, basando sus estudios en la aplicación de metodologías cuantitativas y empíricas y/o en la introducción de los supuestos económicos neoclásicos como métodos para el análisis de las instituciones políticas.

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estado de equilibrio” la piedra rosetta para entender los fenómenos sociales y esto se sostiene en una matriz donde liberalismo, positivismo e individualismo metodológico conforman una suerte de unidad epistémica que a través de los años ha conformado a esta disciplina en un conocimiento experto, orientada a la búsqueda de la eficiencia (gobernabilidad, accountability, etc), asociándose a mecanismos de control y regulación social.

Ruiz Contardo (2004: 66) sostiene al respecto que “se advierte en la llamada ciencia política una preocupación fundamentalmente centrada en las evoluciones y transformaciones de las instituciones políticas del Estado, pero que evade absolutamente las relaciones sociales de dominación que detrás de esas instituciones políticas o al margen de ellas, se dan en los capitalismos de menor desarrollo como son los latinoamericanos […] se asume la satisfacción democrática limitada, como forma de superación de la potencialidad conflictiva que en los países de gran explotación y de amplias masas marginadas tiende a producirse”. Son los llamados estudios de la transición, “que tienen por objeto conciliar las interpretaciones de la realidad y su proyección, con una concepción dominante”.

Giovanni Sartori (1986), quien fuera impulsor de una ciencia política lógico-empírica en la academia italiana, criticaba a fines de los ‘80, el estado de la disciplina señalando que la preocupación cientificista había hecho del método una especie de camisa de fuerza que llevó a los politólogos a ocuparse de asuntos sumamente especializados, factibles de ser demostrados empíricamente pero cada vez más irrelevantes para dar cuenta de lo político en toda su complejidad.

Esta preocupación cientificista, señala Orjuela (2003: 10), ha impedido lograr un consenso mínimo sobre una teoría y un cuerpo conceptual que sirva de fundamento a la disciplina. Gabriel Almond quien, junto con David Easton fue uno de los principales difusores del enfoque funcionalista y cultor de la tradición empirista, la considera una disciplina fragmentada: “las diversas escuelas y sectas de la ciencia política se sientan ahora a mesas separadas, cada una con su propia concepción de la ciencia política adecuada, pero cada una protegiendo alguna secreta isla de vulnerabilidad” (Almond, 1990: p.13, citado por Orjuela). Esta fragmentación la ha hecho, consideramos, más permeable a conceptos y teorías de otras disciplinas (lo que en sí mismo no es negativo) pero es permeable casi exclusivamente a la economía neoclásica y sus enfoques.

Se advierte entonces malestar en el ejercicio de esta ciencia que se expresa en artículos como “La tragedia de la ciencia política” de Danilo Zolo (2008), en el que el autor define tragedia como agudo desconcierto en la comunidad politológica anglosajona luego de las críticas de autores ya mencionados como Easton y Almond, además de Ricci, quien considera incapaz a esta disciplina de producir efectivo conocimiento político si se empeña en generar conocimiento “cierto y verdadero” sin consideración a valores y condiciones socio históricas.

Este malestar, no se da en el vacío, sino que el conjunto de las ciencias sociales son interpeladas por lo que algunos señalan como dificultad para dar una explicación/interpretación cabal del mundo actual, dificultad que en parte tiene que ver con la parcelación del conocimiento de lo social en múltiples disciplinas que en sus orígenes respondió al impulso de la modernidad occidental europea, lo que hace que algunos autores enfaticen la necesidad de desmontar las categorías analíticas con las cuales leemos la 62

realidad porque están impregnadas del occidente europeo. En el caso de la ciencia política esto es notorio. Parafraseando a Fernando Coronil (1998: 123), la ciencia política contemporánea fue pensada desde el “yo” desarrollado/occidental/sujeto dominante para ser aplicado a los “otros” subdesarrollados/sujetos de dominación, además de haberse constituido como una ciencia “para” gobierno, no para desentrañar cómo se establece, se delega y se acepta el mando como si fuera “naturalmente”.

Otro factor para entender el malestar en el campo politológico está relacionado con el escaso desarrollo de teoría. Desde su consolidación a mediados del siglo XX, como disciplina científica, hubo en la ciencia política anglosajona una seria dificultad para entender los vínculos con la teoría política y la filosofía política directamente fue dejada de lado. La teoría política fue asimilada a historia de las ideas políticas, sobre todo a partir de los trabajos pioneros de George Sabine.

En este sentido, Zolo (2008: 10) apunta que “la ciencia política no ha podido "acumular"…, un núcleo de teorías y de conocimientos compartidos en forma unánime, como patrimonio indiscutible de la disciplina. Precisamente la tentativa original, ingenuamente inductivista, de acumular datos cognoscitivos multiplicando las investigaciones empíricas sobre aspectos muy sectoriales (los mal afamados estudios de caso) o marginales de la vida política, ha dado lugar a las conocidas distorsiones "hiperfactualistas" en las que se ha manifestado el provincianismo disciplinario de la ciencia política estadounidense”.

Como agregado, el espíritu de época se caracteriza por el afianzamiento de la sensibilidad posmoderna fuertemente antiteórica. Hoyos Vasquez (2008: 2) señala que “La crisis de la modernidad no consiste tanto en la diferenciación de la razón, es decir, en su pérdida de unidad, sino más bien en el reduccionismo que ha permitido entenderla unilateralmente y pensar que, desde una de sus funciones, la de la ciencia positiva, se logra la síntesis y reconciliación de lo fragmentado: éste ha sido el intento de proyectos como el de la unidad de la ciencia, el totalitarismo de Estado o la globalización neoliberal del mercado.

Desde otro frente, no menor, ante una ciencia política “colonizada” por el paradigma de la elección racional y el individualismo metodológico, que genera un debilitamiento de la reflexión teórica y un distanciamiento de lo concreto real, se produce sorprendentemente, el auge de la filosofía política. Follari (2004: 16) plantea que: “…una cierta sospecha puede sostenerse sobre este inesperado auge de la palabra filosófica. (…) Puede tratarse de un escape a los cielos, de una sutil remisión a la idealidad, a partir de la impotencia en el plano de las [posibilidades] de transformaciones reales. Es la función que en su tiempo Marx adscribió a la religión: buscar consuelo en el distante mundo de las ideas”. El autor resalta que este retorno de la filosofía política, en vez de recuperar las relaciones estructurantes entre economía y política, en vez de buscar los nexos de estas relaciones a través de análisis de la sociedad concreta, aborda lo político como si fuera autónomo y por tanto “permite suponer la independencia de la Filosofía Política en relación con la Teoría Política”. En consecuencia, en vez de arrastrar a la ciencia política en su auge, consolida su punto de vista reduccionista.

Los estudios politológicos entonces se desarrollan en dos extremos que no se tocan: por un lado, la descripción de acontecimientos políticos bajo el fundamento de teorías de

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mediano alcance, o el diseño de modelos abstractos conformados en el ceteris paribus de la economía neoclásica. Y en el otro, las teorías normativas y sus debates que estipulan desde el mundo de las ideas el deber ser de los acontecimientos políticos. En consecuencia, o se quedan en la aceptación del orden de las cosas, como si fuera natural o naturalizándolo; o se quedan atados al orden abstracto de las ideas. Para superar esta disyuntiva, se hace necesario fortalecer la investigación empírica, diferenciándola del empirismo y recuperar la relación básica entre teoría, objeto y método, sin caer en el teoricismo. Además de la necesidad de superar la dicotomía de hierro entre el científico versus el político.

En consideración a esta dicotomía, es necesario replantear que las ciencias sociales (las ciencias en general) no escapan a una doble función: científica y política. Científica en el sentido de rigurosidad en el proceso de explicar lo social, produciendo conceptualizaciones, categorías, clasificaciones para interpretar las relaciones que no se presentan a la simple observación y, política, porque deben producir un conocimiento efectivo capaz de disputar la imposición de la representación del mundo a quienes detentan el poder material y simbólico y que imponen sus intereses particulares por sobre los colectivos.

1. Volviendo a los clásicos….

En este aspecto, se presenta con fuerza la necesidad que la ciencia política se deshaga de su corset cientificista y se alíe nuevamente a la filosofía política y moral (pero no en el sentido de “escape a los cielos” como se sostiene en párrafos anteriores), a los análisis sociológicos que la acercan a lo estructural, a la historia para recuperar los ciclos largos, entre otras disciplinas. En suma, hacer permeables las fronteras disciplinares y reconciliarse con su tradición de discurso aceptando como característica inherente a la lógica disciplinar, la circularidad entre análisis político y proyecto de acción, que según Wolin ha sido tanto una virtud como una dificultad, que fue sustituida tajantemente desde la revolución conductista.

Para encontrar algunas pistas en este derrotero, se revisan en este apartado a dos pensadores clásicos que una y otra vez son revisitados e incorporados en las discusiones actuales sobre las ciencias sociales: Kant (magnífico representante de la modernidad) y Marx (magnífico representante de la crítica a la modernidad).

Afirma Hoyos Vásquez que “Cuando se piensa la modernidad a partir de los planteamientos de Kant en sus tres críticas: la de la razón teórica, la de la razón práctica y la de la razón estética, se constata que mientras la ciencia exacta y experimental ha obtenido éxitos indudables, no puede afirmarse lo mismo del desarrollo de las ciencias sociales en relación con el fortalecimiento moral de la sociedad, en contra de lo previsto por la Ilustración. Este desequilibrio entre el desarrollo de las ciencias, la técnica y la tecnología y el atraso de la cultura y la moral es una de las principales causas -si no la principal- de la “crisis de la modernidad” (2008: 1).

En la Crítica a la razón pura, señala Hoyos, el filósofo desarrolla su crítica a la ciencia moderna argumentando en torno a la posibilidad del conocimiento objetivo. “El eje de la crítica kantiana del conocimiento es la dialéctica trascendental. Allí se indica el paso que es

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necesario dar a partir del conocimiento objetivo, en los marcos de una imagen científica del universo con base en la experiencia en el mundo de la vida, hacia las posibilidades de un ‘conocimiento’ más allá de la experiencia empírica, pero sin caer en la metafísica. Este sería el conocimiento de lo social en los marcos de una imagen moral del mundo” (2008: 8). En base a la dialéctica trascendental, discute la antinomia de la razón entre causalidad (entendimiento) y libertad (ideas de la razón). “Tesis: la causalidad según leyes de la naturaleza no es la única de la que pueden derivar los fenómenos todos del mundo; para explicar éstos nos hace falta otra causalidad por libertad”. “Antítesis: No hay libertad. Todo cuanto sucede en el mundo se desarrolla exclusivamente según leyes de la naturaleza” (Kant,1978: B CCCLXXIII (V. e., 407), citado por Hoyos Vásquez).

El conocimiento científico expresado en la antítesis y la filosofía, expresada en la tesis (ciencia empírica vs racionalismo) expresan dos perspectivas del mundo: el mundo tal cual se nos presenta (fenoménico) y el mundo como lo deseamos (cosa en sí). Si se reconocen estas dos miradas del mundo (el hombre es tanto naturaleza –determinismo- como libertad, se resuelve la antinomia de la razón por no contradicción, y a la mirada científica del mundo se la enmarca en una imagen moral del mundo, buscando siempre dos puntos de vista que contrarresten los dogmatismos que puedan sobrevenir de la arrogancia de la razón o de la imposición fenoménica como único mundo posible de conocer.

“Podríamos, por tanto, concluir [afirma Hoyos] que el resultado positivo de la solución de la antinomia entre causalidad de la naturaleza y libertad de la razón es la siguiente: no se da contradicción de los dos discursos (el de la ciencia con base en la causalidad y el de la moral con base en la libertad) con tal de que se adopten las dos perspectivas complementarias: la del mundo como fenómeno y la de la imagen moral del mundo. En la primera visión del mundo, en actitud observadora y teórica, se me dan los fenómenos en el mundo de la vida para ser organizados y explicados sistemática y científicamente con base en pretensiones de verdad y objetividad empírica-técnica funcional. En la segunda visión, en actitud participativa, se me da el mundo de la vida en el sentido de poder ser proyectado y conformado de acuerdo con ideas de igualdad social, equidad, reciprocidad, solidaridad, gracias a la acción libre y autónoma del hombre” (2008: 18).

En referencia a esta última afirmación sobre la acción libre y autónoma del hombre Marx afirmaba que los hombres no nacen libres sino en determinadas estructuras que los anteceden, en consecuencia su libertad y autonomía dependerá de esas estructuras. Por otra parte, la ciencia es expresión de la época y de las relaciones en las que se consolida, en consecuencia es conocimiento que legitima, en un momento determinado, el pensamiento y las prácticas de quienes dominan.

Introducir a Marx en esta búsqueda de argumentos para vincular a la ciencia política, (a las ciencias sociales en general) con la filosofía moral y política puede resultar un contrasentido si se tiene en cuenta que éste rechazaba la filosofía de acuerdo a la tesis onceava sobre Feuerbach referida a que de lo que se trata no es de especular sobre el mundo sino transformarlo. Pero justamente este es el punto. La concepción científica del pensador alemán introduce un debate que aún no se ha saldado en el campo de las ciencias

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sociales referido a la relación teoría/praxis2. Ya Marcuse en 1932, en su análisis sobre los Manuscritos económico filosóficos de 1844 de Marx, afirmaba el carácter específico de crítica filosófica a la economía política, sostenida en esta obra3 . La ciencia política, que se ha convertido en una tecnología social que, como afirma Zolo (2008: 8) “…en honor a un ideal abstracto de rigor metodológico expulsa de su propio ámbito la discusión sobre los "valores" de la política, para ocuparse de manera exclusiva de los "hechos", termina por no estar en condiciones de ubicar, y mucho menos de contribuir a resolver, los problemas de la política, pues éstos implican siempre una decisión sobre los fines, los límites y el sentido de la vida política”, en consecuencia debe revisar la relación teoría/praxis que plantea Marx, que si bien no apela explícitamente a los valores ni a la moral, sin embargo su crítica al Estado burgués y a la política burguesa como ámbito de alienación y explotación y su búsqueda de una sociedad de hombres libres, expone el sentido de su crítica.

Así es que en aras de articular teoría política con filosofía, el legado marxista que consideramos fundamental es: 1) una visión de la totalidad, 2) una visión de la complejidad y la historicidad, 3) una perspectiva acerca de la relación entre teoría y praxis. En cuanto a la totalidad, Marx rechazaba toda posibilidad de entender lo social desde la perspectiva de individuos aislados (el robinsonismo de la época) sino desde la noción de todos concretos.

Lukács (1984) remarcó en su libro Historia y Conciencia de clase que no era la primacía de lo económico lo que distinguía al marxismo de todo el pensamiento burgués, sino el punto de vista de la totalidad, no entendida como la sumatoria de partes que componen a un todo (máquina u organismo) sino una “unidad” dialéctica, diversa y cambiante de lo social.

En cuanto a la complejidad y la historicidad para el marxismo, “…la historia implica la sucesiva constitución de coyunturas…Existe una relación dialéctica y no mecánica entre agentes sociales, estructura y coyuntura: el carácter y las posibilidades de esta última se encuentran condicionados por ciertos límites histórico-estructurales que posibilitan la 2

En los últimos años, Enrique Dussel generó un debate en relación a la explicación científica crítica en Marx, introduciendo un nuevo criterio de demarcación: las ciencias sociales funcionales vs las ciencias sociales críticas, criterio que dio inició a una serie de posiciones al respecto en relación al sentido crítico de la concepción científica marxiana (ver por ejemplo, Cuadernos de Herramienta, Revista de Debate y Crítica Marxista, Debate Marxismo y Epistemología, Septiembre de 2001).

3 Señala Marcuse “Su propósito, afirma el mismo Marx, es la crítica de la economía política, y más precisamente su crítica "positiva" (p. 2); una crítica pues, que, relevando la inadecuación de hecho y las insuficiencias de la economía política ponga al mismo tiempo los principios que permitirán edificar a esta ciencia sobre bases adecuadas. La crítica positiva de la economía política tiene pues por objetivo dar a esta última un fundamento crítico. En el seno de esta crítica la noción de economía política sufre una transformación completa: ella llega a ser la ciencia de las condiciones necesarias de la revolución comunista. Y esta revolución significa en sí misma, más allá de todos los cambios económicos, una revolución de la historia de la esencia humana: "Este comunismo es la verdadera solución del antagonismo entre el hombre y la naturaleza, entre el hombre y el hombre, la verdadera solución de la lucha entre la existencia y la esencia, entre la objetivación y la afirmación de sí, entre la libertad y la necesidad, entre el individuo y el género. Es el enigma resuelto de la historia y tiene conciencia de ser esta solución" (p. 87). Es evidente que si la crítica de la economía política puede revestir una significación tan central, la economía política debe ser desde el comienzo, en tanto que objeto de la crítica, no una ciencia cualquiera o un dominio científico cualquiera, sino la expresión científica de una problemática que engloba la totalidad de la esencia humana”. (MARCUSE, Herbert, Los Manuscritos económico filosóficos de Marx. Nuevas fuentes para la interpretación de los fundamentos del materialismo histórico, p. 18)

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apertura de ciertas oportunidades a la vez que clausuran otras”. Por último, la recuperación de la vinculación teoría/praxis expresa el postulado básico de la tesis onceava de Feuerbach de conocer para transformar ya citada. (Borón, 2001: 30, 33) A su vez, Rubén Dri (2002: 2) argumenta a favor de una lectura correcta (en su perspectiva) de lo que implicaba materialismo y ciencia en Marx señalando que “es evidente que si nos referimos a las cosas, a los hechos como si hubiera hechos desnudos que no se encuentran insertos en relaciones sociales, como si fueran algo estático y no movimientos, allí no encontraremos dialéctica. Ésta sólo se encuentra, y no puede no encontrarse, en el ámbito subjetual, es decir, de los sujetos o, en otras palabras, en el ámbito social. El capital es dialéctico en la medida en que se mueve con la subjetualidad que le concede el sujeto creador del mismo. Las categorías clasificatorias en filosofía son relativas. Sirven pedagógicamente para ordenar a los pensadores y a las corrientes de pensamiento según determinadas categorías hegemónicas, pero de ninguna manera nos da una idea cabal de dichos pensadores y corrientes de pensamiento. A Marx se lo ubica siempre en el rubro “materialismo”, pero él nunca dijo que lo fuera. Puede ser colocado en ese rubro sólo si “materialista” allí quiere decir “praxis”, práctica transformadora, como oposición a idea pura”.

Comprender los niveles de explotación que originan nuevas formas de participación política, por ejemplo, que han diluido la importancia de la política que se ejerce en el ámbito de lo institucional formal, obliga a entender la política no como mera gestión de lo público. Abogar por una ciencia pensada para la transformación de la realidad, no lleva de suyo la idea de bregar por una praxis sin teoría, que es uno de los extremos en lo que se mueve la ciencia política sino por la recuperación teoría/praxis. Al respecto, Eduardo Grüner (2006: 108) afirma sobre la noción de praxis en Marx: “En verdad, Marx está diciendo en su tesis [onceava] algo infinitamente más radical, más profundo, incluso más “escandaloso” que la tontería de abandonar la “interpretación del mundo”; está diciendo que: 1] la transformación del mundo es la condición de una interpretación correcta y “objetiva”, y 2] viceversa, dada esta condición, la interpretación es ya, en cierta forma, una transformación de la realidad, que implica, en un sentido amplio pero estricto, un acto político, y no meramente “teórico”.

Estos dos pensadores modernos, abordan el sentido crítico de la ciencia desde dos perspectivas disímiles (sobresimplificando, la visión moral del mundo vs la concepción materialista de la historia), sin embargo ambos no eluden la relación entre filosofía, ciencia y política; relación que en la ciencia política contemporánea está escindida.

A modo de conclusión Recuperar estos argumentos clásicos es una de las vías para ampliar los horizontes de la ciencia política; seguramente, desde América Latina, es necesario resignificar estos aportes y articularlos además, con una tradición de discurso propia, enraizada en una historia hecha de dominación y resistencia4. Hacer uso de estas dos perspectivas es un 4

El aporte del pensamiento latinoamericano para la conformación de una perspectiva crítica de la ciencia política es parte sustancial de un trabajo de investigación en curso bajo el programa La Cátedra Investiga de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales/UNCuyo.

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recurso básico para refundar una disciplina que sea útil socialmente (en el sentido de explicar/interpretar pero con eficacia transformadora).

Kant, dentro de su sistema filosófico nos permite dilucidar de qué modo completar la visión parcial y reduccionista de la ciencia positiva confrontándola con una imagen moral del mundo, reconciliando causalidad y libertad. Como afirma Hoyos, “…la solución crítica de la antinomia entre causalidad de la naturaleza y libertad de la razón se desarrolla como fuente de la modernidad, dado que ha servido para consolidar la ciencia, la técnica y la tecnología. Pero, igualmente, nos enseña que el hombre también es capaz por sus propios medios de diseñar y crear un orden social equitativo. Este es el campo de la investigación en ciencias sociales” (p. 18).

Por otro lado, todo el proyecto intelectual y político de Marx va en ese sentido, pero no desde la confianza en la razón pura para discernir lo que es moralmente mejor sino desde el entendimiento de las relaciones que generan las condiciones objetivas que impiden o facilitan un mundo mejor para todos; además une aquello que el positivismo se encargó de separar, ciencia social y política.

Más allá de las diferencias y de los reparos que se puedan tener ante sus posiciones, lo inevitable y lo importante en esta época de crisis de fundamentos, es echar mano a lo mejor de las producciones teóricas, más allá o más acá del racionalismo o el materialismo, de pensadores que hace más de dos siglos (en un caso), siglo y medio en el otro advertían sobre el modo crítico de abordar el conocimiento del mundo, un conocimiento que no sólo debe servir como contemplación refinada sino como crítica profunda del mundo en que vivimos. Pero también y sobre todo, echar mano (tener en cuenta, aprender de) las acciones humanas, como los nuevos movimientos sociales que en los últimos tiempos le han devuelto a la política un sentido que había perdido entre los pasillos petrificados de las instituciones y procedimientos.

“El pensamiento – afirma Zemelman (2001, 3ª ed.: 27) – no se puede detener cuando la historia ensancha sus horizontes y complica las disyuntivas. Es una tarea desentrañarla mediante el esfuerzo del pensamiento liberado de trabas y prejuicios para evitar caer en la ilusión de ideas que son del pasado, las cuales, más que orientarnos hacia su comprensión, nos deleitan en una autocomplacencia intelectual cuando no en la vana erudición”. La ciencia política, en este sentido, debe buscar su objeto más allá del estrecho haz de luz que provee su actual herramental teórico y emparentarse nuevamente con su propia larga historia pero también, con la historia reciente y el acuciante presente de las sociedades que reclaman una forma de concebir y hacer política diferentes.

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Canal 7, el canal público. ¿Generador de debate en la sociedad o comunicador del marketing oficialista?

Channel 7, the public channel. Debate generator in the society or official marketing communications?

Leonardo Santolini Resumen Todo espacio público, en particular los medios de comunicación, deben pensarse como una

estructura que incentive y propicie la pluralidad de voces en la sociedad. Pero la relación entre el

poder y los Mass Media es un fenómeno que se puede rastrear históricamente. El canal público de la Republica Argentina, más conocido como “Canal 7”, con el retorno de la democracia en el año 1983 atravesó por distintas conducciones polí ticas, las cuales dejaron su impronta. Es por estas razones

que surgen las interrogantes (cuando se reflexiona acerca de LS 82) referidas a cómo pensar lo público y qué caracterí sticas tiene que poseer un espacio para que sea considerado democrático. A través de este análisis, se aprecia como los grupos de poder utilizan el canal estatal, el canal de

Todos, con el objetivo de cimentar, aún más, su estructura hegemónica en la sociedad, no brindando la posibilidad al resto de las voces de expresarse tan fácilmente, fundamentalmente en momentos electorales.

Summary All public space, including the media, should be thought of as a structure that encourages

and fosters the plurality of voices in society. But the relationship between power and the Mass Media is a phenomenon that can be traced historically. The public channel of Argentina, known as

"Channel 7", with the return of democracy in 1983 went through different political lines, which left their mark. It is for these reasons that the questions arise (when thinking about LS 82) regarding how to think the public and what features it has to have a space to be considered democratic.

Through this analysis, it is seen as the power groups use the state channel, the channel of all, with

the aim of cementing even further its hegemonic structure in society, not giving the chance to other voices to express so easily, mainly during elections.



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Palabras Claves: Espacio Público – Información – Debate – Participación – Pluralidad Keywords: Public Space - Information - Discussion - Participation - Plurality

Introducción

¿C

ómo se debe pensar lo público?, ¿Qué características tiene que poseer un espacio público para que sea considerado democrático? Estas preguntas surgen en el momento que se comienza a reflexionar acerca de LS 82, más conocido como canal 7. Desde su nacimiento en el año 1951 atravesó por distintos sucesos (políticos, sociales, económicos, culturales, etcétera), cada gobierno1 de turno utilizó, de distintas maneras, el canal público de la República Argentina para su beneficio.

No es noticia la relación estrecha que existe entre los medios de comunicación de masas, los actores políticos, grupos económicos y las distintas esferas del poder, uno de los ejemplos más claros de este fenómeno se produjo en el año 1870, más precisamente el 4 de enero, en esa fecha Bartolomé Mitre, presidente argentino entre los años 1862 y 1868 funda el diario La Nación.

Con la llegada al poder en el año 2003 de Néstor Carlos Kirchner la imagen del canal estatal comenzó a reformularse, una de las características que muestra esta nueva concepción fue el cambio de slogan, este, pasó a tener una impronta de pertenencia de la sociedad argentina, la frase “la televisión pública” es lo que ahora caracteriza al canal estatal, pero, ¿es canal 7 un medio verdaderamente democrático y público? Las respuestas son muy disímiles, dependen del tipo de análisis y reflexión que se realice sobre la problemática.

Desde el retorno de la democracia en el año 1983, el país y la ciudadanía viven cada dos años la posibilidad de elegir a sus representantes por medio del sufragio popular. Es a partir de este período donde los distintos candidatos tienen la posibilidad de expresar y difundir sus propuestas con mayor facilidad, los distintos medios de comunicación (radio, televisión, gráficos, y las nuevas tecnologías de la información y comunicación) cumplen un rol central y privilegiado dentro de este proceso llamado “campaña electoral”. Es aquí donde los medios públicos, en este caso, canal 7, debe cumplir un rol ejemplar, otorgándole a todos los candidatos por igual la posibilidad de expresar sus opiniones, ideas, compromisos, propuestas. Planificar, difundir y poner en marcha esta manera de proceder forma parte de la vida democrática de un país, es a partir de este momento donde debe comenzar el análisis acerca de la campaña presidencial del año 2007 en el “canal público”.

El presente trabajo pretende mostrar como el escaso compromiso sociopolítico de la sociedad es aprovechado por los medios de comunicación de masas, en este caso el canal televisivo estatal de Argentina, para imponer estrategias electorales del gobierno de turno. Otro de los ítems es la relación que existe entre la vida democrática y la pluralidad de opiniones de todos los sectores, principalmente aquellos que compiten por ejercer cargos públicos elegidos por 1

Ver Cuadro I

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medio del sufragio popular. Además se debe tener presente en todo momento que la pluralidad informativa dará como resultado mayores índices de transparencia.

Aclaraciones Metodológicas Para poder realizar un examen efectivo se deben contemplar distintas referencias metodológicas. En las ciencias sociales siempre se experimentaron situaciones antagónicas con respecto a la metodología a implementar (métodos cualitativos – métodos cuantitativos), estos dos grandes campos siempre se vieron enfrentados y observaban con recelo las formas de proceder que se implementaban. Estos polos sirvieron para lograr profesionalización, coherencia metodológica, pero llevaron a la investigación en ciencias sociales a un empobrecimiento. “Según Denzin, las más importantes estrategias de triangulación hacen referencia a: las fuentes de datos; los investigadores; las metodologías; y las teorías” (Bericat: 1998). Este tipo de metodología se caracteriza por recolectar datos de diversos agentes y contextos. Al utilizar datos y técnicas cualitativas / cuantitativas se llega a una mejor apreciación de los resultados finales obtenidos2.

A modo de conclusión, Ruth Sautu expresa, “La investigación social es una forma de conocimiento que se caracteriza por la construcción de evidencia empírica elaborada a partir de la teoría aplicando reglas de procedimiento explícitas. En su contenido la investigación es temporalhistórica, es acotada y acumulativa, está sujeta a inexactitudes y, por lo tanto es parcial o totalmente refutable” (Sautu, R; 1998).

El Canal Público: De lo Fáctico a las Obligaciones La ciudadanía con el correr del tiempo fue logrando una comunicación más activa gracias a las nuevas tecnologías de la información y las normas jurídicas que permitieron la participación de la comunidad en decisiones sociopolíticas. Estos nuevos espacios de interés y participación promovieron y facilitaron el debate entre los actores sociales en sus distintos roles, pero no siempre las fuentes y los medios de comunicación brindan la posibilidad de comprender el mundo que nos rodea. Lograr esto significa un mayor compromiso, y sobre todas las cosas, exigencia y respuestas a los funcionarios públicos, como así también a los medios de comunicación, para que se promuevan estos espacios.

Los ciudadanos adquieren su rol en la ciudadanía al participar en la vida social y política de la comunidad; debemos comprender la política como la lucha de poder que se da entre distintos actores con el fin de lograr roles de influencia dentro de grupos determinados3. Por lo 2

“Una adecuada fundamentación de los diseños de investigación multimétodo, en tanto pretenden desarrollar investigaciones que combinan e integran las orientaciones cuantitativa y cualitativa en el marco de un estudio único, requiere necesariamente de una previa deconstrucción metodológica de ambas aproximaciones, es así como también de la estructura de relaciones excluyentes que sostiene y legitima la propia dicotomía (Hammersley, 1992). De este modo puede llevarse a cabo ósmosis fructíferas entre elementos provenientes de ambos lados de la frontera establecida en el proceso del desarrollo histórico-metodológico de las ciencias sociales, en general, y de la sociología en particular”. (Bericat Eduardo, Pág. 22) 3 Esta definición de la política, como tantas otras en Ciencias Sociales, se caracteriza por tener distintos puntos de vista. Robert A, Dahl para expresar su definición analiza lo expuesto por Aristóteles, Weber y Lasswell.

Estudiando a Aristóteles observa que comienza, en su libro Política, tratando de demostrar que no todos los tipos de autoridad son iguales, para ello trata de clarificar la diferencia que existe entre una asociación política de otras formas. Define a la asociación política como “la asociación más soberana e inclusiva” y a un estado

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general esta posibilidad de participación política se ve reflejada en las actividades públicas. Se comprenderá por Participación política al conjunto de acciones realizadas por los ciudadanos o distintos tipos de instituciones (económicas, religiosas, culturales, etc.) que pretenden influir en la vida sociopolítica de la sociedad. Esta manera de participar que ejerce la sociedad está relacionada con el concepto de Ciudadanía, para definirlo se utilizará la argumentación esbozada por Mercedes Kerz, quien se basa en el pensamiento de Alfred Marshall, expone: “Existencia de un tipo básico de igualdad identificada con la percepción de los individuos de sentirse miembros plenos de una comunidad de iguales. Esta situación de pertenencia en la igualdad social es, la ciudadanía” (Kerz: 2000).

En ocasiones nuestra ciudadanía se ve amenazada sin darnos cuenta que las diversas instituciones públicas al no cumplir de manera eficaz su rol provocan que los derechos de la población se vean acechados. ¿De qué manera los medios públicos de comunicación ejercen coerción?, ellos son los que deben en primer lugar garantizar a la sociedad la posibilidad de difundir, entre los habitantes, diversas opiniones, reflexiones y análisis en períodos electorales fundamentalmente. Al no ejercer esto, los medios, implementan un tipo de violencia. Quienes son los encargados de difundir deben tener presente el hecho que sus palabras están siendo escuchadas y analizadas por toda una comunidad, es por ello que deben tener cuidado y respeto al enunciarlas. Pierre Bourdieu en su libro Pensamiento y acción realiza la siguiente reflexión: “A través de las palabras producen ciertos efectos y ejercen una violencia simbólica. Por lo tanto, controlando el uso de las palabras pueden limitar los efectos de violencia simbólica que imponen volens nolens. Se trata de una violencia que se lleva a cabo en y por el desconocimiento, que se ejerce tanto mejor cuanto menos se enteren de ello el ejecutor y la víctima” (Bourdieu: 2005).

Estas palabras, expresadas por quienes tienen la posibilidad y deber de informar a la comunidad, deben ser lo mas objetivas posibles, ya que a través de ellas se complementa la construcción de la realidad de los ciudadanos4.

Dentro de todo ámbito social existen luchas de poder, la realidad de todos los días muestra ejemplos (internas sindicales, cortes de rutas, movilizaciones, etcétera) las instituciones que tienen que ver con los medios de comunicación no son la excepción a la regla. La diferencia es que estos hechos en ocasiones se ven reflejados en los hogares de los ciudadanos. La última campaña presidencial evidencio de cierta manera esta cuestión. El proceso preelectoral en el canal estatal mostró una actitud cercana al oficialismo, esto se puede corroborar en los minutos otorgados a la candidatura de Cristina Fernández de Kirchner y Julio César Cobos, no cediendo como “la organización de una polis con respecto a sus funciones, en general, pero especialmente con respecto a aquella que es soberana en todos los casos”. Weber dice que una asociación debería llamarse política “siempre y cuando la imposición de su orden se llevara a cabo continuamente dentro de una determinada área territorial con la aplicación amenaza de la fuerza física por el personal administrativo”. Dahl también analiza la visión de Harold Lasswell, el cual define la ciencia política como “una disciplina empírica (como), el estudio de la formación del poder y la coparticipación de él” y “acto político (al) realizado desde la perspectiva del poder”.

A través de estos conceptos el autor de La Poliarquía realiza un cruce entre los distintos pensadores para ver similitudes y diferencias. Observa que existe una superposición de los tres pensadores lo que da como resultado una definición de lo político como “las relaciones que involucran poder dentro de un determinado territorio, capaz de autosuficiencia”.

4 Existen formas estables y regulares de usar el lenguaje, este depende de la esfera social en la que se encuentre el hablante. Los medios que tienen como función llegar a la sociedad en su conjunto, tomando lo anteriormente expresado, estructuran sus discursos de manera simple, asegurándose la comprensión de lo que se transmite.

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el mismo espacio y tiempo a los demás candidatos y partidos políticos5 que integraban la oposición de la Alianza Frente Para La Victoria. Esta lucha por el poder tiende “a reforzar o modificar la visión del mundo social. Los periodistas juegan así un rol central, ya que entre todos los productores de discursos son quienes disponen de los medios más potentes para hacerlos circular e imponerlos. Ocupan de este modo una posición privilegiada en la lucha simbólica por hacer ver y hacer creer”. (Bourdieu: 2005). Interrogado sobre los tiempos disímiles durante la campaña electoral, el Diputado Nacional Claudio Lozano6 del bloque Buenos Aires para todos en proyecto sur expresó: “lo que sucede ahí es una confusión entre Gobierno y Estado y donde la conducción de canal 7 es una conducción no pública sino vinculada al gobierno de turno, por lo tanto ahí es donde aparece el problema, si uno tuviera un multimedio público, con un representación en un consejo institucional con participación abierta de la comunidad y de las diferentes expresiones políticas, sin duda alguna tendrías otra cosa. Ahora, me parece lo que hay acá es un diseño de Estado que posibilita la reproducción de condiciones de concentración de la decisión en pocas manos, que lo hace al mismo tiempo ser un Estado sumamente débil, ya que al ser pocas las manos que deciden son altamente permeables a todas las presiones. Si hubiera mayor institucionalidad como expresión de gestión del aparato estatal las instituciones públicas serian públicas y por lo tanto los gobiernos tendrían su representación en las instituciones públicas pero tendrían que poner su política en relación con una gestión más integral.”

Desde el comienzo de los medios masivos de comunicación existe una regla central “existir es aparecer en los medios”, los periodistas y los responsables de los Mass Media son concientes de este postulado y hoy en día estar en la radio, en la web y principalmente salir en televisión es “existir”. No tener el apoyo de las cadenas comunicativas es saber que no se lograrán los objetivos centrales que se tenían planificados, es por esta cuestión que los medios públicos deben brindar la posibilidad de que todos los candidatos o cualquier otro actor de la vida sociopolítica pueda manifestar libremente y sin restricciones su reflexión. No permitir esto o permitirlo de manera parcial es imposibilitar que se pueda expresar de forma libre y al mismo tiempo limitar la posibilidad de que la sociedad se encuentre informada, sobre todo en procesos que tienen que ver con la elección de un cargo público.

Hoy es la televisión quien decide quien entra en juego, es ella la que promueve que temas son los que se deben tratar y en que momento se deben plantear, esto es consecuencia directa de la mercantilización. La reflexión inmediata que surge de ver este proceso es que se debe realizar un cambio democrático estructural. Consultados sobre la actitud del canal estatal durante la campaña electoral, Fabián Bicciré, Decano de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario y Gastón Mutti, Director de la Escuela de Ciencia Política de la misma institución argumentaron: “En Argentina históricamente los medios 5

La campaña presidencial tuvo la participación de 14 candidatos, ellos son: ALIANZA FRENTE PARA LA VICTORIA (Cristina Fernández de Kirchner); CONFEDERACIÓN COALICIÓN CÍVICA (Elisa Carrió); ALIANZA CONCERTACIÓN UNA (Roberto Lavagna); ALIANZA FRENTE JUSTICIA UNIÓN Y LIBERTAD (Alberto Rodríguez Saá); RECREAR PARA EL CRECIMIENTO (Ricardo López Murphy); PARTIDO OBRERO (Néstor Pitrola); UNIÓN POPULAR (Jorge Sobisch); MOVIMIENTO SOCIALISTA DE LOS TRABAJADORES (Vilma Ripoll); PROYECTO SUR - PARTIDO SOCIALISTA AUTENTICO (Fernando Ezequiel Solanas); FRENTE AMPLIO HACIA LA UNIDAD LATINOAMERICANA (Luis Alberto Ammann); ALIANZA PARTIDO DE LOS TRABAJADORES SOCIALISTAS (PTS) - MOVIMIENTO AL SOCIALISMO (MAS) (José Montes); MOVIMIENTO INDEPENDIENTE DE JUBILADOS Y PENSIONADOS (Raúl Castells); CONFEDERACIÓN LEALTAD POPULAR (Juan Ricardo Mussa); PARTIDO POPULAR DE LA RECONSTRUCCIÓN (Gustavo Breide Obeid).

6 Mandato: 10/12/2007 - 09/12/2011

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públicos fueron básicamente gubernamentales, por consiguiente, no es sorprendente que su accionar sea mayoritariamente a favor del candidato oficial. El pluralismo, la diversidad de los actores políticos, la presencia parlamentaria y el federalismo comunicacional, no estuvieron casi nunca presente en los denominados medios públicos”; por otro lado Mutti expresó, “cada gobierno cambia su estética, denominación, personal frente a cámaras y hacen de él un elemento esencial en la estrategia de comunicación oficialista”.

La propaganda y las reglas de mercado Es a través de los mass media y precisamente por medio de la propaganda donde los distintos grupos de poder encontraron la manera (por medio de distintos métodos) de manejar las decisiones de la audiencia. Las propagandas con un énfasis carismático son un claro ejemplo de lo que se puede lograr, este tipo de producto cuenta con toda una estructura armada para manejar de manera efectiva las decisiones del espectador. Queda claro que este efecto carismático tiene como objetivo lograr un cambio social en los teleespectadores7.

Ignacio Ramonet en su libro La Tiranía de la Comunicación trata el tema de la visión que tienen los ciudadanos sobre lo que ellos consideran estar informados y como la producción televisiva arma un espectáculo que tiene como objetivo entretener mas que informar, en otras palabras: “Muchos ciudadanos estiman que, confortablemente instalados en el sofá de su salón, mirando en la pequeña pantalla una sensacional cascada de acontecimientos a base de imágenes fuertes, violentas y espectaculares, pueden informarse con seriedad. Error mayúsculo. Por tres razones: la primera, porque el periodismo televisivo, estructurado como una ficción, no está hecho para informar sino para distraer; en segundo lugar porque la sucesión rápida de noticias breves y fragmentadas (una veintena por cada telediario) produce un doble efecto negativo de sobre información y desinformación; y finalmente, porque querer informarse sin esfuerzo es una ilusión mas acorde con el mito publicitario que con la movilización cívica. Informarse cuesta y es a ese precio al que el ciudadano adquiere el derecho a participar inteligentemente en la vida democrática” (Ramonet: 1998). Una de las consecuencias de contar con una programación en donde el análisis deliberativo no es frecuente produce un efecto de aplacamiento social, en relación a la cultura y participación sociopolítica de la comunidad, lo que daría como resultado:

Mayor contacto con los Mass – Media que no propician el debate social 7

Disminuye la posible acción sociopolítica en la comunidad

Para que la propaganda tenga una función sobre determinados objetivos sociales debe tener tres ejes, monopolización; canalización antes que cambio de los valores básicos; contacto cara a cara (Lazarsfeld y Merton: 1986). La monopolización está presente cuando existe la ausencia de contra propaganda; la canalización se caracteriza una vez establecida la pauta general de conducta o la actitud genérica, ésta puede ser canalizada en una u otra dirección; por último, la complementación, la propaganda que no tiene como fin ser monopolizante puede ser efectiva si es complementada por el contacto cara a cara.

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Los medios como grandes centros de debate fueron perdiendo este rol. Incentivar la reflexión, el análisis, el debate debe ser tarea de todo medio dedicado a la comunicación de masas.

La información que circula por todos los medios masivos es considerada una mercancía, algo que esta en contacto directo con las reglas del mercado. Lo que se puede apreciar con claridad es que la propaganda y toda la estructura de la campaña electoral dejo de lado el carácter deliberativo para adquirir características que tienen que ver con las reglas del mercado, esto se contempla al analizar los formatos, las expresiones discursivas utilizadas, los tiempos, las imágenes y todo lo relacionado con el marketing de los candidatos. Se muestran como objetos detrás de una vidriera en donde los transeúntes que circulan a diario son los teleespectadores que se encuentran en frente de la televisión. Contar con el apoyo de un canal público, el cual es el único que asegura a nivel nacional la difusión y transmisión de su programación en forma gratuita, es central para los sectores que no cuentan con la posibilidad de poseer televisión por cable8, sea esto por cuestiones económicas o simplemente geográficas. Este fenómeno afecta las decisiones de los espectadores que solo tienen acceso a este medio audiovisual.

Existe otro tipo de problemática dentro de este mundo “mediático”, ella es la que se observa por la información en exceso. Al existir tanto y tan variado se llega a un punto que no se percibe que es lo que “falta”, esto nos da una clave, la información hoy es superabundante. Al tener tanta variedad de información por tantos sectores resulta difícil encontrar “buena información”, entendida esta como: mayor nivel de pluralidad de información daría la posibilidad de mayor debate, comparación, más seguridad al momento del sufragio con respecto al candidato elegido; todo esto llevaría a niveles democráticos más sólidos, lo cual representaría mayor grado de institucionalización en la vida democrática.

Queda claro que los informativos de todos los medios televisivos son centrales en la vida de los políticos y sus agentes publicitarios, ambos ven a los teleespectadores como consumidores y electores al mismo tiempo. Puede contemplarse que los candidatos están más interesados en aparecer en los medios con apariencia desenvuelta, vestidos de manera elegante y expresarse de manera ejemplar, esto deja ver que están más pendientes con respecto a su elegancia delante de las cámaras que transmitir sus programas gubernamentales, por lo tanto, los candidatos se venden como una “mercancía”. Heriberto Muraro expresa que esta forma de seducción se caracteriza por tener una actitud manipuladora que se da por medio del “encanto”, esto es denominado por él como videopolítica. Lamentablemente un canal estatal con características cercanas al gobierno oficialista construye todo su discurso, organiza y planifica el entramado que tiene como objetivo mostrar al candidato oficialista como un “par” para la sociedad, mientras que los candidatos opositores, por su poca difusión y la escasa posibilidad de presentar sus ideas son mostrados como “el / los otro/s”, entendido como todo grupo distinto debido a no compartir costumbres, ideas políticas, identidades, etcétera. Presentar estos grupos como la otredad y hacerlo con un medio de comunicación masivo permite vislumbrar que se busca ejercer cierto tipo de 8

Ver Cuadro II

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hegemonía, lo que da como resultado influencias de todo tipo en la sociedad, en este caso influencia política, en otras palabras esta hegemonía es utilizada para la construcción social de la realidad de cada espectador.

Los distintos intereses que están en juego en los medios encargados de informar y difundir no siempre facilitan la comunicación en la comunidad. No permitir esto o hacerlo de manera parcial da como resultado final que la sociedad no pueda ejercer el rol básico de la vida democrática, el poder “decidir” conociendo y analizando todas las propuestas.

En toda sociedad que se respetan los derechos de la comunidad es central e imprescindible que el derecho a la información no quede afuera de este conjunto. Estar informado es vital para la vida democrática de todos, de suma importancia para poder decidir, reflexionar, dialogar sobre los diversos sucesos que se presentan en la vida social. Diversos documentos legales y pactos avalan este derecho. En la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 199 se puede ver claramente ítems precisos: 1) Derecho a recibir informaciones, 2) Derecho a recibir opiniones; el Pacto de San José de Costa Rica también hace mención en sus artículos 1310 y 1411, al igual que los artículos 14, 33, 41, 42 y el incisos 22 del articulo 75 de nuestra Constitución Nacional.

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Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión. (París – 10 de Diciembre de 1948) 10 ARTÍCULO 13.- LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y DE EXPRESIÓN. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura, sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la Ley y ser necesarias para asegurar: a) El respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o a la salud o la moral pública.

3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la Ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.

5. Estará prohibida por la Ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.

11 ARTICULO 14.- DERECHOS DE RECTIFICACIÓN O RESPUESTA. 1. Toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio, a través de medios de difusión legalmente reglamentada y que se dirijan al público en general, tiene derecho a efectuar por el mismo órgano de difusión su rectificación o respuesta en las condiciones que establezca la Ley. 2. En ningún caso la rectificación o la respuesta eximirán de las otras responsabilidades legales en que se hubiese incurrido.

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El poder decidir es la base de la vida en democracia del individuo que vive en sociedad, y para poder realizar esto es primordial que toda la comunidad tenga la posibilidad de informarse.

Los distintos medios de comunicación (gráficos, radiales, televisivos y las nuevas tecnologías de la comunicación y la información) forman parte de este proceso.

Informar pluralmente ayuda a participar.

Informar pluralmente incentiva la participación.

La información debe considerarse un acto de participación.

La última campaña por la presidencia de la República Argentina arrojó como resultado que el canal estatal, el canal público, el canal de todos, no brindó la misma importancia a todos los candidatos por igual. Un relevamiento realizado por la fundación Poder Ciudadano entre el 27 de agosto y el 7 de octubre de 2007 dejó en claro que el noticiero - informativo “Visión 7” hizo una clara distinción entre la Presidente Cristina Fernández y el resto de los candidatos opositores.

Lo que ellos informan es que los actos oficialistas donde la protagonista era Cristina Fernández fueron de 301 minutos contra 0 del resto de los candidatos a presidente. Poder Ciudadano publicó que el “canal de todos” trasmitió por un total de 3 horas y 32 minutos 8 discursos de Cristina Fernández, el resto de los candidatos no tuvieron la misma suerte por parte de la emisora. Otro dato interesante por destacar sucedió el último día de la campaña electoral, el jueves 25 de octubre en su emisión del medio día y la noche el programa Visión 7 difundió una entrevista con Cristina Fernández, realizada por Rosario Lufrano, Directora Ejecutiva de la emisora estatal en ese período, la cual tuvo una duración de 25 minutos con 12 segundos (ambas ediciones del informativo tienen una hora de duración12, casi el 50 % de la transmisión fue dedicada a la actual Presidenta) de manera ininterrumpida, el mismo día, en ambas emisiones, solo se hizo mención muy acotada del cierre de campaña de los siguientes candidatos:

3. Para la efectiva protección de la honra y la reputación, toda publicación o empresa periodística, cinematográfica, de radio o televisión tendrá una persona responsable que no esté protegida por inmunidades ni disponga de fuero especial.

12 En estos 60 minutos están incluidos los cortes publicitarios.

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Nota Cierre de Campaña

Jueves 25 de Octubre (medio día) 1) Ricardo López Murphy (45 segundos - aproximadamente) 2) Vilma Ripoll (1 minuto con 2 segundos - aproximadamente) 3) Roberto Lavagna (59 segundos - aproximadamente) 4) Elisa Carrio (12 segundos - aproximadamente) 5) Alberto Rodríguez Saá (12 segundos - aproximadamente)

Jueves 25 de Octubre (noche) 1) Cristina Fernández (2 minutos con 24 segundos - aproximadamente) 2) Elisa Carrio (2 minutos con 35 segundos aproximadamente) 3) Néstor Antonio Pitrola (1 minuto con 2 segundos aproximadamente) 4) Roberto Lavagna (56 segundos aproximadamente) 5) Fernando "Pino" Solanas (1 minutos con 19 segundos - aproximadamente)

De los 14 candidatos que competían por la presidencia de la nación solo se hizo mención de 8, en términos cuantitativos esto representa el 57,14 %. Roberto Lavagna y Elisa Carrio en la nota de cierre de la Campaña del informativo Visión 7 fueron incluidos en ambas ediciones. Aquí se ve que solo se les dio algo más de importancia a los candidatos que tenían algunas posibilidades de sumar votos. Los siguientes candidatos, Jorge Sobisch (Unión Popular); Luis Alberto Ammann (Frente Amplio hacia la Unidad Latinoamericana); José Montes (Alianza Partido de los Trabajadores Socialistas – Movimiento al Socialismo); Raúl Castells (Movimiento Independiente de Jubilados y Pensionados); Juan Ricardo Mussa (Confederación Lealtad Popular) y Gustavo Breide Obeid (Partido Popular de la Reconstrucción) no fueron mencionados. No todos tuvieron la misma posibilidad por parte del canal estatal.

En el siguiente cuadro se puede apreciar los tiempos de las propagandas de los candidatos entre el día 22 de octubre a la noche y el 25 de octubre, día que finalizó la campaña electoral.

Dichos datos corresponden a la franja horario de Visión 7, en la edición del medio día (13:00 – 14:00) y a la noche (21:00 – 22:00)

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Candidato / Transmisión

Alianza Frente Amplio hacia la Unidad Latinoamérica Luis Alberto Ammann / Rogelio De Leonardi

Lunes 22 de Octubre (noche)

00:27

Martes 23 de Octubre (1/2 día) Martes 23 de Octubre (noche)

Acción Ciudadana Anabella Schiaffino

Consenso Porteño Julio Cruciani

Confederación Coalición Cívica - Elisa Carrio / Rubén Héctor Giustiniani

00:18

00:54

Proyecto Sur Claudio Lozano

MST Nueva Izquierda Vilma Ripoll / Héctor Bidonde

UCR -Gil Lavedra

00:12

00:15

00:20

00:17

00:27

00:17

Miércoles 24 de Octubre (1/2 día) Miércoles 24 de Octubre (noche)

Alianza Frente Para La Victoria Cristina Fernández de Kirchner / Julio Cesar Cobos

01:00

02:15

00:27

00:59

Jueves 25 de Octubre (1/2 día)

02:16

Jueves 25 de Octubre (noche)

00:27

Tiempo Total

01:48

02:16

00:34

00:20

08:46

00:18

00:54

00:12

00:15

00:40

Por medio de la propaganda se ve la violencia simbólica expresada por Bourdieu, los medios estatales deben brindar posibilidades de todo tipo a los candidatos, deben pensarse y aplicarse políticas que generen la difusión en distintas franjas horarias de las propuestas de todos los candidatos a ocupar cargos públicos elegidos por sufragio popular.

Los informes presentados por la Fundación Poder Ciudadano arrojaron a la luz los datos sobre la publicidad oficial y la información relacionada. La fórmula Fernández – Cobos fue la única transmitida por canal 7 en su totalidad, mientras que los candidatos opositores no tenían ningún espacio y si lo tenían era muy acotados. Estos datos mostraron que el gobierno utilizó el canal televisivo estatal para sustentar su campaña, por la controversia suscitada Alberto

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Fernández13, Jefe de Gabinete, argumentó, interrogado por la situación, que “si el resto de los postulantes no salen por Canal 7 con la frecuencia que lo hace la primera dama, es por la propia incapacidad de hacer campaña y de mostrarse” Tomando en cuenta los lineamientos anteriores, se puede ver lo siguiente respecto al canal estatal:



No se informó correctamente (pluralmente), resultado, escasa ayuda para promover la participación.



No se informó correctamente (pluralmente), resultado, poco incentivo a participar.



No se consideró la información como un acto de participación.



No tuvieron en cuenta la ecuación “información plural = libertad = democracia”

La pobre cobertura de los candidatos no oficialista por parte del canal generó escasa información en la sociedad. Es aquí donde el derecho a la información deja de ser central para los directivos encargados de estructurar las programaciones y comienzan a estar presentes los distintos intereses (económicos y políticos principalmente). La manipulación de la información, en este caso, la no difusión de las demás campañas presidenciales tiene como fin manejar las opiniones y decisiones de los espectadores y hacer creer que solo existen unos cuantos candidatos y no los 14 que se disputaban la presidencia.

La información precisa y adecuada por parte de todos los mass media es central para todo sistema sociopolítico que vive bajo normas democráticas, esto es simple: Mientras mayor pluralidad informativa (en este caso se hace referencia a la campaña presidencial, candidatos, propuestas, debates, igual cantidad de tiempo a todos por igual, etc.) reciba la sociedad se podrán lograr mayores índices de transparencia, dando como resultado final mayor control ciudadano en las acciones gubernamentales, mayor debate sociopolítico, mayor nivel de confianza hacia sus representantes y candidatos. Gráficamente podría exponerse de la siguiente manera:

13

Alberto Fernández se desempeñó como Jefe de Gabinete desde el 25 de mayo de 2003 hasta el mes de julio de 2008, momento en que presentó su renuncia a la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner.

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Pluralidad Informativa.

Sociedad.

Mayores Índices de Transparencia.

Resultado final: mayor control ciudadano en las acciones gubernamentales, mayor debate sociopolítico, mayor nivel de confianza hacia sus representantes y candidatos.

Seguramente una ciudadanía más interesada y participativa en la vida política se interrogaría acerca de los sucesos que se evidenciaron por parte del canal público. Para que esto sucediera sería necesario un cambio en la cultura política, entendida esta como un conjunto de actitudes y creencias compartidas por miembros de la comunidad, los cuales tienen como objetivo sucesos políticos.

Conclusión Pensar la campaña presidencial en relación a la televisión es una tarea compleja e interesante a la vez, estudiar y analizar este fenómeno es tener en cuenta sucesos de diversos tipos, económicos, culturales, sociales, hechos sincrónicos y diacrónicos, valores, etcétera. Para poder vislumbrar de manera clara la campaña presidencial en “la televisión pública” se deben tener en cuenta una serie de ideas, sobre lo que esta presente en todo ámbito informativo: aspectos económicos, empresariales, culturales, sociales, políticos, institucionales, de mercados, audiencias, tipo de consumo, etcétera. Todas estas características hacen que surjan interrogantes, ¿Qué clase de cultura y participación política tendría la población si los medios fueran realmente democráticos en sus contenidos preelectorales?, ¿Cómo sería una campaña preelectoral con una ciudadanía más activa en las exigencias políticas?

Reflexionando acerca del último proceso electoral donde el debate y el diálogo entre la sociedad no estuvo presente debido a la poca información plural surge otra interrogante ¿la sociedad al no estar informada correctamente puede encontrarse alienada?, entendida esta como

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una enajenación con respecto al sistema sociopolítico por la poca pluralidad informativa de importancia que circula por él.

Si se toman como características de la alienación el desinterés por la política en general, la falta de compromiso sociopolítico; la alienación de sí mismo, pensada por Marx, es una relación subjetiva, en donde el hombre se enajena de la sociedad o del propio yo, esta enajenación se hace presente en los sentimientos, vivencias y actitudes, por lo tanto se puede contemplar que se vive en una estructura con facetas alienantes. Seguramente la escasa y pobre información y la manera defectuosa de comunicar forman parte de este problema, parte de la solución sería comenzar a exigir la regularización de los derechos que la sociedad posee y comenzar a comprometerse en la vida sociopolítica del país. Se debe comenzar a exigir el debate y presentar proyectos que tiendan a cambiar la visión que tienen los gobiernos de turno de los medios públicos de comunicación, esto se logra analizando experiencias de medios públicos que cuentan en su estructura con una composición segmentada, incorporando sectores que se encuentran ausentes: organizaciones no gubernamentales, altas casas de estudio, miembros de la oposición gubernamental, etc.

Suponiendo que al realizar estos cambios en el sistema, continúan las diferencias en el contenido (poco plural y federal, cultural, político, regional, etc.) el organismo encargado de tutelar los contenidos de la radiodifusión debería intervenir para regularizar la situación con plazos prudenciales.

También queda claro que se debe tener mayor responsabilidad con lo relacionado al derecho de la información, se ve que los medios no siempre cumplen en sus grillas con la información que la sociedad necesita. Tener medios de comunicación públicos y privados que sean responsables al momento de informar, que tengan perspectivas pluralistas y con un fuerte sentido del derecho a la información contribuirá a lograr bases sólidas para la vida democracia.

Lo anterior debe ser central ya que los medios desde su nacimiento fueron y son un vínculo primordial en las construcciones de poder. En este mundo global donde todo sucede muy rápido, donde las crisis (políticas, financieras, sociales, etc.) tienen repercusiones en todo el mundo, en donde sectores excluidos del sistema luchan por obtener algo, es importante brindarles el derecho a la información. La exclusión no solo debe ser comprendida como la incapacidad de adquirir bienes y servicios, es también no garantizar los derechos de la comunidad, desde el derecho a la huelga, el derecho al trabajo hasta el derecho a la información.

Esta claro que el Estado debe impulsar y contribuir hacia una reflexión – debate acerca de políticas comunicacionales en donde el ciudadano, las ONGs, y los distintos actores de la vida sociopolítica comience a ocupar un rol más importante, que sus opiniones sean escuchadas de igual manera que las de un patrocinante, lograr esto sería un avance.

A modo de cierre, Adolfo Pérez Esquivel en su “Carta de Navidad en el día de la toma de posesión de Bush” con fecha 25 de Diciembre del año 2004 expresa: “los grandes medios de comunicación muchas veces terminan siendo grandes medios de incomunicación.”

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Cuadro I : Presidentes de la Republica Argentina desde 1946 hasta 2007 Presidente

Período

Vicepresidente

Fernández Cristina

2007

Cobos, Julio César

Kirchner, Néstor

2003 - 2007

Scioli, Daniel

Duhalde, Eduardo

2002-2003

* Provisional (Presidente del Senado)

Caamaño, Eduardo

2001 - 2001

* Provisional (Presidente de Diputados)

Rodríguez Saa, Adolfo

2001 - 2001

Interino (Elegido por Asamblea Constituyente)

Puerta, Ramón

2001 - 2001

* Provisional (Presidente del Senado)

De la Rúa, Fernando

1999 - 2001

Álvarez, Carlos

Menem, Carlos Saúl

1995 - 1999

Ruckauf, Carlos

Menem, Carlos Saúl

1989 - 1995

Duhalde, Eduardo

Alfonsín, Raúl Ricardo

1983 - 1989

Martínez, Víctor

Bignone, Reynaldo B.

1982 - 1983

Galtieri, Leopoldo F.

1981 - 1982

Viola, Roberto E.

1981 - 1981

Videla, Jorge Rafael

1976 - 1981

Martínez de Perón, María E.

1974 - 1976

Perón, Juan Domingo

1973 - 1974

Lastiri, Raúl Alberto

1973 - 1973

Campora, Héctor José

1973 - 1973

Lanusse, Alejandro

1971 - 1973

Levingston, Roberto

1970 - 1971

Ongania, Juan Carlos

1966 - 1970

Illia, Arturo Humberto

1963 - 1966

Guido, José María

1962 - 1963

Frondizi, Arturo

1958 - 1962

Gómez, Alejandro

Aramburu, Pedro E.

1955 - 1958

Rojas, Isaac

Lonardi, Eduardo

1955- 1955

Rojas, Isaac

Perón, Juan Domingo

1951 - 1955

Teissaire, Alberto

Perón, Juan Domingo

1946 - 1951

Quijano, Hortensio

Martínez de Perón, M. E.

Solano Lima, Vicente

Perette, Humberto

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Cuadro II TV paga. Cantidad de abonados anuales. Argentina. Años 1998-2006 Año

Cantidad de abonados

1998

5.400.000

1999

5.120.000

2000

4.950.000

2001

4.750.000

2002

4.500.000

2003

4.500.000

2004

4.750.000

2005

5.100.000

2006

5.680.000

Fuente: Sistema de Información Cultural de la Argentina Nota: Los años 2004 y 2005 son estimados. El año 2006 se encuentra actualizado hasta el mes de octubre.

Bibliografía AA.VV (2008), Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Buenos Aires Emecé.

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Políticas sociales y transferencias hacia adultos mayores: el rol del Estado en la política previsional en Argentina y Chile Social policies and transfers to older adults: the role of the state in pension policy in Argentina and Chile Nelson Dionel Cardozo*

Resumen El siguiente trabajo se propone esbozar un modelo empí rico para comparar las polí ticas

previsionales en América a partir de analizar las reformas de los sistemas de pensiones de primera y

segunda generación en los paí ses de la región. La variable central que articula el análisis es el rol del

Estado en materia de seguridad social, es decir, si tiene un rol subsidiario o central en dicha polí tica pública. Así mismo se estudiarán como modelos dos casos de reformas tendientes a instaurar

diferente modelos de inclusión previsional: Argentina y Chile. Mientras que en el primero se avanza hacia un modelo de polí ticas previsionales inclusivas de corte universal como herramienta de combate a la pobreza en adultos mayores, en el segundo caso se visualiza un refuerzo del sistema de

capitalización adicionando transferencias focalizadas hacia los segmentos de adultos mayores definidos previamente como pobres.

Abstract This paper aims to outline an empirical model to compare social security policies in Latin

American analyzing the first and second generation reforms of pension systems in the countries of the region. The central variable that articulates the analysis is the state's role in social security, ie, if

it’s a subsidiary or central role in that public policy. We also will be studied two models of reforms

designed to introduce different models of pension system inclusion: Argentina and Chile. While the first moves towards an inclusive model of social security policies of type universal as tool to fight

poverty in older adults, and the second shows a strengthening displayed of the capitalization system, adding targeted transfers to the elderly segments defined previously as poors. *

Docente de la Universidad de Buenos Aires. Investigador de la Universidad Nacional de Quilmes / Profesional de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS). Contacto: nelson.cardozo@gmail.com

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Palabras clave: Sistema previsional, reforma, Estado, Argentina, Chile.

Keywords: pension system, reform, State, Argentina, Chile.

Introducción

E

l objetivo de este trabajo es delinear un esquema para comparar políticas previsionales a partir del rol del Estado, que va determinar políticas previsionales con un rol subsidiario y un rol principal. La estrategia metodológica utilizada será el enfoque de las políticas públicas comparadas. Las políticas públicas comparadas, para Grau (2002) son un campo de estudio que va más allá de la observación de similitudes y diferencias entre políticas sino que “el análisis comparado de las políticas publicas puede entenderse como una perspectiva de análisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir pretende buscar variables explicativas que den cuentas de las diferencias entre políticas públicas similares”. (Grau 2002: 3). Según esta línea, el único tipo de investigación es la explicativa basada en la comparación como estrategia de corroboración de la hipótesis. En la comparación como método, se buscan explicaciones causales a los fenómenos político-sociales, partiendo de hipótesis previas que se señalan diferentes variables consideradas relevantes para estudiar el fenómeno en cuestión para intentar explicar las diferencias y similitudes a partir del uso de técnicas estadísticas (cuantitativas) y técnicas cualitativas (análisis del terrero a partir de estudios de casos). Según Parsons (2008) las políticas públicas comparadas son “un método de estudio de las políticas públicas mediante la adopción de un enfoque comparativo del proceso de las políticas públicas, así como de sus resultados e impacto.” (Parsons 2008: 74).

En la Argentina, con las reformas que catalogaremos “de primera generación”, que se inscriben en la lógica pro mercado del contexto de hegemonía del pensamiento neoliberal, lo que resultó fue un papel del Estado más activo en materia de seguridad social, a pesar que lo que estaba en la mente de los reformadores era una gradual desaparición del sistema de reparto que abriría las puertas a un mercado de capitales encargado de administrar los fondos de pensiones.

Lo que operó de hecho, fue que debido a la amplia cobertura que tenía el sistema previo a la reforma, hizo que el Estado siguiera siendo el principal organismo de la seguridad social, y sumado a que se erigió un modelo de coexistencia entre dos esquemas entre los que el trabajador debía optar, y la gradualidad del pasaje de un modelo a otro, resultó que la ANSeS, siguiera haciéndose cargo de casi la totalidad de los beneficios previsionales, aún pese al brutal desfinanciamiento que implicó el traspaso masivo de afiliados al régimen de capitalización que siguió a la reforma. Por su parte, el carácter compulsivo del régimen chileno, hizo que aumentaran los costos fiscales de la transición, y sumado a la estructura del mercado de trabajo, la no obligatoriedad de afiliación de los trabajadores autónomos, entre otros elementos, hizo que mostrara una gran deficiencia en la cobertura.

Es justamente, la cuestión de la cobertura del sistema previsional, el gran asunto que aparece en la agenda de las políticas previsionales luego de 28 años, y 16 años de las reformas, en

89

Chile y Argentina, respectivamente, e instalan en la opinión pública la necesidad de efectuar reformas parciales tendientes a corregir los principales efectos “no deseados” del cambio de sistema. Así, Chile y Argentina, emprenderán derroteros diferentes a la hora de resolver la tasa decreciente de cobertura en los adultos mayores, los cuales se enraizan en las formas de intervención en las políticas sociales y el rol del Estado en materia de seguridad social, como veremos en el desarrollo de este trabajo.

Los regímenes previos a la reforma: el sistema de capitalización chileno En mayo de 1981, entró en vigor el Decreto Ley 3500, que estableció un nuevo régimen obligatorio de pensiones, pero sin ninguna consulta previa a los trabajadores y a la ciudadanía en general. El marco teórico que guió a la reforma fue la escuela monetarista de Chicago a la cual adscribía el equipo de hacienda del gobierno del país trasandino. Este sistema tiene como base la capitalización individual de contribuciones definidas, con administración privada y "competitiva" de los fondos acumulados, a cargo de los mecanismos creados para tales efectos como Sociedades Anónimas, llamadas de allí en adelante Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). El nuevo sistema se sustenta en los siguientes principios básicos: Capitalización individual: Las pensiones de vejez operan sobre la estricta base de la capitalización individual del afiliado. Quién está obligado a sostener un ahorro previsional forzoso del orden del 13% de sus remuneraciones brutas, durante la totalidad de su vida laboral; de los cuales sólo un 10% es incorporado efectivamente al "fondo" de pensiones, alrededor de un 1% es utilizado para contratar seguros en favor de los cotizantes y el saldo, de aproximadamente un 2%, es devengado por las AFP en pago por el servicio de administrar el sistema. Esta cotización adicional de casi 3% (1% + 2%) puede ser modificada por la sola voluntad de la Administradora.

Administración privada: A diferencia del sistema anterior de administración, la ley establece que la administración de este fondo sea exclusivamente privada con entidades (Sociedades Anónimas) creadas especialmente para este propósito. Adicionalmente se incorporan al sistema las Compañías de seguros de vida Subsidiariedad del Estado: El estado chileno se reserva tres funciones respecto del sistema previsional: Dictar la ley y reglamentos que rigen el sistema previsional.

Garantizar el funcionamiento del sistema.

Garantizar los beneficios del afiliado cuando la gestión privada no cumpliera con éxito su misión.

Libre elección: El asalariado elige "libremente" en cual administradora colocará sus fondos. Un supuesto fuerte es que esta libertad es la base de las administradoras para ejercer la competencia, minimizando costos y alcanzando el máximo de eficiencia y rentabilidad para los cotizantes.

Uniformidad: Este principio se refiere a igual prestación frente a un mismo estado de necesidad, previo cumplimiento de iguales requisitos.

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El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones de Argentina El modelo argentino se basaba en tres pilares: un pilar de ahorro obligatorio administrado por el Estado, uno de capitalización individual bajo administración privada, y un tercero de capitalización individual voluntaria. En 1994, con la sanción de ley 24.241 se crea el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), que dispone la coexistencia de dos esquemas entre los que el trabajador debía optar: un régimen de reparto basado en la solidaridad intergeneracional, donde los activos contribuyen con sus aportes al mantenimiento del sistema, el cual es administrado en forma gratuita por el Estado a través de la ANSeS, por un lado; y por el otro, un régimen de capitalización individual basado en una cuenta de ahorro individual, donde los trabajadores entregan a una Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) el manejo e inversión de los aportes a la seguridad social para obtener de los mismos rentabilidad, a cambio de una comisión. Las grandes diferencias, grosso modo entre los dos sistemas era que en el régimen de reparto, lo que excediera la prestación básica universal (PBU) y la prestación compensatoria (PAP), estaría determinado por un cómputo basado en el monto de las últimas 120 remuneraciones del afiliado. En caso del sistema de capitalización el plus estaría dado por la ganancia que hubieran generado los fondos de su cuenta de capitalización individual. La intención fue crear un mercado de capitales a partir de los aportes de la seguridad social, pero lo que resultó fue algo diferente, ya que se terminó configurando un sistema mixto, o dicho de una manera más clara la coexistencia de dos sistemas paralelos. A raíz de la “cláusula de oro”, que determinaba que los afiliados que no realizaran la opción en un plazo de 90 días pasaban automáticamente por sorteo a una AFJP, y además que la afiliación al sistema de capitalización era irreversible, es decir, una vez que un afiliado pasaba al sistema privado no podía volver al Estado, pero si se afiliaba al Estado podía pasarse al régimen privado, se rompe con el principio constitucional de centralidad del Estado en materia de seguridad social. Allende, al ser el régimen de capitalización la “opción de oficio” para quienes no practicaran su derecho escoger el sistema, lo que debe interpretarse es que en realidad se está configurando es un sistema centralmente de capitalización con una presencia subsidiaria del Estado. Pese a ello “la opcionalidad –limitada- de la reforma, al significar que el sistema de reparto seguiría reteniendo un amplio número de afiliados, implicó disminuir el costo fiscal de la reforma, pues impide la desfinanciación total del sistema público. Además, la opcionalidad atenuó considerablemente la lógica de un sistema que mediante la afiliación obligatoria al régimen de capitalización aseguraba mercados cautivos a un escaso número de grupos económicos. Los cambios que se introdujeron permitieron diversificar la estructura de opciones que enfrentan los beneficiarios” (Alonso 1998: 612).

Habiendo caracterizado los modelos de sistemas de capitalización en ambos países, podemos encuadrarlos dentro de la tipología que Uthoff (2002) realiza. Así, el modelo chileno es un modelo de sustitución de un sistema de reparto por uno de capitalización individual y el argentino como un sistema paralelo de competencia entre dos sistemas1. A partir de sendas características de ambos sistemas podemos explicar los otros aspectos, debido que la existencia 1

La tipología de Uthoff denomina al caso argentino como un sistema mixto. Pero vale aclarar que dicha calidad de mixto implicaría un libre pasaje de sistema a otro, y no la presencia de sistemas complementarios. En este sentido son paralelos, porque un afiliado o bien aporta al sistema de reparto o al de capitalización, independientemente del cálculo final de sus haberes que se realiza respetando la proporción de aportes en ambos sistemas. Así mismo, los afiliados que no poseyeren aporte alguno en el sistema de reparto no recibirán componente estatal alguno en su pensión.

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de competencia entre un modelo u otro como se dio en el caso Argentino, determinó un perverso mecanismo de elección de sistema en donde el Estado asume un rol subsidiario, mientras que en el caso chileno el modelo sustitutivo directamente eliminó la competencia y se constituyó en lo que Alonso (1998) denomina un sistema de capitalización forzosa.2 Cuadro 1: Comparación entre los dos sistemas Aspecto Estructura del modelo

Chile Capitalización puro. Régimen de reparto residual

Extensión jurisdiccional

Nacional

Obligatoriedad de la afiliación

Exceptuados trabajadores autónomos

Mecanismos de opción

Opción de sistema inicial. Trabajadores nuevos se incorporan al sistema de capitalización.

Financiamiento de las prestaciones

Capitalización

Reconocimiento de aportes efectuados antes de la reforma Origen de los aportes Supervisión de las administradoras de fondos Costo fiscal de la reforma

Argentina Sistema mixto Nacional. Pero subsisten sistemas provinciales y profesionales no adheridos al SIJP Trabajadores en relación de dependencia y autónomos Opción para los trabajadores que se incorporan a la actividad. Pasaje a capitalización en cualquier momento de la vida laboral. No retorno al régimen de reparto.

Opción de capitalización de oficio.

Mixto, excepto los futuros aportantes que no tengan afiliación en reparto.

Bono de reconocimiento

Pago de prestación básica y compensatoria.

Empleados

Empleadores Estatal

Alto

Alto. Decreciente.

Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL (2005)

Los problemas del financiamiento de los sistemas de capitalización Uno de los principales momentos en que se coloca a prueba la confianza en el sistema es cuando se da a conocer la rentabilidad mensual del fondo, dato importante en la determinación del monto de las jubilaciones. Por ejemplo, durante 1998 en Chile esta rentabilidad fue de –1,1, lo cual expresa diferentes rentabilidades individuales. Tener rentabilidad negativa significa lisa y llanamente perder dinero. Entre 1995 y 1998, esta fue la segunda oportunidad en que se ha registró una rentabilidad negativa, habiendo sido 1995 el otro período en que ocurrió algo similar, con un resultado desfavorable de 2,5%. En una mirada de todos esos años, también se observa un pobre desempeño, puesto que arrojan una rentabilidad anual promedio de apenas 1,15% real.

2

El proyecto de ley original intentó hacer un corte etario para disponer el pasaje de los afiliados a capitalización de manera obligatoria, y de esta manera darle un carácter residual al sistema público que iría a la eventual desaparición en el tiempo cuando los beneficiarios fueran falleciendo. Sin embargo, la controversia, resistencia y debate que despertó la cuestión, determinó un sistema paralelo de competencia desleal por parte del régimen de capitalización con presencia subsidiaria del Estado.

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Sin embargo, en 1999 el fondo logró una importante rentabilidad (16,3 %), debido sobretodo a la venta de activos de algunas empresas. Pero durante el ejercicio del año 2000 el desempeño del fondo de pensiones arrojó una rentabilidad real de sólo 4,4%. Estas bajas rentabilidades significan que todos los cotizantes han perdido la oportunidad de haber logrado con sus ahorros retornos muy superiores a los de las AFP en otros instrumentos del sistema financiero. Las AFP se han concentrado en repetir a sus afiliados que el sistema de pensiones acumula desde 1982 una rentabilidad promedio anual de 11% real. Pero este indicador de rentabilidad, aparentemente incuestionable, no es aplicable a todos los cotizantes, en rigor, es aplicable sólo a los que están desde el inicio del sistema. Tampoco es aplicable a los cotizantes pensionados en períodos recientes. Por consiguiente, el esquema de capitalización depende centralmente de las ganancias que arrojan las inversiones de los fondos de inversión.

Así mismo, las AFJP argentinas, también presentaron problemas para su financiamiento, ya que si bien recibieron en los primeros años ganancias extraordinarias, sobre todo con la migración compulsiva alentada por una competencia desleal entre los dos sistemas, con la crisis del 2001 por decreto de necesidad y urgencia, se elimina la obligatoriedad del aporte de 11% que sí siguió rigiendo para los afiliados al régimen de reparto, en aras de reactivar el consumo interno.

Así, desde el 2001 hasta el año 2007, rigió ese aporte diferencial que grababa en mayor proporción los salarios de los aportantes al sistema público, lo que generó incentivos negativos para permanecer en este último, al restringirse su capacidad consumo presente. Otro de los factores que socavó la rentabilidad de los fondos de jubilaciones pensiones fueron los shocks externos de las crisis financieras, y la restricciones por parte del gobierno a la libertad de inversión, al disponer que debían invertir en títulos públicos el 90% de la liquidez que tuvieran disponibles, lo que obligó a las AFJP a trasladar de los mercados financieros internacionales casi la totalidad de sus fondos para pasarlos al mercado de títulos de deuda, con una tasa de ganancia establecida por el gobierno argentino. Esta escasa diversificación se las inversiones que presentaba la Argentina (concentrada principalmente en títulos públicos) determinó que el margen de maniobra para intentar soluciones radicales de pasaje posterior hacia un sistema monopolizado por Estado fuera mayor.

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Gráfico 1: Diversificación de las inversiones en Argentina y Chile Chile

Sector Estatal

Sector Empresas

Argentina

Sector Financiero

Sector Extranjero

Fuente: Uthoff (2008)

La sostenibilidad financiera integral de los sistemas de pensiones es un elemento fundamental para financiar las jubilaciones, elemento que a partir de la debacle financiera actual fue la “cuestión” de la agenda previsional, ya que si bien en el caso chileno se observar que hay una mayor diversificación de los fondos de inversiones (como se ve en el gráfico) con la crisis financiera que comienza en el año 2008 las administradoras comenzaron a mostrar tasas negativas de crecimiento.

Gráfico 2: Rentabilidad de los Fondos de Pensión en Chile en los últimos meses

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Fuente: Anses

Cobertura Para analizar la cobertura del sistema de jubilaciones y pensiones, solamente vamos a focalizarnos en “la percepción de beneficios monetarios cuando los individuos alcanzan edades avanzadas –cobertura de adultos mayores-, esto es, la proporción de la población mayor 60/65 años) que recibe algún tipo de beneficios” (Boudou, D’Elia y Lo Valvo 2007: 6). Para el caso argentino, debido a los procesos de precarización del empleo, las altas tasas de desempleo, sumado al aumento de requisitos para acceder a los beneficios jubilatorios tras la ley 24.241 de 1994, ha resultado en una tendencia negativa que se ha revertido por con las nuevas políticas de inclusión previsional. En 1997, existían en la Argentina 3,4 millones de jubilados y pensionados nacionales. En 2004, el número bajó a 3,1 millones. La cobertura de argentinos en condiciones de acceder a una jubilación bajó del 60% al 47%. Si el Estado Nacional no hubiese llevado adelante el Plan de Inclusión Previsional en 2006, la tendencia era que la cobertura siguiera cayendo. Hoy, 9 de cada 10 argentinos posee una jubilación y una obra social.

El sistema chileno de pensiones es en lo fundamental, en la actualidad, un sistema público y su cobertura es significativa. En efecto, el sistema Estatal de previsión chileno otorga actualmente pensiones públicas de uno u otro tipo a las tres cuartas partes de la población de adultos mayores – al 74% de las mujeres mayores de 60 años y los hombres mayores de 65. El sistema de AFP, en cambio, atiende con pensiones financiadas por sí mismo sólo a un 4.3% de los adultos mayores, además de financiar aproximadamente una quinta parte de las pensiones de otro 4.1% de los adultos mayores, a quiénes el Estado debe otorgar garantía de pensión mínima.

Actualmente, 1.178.185 chilenas y chilenos reciben pensiones públicas, de un total de 1.594.403 adultos mayores existentes en el país. Adicionalmente, el sistema público entrega miles de pensiones de sobrevivencia y otras, a personas que no son adultos mayores, hasta entregar un total de más de un millón y medio de pensiones. Los adultos mayores crecen en Chile a una tasa de largo plazo inferior al 3% anual, que es menor a la tasa esperada de crecimiento del PIB. Adicionalmente, el país cuenta con lo que CELADE denomina un “bono demográfico,” durante buena parte de la primera mitad del siglo, puesto que la tasa de dependencia – personas pasivas

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por trabajador activo – disminuye constantemente, en razón de la fuerte disminución de la población menor de 15 años, que forma parte también del sector pasivo. Todo ello conforma un cuadro general favorable a la solución de los problemas previsionales.

El grueso de las pensiones otorgadas actualmente por el sistema de previsión público son pensiones no asistenciales, que provienen de los tres grupos de cajas de previsión que conformaban el sistema antiguo, el Servicio de Seguro Social, empleados públicos y empleados particulares, además de leyes especiales como la de exonerados. Un 84% de estas pensiones las perciben adultos mayores. Por otra parte, el sistema público otorga pensiones asistenciales, de las cuales un 58% las perciben adultos mayores. Adicionalmente, el sistema público entrega bonos de reconocimiento y garantía de pensión mínima a quiénes jubilan por las AFP. Finalmente, el sistema público financia un importante sistema de previsión para las FF.AA. y Carabineros.

Las pensiones no asistenciales alcanzan un promedio de $147 mil mensuales, sin embargo, las jubilaciones de los EE.PP. tienen un promedio de casi $360 mil mensuales. El 10% de pensiones no asistenciales más altas absorbe el 35% del gasto total respectivo, mientras la mitad de las mismas están en el tramo entre la pensión mínima de $77 mil mensuales y el sueldo mínimo de $120 mil mensuales. Las jubilaciones de vejez de las AFP, en cambio, tienen un promedio de $124 mil mensuales y eso incluye el subsidio de garantía de pensión mínima que el Estado entrega a la mitad de estas pensiones. El sistema público de pensiones implica un importante gasto público, equivalente aproximadamente al 40% del gasto público social y a un tercio del presupuesto del Estado en su conjunto y un 6% del PIB. La pensiones no asistenciales absorben poco menos de la mitad del gasto público en pensiones, los bonos de reconocimiento aproximadamente un quinto del mismo, las pensiones de CAPREDENA y DIPRECA3aproximadamente una cuarta parte. El resto, que es poco más de un 7%, lo completan las pensiones asistenciales (5.6%) y garantía de pensión mínima (1.5%). (Uthoff 2001).

Adicionalmente, el sistema público debe cumplir los compromisos de pensiones no asistenciales y bonos de reconocimiento, además de CAPREDENA y DIPRECA. Al 2025, manteniendo la cobertura de 85% de los adultos mayores con el conjunto de las pensiones públicas, la pensión básica puede alcanzar un valor del orden de los $170 mil mensuales. Ello además de mantener los compromisos restantes de pensiones no asistenciales y bonos de reconocimiento y mantener un gasto en CAPREDENA y DIPRECA mayor que el actual. Finalmente, todavía manteniendo una cobertura de 85% de los adultos mayores, al 2045, la pensión básica puede alcanzar un monto del orden de $250 mil mensuales. En ese momento se han agotado los compromisos de pensiones no asistenciales y bonos de reconocimiento y sólo resta en este ejercicio el monto asignado a CAPREDENA y DIPRECA. En el caso argentino, antes de la última reforma el 83,6 % de los beneficios son afrontados por el Estado, contra un 5,5 % de beneficios otorgados por las AFJP. Pero “cuando vemos la comparación entre las proporciones de los fondos del SIJP y la proporción de afiliados, observamos que hay una desproporción a favor del régimen de capitalización, porque con el 66% de los afiliados retiene el 84% de los fondos del sistema. Mientras que el régimen de reparto con un tercio de los afiliados, solamente guarda el 16% de los fondos” (Cardozo 2008: 15) .En este 3

Son las cajas jubilatorias de los militares y carabineros que permanecieron bajo el régimen de reparto con regímenes de retiro privilegiados con respecto al sistema de reparto anterior y el nuevo esquema de capitalización

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sentido, la lógica que predomina es una “privatización de las ganancias” y una “estatización de los costos” de la seguridad social. En una sociedad de mercado, vemos cuál es nuevo rol que le ha tocado al sistema público: básicamente es una institución que afronta los costos que el capital no está dispuesto a atravesar. El ANSeS se vio despojado de capital para hacer frente a los beneficios, pero al mismo tiempo se le sumaron nuevas funciones como la de “asistencia social a la tercera edad”.

El endeudamiento previsional Los ingresos del sistema previsional de reparto argentino se afianzan en dos pilares: por un lado, los aportes de los trabajadores en relación de dependencia y autónomos, y por otro lado parte de la recaudación de determinados impuestos y los aportes del Tesoro Nacional. Según Malvicino, Pereira y Tarallo (2002), solamente el 30% de los beneficios se financian con las contribuciones a la seguridad social en la ANSeS, mientras que el 70% restante, se lleva a cabo con recursos tributarios. Esta tendencia a incrementar la participación tributaria por sobre los aportes, es una propensión que se ha ido acrecentando a lo largo del tiempo. “A lo largo de la última década se verifica que el financiamiento tiene una dependencia creciente de los recursos tributarios, cuyo producido o parte de él tiene como destino financiar el sistema previsional (IVA, ganancias, Bienes Personales, Combustibles Líquidos, Internos Unificados, y Adicional Cigarrillos), y de las contribuciones figurativas mientras disminuye la participación de las contribuciones” (Bernat y Besmedrisnik 2003:4). El siguiente cuadro ilustra la directriz mencionada:

3. Las nuevas reformas: tras la crisis de los sistemas de capitalización individual

La jubilación de amas de casa: la cobertura como política de inclusión social Pasado los momentos de crisis de los años 2001-2002, la Administración Nacional de la Seguridad Social salió de sus aprietos fiscales y decidió encarar una política redistributiva sin precedentes en la historia previsional argentina. El llamado “programa de inclusión jubilatoria” del año 2006 abrió la puerta para que puedan jubilarse aquellas personas que cumplen con la edad de retiro (60 años para las mujeres y 65 años los hombres), pero no cuentan con los 30 años de aportes que indica la ley. Mediante este sistema, apoyado en las moratorias de las leyes 25.994 y 24.476, se pensaba dejar con cobertura previsional importantes sectores que se encontraban sin beneficio y en situación de vulnerabilidad. El mecanismo era el siguiente: una vez calculada la deuda previsional, habiéndose subscripto a la moratoria, se abona la primer cuota del plan, y las restantes son descontadas directamente del haber jubilatorio. Dicho de otra manera, el solicitante compra a aportes a través de una moratoria, la cual es pagada con el beneficio a otorgarse. De la ANSeS el primer estudio sobre las “características socioeconómicas” de las personas que accedieron hasta ahora al “plan de inclusión previsional”. Los principales resultados de esa radiografía social son los siguientes: El 47,7 por ciento de los beneficiarios forma parte de familias pobres. El 34,2 por ciento pertenece a hogares “medios en riesgo” (definidos como aquellos que apenas superan la línea de pobreza). El 15,9 por ciento, a sectores “medios plenos”.

Y el 2,1 por ciento, a hogares “medios altos y altos”. El 92 por ciento de los beneficiarios se

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declaran inactivos (no tienen empleo ni lo buscan), y sólo el 8 por ciento son activos, en su gran mayoría subocupados (trabajan menos de 35 horas semanales).Los que presentaron la documentación para acogerse al beneficio y trabajan cobran un salario promedio 305 pesos mensuales. El haber jubilatorio promedio para los que ya están cobrando es de 281 pesos. (Es decir que sobre una jubilación mínima de 530 pesos pagan una cuota por moratoria de 249 pesos.). Por último, el beneficio modifica sustancialmente la situación social de esos hogares.

Después del cobro, sólo el 15,6 por ciento continúa siendo pobre por ingresos, mientras que el 46,7 por ciento asciende a la categoría de “medio en riesgo” y el 30,2 a “medios plenos”. En suma, la moratoria de inclusión previsional operó como una política de transferencia de corte universal hacia los adultos mayores que tuvo efectos macroeconómicos sacando de la línea de pobreza a los hogares donde viven adultos mayores.

El sistema fue ideado para contrarrestar los efectos de casi dos décadas de elevadísimos niveles de empleo en negro, que en el presente cierran el camino de la jubilación a más de un millón de personas. Casi un millón de nuevas jubilaciones surgieron de la noche a la mañana y comenzaron a demandar cuantiosos fondos, que se aproximan a los $ 2,5 mil millones anuales. A partir de ahora, para acceder a una jubilación, ya no es preciso contar con los años de servicios requeridos por la ley, sino que es preciso solamente tener la edad jubilatoria para suscribirse al beneficio. A partir de ello se puede avizorar un salto cualitativo en el sentido de la seguridad social, donde el hecho de haber aportado o no es indistinto puesto que ahora los aportes jubilatorios pueden reemplazarse con la adhesión a una moratoria. Bajo este análisis, los procesos de exclusión y fragmentación social resignifican al régimen público, el cual ahora debe salir a cumplir funciones asistenciales junto con las típicas funciones de previsión. El régimen de reparto ve socavado su consistencia institucional, por dos flancos, por un lado, su base material se vio cercenada por el desfinanciamiento que implicó la afiliación compulsiva al sistema de capitalización; sumado al crecimiento de la economía informal, el desempleo, los procesos de exclusión social. Por otro lado, el status simbólico que gozaron las instituciones de la seguridad social como garante de derechos sociales básicos quedó pulverizado por el rol subsidiario que le fue asignado a la ANSeS con la ley 24.241, que diagramó un esquema tendiente a la desaparición gradual de la jubilación estatal.

La reforma de la ley 26.222 y la búsqueda de un sustento fiscal En abril de 2007 se sanciona la llamada ley de “libre opción jubilatoria” que es una reforma parcial pero muy contundente destinada a reducir las asimetrías entre los dos sistemas.

A nivel del financiamiento las dos medidas que contempla que son centrales son la reimplantación del aporte individual del 11% para el régimen de capitalización y la libertad de elección del régimen al cual desea estar afiliado. Se corrige la principal distorsión de la ley 24.241, aumentando la prestación adicional por permanencia del régimen público, y se dispone que los “indecisos” pasen automáticamente al sistema público de reparto. Una vez cerrada la libre opción jubilatoria el 31 de diciembre de 2007, hubo una transferencia de 90.050 afiliados a la jubilación estatal. De esta forma, la ANSeS recibió saldos acumulados en las cuentas de esos afiliados por el equivalente a 534 millones de pesos.

La última fase del proceso: el pasaje a un sistema de reparto administrado por el Estado

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Como se mencionó previamente, a raíz de la crisis financiera mundial y la baja diversificación del portafolio de inversiones de las AFJP argentinas la situación de la sustentabilidad del régimen de capitalización llegó a una situación crítica. Así mismo, las nuevas obligaciones que había contraído el Estado con las políticas de inclusión previsional determinaron que el erario público precisara un sustento fiscal mayor. Por ello, el gobierno nacional toma la decisión de estatizar totalmente el sistema de jubilaciones y pensiones unificando el régimen de capitalización al régimen de reparto hasta ahora existente. El Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) será financiado a través de un sistema solidario de reparto, garantizando a los afiliados y jubilados del Régimen de Capitalización, idéntica cobertura y tratamiento que la brindada por el Régimen Previsional público. Se prevé que los servicios prestados bajo relación de dependencia o como autónomo sean considerados como si hubieran aportado a ANSES, es decir, un aporte del 11%. Los beneficios bajo modalidad actual de Renta Vitalicia Previsional continuarán abonándose a través de la correspondiente Compañía de Seguros de Retiro.

A partir de la sanción de la ley, ANSES gozará de autonomía financiera y económica.

Además, estará bajo la supervisión de la Comisión Bicameral de Control de Fondos de la Seguridad Social, en el ámbito del Congreso Nacional. De este modo, los representantes del pueblo y de las provincias tendrán un rol activo en el seguimiento y el cuidado de los fondos, en tanto que éstos pertenecen a los aportantes y no al Estado Nacional El sistema previsional unificado está basado en el principio de solidaridad, en el que el régimen público tiene un rol inclusivo y redistributivo. A partir de ello se calcula que ingresaron a las arcas de la ANSeS de cerca de US$ 30.000.000.000 (treinta mil millones de dólares) que administraban las AFJP, propiedad de los cotizantes del sistema de pensiones, que le da más poder de maniobra al Estado argentino dentro de la crisis financiera mundial. Vale decir que los efectos sobre el ahorro negativos que se suponía iba a tener la estatización de los fondos de las administradores no son tales, debido a las características de los portafolios de inversiones que centralmente se hallaban en bonos públicos. En suma, con el nuevo esquema normativo el Estado es quien administra los fondos y otorga los beneficios de la totalidad los jubilados y pensionados, recuperando el rol central que había tenido antes de la reforma.

La reforma chilena de la ley 20.255: un sistema paralelo sin tocar el sistema de capitalización La Reforma Previsional de 2008, la ley 20.255, viene a cumplir la mayor promesa del gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, al crear un nuevo Sistema de Pensiones .Las personas que no han podido hacer imposiciones o si sus fondos son insuficientes para disponer de una pensión digna, por el sólo hecho de haber nacido en suelo chileno o tener al menos 20 años de residencia, el Gobierno le hará un aporte solidario para que pueda hacer frente a los gastos en la vejez o en la invalidez. Para ello la reforma crea un Sistema de Pensiones Solidarias que incorpora dos grandes beneficios, la Pensión Básica Solidaria, enfocada en aquellas personas que no tienen derecho a ningún tipo de pensión, y el Aporte Previsional Solidario, que va en ayuda de las personas que tienen pensiones, pero que son de muy bajo monto. La establece la incorporación por esta razón, la Reforma Previsional se comenzó a implementar este año gradualmente. A ella se irán incorporando gradualmente cada vez más ciudadanos.

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A partir del 1 julio de 2008, los hombres y mujeres que tienen más de 65 años y las personas de entre 18 años y menos de 65 años que sufran de alguna invalidez y no tengan derecho a una pensión en algún régimen previsional, pueden acceder a los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, a través de la entrega de una Pensión Básica Solidaria (PBS). También a partir de julio de este año se comenzó a beneficiar a los hombres y mujeres que tengan más de 65 años y las personas de entre 18 años y menos de 65 años que sufran de alguna invalidez y que, a diferencia de las antes señaladas, sí tienen derecho a pensión en algún régimen previsional (excluidos CAPREDENA y DIPRECA). A sus pensiones se le otorgará un complemento en dinero, denominado Aporte Previsional Solidario (APS). Durante el 2008 y hasta junio de 2009 se focalizará en aquellos hombres y mujeres que integran grupos familiares pertenecientes al 40% de la población de más escasos recursos. Luego, se irá año a año aumentando un 5% la cobertura hasta alcanzar en régimen, el 2012, a los hombres y mujeres que forman parte de un grupo familiar perteneciente al 60% de la población más vulnerables. Para saber si una persona está dentro de los sectores más vulnerables de la ciudadanía se utilizará, durante los dos primeros años de vigencia del Sistema de Pensiones Solidarias, la Ficha de Protección Social. Si en esta ficha usted obtiene un puntaje igual o inferior a 11 mil 734 puntos, entonces está dentro del 40% antes mencionado y podrá postular a los beneficios de la Reforma Previsional. Este año se calcula que serán beneficiadas más de 600 mil personas. En 2009, con la incorporación de nuevos beneficiarios, esta cifra aumentará a 800 mil, mientras que al siguiente año a más de un millón de personas. En 2012, cuando el sistema esté en régimen, el número será superior a un millón 300 mil personas.

Las nuevas prestaciones en Chile Las personas que no hayan cotizado en un sistema previsional y que integran un grupo familiar perteneciente a los sectores con menores ingresos del país, podrán acceder a una Pensión Básica Solidaria (PBS). La Pensión Básica Solidaria es un aporte monetario de 60 mil pesos a pagar a partir de julio de 2008 y que aumentará a 75 mil a contar del 1° de julio de 2009 para todas las personas que lo soliciten. El próximo año se ampliará al 45%, y así sucesivamente hasta llegar al 60% en el 2012.

Los beneficios de la reforma son individuales. Por esto, a partir de julio de 2008, uno o más integrantes de un grupo familiar podrá acceder a una Pensión Básica Solidaria. De este modo, dos beneficiarios pueden sumar ambas pensiones y así recibir 120 mil pesos este año y 150 mil el próximo. Uno de los beneficios más importantes que la Reforma Previsional trae para las mujeres es la entrega de un bono por cada hijo nacido vivo o adoptado, que permitirá incrementar sus pensiones. Así se avanza en el reconocimiento retribución efectiva de la doble carga laboral que ellas deben enfrentar, valorando y visibilizando su labor de mujer y madre. El monto del bono es equivalente a 1,8 ingresos mínimos mensuales vigentes al momento del nacimiento del hijo (hoy este bono equivale a 260 mil pesos aproximadamente). Este beneficio entrará en vigencia a partir del 1° de julio de 2009, por lo que sólo tendrán derecho a él las mujeres que se pensionen a partir de esa fecha. Al bono se le aplicará una tasa de rentabilidad mensual, equivalente a la rentabilidad del Fondo C del sistema de AFP. Respecto de los hijos nacidos antes del 1° de julio de 2009, ésta igualmente se contará desde dicha fecha y hasta que la madre cumpla 65 años de edad. Para los hijos que nazcan después del 1 de julio de 2009, la rentabilidad se contará desde el nacimiento y hasta que la madre cumpla 65 años de edad. Para las

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mujeres afiliadas al Decreto Ley 3.500, el bono se sumará a su cuenta de capitalización individual en la AFP cuando cumpla 65 años de edad, formando parte del saldo con el que se calculará su pensión. En el caso de mujeres beneficiarias de Pensión Básica Solidaria de Vejez, el INP calculará una pensión autofinanciada, considerando como saldo el o los bonos recibidos. El resultado de este cálculo incrementará su PBS de Vejez. Respecto de las mujeres que sin estar afiliadas a un régimen previsional, perciban una pensión de sobrevivencia del INP o de una AFP o Compañía de Seguros, se usará el mismo método antes señalado. El resultado incrementará su pensión de sobrevivencia. A partir de julio de 2009 y sólo a las mujeres que no se encuentren pensionadas y sean mayores de 65 años de edad. Se estima que en régimen, una mujer que cotice 10 años por el salario mínimo y tenga dos hijos, por efecto de la bonificación, verá aumentada su pensión final en más de un 20%.

El Aporte Previsional Solidario (APS) está orientado hacia aquellas personas que tienen una o más pensiones de algún régimen previsional (excluidos CAPREDENA y DIPRECA), menores de 70 mil a 1° de julio de 2008 o que hubieren agotado sus fondos de pensiones. El Estado las complementará con un aporte en dinero. Este año, accederán a este beneficio los hombres y mujeres que pertenezcan al 40% de la población de más escasos recursos, según la Ficha de Protección Social. El próximo año se ampliará al 45%, y así sucesivamente hasta llegar al 60% en 2012.

El instrumento que utiliza el Estado para focalizar los beneficios de protección social en los segmentos más vulnerables de la población es la ficha de protección social. En la asignación de beneficios de la Reforma Previsional, la Ficha de Protección Social (FPS) proporciona un puntaje que refleja la vulnerabilidad del grupo familiar y permite identificar oportunamente a aquellas familias que deben ser priorizadas como sujetos de protección social. Con el puntaje obtenido una vez realizada la encuesta, las personas sabrán si cumplen con los requisitos para acceder a los distintos beneficios que otorga el sistema de protección social del Estado. La información que reúne la Ficha se refiere a localización territorial, identificación del grupo familiar, salud, educación, ocupación, invalidez, ingresos familiares y vivienda, entre otras variables. El puntaje obtenido por la aplicación de la Ficha de Protección Social sirve para postular, entre otros, a los siguientes beneficios: El reglamento del Sistema de Pensiones Solidarias, publicado a mediados de junio en el Diario Oficial establece que para estar dentro del los hogares pertenecientes al 40% de menores ingresos el puntaje obtenido en la Ficha de Protección Social debe ser igual o inferior a 11.734 puntos. Se estima que los beneficiarios potenciales de Pensiones de Vejez (PBS) y aporte previsional de vejez e invalidez serán unas 630 mil personas en el primer año de vigencia de la reforma.

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Cuadro 2: Nuevos beneficios creados por la ley 20.255 Beneficio

Requisitos

Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV)

• No tener derecho a pensión • Ser mayor de 65 años • Pertenecer al 40% de más escasos recursos • Residencia mayor a 20 años

Pensión Básica Solidaria de Invalidez (PBSI)

Aporte previsional solidario de vejez (PBSV

Aporte previsional solidario de invalidez (APSI)

Bono por hijo

Características • El monto de la PBS de vejez será de 60 mil el primer año.

• A partir del 1° de julio de 2009 aumentará a 75 mil reajustándose periódicamente.

• No tener derecho a pensión • Tener entre 18 y menos de 65 años • Ser inválido • Pertenecer al 40% más vulnerable de la población • Residencia mayor a 5 años

Vigencia Desde julio de 2008 Se extingue con el fallecimiento del titular

De julio de 2008 • El monto de la PBS de invalidez será de 60 mil el primer año.

• A partir del 1° de julio de 2009 aumentará a 75 mil reajustándose periódicamente.

• Tener una pensión inferior a 70 mil en 2008 • Ser mayor de 65 años • Pertenecer al 40% de más escasos recursos • Residencia mayor a 20 años

 Tener una pensión inferior a 70 mil en 2008  Ser mayor de 65 años  Pertenecer al 40% de más escasos recursos Residencia mayor a 20 años

• Complemento solidario a las pensiones inferiores a 70 mil en 2008.

• Tener una pensión de invalidez inferior a 60 mil en 2008 • Tener entre 18 y menos de 65 años • Pertenecer al 40% más vulnerable • Residencia mayor a 5 años

• Igualará su pensión de invalidez a 60 mil este año.

• A partir de julio de 2009, igualará su pensión de invalidez a 75 mil mensuales

• Ser mayor de 65 años • Residencia mayor a 20 años • Pensionarse después del 1° de julio de 2009 • Estar afiliada al DL 3.500, tener una PBS de Vejez o sin estar afiliada gozar de pensión de sobrevivencia del INP o de una AFP o Cía. de Seguro

Bonificación equivalente a 1,8 ingresos mínimos vigentes al momento del nacimiento del hijo.

• Este bono incrementará la pensión de la madre cuando ésta cumpla los 65 años.

Fuente: www.gobiernodechile.cl

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Hasta que cumpla 65 años, a partir de esa fecha se adquiere el derecho de pensión de vejez

De julio de 2008 Se extingue con el fallecimiento del titular

De julio de 2008 Hasta que cumpla 65

De julio de 2009 A partir de julio de 2009 para todas las madres que cumplan los requisitos

La comparación entre los dos regímenes: dos modelos de reforma a los sistemas de capitalización Podemos delinear antes que nada dos modelos dos tipos de reforma: por un lado, la que operó en un primer momento que supuso la adición de nuevas prestaciones al esquema existente.

Mientras que en Argentina lo que se tendió fue a modificar el régimen de reparto adicionando prestaciones de carácter contributivo4 de carácter universal, lo que operó en Chile fue la suma de prestaciones no contributivas de corte focalizado.

Cuadro 3: Comparación entre las dos reformas previsionales Aspecto

Argentina

Chile

Reparto

Capitalización

Universales

Focalizadas

Tipo de prestaciones estatales

Contributivas

No contributivas

Modalidad que asumió la reforma

Gradual: primero adición de nuevas prestaciones y luego unificación del los regímenes en un sistema estatal

Parcial: solamente se adicionan nuevas prestaciones no contributivas

Situación del sistema de capitalización tras la reforma

Queda eliminado

No se modifica

Rol del Estado tras la reforma

Principal

Subsidiario

Características del sistema contributivo Características de las nuevas prestaciones creadas

Opción entre un regímenes

No existe

Fuente: Elaboración propia

4. Conclusiones: El nuevo rol del Estado y dos formas de inclusión previsional La reforma previsional, presentada como la piedra angular de la red de protección social que impulsa el gobierno de Michelle Bachelet, es también uno de los proyectos de mayor profundidad social inducido por un gobierno de la Concertación. No es anodina una iniciativa que de la noche a la mañana (a decir verdad, de aquí a dos años) permitirá que las personas mayores de 65 años que no consiguieron durante su vida reunir fondos para una jubilación gocen de una pensión de 75 mil pesos, lo que se duplicaría en el caso de una pareja.

El Sistema de Pensiones Solidarias, que es la cara no sólo más atractiva, sino la más valiosa del proyecto, es una red protectora, una especie de renta mínima universal, para las personas que han quedado fuera del sistema de pensiones. Pero la reforma también ayudará a los 4

Si bien para acceder a la “jubilación de ama de casa” no es preciso contar con ni un solo día de aportes la faceta contributiva se manifiesta en que el beneficiario debe ‘comprar’ los servicios, pero una vez jubilado. Si bien hay toda una discusión si otorgar beneficios de estas características dentro de un sistema contributivo implica convertirlo en uno no contributivo, no debe perderse de vista que los aportes son efectivamente exigidos a los nuevos jubilados.

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que han cotizado de manera insuficiente. En estos casos, el Estado otorgará un subsidio proporcional a todos aquellos jubilados con pensiones menores a los 200 mil pesos, aspecto de la reforma que debiera estar operativo hacia el 2012. Dentro del esquema de seguridad social chileno, se produce un giro de 180 grados con respecto a los consensos básicos que podríamos ver en la sociedad chilena acerca del rol de Estado en materia de seguridad social. Éste a la manera de un Estado neoliberal subsidiario (que ha de atender por distintas razones a los excluidos del mercado), ha ido en rescate de sus ciudadanos más debilitados, en este caso los más ancianos y empobrecidos. Una acción que sin embargo es paralela, acaso tangencial, al sistema previsional. La reforma previsional, y aun cuando parezca una paradoja, no ha tocado el sistema de fondos de pensiones administrados por el sector privado.

El subsidio es grande, y por su volumen tiene ribetes similares a las políticas de un Estado benefactor. Posiblemente lo parezca, pero su inspiración no puede estar más lejos de aquello. La vocación de la reforma es la cristalización del modelo de libre mercado y del estado subsidiario. Si en este caso son muchos, tal vez demasiados los que han quedado fuera del mercado, la obligación, a cargo del Fisco, de los ingresos del cobre, de los impuestos que pagan todos, incluso los más pobres como es el alto IVA, se traspasará al futuro y pesará sobre los otros cientos de miles de problemas sociales que arrastra nuestro pequeño país.

El proyecto de reforma, que es una importante transformación en las políticas públicas orientadas a los extremos sociales, es sin duda un subsidio a los más pobres, pero también es necesario constatar que es la validación del sistema de capitalización individual, al que ha dejado intacto. Al no tocarlo, al tomar el Estado la carga social del sistema, de los márgenes del mercado – de los cuales ha liberado a este negocio- lo que también hace es consolidar el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) como sistema único de previsión y como puntal financiero de la economía chilena. El Estado, el gobierno en este caso, asume los costos y premia a las administradoras con lo que los analistas denominan la "crema" del negocio. Bajo la lógica del mercado, lo que hace no es sólo subsidiar a los más pobres, sino también subsidiar a las administradoras.

El sistema previsional chileno, como muchos observadores han constatado, fue diseñado no para generar buenas jubilaciones a los trabajadores, sino para entregarle poder al sector privado sobre la conducción económica.

Por el lado rioplatense, pese a la reforma que llevó a cabo la ley 26.425 que intentó fortalecer el régimen público, hay todavía una gran asimetría entre el monto y proporción de los fondos de los dos regímenes. Las AFJP siguen concentrando la mayor cantidad de afiliados y de fondos, pero debido a lo reciente de la reforma no es posible arrojar conclusiones contundentes.

Es preciso analizar como se va modificando esta relación. Fundamentalmente, con el mejoramiento del cálculo de los haberes jubilatorios que es un factor de atracción para los afiliados en edad próxima a jubilarse hacia el ANSeS, y el ingreso de los indecisos al sistema de reparto, se vigoriza el sistema público, y es posible pensar en un futuro, un sistema verdaderamente mixto, donde el ANSeS no tenga una presencia subsidiaria como fue pensado con la ley 24.241. Sin embargo, el sistema de reparto ya no es el mismo. Debido a la gran “privatización” que ha experimentado la mayoría del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, hay una gran porción del sistema que no está regido por la regulación estatal, sino que

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tiene una lógica de mercado, quedando huérfano de la función que el Estado de Bienestar le había transferido a la seguridad social a mediados del siglo XX Por otro lado, la idea que pasar al sistema público a los afiliados en edad de jubilarse con menos de 20.000 pesos capitalizados en su cuenta al régimen público de manera obligatoria, le confiere a la ANSeS ese rol subsidiario, de depósito a ultima ratio para los expulsados por el mercado por no ser económicamente viables. Se trata en definitiva, de configuraciones anómicas que resultan de la destitución de las regulaciones estatales, de reductos hostiles donde la posibilidad de producción vincular deviene, en principio, imposible. Ahora quien da sentido es el mercado, quienes efectivamente pueden sentirse amparados por una lógica son los afiliados del régimen privado que se perciben como pequeños capitalistas a través de sus fondos individuales, y deben autoproveerse a través de su esfuerzo, tratando de incrementar su cuenta, un retiro que no los empuje al gran galpón de la jubilación estatal por no alcanzar un mínimo de fondos capitalizados.

En suma, hay un sistema ordenado que es el privado, y un sitial sin normas, donde conviven trabajadores y no trabajadores, que es el público. La ANSeS, ahora atiende a dos clientelas: por un lado, los aportantes, y por otro a los sectores desprotegidos de la tercera edad.

La ANSeS, se encuentra desbordada de funciones, debe ahora hacer frente al pago del 83,6% de los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, pero al mismo tiempo, su participación dentro la torta de los fondos del mismo es del 16% de los fondos, mientras que las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones retienen el 84% del capital. Así mismo, debemos tener en cuenta que la proporción de esos beneficios que son pagados vía AFJP cuentan con la proporción anterior a julio del 94 que aporta el Estado. Por ello, los beneficios donde no tiene participación el Estado serían algunas pensiones y algunas jubilaciones por invalidez de aportantes que tenían la totalidad de sus aportes al régimen de capitalización. Pero ateniéndonos a los números, vemos una paradoja: el ANSeS debe hacerse cargo del 83,6% de los beneficios del sistema reteniendo el 16% de los fondos del mismo; mientras que las AFJP reteniendo el 86% de los fondos, solamente deben hacer frente al pago (parcial) del 5,5% de los beneficios. La situación es entonces la siguiente: el mercado se apropia de la mayor parte de los fondos, mientras que la ANSeS se encarga del pago de la mayoría de los beneficios. En suma hay un doble proceso: privatización de los beneficios, y estatización de los costos.

En lo que respecta a las políticas previsionales podemos caracterizar al caso rioplatense como “políticas de rol central del Estado”, ya que modificó la estructura del sistema radicalmente, eliminando el régimen de capitalización, y sustituyéndolo por uno asentado totalmente en un sistema de reparto de prestaciones definidas . Por su parte en Chile se ha dejado intacto el esquema de capitalización, y se le “acopló” un sistema de pensiones que conforman una política social focalizada para adultos mayores en situación de vulnerabilidad, que en última instancia legitiman una estructura de capitalización altamente excluyente. Por lo dicho puede sostenerse que el país transandino representa una “política de rol subsidiario del Estado”.

Lo que podemos llevar como conclusión de este trabajo es que las dos reformas respondieron a dos improntas bien diferentes: una política social universal, versus una política social focalizada. Las políticas sociales universales son aquellas prestaciones de asistencia social (vía transferencias de bienes o servicios directas o indirectas) que el estado pone a disposición de

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un todos los ciudadanos, sin discriminar por nivel socioeconómico, situación de pobreza, etc. El más claro ejemplo es la política de transferencias a todos los adultos mayores de 60 –mujeres- y 65 –varones-. (En este caso, el universo obviamente no es “todos los ciudadanos”, sino “todos los ciudadanos con edad jubilatoria. Dentro de ese universo, todos los adultos mayores pueden acceder, no importa que fueran pobres o no.) Las políticas sociales focalizadas son aquellas prestaciones sociales cuyo acceso está restringido a un subgrupo dentro del universo. Este subgrupo se define en general por alguna característica relacionada con una situación de privación: para acceder a la asistencia el sujeto tiene que demostrar que la necesita.

Remitiéndonos a la experiencia chilena se hacen merecedores del nuevo programa de prestaciones previsionales deben acreditar encontrarse dentro de 40% de menores ingresos de la población. El reglamento del Sistema de Pensiones Solidarias, publicado a mediados de junio en el Diario Oficial establece que para estar dentro del los hogares pertenecientes al 40% de menores ingresos el puntaje obtenido en la Ficha de Protección Social debe ser igual o inferior a 11.734 puntos.

Por lo dicho anteriormente podemos concluir que: a) Las políticas sociales focalizadas son reactivas, no proactivas. Las políticas sociales universales apuntan a prevenir las situaciones de privación, mientras que las políticas sociales focalizadas sólo actúan una vez que la privación ha sucedido. En el caso de la jubilación de amas de casa se hace una transferencia en el universo más amplio posible de adultos mayores (aún adultos de hogares de clase media que viven de renta, por ejemplo) porque lo que se busca es garantizar que ningún adulto mayor “caiga” a la situación de indigencia. Una vez que una situación de pobreza se ha producido, toda reacción, por más rápida que sea, es un parche: la desnutrición, falta de cobertura médica puede causar otras enfermedades incluso muy graves en la tercera edad. Esta posibilidad de que haya una brecha entre el problema (desempleo, pobreza, enfermedad, desnutrición) y su solución (recepción del subsidio) se agrava si pensamos que quien necesita de la asistencia tiene que ir, solicitarla, un consultor tiene que certificar que la necesita, tiene que entrar en el padrón del beneficiarios, etc., etc. Entre una cosa y la otra es probable que transcurra mucho tiempo. b) Las políticas sociales focalizadas fragmentan las comunidades y erosionan los lazos sociales. Como todo el mundo sabe, prácticamente el único capital con que cuentan las comunidades pobres son sus lazos interpersonales de solidaridad, es decir, cómo la gente se ayuda entre ella. Las políticas sociales focalizadas destruyen estos lazos, porque introducen en el seno de la comunidad diferencias entre quienes “reciben” y quienes no. Una familia adulto mayor puede recibir un subsidio, mientras que sus vecinos (que tal vez sean parientes) que tienen un anciano enfermo quedan a la espera del subsidio. Estas diferencias van erosionando y resquebrajando los lazos comunitarios. Esto es peor cuando se pide a la propia comunidad que decida a quien le toca y a quien no.

Dicha diferencia implica dos posicionamientos bien diferentes: en un caso se otorga un derecho de carácter irrenunciable por el solo hecho de pertenecer al universo que lo porta, y en el otro caso se atiende una situación particular de carencia material. Vemos, de esta manera que mientras el Estado argentino ha hecho un avance en el reconocimiento de nuevos derechos a la ciudadanía (con todas las críticas que le he formulado más arriba), avanzado hacia una

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homogeneización y fortalecimiento de la cohesión social, en el caso chileno se continúa con las políticas estatales que tienden a la destrucción del lazo social produciendo políticas focalizadas que atacan a la pobreza a posteriori, a la vez que somete a los ciudadanos a la degradante tarea de tener que “demostrarle” al Estado su condición de indigencia.

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Rese単as

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Control, Medios de Comunicación y Calidad Institucional Lorena Gagliardi/ Daniel Muchnik/ Guillermo Schweinheim/ Marí a Estela Moreno/ Hugo Buisel Quintana APOC, 2007, 132 páginas.

Eliana Medvedev Este libro pertenece a la colección Educar al Soberano, una serie dedicada a la temática de la administración pública referida al área del control y la auditoría gubernamental. En este volumen encontramos cuatro capítulos que tratan diferentes tópicos en este campo, entrelazados en torno a la cuestión de la calidad de las instituciones democráticas.

El primer apartado con título a modo de interrogante, “¿Es posible la calidad institucional sin división de poderes?”, escrito por la abogada Lorena Gagliardi trata desde una perspectiva jurídica la cuestión de la división de poderes. Recupera la noción de los teóricos del constitucionalismo clásico al mencionar que “el concepto de democracia conlleva implícito el de la División de Poderes y el de Control sobre la gestión de los órganos de gobierno. El control sobre los poderes públicos es inherente a la noción de organización del sistema político democrático es inequívoco, único: hacer efectivo el principio de la limitación del poder” (pág. 23).

Por ello, menciona que la relación entre control y la calidad institucional, afirmando que el primero se convierte en la herramienta modeladora de una administración pública orientada hacia los ciudadanos. En sus postulados menciona que es preciso sacar a la luz el accionar de la administración pública, y correr el velo de la “Razón de Estado”, que muchas veces también se enmascara con justificaciones de índole práctica, argumentando agilidad operativa, a los efectos de volver más turbios y poco accesibles a los ciudadanos los mecanismos mediante los cuales el accionar gubernamental se desenvuelve.

Este capítulo también trata el tema de la división de poderes como mecanismo de control mutuo de los órganos de gobierno, y hace un recorrido por los dispositivos constitucionales de control que existen entre los diferentes poderes del Estado, entroncándolo con los principios de Locke y Montesquieu. “La División de Poderes está directamente relacionada con la separación, colaboración o distribución de poderes pura, constituyéndose como un sistema de limitaciones al ejercicio del poder y, por lo tanto, de garantía de la libertad de los individuos” (pág. 31). En esta perspectiva, expone el sistema de control instaurado con la reforma constitucional de 1994 que le

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dio jerarquía Constitucional a la Auditoría General de la Nación, sumando a la división tripartita del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el nuevo Poder de Contralor. Finalmente, cierra describiendo la práctica de la división de poder y control tal cual funciona en la Argentina, advirtiendo que es indispensable el fortalecimiento de los poderes que controlan al Ejecutivo a los fines de traer la plena vigencia el Estado de Derecho El segundo capítulo “Medio de Comunicación, Periodismo y Calidad Institucional”, escrito por Daniel Muchnik aborda el tema de la relación de la prensa como mecanismo de control en los regímenes democráticos. La prensa y el poder es un tema de debate que ha existido, existe y existirá siempre. A los tres poderes que Montesquieu diferenciaba se les añadió en su momento un cuarto, la prensa, cuya función debería ser la de juzgar el funcionamiento de los otros tres. Sin embargo en el mundo moderno esas determinaciones teóricas han cambiado.

Parte de la premisa que “el periodismo es uno de los instrumentos más eficaces y explícitos de control para bajar las barreras a los desbordes del Gobierno. A veces bordea el escándalo o se ve a obligado a codearse con él” (pág. 45). Se puede trazar un continuo entre dos extremos polares: por un lado el periodista complaciente, que se dedica a las comunicaciones oficiales, que actúa como agente de propaganda del gobierno, en donde la independencia es muchas cuestionada; y otro , cual tábano socrático que despierta a la sociedad del letargo denuncia el mal funcionamiento de la administración. Los tres poderes tradicionales -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- pueden fallar, confundirse y cometer errores, por ello la prensa juega un papel fundamental. Una prensa que se encuentre continuamente en ''tensión'' con el poder, con periodistas de corte crítico, nunca complacientes, que trasmitan con objetividad y sin autocensura, sus visiones de las coyunturas. Esta última imagen es la que se recupera en el capítulo. Cita ejemplos históricos como Watergate, Vietnam, la Gran Depresión; sin dejar de nombrar la filosa pluma con la que nuestros padres fundadores como Sarmiento y Mitre encendieron los debates sobre el nuevo país. Es por ello que desarrolla las fricciones que se dan entre el poder político y la prensa, en donde muchas veces líderes incomodados con el clamor de la prensa no dudan en limitarla; pero al mismo tiempo muchas veces esa satisfacción del derecho a la información esconde intereses solapados. Por ello hay una doble arista: por un lado la tensión que guarda con los gobernantes debido que denuncia lo que no hace bien, pero al mismo tiempo que hay que debatir acerca de los límites que debe guardar la actividad periodística actuando de manera irresponsable. Ahí es en donde entra la dimensión que más pondera el autor: la de los derechos de los ciudadanos de la libertad de expresión y el derecho a la libre información pública.

Tras el recorrido de las disposiciones normativas internacionales, nacionales y fallos de la justicia argentina, termina diciendo que “es imposible imaginar la democracia si la prensa no dispone de las garantías máximas para llevar adelante su tarea. Paralelamente el periodismo debe poner mayor esfuerzo en perfeccionarse, en conocer los derechos de que goza, como así también de los límites rigurosos en el respeto a los derechos que también tienen los otros. Sin aventurerismo ni sensacionalismo”. (pág. 73).

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El capítulo tercero, escrito por Guillermo Schweinheim “Funcionamiento de la Administración Pública y la Calidad Institucional”, se concentra en como influye el tipo de servicio civil en la institucionalidad democrática. Comienza diciendo que “la experiencia internacional muestra que un adecuado funcionamiento de la administración pública, las empresas del Estado y los bancos oficiales caracteriza también a los países con calidad institucional” (pág. 76); y después trae a colación qué es lo que la ciudadanía reclama en relación a las burocracias públicas entre las que se encuentra la de un Estado fuerte, austero, eficiente y eficaz, que se encargue las “políticas de Estado”; al mismo que requieren un servicio civil profesionalizado y un Estado transparente y con controles.

En el apartado siguiente, analiza los requisitos para lograr una administración pública de calidad, subrayando que “en general, en muchas experiencias se observa que los distintos partidos políticos se han puesto de acuerdo sobre cómo debía funcionar la Administración Pública, luego de ejercitar un diálogo sincero entre todos ellos. Quizás el caso más conocido sea el de España con los Pactos de La Moncloa, que entre otras cuestiones determinaron la construcción de una nueva administración pública para España”. Analizando el caso Argentino, la situación de crisis permanente ha redundado en marchas y contramarchas, y los partidos políticos no han encarado juntos con otros actores sociales relevantes un serio debate sobre el servicio civil . Por ello, “lo más importante es que las principales fuerzas políticas y sociales estén de acuerdo y haya consenso de cómo debe funcionar la Administración Pública”( pág. 83), como prerrequisito a cualquier normativa, ya que no hay reglas de juego que se impongan a conductas de los actores.

Luego remarca 9 puntos que considera fundamentales para la calidad institucional en la administración pública. El primero es existencia de políticas de Estado que tengan continuidad más allá de un gobierno; el segundo un servicio civil de funcionarios idóneos e independientes; tercero la continuidad de los más altos funcionarios, en algunos organismos como el BCRA, AFIP, ANSES, INDEC, AGN, y los organismo de control regulación y control de servicios públicos. El cuarto elemento es la adecuación del funcionamiento de los Bancos, Empresas y Fondos Especiales de acuerdo a reglas de Plan Acción Estratégico, Plan Financiero y de Inversiones, Rendición de Cuentas, Auditoría y Control Parlamentario. El quinto elemento es la formulación, la ejecución y el control del presupuesto; el sexto el mejoramiento de los sistemas de contrataciones del Estado y de obras e inversión pública. El séptimo es la existencia de reglas de presupuestación, análisis económico y social de los impactos y costos, rendición de cuentas y auditoría, y control parlamentario, de los subsidios y transferencias. El octavo una reforma de las administraciones provinciales y municipales; y finalmente una resolución de la coparticipación federal.

Como cierre del capítulo enfatiza el carácter político de la reforma de la administración pública sosteniendo que “se trata en verdad de un desafío político con profundas implicancias para el funcionamiento de la participación ciudadana, para la reconstrucción de los partidos políticos que afecta el funcionamiento de la división de poderes y el rol de los organismos de control y la prensa” (pág. 97).

El último capítulo “El Control y la Calidad Institucional”, de María Estela Moreno y Hugo Busel Quinatana se focaliza en las instancias de control, entendido como la actividad de monitoreo de los resultados de una acción con la finalidad de tomar medidas de efectuar

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correcciones en un futuro de dicha actividad. El control no se lleva en abstracto sino por medio de los órganos destinados a tales efectos. “El control es un análisis sistemático y objetivo, de pruebas tendientes a demostrar el cumplimiento de los objetivos mediante una evaluación independiente sobre la gestión de una organización, programa o actividad existente o prevista, en orden a proveer información útil para mejorar la información pública y la toma de decisiones” (pág. 107). Los autores resaltan la importancia de equipos de auditores interdisciplinarios y capacitados en planificación estratégica, negociación, programación de auditorías, definición y manejo de variables, dominio conceptual de control interno, y técnicas de auditorías en general.

La Auditoría no es meramente un mecanismo de evaluación por medio de indicadores de metas, también “ se espera que el control sea un medio eficaz para evitar los abusos de poder, sino también como un elemento que sirva para exigir a los gobernantes rendiciones de cuentas periódicas, públicas y claras, sometidas a un examen profesional, objetivo e independiente, con el fin de acreditar la probidad y la efectividad de la función de gobierno” (pág. 112). En este sentido se opone al modelo de democracia delegativa, ya que los mecanismos de accountability ejercen controles de los ciudadanos por sobre los gobernantes. En este punto los autores entroncan las teorías de la democracia con los mecanismos de rendición de cuentas. A la luz de las transformaciones en la representación, es necesario profundizar la democracia, ya que las instituciones que dieron origen a los gobiernos representativos modernos presentan limitaciones, que pueden ser saldadas por el control. Esta es la apuesta de los autores. Suman al concepto de control gubernamental el de control social, en donde instancias de la sociedad civil participan, como en el caso de Brasil el programa “Adopte un Municipio”, que propone la acción conjunta de entidades de la sociedad civil con los organismos de control. Fortalecer los mecanismos de rendición de cuenta es fortalecer la democracia.

Como corolario, podemos decir que es un libro de lectura ágil que analiza desde diferentes perspectivas las nociones de la calidad institucional y del control. La tónica que tiene esta obra es que antepone el fortalecimiento del control como una prerrequisito para la calidad institucional. Ya sea en su forma constitucional, en donde los poderes se controlan mutuamente; o la prensa vigilando el accionar gubernamental; con una administración pública profesionalizada que esté al servicio de los ciudadanos en cumplimiento de políticas de Estado; o superando la democracia delegativa a través de múltiples instancias de rendición de cuenta a través de los mecanismos de auditoría y control social; la idea central es que la calidad de las instituciones depende de un entramado de organismos de control e instancias de participación de la sociedad en el accionar gubernamental.

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Instituições representativas no Brasil. Balanço e reforma (Instituciones representativas. Balance y reforma) Jairo Nicolau y Timothy Power (organizadores) UFMG/IUPERJ. 2007. 171 páginas.

Pablo Alberto Bulcourf

Los profesores Jairo Nicolau y Timothy Power nos traen una compilación de siete capítulos de estudios institucionales sobre el caso brasileño. Jairo Nicolau es doctor en ciencia política en el IUPERJ (Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro) y profesor de esa casa desde 1995. Timothy Power es doctor en ciencia política por la Universidad de Notre Dame y miembro del Departamento de Ciencia Política e investigador del Centro de Estudios Brasileños en Oxford. Estos investigadores organizan un libro que evalúa las instituciones de gobierno centrándose en los temas tales como el presidencialismo, el funcionamiento del congreso, las relaciones ejecutivo-legislativo, el sistema electoral, el sistema de partidos. Como se menciona en la introducción de este libro, la mayoría de los trabajos que integran este libro tuvieron origen en un jornada de trabajo llamada “Revisting Governability in Brazil: Is Political Reform Necessary?, organizada por el Centro de Estudios Brasileños de la Universidad de Oxford, en donde se invitaron a investigadores brasileños y extranjeros con el objetivo de reflexionar sobre el sistema político del país sudamericano. Las dos instituciones a ambos lados de océano, el IUPERJ y el CBS de Oxford compartían ese interés por el análisis de la democracia brasileña en sus 21 años de vida, y en la mayoría de los trabajos hay dos facetas que deben ser señaladas: por un lado una descriptiva que ilustra de manera crítica el funcionamiento de las instituciones en el Brasil, y la normativa, que propone reformas a esas instituciones. La ciencia política desde sus orígenes trae implícitas estas concepciones que involucran concepciones descriptivas con aproximaciones normativas acerca del objeto de estudio. “Lo que es” de la realidad brasileña es analizada esbozando una propuesta del “deber ser” de sus instituciones representativas.

El primer capítulo “O Congresso brasileiro; é presico mundanças?” (El congreso brasileño: ¿se necesitan cambios?) escrito por Antônio Octávio Cintra, doctor en ciencia política, ex profesor del Departamento de Ciencia Política de Universidad Federal de Minas Gerais y actualmente consultor legislativo de la cámara de diputados, presenta las tesis de Figueiredo y Limongi sobre el funcionamiento de la cámara. La hipótesis central de estos autores es que el arreglo político ha funcionado satisfactoriamente. “Sin embargo las fuerzas dispersadoras del sistema electoral, del

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federalismo y la presencia de eventuales actores de veto, fuerzas centrípetas permiten al sistema político tomar decisiones, hasta en las políticas cruciales, como la reforma previsional y, de modo general, las requeridas por la economía”1 (p. 26). Por otro lado contrasta las visiones de Samuels que ve el arreglo institucional con ojos críticos por ser trabado por los veto players que si no impiden tomar decisiones, ponen un precio muy algo para que sean tomadas solamente permitiéndolas después de configuraciones desfigurativas. La tercera visión que plantea este autor, la de la Comissão de Modernização da Câmara dos Deputados, propone reformas vinculadas con el sistema electoral. Fabiano Santos, por su parte parece no ver la necesidad de reformas en el momento electoral del sistema político, pero ve un amplio espacio para hacerlas en el funcionamiento del legislativo, ello sin cuestionar la dinámica actual de los arreglos que articulan los intereses y los liderazgos con poder de veto, sin especular qué acarrearía la implementación de reformas. Cintra es bastante crítico de las propuestas de este último ya que “si el presidencialismo brasileño consigue superar los obstáculos consociativos con eficaces mecanismos de refuerzo del poder de la coalición mayoritaria, Santos propone debilitarlo, en parte suscribiendo al diagnóstico del conflicto de poderes2.” (p. 29). No obstante, en su estudio muestra que los cambios en las reglas del funcionamiento interno del Congreso prácticamente quedó afuera de la extensa lista de temas de reforma política en el Brasil.

El segundo capítulo, “O controle legislativo no Brasil pós-1988” (El control legislativo en el Brasil pos- 1988) escrito por Leany Barreiro Lemos, profesor del Departamento de Ciencia Política de la Michigan State University y de la Escola de Economía de São Paulo, encara un trabajo que se centra en la accountability horizontal, la ejercida por el poder legislativo por sobre el ejecutivo basado en que el último le debe al primero obligaciones e informaciones. A través del análisis de diez propuestas de de control de este tipo en el Brasil entre 1988 al 2004 examina las temáticas incluidas que incluyen: control sobre el proceso de aprobación de autoridades, impeachment, poderes investigativos, instrumentos legislativos para la obtención de informaciones (haciéndose especial énfasis en las audiencias públicas). La conclusión que esgrime es que “el sistema de control legislativo brasileño puede ser caracterizado como un modelo constitucional restricto con fases en las actividades de gobierno” (p. 51). Esto engloba tres aspectos. Primero, la poca ingerencia que tiene el Poder Judicial en las decisiones en las Constitución de 1988; segundo, la estructura de incentivos para los actores políticos para ejercer el control, que en el caso de Brasil se enmarca dentro del proceso del implementación de políticas públicas; y tercero, el congreso brasileño trabaja en las actividades de gobierno y no en los procesos de gobierno, es decir, de manera puntual, no interviniendo en los mecanismos que afectan la estructura, poseyendo sobre estos últimos prerrogativas bastante pequeñas. La conclusión final es que “el Congreso brasileño tiene la facultad de interpelar a las autoridades, requerir informaciones y documentos, pero poca o ninguna capacidad de afectar de manera significativa la estructura del Estado y el planeamiento de las actividades gubernamentales” (p.52). Su propuesta es justamente 1 2

Traducción del autor.

T. del A.

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fortalecer el poder de la cámara sobre los procesos y la formulación de las políticas públicas por sobre el Poder Ejecutivo, para colocar a la presidencia en una posición menos aislada y más cooperativa.

El capítulo de Octavio Amorim Neto “Algumas Conseqüências políticas de Lula. Novos padrões de formação e recrutamento ministerial, controe de agenda e produção legislativa” (Algunas consecuencias políticas de Lula. Nuevos patrones de formación y reclutamiento ministerial, control de la agenda y la producción legislativa) analiza en base a datos empíricos aspectos tales como la duración, composición partidaria, apoyo parlamentario, proporcionalidad y porcentaje de ministros partidarios de los ministerios formados; los criterios de selección ministerial, el control estadual de las nominaciones de ministros, el control de la agenda parlamentaria, la iniciativa legislativa por parte del ejecutivo y del legislativo. La estrategia que utiliza es la comparación considerando como unidades de análisis las presidencias entre 1985 y 2006. Las conclusiones sobre el gobierno de Lula arrojan que pese “haber dicho que quería formar un gobierno de coalición, de hecho, no hubo un reparto de poder ni tratamiento adecuado de los aliados al PT, generando insatisfacción creciente, principalmente entre los partidos de derecha (PTB y PL)” (p. 70), lo que desembocó en la crisis política del 2005. La reflexión final que arroja este trabajo es que Lula ha ejercido el papel simbólico de jefe de Estado, y su medidas pragmáticas le permitieron en buena medida su reelección, pero su rol de jede fe gobierno y deje de la administración dejó mucho que desear.

El cuarto capítulo, “Presidentes, poder de agenda e as conseqüências imprevistas de la reforma de las medidas provisorias” (Presidentes, poder de agenda y las consecuencias imprevistas de la reforma de las medidas provisorias), escrito en coautoría por Carlos Pereira, Timothy Power y Lucio Renó, evalúa los efectos de la reforma de las reglas de emisión de medidas provisoras que se aprobó en el 2001. Para medir los efectos se remite a la prueba empírica de la emisión mensual absoluta de medidas entre 1995 y 2005, lo que arroja como conclusión que lo que intentó reducir el poder de decreto estadísticamente implicó un aumento de su uso. Reforzar las medidas provisorias implicó de alguna manera fortalecer una de las facetas del poder de agenda del ejecutivo cuando lo que se intentó hacer es reequilibrar las relaciones Ejecutivo-Legislativo. “El intento de crear desincentivos al decretismo fue improductivo, pues, al obligarse a tomar decisión rápida, y al permitir que el cierre de la orden del día volviéndolo rutinario, el Congreso redujo su propio poder de intercambio y cedió todavía más el control de la agenda para el Ejecutivo. Además la probabilidad de que una medida provisoria se convierta en ley aumentó desde 2001” (p.93), como se analiza con la observación de la serie temporal.

El profesor Jairo Nicolau dedica su capítulo “O sistema electoral de lista aberta no Brasil” (El sistema electoral de lista abierta en Brasil) a estudiar el origen y funcionamiento de lista abierta en el Brasil, la selección de los candidatos, las estrategias de campaña electoral, los efectos sobre los partidos políticos, los electores y sobre la relación entre los diputados y las bases electorales, y los premios y castigos a los diputados. Mismo siendo un estudio de caso, se remite a los trabajos sobre este tipo de lista de manera comparativa con otros estudios no referidos al caso brasileño.

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Lo que hace no es contrastar datos empíricos de otros países de manera sistemática para extraer las conclusiones, sino que compara las reglas electorales de otros países y los efectos que estas producen a manera ilustración, lo que hace a esta parte del libro la más interesante para el lector no brasilianista, ya que profundiza de manera comparativa la temática de la lista abierta. A partir de allí establece pautas de similitudes y diferencias del caso sudamericano con los mencionados (Chile, Finlandia, Bélgica, Dinamarca, Holanda, entre otros). Como sostiene el autor: “en muchos aspectos hay confluencia con la práctica de otras democracias que utilizan el mismo sistema electoral: campañas centradas en el candidato, voto personalizado; estímulo a la conexión electoral fuera de la estructura partidaria. Pero, en otros puntos, el trabajo reveló algunas especificidades de la experiencia brasileña. La posibilidad del voto de legenda –es decir de partido-; la alta tasa de derrotas de los candidatos por otros nombres del mismo partido (posible evidencia de competitividad) y la importancia de la conexión con las redes municipales para la actividad parlamentaria; la reducida capacidad de control electoral de los representantes” (p. 117); cerrando el capítulo con la mención a la necesidad de realizar más estudios empíricos sobre las temáticas ligadas al voto de lista abierta.

Reforma Política brasilerira. O que precisa ser consertado, o que não precisa e o que fazer (Reforma política brasileña. Lo que precisa ser acordado, lo que no hace falta y qué hacer) del Scott Desposato, doctor en ciencia política especializado en relaciones entre los políticos y los electores, trata la problemática de la representación analizando dos dimensiones del sistema político brasileño: el sistema electoral y la migración partidaria. Las conclusiones a las que llega su capítulo es que hay una transferencia geográfica de los votos a nivel estadual entre localidades geográficas y tendencias ideológicas dificultando la representación. La migración partidaria no es considerada como algo negativo, ya que los políticos se hayan constreñidos por la ideología además que dichas mudanzas responden al deseo del diputado de satisfacer las demandas de sus electores. Finalmente, la magnitud de los distritos es algo que es problematizado porque acarrea costos en la información muy altos para el electorado y dificulta la fiscalización adecuada del legislativo. Las propuestas de reforma que plantea son, entre otras la reducción de las circunscripciones electorales y achicar el número de candidatos en las listas.

Por último, el capítulo Corrupção no Partido dos Trabalhadores. O dilema do “sistema” (Corrupción en el Partido de los Trabajadores. El dilema del “sistema”) procura entender los recientes escándalos de corrupción que involucraron al partido del presidente en 2005 y 2006. La hipótesis que maneja la profesora de ciencia política en Universidad de Texas, Wendy Hunter, es que pasó de ser un partido político que enarbolaba como plataforma política la transparencia y la ética, a ser un partido escoba orientado a captar los votos más que a las políticas públicas. Para ello se analiza el PT entre 1995 y 2002, cuando la vote-maximizing deja al partido sujeto a los incentivos institucionales en la arena electoral, a causa del sistema mayoritario de elección presidencial. La lógica programática y la lógica maximizadota de votos, lo colocó en un punto intermedio entre el partido ideológico y el partido atrapatodo. Por otro lado, el partido ya en el

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gobierno se encontró con un dilema donde “los vestigios del legado petista de ser un partido ‘mobilizado externamente’ (externally monilized party) se chocaron contra los obstáculos institucionales enfrentados por el PT en su nuevo papel gobernante” (p. 164). La conclusión a la que llega la autora es que “el PT representa un partido radical programático que fue transformado por el ‘sistema’ en un partido menos ‘diferente’.” (p.164). La fragmentación interna, el peso de su cultura interna, el costo de las campañas, son las explicaciones que pueden argüirse para entender los escándalos de corrupción. Las propuestas que realiza la doctora son, por un lado, modificar la legislación tendiente a atenuar las presiones financieras de las campañas, al mismo tiempo que propone que el PT debe optar el modelo de partido que debe seguir: si quiere volver a los valores que pregonaba o volverse un partido más convencional de lo que ha sido.

Este trabajo es un excelente compendio de los estudios institucionales y comparativos brasileños más recientes. Tiene preguntas fundamentales para entender el funcionamiento del sistema político de este país de proporciones continentales: ¿Cómo funcionan las reglas internas del congreso? ¿Cómo son las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo? ¿Cómo es el control que ejerce el parlamento sobre la presidencia? ¿Qué efectos tiene el sistema de lista abierta? ¿Qué poderes legislativos tiene el presidente a partir de la nueva ley que regula las medidas provisorias? ¿Cómo forma el presidente mayorías en el legislativo? ¿Por qué el PT se encontró involucrado en problemas de corrupción? Todos estos interrogantes son cruciales para todo politólogo que intenta echar luz la dinámica política del gran país sudamericano. Por ello constituye una referencia obligada de la bibliografía reciente para todos los cientistas políticos que quieran introducirse a las grandes cuestiones de las instituciones políticas del Brasil.

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Varios países latinoamericanos son casos de democracia delegativa (O’Donnell, 1997).

“El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses” (O’Donnell, 1997: 293) 5. En el apartado bibliográfico, las referencias deben observar el siguiente orden, separados por comas: apellido del autor, inicial del nombre del autor, año (entre paréntesis), título de la obra (entre comillas si es un artículo, en itálica si es un libro o el título de una publicación), volumen, tomo, etc., lugar de edición, y editorial. Por ejemplo: O’Donnell, G. (1997). “¿Democracia delegativa?”, en O’Donnell, Guillermo, Contrapuntos.

Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Paidós, Buenos Aires.

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