REFLEX N5 by Espacios Políticos

ISSN 1852-3978

Staff Directores: Pablo Bulcourf (UBA / UNQ) / Arturo Fernández (CONICET) Secretario de Redacción: Augusto Reina

Comité Académico Arturo Fernández Miguel De Luca Luis Aznar Cristina Díaz Walter Cueto Silvia Robin María Inés Tula

Gastón Mutti Martín D’Alessandro Nélida Archenti Gloria Mendicoa Gustavo Dufour Pablo Bulcourf

Reflex: revista de análisis, reflexión y debates en ciencia política es una publicación digital dedicada al análisis y debates en Ciencia Política. Editor: Pablo Bulcourf. Mail: reflexrevista@gmail.com La responsabilidad por el contenido artículos es exclusiva de los respectivos autores.

Índice Número 4 – volumen 1 Editorial

……………………………………………..…….....3

Artículos “Promesas y desafíos de una ciencia política altamente institucionalizada” Aníbal Pérez Liñán

………………………………………………........……5

“Imperio e imperialismo: Estados Unidos como objeto de estudio a principios del siglo XXI” Luciano Anzelini

…………………………………………………...…...22

“Inteligencia y seguridad nacional: ¿bien público o mal necesario?” Fredy Vélez y Catalina Barreiro

………………………………………………….…….47

“Cuando las reglas de juego no importan: Sobre la relevancia de las coaliciones informales durante los gobiernos de Perón y Frondizi” Hernán Toppi

………………………………………………….….…80

“Los partidos políticos como organización: Un análisis del caso argentino” Javier Cachés

………………………………………...……….…….109

“La introducción de las doctrinas contrainsurgentes en la Argentina. Una mirada desde la Escuela de Copenhague” Ramiro Cortese

………………………………………….……………124

Reseñas “Seguridad democrática” Horacio Verbitsky Por Sophie Thackray

……………………………………………………...…147

“El totalitarismo: historia de un debate” Enzo Traverso Por Gastón Trigueiro

……………………………………………………..…149

“Manual de la nueva administración pública argentina” Juan Manuel Abal Medina y Horacio Cao (comps.) por Pablo Bulcourf

…………………………………………………...…….152

Editorial Presentamos en esta oportunidad el quinto ejemplar de Reflex articulando las diferentes áreas disciplinares y construyendo un espacio de reflexión y crítica fructífero dentro de la ciencia política argentina. Poco a poco nuestra publicación ha ido creciendo y ampliando su difusión. Las llamadas Tics nos permiten viajar sin tiempo y compartir un espacio sin distancias. Esto es fundamental para difundir el conocimiento científico y permitir el afianzamiento de las comunidades epistémicos. Consideramos un logro cierto ―equilibrio‖ temático que le otorga un rango de importancia a los estudios internacionales. Esto hace que nuestra revista no quede circunscripta a las áreas más tradicionales de las revistas de ciencia política, sin por ello dejar de abordar temáticas comunes e invitarles a compartir otras que han comenzando a abordarse de manera más reciente. Hemos tenido oportunidad de recibir comentarios de colegas del exterior o de compatriotas que se encuentran trabajando por fuera del país. Esto es algo también a destacar que alimenta las ganas de seguir construyendo este espacio dinámico y plural. En esta oportunidad contamos con los siguientes artículos: Abre el número ―Promesas y desafíos de una ciencia política altamente institucionalizada‖, por Aníbal Pérez Liñán; luego encontramos ―Imperio e imperialismo: Estados Unidos como objeto de estudio a principios del siglo XXI‖, de Luciano Anzelini; Fredy Vélez y Catalina Barreiro nos traen su investigación ―Inteligencia y seguridad nacional: ¿bien público o mal necesario‖?; Hernán Toppi nos lleva a mediados del siglo XX en nuestro país con su artículo ―Cuando las reglas de juego no importan: Sobre la relevancia de las coaliciones informales durante los gobiernos de Perón y Frondizi‖; Javier Cachés nos habla de ―Los partidos políticos como organización: Un análisis del caso argentino‖; y finalmente, cerrando el número Ramiro Cortes nos comenta ―La introducción de las doctrinas contrainsurgentes en la Argentina. Una mirada desde la Escuela de Copenhague‖. Queremos especialmente invitarlos a enviarnos materiales que reflexionen sobre los 500 años de la publicación de El Príncipe de Nicolás Maquiavelo, el cual se ha constituido en uno de los clásicos no solo del pensamiento político sino de la literatura universal.

Reflex

ArtĂculos

Promesas y desafíos de una ciencia política altamente institucionalizada Promises and challenges of a highly institutionalized political science Aníbal Pérez Liñán Resumen Este artículo analiza las promesas y los desafíos que un modelo de ciencia política

altamente institucionalizada presenta para los estudios sobre América Latina. Para explorar

esta cuestión, el texto analiza las normas profesionales que regulan la producción académica en los Estados Unidos, el país en donde la disciplina está más fuertemente estructurada

profesionalmente. En la primera sección se conceptualiza el proceso institucionalización de la

ciencia política y se definen los polos de este proceso como dos tipos ideales. En la segunda parte se identifican cuatro normas profesionales que enmarcan la producción de la ciencia política estadounidense.

Para ilustrar estas tendencias se presenta evidencia sobre 247

artículos publicados en las revistas más prestigiosas de la disciplina entre 1995 y 2009. En la última sección se extraen algunas lecciones sobre cómo aprovechar las ventajas del modelo estadounidense minimizando al mismo tiempo sus desventajas.

Palabras clave: Ciencia política- producción académico- institucionalización- Estados Unidos Summary This article discusses the promises and challenges that a model of highly

institutionalized political science presents for Latin American studies. To explore this question,

the text analyzes the professional standards governing academic production in the United States, the country where the discipline is more strongly structured professionally. In the first

section conceptualizes the process institutionalization of political science and defined the poles of this process as two ideal types. In the second part identifies four professional standards that frame the production of American political science. To illustrate these trends presents

evidence on 247 articles published in the most prestigious journals of the discipline between 1995 and 2009. The final section draws some lessons on how to take advantage of the American model while minimizing its disadvantages. 

Una versión anterior de este trabajo fue presentada en el seminario “El estado de la Ciencia Política en América Latina: Desafíos y oportunidades de la docencia y la investigación en perspectiva comparada”, Fundación Global Democracia y Desarrollo, República Dominicana, 27 de enero de 2010. Agradezco la colaboración de Néstor Castañeda y Jovana Zelenkov.  Universidad de Pittsburgh: asp27@pitt.edu

Keywords: Political science academic institutionalization-production-United States

ste artículo analiza las promesas y los desafíos que un modelo de ciencia política altamente institucionalizada presenta para los estudios sobre América Latina. La principal tesis expuesta en las páginas siguientes es que los estudios elaborados en los Estados Unidos están marcados por las ventajas y desventajas propias de una ciencia política guiada por fuertes normas profesionales. La elevada institucionalización de la disciplina en las universidades estadounidenses permite el acceso a un gran número de recursos, que incluyen bibliotecas con innumerables fuentes primarias y secundarias, un gran número de revistas especializadas, financiamiento para hacer trabajo de campo, conferencias profesionales regulares, una cultura de investigación que incentiva la productividad académica, metodologías complejas desarrolladas en otras áreas de la disciplina y enfoques teóricos desarrollados para el estudio de otras regiones geográficas. Por otra parte, el costo de estas enormes ventajas está dado por la imposición de normas profesionales rígidas para la producción académica: expectativas de alta productividad en un sistema de publicaciones fuertemente jerarquizado, predominio del análisis explicativo por sobre el trabajo descriptivo (considerado un género menor) y el énfasis en el uso crecientemente sofisticado de técnicas estadísticas. Para explorar estas tensiones subyacentes, el ensayo se desarrolla en tres partes. En la primera sección se conceptualiza el proceso institucionalización de la ciencia política en forma genérica, articulando los polos de este proceso—la ciencia política poco institucionalizada y altamente institucionalizada—como dos tipos ideales. En la segunda parte se identifican cuatro normas profesionales que regulan la producción de investigación sobre América Latina en el marco de la ciencia política estadounidense. Con el fin de ilustrar estas tendencias, se presenta evidencia sobre 247 artículos publicados en las revistas más prestigiosas de la disciplina entre 1995 y 2009. En la tercera sección se extraen algunas lecciones a partir de la experiencia en los Estados Unidos con el fin de impulsar un proyecto académico que aproveche las ventajas del modelo estadounidense minimizando al mismo tiempo sus desventajas. I. La institucionalización de la ciencia política y sus desafíos La estructuración profesional de una disciplina científica envuelve el desarrollo de múltiples procesos paralelos y a veces contradictorios, y por ende es conveniente evitar toda interpretación teleológica que conciba la institucionalización de la ciencia política como garantía automática de progreso científico. Bulcourf y Vásquez han resaltado que el desarrollo de un campo profesional se vincula a la conformación histórica de conocimientos y habilidades específicas, el surgimiento de una comunidad profesional articulada en torno a asociaciones de referencia, la diferenciación frente a otras profesiones y la estructuración de criterios compartidos de reclutamiento y evaluación del mérito profesional (Bulcourf y Vázquez 2004). Estos procesos complejos a menudo entran en tensión como parte del tránsito de una disciplina incipiente hacia su institucionalización. Aunque resulta tentador asumir que la progresiva estructuración de un campo profesional resolverá automáticamente las debilidades típicas de una disciplina emergente, el proceso de profesionalización genera nuevos desafíos que es conveniente anticipar. Para entender mejor esta cuestión, consideremos dos tipos ideales de configuración profesional, 6

uno reflejando los dilemas distintivos de una ciencia política pobremente institucionalizada, y el otro reflejando los dilemas de una disciplina altamente institucionalizada. Los problemas de una disciplina débilmente institucionalizada son fáciles de reconocer. Las publicaciones profesionales emergen en forma intermitente y los sistemas de evaluación anónima son irregulares. Los criterios de reconocimiento profesional muchas veces se fundan en los círculos de pertenencia (reciben mayor reconocimiento quienes trabajan junto a unos pocos académicos ya prestigiosos) y conllevan una fuerte estratificación entre una minoría intelectual vinculada a los circuitos internacionales de reflexión y publicación y una mayoría de colegas concentrados en la actividad docente con limitado acceso a información actualizada y recursos de investigación. El trabajo de investigación en este contexto se caracteriza por la escasa especialización: los politólogos y politólogas cubren un campo intelectual amplio pero difuso que requiere reflexión y lectura más allá de un área especializada. Esto resulta funcional a la necesidad de enseñar materias diferentes, lo que genera perfiles de docencia e investigación diversificados pero de profundidad limitada. El resultado es una producción académica que a menudo evita la recolección de datos originales (o ―privatiza‖ los datos recolectados costosamente), y un predominio de la reflexión histórica sobre el caso nacional o del análisis crítico de la producción de otros autores. Junto con esta tendencia es común el culto a ciertos textos definidos como el canon de la disciplina y el rechazo al análisis estadístico o a los modelos formales (a veces considerados sin distinción como una misma cosa) por su presunta superficialidad e incapacidad para capturar la complejidad de la experiencia humana. Un contexto de limitada institucionalización se caracteriza también por la formación inicial de muchos futuros politólogos en carreras afines—especialmente derecho—y por una escasa diferenciación de la ciencia política frente a estas disciplinas (de allí el debate fundacional sobre si la carrera debe denominarse ―ciencias políticas‖). Se distingue por un reclutamiento profesional temprano, el cual se realiza cuando los futuros politólogos y politólogas están completando la carrera de grado, y por un reclutamiento endogámico: los académicos jóvenes son incorporados dentro del mismo grupo intelectual en que se han formado. La debilidad del mercado profesional y la tendencia de los centros universitarios a invertir en bienes inmuebles (cuando son privados) o en personal administrativo (cuando son públicos), antes que en bibliotecas y profesores de tiempo completo, a menudo imponen la necesidad del empleo múltiple, lo que reduce el tiempo disponible para investigación y conlleva una limitada diferenciación de los centros universitarios cuando los profesores de renombre no están identificados con instituciones específicas. Junto a esto es posible observar asociaciones profesionales muy débiles (con recursos limitados y sin personal de tiempo completo) y dominadas por disputas ideológicas o personales originadas en otros ámbitos. Frente al resto de la sociedad, el perfil de la profesión se caracteriza por un conjunto de cuadros profesionales que leen ampliamente pero escriben poco; y que a menudo aspiran a jugar un rol como intelectuales públicos pero cuya contribución a los debates se ve limitada por la falta de información sistemática y por la ausencia de criterios técnicos que los diferencien de otras voces presentes en los medios de comunicación.

A partir de esta descripción estilizada resulta tentador desvalorizar a una disciplina académica naciente. Pero permítanme sin embargo considerar los desafíos potencialmente generados por la contracara de esta experiencia: una ciencia política por demás institucionalizada. En este contexto existen publicaciones profesionales estables y de larga data pero altamente estratificadas (el problema no es tanto publicar, sino dónde, dado que unas pocas publicaciones altamente selectivas concentran la visibilidad profesional). Los sistemas de evaluación anónima funcionan en forma regular y transparente, pero imponen estándares de ciencia normal y castigan todo rapto de creatividad que se aparte de las rígidas normas profesionales en cuestiones de estilo y métodos. El criterio de reconocimiento profesional se funda en la productividad (el volumen de publicaciones en revistas o editoriales universitarias de prestigio) más que en la calidad de la docencia o en la contribución al debate público. No es sorprendente entonces que el trabajo de investigación en este contexto se caracterice por la híper-especialización: politólogos y politólogas se concentran en un área de trabajo intelectualmente estrecha pero claramente delimitada, lo que facilita la generación de datos originales y una estrategia fordista de publicación en gran escala centrada alrededor de un tema específico. Los costos de esta alta productividad a menudo son la falta de amplitud conceptual, el olvido (cuando no ignorancia) de los clásicos y la ausencia de reflexión metateórica; un énfasis en la innovación metodológica por sobre la teorización crítica, y un rechazo al trabajo cualitativo por su presunta debilidad para permitir generalizaciones empíricas. Un contexto de alta institucionalización profesional se caracteriza también por un mercado de trabajo altamente estructurado, marcado por el reclutamiento profesional tardío (a partir del posgrado o incluso del pos-doctorado) y por el empleo fuera de la universidad en la cual los candidatos se han formado. El empleo de tiempo completo domina las instituciones universitarias y los cuadros docentes de tiempo parcial o con afiliación temporaria a las universidades son considerados como un grupo periférico a la actividad académica. Aunque este mundo parece igualitario, existen en realidad criterios de segmentación profesional fundados en la jerarquización rígida de los establecimientos educativos: de acuerdo con el departamento que les ha conferido el doctorado, los politólogos trabajarán en claustros de investigación de alto prestigio, en universidades de mediano rango, o en departamentos menores dedicados puramente a la enseñanza. Las universidades de primer nivel solamente reclutan investigadores jóvenes graduados en otras universidades consideradas como ―pares‖, pero dado que el número de estas plazas es limitado, la expectativa general es que quienes concluyen su formación en el doctorado probablemente caerán un escalón en la jerarquía de instituciones académicas al momento de conseguir trabajo. Una vez adquiridas las plazas, la circulación de la producción académica también sigue este patrón jerarquizado. Los temas y métodos ―de avanzada‖ desarrollados en las universidades más prestigiosas definen la agenda para las revistas académicas de renombre, y las editoriales universitarias a menudo toman la afiliación institucional de los autores como indicación del potencial impacto de un manuscrito. Como consecuencia, la producción académica tiene un impacto altamente asimétrico: en cada nicho de investigación, la producción de los investigadores de instituciones más prestigiosas es

seguida cuidadosamente por los académicos en instituciones de menos prestigio, pero lo opuesto no ocurre en forma regular. Las asociaciones profesionales son fuertes y autónomas (con un gran número de afiliados, recursos estables, y gerenciamiento profesional), lo que no impide que las luchas por el control de las asociaciones tengan connotaciones personales o ideológicas, a menudo enmascaradas en debates de naturaleza teórica o metodológica. La disciplina se encuentra claramente diferenciada de las áreas afines, aunque no por ello deja de venerar a algún campo analítico que se constituye en modelo de cientificidad (la sociología hasta los años setenta y la economía desde entonces). En resumen, este mundo profesional tiende a generar politólogos que escriben más de lo que leen, que son especialistas pero no intelectuales, y que resultan generalmente incapaces para contribuir al debate público no por falta de conocimiento técnico sino por falta de perspectiva crítica. Los dos tipos ideales esbozados más arriba carecen, como todo tipo ideal, de referentes empíricos perfectos1. Y si bien el lector probablemente encontrará elementos familiares en ambos, es probable que considere (con razón) que ninguno de ellos hace justicia a la disciplina tal como la conoce en su contexto histórico. El objetivo de este breve ejercicio no es sostener que la institucionalización profesional constituye una jaula de hierro, ni instigar en el lector una actitud pesimista frente al desarrollo de la profesión. Por el contrario, mi punto es que la institucionalización de nuestra disciplina es necesaria y se construye en forma cotidiana a partir de las normas profesionales generadas por la comunidad científica que la encarna. II. Cuatro normas profesionales En el contexto académico estadounidense, estas normas profesionales son claras y omnipresentes, aunque no estén escritas. En la medida en que la ciencia política norteamericana se aproxima al tipo ideal de una disciplina altamente institucionalizada, la producción académica sobre América Latina (y sobre cualquier otra región o tema) responde a cuatro mandatos generales que regulan el trabajo en todas las áreas. 1. Productividad La norma fundamental se resume en el mandato de productividad. Para lograr la permanencia y la promoción en las cátedras académicas, se espera que los politólogos generen un volumen de publicaciones significativo, capaz de instalar el nombre de su universidad en los debates sobre el tema. Aunque este objetivo parezca claro, impone dos preguntas fundamentales: ¿Cuándo es el volumen de publicaciones suficientemente significativo para lograr el reconocimiento profesional? Y ¿quién y cómo asegura que los académicos alcancen estos estándares de productividad? El reconocimiento a la productividad requiere algún principio de cuantificación de las publicaciones, pero en la práctica tal principio resulta imposible de establecer en forma 1

Para un panorama comparativo de la situación institucional de la ciencia política en América Latina, véase la Revista de Ciencia Política, vol. 25, no. 1 (Santiago, Chile, 2005; disponible en: http://www.scielo.cl/ ). Para una perspectiva crítica de la profesionalización en Europa y (sobre todo) en Estados Unidos, véase Schmitter (2003).

precisa. Varios problemas de obvia naturaleza dificultan la definición de un criterio claro: no es fácil comparar la publicación de artículos y la publicación de libros, algunas revistas o editoriales tienen mayor prestigio que otras (me refiero a este problema en la sección siguiente), y algunos trabajos son fuertemente citados mientras que otros son virtualmente ignorados. En los hechos, sin embargo, las universidades necesitan alguna definición que, aunque vaga y flexible, permita guiar las decisiones de nombramiento y promoción académica. Estos criterios varían de acuerdo con el prestigio de cada universidad, pero una expectativa común parece ser la publicación de, cuando menos, un artículo por año en una revista académica indexada por ISI2. Los libros, así como los artículos en revistas particularmente prestigiosas, otorgan puntos extra en esta cuenta informal. Los encargados de imponer estas normas son, en la práctica, los directores de los departamentos, los comités de promoción y los decanos de las facultades respectivas, quienes deciden en qué medida los investigadores han cumplido con las expectativas de publicación. Existen fundamentalmente dos tipos de incentivo para asegurar el cumplimiento de las normas de productividad. El primero es un incentivo negativo, dado que los profesores están a prueba durante los primeros seis años de su carrera. El fracaso en alcanzar los estándares de publicación durante este período conlleva la negación de permanencia en la cátedra, y por ende la necesidad de buscar otro empleo en una universidad de menor prestigio. En una encuesta de 393 departamentos de ciencia política en los Estados Unidos, Rothgeb y Burger encontraron que el 65 por ciento de los departamentos que conceden títulos de doctorado en ciencia política exigen al menos un artículo por año a sus profesores para concederles permanencia en la cátedra, mientras que un 41 por ciento reclaman un nivel de productividad algo mayor, demandando además la publicación de un libro, o de unos dos artículos por año (Rothgeb y Burger 2009, 517). El segundo incentivo es positivo. Una vez lograda la permanencia en el cargo (tenure), las decisiones individuales sobre promoción y ajuste de salario estarán guiadas en buena medida por el registro anual de publicaciones de cada profesor. El reconocimiento académico generado por estas publicaciones atrae además ofertas de trabajo de otras universidades interesadas en fortalecer el área. Es perfectamente legítimo que los profesores exploren estas ofertas externas, dado que ellas permiten moverse a una universidad de mayor prestigio o renegociar las condiciones contractuales en su propia universidad. Esta norma de mercado se aplica a instituciones públicas tanto como privadas, y tiene dos consecuencias evidentes: por una parte, los salarios de los académicos menos productivos decaen a lo largo del tiempo, dado que los ajustes colectivos anuales— sin incluir aumentos individuales por productividad—rara vez cubren los efectos de la inflación. Por otra parte, bajo este sistema las universidades con mayor capacidad financiera tienen una ventaja clara en la competencia por el reclutamiento académico. Desde el punto de vista de los estudios sobre América Latina, este mandato profesional tiene una ventaja evidente, reflejado en el elevado volumen de publicaciones sobre la región en los Estados Unidos. Sin embargo, presenta también algunas desventajas. La investigación tiende a orientarse hacia preguntas que garanticen resultados publicables, lo que genera cierta aversión al riesgo intelectual. Los autores son reticentes a investigar 2

ISI - Web of Science es un índice de publicaciones científicas que cubre más de diez mil revistas académicas (la mayoría de ellas publicadas en inglés) en más de 200 disciplinas. La base de datos registra y cruza las citas de cada artículo, lo que permite evaluar la repercusión de cada texto en otras publicaciones y calcular un “índice de impacto” general para las revistas científicas en cada disciplina.

temas en los cuales hay pocos datos disponibles y los trabajos a menudo elaboran sobre cuestiones bien establecidas (y poco controvertidas para los evaluadores anónimos de las revistas) en lugar de proponer preguntas más relevantes para América Latina pero menos convencionales en la disciplina. El sistema de incentivos basado en la permanencia en el cargo somete a los profesores jóvenes a una gran presión para ―publicar o perecer‖ (según un dicho popular), y en las principales universidades la producción académica tiende a valorarse por sobre la docencia o la participación en el debate público. Esto, inevitablemente, conlleva un cierto aislamiento de los politólogos en el circuito de las revistas científicas. 2. Jerarquización de las publicaciones Los requisitos de publicación se ven complicados por la jerarquización de las revistas académicas y las editoriales. Dado que no todas las publicaciones cuentan por igual, los politólogos deben buscar un equilibrio entre colocar su producción en revistas o editoriales de menor prestigio en las cuales resulta más fácil publicar, y publicaciones de mayor reconocimiento a las cuales resulta más difícil acceder. Lograr este equilibrio no es fácil, en parte porque la jerarquía de las publicaciones está sometida a debate. Sin duda es complicado—y ciertamente odioso—establecer un criterio para jerarquizar los canales de publicación, pero existen algunos principios comúnmente aceptados en la cultura académica estadounidense que vale la pena destacar. Con respecto a los libros, se considera más prestigioso publicar en una editorial universitaria (Princeton University Press, Oxford University Press, etc.) que en una editorial académica comercial (Routledge, Palgrave, etc.). Los libros de texto tienen un reconocimiento profesional escaso o nulo. El volumen de ventas es también un criterio secundario; el reconocimiento profesional está dado por el prestigio de la editorial más que por el número de libros vendidos. Con respecto a las revistas, el mayor prestigio profesional está reservado para la colocación de artículos en revistas generales de ciencia política, el segundo lugar está reservado a las revistas generales de política comparada y el tercer lugar, a las revistas especializadas en América Latina. Una encuesta reciente entre 1.695 politólogos de Estados Unidos (64%), Canadá (11%) y Gran Bretaña (24%) concluyó que entre las 10 publicaciones más reconocidas y prestigiosas de los Estados Unidos hay tres (American Political Science Review, American Journal of Political Science y Journal of Politics) que cubren temas generales y otras tres (World Politics, Comparative Political Studies, Comparative Politics) especializadas en política comparada3. La única revista especializada en América Latina incluida en la encuesta (la muy destacada Latin American Politics and Society) fue colocada en el puesto 58vo por los encuestados en los Estados Unidos (Garand et al. 2009). La Tabla 1 lista las revistas más reconocidas en los Estados Unidos e identifica cuáles de ellas cubren temas de política comparada en forma total o parcial. Con fines comparativos, se reporta en la tabla el orden de reconocimiento asignado a cada revista 3

Las cuatro publicaciones restantes son editadas fuera de los Estados Unidos (British Journal of Political Science), cubren temas de relaciones internacionales (International Organization e International Studies Quarterly) o publican artículos diversos de reflexión y ensayo más que investigación empírica (Perspectives on Politics).

relevante por los encuestados en los Estados Unidos, el Reino Unido y Canadá. Entre 1995 y 2009, estas seis revistas estadounidenses publicaron 247 artículos sobre América Latina. Tabla 1. Las diez revistas más reconocidas y prestigiosas en los Estados Unidos Revista

American Political Science Review American Journal of Political Science Journal of Politics British Journal of Political Science International Organization World Politics Comparative Political Studies Comparative Politics Perspectives on Politics International Studies Quarterly Total (1995-2009)

¿Política comparada?

En parte En parte En parte En parte* No Sí** Sí Sí No No

Ranking

Artículos sobre América Latina, 19952009

Estado s Unidos 1º 2º 3º

Reino Unido

Canadá

2º 5º 14º

1º 5º 9º

9 19 22

6º 7º 8º

7º 9º 6º

6º 7º 4º

31 89 77

247

* Publicada fuera de Estados Unidos. ** También cubre relaciones internacionales. Fuente: Garand, Giles, Blais y McLean (2009, Tabla 1), y datos recolectados por Néstor Castañeda y Jovana Zelenkov de la Universidad de Pittsburgh. En las seis revistas listadas en la Tabla 1, los manuscritos sobre América Latina deben competir por un limitado espacio con artículos sobre muchos otros temas. Esta restricción se torna más importante en publicaciones generales como American Political Science Review, que rechaza más del 90 por ciento de los manuscritos recibidos, y en la que los artículos sobre política comparada (para todas las regiones del planeta) representan poco más de la quinta parte de los artículos publicados (Rogowski y Treisman 2009). Como resultado de estas restricciones, el volumen de artículos sobre la región publicado en las principales revistas de la disciplina permanece limitado.

Figura 1. Número relativo de artículos sobre América Latina en seis revistas, 19952009

American Political Science Review

577

American Journal of Political Science

828

Journal of Politics

855

World Politics

205

Comparative Political Studies

511

Comparative Politics

226 0%

20%

40% Otros

77 60%

80%

100%

América Latina

Fuente: Datos compilados por N. Castañeda y J. Zelenkov, Universidad de Pittsburgh.

La Figura 1 compara el porcentaje (y el número total) de artículos referidos a América Latina publicados en las seis revistas entre 1995 y 2009. Las tres revistas generales publican aproximadamente un 2% de sus artículos sobre la región. Las revistas de política comparada publican entre un 13% y un 25% de artículos sobre temas latinoamericanistas. En conjunto, Comparative Political Studies y Comparative Politics han publicado dos tercios de todos los artículos referidos a América Latina en las revistas principales. El prestigio de las revistas tradicionales se preserva en buena medida como producto de la escasez. ¿Cuáles son las consecuencias de este esquema de jerarquización editorial para los estudios latinoamericanistas? El esquema incentiva a los autores a desarrollar investigación empírica original, en lugar de ensayos o reflexión sobre la coyuntura. También los obliga a mantener un diálogo teórico y metodológico actualizado con el resto de la disciplina, formulando preguntas que trasciendan las especificidades de la región para ganar un lugar en el limitado espacio de las publicaciones generales. El costo de la integración profesional es, sin embargo, un sistema de reconocimiento informal que premia la publicación en revistas o editoriales tradicionales de ciencia política por sobre las publicaciones en revistas o editoriales especializadas en América Latina. También remueve los incentivos para publicar en el extranjero, dado que las publicaciones en otros idiomas en que no sean el inglés reciben escaso crédito. Incluso la publicación de capítulos en volúmenes compilados—fundamental hasta los años ochenta—ha visto su prestigio erosionado en las últimas décadas. La norma profesional que pondera las publicaciones tradicionales dificulta la capacidad de los editores especializados en América Latina para atraer los mejores manuscritos. Algunas editoriales universitarias como Penn State University Press, Duke University Press y University of Pittsburgh Press tienen colecciones sólidamente establecidas sobre temas latinoamericanos. Sin embargo, el reconocimiento profesional para los autores es mayor

cuando un libro se publica en una colección destacada sobre temas generales de política comparada, como las series de Cambridge University Press o Stanford University Press. Al igual que en el caso de los libros, la publicación de un artículo en una revista especializada en temas latinoamericanos suele pasar inadvertida para los colegas dedicados a otras áreas geográficas, a pesar de que existen revistas destacadas sobre la región. Entre ellas se destacan Latin American Research Review (la revista de Latin American Studies Association), Journal of Latin American Studies (publicada en Gran Bretaña), Latin American Politics and Society y más recientemente Journal of Politics in Latin America (publicada en Alemania). Las dos primeras revistas cubren temas generales de historia y ciencias sociales, mientras que las otras dos se especializan en temas de política. En cualquier caso, y dadas las restricciones de espacio en las revistas generales, buena parte de la producción latinoamericanista se concentra en estas revistas. La publicación en ellas no supone el fracaso de una carrera académica ni tampoco prueba que la calidad del trabajo de un autor o autora sea inferior. Algunos de los artículos más influyentes en el estudio de la política latinoamericana (por ejemplo, Linz 1990; O'Donnell 1994) han sido publicados por fuera del circuito principal, en parte porque ello ofrecía a los autores mayor flexibilidad para expresar sus ideas. Una de las características distintivas de una disciplina altamente institucionalizada parece ser la diversidad de espacios profesionales y publicaciones con evaluación anónima, que difunden trabajo de calidad en función de regiones (v.g., Latin American Politics and Society) tanto como de áreas temáticas (v.g., Electoral Studies). El punto fundamental, no obstante, es que el prestigio asociado a la publicación en las seis revistas más renombradas conlleva ventajas profesionales que motivan a los latinoamericanistas en los Estados Unidos a competir por el limitado espacio disponible y que guían a menudo sus decisiones sobre el enfoque y el contenido de los artículos. 3. Explicación causal El contenido sustantivo de los artículos, por su parte, está sujeto a claras expectativas. No se trata de que el rango de temas aceptables esté limitado, aunque ciertos temas han sido privilegiados por la moda intelectual en todas las épocas, sino más bien de que ciertas perspectivas analíticas han adquirido predominio como parte de las normas profesionales en boga. Por ejemplo, hasta los años ochenta, el trabajo descriptivo— incluyendo el desarrollo de estudios históricos y la construcción de tipologías—conservaba cierta aceptación en la corriente principal en ciencia política. Actualmente, sin embargo, se espera que los estudios tengan un carácter explicativo, vinculando explícitamente el comportamiento de ciertas variables independientes con el comportamiento de una variable dependiente o resultado de interés. Un indicador sencillo permite mostrar esta tendencia: de los 247 artículos sobre América Latina publicados en las seis revistas mencionadas en la Tabla 1 entre 1995 y 2009, aproximadamente el 21 por ciento enumera las hipótesis causales en forma explícita, destacándolas en el texto. Sin embargo, el porcentaje de artículos que emplea esta formalización de estilo es considerablemente mayor en las revistas con mejor ubicación en el ranking, tal como muestra la Figura 2.

Este énfasis en el análisis explicativo por sobre el trabajo descriptivo parece haber tenido pocas consecuencias para el perfil de los países latinoamericanos estudiados y cierta relevancia para los temas explorados, pero por sobre todo ha creado importantes desafíos para la ciencia política latinoamericanista como proyecto intelectual basado en el estudio de una región. Figura 2. Porcentaje de artículos que enumeran sus hipótesis causales, 1995-2009 0

100

American Political Science Review American Journal of Political Science Journal of Politics World Politics Comparative Political Studies Comparative Politics Total (1995-2009)

Fuente: Datos compilados por N. Castañeda y J. Zelenkov, Universidad de Pittsburgh.

Si bien el interés por ciertos países fluctúa con los vaivenes políticos de cada período histórico, el énfasis de los estudios latinoamericanos en los Estados Unidos permanece concentrado en los países más grandes. En un reporte publicado en los años sesenta, Ranis (1968) identificó a México, Brasil, Chile, Argentina y Perú (en ese orden) como los cinco países latinoamericanos más estudiados en los Estados Unidos. En otro análisis publicado en los años ochenta, Dent (1986) detectó un énfasis dominante en el estudio de Brasil, Argentina, Chile, Cuba y México (en ese orden). Nuestra muestra de artículos de revistas generales de ciencia política muestra un énfasis similar en el estudio de Brasil, México, Argentina, Chile y Perú, tal como destaca la Figura 3.

Figura 3. Países abordados (porcentaje de los artículos, 1995-2009) 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2

Re gi o

na Br l as M il e Ar xic ge o nt in a Ch ile Ve Pe ne r u Co zue st la a C o R ic lo a m b Bo ia Ni liv ca ia ra g Ec ua ua do r C Ho ub nd a u R. Ur ras Do ug m ua in y ic a P a na na Pa m ra a gu ay

Fuente: Datos compilados por N. Castañeda y J. Zelenkov, Universidad de Pittsburgh.

Los temas y las preguntas han evolucionado en parte como resultado del contexto histórico y en parte siguiendo las modas teóricas en la academia norteamericana. En su análisis de los estudios latinoamericanos entre 1950 y 1980, Dent (1986) destacó que los cuatro temas más abordados a lo largo de tres décadas fueron las revoluciones, las instituciones formales, partidos y elecciones, y las relaciones internacionales de la región. Nuestra muestra de artículos recientes sugiere que las revistas generales de ciencia política hoy en día destacan cuestiones de economía política (17% de los artículos), estudios de opinión pública y comportamiento electoral (11%), análisis del movimiento obrero y los movimientos sociales (10%), estudios sobre democratización (9%) y política legislativa (7%). El estudio de los partidos políticos y sus ideas (7%) y los sistemas electorales (6%) continúan atrayendo atención, y hay nuevos temas emergentes como la política subnacional (6%) y el análisis del poder judicial (4%). Dependiendo de la amplitud de la definición adoptada, los temas institucionales en conjunto representan entre un tercio y la mitad de los artículos publicados. La clasificación de los temas encubre unas tendencias más generales que son difíciles de cuantificar. Estas transformaciones, ocurridas fundamentalmente durante los años noventa, se deben a la emergencia de nuevos enfoques teóricos, a los cambios en el panorama político latinoamericano a partir de la tercera ola de democratización y a la tendencia creciente a enfatizar la explicación causal. En términos generales, en la últimas dos décadas: (1) el enfoque institucional ha tendido a remplazar las perspectivas sociológicas en el estudio de la política latinoamericana; (2) los estudios de economía política han invertido la dirección causal, destacando el rol de las instituciones como explicación para los resultados de política pública en lugar de enfatizar los procesos estructurales como explicación de los fenómenos políticos; y (3) los estudios de América Latina han abandonado el análisis histórico en beneficio del análisis de datos (datos electorales, de opinión pública, de encuestas de élites, etc.). 16

Más allá de estos ajustes, la idea misma de una sub-disciplina especializada en América Latina se ha visto crecientemente cuestionada. La elaboración de teorías causales asume que las explicaciones ―científicas‖ son generales y no particulares. Por ende, la disciplina tiende a valorar aquellas teorías capaces de explicar fenómenos globales por encima de las teorías de alcance regional, y las teorías de alcance regional por encima de las explicaciones que conciernen a un solo país. Esta concepción, creciente desde los años noventa, ha puesto en cuestión los estudios de área y ha promovido el análisis superficial de muchos países por sobre el estudio en profundidad de algunos pocos casos. A pesar de su pretensión universalista, esta concepción puede conducir a importantes errores de inferencia causal al asumir que la política en todas las regiones de mundo opera de la misma manera (Mainwaring y Pérez-Liñán 2007). Frente a este problema, una solución de compromiso ha consistido en analizar la región en su conjunto, produciendo generalizaciones empíricas de alcance medio. La Figura 3 ilustra claramente esta tendencia: un 18% de los artículos latinoamericanistas en la muestra son estudios regionales, en los que los países latinoamericanos son analizados como un conjunto, generalmente en forma cuantitativa. 3. Sofisticación metodológica El énfasis en la explicación causal demanda la formulación de hipótesis explícitas e impone un uso sistemático de la evidencia empírica para ponerlas a prueba. Así, el enfoque explicativo obliga a los investigadores a especificar el diseño de investigación: cuáles son las unidades de análisis y los casos (o muestra) estudiados, cómo se define y operacionaliza la variable dependiente, cuáles son los indicadores de las variables independientes, y cómo se estructura la prueba empírica. En este juego, los académicos entrenados en métodos cuantitativos han adquirido una ventaja indiscutible en la competencia por el limitado espacio en las revistas más renombradas. Los motivos para el predominio del análisis estadístico por sobre otras formas de análisis son varios. En primer lugar, el análisis estadístico impone la necesidad de estructurar una base de datos con unidades de análisis bien definidas, variables explícitamente operacionalizadas, e información sistemática para todos los casos incluidos en la estimación. Esta estructura inicial confiere claridad a la pregunta de investigación— aún cuando la pregunta de investigación sea menos interesante—y facilita la evaluación por parte de los lectores anónimos. En segundo lugar, la teoría de la inferencia causal está vastamente más desarrollada en el contexto del análisis estadístico que en el contexto cualitativo. El análisis estadístico ofrece pruebas concretas para establecer la confiabilidad de las relaciones causales, y permite generalizar los resultados obtenidos a partir de una muestra de casos a un universo no observado, lo que resulta consistente con el objetivo de producir generalizaciones empíricas mencionado en la sección anterior. Por último, las técnicas estadísticas evolucionan en forma permanente, lo que permite a los evaluadores anónimos juzgar los artículos no solamente en función de su contenido sustantivo sino también de su sofisticación metodológica. Las principales revistas generalmente requieren el uso de instrumentos estadísticos avanzados, tratando de asegurar que los autores empleen la técnica más adecuada entre las actualmente disponibles

para responder a la pregunta de investigación. Esta escalada metodológica a veces genera textos en donde la pregunta de investigación parece ser una mera excusa para emplear el método preferido. El impacto de esta tendencia entre los estudios de América Latina no es despreciable. Un 56 por ciento de los artículos analizados empleó alguna forma de análisis estadístico y un 13 por ciento (dentro de este grupo) empleó modelos avanzados, entendidos como tales aquellos casos en los que hay un tratamiento del estimador como parte del artículo. La Figura 4 muestra que el trabajo cuantitativo predomina claramente en las tres revistas principales (APSR, AJPS y JOP) y en Comparative Political Studies, mientras que el análisis cualitativo sigue dominando en World Politics y Comparative Politics. Figura 4. Porcentaje de artículos cualitativos, por revista

Ameri ca n Pol i tica l Sci ence Revi ew Ameri ca n Journa l of Pol i tica l Sci ence Journa l of Pol i tics Worl d Pol i tics Compa ra tive Pol i tica l Studi es Compa ra tive Pol i tics Total 0%

20% Cua l i tativo

40%

60%

Cua ntitativo

80%

100%

Model o a va nza do

Fuente: Datos compilados por N. Castañeda y J. Zelenkov, Universidad de Pittsburgh.

Un efecto colateral positivo de esta tendencia ha sido la creciente sofisticación del análisis cualitativo. En un esfuerzo por revalorizar el trabajo con una N pequeña, nuevas voces en la disciplina han cuestionado el dogma cuantitativo y expandido las técnicas de inferencia cualitativa (Brady y Collier 2004; Ragin 2008). Estos desarrollos sin duda tendrán un impacto relevante en los estudios latinoamericanistas. III. Tres lecciones La creciente integración de los estudios latinoamericanistas a la corriente principal de la ciencia política estadounidense es irreversible y ha generado importantes ventajas para los estudios de la región. Al mismo tiempo, este proceso ha generado efectos colaterales que deben tenerse en cuenta si se desea capitalizar las lecciones de esta disciplina altamente institucionalizada sin reproducir sus errores. Tres lecciones se destacan por su importancia para la ciencia política en otros contextos. 1. Sostener incentivos a la productividad. La experiencia estadounidense sugiere que para generar y mantener un debate intelectual vibrante en el mundo académico hace falta

ofrecer incentivos concretos a la publicación de artículos y libros. En el sistema norteamericano el principal incentivo es negativo, y está dado por la amenaza de perder el empleo antes de lograr la permanencia en la cátedra. En América Latina, por otra parte, algunas de las universidades más prestigiosas han comenzado a experimentar con un método mucho más amistoso y flexible: la entrega de bonos anuales por productividad. Bajo este sistema, los investigadores que publican textos en revistas reconocidas (normalmente aquellas indexadas por ISI) reciben un sobresueldo adicional que puede ser fijo (como en el CIDE de México, la Universidad de los Andes en Colombia, o la Diego Portales en Chile) o variable (como en la Universidad Católica de Chile). Un estudio elaborado por la Universidad Católica de Chile muestra que este modelo de incentivos es una de las principales variables que predice la productividad de los politólogos latinoamericanos (Altman 2009). El establecimiento de criterios institucionales para asignar premios por productividad conduce inevitablemente al problema de la jerarquización de las publicaciones, lo que genera acalorados debates en los departamentos. Aunque a menudo sangrientos, estos debates son saludables y necesarios para evitar algunos de los problemas identificados en la experiencia norteamericana. Resulta esencial establecer estándares claros, que premien el tipo de investigación que merece reconocimiento a nivel internacional y que minimicen el riesgo de arbitrariedad administrativa (de allí el uso frecuente del índice de ISI como referente principal). Al mismo tiempo es importante minimizar el sesgo dominante en estos esquemas de estímulo, que tiende a beneficiar las publicaciones en inglés y la producción de artículos en beneficio de los libros. 2. Preservar el pluralismo teórico y metodológico. El sistema jerárquico de publicaciones aceptado por la disciplina en los Estados Unidos impone una barrera de acceso muy alta a todos aquellos investigadores que estén socializados por fuera de las normas descriptas en las secciones anteriores. Esto incluye a los académicos formados en tradiciones intelectuales de otras regiones, a buena parte de los politólogos estadounidenses entrenados en eras pasadas, y a aquellos formados en universidades de menor prestigio dentro de los Estados Unidos. Dado que las universidades norteamericanas de primera línea concentran a los profesionales con mayor experiencia en investigación, desarrollan las técnicas de análisis avanzadas y congregan a un elenco con capacidad para influir en la dirección de los debates teóricos, los estudiantes de posgrado formados en estas instituciones de elite tienen una ventaja natural para competir por el limitado espacio en las publicaciones destacadas. Los investigadores en instituciones de segunda línea, entretanto, tienden a converger hacia los parámetros teóricos y metodológicos establecidos por estos colegas, en el afán por lograr un espacio en las revistas y editoriales de mayor prestigio. El pluralismo de enfoques se preserva paralelamente porque el gran número de universidades, revistas y editoriales permite generar nichos de publicación especializados, menos prestigiosos pero reconocidos específicamente en los subgrupos disciplinarios. Frente a este ejemplo, todo intento por institucionalizar la ciencia política en otros contextos debe realizar un esfuerzo consciente por preservar el pluralismo metodológico y teórico. Esta diversidad reclama un sacrificio consciente de los proyectos intelectuales en juego, que deben compartir recursos, evitar la descalificación recíproca y renunciar a la búsqueda de la hegemonía intelectual en los claustros. Los beneficios colectivos de este

esfuerzo, sin embargo, pueden reflejarse en una mayor riqueza del debate, en la integración de los académicos locales a múltiples circuitos internacionales, en la construcción de equipos interdisciplinarios, y en el desarrollo de redes nacionales y regionales para la producción de datos o la formación metodológica. 3. Evitar un falso dilema entre sofisticación y relevancia social. ¿Es posible reconciliar la obsesión por la rigurosidad metodológica con la búsqueda de relevancia social para la disciplina? Esta pregunta recibe a menudo una respuesta negativa de los intelectuales latinoamericanos y europeos, quienes ven en la tradición estadounidense un despliegue innecesario de virtuosismo metodológico sin verdadera profundidad teórica. Sin embargo, hay dos razones para pensar que estos principios no son contradictorios, y que la institucionalización de la ciencia política requiere de su integración. En primer lugar, la relevancia social está dada por la significación de nuestras preguntas, mientras que la rigurosidad metodológica hace a la calidad de las respuestas. Dado que todo método permite responder algunas preguntas y no otras, existe siempre la tentación de seleccionar preguntas triviales con el fin de emplear las herramientas conocidas o de rechazar el estudio de métodos complejos argumentando de antemano que no se ajustan a las cuestiones de mayor significación, pero estas soluciones de conveniencia no pueden aceptarse como principios rectores de la investigación social. En segundo lugar, adquirir el instrumental metodológico necesario para publicar significa también la posibilidad de difundirlo en los cursos universitarios de grado y posgrado. La difusión universitaria de técnicas avanzadas de investigación permite fortalecer los cuadros técnicos del Estado y de la sociedad civil. Es posible que muchas preguntas teóricas del debate estadounidense no justifiquen tal despliegue de técnicas avanzadas de investigación, pero los problemas sociales latinoamericanos sin duda las requieren. La experiencia de los estudios latinoamericanistas en los Estados Unidos sugiere así importantes conclusiones para la ciencia política en la región. Sólo una disciplina pluralista, con múltiples voces y enfoques, con criterios científicos claros pero con igual interés por los problemas sustantivos, puede impulsar el proceso de institucionalización sin resignar su profundidad conceptual, su rol crítico y su función en la construcción del estado democrático. Este desarrollo plural resulta necesario para que podamos avanzar en el rumbo de un mayor profesionalismo sin caer en la trampa de un profesionalismo sin rumbo. Referencias ALTMAN, David. 2009. Latin American Political Science Departments: Productivity and Impact. Santiago: Universidad Católica de Chile (inédito). BRADY, Henry y David COLLIER. 2004. Rethinling Social Inquiry. Diverse Tools, Shared Standards. New York: Rowman & Littlefield Publishers, Inc. BULCOURF, Pablo y Juan Cruz VÁZQUEZ. 2004. "La ciencia política como profesión". PostData: Revista de Reflexión y Análisis Político (10):255-304.

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Imperio e imperialismo: Estados Unidos como objeto de estudio a principios del siglo XXI Empire and Imperialism: United States as a case study in early XXI century por Luciano Anzelini* Resumen El objetivo de este trabajo es analizar el “estado del arte” en relación con la aplicación

del término “imperio” a las relaciones internacionales de los Estados Unidos. Entre las

preguntas clave que orientan la investigación se cuentan las siguientes: a) ¿son los Estados

Unidos un actor imperial? En caso afirmativo, ¿qué tipo de imperio han contribuido a forjar?; b) ¿cuál es la naturaleza del poder imperial estadounidense?; c) ¿cuál es la dinámica de su

expansión imperial? A los efectos de dar respuesta a estos interrogantes, este trabajo estará organizado del siguiente modo: por una parte, se analizarán cinco escuelas de pensamiento en

relación con el uso del término imperio en el actual debate académico. Por otro lado, se tomarán como criterios relevantes en la discusión la definición, naturaleza y dinámica que los diferentes autores han asignado al fenómeno imperial. Finalmente, se presentarán unas breves conclusiones que buscarán sintetizar los principales hallazgos del trabajo.

Palabras clave: Imperio – imperialismo – EE.UU.-escuelas teóricas - expansión Abstract The aim of this paper is to review the academic debate on the imperial condition of current

Internacional Relations, focusing on the relations between the United States and the rest of the world. Among the essential questions that led my research were the following: a) Is the U.S an imperial power? If so, what kind of Empire?; b) What is the nature of its power?; c) What is

the dynamics of its expansion? In order to address these questions, the paper was divided into two main sections. On the one hand, the article reviews the revival of the debate over the

American Empire after the end of the Cold War and especially after 9/11. Because of the extensive and largely unclassified literature on the topic, I have attempted to find a way to organize it. I argue that there are five main strands of thought about the American Empire:

Neoconservatives, Liberal imperialists, Marxists, Realists and Deniers. In the following section,

Profesor-investigador de Relaciones Internacionales (UBA-IIGG). Director de la Maestría en Defensa Nacional (Escuela de Defensa Nacional). Este trabajo está basado en mi tesis de maestría titulada “Estados Unidos e Imperio: una revisión del debate y sus implicancias para América Latina”. Agradezco la asistencia de Iván Poczynok en la edición final del artículo.

each of these strands is described by focusing on three central aspects of the discussion: the definition provided by authors of the term empire (broad or narrow, which is in connection

with the formal or informal aspects of imperialism), the nature of American power (military, economic, cultural) and the dynamics of expansion (metro-centric or peri-centric). Key words: Empire – imperialism – EE.UU.- schools of thought - expansion

1. Consideraciones preliminares

n las últimas décadas, la discusión acerca de si los Estados Unidos son un nuevo tipo de actor imperial ha despertado innumerables controversias. La expansión sin precedentes del poder norteamericano en la post-Guerra Fría estimuló, en el ámbito académico, un desarrollo análogo de la literatura especializada. Desde trabajos que utilizan el concepto como una herramienta analítica, hasta enfoques completamente ideologizados, la heterogeneidad de interpretaciones sobre el carácter imperial de Washington es, en apariencia, inagotable. Por esta razón, aquellos investigadores que procuren adentrarse en el estudio de la cuestión imperial, deberán toparse con infinitas definiciones, conceptualizaciones y aproximaciones teóricas. A los fines de restringir nuestro objeto de estudio, en este ensayo utilizaremos el término imperio para referirnos a las relaciones de control político entre los Estados Unidos y otros estados del sistema internacional, en el escenario de la post-Guerra Fría.1 Nuestra posición es que desde el punto de vista informal, Washington es un imperio que ejerce una notable influencia militar, económico-comercial y cultural sobre gran parte del planeta. Partiendo de esta definición, el objetivo de este artículo es ofrecer algunas directrices para ordenar, aunque sea preliminarmente, el estado del arte sobre la cuestión del imperialismo estadounidense. Para cumplir con este cometido, hemos organizado el trabajo en dos secciones. En la primera parte, clasificaremos a las investigaciones contemporáneas sobre la temática en cinco grupos o escuelas de pensamiento. Nos referiremos a los enfoques de neoconservadores, imperialistas liberales, realistas críticos, marxistas y negadores del imperio. Posteriormente, avanzaremos en la interpretación detallada de estos grupos, a partir de la respuesta que los autores otorgan a tres variables centrales: la definición de imperio, referente al universo de relaciones que integran el fenómeno imperial; la naturaleza del imperio, vinculada a las fuentes del poder norteamericano; y la dinámica de su expansión, es decir, las fuentes a partir de las cuales se extiende internacionalmente el poderío estadounidense. Estas tres variables constituyen, en nuestra opinión, los carriles por los cuales circula el actual debate sobre la condición imperial de Estados Unidos. Con esta tarea esperamos contribuir a la discusión, procurando generar herramientas analíticas que nos permitan echar luz sobre los aspectos estructurales que hacen de Washington un poder imperial. 1

Nos basamos en la definición provista por Michel W. Doyle, quien sostiene que “los imperios son relaciones de control político impuestas por ciertas sociedades políticas sobre la soberanía efectiva de otras” (Doyle 1986:19).

2. Imperio y escuelas El debate sobre la cuestión imperial ha despertado infinitas discusiones y la ausencia de consensos teóricos fue incrementándose al ritmo de la acumulación de poder internacional por parte de Washington. En ocasiones estos desacuerdos responden a diferencias teóricas sustanciales, ancladas en supuestos y enfoques analíticos enfrentados. Otras tantas, la falta de consenso parecería resultar de la utilización ―instrumental‖ del concepto imperio, lo que conduce a los expertos a emplear la categoría en cuestión de acuerdo a sus necesidades coyunturales de investigación (Kotowski 2004). Así, las diferencias en torno a la cuestión imperial se han agudizado aún más desde el fin de la Guerra Fría y, particularmente, a partir de los cambios sustanciales que ha experimentado la política exterior de los Estados Unidos tras los atentados terroristas del 11/9. Pese a que esta diversidad de aproximaciones hace que se trate de un campo de discusión falto de acuerdos sustanciales, resulta un interesante desafío la búsqueda de organizarlo aunque sea mínimamente. Con este propósito, enumeramos a continuación cinco escuelas de pensamiento.

Neoconservadores El primer grupo al que nos referiremos es el de los neoconservadores. Los principales integrantes de esta corriente de pensamiento son Víctor Davis Hanson (2005), Charles Krauthammer (1990-1991, 2002-2003), Robert Kagan (2000, 2003), William Kristol (2000), Francis Fukuyama (2004), Max Boot (2001, 2003a, 2003b), Dinesh D‘Souza (2002), Richard N. Haass (2005), Stephen Mallaby (2002) y Paul Wolfowitz (2000), por citar sólo algunos de ellos. El criterio que unifica a este conjunto de autores es que consideran que efectivamente Estados Unidos es un imperio de nuevo cuño, y que esta condición es fundamental para los intereses de la nación. Por este motivo, son fervientes impulsores de una política exterior agresiva y conducida a conservar las bases del imperio. Si bien ha tendido a identificárselos –por su decidido apoyo a una política exterior de carácter asertivo– con otro conjunto de autores encabezado por los británicos Robert Cooper y Niall Ferguson y el canadiense Michael Ignatieff, los motivos que esgrimen ambos grupos para impulsar una política exterior imperialista son de diferente naturaleza.2 Por esta razón, a diferencia de otros análisis sobre el mismo tema, hemos decidido separarlos para su mejor descripción. El denominador común que unifica a los autores neoconservadores es que consideran al imperialismo como la estrategia adecuada para lidiar con las nuevas amenazas a la seguridad internacional. Al referirse a las nuevas amenazas, el ideario neoconservador pone el foco especialmente en la combinación de grupos terroristas de diversa índole, ―estados fallidos‖ en los que los terroristas suelen encontrar cobijo y ―estados villanos‖ dispuestos a proveer armas de destrucción masiva a los citados grupos terroristas.

El pensamiento de Robert Cooper, Niall Ferguson y Michael Ignatieff, autores de la denominada corriente “imperialista liberal”, será abordado en el próximo apartado.

De lo anterior se deduce que la principal motivación que orienta a los neoconservadores a impulsar una política exterior de carácter imperial no es el altruismo sino una concepción transnacional de los peligros que acechan a la seguridad nacional. Es justamente este carácter transnacional de las amenazas lo que los lleva a impulsar una transformación del rol global de los Estados Unidos o, lo que es lo mismo, a impulsar la transformación del estado nacional en un poder imperial que pueda hacer frente a los nuevos desafíos.3 En este marco, lo que resulta claro según el recetario neoconservador es la ineficacia de las viejas estrategias basadas en la diplomacia, puesto que la experiencia indica –según la perspectiva de estos autores– que los grupos terroristas difícilmente pueden ser disuadidos. Como remedio adecuado para hacer frente a las nuevas amenazas, los neoconservadores promueven una gama de posibles medidas que incluyen desde la intervención en estados fallidos para impedir la expansión de los grupos terroristas hasta el recurso estratégico a los ataques militares preventivos, pasando por el cambio de régimen en los estados villanos. En breve, estos autores han vivido su momento de mayor influencia cuando el gobierno de George W. Bush decidió llevar a cabo las intervenciones militares en Afganistán (2001) e Irak (2003). Tal vez la muestra más clara de la impronta neoconservadora ha quedado reflejada en la sustancial redefinición de la política exterior y de defensa de los Estados Unidos cristalizada en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2002. Sin embargo, la estrella de estos hombres ha decrecido notablemente a partir del fiasco en que han redundado las intervenciones imperiales estadounidenses en Medio Oriente y Asia Central.

Imperialistas liberales Los autores que hemos incluido en esta corriente de pensamiento coinciden con el primer grupo en el ferviente apoyo a una política exterior imperial por parte de Washington. Sin embargo, las razones que llevan a Robert Cooper, Niall Ferguson y Michael Ignatieff a abogar por el imperialismo son significativamente diferentes a las de los neoconservadores. Estos autores fundan sus afirmaciones más en motivos humanitarios que en cuestiones de estricta seguridad nacional. Es por este motivo que se los ha definido como ―imperialistas liberales‖.4 Estos autores suelen coincidir en que los principales desafíos que enfrenta la comunidad internacional son aquellos que se presentan en el ―mundo premoderno‖ (Cooper 2003: 16), es decir, en las zonas del Tercer Mundo aquejadas por el subdesarrollo y la guerra civil. Así pues, los autores de esta escuela identifican como principales problemas contemporáneos la diseminación de los conflictos étnicos, la violación sistemática de los derechos humanos, la expansión del crimen, la pobreza y la indigencia, y la desaparición del Estado de derecho. Además, de acuerdo con la visión del ―imperialismo liberal‖, la soberanía estatal es un concepto problemático, puesto que en muchas oportunidades su inviolabilidad es esgrimida por los más deleznables dictadores para llevar adelante abusos masivos contra los 3

En el año 2000, antes de ser designado como Director de Planificación de Políticas del Departamento de Estado, Richard N. Haass afirmó: “Los Estados Unidos deber revisar sus metas globales, pasando de ser un estado nacional tradicional a ser un poder imperial”, citado en Bacevich (2002: 219). 4 Se recomienda consultar: Cooper (2002a, 2002b, 2003); Ferguson (2003, 2004) e Ignatieff (2003).

derechos humanos de sus propios ciudadanos (Krasner 1999). Es por ello que los autores de esta corriente se muestran a favor de un imperio más asertivo en su capacidad de dar respuesta a los problemas antes enumerados, confiando plenamente en la posibilidad de que un ―imperialismo humanitario‖ puede revertir dicha tendencia. Entre las políticas que recomiendan los imperialistas liberales se cuentan, en primer lugar, los procesos de reconstrucción nacional (nation-building), tendientes a recomponer las instituciones político-económicas de los Estados colapsados.5 En segundo lugar, lo que representa una coincidencia con la escuela neoconservadora, los autores de este grupo confían en las bondades del cambio de régimen, entendido éste como el único medio disponible para remover dictadores y garantizar el resurgimiento de regímenes democráticos. Finalmente, el imperialismo liberal se manifiesta en favor de un rol más activo por parte de la comunidad internacional en la solución de los conflictos étnicoreligiosos que afectan a las zonas del planeta aquejadas por la guerra civil (Fearon y Laitin 2004). En resumidas cuentas, si bien neoconservadores e imperialistas liberales coinciden en cuanto al remedio –una política exterior estadounidense más asertiva–, las motivaciones que los llevan al expansionismo son de diferente índole. En el primer caso, son cuestiones atinentes a la seguridad nacional, producto de la letal combinación de estados villanos, armas de destrucción masiva y grupos terroristas, lo que conduce al imperialismo. En el segundo caso, por el contrario, son razones humanitarias las que fuerzan la expansión imperial. No obstante ello, muchas veces las líneas de separación entre neoconservadores e imperialistas liberales no resultan ser tan nítidas como nuestra categorización sugiere.6

Realistas críticos El tercer grupo de lecturas sobre el fenómeno imperial corresponde a los realistas críticos. Este conjunto de autores reprueba el papel imperial de los Estados Unidos tras los ataques del 11/9, diagnóstico que es compartido por los autores ―marxistas‖. Ambas corrientes sostienen dos premisas básicas, que posibilitarían su inclusión en una misma escuela de pensamiento. En primer lugar, que los Estados Unidos se han convertido efectivamente en una potencia de carácter imperial; en segundo término, que la profundización de una estrategia de corte neo-imperial podría acarrear consecuencias catastróficas. Sin embargo, las coincidencias entre ambas corrientes de pensamiento se agotan en los dos aspectos señalados. Más allá de dichos factores, los fundamentos de estas corrientes se diferencian de modo notable. En este sentido, quienes son objeto de reflexión en este apartado –los realistas críticos– entienden que una política imperial debería ser desechada debido a que indefectiblemente conducirá a un acelerado proceso de declinación del poder norteamericano. 5

Sobre esta cuestión, ver Fukuyama (2005); Krasner y Pascual (2005); y Dobbins et al (2003). En ocasiones, las diferencias respecto de los motivos que orientan a neoconservadores e imperialistas liberales a impulsar una política exterior asertiva pueden tornarse borrosas. Así pues, a veces los neocons enfatizan las externalidades positivas que en materia humanitaria supone la expansión imperial, pero siempre subordinando las razones humanitarias a las de seguridad. Del mismo modo, muchas veces los imperialistas liberales ponen el acento en las externalidades negativas que en materia humanitaria generan los problemas de seguridad, pero, nuevamente, no debe perderse de vista que es la cuestión humanitaria la prioridad de los imperialistas liberales. 6

Al interior de esta corriente, podemos incluir autores como Andrew Bacevich (2002), Christopher Layne (1993, 2006a, 2006b), Jack Snyder (1991), John Mearsheimer (2007) y David Calleo (2003), por citar sólo algunos nombres, quienes se reconocen herederos tanto del realismo clásico de Hans Morgenthau como del neorrealismo estructural de Kenneth Waltz. Con matices entre ellos, estos autores argumentan que a primera vista la estrategia imperial podría presentarse como una herramienta atractiva para la consecución de los intereses nacionales de los Estados Unidos. Sin embargo, cuando se sopesan debidamente los beneficios y riesgos de emprender una política exterior de esta naturaleza, rápidamente los aspectos negativos sobrepasan a los positivos. La explicación que dan estos autores acerca de su oposición a la estrategia neoimperial se funda en que ésta llevará invariablemente a que Washington deba asumir costosos compromisos en tierras lejanas, que iniciarán o acelerarán –dependiendo del momento de desgaste del poder que cada autor identifica– el proceso de declinación hegemónica de los Estados Unidos. Según se aprecia, en la base del razonamiento realista crítico se hallan los argumentos de Paul Kennedy acerca de la ―sobreextensión imperial‖, que enfatizan lo perjudicial que sería para los intereses de la nación estadounidense mantener una política exterior de corte imperial (Kennedy 1987). En este sentido, el realismo crítico señala repetidamente los riesgos que acarrea para Washington la intromisión en conflictos locales en los lugares más recónditos del planeta, especialmente en lo atinente a un acelerado gasto de atributos de poder. Asimismo, ciertos autores de esta corriente, como David Calleo, ponen el acento en las consecuencias económicas deletéreas que la política neo-imperial emprendida por la administración George W. Bush ha implicado para los Estados Unidos. Así pues, independientemente del éxito o fracaso a que puede dar lugar un proceso de reconstrucción nacional en un territorio extranjero, una política neo-imperial conducirá inevitablemente, según la visión de Calleo, a un creciente endeudamiento externo con gravísimas consecuencias fiscales para el Tesoro estadounidense. (Calleo 2003: 10). Una mención especial merece, en este marco, un grupo de 55 expertos en seguridad internacional que han conformado la Coalición para una Política Exterior Realista. En un famoso documento titulado ―Los peligros del imperio‖, estos académicos han sentado posición crítica frente a la política exterior de la administración George W. Bush, argumentando que la misma ―se dirigió peligrosamente en dirección al imperio (...) esta estrategia amenaza con comprometer a Norteamérica en un conjunto de guerras innecesarias y sin beneficio alguno para la nación (...) Ello nos debilita como nación, expandiendo y lastimando nuestra economía por encima de nuestras posibilidades y comprometiendo nuestros presupuestos militar y federal‖ (CRFP 2003).

Marxistas Como adelantamos en el apartado anterior, la escuela marxista de las relaciones internacionales comparte algunos de sus diagnósticos con los realistas críticos. Sin embargo, si bien ambas corrientes coinciden en caracterizar a la actual política exterior estadounidense como neo-imperial, los fundamentos que esgrimen para dar cuenta de las consecuencias negativas de dicha estrategia son muy distintos.

Desde el enfoque del estructuralismo clásico, Alex Callinicos (2002, 2004), David Harvey (2003) e Immanuel Wallerstein (1974, 1995, 2002) prestan especial atención a la expansión del capital estadounidense en los mercados internacionales. Según estos autores, el imperio es una forma de dominación global, en la base de la cual se encuentran la especulación financiera y la ganancia económica como impulsos primarios de la política exterior de Washington. Siguiendo la línea de clásicos trabajos sobre economía política internacional, especialmente los de Hobson (1967) y Lenin (1961), los autores de esta escuela consideran que la estrategia imperial de Washington apunta a garantizar el acceso a mercados atractivos para las corporaciones multinacionales de origen estadounidense. Por otra parte, afirman que si bien son los contribuyentes locales los que asumen con su bolsillo los costos de las ambiciones globales de Washington, los beneficios de tales aventuras imperialistas terminan favoreciendo siempre a los grandes intereses concentrados de carácter económicofinanciero. Tomando el caso de la más reciente empresa imperial de los Estados Unidos, la reconstrucción de Irak tras la guerra de 2003, la lectura que realiza la escuela marxista se inscribe claramente en esta línea. Lejos de cualquier de tipo de argumentación en clave político-idealista, autores como Harvey ven en la política exterior de Washington hacia Medio Oriente una estrategia económica y geopolítica, cuyo principal beneficio sería la apropiación por parte de las empresas norteamericanas de las principales reservas petrolíferas del planeta (Harvey 2003: 85). De este modo, la acumulación ilimitada de capital y la imposición a escala global de este modelo se hallan en la base de la estrategia neo-imperial que orienta a los gobiernos estadounidenses (Callinicos, 2002: 37). En breve, a diferencia de la escuela realista, los marxistas no enfocan su crítica en el hecho de que una política exterior asertiva debilite la legitimidad internacional de los Estados Unidos o desgaste aceleradamente la acumulación de poder global de Washington. Por el contrario, el núcleo del pensamiento crítico marxista respecto del fenómeno imperial radica en que la estrategia internacional actual de los Estados Unidos sumerge al mundo en un entramado transnacional de relaciones económicas de explotación y sometimiento.

Negadores del imperio7 Finalmente, el quinto y último grupo que hemos identificado dentro de la literatura sobre el fenómeno imperial es el de los ―negadores del imperio‖. Este grupo es probablemente el más heterogéneo de todos los mencionados, puesto que congrega a autores realistas, conservadores, liberales e inclusive a algunos funcionarios o ex funcionarios vinculados con la toma de decisiones en política exterior. Resulta prioritario identificar dos elementos que son comunes a todos los autores pertenecientes a esta corriente, independientemente de su filiación o pertenencia ideológica. En primer lugar, todos ellos –ya sean realistas, conservadores, liberales o policymakers– consideran que Estados Unidos de ningún modo puede ser definido como un imperio; y en segundo lugar, todos coinciden en que las estrategias por medio de las cuales Washington persigue sus intereses son en esencia de carácter ―no imperial‖. Ahora bien, esto de ningún modo significa que estos autores nieguen a Estados Unidos la condición de potencia económica, política o militar. Por el contrario, en general suelen coincidir acerca de la 7

El concepto pertenece a Ferguson (2003).

preeminencia que Estados Unidos detenta en la estructura de poder mundial. Sin embargo, el punto central de su argumento es que el modo de gestionar los asuntos planetarios por parte de Washington es contrario al imperialismo. El primer grupo de ―negadores del imperio‖ es el compuesto por autores conservadores, con Philip Zelikow –un académico y estrecho asesor de la ex secretaria de Estado, Condoleezza Rice– como su más destacado representante (Zelikow 2003). El argumento principal de estos autores es que los Estados Unidos no han establecido un imperio debido a las limitaciones tanto político-económicas como culturales que implica semejante empresa. En el plano político, la primera limitación que arguyen se vincula con el tipo de régimen8, pues entienden que existe una incompatibilidad manifiesta entre la plasmación de un proyecto de naturaleza imperial y la vigencia de una democracia liberal. De este modo, la variable tipo de régimen tendría un efecto inhibitorio sobre las posibilidades de llevar adelante un proyecto de corte neo-imperial. Por otra parte, la concepción que prima entre los conservadores es que Estados Unidos debe cumplir con responsabilidad el papel que ha asumido como arquitecto del orden económico internacional tras la Segunda Guerra Mundial. De acuerdo con esta visión, la globalización económico-financiera obliga a Washington a conservar su preeminencia y a gestionar la economía internacional sobre la base de un buen desempeño. Queda descartado, entonces, cualquier proyecto imperial que signifique, a través de una política exterior agresiva, un factor disruptivo del orden económico vigente. Finalmente, existen fuertes barreras culturales que impiden la concreción del proyecto imperial. No se trata simplemente de una cuestión de régimen político, sino que son los mismos ciudadanos estadounidenses los que, sobre la base de una cultura política aislacionista, se resisten a este tipo de aventuras externas (Barber 2003). Dentro de los ―negadores del imperio‖, una segunda posición es la que representa el realista Michael Mandelbaum, a la que denominaremos ―gubernamentalista‖. Según este autor, pese al abrumador balance tanto económico como militar favorable a Washington, los analistas deberían abandonar la categoría de imperio para referirse a los Estados Unidos. Para Mandelbaum, los imperios deben reunir una serie de condiciones: en primer lugar, deben establecer una relación de subordinación; en segundo término, deben ser capaces de desplegar la coerción como medio para garantizar el vínculo asimétrico; y, finalmente, debe existir una diferencia étnica, nacional, religiosa o racial (o una combinación de ellas) entre la potencia imperial y su periferia subordinada. En suma, un imperio sería, según este autor, ―una forma particular de dictadura, esto es, una dictadura regida por extranjeros‖ (Mandelbaum 2005: 5). Mandelbaum considera que Estados Unidos no cumple con estos requisitos imperiales. Por el contrario, el término adecuado para describir las relaciones de Washington con el resto de los actores del escenario internacional sería, para este autor, el de ―gobierno‖. El fundamento de esta afirmación es que los gobiernos tienen como misión central la provisión de ―bienes públicos‖, y es justamente esta tarea la que los Estados Unidos vienen desarrollando en favor del resto del planeta. En palabras de Mandelbaum: 8

El régimen político (democrático, autoritario, totalitario, etc.) se corresponde con lo que Kenneth Waltz (2001) denominó la “segunda imagen” en relaciones internacionales, que se diferencia de la primera imagen (la naturaleza humana) y de la tercera imagen (el sistema internacional). Sobre una discusión politológica sobre el concepto de régimen político, recomendamos consultar Munck (1996).

―El uso del término ‗imperio‘ conduce a conclusiones erradas acerca de la naturaleza de la distribución de costos y beneficios de la política exterior estadounidense (...) Hay una palabra que define mejor esta realidad. La palabra es ‗gobierno‘. Norteamérica actúa como el gobierno mundial‖ (Mandelbaum 2005: 5-6). Un tercer grupo de ―negadores del imperio‖ es el representado por destacados autores liberales como G. John Ikenberry (2001, 2002) y Joseph Nye Jr. (2004). Sus escritos no buscan solamente hacer una exégesis del actual escenario internacional, sino que también expresan recomendaciones concretas de política en el plano externo. Así pues, se observa en estos autores una clara oposición a cualquier estrategia imperialista que pudiera poner en riesgo el liderazgo global que los Estados Unidos detentan desde 1945 en el sistema internacional. La visión de estos liberales es que la búsqueda de la dominación por la vía coercitiva no llevará a otra cosa más que a gastar aceleradamente los recursos de poder estadounidenses. Es por ello que entienden que, juiciosamente, Washington ha optado desde la segunda posguerra por formas institucionales y multilaterales de ejercer su influencia, completamente opuestas al militarismo en política exterior. La recomendación de G. John Ikenberry es la de profundizar la vía escogida luego de 1945, debiendo Washington ser capaz de autorrestringirse en el ejercicio del poder por medio de un sometimiento voluntario a las reglas del derecho y las instituciones internacionales. En consecuencia, según estos ―negadores liberales‖, las posibilidades de conservar un liderazgo legítimo dependen fundamentalmente de la capacidad autorrestrictiva que demuestre la potencia hegemónica para conservar el ―orden constitucional‖ (Ikenberry 2001: 24).9 Por su parte, el principal aporte de Joseph Nye es de carácter prescriptivo, es decir, tiene que ver con la estrategia que deberían seguir los Estados Unidos a fin de profundizar su liderazgo internacional. En este sentido, este reputado profesor de la Universidad de Harvard se manifiesta contrario a cualquier estrategia basada en la dominación militar o en la coerción. De acuerdo con su visión, la naturaleza interconectada de la economía global ha tornado obsoleta a la fuerza militar como vehículo para la consecución de los intereses nacionales, por lo que Washington debería ser capaz de desplegar las diversas formas de ―poder blando‖, fundamentalmente su influencia cultural. De este modo, se podrían alcanzar las metas de la nación estadounidense sin malgastar apresuradamente recursos de poder y legitimidad internacional. El cuarto grupo de ―negadores del imperio‖ está compuesto principalmente por funcionarios o ex funcionarios del campo de la política exterior. Resulta difícil saber si su rechazo de la ―etiqueta imperial‖ es más una cuestión relacionada con la moderación que exige la diplomacia pública que con un real convencimiento. No obstante, las declaraciones oficiales de conspicuos miembros de la comunidad norteamericana de política exterior nos ha llevado a incluirlos en este grupo, pues si bien en los hechos demostraron una voluntad imperialista, en el campo de la retórica rechazaron terminantemente el mote de imperio para los Estados Unidos. Valen, como ejemplos, las siguientes declaraciones del ex secretario de Estado, Colin Powell, y del ex secretario de Defensa, Donald Rumsfeld: “Los Estados Unidos tienen mejor récord que cualquier otro estado del mundo en cuanto a que no montan imperios ni toman territorios ajenos. Kuwait… ¿Nos hemos apropiado 9

También suelen utilizarse para designar este tipo de orden, los nombres de “paz por el derecho” (Aron 1973) o de “solidaridad de las naciones” (Bull 1977: 127-28).

de Kuwait? No. ¿Nos hemos apropiado de Afganistán? No, lo devolvimos a sus líderes musulmanes. ¿Tomamos Kosovo luego de bombardearla y convertirla en un sitio más seguro para la población musulmana? No. ¿Tomamos Japón? ¿Alemania? ¿Italia? No. Estados Unidos no ha sido un país imperialista. Es un país que hace su trabajo, trae la paz, reinstaura el orden y coloca a un gobierno responsable allí donde reinaba el descontrol”. (Colin Powell)10 “No somos una potencia colonial y nunca lo hemos sido. No vamos por el mundo ostentando nuestras fuerzas y tratando de robar territorios o recursos como el petróleo. Eso no es lo que hacen los Estados Unidos de América. Nunca lo hicimos y nunca lo haremos. Esa no es la forma en que se comportan las democracias. (Donald Rumsfeld).11 En breve, hemos podido observar lo voluminosa y desordenada que es la literatura sobre el concepto de imperio. Asimismo hemos detectado que muchas veces es utilizado el término con fines instrumentales en el plano de la discusión ideológica.12 Posiblemente haya sido esta multiplicidad de lecturas y significados sobre el concepto lo que condujo a Lord Hailey a decir, con una evidente dosis de escepticismo, que imperio no es ―una palabra para académicos‖.13 Pese a estas dificultades, hemos intentado como primer objetivo específico de este trabajo, ―ordenar‖ al menos parcialmente el debate. Es tiempo, entonces, de precisar otros aspectos clave de la discusión. 3. Definición, naturaleza y dinámica del poder imperial Presentadas las cinco escuelas principales de la literatura sobre Estados Unidos e Imperio, procederemos a especificar los aportes de cada una de ellas al conocimiento de nuestro objeto de estudio. Para ello, buscaremos responder a tres interrogantes centrales, que se reflejan en la organización de esta sección: a) ¿son los Estados Unidos un actor imperial? En caso afirmativo, ¿qué tipo de imperio han establecido?; b) ¿cuál es la naturaleza del poder imperial estadounidense?; y c) ¿cuál es la dinámica de expansión del poder norteamericano? 3.1. Definiendo al imperialismo estadounidense El primer desafío que deberá asumir cualquier investigador que desee abordar el fenómeno imperial es escoger entre una definición ―amplia‖ o ―estrecha‖. Esta elección delimitará, desde un principio, el conjunto de relaciones, atributos y propiedades que el autor contemplará como parte del fenómeno imperial. 10

Entrevista disponible en http://usembassy.state.gov/Islamabad/wwwh03022202.html, acceso al 31 de julio de 2007. 11 Entrevista con Al Jazeera, disponible en http//www.defenselink.mil/transcripts/2003/t02262003 _t0225sdaljaz.html, acceso al 31 de julio de 2007. 12 Como ha señalado Hans Morgenthau: “el arbitrario uso del término para fines polémicos se ha difundido tanto que en la actualidad ´imperialismo` e ´imperialista` se aplican indiscriminadamente a cualquier política exterior opuesta a quien emplea el término (…) Toda nación es imperialista para cualquier otra a quien desagrade su política exterior”. Ver Morgenthau (1986: 69). 13 Citado en Doyle (1986: 11).

Hablamos de definiciones estrechas del imperio para referirnos a aquellas conceptualizaciones que centran la mirada en las relaciones de dominación política formal entre dos Estados, siendo que uno de ellos ejerce un control abierto sobre la política interna y externa del otro (Abernathy 2000: 19). Como bien señala el historiador noruego Geir Lundestad (1990: 37): ―en su uso estrecho, el término se aplica perfectamente a la ‗era del imperialismo‘, especialmente a los años que van de 1870 a la Primera Guerra Mundial‖.14 Por tanto, el ejemplo más claro del fenómeno en estudio, en su acepción estrecha o formal, son los imperios coloniales del siglo XIX, en los cuales el dominio se practicaba ―a través de la anexión de territorios y por medio de gobiernos coloniales apoyados por fuerzas militares metropolitanas y por colaboradores en la periferia‖ (Doyle 1986: 135). Puede decirse, entonces, que las definiciones estrechas del imperio tienden a enfatizar los aspectos formales del fenómeno –fundamentalmente, la anexión territorial y el gobierno colonial– por sobre los aspectos informales. La coerción o la dominación constituyen la base del imperio entendido en sentido estricto, quedando relegados aspectos tales como la influencia de carácter diplomático o económico. De este modo, quedan comprendidas dentro de las definiciones estrechas del fenómeno imperial aquellas relaciones de control político entre el centro y la periferia que son ―abiertas, explícitas y duraderas‖ (MacDonald 2005: 12). En el caso de las definiciones amplias o informales del imperio, se tiende a enfocar el fenómeno como una relación en la que una potencia ejerce cierto tipo de condicionamiento sobre un Estado periférico. Si bien el poder imperial está en condiciones de asumir directamente el control de la periferia, prefiere en estos casos ejercer su influencia por vías indirectas, restringiendo significativamente el margen de acción del actor periférico y presionándolo para que adopte políticas específicas, sin alterar el carácter legalmente independiente de este último. Resulta ilustrativa, al respecto, la siguiente reflexión de John Lewis Gaddis en relación con el carácter informal del imperio global estadounidense: ―Una nación no necesita enviar sus barcos, anexar territorios o plantar su bandera en la periferia para construir un imperio‖.15 Antes de intentar dar una respuesta a la primera pregunta que nos formuláramos al principio de esta sección –si los Estados Unidos son o no un actor imperial–, resulta pertinente detenernos en una cuestión que conecta la presente sección con la anterior referida al debate entre las escuelas. Puntualmente, se trata de destacar el tipo de vínculo que existe entre la forma de definir al ―imperio‖ y las distintas escuelas. Así pues, es posible comprobar que en cuatro de las cinco corrientes –neoconservadores, imperialistas liberales, realistas críticos y marxistas– no se observa un predominio ni de las definiciones amplias ni de las estrechas del término. O, dicho de modo, en cada una de las escuelas es posible encontrar aproximaciones de ambos tipos, lo cual da cuenta de la falta de criterios unificados en lo definicional, aun entre autores que comparten una visión común en relación con el proyecto neo-imperial de Washington. La excepción al criterio enunciado en el párrafo anterior son los ―negadores del imperio‖, entre los que sí predominan quienes definen al imperio en sentido estricto. Es justamente el contraste con los clásicos imperios coloniales del siglo XIX –únicas entidades 14

Para un excelente análisis histórico del período al que hace referencia Lundestad, ver Hobsbawm (1989). 15 Citado en Barton (2004).

políticas que estos autores reconocen como verdaderos imperios– lo que los conduce a negar que los Estados Unidos sean efectivamente una fuerza imperial. Ahora bien, tomando como punto de referencia las definiciones provistas sobre el concepto, debemos analizar si los Estados Unidos son efectivamente un poder imperial. Ante esta pregunta, se generan las mismas controversias que despertó en su momento la literatura acerca de la condición imperial de Gran Bretaña en el período 1840-1860, a principios de la etapa victoriana. Es posiblemente el debate historiográfico sobre dicho período el que presenta la primera discusión explícita sobre la supuesta ―informalidad imperial‖ de una potencia mundial. Hasta mediados de la década de 1950, destacados historiadores como Carl Bodelsen se habían referido a los primeros años de la etapa victoriana16 como un período en esencia ―anti-imperial‖ (Bodelsen 1960). Según la visión de estos autores, Gran Bretaña durante este período rechazó los medios tradicionales desplegados por las fuerzas imperiales, inclinándose, a la hora de gestionar los asuntos internacionales, por la defensa del libre comercio y el autogobierno de las periferias. Contra esta visión, dos historiadores de la Universidad de Cambridge, Ronald Robinson y John Gallagher, desplegaron una nueva argumentación contraria al supuesto carácter ―anti-imperial‖ de la primera etapa victoriana. Según estos historiadores, Gran Bretaña era un imperio diferente a sus antecesores en cuanto a su naturaleza, ya que no necesitaba inexorablemente de la anexión territorial para la obtención de beneficios. Por eso, como afirma Lundestad, es con el trabajo ―Imperialism of Free Trade‖ de 1953 que los historiadores Robinson y Gallagher emplean por primera vez la idea de ―imperio informal‖, que marcará un antes y un después en el estudio del fenómeno imperial (Lundestad 1990: 37-38). De acuerdo con este ensayo, Gran Bretaña desplegó durante los veinte años que van de 1840 a 1860 un ―imperialismo de libre comercio‖. La estrategia consistía en usar los medios militares y económicos a disposición de Londres para abrir mercados en los que desembarcarían el capital y la cultura británicas, sin la necesidad de anexar territorialmente dichas geografías. Así pues, en lugares tan distintos como China, Egipto y Argentina17, Gran Bretaña estableció un imperio informal en el sentido que expandió profundamente su influencia político-comercial, sin hacer de esos países dominios territoriales (Lundestad 1990: 36-39). Tomando como referencia el debate historiográfico sobre el carácter imperial o no de Gran Bretaña a principios de la era victoriana, es interesante revisar cómo la academia norteamericana discute hoy, en términos similares, si Estados Unidos es o no un imperio. Y entre los autores que dan una respuesta afirmativa a este interrogante, el debate es acerca de qué tipo de fuerza imperial es Washington: ¿una de naturaleza formal o informal? A simple vista, los Estados Unidos no encajan en la definición ―estrecha‖ de imperio. Su política exterior no tiene por objetivo el control territorial de diferentes zonas del planeta. En otras palabras, apelando a la clásica metáfora con la que se hacía referencia a los gobiernos coloniales en la ―era del imperialismo‖, Washington no cuenta con áreas 16

La era victoriana, es decir, el reinado de Alejandrina Victoria de Hanóver o Victoria I del Reino Unido, se extiende desde 1837 a 1901. Cuando hablamos de la primera etapa de dicha era, nos referimos al período que se prolonga hasta 1860 aproximadamente. 17 En el caso de Argentina, se solía hablar del “sexto dominio” o “colonia honorífera” del Imperio Británico. Ver Goodwin (1981) y Lundestad (1990: 38). Para un análisis revisionista de la misma cuestión, ver Irazusta e Irazusta (1982) y Scalabrini Ortiz (1940).

―pintadas de rojo‖ en el mapa. Además, es una potencia que suele respetar, al menos en la teoría, la independencia legal de las periferias. Sin embargo, si bien coincidimos con Lundestad (1990: 37) en que bajo la definición estrecha los Estados Unidos no podrían ser definidos como un imperio, existen ciertas relaciones excepcionales de ―soberanía compartida‖ (Krasner 2005) que se acercan bastante a la idea de un imperio formal. Como ha afirmado el académico Paul K. MacDonald, de la Universidad de Harvard, ―aún cuando nos valgamos de la definición en sentido estricto de ‗imperio‘, debemos decir que los Estados Unidos mantienen relaciones imperiales formales con Irak, Afganistán y, posiblemente, con otros territorios como Bosnia y Kosovo‖ (MacDonald 2005: 16). En el caso de Irak, nadie podría negar que tras la caída de Bagdad en abril de 2003, y hasta la denominada ―transferencia de soberanía‖ en junio de 2004, los Estados Unidos ejercieron un control soberano total en dicho país a través de la Autoridad Provisional de la Coalición (CPA, por sus siglas en inglés). Sin embargo, desde entonces hasta la actualidad – y aún en un contexto de desmadre político como el que se vive en ese país del suroeste asiático– Estados Unidos mantiene un grado significativo de control directo sobre las políticas interna y externa de esa nación. En el caso afgano, la incidencia estadounidense en el gobierno local es mucho menos marcada. Los hilos del poder se han cedido en gran medida a los poderosos ―señores de la guerra‖ que ejercen el dominio geográfico en diferentes regiones de este país de Asia Central. Sin embargo, como sostiene MacDonald, ―la presencia de tropas norteamericanas, así como la estrecha base de apoyo militar para el régimen afgano, han incrementado notablemente la capacidad de los Estados Unidos de dictar la política de seguridad interna y la política exterior de Kabul‖ (MacDonald 2005: 16-17). Ahora bien, y aquí explicitamos nuestra posición en el debate, no caben dudas que desde el punto de vista informal Washington es un actor imperial que ejerce una notable influencia sobre gran parte del planeta. Como es sabido, en el plano político-militar, Washington condiciona la política exterior de diferentes países para que éstos se alineen con sus intereses estratégicos. En cuanto a lo económico, pese a que cada vez más se habla del deterioro estadounidense en este plano18, Washington continúa siendo el actor clave en la defensa del orden económico liberal, promocionando las bondades del libre comercio, la movilidad de capitales y la integración en la globalización económico-financiera. En breve, tomando como referencia la definición de imperio en ―sentido amplio‖, es indudable que los Estados Unidos son un poder imperial de alcance global. Como hemos mencionado, en algunos casos puntuales –principalmente Irak, pero también Afganistán, Bosnia y Kosovo– Washington ha optado por un imperialismo de carácter más formal o directo. Sin embargo, ésta no ha sido la regla general, puesto que resulta claro que la opción predilecta de los Estados Unidos para gestionar los asuntos planetarios ha sido la de ejercer influencia por medio de la diplomacia, los colaboradores en la periferia y las instituciones multilaterales de la globalización. 3.2. La naturaleza del poder: militar, económico y cultural 18

La cuestión de la declinación hegemónica de los Estados Unidos viene siendo objeto de discusión desde mediados de la década de 1970. Un brillante análisis al respecto puede encontrarse en Keohane (1984). Para un rotundo rechazo de la idea declinista, ver Mandelbaum (2005: 3-4).

El segundo elemento que debemos tener presente al estudiar las características de cualquier fuerza imperial es el peso relativo de las distintas fuentes de su poder. En este sentido, suele haber diferentes aproximaciones entre los autores en cuanto al análisis que hacen de las distintas experiencias imperiales. La cuestión nodal es saber si el imperio es una consecuencia directa del poder militar, de su influencia comercial y financiera, o el resultado de su superioridad cultural. Este interrogante, que se ha ceñido sobre diversas experiencias imperiales a lo largo de la historia, no escapa al debate actual sobre el imperio estadounidense. Al igual que ha ocurrido con otros imperios a través del tiempo, la diversidad de respuestas frente a este interrogante es enorme. En primer lugar, están aquellos autores que entienden al imperio norteamericano fundamentalmente como la cristalización de su aplastante superioridad militar. Los partidarios de este tipo de argumentaciones en clave de ―poder duro‖ suelen hacer referencia a los datos del abrumador balance militar en favor de Washington. En esta dirección, los Estados Unidos han desplegado más de 750 bases militares en el extranjero, 40 de ellas de mediana o gran dimensión, en una cantidad de países que se acerca al medio centenar. Asimismo, existen cerca de 350.000 militares estadounidenses en el exterior, 250.000 de los cuales cumplen funciones en países que no son parte de la OTAN (Johnson 2004, Gray 2003: 359). Se calcula que los efectivos norteamericanos realizan sus actividades en aproximadamente 150 países, mientras que el presupuesto de defensa estadounidense supera al de los 15 países que se hallan inmediatamente a la zaga en este plano. Para graficarlo de un modo diferente, se podría decir que el presupuesto militar de los Estados Unidos es ocho veces mayor al de la República Popular de China, inmediato perseguidor en el rubro (Mandelbaum 2005: 3, Zakaria 2001: 74-75). Por otra parte, Washington cuenta con una calidad de recursos militares –por ejemplo, misiles de alta sofisticación– de los que no dispone ninguna otra potencia mundial.19 Este poderío militar sin precedentes ha llevado a que los Estados Unidos pudieran poner en marcha la política exterior más agresiva de toda su historia, plasmada en la Estrategia de Seguridad Nacional de septiembre de 2002. Esta fenomenal ventaja que posee Washington en el balance militar explica la imposibilidad de que otros estados puedan llevar a cabo lo que ha sido históricamente una regla en el sistema internacional: una estrategia de balance de poder. Barry Posen ha argumentado, en este sentido, que es el predominio que detenta Washington en los teatros de operación naval, aéreo y espacial lo que le ha concedido el ―comando de los comunes‖.20 Ello significa que los Estados Unidos 19

Si tomamos el campo nuclear, nos encontramos con que el actual stock de cabezas nucleares de Estados Unidos se acerca a las 10.350 (la mitad operativa y la mitad en reserva). Esta cantidad es superior al conjunto de los artefactos nucleares de todos los países proliferadores. Asimismo, cabe señalar que en 2005 se ha iniciado el desarrollo de mini-nukes, armas nucleares de menos de cinco kilotones de explosivos. Para un pormenorizado análisis de la sofisticación armamentística norteamericana, se sugiere consultar los siguientes artículos: Oppenheimer (2004: 12-14), Nilsson y Taniguchi (2004: 57-61) y Norris y Kristensen (2004) 20 Los “comunes globales” son las áreas que no pertenecen a ningún estado en particular, esto es, el aire, el espacio y el mar, pero que posibilitan a quien las comanda acceder y proyectar su poder a la mayor parte del planeta. En palabras de Barry Posen: “Estados Unidos goza del mismo dominio del mar que alguna vez tuvo Gran Bretaña y también puede movilizar fuerzas grandes y pesadas alrededor del mundo. Pero el dominio del espacio le permite ver la superficie de las grandes masas de tierra y reunir enormes cantidades de información” (Posen 2003: 8-9). En este sentido, es importante señalar que la militarización del firmamento se inscribe en la lógica del programa estratégico Joint Vision 2020,

cuentan con un control tal de la situación estratégico-militar que les concede la posibilidad de llevar adelante una política exterior asertiva como ningún otro poder extracontinental ha podido desarrollar a lo largo de la historia (Posen 2003: 9).21 En breve, todas las mencionadas son explicaciones del imperio que reposan en una primera fuente del poder, su costado militar. Un segundo tipo de argumentación es la que tiende a poner el acento en los factores económicos. Desde esta perspectiva, el imperio estadounidense es caracterizado como una potencia cuyo propósito es proteger y expandir los intereses globales de Washington a través de los medios económicos, comerciales y financieros a su disposición. También los autores que atienden a esta segunda fuente del poder estadounidense apelan a datos que resultan incuestionables. En este sentido, la economía norteamericana es responsable de más del 30% del producto mundial, al mismo tiempo que del 40% del gasto global en investigación y desarrollo (Prestowitz 2003: 27, Zakaria 2001: 74). Si bien, en términos comparativos, el poderío militar norteamericano sobrepasa con creces al económico, no deja de ser apabullante la distancia que separa a Washington de sus seguidores en materia económica. Como ha afirmado Niall Ferguson, dando cuenta de que también se trata –al igual que en el plano militar– de una ventaja sin precedentes en la historia: ―Aún lo conseguido en materia económica por el Reino Unido –tomando en cuenta, incluso, la primera etapa de la Revolución Industrial– no tiene comparación con el actual predominio abrumador de los Estados Unidos a escala global‖ (Ferguson 2003: 15). La mayor exponente de quienes realizan una lectura del imperio estadounidense en términos de poderío económico es, sin dudas, Susan Strange. En palabras de esta autora: ―Las legiones norteamericanas no son militares sino fundamentalmente económicas (...) El imperio americano es un ´imperio corporativo`‖ (Strange 1989: 10). Finalmente, están las explicaciones que ponen el acento en los aspectos no materiales del imperio estadounidense. Apartando la vista de las clásicas lecturas militaristas o economicistas del imperio, los expertos que adscriben a esta última vertiente de estudios ponen el foco en la cultura. En gran medida, estos autores han hecho un amplio uso del concepto de ―poder blando‖, popularizado por Joseph Nye Jr. En esta línea, ha sentenciado James Kurth: ―Estados Unidos es un imperio sustentado mucho más en el ´poder blando‘ de sus redes de información y su cultura popular que en el ´poder duro` de la explotación económica y la fuerza militar. Es más un imperio representativo de la era de la información que uno de la sociedad industrial‖ (Kurth 2003: 12). Ahora bien, enunciadas las tres fuentes principales del poderío estadounidense, un ejercicio que resulta interesante es el de vincular la naturaleza del poder imperial con las anunciado en 2000 por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, y que apunta a lo que se conoce como “Dominio del Espectro Completo” (Full Spectrum Dominance). 21 En este contexto, resulta significativo el abandono definitivo de la concepción militar de la era Clinton, que buscaba preparar a los Estados Unidos para combatir y vencer en “en dos grandes teatros de guerra”. Por el contrario, Washington ha adoptado bajo George W. Bush el ambicioso plan conocido como 1+4+2+1, es decir, defender totalmente un país (Estados Unidos), conducir operaciones de combate en cuatro regiones (Europa, nordeste de Asia, Asia del Este y Medio Oriente/sudoeste de Asia), derrotar a dos agresores en dichas regiones y vencer decisivamente en uno de esos conflictos a través de la ocupación de un país y el cambio de régimen existente allí. Se sugiere consultar la Estrategia Nacional de Defensa de marzo de 2005, disponible en http: // www.globalsecurity.org/military/library/policy/dod/nds-usa_mar2005.htm., acceso al 31 de julio de 2007.

definiciones del término enumeradas en el apartado anterior. Puede observarse, en este sentido, que la visión que adoptan los distintos autores acerca de la naturaleza del poder – militar, económico o cultural– se halla en estrecha vinculación con el tipo de definición –en sentido estricto o en sentido amplio– que emplean. Dicho de otro modo, aquellos que incorporan una definición formal del imperio, es decir enfocada en la cuestión del control político directo, tienden a describir la naturaleza del poder estadounidense como principalmente militar. Por el contrario, las lecturas informales del imperio, es decir aquellas que centran su atención en los canales de influencia indirecta, tienden a adoptar visiones económicas o culturales del imperio estadounidense. Por otra parte, se debe señalar que no existe en las diversas escuelas un predominio absoluto de ninguna de las formas específicas de describir la naturaleza del poder estadounidense. Incluso en el caso de los ―negadores del imperio‖, que con respecto a las definiciones era el único grupo que se inclinaba indudablemente por las definiciones estrechas en desmedro de las amplias, en cuanto al poder estadounidense suelen reconocer la diversidad de fuentes –militares, económicas y culturales– que lo nutren. Ello no altera, sin embargo, su lema básico: la convicción acerca de la inexistencia de un imperio estadounidense. Hilando un poco más fino, los tipos de argumentaciones que presentan los autores son los siguientes. Entre los ―negadores‖, aquellos que optan por una caracterización económica suelen decir que el predominio en lo comercial y en lo financiero hace innecesaria la conquista territorial por parte de Washington. Por otra parte, están aquellos ―negadores‖ que señalan que el inmenso balance militar en favor de los Estados Unidos, al hacer inviable cualquier estrategia de balancing por parte de sus seguidores, convierte en innecesario el recurso a las estrategias imperialistas clásicas. Entre los ―críticos‖, ya sean realistas o marxistas, también pueden encontrarse lecturas económicas y militares del poder imperial. Los primeros suelen rechazar las políticas imperialistas, pues entienden que inevitablemente conducirán a un gasto acelerado de los recursos tanto económicos como militares del país, y por ende, a una declinación anticipada de los Estados Unidos en la estructura de poder mundial. Los marxistas, por el contrario, no ven con malos ojos la declinación anticipada del poder norteamericano. Sin embargo, las lecturas militares entre los marxistas –que son menos en comparación con las interpretaciones estrictamente económicas– ponen el acento en el carácter ―moralmente inconcebible‖ de la intervención militar en la periferia. Por el contrario, las lecturas materialistas clásicas de los marxistas se limitan a un enfoque economicista del poder que presta atención al carácter transnacional de la explotación capitalista sobre las periferias. Finalmente, entre los grupos que abogan en favor del imperialismo – ―imperialistas liberales‖ y ―neoconservadores‖– hay tanto interpretaciones económicas como militares. Las visiones económicas suelen hacer referencia a que la intervención de los Estados Unidos, y su presión por medio de las instituciones financieras internacionales para la adopción de reformas neoliberales, pueden conducir a la prosperidad global. Se pronuncian en esta dirección los autores que pertenecen a la corriente denominada ―imperialismo de la globalización‖ (Cooper 2002b). Por otro lado, los defensores de un imperialismo entendido en términos fundamentalmente militares –la mayoría de ellos, ―neoconservadores‖– destacan el carácter positivo que el mismo implicará para la seguridad internacional. 3.3. Dinámica de la expansión imperial

Imperialismo metropolitano La tercera cuestión a la que haremos referencia fue brillantemente planteada por Michael W. Doyle en su clásica obra Imperios. Se trata del debate acerca de la dinámica imperial o, en otras palabras, de la discusión sobre las fuentes de la expansión imperial (Doyle 1986: 22). En respuesta a este interrogante, Doyle afirma que existen dos dinámicas principales de expansión imperial: la metrocéntrica y la pericéntrica. La primera entiende al imperio esencialmente como ―imperialismo‖, esto es, como la ―disposición de la metrópoli para expandir su dominio o control sobre la periferia‖ (Doyle 1986: 22). Este tipo de dinámica imperial se corresponde con lo que se ha denominado, al momento de dar cuenta de las distintas definiciones, como ―imperio formal‖, cuyo dato saliente era la anexión de territorios en la periferia. Las explicaciones metropolitanas, según Doyle, no provienen de un único espectro ideológico: tanto autores marxistas, como Hobson y Lenin, como hombres ubicados en las antípodas ideológicas del marxismo, como Schumpeter, adscriben a explicaciones de este tipo (Doyle 1986: 22-23). Asimismo, como se advierte en el trabajo de Doyle, el imperialismo metropolitano puede ser tributario tanto de explicaciones economicistas como militaristas. Un elemento central de las explicaciones metropolitanas del imperio es lo que Doyle (1986: 24) denominó disposicionalism. Pese a no encontrar una traducción exacta del mismo al castellano, podríamos decir que la idea básica del término es la de una disposición de las fuerzas metropolitanas a llevar adelante una política exterior deliberadamente imperialista. O, tomando como criterio la variable expansión, podríamos decir que existe entre los actores políticos domésticos de la potencia imperial –corporaciones, partidos políticos, etc.– un plan consciente de expansión del imperio en la periferia del sistema internacional. La expansión, entonces, sería el producto de la decisión sopesada por las fuerzas metropolitanas de llevar adelante una política exterior imperialista. Tres cuestiones adicionales merecen una mención respecto del fenómeno del imperialismo metropolitano. En primer lugar, lo que Roberto Russell (2004) ha identificado como un sustrato conductista o una ―disposición del ser‖ en la explicación del imperialismo. En este sentido, un aspecto central de la discusión se relaciona con la voluntad existente entre las fuerzas metropolitanas de ejercer el control sobre la periferia, un aspecto que va más allá de la mera capacidad de control de que dispone el imperio. Así pues, Russell ha dado un paso adelante en la discusión al identificar al ―sujeto de la voluntad imperialista‖ de la actual política exterior de los Estados Unidos, lo que evidencia la necesidad de trabajar con un enfoque superador de la idea del estado autónomo, unificado y racional.22 En términos del autor: ―En la actualidad, la voluntad imperial se encarna en (…) los grupos neoconservadores (que procuran transformar el mundo a imagen y semejanza de Estados Unidos) y los nacionalistas asertivos (que quieren usar el poder de su país para intimidar a los estados rivales y aplastar las amenazas potenciales a la seguridad estadounidense), y en una amplia coalición de fuerzas que incluye, en su centro, a Wall Street, las grandes 22

Sobre esta visión del estado, ver Allison (1969: 689-698).

empresas de energía e información, las corporaciones globales, el complejo militar-industrial, los think tanks extremistas de mercado, una vasta gama de organizaciones no gubernamentales que se desenvuelve en una escala mundial y la derecha religiosa‖ (Russell 2004: 37-38). La segunda cuestión, en línea con lo que argumentábamos más arriba acerca de la disposición al imperialismo, es el carácter eminentemente ofensivo de la dinámica metropolitana de expansión. Este tipo de dinámica, por tanto, pone el acento en la dimensión proactiva del imperio, en desmedro de lo que definiremos más abajo como una dinámica reactiva o defensiva. Un último aspecto vinculado con la voluntad imperial es el de la existencia de un conjunto de fuerzas sociales externas o periféricas que facilitan el imperialismo de las grandes potencias. Este elemento, que fue definido por Gallagher y Robinson (1953) como la estructura social de colaboración o no colaboración de las periferias, es de suma utilidad al momento de considerar las posibilidades de realización de un imperio, tanto sea éste producto de una dinámica metropolitana o pericéntrica. A continuación, reflexionaremos sobre este último tipo de expansión imperial.

Imperialismo pericéntrico Continuando con la línea argumental propuesta por Doyle, el segundo tipo de dinámica expansiva a la que haremos referencia es el imperialismo pericéntrico (Doyle 1986: 25-26). Del mismo modo que la idea de imperio informal fue puesta sobre el tapete a partir del revolucionario23 trabajo de Gallagher y Robinson, es también la obra de estos autores la que ha promovido la discusión acerca de un nuevo tipo de dinámica expansiva del imperio, la pericéntrica. Contrariamente a lo que podrían denominarse explicaciones domésticas de la expansión, es decir aquellas que entienden que la dinámica expansiva es el resultado de una decisión deliberada de actores domésticos con intereses en la periferia, el imperialismo pericéntrico responde a una lógica diferente. Se trata de una dinámica expansiva cuya explicación radica en el devenir político conflictivo de las periferias, el que fuerza a que la potencia imperial, contrariamente a sus intenciones, deba asumir compromisos en dicha periferia problemática. En muchos casos, se ha hablado de ―expansión no querida‖ para retratar este imperialismo (Lundestad 1990: 54-55). En este sentido, son numerosos los trabajos que han avanzado hacia la elaboración de una teoría pericéntrica de la expansión de las grandes potencias, la que debería basarse en dos premisas. En primer lugar, que la expansión es el producto de la interacción entre las grandes potencias y los actores periféricos, de modo de superar la visión metropolitana acerca de que la expansión es resultado exclusivo de la dinámica de relaciones de los actores domésticos de la potencia imperial. De este modo, se descarta la lectura unidimensional de la expansión que pasa por alto la conflictividad que presentan las periferias.

Utilizamos el término “revolucionario” en el mismo sentido que lo usó Thomas Kuhn, quien se valió de dicho adjetivo para dar cuenta de cambios trascendentales en el campo de la investigación científica. Para un análisis de esta cuestión desde las relaciones internacionales, sugerimos ver Waever (1996: 155) y Salomón (2001-2002).

La segunda premisa es que, a menudo, la expansión es conducida o forzada directamente desde la periferia, siendo la acción expansiva del imperio tan sólo una reacción frente a la dinámica conflictiva periférica. En este marco, resulta evidente el contraste con la naturaleza ofensiva del imperialismo metropolitano. Así pues, al no ser el imperialismo pericéntrico un producto de intereses metropolitanos exclusivamente, sino más bien una reacción de éstos frente a la conflictividad de la periferia, resulta claro que se trata más bien de una dinámica de carácter reactivo o defensivo. No obstante, que el imperialismo pericéntrico parta de una reacción metropolitana de carácter defensivo no implica que el resultado de la dinámica no sea, al fin de cuentas, expansivo. En este sentido, la consecuencia natural de las reacciones metropolitanas concebidas en términos defensivos es justamente una mayor expansión imperial. Esta cuestión ha sido magistralmente desarrollada por John K. Galbraith (1959-60) en su clásico artículo sobre las ―fronteras turbulentas‖ como factor de expansión del Reino Unido en la India, África del Sur y Malasia. Llegados a este punto de la argumentación, cabe afirmar que tanto el concepto de imperialismo metropolitano como el de imperialismo pericéntrico conservan una notable utilidad como herramientas de análisis para la interpretación de la fase actual de expansión estadounidense en el planeta. Si bien el impulso metropolitano de los Estados Unidos hacia el imperialismo alcanza niveles nunca antes vistos en su larga historia de expansión, dicha dinámica no puede explicar por sí sola la vinculación de Washington con la totalidad de las regiones del planeta. Es por ello que el concepto de ―imperialismo pericéntrico‖, de carácter eminentemente defensivo, poco a poco se va convirtiendo en el complemento lógico del ―imperialismo metropolitano‖ para explicar el rol de los Estados Unidos en las diversas áreas del planeta. Como acertadamente concluyó David A. Lake: ―Las mejores explicaciones del imperialismo siempre han combinado ideas provenientes de distintas tradiciones. Incluso Hobson (imperialismo metropolitano) y Gallagher y Robinson (imperialismo pericéntrico) han mejorado sus teorías incorporando el enfoque sistémico como complemento de las causas metropolitanas o periféricas de la expansión‖ (Lake 2001: 7232-34). 4. Reflexiones finales A lo largo de estas páginas hemos intentado ofrecer un ordenamiento preliminar de la literatura especializada sobre Estados Unidos e Imperio. En la última década esta problemática ha ido cobrando un impulso cada vez mayor en el ámbito académico de las relaciones internacionales. El estímulo principal de esta revalorización ha sido, sin lugar a dudas, la expansión sin precedentes del poder internacional de Washington en el escenario de la post–Guerra Fría y del post 11/9. En nuestro desarrollo, hemos propuesto categorizar a los autores más destacados de este campo de conocimiento en cinco escuelas o corrientes de pensamiento. A través de su clasificación como ―neoconservadores‖, ―imperialistas liberales‖, ―realistas críticos‖, ―marxistas‖ y ―negadores del imperio‖, hemos intentado precisar las diferentes formas en que el concepto imperio es empleado por los diversos especialistas en la materia. En el plano de la definición, nos hemos enfocado en el carácter amplio o estrecho del término, situación de la cual se desprenden las conceptualizaciones formal o informal del imperio. Respecto de la naturaleza del poder imperial, hemos indagado en el peso 40

relativo que cada una de estas corrientes otorga a las distintas fuentes del poder de los Estados Unidos. Así, hemos observado que aquellos autores que optan por una definición formal del imperio, tienden a describir la naturaleza del poder estadounidense como principalmente militar. A la inversa, los enfoques informales suelen enfatizar la dimensión económica o cultural del imperialismo estadounidense. Finalmente, en cuanto a la dinámica de la expansión estadounidense, hemos evaluado el predominio del carácter metropolitano/asertivo o del pericéntrico/defensivo en la visión de los autores. Llegados a este punto de la argumentación, y tras recorrer gran parte del actual debate académico sobre la cuestión Estados Unidos e Imperio, no podemos obviar una reflexión acerca del escenario internacional en el final del mandato de Barack Obama. En este sentido, muchos analistas esgrimieron, al acceder Obama al poder, que dos cuestiones marcarían a fuego las relaciones exteriores de Estados Unidos durante su presidencia: en primer lugar, predominaría un nuevo estilo en la gestión de los asuntos planetarios –que buscaría transformar a Washington de poder imperial en ―hegemón benevolente‖–; y en segundo lugar, ya en el plano de la distribución global del poder, destacaría el irrefrenable ascenso de China en la estructura de poder mundial. En breve, se trata de dos factores de diferente naturaleza, uno coyuntural y el otro estructural, que convergerían en un hipotético debilitamiento del poder imperial estadounidense. De este escenario se hizo eco, incluso, el mismísimo Consejo de Inteligencia Nacional de los Estados Unidos en su informe Global Trends 2025: ―Si bien Estados Unidos probablemente se mantendrá como el actor individual más poderoso, su fuerza relativa, incluso en el ámbito militar, declinará y las palancas de influencia norteamericanas serán más limitadas‖ (NIC 2008). Nadie duda, como bien advierte el informe de la inteligencia estadounidense, que el actual escenario internacional es propio de un tiempo de profundos cambios. En él destaca, como hemos dicho, un proceso de carácter estructural aunque embrionario, consistente en el lento pero sostenido desplazamiento de la riqueza y del poder económico desde Occidente hacia Oriente. En forma paralela a esta tendencia de fondo, las circunstancias históricas han llevado a un fenómeno contingente: el acceso de Obama a la Casa Blanca. El mandatario norteamericano intentó demostrar, en los primeros meses de su gestión, que sería posible tener un enfoque distinto de las relaciones internacionales. Así, sugirió en más de una oportunidad –tal vez la más emblemática haya sido el discurso pronunciado en junio de 2009 en la Universidad Islámica de Al Azhar en El Cairo– que buscaría un cambio de fuste respecto de la visión de su antecesor, George W. Bush, quien había entendido que la protección efectiva de la seguridad estadounidense no estaba lo suficientemente garantizada con un esquema multilateral de compromisos, motivo que lo llevó a desplegar de manera extendida la capacidad de acción unilateral de su país en el resto del mundo. Sin embargo, la fuerza de los hechos demuestra que la realidad se ha dado de bruces con las ―buenas intenciones‖ manifestadas por Obama en el inicio de su adminstración. Posiblemente el manejo de la reciente crisis libia, en el dramático contexto de guerra civil que aquejó a aquel país del norte de África, sea la muestra más acabada de lo que queremos expresar. Washington ha evidenciado que en su política exterior y de seguridad internacional continúa operando, sin ambages, una maquinaria de poderes fácticos –políticos, militares y económico-financieros– que se constituye en una fuente inagotable de desorden e incertidumbre para la periferia del mundo cuando sus intereses se ponen en entredicho. Esto significa que los ocupantes transitorios de la Casa Blanca no dejan de expresar un fenómeno contingente, que no altera en lo esencial la compleja trama de factores que sustentan lo que Robert Cox ha denominado la ―configuración imperial‖ del poder estadounidense (Cox 2004). En definitiva, si se analizan con rigor los datos de la realidad,

lo cierto es que ningún Estado o combinación de Estados podrá establecer por el momento un contrapeso efectivo al poder omnímodo de los Estados Unidos. Estamos todavía en presencia de la más grande y competitiva economía del mundo y del principal motor de la globalización, aún en el actual contexto de relativa declinación hegemónica en el plano económico-comercial. A ello se suma que Washington detenta una capacidad incomparable para diseminar internacionalmente su cultura y es el líder de la ―revolución en los asuntos militares‖. Éste es, pues, el marco histórico en el que cobra sentido nuestra reflexión sobre el poder imperial. Una cuestión que, aunque remanida, no ha perdido un ápice de actualidad. Referencias bibliográficas. ABERNATHY, D. (2000), The Dynamics of Global Dominance: European Overseas Empires, 1415-1980, New Haven, Yale University Press. ALLISON, G. (1969), ―Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis‖, American Political Science Review, Vol. 63, Nº3, septiembre. ANZELINI, Luciano (2008), Estados Unidos e Imperio: una revisión del debate y sus implicancias para América Latina, Tesis de Maestría, Universidad Torcuato Di Tella, 2008. ARON, R. (1973): La República Imperial. Los Estados Unidos en el mundo (1945-1972), Buenos Aires, Emecé Editores. BACEVICH, A. (2002), American Empire: The Realities and Consequences of US Diplomacy, Harvard University Press. BARBER, B. (2003), Fear´s Empire: War, Terrorism, and Democracy, New York, Norton. BARTON, G. (2004), Mapping Informal Empire: A new Definition, Indiana University East, disponible en www.polsci.ku.dk/ipsarc49/Oxford/barton.pdf., acceso al 31 de julio de 2007. BODELSEN, C. (1960), Studies in Mid-Victorian Imperialism, London, Heinemann. BOOT, M. (2001), ―The Case for American Empire‖, Weekly Standard, 15 de octubre. BOOT, M. (2003a), ―American Imperialism? No need to run away from label‖, USA Today, 5 de mayo. BOOT, M. (2003b), ―Washington Needs a Colonial Office‖, Financial Times, 9 de julio. BULL, H. (1977), The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, New York, Columbia University Press. CAIN, P. y Hopkins, A. (1986), ―Gentlemanly Capitalism and British Expansion Overseas, I: The Old Colonial System, 1688-1850‖, Economic History Review, N° 39, noviembre. CAIN, P. y Hopkins, A. (1987), ―Gentlemanly Capitalism and British Expansion Overseas, II: New Imperialism, 1850 – 1945‖, Economic History Review, N° 40, febrero. CALLEO, D. (2003), ―Power, Wealth and Wisdom: the United States and Europe after Iraq‖, The National Interest, N°72, verano. CALLINICOS, A. (2002), ―The Grand Strategy of the American Empire‖, International Socialism Journal, N°97, invierno. 42

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Inteligencia y seguridad nacional: ¿bien público o mal necesario? Intelligence and National Security: public good or necessary evil? Fredy Rivera Vélez Katalina Barreiro Santana Resumen

El presente artículo es producto de una investigación realizada alrededor de los

Sistemas de Inteligencia en el Ecuador durante la Guerra Fría. El texto analiza y revela a la inteligencia política, mirada desde la doctrina de seguridad nacional, como una herramienta

efectiva que se utilizó para garantizar la estabilidad política de los Gobiernos del Ecuador

durante el período 1945- 1998. En ese proceso, la Inteligencia Política, denominada despectivamente “pesquisa” fue asumida como trabajo de poca profesionalidad e invisibilizada por el subsistema de inteligencia militar que mantuvo ventajas corporativas asociadas a los

gobiernos de turno. La “pesquisa”, utilizada funcional y discrecionalmente por las autoridades, combatió a la izquierda en general y al comunismo en particular con una baja institucionalización; con una mínima profesionalización separada de la ley; y sin librarse de procedimientos

ligados

una

cultura

política

informal,

prebendaría,

clientelar,

patrimonialista y llena de impunidad que violó derechos humanos. No obstante, esa dinámica de los cuerpos de inteligencia civiles, mezclados en ocasiones con policías, aparece en el tiempo como portadora efectiva del bien público de la seguridad y Estado y como parte de un

debate inacabado que inserta las tensiones entre el paradigma antropocéntrico y Estadocéntrico de la seguridad pública y nacional.

Palabras clave: Seguridad Nacional, Inteligencia, Inteligencia Política, Bien público, Enemigo Interno.



Doctor en Sociología, Universidad Nacional de Cuyo, MA en Ciencias Sociales por Flacso México. Experto en Seguridad, Derechos Humanos e Inteligencia, Ex Subsecretario de Seguridad Interna del Ministerio del Interior del Ecuador. Docente e Investigador del Programa de Relaciones InternacionalesFLACSO-ECUADOR. Correo electrónico: fredyriveravelez@gmail.com  Doctorando de la Universidad del Cuyo de Ciencias Política, Dra. en Jurisprundencia, Experta en diseño de políticas públicas en seguridad, Inteligencia y relaciones internacionales. Ex Subsecretaria de Desarrollo Institucional del Ministerio de Finanzas de Ecuador, Asesora en el Ministerio de Seguridad, Ministerio del Interior y la Secretaria de Planificación de Desarrollo del Ecuador, Investigadora asociada para el Proyecto Sistemas de Inteligencia- FLACSO-ECUADOR. Correo electrónico: kbarreiro@flacso.org.ec

Summary This article is the result of research conducted around Intelligence Systems in Ecuador

during the Cold War. The text analyzes and reveals the political intelligence, viewed from the national security doctrine, as an effective tool that was used to ensure the political stability of

the Governments of Ecuador during the period 1945-1998. In this process, the Political Intelligence, disparagingly called "research" was assumed as unprofessional work and made invisible by the military intelligence subsystem maintained corporate benefits associated with governments. The "research" used functional and discretionary authorities, fought to the left in

general and communism in particular with low institutionalization, with minimal separate

professionalization of law, and without getting rid of procedures linked to a political culture informal perk, patronage, patrimonial and full of impunity that violated human rights.

However, the dynamics of civilian intelligence agencies, mixed sometimes with police, appears in time as effective carrier of the public good and state security and as part of an unfinished

debate which inserts the tensions between the anthropocentric paradigm and State downtown public and national security.

Keywords: National Security-Intelligence- Political Intelligence- Public good- Enemy Within.

Introducción

l debate alrededor de la Seguridad Nacional en América Latina durante la Guerra Fría ha sido extenso. Sin embargo y con curiosidad notamos que son escasas las aproximaciones académicas que analizan el vínculo existente entre las lógicas institucionales del poder y las estrategias de aplicación de la Inteligencia política donde se priorizó la doctrina militar denostando a la civil; no obstante y en forma curiosa, es la inteligencia política civil la que arrojó mejores resultados en términos de efectividad a pesar del costo asumido por la violación a los derechos humanos. El presente artículo es producto de una investigación realizada alrededor de los Sistemas de Inteligencia en el Ecuador durante la Guerra Fría. Este período se caracterizó por un escenario bipolar que enfrentó a dos potencias ideológicamente contrarias y que hicieron de América Latina el patio trasero de sus intereses hegemónicos al construir o destruir democracias, incentivar o limitar conflictos territoriales no resueltos, frenar o impulsar el activismo revolucionario de la izquierda política y, legalizar o proscribir a las Fuerzas Armadas como actores exclusivos de la seguridad, la inteligencia y el espionaje como mecanismo de obtener información. La Inteligencia continúa siendo objeto de controversias teóricas y debates paradigmáticos en distintos campos científicos que incluyen al derecho, la economía y las políticas públicas aplicadas entre varias ciencias. Ligada tradicionalmente a los aparatos de seguridad del Estado fue objeto de usos arbitrarios, violentos e impunes que violaron los Derechos Humanos y atentaron contra la vida de las personas, bienes culturales y recursos

económicos. Con el paso del tiempo, la inteligencia ha escalado en su estatus y en la actualidad es parte de preocupaciones académicas de varias disciplinas científicas que incluye a la seguridad y estudios estratégicos como ejes de los programas gubernamentales. Sin haberse separado de sus métodos clásicos, basados en la obtención exhaustiva de información y de un proceso intenso de análisis y comprobación para ser trasladado a los decisores políticos, legítimamente elegidos, la inteligencia se orienta fundamentalmente a la prevención y mitigación de riesgos, vulnerabilidades sistémicas y desafíos que representan las amenazas de distinta índole para el Estado y sus habitantes. La imagen vulgar y cinematográfica del agente secreto que combate el ―mal‖, dista mucho de las lógicas preventivas basadas en modelos predictivos y de simulación que orientan y sugieren acciones para afrontar desastres naturales, epidemias mortales en salud o para detectar la infiltración de grupos criminales que podrían desestabilizar la economía de un país o Estado. Este campo declarativo o ―deber ser‖ de la inteligencia es la forma deseable que imperaría en las democracias de distinto cuño, independientemente del régimen al que estén adscritas ; sin embargo, en países con un pasado y presente autoritario, no exento de clivajes y patrimonialismo, y con una cultura política informal llena de debilidades institucionales e impunidades, ese ―deber ser‖ continúa en sala de espera a pesar de los cambios legales e institucionales generados en años recientes en el sector inteligencia. ―… es frecuente que el gobierno republicano y democrático que surge tras décadas de autoritarismo herede un sistema de inteligencia cuya estructura, facultades, prácticas, costumbres y hábitos institucionales estaban dirigidos hacia la perpetuación del gobierno imperante, con la supresión del disenso, el espionaje, la desarticulación y el combate a la oposición.‖ (Ugarte, 2012: p. 19) El caso ecuatoriano no es muy distinto a la descripción efectuada. Por una parte, los trabajos académicos alrededor de la inteligencia son escasos, de acceso especializado y orientados hacia la capacitación de quienes realizan análisis de información y elaboración de productos de Inteligencia. Su naturaleza reservada, selecta y secreta ha impedido que se cuente con información fiable que sustenten estudios relacionados con el uso de la inteligencia para los tomadores de decisión en momentos internos críticos o de tensión internacional. También ha sido poco analizada la relación existente entre las dinámicas e intereses de las agencias de inteligencia de la ―cooperación‖ internacional y la influencia ejercida en las institucionales nacionales. El mundo de la inteligencia se caracteriza por el secretismo, la poca accesibilidad a la información y, aún más, el ocultamiento de sus lógicas y estructuras internas. Durante la Guerra Fría y el concomitante escenario internacional bipolar, la seguridad se la definió como un tema de soberanía nacional y sobrevivencia del Estado, subordinando a esta agenda cualquier otro interés. Ello demarcaba claramente una línea divisoria entre la seguridad externa, de ejecución de Fuerzas Armadas y de la diplomacia; y, por otro lado se conceptualizaba el orden público, el manejo policial o el control interno. Los servicios de inteligencia respondían a esta lógica, siendo el campo de acción primordial de las comunidades policiales la inteligencia política bajo el paraguas del enemigo interno.

Esta práctica no sólo se manifestaba en el Ecuador, sino en la mayoría de países de la región porque los escenarios políticos mostraban grandes inestabilidades democráticas y los gobiernos hacían uso de las comunidades de inteligencia para frenar las amenazas a su estabilidad política. Esto provocó el accionar de lógicas discrecionales por parte de quien ejercía la autoridad política y, a su vez, legitimaba prácticas de inteligencia política que en Ecuador se denominada ―pesquisa‖ amparándose en el discurso de la defensa de la soberanía y la seguridad nacional. El ―Pesquisa‖ en el Ecuador es aquel agente civil o policial articulado a la Dirección Nacional de Seguridad Pública que tenía la misión de infiltración en movimientos sociales, partidos políticos de oposición, sindicatos universidades, etc. Sus objetivos o blancos de inteligencia incluían a personajes o individuos asumidos como amenaza a la seguridad interna del Estado, pero también a los personeros gubernamentales que muchas veces mezclaban aspectos privados con públicos o mantenían vínculos con extranjeros en un contexto de escasa internacionalización. Sin mayor capacidad de análisis instrumental, los pesquisas y sus redes construían relaciones de tipo personal con las autoridades de la Presidencia de la República o con funcionarios del ex Ministerio de Gobierno -hoy Ministerio del Interior- reproduciendo patrones políticos de clientela, personalismo y patrimonialismo. De origen popular, los pesquisas pudieron mimetizarse, sin mayor instrucción etnográfica, con la diversidad de la población ecuatoriana y manejar al mismo tiempo sus códigos culturales que abrió campos privilegiados de información y control. La Seguridad Nacional: concepto “estrella” de la Guerra Fría: Aproximarse a entender los servicios de inteligencia durante la Guerra Fría no puede ser posible sin pensar la disputa entre los EEUU y la ex Unión Soviética para establecer hegemonía en distintas partes del planeta. Para lograr ese objetivo en América Latina se operativizó la doctrina de seguridad nacional que imponía alianzas económicas y políticas a cambio de una complicidad y ayuda para combatir al comunismo soviético como prioridad de seguridad. Para lograr esos objetivos se establecieron estrategias y mecanismos que homogenizaban agendas regionales como por ejemplo el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca- TIAR1- y la formación de militares y policías bajo la tutela de la Junta Interamericana de Defensa o la Escuela de las Américas. El escenario de la Guerra Fría planteaba un conflicto entre dos potencias-bloques, Este y Oeste, mirados desde la capacidad para extender alianzas ideológicas y afrontar amenazas latentes de la confrontación bélica (Scott y Hughes, 2004: 168). Todo esto se entendía desde la visión realista del poder y del interés nacional2.

El TIAR se crea como un mecanismo regional para la defensa de América para contrarrestar injerencias militares externas (Kissinger, 1995; p. 613). El TIAR es un sistema de defensa del continente frente a la posibilidad de invasiones o agresiones extra continentales. Sus principios consideraban como amenaza cualquier intento de ocupación o agresión militar a alguno de los países suscriptores del acuerdo. (Barreiro, 2002: p. 231). 2 La teoría realista de las Relaciones Internacionales reconoce como actores exclusivos de la seguridad a los Estados. Estos a su vez actúan en un escenario internacional anárquico y buscan su sobrevivencia mediante sus capacidades militares. (Waltz,1959: p. 159-164)

De hecho, lo que existía era una seguridad concebida desde una doble dimensión. La primera era la externa, que involucraba a la expansión de los aliados soviéticos y a la posibilidad de una confrontación militar entre Estados. La segunda era interna o doméstica, traducida como enemigo interno o insurgencia asociada al comunismo y de responsabilidad de los cuerpos policiales. (Scott y Hughes, 2004: 4). La seguridad durante la Guerra Fría fue entendida como un asunto militar y diplomático frente al comunismo. La Inteligencia era una herramienta estratégica de prevención y desarticulación de amenazas, subordinando la función de los servicios policiales a la seguridad nacional (Scott y Hughes, 2008: p. 12). Las investigaciones alrededor de la inteligencia política y su labor en América Latina y, en particular en el Ecuador, son casi inexistentes a pesar de haber sido la época de mayor preponderancia de su oficio. Por el contrario, los estudios realizados sobre inteligencia militar durante la Guerra Fría invisibilizan las operaciones policiales de inteligencia política y atribuyen su responsabilidad a las Fuerzas Armadas (Celi, 2004: 290). Este período en América Latina es sombrío por la preeminencia de la Doctrina de Seguridad Nacional. Utilizando el ejemplo de la invasión militar soviética a Europa Oriental, las concepciones estado-céntricas reafirmaron la defensa de los intereses nacionales y el concepto de desarrollo se amplió al de seguridad y viceversa. De esa forma, los intereses neorrealistas hegemónicos de los Estados Unidos lograron juntar y sintetizar a la noción de Seguridad Nacional en dos esferas claramente determinadas: la política y la militar (Leal Buitriago, 2003:p. 193). El Estado debía protegerse en el ámbito de sus características clásicas como la territorialidad, la soberanía y la independencia relacionada directamente con la capacidad militar. (Donnely, 2000:p. 47.) De esta manera la Seguridad Nacional contempló (Fitch, 1998: p. 107): 1La amenaza siempre es resuelta bajo una hipótesis de conflicto de guerra. De ahí que la presencia de grupos revolucionarios calificados como subversivos o comunistas debían ser mirados desde la perspectiva del enemigo interno. 2La subversión promulgaba la teoría de la guerra revolucionaria que únicamente podía ser resuelta desde las Fuerzas Armadas. 3Toda estrategia de eliminación de la amenaza puede ser utilizada para la seguridad externa e interna. Se justificaron operaciones de espionaje, tortura y desaparición de objetivos políticos. 4No puede concebirse la seguridad de un Estado sin la estrategia del desarrollo social, lo cual justificó en la región programas del gobierno estadounidense como el Punto Cuarto y la Alianza para el Progreso y otros para el combate al comunismo 3 (Fitch, 1998: p. 108).

Para los Estados Unidos la Seguridad era un objetivo garantizado mediante la cooperación para el desarrollo ya que a mayor desarrollo mayor prosperidad, menor niveles de conflictividad tales como revoluciones comunistas y mayor estabilidad o paz. El Presidente Truman luego de la creación de la OEA en 1949 propone como estrategia de seguridad en la región el Punto Cuarto o programa de cooperación técnica que garantice la paz y la promoción de los valores democráticos en los países de la región. Luego de más de una década, el Presidente Kennedy en 1961 propone la Alianza para el Progreso que fue suscrita por todos los países de América, incluida Cuba, en cuyo texto se especificaba como objetivo principal “mejorar la vida de los habitantes del continente” mediante planes en educación, salud y economía (Hobsbawn, 2003: p. 612-614)

5Frente a la conmoción interna y la falta de soluciones proveniente de los actores políticos civiles, las Fuerzas Armadas son las capacitadas para preservar los intereses nacionales del Estado. Este argumento permitió justificar las dictaduras militares y fortalecer el espionaje político (Comblin, 1982: p. 64). La seguridad nacional se desarrolla entre lo externo y lo interno. Aparece la noción de frentes que se encuentran íntimamente ligados y que coexistían entre sí, explicando el conflicto doméstico como un reflejo de las esferas externas. La seguridad externa era el objeto de análisis y de protección, convirtiendo a la interna en una instancia funcional que debía destruir o neutralizar situaciones que podían ser riesgosas o atentatorias a los objetivos nacionales (Lituma, 1974, p. 103). Las Fuerzas Armadas se convierten en los actores legítimos de la Seguridad Nacional del Estado y la Policía, por su parte, en un cuerpo instrumental de las estrategias militares para salvaguardarla. La seguridad interna también se convierte en una dimensión de la defensa nacional. Esta protección estaba orientada a combatir al comunismo como un mal que se encontraba en expansión constante y rebasaba las fronteras estatales por el auspicio de la Unión de la Soviética (Veiga, 2008: p. 50). La tarea militar entonces debía ejecutar sus herramientas estratégicas de guerra, justificando cualquier acto violatorio de los derechos humanos por los intereses nacionales (Combiln, 1982:p. 115). Una relación íntima entre estrategias militares orientadas a la preservación de los objetivos nacionales para garantizar una estabilidad política-nacional. En ese contexto, las comunidades de Inteligencia política y policial en América Latina se conformaron bajo los principios de la seguridad nacional y la tutela de los Estados Unidos. Para eso, la seguridad nacional mantenía la visión militar del combate al enemigo y su Inteligencia era orientada hacia las estrategias de su eliminación como adversario de guerra; mientras que la Inteligencia doméstica mantenía su orientación hacia el orden público y la estabilidad del gobierno ubicando como la mayor amenaza interna a toda agrupación orientada hacia la ideología comunista (Scott y Hughes, 2008: p. 4). América Latina: Guerra Fría, Seguridad Nacional y la Inteligencia La doctrina de Seguridad Nacional marcó también los principios de los servicios de inteligencia. Esto se reflejaba en un escenario de bipolaridad entre dos agencias que competían entre sí por ser mejores y obtener información clasificada como secreta o muy reservada. Por una parte, la Agencia de Inteligencia Americana- CIA4- y, por otra, el Comité para la Seguridad del Estado- KGB5 - de la Unión Soviética. Ambas agencias fueron concebidas como la herramienta principal de seguridad política de sus Estados en una guerra sin cuartel para la expansión y poder mundial. ―Intelligence is the continuation of war by the clandestine interference of one power into the affairs of another power.‖ (De Derian, 1994:p. 31) La CIA fue creada en 1947 bajo la presidencia de Harry Truman sustituyendo a la Oficina de Servicios Estratégicos (OSS) que había funcionado durante la II Guerra Mundial. Desde el momento de su conformación se constituyó como una agencia que no sólo realizaba labores estrictas de recolección y análisis de información, sino que también se le otorgó la capacidad de planificar y ejecutar operaciones encubiertas frente a otros 4 5

Center for Intelligence Agency. Komitet Gosudárstvennoy Bezopásnosti

gobiernos y otros Estados6. Muchas de estas operaciones se ejecutaron al margen del cumplimiento de los permisos respectivos ante los gobiernos acreditados y violando la soberanía nacional, convirtiéndose su accionar en espionaje (Ganser, 2008: p: 108). De igual manera, el Comité para la Seguridad del Estado, la KGB de la Unión Soviética o ―el Centro‖, por su parte, creada posteriormente a la CIA en 1954, realizaba las mismas funciones que la CIA a más de la Contrainteligencia de la infiltración estadounidense siendo su estrategia más recurrida el financiamiento y capacitación de grupos insurgentes en América Latina, simpatizantes de procesos revolucionarios antinorteamericanos (Frattini, Eric. 2005, p. 17). Durante la Guerra Fría la agencia de Inteligencia más reconocida en el hemisferio occidental era la CIA o la ―Compañía‖. Al igual que en la mayoría de los estudios sobre Inteligencia, su aproximación siempre ha sido histórica desde el análisis de sus fallas más que de sus aciertos, considerando que en la Guerra Fría su gestión fue exitosa. A pesar de la visión realista de la seguridad que priorizaba la importancia de las estrategias diplomáticas y militares, ha quedado claro que la efectividad de sus acciones fueron gracias a que sus operaciones claves estuvieron desarrollándose a nivel de la seguridad interna de los Estados latinoamericanos (Kerr, 2008: pp. 35-42). Por ejemplo: 1. 2. 3. 4.

Numerosos golpes de Estado Revoluciones y rebeliones: Guatemala en 1954, Cuba 1959, Haití 1959, Nicaragua 1981. Eventos terroristas que debieron haber sido contrarrestados. Malestar social

En el período de la Guerra Fría los mecanismos de la Inteligencia estadounidense en Latinoamérica tuvieron como resultado paradójico el fortalecimiento de prácticas de inteligencia política al margen de una construcción institucional de los servicios y de los controles en la gestión de su labor, lo que produjo la ya mencionada discrecionalidad en las agencias policiales (Bozeman, Adda, 1992: p.190). Bajo esta lógica, la Inteligencia política no era ni regulada ni supervisada, simplemente se la realizaba de acuerdo a las misiones establecidas por los decisores y eran prácticas de espionaje violatorias a toda norma de privacidad y soberanía, realizadas bajo el título de encubiertas en su gran mayoría. Bajo la etiqueta de Seguridad Nacional, las comunidades de inteligencia, tanto militares como policiales capacitadas durante la Guerra Fría por los Estados Unidos, recibían instrucción de cómo enfrentar el enemigo ya sea externo o interno. Sus programas no contenían adoctrinamiento sobre el ejercicio de la Inteligencia policial o política, ya que era considerada un aspecto ajeno a la esfera de la seguridad nacional y que era resuelto por una instancia doméstica y coyuntural. Ello permitió que se elaboraran hipótesis erradas desde la CIA por una lectura cultural homogenizadora del combate a la contrainsurgencia. (Bozeman, Adda, 1992: p.193) Se podría afirmar que las fallas de inteligencia de la CIA durante la Guerra Fría respondieron a estas cinco variables que no pudieron ser resueltas (Kerr, Richard, 2008: p. 51-52):

Las operaciones encubiertas abarcaban estrategias de infiltración así como auspicio de agrupaciones políticas internas.

1Alarma: Aviso sobre una amenaza y la posibilidad de que ocurra un evento. En el caso de la experiencia de la CIA, en ocasiones se sobredimensionaron ciertas circunstancia y se desestimaron otras. 2Politización: la Inteligencia debe ser un producto para la toma de decisión objetiva, pero en ocasiones los temas se sobredimensionaron, cuando se añadieron al argumento político distorsionaron los objetivos de las operaciones. 3Información desarticulada: en el caso de la Crisis de los Misiles o la Guerra del Golfo, falta de información total sobre el fenómeno o informantes no calificados. 4Interpretaciones: considerar que culturalmente todos los fenómenos de amenaza a la seguridad nacional se comprenden o se resuelven de igual manera. 5La articulación especializada de la información: reclutar a los profesionales y técnicos mejor capacitados en temas como lengua, tecnología, pero desconocedores de las culturas analizadas. Esto obligaba al uso de redes foráneas que no necesariamente mantenían códigos de lealtades y credibilidad. Estas variables han sido interpretadas de conformidad con períodos importantes de cambios de estrategias de inteligencia de la CIA. Así, al fin de la Segunda Guerra Mundial hasta 1950 existió una tensa calma entre las potencias hegemónicas Unión Soviética y Estados Unidos, pero este último ya configuraba su sistema de Inteligencia por medio del Acta de Seguridad Nacional (1947). Aún se encontraba cercano el recuerdo de la guerra, y la ofensiva comunista no iniciaba su expansión. A partir de la invasión soviética a Europa del Este, unida a crisis de Taiwan y Corea del Norte, la CIA caracteriza la década de los cincuentas por el reclutamiento de informantes, la preeminencia de la Inteligencia humana (operaciones encubiertas, espionaje, y agentes), el desarrollo de tecnología y el análisis económico como mecanismo de negociación a través del bloqueo comercial. Para 1959 triunfa la Revolución Cubana al mando de Fidel Castro. Esta se convirtió en una prueba palpable de un régimen de izquierda que propugnaba la estatización de los recursos económicos, la eliminación de la propiedad privada y un proyecto comunista de Estado. La presencia de la URSS como actor preponderante de este proceso era manifiesta y para comienzos de la década de los sesentas, ambos países establecieron relaciones comerciales y militares frente al bloqueo comercial de los Estados Unidos a la isla, siendo Cuba el primer país en América Latina alineado al bloque soviético. La década de los sesentas será de las más activas de la CIA. Una de las fallas más célebres de su inteligencia ocurre en 1962, la ya mencionada Crisis de los Mísiles, causada por el manejo de información segmentada y distorsionada, analistas que no lograron prever la reacción de la URSS por interpretación cultural errónea que presuponía una acción racional de los decisores (Scott y Hughes, 2008: p. 15) y, como resultado casi un nuevo enfrentamiento bélico mundial. Los analistas de la CIA no lograron proyectar las consecuencias negativas del desembarco de exiliados cubanos a la Bahía de Cochinos. Esto produjo una reacción soviética de movilizar una flota con misiles nucleares para ser ubicados en la isla y que apuntaran a los Estados Unidos. Como reacción inmediata, el Presidente Kennedy ordena el bloqueo de la isla para evitar que el objetivo de la URSS se cumpliera. La tensión causada entre las dos potencias hizo pensar en una nueva guerra mundial que fue evitada por la orden de Krushev de retornar su flota y el levantamiento del bloqueo por parte de Kennedy.

Está década se caracteriza por una alta inversión de la CIA en optimizar y desarrollar capacidades militares y tecnológicas Por otra parte, es la época de la guerra de Vietnam, así como de gobiernos democráticos entre los que se encontraba el socialista Salvador Allende en Chile; las agrupaciones revolucionarias colombianas que impulsaba reformas sociales y económicas; y el populismo nacionalista argentino que mantenía simpatizantes fascistas y radicales de izquierda (Kerr, Richard, 2008: p. 37). Frente a ello y bajo el amparo del Acta de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, la estrategia de la CIA impulsó el uso de la propaganda; desarrolló acciones directas preventivas basadas en sabotajes, anti –sabotajes, demolición y evacuación; subversión en contra de ―Estados hostiles‖; asistencia y apoyo a movimientos de resistencia, guerrillas, refugio a los grupos de liberación, y apoyo a toda organización anti comunista (Scott, Len, 2004: p. 163). El resultado condujo a dos golpes de Estado que involucraron la muerte del Presidente Allende y la instauración de regímenes militares en Chile y Argentina. Para los setentas la Seguridad Nacional estadounidense se encontraba focalizada en la carrera por el espacio. A esto se añadió una falla de Inteligencia importante que marcaría nuevas estrategias de infiltración: el escándalo que rodeo al Presidente Nixon en Watergate, 1972. Este contexto permitió evidenciar los vacíos que el Acta de Seguridad Nacional tenía respecto a la posibilidad de la práctica de espionaje sin restricción alguna, las operaciones encubiertas frente a otros gobiernos y sus Estados, violatorias de toda normativa (Ganser, Daniele, 2008: 109). El escenario político, por su parte, mostraba hitos importantes para la seguridad nacional como la influencia de Cuba en Angola y la Operación Cóndor -23 de junio de 1976- que impulsaba la consolidación de una red de dictaduras militares en América Latina, y cuya estrategia era la eliminación de líderes de oposición generalmente asociados con grupos políticos de izquierda, (Ganser, Daniele, 2008: p.109). Para la década de 1980, el Presidente Reagan, republicano y conservador, era el mandatario de los Estados Unidos y pretendía dar un giro a la blanda política de seguridad mantenida por su predecesor Jimmy Carter frente a su adversario la URSS. Para ello declara la Guerra de las Galaxias contra el imperio del mal, 1983, o la carrera armamentista (Dobson y Marsh; 2006: p. 185) acompañado de toda estrategia de derrocamiento de gobiernos comunistas o que no estuvieran alienados a los principios democráticos de los Estados Unidos y reemplazando a la categoría subversión por la de terrorismo. En América Latina triunfó la Revolución Sandinista nicaragüense y el Frente Farabundo Martí hacía lo mismo en El salvador. Para la década de los noventa aparecía el Partido Comunista del Perú –Sendero Luminoso- y ponía en jaque a las FFAA, pero la Guerra Fría había acabado y la supremacía económica y militar de los Estado Unidos frente a la URSS la convirtió en la superpotencia. Se habían desmontado los regímenes dictatoriales, se promovía una zona de integración económica, se promocionaba programas de fortalecimiento de la democracia, apareció la idea de establecer controles democráticos a la inteligencia, y se realiza una nueva enmienda al Acta de Seguridad Nacional en 1996 condenando el espionaje como estrategia de inteligencia para enfrentar amenazas no conocidas hasta ese momento. A pesar de ello, la institucionalidad y la doctrina de la Seguridad Nacional se mantuvo presente en la mayoría de países latinoamericanos hasta inicios del siglo XXI.

Para 1992, con la Declaración de San Antonio, los Estados Unidos proclaman como una nueva amenaza de seguridad regional la producción y la comercialización de las drogas ilícitas, siendo sus principales objetivos la producción en Bolivia y la desarticulación de los cárteles de Colombia, tendencia que se mantendrá durante esta década. A esta breve descripción de los eventos destacados de Inteligencia y la CIA en las décadas de la Guerra Fría, se ha propuesto cuatro corrientes de interpretación de la conducción de la Inteligencia durante este período histórico (Global Security, 2004). 1.

II Guerra Mundial y la temprana Guerra Fría 1947-1970:

Se trata de un período marcado por las experiencias de guerra de la II Guerra Mundial y un nuevo escenario bipolar. Para los EE. UU el antiguo Consejo de Seguridad Nacional es reemplazado por la Agencia Central de Inteligencia- CIA- 1947. La seguridad fue concebida desde una perspectiva realista del poder reflejada en la política exterior, la defensa, la economía internacional, la seguridad interior -enemigo interno- y la Inteligencia. La Inteligencia era la herramienta para mantener la paz mundial frente a la amenaza de enfrentamiento bélico. Para esto se requería de numerosos cuerpos de analistas altamente capacitados que puedan engranar la información para establecer escenarios puzles; es decir, se privilegió a la inteligencia humana. Tanto Pette como Kent, autores de este enfoque, consideraban que el fin de la Inteligencia era la política mundial y su seguridad (Global Security, 2004). 2.

Masa Crítica de informaciones 1970:

El debate de la Inteligencia se centró ya no en el análisis de la información sino entre la relación del informante con el analista. Luego de la Crisis de los Misiles y de la Guerra de Vietnam, que se consideraron fallas en la metodología de análisis de la información como la homogenización cultural y la subjetividad del informante, el cuestionamiento fue sobre cómo optimizar la recolección de datos sin que medie elementos distorsionadores. De igual manera, se puso atención en lograr en mejorar las interpretaciones realizadas por informantes y analistas familiarizados con los contextos locales analizados. A esta búsqueda responde el escándalo de Watergate que termina con una enmienda al Acta de Seguridad Nacional (Warner, 2004: p. 47). 3. Situaciones Sorpresivas e Imprevistos 1980: La discusión se centra en mejores mecanismos operacionales para anticiparse a un en evento mediante una teoría de Inteligencia Organizacional. Esta tendencia se desarrolla gracias a eventos ocurridos en la esfera de la seguridad interna que rebasaron las hipótesis planteadas y que subestimaron los efectos de los fenómenos. Para esto, se propusieron metodologías que enfatizan la alerta a través del análisis de casos tipo para establecer variables constantes que alerten la posibilidad de una amenaza como el intento de desarticulación de la revolución sandinista (Jhonson, 2004: p. 73). Esta corriente intentó resolver y establecer mecanismos de previsión ante el impacto de actos de violencia interna como bombas, enfrentamientos civiles o secuestros que repercutían en la seguridad interna, pero que no habían sido contemplados por las

estrategias de seguridad nacional y que tampoco eran temas de orden público, ya que provenían de civiles y su efecto era en población civil. Varios ejemplos pueden citarse: la violencia desatada por Pablo Escobar en Colombia, la primera Intifada en Cisjordania y Gaza o el secuestro del General estadounidense James Dozier por parte de las Brigadas Rojas italianas. Estos actos serían calificados posteriormente como conductas terroristas. 4. Casuística 1990: La experiencia acumulada por las fallas de Inteligencia durante cuarenta años de Guerra Fría y los continuos debates alrededor sobre cuál metodología priorizar para un mejor producto en la toma de decisiones, llevaron a considerar que cada caso de seguridad mantiene sus particularidades y variables tanto políticas, culturales, antropológicas que merecen ser analizadas no desde la mirada externa, sino desde la interna como partícipe del fenómeno. Ya en 1976 se inicia la discusión sobre la comprensión y dimensión existente entre la relación de la política y la Inteligencia que no puede ser tan diferenciada entre lo interno y lo externo, sino que generalmente responden a ―personas, hechos e ideas‖ (Hughes, 1976: p. 22). Se evidenció la frágil relación que existe entre el producto de Inteligencia y la toma de decisión del decisor, enfatizando en la calidad del trabajo que realicen los sistemas de Inteligencia. Los EE.UU habían enfrentado varias fallas en Vietnam o Bahía de Cochinos, demostrando a sus agencias que los análisis homogenizadores desde la mirada norteamericana distorsionaban las realidades existentes, por lo cual en esta corriente se enfatiza la interpretación desde las Ciencias Sociales que viabilicen una comprensión del fenómeno local. Para los años noventa las amenazas frente al narcotráfico, el crimen organizado y otros conflictos de baja intensidad obligaban a establecer nuevas formas de comprender fenómenos no estatales de impacto estatal. Las cuatro corrientes metodológicas antes descritas moldearon las prioridades de las agendas de seguridad e Inteligencia, así como las metodologías, estrategias y tácticas que debían ser aplicadas por los servicios de Inteligencia en América Latina. La experiencia de estos servicios en el Ecuador no fue distinta, pues fue el período de oro del combate al enemigo interno y la priorización de las fuentes humanas locales al mando de la Dirección de Seguridad Pública desde 1947 hasta la década de los ochenta. Esta década se caracterizó por una especialización de las unidades policiales por medio de la cooperación internacional norteamericana bajo la metodología de las situaciones sorpresivas e imprevistas frente a los grupos subversivos ecuatorianos.

Ecuador: Guerra Fría, comunismo y otros demonios. Ecuador suscribe con Perú, luego de una guerra y la pérdida de un tercio de su territorio amazónico en 1942, el Protocolo de Río de Janeiro en medio de un ambiente de guerra mundial. Este acto histórico marcó, durante la Guerra Fría, a la seguridad nacional ecuatoriana, pues se conformó una agenda priorizada por la defensa del territorio nacional y la soberanía. El conflicto territorial con el Perú se centró en la discusión alrededor de la

delimitación que el Protocolo preveía, su exactitud o su injusticia y del imaginario de Ecuador amazónico. La retórica discursiva alrededor de una agenda de defensa nacional configuró la amenaza externa personificada en el posible enfrentamiento bélico con el Perú. Este reto no podía ser resuelto sin la unión nacional, cuyo objetivo era el reclamo histórico sobre los territorios amazónicos perdidos. Con ello, la noción de soberanía, seguridad y defensa del país recayó en la responsabilidad de las Fuerzas Armadas. A ello se sumo, en un segundo plano, la amenaza externa del comunismo. Para 1959, el éxito de la Revolución Cubana y figuras simbólicas como las del Che Guevara, había generado adeptos en toda Latinoamérica que cuestionaban la influencia norteamericana en la región. La década de los sesenta para el Ecuador representa un período de lucha revolucionaria con una fuerte actividad del Partido Comunista hasta la conformación de la Unión Revolucionaria de las Juventudes Ecuatorianas- URJE- que propugnaban la lucha armada y el fidelismo (Cedema, 2003). La alianza entre las organizaciones de izquierda, entre ellas el Partido Comunista, URJE y el Partido Socialista Revolucionario de Ecuador- PSRE- plantean en 1962 un proyecto revolucionario guerrillero llamado la ―Guerra del Pinol‖ que desarrolló acciones a orillas del río Toachi. Este intento fracasado provocó la desarticulación de URJE (Pareja Diez Canseco, 1979: 110). Para 1963 se instaura una dictadura militar que depone al Presidente Carlos Julio Arosemena Monroy por haber mantenido relaciones diplomáticas con Cuba. Este hecho generó desconfianza al gobierno de Washington y produjo la intervención de la CIA para lograr la instauración de la Junta Militar que duró ejerció el poder entre 1963 y 1966. Con esta estrategia, la presencia de la CIA como un actor fundamental de la Inteligencia Política de Ecuador se consolidó en el período de la Guerra Fría (Agee, 1975: 75). La dictadura mencionada ratificó el discurso de combate al ―enemigo interno‖ y pasó a la historia como iniciadora de prácticas informales y de ojos cerrados frente a la CIA. Para 1965 se conforma el movimiento ―Vencer o Morir‖- VM- que fue fácilmente desarticulado para finales de los sesentas. En el mismo año se crea el Destacamento de la Organización Secreta- DOS- que posteriormente daría origen al Movimiento de Izquierda Revolucionaria- MIR. Para finales de la década aparece AU Shyris ―Pueblo Guerra‖ responsables del secuestro de dos aviones cuyo destino fue Cuba (Villamizar, 1990). Con la implementación del Acta de Seguridad Nacional, la CIA en la década de los sesenta7 logró impulsar la conformación de grupos universitarios anticomunistas tales como Acción Anticomunista Ecuatoriana -AAE-, el fortalecimiento del Partido Conservador así como la conformación del Movimiento Social Cristiano, la Acción Revolucionaria Nacionalista de Ecuador -ARNE- con raíces en las luchas conservadoras/ liberales (Reyes, 2011). Todos estos son actores fundamentales para la consolidación del golpe militar de 1963, desarrollado bajo las premisas del combate al comunismo y las 7

“…la Inteligencia intervino intensamente con el objetivo de lograr la ruptura de relaciones con Cuba. Para ello penetró en múltiples instituciones, aparatos y centros de poder del Estado ecuatoriano, para desde ahí incidir en el conjunto de la sociedad civil, en la cual también operaba. Las presiones políticas estadounidenses fueron efectivas en múltiples instancias y decisivas en el Ejército y en los grupos políticos de todo signo”. ( Agee, 1975:p. 227).

rupturas de relaciones con Cuba. Estos grupos mantenían una alianza con la CIA mediante operaciones de infiltración a las agrupaciones comunistas así como de informantes (Quintero y Silva, 1995: p. 223). Para 1968, Velasco Ibarra gana una vez más la Presidencia y para 1970 con la ayuda de las Fuerzas Armadas se declara dictador. Desde 1972 hasta 1976, el General Guillermo Rodríguez Lara se proclama dictador en un escenario económico petrolero próspero consolidando un proyecto desarrollista de país a través de las Fuerzas Armadas. Para 1976, la Operación o Plan Cóndor, emitida desde Washington para favorecer los gobiernos nacionalistas y dictatoriales entra en marcha. El Concejo Supremo de Gobierno 1976-1979 sucede a Rodríguez Lara manteniendo su orientación desarrollista pero flexibilizando la apertura de mercados y favoreciendo el endeudamiento externo frente a la caída del precio del petróleo. Durante este último período dictatorial hubo episodios importantes frente a las operaciones tácticas de seguridad interna. El primero fue la represión al Ingenio AZTRA8 (Tamayo, en 1977 que terminó con la muerte de un centenar de personas. El segundo consistió en el asesinato del político Abdón Calderón en 1977 y el secuestro y asesinato del empresario Antonio Briz Sánchez en 1978. Todo esto coincide con la industrialización y reforma agraria en Ecuador, procesos paralelos a la consolidación y rápida decadencia de los grupos sindicales ecuatorianos de la época: CTE - Central de Trabajadores del Ecuador, CEDOD -Confederación Ecuatoriana de Obreros Católicos- CEDOC con sus principios demócrata cristianos y su eje antagónico socialista, y la CEOSL o Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres; todos grupos que desde los 50 y 60 luchaban por el reconocimiento y derechos laborales en el país (Entrevista a Fausto Dután, 2011). Para esta década, la subversión comunista ya no era el tema de análisis sino agrupaciones políticas de izquierda tales como Revolucionarios de la Liberación Nacional – RLN-, la Izquierda Cristiana, el Frente Revolucionario de Izquierda Universitaria –FRIU-, el Movimiento de Izquierda Revolucionaria –MIR- (Diario Hoy, 2009); o movimientos como el Partido Comunista Marxista Leninista Ecuatoriano – PCMLE-, el Partido Socialista Revolucionario Ecuatoriano – PSRE- y el Frente Amplio de Izquierda -FADI. Estas agrupaciones fueron actores políticos legítimos en la transición democrática. Para finales de la década Ecuador inicia un período democrático siendo su primer Presidente Jaime Roldós Aguilera. Un aspecto importante fue la promulgación de una nueva Constitución y con ella la Ley de Seguridad Nacional. Esta última será el instrumento que configuró el sistema de seguridad e Inteligencia de la institucionalidad democrática mediante la creación del Consejo de Seguridad Nacional- COSENA. Bajo la lógica de la guerra, se conformaron varios frentes de acción para lograr neutralizar las amenazas. Uno externo de defensa y relaciones internacionales; y el otro interno, combate al ―enemigo interno‖ donde se priorizaba el aspecto militar y el económico (Ley de Seguridad Nacional, 1979). 8

AZTRA se dio en el marco final de la dictadura y el “plan de retorno a la democracia”, exigiendo como requisito previo un “clima de paz y de orden” que en la práctica significó la vigencia de decretos antiobreros, ilegalización de la Unión Nacional de Educadores, de la CEDOC y la FESE, encarcelamiento de dirigentes obreros y del magisterio, represión al clero progresista y asesinato a dirigentes campesinos…”. (Alainet, 1988)

La década de los ochenta se presenta con nuevas estrategias de Inteligencia frente a amenazas asociadas al terrorismo más que a la subversión. Así, bajo la presidencia de León Febres Cordero 1984-1988 la amenaza interna se focaliza en grupos como ―Alfaro Vive Carajo‖- AVC- y ―Montoneras Patria Libre‖- MPL. Con estos actores y antecedentes, la influencia conservadora de la política de Reagan se expresará en un permanente sostenimiento de la ayuda y cooperación en materia de seguridad interna. Esto conllevó a plantearse un nuevo modelo que incluía la conformación de comunidades de Inteligencia regionales intercomunicadas y la formación de unidades especializadas de los cuerpos policiales. En Ecuador, con la presencia de Ran Gazit, experto anti-terrorista, miembro del Mossad, Instituto de Inteligencia y Operaciones Especiales del Estado de Israel se marcó la presencia externa en la lucha antisubversiva o terrorista en la década de los ochenta. A él se le adjudica la responsabilidad de haber capacitado a los grupos élite de la Policía Nacional como el Grupo de Intervención y Rescate- GIR- y el ―clandestino‖ e informal Servicio de Investigación Criminal SIC10. Creada en 1984 como una unidad secreta nacional para la seguridad interna y el combate al terrorismo y la subversión, no fue institucionalizada ni formalmente ubicada en el orgánico funcional de la Policía Nacional del Ecuador; más bien se trataba de una unidad de oficiales, clases y agentes civiles al mando del Ministro de Gobierno y de la Presidencia de la República. Dentro de sus acciones se encontraba la infiltración y medios de tortura para la obtención de información (Informe de la Comisión de la Verdad, Resumen Ejecutivo, 2010, p. 222-224). Junto a estos grupos también se crearon la Unidad de Inteligencia Antisubversiva –UIAS- y la Unidad de Investigaciones Especiales- UIES. Todas estas agencias de Inteligencia contaron con la ayuda tanto técnica como financiera de la cooperación internacional. Estos nuevos grupos especializados no fueron creados dentro de una lógica de fortalecimiento del sistema de la seguridad nacional, sino más bien fueron unidades autónomas, tanto financieras como administrativas que mantenían una relación directa con la cooperación norteamericana y poco controlada por el COSENA o por las instancias rectoras de la seguridad. Por el contrario, se fortalecieron paralelamente al sistema de seguridad nacional e inclusive al mismo entramado policial de Inteligencia y a la Dirección de Seguridad Pública. Lo cual planteó una nueva forma operativa de la Inteligencia Política y policial. El gobierno de Rodrigo Borja logra en 1991 un acuerdo con Alfaro Vive Carajo AVC para abandonar las armas e incorporarse a un proceso de paz. A su vez, los Estados Unidos reconocen como una amenaza a la seguridad hemisférica al narcotráfico. Para 1992, la Declaración de San Antonio9 promovió una serie de acuerdos con los gobiernos de la región andina, entre ellos Ecuador, para incluir en los convenios firmados durante la 9

“Dos años más tarde, en la Cumbre de San Antonio en 1992, participaron los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Perú, Estados Unidos y el Canciller de Venezuela. La Declaración de San Antonio valida la Declaración de Cartagena como un esfuerzo que sentó las bases para el desarrollo de una estrategia integral y multilateral para confrontar el problema de las drogas ilícitas, cuyos compromisos deben ser ratificados y ampliados respecto a otras sustancias como la marihuana y la heroína a través de estrategias que comprendan el desarrollo alternativo, la erradicación, el control, la intercepción, el fortalecimiento de los sistemas judiciales y la prevención del consumo de drogas ilícitas (Tokatlián, 1998: 87-88)”. Citado en Rivera, Fredy (2012). La seguridad perversa.

primera década de la Guerra Fría un nuevo acápite referente a la lucha contra el narcotráfico. En el 92, luego de tres años de investigación, Ecuador captura a su primer capo local, Raúl Reyes Torres mediante la ―Operación Ciclón‖ (Diario Hoy,1992) e investigación de Inteligencia realizada por la UIES. Si bien las unidades especiales realizaban operaciones específicas de Inteligencia, aún se mantuvo en el sistema de seguridad nacional la figura de los Fondos Reservados, sobre todo para Inteligencia táctica de carácter político. La década de los noventa estuvo marcada por escándalos de corrupción alrededor del manejo de estos dineros, siendo los casos más sonados los del ex vicepresidente Dahik, 1995 (Diario Hoy, 2005), y el ex Ministro de Gobierno César Verduga entre 1997 y 1998 (El Heraldo, 2009). La década de los noventa encara unos escenarios de la seguridad poco tradicionales hasta ese momento. El fin de la Guerra Fría plantea nuevas incógnitas sobre el objetivo de la seguridad interna como la presencia del fenómeno del narcotráfico en el país, nuevas fuerzas políticas como el movimiento indígena y, finalmente, el conflicto con el Perú que vivió un enfrentamiento bélico hasta su solución diplomática que puso fin a una controversia de más de un siglo. Por una parte, la Inteligencia de la seguridad nacional priorizó el tema del conflicto fronterizo desde 1985 hasta 1998 logrando configurar una mayor institucionalidad militar plasmada en la creación del Arma de Inteligencia Militar en 1996 como parte de la Fuerza Terrestre (Rivera, 2011: 52). Por otra, el reconocimiento en las agendas regionales de nuevas amenazas que cuestionan los medios tradicionales de combate de la seguridad nacional planteó un mayor protagonismo de las unidades especiales policiales poco articuladas dentro de un sistema de Inteligencia policial.

La institucionalidad de la Inteligencia Política La discusión más común alrededor de la seguridad del Estado se ha desarrollado en el ámbito de su defensa. ¿Cuáles han sido los parámetros para lograr la estabilidad de un modelo político de autoridad? ¿ De qué manera se ha logrado mantener la seguridad del gobierno? ¿Cuáles han sido sus herramientas? Son varias las interrogantes que podrían presentarse frente a este tema del gobierno y su protección. Esta relación de temporalidad finita que es la permanencia de un gobierno al mando del Estado, genera prácticas que en ocasiones logran configurarse en sistemas institucionales formales, aunque en su gran mayoría son procedimientos informales que obedecen a las agendas coyunturales de la autoridad de turno. Estos mecanismos son capaces de poner en funcionamiento al recurso humano que conforman los cuerpos de Inteligencia Política que tienen la habilidad de permanecer más allá de los cambios políticos. Esta sección tiene por objeto establecer la evolución institucional formal que los servicios de seguridad política han tenido en el Ecuador durante la Guerra Fría.

De los carabineros a la Seguridad Pública10 Las labores de Inteligencia Política en los gobiernos son connaturales a su existencia. Su denominación puede variar pero su presencia siempre es una herramienta 10

Este recorrido histórico sobre la estructura del “pesquisaje” en Ecuador proviene de mímeos entregados en 2011 por parte del Instituto de Estudios de la Seguridad.

fundamental de estabilidad a pesar de los costos políticos que pueden acarrear. Sus actividades necesariamente bordean el límite entre la licitud de lo privado y el interés de lo público, siendo su institucionalización un vago delineamiento de sus actividades pero que demuestran una visión política de una época. En el caso del Ecuador existen documentos que afirman la existencia de una policía política, formada prácticamente desde el nacimiento de la República. Bajo la presidencia de García Moreno, la Cámara de Diputados y el Senado de la República crea el 16 de abril de 1864 el Servicio de Policía y de Seguridad pública, cuya operatividad se situaba en Quito, Guayaquil y Cuenca bajo el mando del Ministerio del Interior. Una de las facultades del Servicio de Seguridad Pública era la potestad de resolver conflictos políticos y la capacidad de arrestar toda persona que se considerara conspiradora. Para el 11 de Septiembre 1920, bajo la presidencia de José Luis Tamayo, se fusiona las oficinas de Seguridad e Investigaciones y Pesquisas en la ciudad de Guayaquil. En 1936 se la adscribe directamente a la Presidencia de la República con el nombre de oficinas de Investigación, Pesquisa, Seguridad y Estadística, Servicio de Información. El Presidente Páez, el 27 de febrero de 1937 crea el Servicio Nacional adscrito directamente al despacho del Ministro de Gobierno, conformado por personal civil e independiente de la Policía Nacional (Historia de la Policía Nacional, 2010). Dicha dependencia incorporó dentro de sus servicios tanto las oficinas de Investigación, Pesquisa, Seguridad y Estadística, Servicio de Información, así como otras áreas de seguridad y control de flujo de personas como el Servicio de Identificación y Dactiloscopía -actual Registro Civil-, y el Servicio de Inmigración y Extranjería. Más tarde, el Servicio de Seguridad Nacional se llamó Jefatura General de Seguridad Pública para denominarse más tarde en 1938 Dirección General de Seguridad cuando la Policía pasa a llamarse Cuerpo de Carabineros (Información Instituto de Estudios de la Seguridad, Mimeo, 2011). Para 193911 con la administración de Enríquez Gallo se crea el Cuerpo de Carabineros. Esta institucionalización de la seguridad pública marca un hito en la estructura orgánica de los servicios policiales. Así, en su nacimiento, se concibe al Cuerpo de Carabineros como una institución de carácter militar, orientado a la seguridad, orden público, la paz interna y, auxiliarmente, como herramienta de la defensa nacional, conceptos que posteriormente serán potestades de la Policía Nacional. Por otra parte, los servicios de seguridad pública y política mantuvieron su adscripción a la Presidencia de la República hasta 1941, cuando el Presidente Arroyo del Río transfiere estos servicios nuevamente al Ministerio de Gobierno y bajo la Comandancia General de Carabineros. Para 194612, siete años más tarde, se crea la Guardia Nacional Civil que suplanta al cuerpo de carabineros y se convierte un cuerpo de carácter policial y dependiente del Ministerio de Gobierno. Sus funciones no varían notablemente de aquellas que le fueron otorgadas al Cuerpo de Carabineros, pero su carácter civil y su relación con el orden público y la seguridad de los ciudadanos les otorgaron una nueva potestad dentro del área delincuencial. Para esto se establece como una de sus funciones, dentro de la seguridad pública, la investigación y esclarecimiento de actos criminales institucionalizando los servicios de Inteligencia delincuencial. 11 12

Ley Orgánica de la Institución del Cuerpo de Carabineros del Ecuador, 1934, Art. 1 y 2. Ley Orgánica y Régimen Administrativo de la Guardia Civil, 1946, Art. 1 y 4.

En 1954, el tema del manejo profesionalizado de la información logra ser depurado a través del Reglamento para la Elaboración, Manejo y Custodia de cierta documentación oficial, creando una institucionalización de manejo de procesos en documentos oficiales sobre metodologías internacionalmente usadas que se encuentra vigente hasta la actualidad. La primera distinción se da sobre la calificación de documentos calificados o comunes13. Los primeros a su vez por la relevancia de su información son clasificados14 en: 1Secretísimos: aquellos que contienen información de carácter trascendental y de carácter militar o diplomático, cuyo conocimiento por parte de los países extranjeros pudieran constituir una grande ventaja para éstos, frente al Ecuador, al que se le causaría con ésta divulgación inconvenientes a la seguridad nacional. Esta definición se encuentra ligada al tema prioritario de la agenda de seguridad del Ecuador que en esos momentos representaba el conflicto territorial con el Perú. 2Secretos: se refiere a aquellos de carácter militar, diplomático o político que de ser accesibles a ciertos sectores afectarían a la seguridad nacional, perjudicarían la estabilidad del orden constituido y su estabilidad interna o desprestigiarían al país. Este nivel es donde mejor opera la información sobre Inteligencia Política y seguridad interna. 3Confidenciales: Se trata del manejo y custodia de la documentación oficial que pudiera ser manipulada en contra del Gobierno o de cualquiera de las Instituciones del Estado Ecuatoriano, y, en particular, de nuestras Fuerzas Armadas, de los Altos Magistrados del Gobierno o de Oficiales Generales del Ejército, Marina o Aeronáutica. 4Reservados: Son aquellos que deben ser conocidos y utilizados por personas determinadas e instancias institucionales particulares para no interferir en el curso de investigaciones de carácter policial, actuaciones administrativas o judiciales, etcétera que lastimarían en ciertos casos, el buen nombre y la reputación del individuo, en especial de aquel que ejerce la acción de mando que podría afectar su reputación. Por su valor para la elaboración de productos de Inteligencia, tanto los documentos secretísimos, secretos y reservados no podrán ser reproducidos. En el caso de los reservados será de responsabilidad su acceso y distribución mediante copias del Jefe de Oficina. La divulgación del contenido de estos documentos al margen de los parámetros establecidos por el Reglamento se consideraran como delitos contra la seguridad del Estado y su sanción será penal. Un aspecto a resaltar y que ha significado uno de los grandes inconvenientes para la rendición de cuentas de los servicios de Inteligencia en el Ecuador, ha sido la discrecionalidad para calificar de secretísimos y secretos y para considerarlos como documentos que deben ser incinerados, destruidos y dispersadas sus cenizas como consta en el Art. 24 del Reglamento. Si bien se establece como procedimiento de descargo un acta donde conste quien ordenó su destrucción, el contenido se pierde en el tiempo. Este aspecto es crucial porque hasta la fecha se presentan grandes dificultades para lograr la reconstrucción histórica de la misiones de Inteligencia, su efectividad y, sobretodo, su impacto.

Los documentos ordinarios son aquellos que se maneja diariamente como información de gestión y administrativa a nivel de las instituciones públicas. 14 Véase Reglamento para la elaboración, Manejo y Custodia de ciertas Comunicación Oficial, Arts. 1- 10, 1954.

Por más de una década la lógica institucional de los servicios policiales no variaron; aún conservaban dentro de su ámbito de acción el cuidado de la paz interna del Estado, entendida como la estabilidad social y política. (Entrevista a G. B 2011). Para 1964, en plena Guerra Fría, se promulga la primera Ley de Seguridad Nacional durante la Dictadura militar bajo la lógica del realismo norteamericano y la identificación de dos amenazas fundamentales para el Estado: por una parte, el conflicto territorial con el Perú y, por otra, el enemigo interno o subversión comunista. Todo esto priorizó operativamente más que institucionalmente la importancia de los servicios de Inteligencia Política para lograr contrarrestar las amenazas políticas contra la seguridad interna desde el mando militar estratégico y desde el Ministerio de Gobierno. Este cuerpo legal fue fundamental para configurar los servicios de seguridad tanto en defensa externa como interna del Ecuador. Si bien hubo reformas a la misma en 1978, básicamente contiene los mismos principios que la Ley de Seguridad Nacional de 1964 establecía. La estructura del Consejo de Seguridad Nacional, por ejemplo, mantuvo la misma lógica de organismo de análisis y elaboración de productos de Inteligencia para el Presidente de la República que tomaba decisiones bajo el criterio de la defensa. De igual manera, los parámetros de organización por medio de frentes diferenciados en exterior, militar, interno y económico se mantuvo con similares facultades. Uno de los aportes más importantes fue la creación de una instancia de análisis de inteligencia, la Dirección Nacional de Inteligencia –DGI- que permitió darle un sentido de organicidad al sistema de Inteligencia de la seguridad nacional incorporando a su servicio funcionarios civiles. El COSENA en 1972 será complementado con la creación de una instancia formativa el Instituto de Altos Estudios Nacionales15. De igual manera se establece un sistema de articulación de información de las instituciones públicas alrededor de la seguridad nacional y la posibilidad de guerra, llamadas Unidades Permanentes de Seguridad Nacional, concepto que se mantendrá en la Ley de Seguridad Nacional de los setenta cuya denominación cambiará a Direcciones de Planificación de la Seguridad Nacional, DIPLASEDE16. A pesar de ello, dicha ley tiene varios aspectos particulares dignos de ser resaltados. Un esfuerzo por establecer categorías doctrinales respecto a los objetivos nacionales y su relación entre defensa de las amenazas externas e internas17. Alrededor de estas consideraciones se establece la obligación especial que no volverá a ser incorporada en 15

Según el Decreto Ejecutivo No. 468 de 20 de junio de 1972, se crea el Instituto de Altos Estudios Nacionales- IAEN- con el objetivo de establecer una instancia de investigación y análisis sobre escenarios políticos, sociales y económicos nacionales y su proyección geoestratégica en el mundo. También para la formación de miembros de las Fuerzas Armadas en planeamiento, dirección, coordinación y ejecución de políticas nacionales en los altos niveles de la conducción gubernamental del Estado. El IAEN era una unidad dependiente y subordinada a la Secretaria General del Consejo de Seguridad Nacional y su dirección la ejercerá un oficial General de las Fuerzas Armadas. 16 Cabe señalar que hay noticias de la Dirección de Seguridad Pública en época de Lara, en el que la se integra en la Policía como un servicio más, y se ratifica en la ley orgánica de la Policía Nacional, del 21 de marzo de 1973, con el nombre de Servicio de Seguridad Púbica e Información, con las funciones de prevenir, investigar y esclarecer los hechos que atenten a las seguridad interna y externa de Ecuador. Esto se ratifica en la Ley orgánica de 1975 (Información Instituto de Estudios de la Seguridad, Mimeo, 2011). 17 Ley de Seguridad Nacional, 1964, Art. 2.

posteriores cuerpos normativos ni de seguridad ni de Inteligencia en relación a la imperativa colaboración de toda persona natural o jurídica domiciliada en el país a proporcionar información18. Esto plantea la priorización de la Inteligencia dentro de la agenda de seguridad y la Inteligencia por alrededor de una década. A ello se suma los deberes del Frente Militar respecto al combate de las acciones subversivas 19 bajo mando del Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas. La categoría enemigo interno es asumida como actos conducentes a la inestabilidad política, cuya dinámica debía ser prevenida por el Ministerio de Gobierno.20 Sobre el Ministro de Gobierno, responsable de la seguridad interna, también en esta ley se establece competencias particulares que no se repetirán a futuro. Por ejemplo, es parte de su misión primordial el propender a la cohesión ―moral‖ de la población del país21, que complementado con sus deberes de orientación de criterios, como consta entre sus competencias, le otorgan una labor de catequesis social y política del Estado. A su vez, en el Art. 36 de esta Ley se le otorga la facultad de establecer y regularizar los partidos políticos que deben encontrarse en consonancia con los objetivos nacionales. Razón por la cual, el Partido Comunista fue declarado en esta década como ilegal al considerarlo como una agrupación subversiva de amenaza interna. Por otra parte, esta Ley incorpora dentro de su articulado, Art. 93-96, conductas calificadas como infracciones y sus sanciones respectivas. Entre ellas el suministro de información que atente contra la Seguridad Nacional, la misma que era castigada con prisión de tres a siete días de prisión y multa de 200 a 2000 sucres.22 A pesar de la promulgación de la Ley de Seguridad Nacional en 1964, el reglamento de la Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacional fue tardío en 1972, coincidiendo con la Dictadura del General Guillermo Rodríguez Lara. Aparentemente, se trataba de una instancia administrativa y de gestión del Consejo de Seguridad Nacional, pero en realidad en la Secretaría recaía la responsabilidad del funcionamiento del Consejo. Un ejemplo de ello es la composición de sus direcciones y su especialización que se encontraban íntimamente ligadas con la agenda de seguridad nacional: 1) General de Informaciones 2) Nacional de Defensa civil 3) De Movilización Nacional 4) Instituto de Altos Estudios Nacionales La orientación de su trabajo se encaminaba a los frentes delineados de la seguridad nacional priorizando ciertas áreas, Art. 17 del Reglamento: 1) 2) 3)

Educación Idiosincrasia nacional Ideologías y subversión

Ley de Seguridad Nacional, 1964, Art. 5. De acuerdo al Art. 24 de la Ley de Seguridad Nacional de 1964, la subversión es entendida como toda actividad relacionada a motines, atentados terroristas, sabotaje y guerrillas que para la época eran actividades de carácter ideológico comunista. 20 Entrevista a G. S. ex agente de la Dirección de Seguridad Pública del Ministerio de Gobierno, 17 de noviembre del 2011. 21 Ley de Seguridad Nacional, 1964, Art. 32. 22 Para 1966 se establece en el Código de Trabajo del Ecuador los salarios mínimos vitales. 19

4) 5) 6) 7) 8)

Sindicalismo Emigración e inmigración Desarrollo regional y ocupación del territorio Opinión pública y prensa; y Religión

Durante la presidencia de José María Velasco Ibarra se firma el decreto ejecutivo del 30 de diciembre de 1971 que coloca a la Dirección de Seguridad Pública como una dependencia más de la Policía Nacional. Este decreto establece la separación del Servicio de Investigación, Pesquisa, Seguridad y Estadística del Servicio de Información, Identificación y Dactiloscopía y, este a su vez, del Servicio de Inmigración y Extranjería. El primero de estos se convertiría en la Dirección de Seguridad Pública que estaba constituido por agentes civiles del antiguo Servicio de Investigación, Pesquisa, Seguridad y Estadística y aquellos que provenían del Departamento 2 de la Policía Nacional que también realizaban investigación y pesquisa pero que era conformado por agentes policiales. De allí hasta 1998 aquellos funcionarios que realizaban labores de recolección de información y ―pesquisaje‖ se denominaron Agentes Especiales de Seguridad23. En 1967 se conformó la Constituyente que promulgó una nueva Constitución donde se estableció la figura de los gastos reservados para temas exclusivos de seguridad pública. Esta nueva forma de financiar las operaciones de Inteligencia Política podría ser asumida como la discrecionalidad de gasto fiscal del Ministro de Gobierno sin previa autorización de otra autoridad superior, ni límite o rendición de cuentas destinadas a operaciones de seguridad interna24. Esta disposición generó un reglamento el mismo año que se mantuvo vigente hasta 1995 que fue reformado a causa del escándalo del ex vicepresidente Dahik. De igual manera, en el Gobierno del General Rodriguez Lara se crea en 1972 la Secretaría Nacional de Información Pública, dependencia de asesoría de la Presidencia de la República, pero con una misión fundamental de dirigir la política de información de los medios de comunicación en relación a los objetivos nacionales (Entrevista a Bolívar Jarrín Cahueñas, 2011). El Gobierno de Rodríguez Lara se caracterizó por estrategias de planificación, desarrollismo e institucionalidad., no solo en el campo de la inversión social, sino sobre todo en la instauración de instituciones, procesos y mecanismos que en algunos casos se mantienen hasta la actualidad. Uno de estos esfuerzos fue la promulgación de la Ley Orgánica de la Policía Nacional donde claramente se establece que esta institución es de un organismo de orden civil para mantener la seguridad pública y política tanto interna como externa del Estado. A ello se suma la institucionalización de la Dirección de Seguridad Pública e Información. Si bien la Inteligencia Política hasta ese momento se la había realizado a instancias de la Presidencia y del Consejo de Seguridad Nacional, principalmente con colaboración del Ministerio de Gobierno, no es sino hasta 1973 que se le otorga esta potestad directamente a la Policía Nacional. Su misión formal, establecida en la Ley Orgánica de la Policía era la prevención, la investigación y el esclarecimiento de todo acto atentatorio a la 23

Entrevista realizada a G. S. ex agente de Seguridad Pública. La rendición de cuentas estaba limitada a un examen especial efectuado por la Contraloría General del Estado –en este caso con el Contralor personalmente- que, una vez finalizado el análisis, procedía a quemar la documentación presentada como establecía el reglamento de examen de cuentas. 24

Seguridad Interna y externa del país. Esta capacidad legitimó una serie de procedimientos alrededor de la seguridad interna y la subversión sin que para ello medie un criterio de calificación en relación a aquellos actos que debían ser considerados como atentatorios permitiendo cierta discrecionalidad en la aplicación y medios de investigación. A pesar de ello, se debe reconocer que la época de mayor impulso institucional hacia los servicios fue a partir de la década de los setenta, organicidad que se mantuvo por más de treinta años.

Seguridad Nacional y Democracia Seguridad nacional, seguridad interna, seguridad pública son casi palabras sinónimas para referirnos al Ecuador de los años setenta. Tanto los campos internos -públicos- como los externos –defensa- estaban cubiertos por la doctrina. Esto dio origen a una serie de acciones institucionales orientadas a responder al peligro de estas amenazas, estrategia que se mantuvo a pesar de la transición a la democracia en 1979 y frente a la recurrente inestabilidad política hasta 1998. Esta tautológica y a la vez ambigua delimitación entre seguridad externa e interna propició una mezcla y superposición de tareas, roles, misiones y estructuras que continuaron presentes con la promulgación de la Ley de Seguridad Nacional el 28 de septiembre de 1979. Dicha ley, que mantiene igual lógica que la promulgada en 1964, establece un sistema de seguridad nacional donde las Fuerzas Armadas siguen siendo el actor principal de la seguridad y el resto de instancias se convierten en elementos de apoyo, legitimados por la creación de un órgano formulador de políticas de seguridad nacional: el Consejo de Seguridad Nacional COSENA. Las instancias normativas e institucionales de la seguridad política fueron:  Ley de Seguridad Nacional 1979  Función del COSENA en temas de seguridad interna  La Dirección Nacional de Inteligencia – DNI La Subsecretaría de Policía del Ministerio de Gobierno25  Dirección Nacional de Seguridad Pública – DNSP-26 El COSENA, era presidido por el Presidente de la República y estaba conformado por distintos niveles de operatividad institucional27 llamados frentes externo, interno, económico y militar que eran conformados por todas las Carteras de Estado. Estos frentes se diseñaron para prevenir, alertar, supervisar y combatir amenazas externas y de guerra política internacional y el problema fronterizo con el Perú-, de injerencia política extranjera -la subversión- y los desastres naturales -terremotos, erupciones, etc.- (Art. 11). Dentro de este contexto, se encuentra claramente delimitado el campo de acción del Frente interno, título tercero, liderado por el Ministerio de Gobierno, cuyo fin último 25

El Subsecretario de Policía era el nexo entre el COSENA y el Estado Mayor de la Policía Nacional según estatuto orgánico del Ministerio de Gobierno de 1987 y 1994. 26 Oficina del Ministerio de Gobierno encargada de manejar el orden público del Estado 27 La Ley de Seguridad Nacional estableció que en todos los ministerios se conformen las Direcciones de Planeamiento de Seguridad para el Desarrollo DIPLASEDES, a fin que se desempeñen como organismos especializados de estudio, asesoramiento, planificación y organización de los asuntos de Seguridad Nacional que competan a cada ministerio, Art. 45.

quedaba establecido como la cohesión de la población amenazada por el enemigo interno de la insurgencia, y el apoyo al Frente Militar en la preservación de los intereses nacionales para la Seguridad Nacional y la subordinación para operaciones de defensa nacional y de seguridad interna de la Policía a las Fuerzas Armadas. Un aspecto interesante de resaltar es que dentro de la estructura que conformaba el COSENA, la incorporación de la Policía, o de otra unidad del Ministerio de Gobierno, no estaba contemplada. A pesar de ello la función de recolección de información y operativa de los distintos servicios del Ministerio de Gobierno y de la Policía siempre fueron un insumo fundamental para la elaboración de productos de Inteligencia Política. La instancia operativa del COSENA fue la Dirección Nacional de Inteligencia, Art.17, que fue concebida, al igual que la Ley de Seguridad Nacional de 1964, como la instancia de mayor especialización de la seguridad nacional que podría traducirse en el nivel más alto de análisis y elaboración de productos de Inteligencia para la toma de decisiones política y estratégica del Presidente. Por ello su función primordial fue la coordinación de los distintos servicios de Inteligencia del Estado y la información procesada. Esto implicó que su estructura se encontrará conformada por los cuatro frentes de seguridad nacional: el externo, el interno, económico y militar. Con esta lógica y la derogación del Reglamento Orgánico Funcional expedido por el último gobierno militar dictatorial 1976-1979, se aprueba uno nuevo en 1982 que establece dos Subsecretarías de Gobierno y Policía. Se destaca dentro de esta nueva organización la Unidad de Seguridad Nacional y la de Movilización Nacional, ambas dependientes de la DIPLASEDE. La primera debía formular el concepto estratégico político interno, la apreciación estratégica y la elaboración y ejecución de planes sectoriales de Seguridad Nacional. Por su parte, la de Unidad de Movilización Nacional cumplía funciones de enlace con la Dirección de Movilización Nacional perteneciente a las Fuerzas Armadas. A pesar del intento modernizador del primer gobierno democrático post dictadura de fortalecer institucionalmente al Ministerio de Gobierno, para la década de los ochenta el escenario regional mostraba conflictos internos tanto en Colombia y Perú que rebasaban la clásica concepción de la amenaza comunista y mostraban a más de las guerrillas a nuevos actores no políticos pero con gran incidencia en el escenario estatal relacionados con el narcotráfico. Este fenómeno marcaría una nueva estrategia de seguridad estadounidense y la construcción de un nuevo discurso basado en la noción y amenaza de narco-guerrilla. Este último escenario calzaba dentro del concepto de conflictos de baja intensidad. Su naturaleza doméstica constituía un límite a la estrategia del enfrentamiento militar exclusivamente y requería acciones de seguridad interna que potencialicen mecanismos de Inteligencia y comunicación28. En el caso del Ecuador, bajo la presidencia de León Febres Cordero se implementaron estrategias de combate a Alfaro Vive Carajo AVC, calificado como guerrilla. Su secuela produjo la necesidad de especializar a los elementos operativos de seguridad interna, conformando hasta la actualidad unidades tales como el Grupo de

Mario Ramos (2008) Política de seguridad del Estado, aparatos y estrategias contrainsurgentes: 1984 2006, Centro Andino de Estudios Estratégicos: Quito: 5.

Intervención y Rescate- GIR- y Grupo de Operaciones Especiales – GOE- pertenecientes a la Policía Nacional. A su vez, bajo la presidencia del mismo Febres Cordero, en 1987 se promulga un nuevo orgánico funcional del Ministerio de Gobierno29 que mantiene las mismas dependencias relacionadas con la seguridad nacional, pero incorpora un ingrediente ausente hasta ese momento, pero ya impuesto por los Estados Unidos en la agenda regional, el combate al narcotráfico dentro de las competencias prioritarias de la Policía Nacional30, función que se iría fortaleciendo y manteniendo hasta la actualidad. Para 1994, el nuevo orgánico funcional mantiene fundamentalmente la misma lógica institucional pero reformula lo referente a la seguridad. Se suprimen las unidades de Seguridad Nacional y la de Movilización, y se crea la de Seguridad Pública como una dirección dependiente de la Subsecretaría de Policía. Las nuevas funciones se enfocarían a establecer mecanismos básicos de Inteligencia para la investigación política, y mantendrían su papel conforme a la Ley de Seguridad Nacional y en el desempeño de labores de coordinación de políticas, proyectos, programas nacionales de seguridad interna. Según esta nueva reglamentación, la Subsecretaria de Policía sería la instancia tanto administrativa como de planificación y enlace entre el Ministerio de Gobierno y la Policía Nacional para realizar el control, direccionamiento, seguimiento y evaluación de la seguridad pública en el territorio nacional.31 Lo curioso de esta nueva reglamentación es que si bien es cierto que las operaciones de Inteligencia a través de informantes civiles que no pertenecían a la Policía siempre se realizaron, y fueron un arma poderosa durante los gobiernos dictatoriales, para el momento de la expedición de esta normativa su función había sido reemplazada en gran medida por grupos élite de la Policía32. A pesar de ello aún se le otorga cierto protagonismo frente a las labores de Inteligencia Política en cuanto a su función de recolección y procesamiento de información en relación a los cuatro frentes de seguridad interna: Político, Indígena, Laboral y Estudiantil. A pesar de que esta normativa fue expedida en un escenario distinto al de la Guerra Fría que inspiró a la Doctrina y Ley de Seguridad Nacional, la lógica de la seguridad y el enemigo interno no fueron desterrados como las categorías utilizadas para definir las amenazas políticas. En este Reglamento, en el artículo 10 se establecen las siguientes funciones de la Dirección de Seguridad Pública que se mantendrán hasta el fin de la década de los noventa: a) Planificar, ejecutar y supervisar la política de Seguridad Pública a nivel nacional; b) Prever, investigar y esclarecer los hechos atentatorios a la seguridad interna y externa de la República; c) Coordinar con el Consejo de Seguridad Nacional ajustándose a las prescripciones de la Ley de Seguridad Nacional y sus reglamentos, así como a las demás Leyes Institucionales 29

Registro Oficial No. 833 de 1987, Aprobada el 16 de diciembre de 1987. “El control del tráfico ilícito de drogas y estupefacientes en el País y la coordinación con la Interpol, y demás organismos similares”, Capítulo V, Art.45, No. 45, Reglamento Orgánico Funcional del Ministerio de Gobierno, 16 de diciembre de 1987. 31 Registro Oficial No. 645 de 2002 32 Entrevista a Gonzalo Silva, ex agente de la Dirección de Seguridad Pública del Ministerio de Gobierno, 30 de diciembre de 2009. 30

en cuanto fueran aplicables; d) Recabar información proveniente de las dependencias y organizaciones sociales, políticas y laborales; e) Clasificar, verificar y comprobar la veracidad de la información y fuentes de información; f) Tomar medidas necesarias para que la información se mantenga con la debida reserva y en secreto. g) Dar cumplimiento a las disposiciones emanadas del Ministerio de Gobierno. h) Brindar protección y seguridad personal a representantes y funcionarios del País como de países extranjeros , cuando las circunstancias lo requieran; i) Administrar los recursos financieros, materiales y tecnológicos de la Dirección de acuerdo a normas y reglamentos vigentes; j) Administrar los expedientes del personal civil y policial de la dirección de acuerdo a las disposiciones legales vigentes; y k) Las demás determinadas por la Subsecretaria de Policía y Leyes y Reglamentos vigentes. A estas reformas realizadas bajo la Presidencia de Sixto Durán Ballén, a finales de 1995 se denuncia la posibilidad de mal uso de los gastos reservados mediante cheques que se habían depositado en cuentas personales a favor del Vicepresidente de la República Alberto Dahik (Gorkiaguirre, 2010). Ello no solo produjo la renuncia y ―autoexilio‖ de Dahik sino reformas al Reglamento de 1967 que por alrededor de cuarenta años se había encontrado vigente y del cual nunca se había realizado ningún procedimiento de rendición de cuentas. Esta reforma que entró en vigencia el 1 de diciembre de 1995 define a los gastos reservados como: (…)Se consideran fondos para gastos reservados o secretos, aquellos que con tal carácter se han asignado en el Presupuesto General del Estado y consten definidos en el clasificador de ingresos y de gastos del sector público, y cuya inversión es necesaria para el mantenimiento de la seguridad interior y exterior del Estado y la conservación de la paz y el orden público. Está terminantemente prohibido efectuar egresos, con cargo a las cuentas de gastos reservados o secretos, por conceptos que no estén relacionados con el mantenimiento de la seguridad interior y exterior del Estado y la conservación de la paz y el orden público. Con esto se mantiene el sentido de que la seguridad esta entendida en dos dimensiones: la defensa y el antiguo enemigo interno. Para la Presidencia de Durán Ballén, la seguridad frente al conflicto territorial con el Perú fue esencial ya que a inicios de 1995 tuvo que encarar un enfrentamiento bélico contra el vecino del sur. Este hecho generó un sentido de unión nacional que eclipsó cualquier otra manifestación posible de inestabilidad interna. Con el fin de la Guerra Fría y un escenario político unipolar, la Doctrina de la Seguridad Nacional pierde vigencia en el escenario internacional. La tradicional agenda realista del poder, la subversión y el interés nacional pierde relativa importancia. Así, la amenaza a la seguridad interna a ser prevenida y vencida, representado por el comunismo, deja de ser preocupante para reorientar los intereses hacia temas vinculados con el narcotráfico y los movimientos sociales.

La década de los noventa es un período de inestabilidad política y alta fragmentación social para el Ecuador. Gobiernos pasajeros que eran depuestos y puestos, escándalos de corrupción, la posibilidad de una paz buscada con el Perú y la inestabilidad económica se suman al escándalo sucedido en el gobierno interino de Fabián Alarcón. La huída de su Ministro de Gobierno, César Verduga, acusado de hacer mal uso de gastos reservados, conspira contra la intención de generar controles alrededor de la Inteligencia para la seguridad. Una vez más se presentaron denuncias que devinieron en juicios aún no concluidos por peculado y enriquecimiento ilícito. Todo esto desembocó en mecanismos de control del gasto presupuestario mediante una partida asignada por el Ministerio de Finanzas exclusivamente para el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Gobierno para operaciones de seguridad externa e interna.33 La institucionalidad generada alrededor de los temas de seguridad interna y más alrededor de Inteligencia Política siempre ha sido amplia y ambigua por la naturaleza misma de sus operaciones. Sin embargo, ello ha permitido también un gran terreno para la impunidad, la corrupción y la discrecionalidad de acuerdo a los intereses de turno y autoridades medias. Conclusiones Durante la Guerra Fría se logró homogenizar el discurso y la práctica de la Seguridad Nacional en los países de América Latina por medio del adoctrinamiento de las Fuerzas Armadas y policiales de la región. Ello conllevo a establecer una agenda de amenazas y vulnerabilidades comunes bajo el paraguas del enemigo interno y externo llamado comunismo. Se trataba de una guerra que había que enfrentarla bajo las herramientas de la defensa y que produjo leyes, estructuras y procedimientos tan arraigados que no han podido ser desarticulados hasta la actualidad a pesar de existir en varios países algunos cambios constitucionales y reorientaciones estratégicas. Los sistemas de inteligencia en esa época se caracterizaron por el liderazgo de los análisis militares y la subordinación de las instancias policiales. Por esa razón se establecieron cuidadosamente estructuras institucionales orientadas a promover mecanismos de defensa más que sistemas domésticos articulados a una inteligencia profesional, doctrinaria, científica y moderna. La Inteligencia Política tradicionalmente se la ha utilizado como una herramienta de la estabilidad gubernamental. Por ello, generalmente, ha sido la más cercana al tomador de decisión, pero a la vez, la menos controlada y normada en su práctica. En el Ecuador, así como en la mayoría de países de América Latina, durante la Guerra Fría la inteligencia política se convirtió en el arma más eficiente para el combate al comunismo pero también respondía a intereses personales, patrimoniales y discrecionales del poder. El andamiaje institucional ecuatoriano dibujado a través de la normas jurídicas respondío a la visión predominante de la Seguridad Nacional que establecía mecanismos militares de control y defensa de la Inteligencia. No fueron incluidos, delineados ni establecidos como órganos de seguridad la Inteligencia política. Lo cuál permitió abrir una 33

Reglamento para el manejo de los Fondos Públicos destinados a Gastos Reservados o Secretos. Registro Oficial No. 68, del martes 20 de mayo de 1997.

brecha entre las formas como era practicada, las consecuencias de las mismas y la falta de parámetros de vigilancia en su desempeño. Este vacío frente a los controles democráticos no fueron evidenciados sino al fin de la Guerra Fría y en el inicio del siglo XXI mediante la conformación de la Comisión de la Verdad. La cual si bien evidencio la violación constante a los derechos humanos no pudo tener mayor sostén frente a las evidencias materiales inexistentes por el tiempo que había transcurrido y porque una de las prácticas recurridas de la Inteligencia política ecuatoriana era la desaparición de las mismas. En la mayoría de los casos la Inteligencia Política ha sido ejercida por grupos controlados directamente por el Gobierno o por la Policía. En el caso ecuatoriano han sido cuerpos de agentes dependientes del Ministerio de Gobierno y la Policía Nacional. Su histórica ausencia de institucionalización ha sido la causa de abusos, corrupción y cicatrices sociales que se han acarreado por más de cincuenta años. Aún sus prácticas no han sido erradicadas y sus lógicas siguen vigentes. La presencia de grupos de agentes, infliltrados y otras formas de persecución a toda persona contraria al régimen en operaciones personalizadas garantizaba resultados certeros de eliminación de las amenazas u objetivos políticos, pero conspiraban contra una institucionalización y avance estructural de los propios servicios de inteligencia. Corporativizados y regidos por militares, los procesos de inteligencia política fueron asumidos como mal necesario y hasta vistos con desprecio por su conformación popular. Una paradoja porque los resultados fueron apetecidos por los gobernantes de turno que a su vez frenaron o limitaron la institucionalización de la rendición de cuentas y la creación de organismos de control especializados. Bibliografía: ASTUDILLO, Jaime Romero (1981). Mito y realidad de la seguridad nacional en el Ecuador. Fondo Casa de la Cultura Ecuatoriana: Cuenca AGEE, Philip (1975). Inside The Company: CIA. Stone Hill, New York, p. 227. AGEE, Philip (1977). Objetivo Ecuador. Diarios de la CIA. Visita en http://www.centrodealerta.org/documentos_desclasificados/diario_de_la_cia_por_philip. pdf AGUIRRE, Gorki. Los cheques calientes de Alberto Dahik. Visita en http://gorkiaguirre.com/2010/09/03/los-cheques-calientes-de-alberto-dahik/, consultado el 10 de octubre del 2011. AVC (Alfaro Vive Carajo). AVC por dentro. Mimeo, sin fecha. AVILÉS Pino, Efrén.‖Junta Militar de Gobierno‖. En Enciclopedia del Ecuador. Visita en http://www.enciclopediadelecuador.com/temasOpt.php?Ind=1151&Let= BARREIRO, Katalina (2002). ―Una Agenda de Política Exterior Ecuador- Estados Unidos‖. En Orfeo en el Infierno. Quito: FLACSO.

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Paúl

Bonilla,

noviembre

2011.

Cuando las reglas de juego no importan: Sobre la relevancia de las coaliciones informales durante los gobiernos de Perón y Frondizi When the rules do not matter: On the relevance of informal coalitions during Perón and Frondizi governments Hernán Pablo Toppi Resumen Durante gran parte del Siglo XX la Argentina padeció la inestabilidad democrática. La consecuencia fue que la dinámica política se desenvuelva más allá de los canales

institucionales, involucrando los canales para-institucionales donde la amenaza del golpe

siempre estuvo presente. De este modo, los gobiernos civiles debieron preocuparse por la generación de coaliciones ganadoras que involucren una parte formal y otra informal. Dicho esto, el trabajo que presentamos pretende demostrar la centralidad de la coalición informal

para la supervivencia política, pues esto era necesario para anular los intentos golpistas de los

desafiantes. Los casos que estudiaremos serán las presidencias de Juan Domingo Perón (19461955) y de Arturo Frondizi (1958-1962). Palabras claves: Actores - Coaliciones - Democracia – Inestabilidad Abstract For much of the twentieth century Argentina experienced democratic instability. The consequence was that the political dynamic unfold beyond the institutional channels,

involving para-institutional channels where the threat of military coup was always present. Thus, civilian governments had to worry about the construction of winning coalitions

involving a formal and an informal part. That said, the paper presented aims to demonstrate

the centrality of informal coalition for political survival, as this was necessary to avoid the military coup attempts of challengers. The cases that we will study are the presidencies of Juan Domingo Peron (1946-1955) and Arturo Frondizi (1958-1962). Keywords: Actors - Coalitions - Democracy – Instability

I. Introducción: importancia de lo informal en un escenario de inestabilidad 

Este trabajo tiene como origen un curso dictado en la Universidad Torcuato Di Tella por Alejandro Bonvecchi, a quien se le agradece por las herramientas ofrecidas durante sus clases, las cuales han sido aquí aplicadas. Está de más decir que los posibles errore s u omisiones presentes en estas páginas son responsabilidad de quien aquí escribe.  UBA-CONICET. htoppi@sociales.uba.ar

odo gobierno busca respaldo no solo en actores con representación política, sino también en aquellos que no la poseen, como pueden ser los grupos de interés (aquí los denominaremos como grupos para-institucionales), debido al poder de influencia que estos tienen en la toma de decisiones. Dicha estrategia gubernamental, que tiene como objetivo el ampliar el apoyo hacia las medidas adoptadas, debe ser vista como optativa en todo gobierno democrático. Esto es así, pues la legitimidad necesaria para determinar el destino de las políticas, se la obtiene en el momento de las elecciones. Sin embargo, durante varias décadas esta posibilidad ha sido en la Argentina mucho más que una alternativa para todo gobierno civil, pues ampliar la base de apoyo con actores fuera del sistema político representaba una necesidad imperiosa y obligatoria si se pretendía sobrevivir al frente del poder ejecutivo y no sufrir una interrupción institucional. El sentido de las páginas que se presentan a continuación, está en presentar los argumentos que nos impulsan a sostener la afirmación señalada arriba, centrándonos por un lado, en las razones del vínculo (necesario) entre lo institucional con lo parainstitucional para la supervivencia política y por otro, en las consecuencias que generó tanto el éxito como el fracaso de dicha relación en dos presidencias argentinas: la de Juan Domingo Perón (1946-1955) y la de Arturo Frondizi (1958-1962). Gran parte del siglo XX ha sido un tiempo de inestabilidad institucional en la Argentina. Desde 1930 hasta 1983 se alternaron gobiernos legitimados electoralmente por la ciudadanía en elecciones (aunque no siempre limpias1) con seis periodos de gobiernos de facto (1930-1938, 1943-1946, 1955-1958, 1962-1963, 1966-1973 y 1976-1983). Esta debilidad en las instituciones democráticas, tuvo una consecuencia determinante sobre la dinámica política de los gobiernos civiles: la generación de lo que Marcelo Cavarozzi (2010) denominó como presidencialismo para-constitucional. En función de esta idea, podemos decir que durante el periodo de debilidad democrática, los canales formales de legitimación y decisión política (es decir, los establecidos por la Constitución Nacional) no fueron los decisivos a la hora de determinar el futuro de un gobierno civil, sino que este carácter lo tuvieron los informales (para-constitucionales), donde encontraban su lugar los grupos parainstitucionales que no tenían la legitimidad política otorgada por la ciudadanía por medio de elecciones2 para ocupar cargos representativos. En dicha mesa informal de negociación y decisión, estos últimos contaban con una carta a utilizar en caso de ser necesario: la amenaza a la interrupción del gobierno civil por medio de un golpe de estado. La consecuencia de esta inestabilidad, fue que aquel que estuviese frente al Poder Ejecutivo debiese tejer una estrategia para impedir que esa amenaza se transforme en una 1

Estamos haciendo referencia al periodo de la década infame donde las elecciones fueron determinadas por mecanismos fraudulentos y el periodo de proscripción del peronismo donde una porción importante del escenario político argentino no contaba con la autorización para participar de los comicios. 2 Cuando hablamos de grupos para-institucionales, estaremos pensando en aquellos grupos de interés (económicos, civiles y militares) que no cuentan con poder político representativo e institucional, es decir que no han sido elegidos por la ciudadanía (por intermedio de elecciones) para ocupar cargos públicos en las instancias de representación y decisión, ya sea en el Poder Ejecutivo o en el Poder Legislativo. Sin embargo, eso no significa que no cuenten con poder de influencia tanto para impulsar (poder de agenda) como frenar (poder de veto) decisiones. De esta manera, si estamos ante un gobierno que fue elegido democráticamente, pero al mismo tiempo lo para-constitucional es fundamental para el proceso político, la clave pasará por fuera de lo institucional lo cual conlleva a que el poder de estos actores se incremente por su condición y posibilidad de posicionamiento informal.

realidad. La manera de hacerlo, estaba entonces en la construcción de una coalición política que supere su base electoral e incluyera a grupos para-institucionales con el fin de neutralizar cualquier intento golpista. Es decir, si la dinámica política se llevaba a cabo de acuerdo a los cánones establecidos por lo para-constitucional, no era suficiente para la permanencia de los gobernantes en su cargo, el llegar al poder con un importante caudal de votos (esto es, contar con una coalición electoral fuerte) sino que dependía de la construcción de una coalición que vaya más allá de lo institucional e involucre a grupos para-institucionales que le den sustento al gobierno en los canales informales de decisión y deliberación política. Dicho lo anterior, podemos entonces presentar nuestra hipótesis de trabajo. Esta señala que la supervivencia de un gobierno civil dentro de un contexto de inestabilidad, no depende de su coalición formal sino de la fortaleza de la coalición informal que lo sustenta. Precisémosla un poco. Nuevamente, un gobierno puede llegar al poder con un importante apoyo electoral y tener control político de los diferentes niveles de representación, o también, puede ocurrir todo lo contrario. Si nos limitamos a pensar en estos términos formales, el primero será un gobierno fuerte mientras que el segundo será uno débil. Sin embargo, esto pasa a ser secundario cuando hablamos de un contexto de inestabilidad e informalidad donde la amenaza de golpe militar está constantemente presente. En esta situación, aquellos que gobiernan, hayan obtenido o no un importante respaldo electoral, se verán en la obligación de construir una coalición que supere su respaldo político inicial, incluyendo así una coalición informal con los grupos para-institucionales. No obstante, este paso necesario no es suficiente, ya que esta coalición informal debe ser también, más poderosa que aquella que en el mismo ámbito informal sea opositora. Siendo como mencionamos anteriormente, la carta principal de estos últimos la amenaza del golpe, la necesidad de construir una coalición informal superior que la rival, es indispensable para anular cualquier intento de gestación de golpe al poder de turno. El caso tangencialmente diferente, se da cuando la coalición informal contraria al gobierno adquiere mayor poder que aquella que lo respalda. En esta situación, independientemente del poder político formal, el derrocamiento tendrá lugar si es este el deseo de los desafiantes. Esta hipótesis será puesta a prueba con dos presidencias fundamentales dentro del periodo de inestabilidad democrática durante el siglo XX en la Argentina. Estos gobiernos, a pesar de tener diferentes orígenes, tuvieron un mismo final. Mientras la primera presidencia llegó al poder con un fuerte respaldo político-electoral, la segunda no tuvo la misma suerte. Sin embargo, ambas presidencias fueron derrocadas antes de terminar su mandato. ¿La razón? La generación de poderosas coaliciones informales decididas a poner fin a dichos gobiernos civiles. Los casos a los que hacemos referencia son las presidencias de Juan Domingo Perón (1946-1955) y la de Arturo Frondizi (1958-1962). Perón asumió gracias a un importante apoyo electoral de la ciudadanía para encarar su mandato. Frondizi lo hizo gracias a ―votos prestados‖ desde el peronismo proscripto, lo cual le otorgaba una débil legitimidad electoral de origen, pues el respaldo político no era propio. Esto podría llevarnos a pensar en una presidencia fuerte (la de Perón) y una débil (la de Frondizi) si nos limitamos a pensar en el carácter institucional de la coalición política que sustentaba a ambos gobiernos. Sin embargo, ambas presidencias fueron derrocadas. Esto nos dice que el elemento formal no fue el determinante para el futuro de ambos gobiernos, sino que como veremos, la relevancia de la interacción de las coaliciones informales (la que respaldaba y la que pretendía el derrocamiento) donde el poder de los grupos para-institucionales era fundamental, fue la clave en el desenvolvimiento de dichos procesos políticos.

La manera de proceder será la siguiente. En primer lugar, presentaremos un modelo teórico que nos posibilitará poner a prueba lo señalado hasta aquí. Este modelo es el de la lógica para la supervivencia política desarrollado por Bruce Bueno de Mesquita, Alastair Smith, Randolph Siverson y James Morrow (2003). A continuación, analizaremos de manera cronológica los gobiernos de Perón y Frondizi. Con posterioridad y a modo de conclusión realizaremos un análisis comparativo de lo sucedido en ambas presidencias en función de la problemática presentada. II. Breve reseña del Modelo de la Lógica de la Supervivencia Política Como señalamos recién, para nuestro trabajo nos basaremos en el modelo de la lógica de la supervivencia política (Bueno de Mesquita et al.; 2003). De acuerdo a este, dentro del sistema político existe un selectorado, el cual está compuesto por aquellos actores que tienen las características o cualidades requeridas para elegir a los líderes que llegarán al gobierno. Tener en cuenta cuales son las particularidades de este conjunto, es una tarea fundamental de todo aquel que aspira a transformarse en gobernante, por ser el lugar de donde surgirá la base de apoyo y sostenimiento de su gobierno. Ahora bien, difícilmente todo el selectorado respalde a un gobierno, sino que lo hará una porción. Este sub-conjunto es lo que se denomina como coalición ganadora, la cual será en definitiva la que defienda la supervivencia política de los gobernantes. Ahora bien, no alcanza con tener una coalición que otorgue respaldo, sino que la clave pasa por la fuerza que tenga la misma. Es decir, cuanto más robusta sea, mayor será el consenso que obtendrán aquellos que ejerzan la autoridad gubernamental sobre la totalidad de los individuos que conforman la comunidad. Lo anterior se entiende mejor, cuando pensamos en la parte del selectorado que queda fuera de la coalición ganadora. Aquí tendremos a dos grupos. Por un lado, encontramos a la coalición desafiante, la cual intentará sacar del poder a la coalición ganadora existente y de este modo transformarse en la nueva elite gobernante. Esto lo podrá hacer por medios democráticos (elecciones) como no democráticos (una revolución o un golpe de estado). Por otro, encontramos a los pivotales. Estos, tal y como lo indica su nombre podrán inclinarse a favor de la coalición ganadora o de la desafiante, dependiendo de la evaluación que realicen de su situación actual y futura, analizando beneficios y perjuicios que podrían obtenerse de un grupo y del otro. Así pues, si los pivotales consideran que lo favorable lo encuentran del lado de los gobernantes, le darán su apoyo. En cambio, si la evaluación es negativa respecto a la coalición ganadora, el respaldo irá para los desafiantes. De esta manera, vemos que de acuerdo al modelo de la supervivencia política existen tres grandes grupos dentro del selectorado: la coalición ganadora, la coalición desafiante y orbitando entre ambas, los pivotales. Como corolario, para que aquellos que gobiernan puedan permanecer en el poder y no ser reemplazados, deberán construir una coalición ganadora que supere en relevancia y poder a la desafiante. Incorporemos ahora, esta breve reseña a lo que es nuestro argumento teórico central. Tal como señalamos en la introducción, la dinámica del presidencialismo para-constitucional (Cavarozzi 2010) llevaba a que se requiera ―obligatoriamente‖ construir coaliciones que superen lo institucional y abarquen actores sin legitimidad política pero con poder de influencia, pues de esto dependía la posibilidad de supervivencia de los gobernantes. Así

pues, vemos que el selectorado con posibilidades de influir en el futuro de los líderes, superaba lo institucionalmente reconocido (es decir, quienes podían votar y quienes podían aspirar a ocupar cargos públicos) y pasaba a tomar relieve aquellos que podían condicionar en el escenario informal. Fruto de esto, las coaliciones ganadoras y desafiantes debían involucrar actores políticos (con legitimidad electoral para influir en los espacios formales de decisión política) como no-políticos y por ende para-institucionales (sin legitimidad electoral pero con capacidad de influir en los espacios informales de decisión política) con el fin de transformarse en la coalición con mayor consenso. Por lo tanto, la supervivencia de los gobernantes dependía de la generación de una coalición ganadora que no solo estuviese nutrida de lazos electorales con la ciudadanía (la cual otorgaba legitimidad formal), sino también de vínculos informales con la mayor cantidad de grupos para-institucionales, con el fin de obtener el respaldo político dentro de un ambiente donde la amenaza del golpe siempre se encontraba latente. Presentado el modelo teórico que utilizaremos para nuestro argumento, pasaremos a continuación al análisis de nuestros casos de estudio: las presidencias de Juan Domingo Perón (1947-1955) y de Arturo Frondizi (1958-1962).

III.

Presidencia de Perón: Movimiento Obrero, Iglesia y Militares “Para un peronista no hay nada mejor que otro peronista” Juan Domingo Perón

a) Perón y el gobierno de facto (1943-1946): alianza con el movimiento obrero El 4 de Junio de 1943 se produjo en la Argentina la segunda3 interrupción militar del siglo XX a un gobierno civil. Como señala Luis Alberto Romero (1995) este proceso fue llevado a cabo sin haber definido previamente cual sería el programa a seguir, ni mucho menos quien lo encabezaría. Esta ausencia de definiciones precisas, no solo evidenciaba la pluralidad existente en la coalición golpista, sino que también sería responsable de la rápida emergencia de contiendas al interior de la misma. Una muestra de ello es lo que ocurrió con el general Arturo Rawson, quien originariamente encabezó el golpe militar. Rawson pretendía una vez al frente del gobierno nacional, abandonar la posición neutral y apoyar a los aliados en el conflicto armado4 que se estaba llevando a cabo en Europa. Sin embargo, esta posición no era aceptada por el Grupo de Oficiales Unidos (GOU), los cuales también formaban parte de la coalición golpista, pero que a diferencia del anterior, mantenían una intransigente posición neutralista, cuyo resultado fue el de despertar la enemistad de Estados Unidos hacia el gobierno de facto (Torre 1990). La resolución de este apremio inicial, fue a favor de los oficiales anti-aliados, debiendo Rawson renunciar incluso antes de asumir la Presidencia de la Nación, dejando su lugar al general Pedro Ramírez. Este último, tenía una estrecha relación con los integrantes del GOU lo que le permitirá permanecer en el cargo por los próximos ocho meses. Con la llegada de Ramírez a la presidencia, Juan Domingo Perón comenzó a construir su lugar dentro de la coalición gobernante, a partir de su trabajo al frente de la Secretaria del Ministerio de Guerra y de la Secretaria de Trabajo. Este último lugar, fue 3

La primera fue el 6 de Septiembre de 1930, cuando el general José Félix Uriburu derrocó a Hipólito Yrigoyen. 4 Estamos haciendo referencia a la Segunda Guerra Mundial (1938-1945).

fundamental para el futuro político de Perón, pues desde ahí evidenció su intención de construir lazos con la clase trabajadora y la dirigencia sindical. Este objetivo puede vincularse con más de una razón. Por un lado, debido a la postura de aquellos generales dentro del GOU que sostenían la necesidad de controlar la agitación y protesta social por miedo al comunismo. En este sentido, se entiende por qué antes de pensarse en la política social favorable hacia los trabajadores, los primeros movimientos desde la Secretaria de Trabajo estuvieron relacionados con la represión hacia sindicatos con tendencias comunistas, como lo fueron La Unión Ferroviaria y La Fraternidad (Torre 2011). Por otro, debemos recordar que la Argentina había vivido un proceso de inmigración interna producto de la modernización económica, lo que había generado un éxodo de poblaciones desde el interior, generando no solo un importante crecimiento de la población urbana sino también el incremento de mano de obra industrial (Germani 1973; Torre y Pastoriza 2002). Esta situación, llevó a Perón a descubrir el poder que la clase trabajadora podía tener en términos políticos. No obstante, el comportamiento de Perón hacia los trabajadores será dual, en clara relación a los dos puntos antes mencionados: por un lado, el control de la clase obrera por su carácter conflictivo y por otro, la necesidad de construir lazos de confianza por su potencial político. La estrategia elaborada por Perón para tener éxito a partir de su dualidad con el movimiento obrero, se manifestó a partir de dos acciones: Primero, invitando a la organización de los trabajadores a fin de presentar sus demandas ante el Estado. Segundo, adoptando este último una actitud intervencionista y paternalista en la resolución de los conflictos sociales. Este ofrecimiento del Estado en transformarse en árbitro frente a las disputas entre trabajadores y empresarios, despertó al comienzo sentimientos de duda y desconcierto en los dirigentes sindicales, debido a que no estaban acostumbrados a tener a las autoridades públicas de su lado. Sin embargo y pese a sus titubeos, la vieja guardia sindical (Torre 1989; Torre 2011) decidió aceptar la propuesta luego de realizar una evaluación racional sobre sus pormenores, ya que las mejoras ofrecidas manifestaban un escenario completamente diferente al encontrado hasta el fin de la dominación conservadora con la década infame (Murmis y Portantiero 1971; Del Campo 1989). Empero, cabe destacar que en esta primera etapa de la relación Perón-movimiento obrero, la aceptación de estos últimos no fue la de firmar un cheque en blanco, sino que respondió a una estrategia oportunista, donde se aprobaba el nuevo escenario planteado por el Estado Nacional pero manteniendo un margen de maniobra que les posibilite (en caso de considerarlo necesario) actuar en oposición al gobierno (Torre 2011). Independientemente de esta situación, estamos ante un proceso clave de la vida política de Perón, ya que como veremos más adelante, el movimiento obrero no solo se transformará en participe de la coalición ganadora de 1947 sino que también será el único sector donde Perón encontrará siempre, respaldo político. Antes de profundizar en la relación entre Perón y el movimiento obrero, debemos volver por un instante al gobierno de facto. A principios de 1944, el Presidente Ramírez decidió actuar ante el avance militar de los aliados sobre los alemanes y por las presiones externas que la Argentina estaba recibiendo por su neutralidad. Dicha decisión fue la de romper relaciones con el eje nazi. Este hecho llevará a Ramírez a perder el apoyo de los militares nacionalistas y anti-norteamericanos, obligándolo a renunciar a la presidencia. Su lugar será ocupado por el entonces Ministro de Guerra Edelmiro Farrell. La llegada de este último a la presidencia, significó un nuevo ascenso de Perón en los escalafones del gobierno de facto. Primero al hacerse cargo del Ministerio de Guerra y después de la

Vicepresidencia de la Nación, siempre sin abandonar la Secretaría de Trabajo, lugar clave para la construcción de su alianza con el movimiento obrero. El crecimiento de la figura de Perón dentro del gobierno, comenzó a despertar críticas y sospechas en algunos oficiales de la coalición golpista, tanto por su acumulación de poder como por la relación que estaba construyendo con los sindicatos. Este sector crítico provenía del ala militar que consideraba que la subordinación de las masas no debía darse por medio de la asistencia social (propuesta de Perón) sino que debía utilizarse la forma tradicional, esto es a través de un comportamiento autoritario y represivo (Torre 2011). La estrategia paternal de Perón también era cuestionada porque creían que con esta el verdadero objetivo que perseguía era el de la construcción de una coalición que le posibilite llegar a la presidencia. Estas conjeturas estuvieron presentes cuando en Octubre de 1945 los Jefes del Regimiento de Campo de Mayo (contrarios a Perón por las razones recién mencionadas) se declararon en rebeldía, aprovechando los sucesos de la marcha (conocida como la Marcha por la Libertad y la Constitución) organizada por sectores políticos de la oposición, donde se reclamaba el fin del gobierno de facto y la entrega del poder a la Corte Suprema. Desde su amotinamiento, los oficiales presionaron Farrell con el planteo de que si quería continuar en la presidencia debía obligar a Perón a renunciar a todos sus cargos. Bajo este ambiente de tensión, el Presidente cedió a las presiones el 8 de Octubre forzando la renuncia solicitada, con el posterior encarcelamiento de Perón. Este hecho que como señala Robert Potash (2002) podría haber significado el fin de la carrera política de Perón, tuvo un resultado claramente no esperado pues sucedió todo lo contrario, al derivar en la jornada que simboliza los orígenes de la era peronista (James 1987). Unos días después de su renuncia, más precisamente el 17 de Octubre de 1945, el movimiento obrero se movilizó a la Plaza de Mayo exigiendo la libertad de su líder carismático (Sigal 2008) con la consiguiente restitución de todos los cargos que tenía antes de su marginación. Con el fin de evitar un derramamiento de sangre, el gobierno de facto decidió aceptar la presión emergente de la movilización popular, permitiendo el regreso de Perón. Cerca de la medianoche, para tranquilidad de las masas el líder pudo dirigirse a la multitud desde los balcones de la Casa Rosada (Torre 2011). Era un triunfo doble. Para el movimiento obrero pues comprobaba su capacidad movilizadora y para Perón quien no solo salvaba su carrera política, sino que además se transformaba en el líder indiscutible de los trabajadores. b) 1946-1949: Conformación de Coaliciones y “Peronización” de la coalición gobernante Los sucesos de 17 de Octubre de 1945, catapultaron a Perón como candidato presidencial para las elecciones estipuladas en el año 1946. Ante esta situación, debía tomarse el trabajo de construir su coalición ganadora. Claramente, un pilar central de la misma sería el movimiento obrero, el cual hasta ese momento podría ser considerarlo como un grupo para-institucional. Sin embargo, buscó introducirse de manera directa en las instituciones políticas para así apoyar decididamente la candidatura de Perón. Esto se lo llevó a cabo por medio de la creación del Partido Laborista, del cual Perón era el primer afiliado (MacKinnon 2002). No obstante, es menester subrayar aquí la autonomía que el movimiento obrero pretendía continuar manteniendo respecto a su líder. No es menor el dato de que Perón fuera el primer afiliado y no el presidente. La relación continuaría siendo de solidaridad, aunque con la intención de parte de los sindicalistas de salvaguardar el control sobre la situación (Romero 1995). Tal vez como reacción a este escenario, es que Perón haya buscado ampliar su base de apoyo a sectores no ligados necesariamente con el mundo del trabajo, como lo fue el respaldo de una fracción del radicalismo: la UCR-Junta Renovadora.

A partir de esta alianza, Perón encontrará candidato a vicepresidente en la figura de Juan Hortensio Quijano. Ahora bien, también intentó y con éxito acercarse a otros sectores parainstitucionales con el fin de fortalecer su imagen en el ámbito informal. La iglesia fue uno de dichos sectores. La relación entre Perón y la iglesia no era nueva pues provenía desde el gobierno de facto gracias a las acciones que se habían llevado a cabo en temas educativos (un ejemplo fue la inclusión de la enseñanza religiosa en las escuelas) y por la persecución a la amenaza comunista. Al respaldo explicito de la Iglesia a la candidatura de Perón, se sumaban los gestos religiosos de este último, como fue su participación en la peregrinación al santuario de la Virgen de Luján (Caimari 2002). Perón era consciente de la necesidad de fortalecer su coalición informal, pero también sabía que debía buscar la manera que los diferentes sectores que la conformasen no entren en choque con su columna vertebral, es decir el movimiento obrero. Es por esto, que el acercamiento a sectores como la iglesia debía hacerse por medio de un mensaje que le brinde la seguridad de que la movilización de los trabajadores no desembocaría en un proyecto subversivo, sino que debía enmarcarse dentro de la justicia social perseguida por Perón. La justificación de que los vínculos con el movimiento obrero no desembocarían en un proceso revolucionario, también fue utilizada con el otro gran grupo para-institucional de la coalición ganadora informal peronista: el ejército. Dentro de este sector, debemos hacer una separación entre dos grandes grupos. Por un lado, tenemos a los oficiales que apoyaron directamente a Perón. Por otro, encontramos a aquellos que preferían sostener una posición neutral y de no interferencia frente a la política, en el sentido de proteger la profesionalidad de las Fuerzas Armadas. Independientemente de esto, un sentimiento común dentro de este sector era el de la necesidad de garantizar que las elecciones de 1946 fueran limpias (Potash, 1981). Perón, consciente de estas posiciones procuró construir una identificación con este grupo para-institucional, presentándose como un militar que en caso de llegar a la presidencia, encabezaría un gobierno continuador del saliente (Romero 1995) al mismo tiempo de que no se inmiscuiría en asuntos internos, tales como los ascensos. De esta manera, tanto los simpatizantes de Perón como aquellos que no lo eran, podrían estar tranquilos de que tendrían la misma posibilidad de ascender en su carrera militar. Ahora bien, no todos los sectores de la sociedad estaban de acuerdo con la política seguida por Perón en los últimos años y mucho menos con su candidatura presidencial. Como consecuencia, para la elección de 1946 se constituyó una coalición desafiante con miembros tanto de la arena formal como de la informal. En términos partidarios, el desafío al naciente peronismo provino desde la Unión Democrática. La oposición venia demostrando su poderío desde la Marcha por la Libertad y la Constitución llevada a cabo el 19 de Septiembre de 1945, donde se reclamaba el fin de gobierno de facto, hecho que desencadenó los sucesos de Octubre del mismo año. El llamado a elecciones, fue una suerte de invitación a los diferentes actores opositores a conformar dicha alianza política denominada como Unión Democrática, cuyo candidato será José Tamborini. En sus orígenes fue principalmente conformada por socialistas, comunistas, radicales, demoprogresitas y conservadores. Sin embargo, como indica Romero (1995) estos últimos fueron ―impugnados‖ por los radicales (hay que tener presente que los radicales y los conservadores eran acérrimos rivales) lo que llevó a los conservadores a abandonar de manera activa la coalición partidaria. La construcción de la oposición política, fue impulsada desde la ―informalidad‖ institucional. En este sentido, debemos mencionar que uno de los actores centrales fue el entonces Embajador de los Estados Unidos en la

Argentina Spruille Braden quien se introdujo directamente en la campaña electoral a favor de los opositores a Perón. La relación entre este último y los Estados Unidos siempre fue crítica con motivo de la defensa del gobierno de facto a la neutralidad frente a la guerra contra la Alemania Nazi5. En este sentido, un capítulo importante del conflicto entre el país del norte y el candidato presidencial del Partido Laborista se dio en momentos de la publicación del Libro Azul por medio del cual se acusaba a Perón de ser cómplice del nazismo (Potash 1981). Fruto de esta intervención externa, la elección se llevará a cabo en un escenario dicotómico e irreconciliable representado en el famoso ―Braden o Perón‖. A la participación de los Estados Unidos y de su Embajador en la contienda contra Perón, debemos sumarle el apoyo de otro grupo para-institucional de importancia: las asociaciones patronales. Este sector, también venía demostrando su descontento sobre las políticas del régimen saliente y más precisamente las relacionadas con la política laboral y sindical, siendo el ejemplo más notorio de esta acción el Manifiesto del Comercio y la Industria de Junio de 1945. Ambas coaliciones se enfrentaron en la elección del 24 de Febrero de 1946. En su armado, contaron con una parte formal (el peronismo con el apoyo del Partido Laborista y la UCR-Renovadora. Los opositores con la Unión Democrática) y otra informal (el peronismo contaba con el respaldo del Movimiento Obrero, aunque representado formalmente en el Partido Laborista; la Iglesia y el Ejército. La oposición con el de los Estados Unidos representado en su Embajador y de las grandes Asociaciones Patronales críticas de Perón). El resultado de la elección terminó dándole la victoria a la candidatura encabezada por Juan Domingo Perón con el 52,4% de los votos (Potash 1981). Ganada la elección, Perón tendría por delante una tarea impostergable. Debía reorganizar su coalición y expandir la presencia del Estado en todos los espacios de la sociedad civil en torno a la visión del mundo peronista (Caimari 2002; Acha 2004). Lo que significaba esto, era que Perón debía consolidar su coalición ganadora. Como vimos antes, esta era de por si heterogénea tanto en el ámbito formal (los aliados en torno al Partido Laborista) como informal (el movimiento obrero sindicalizado, la iglesia y el ejército). Ante esta diversidad, el Presidente electo decidió actuar rápidamente. Su primer objetivo fue el Partido Laborista, por los conflictos que se estaban presentando entre los laboristas (sindicalistas) y los radicales renovadores (políticos) en torno a la orientación del partido (Aelo 2010). Mientras que los laboristas pretendían un partido obrero con primacía sindical, los radicales renovadores sostenían la necesidad de construir un partido de masas con presencia de comités y donde se respete la pluralidad existente (MacKinnon 2002). Independientemente de estas propuestas, lo que buscaba Perón era la existencia de un partido unificado y organizado. La manera que encontró para hacerlo, fue la disolución del Partido Laborista y la creación del Partido Peronista, centrado en la imagen y pensamiento de Perón. Esta acción no pasó desapercibida por un sindicalismo que veía peligrar su autonomía. Uno de los más críticos al respecto fue Cipriano Reyes, participe fundamental en la organización del 17 de Octubre. No obstante, la resistencia no pasó a mayores y la pretensión de Perón de crear un partido único tuvo éxito. Como señala Juan Carlos Torre (2011) el líder renunciaba a los títulos modestos de Primer Afiliado del Partido Laborista 5

Cabe mencionar que el último vaivén de la Argentina en el tema de su posición frente al conflicto, se efectuó en Marzo de 1945 cuando la guerra estaba prácticamente decidida a favor de los Aliados. La neutralidad ya no podía ser sostenida si se quería ingresar dentro de las Naciones Unidas, por lo que se decidió declararle la guerra al eje. No obstante, Estados Unidos no cambiaría su posición reacia hacia la Argentina.

para reclamar ahora, los más soberanos de Jefe Supremo del Movimiento Popular. Con este paso, se daba comienzo a la estrategia de peronización con el objetivo de contener a sus adherentes por medio de un mensaje homogéneo y controlado por la cúpula estatal. Esta estrategia de homogeneización no se limitó a la coalición formal representada en el Partido Laborista, devenido ahora en Partido Peronista, sino que al expandirse a vastos sectores de la sociedad civil (Acha 2004) también afectó a su coalición informal. El movimiento obrero en la misma línea que su representación política, fue objeto de esta nueva táctica. Si antes de la elección de 1946 el sindicalismo había logrado mantener cierto margen de maniobra, esto lo perdió cuando Perón llegó a la presidencia y buscó subordinar la cúpula dirigencial a las decisiones adoptadas desde el Estado. La organización de esta política fue por un lado, por medio de la marginación de sindicalistas defensores de la autonomía sindical, incluso dentro de la Confederación General del Trabajo (CGT) como fue el caso de Luis Gay, con su consiguiente reemplazo por dirigentes afines y subordinados a Perón. Por otro, a través de la Ley de Asociaciones Profesionales que impulsaba la existencia de un sindicato por rama de industria junto a una única confederación, cuya personería gremial dependía del otorgamiento por parte del Estado. De esta manera, el Presidente podía controlar y transmitir directivas a todos los sindicatos por intermedio de la CGT (Romero 1995). Al mismo tiempo, esta estrategia le permitiría al gobierno monitorear el accionar de aquellos que comenzaban a mostrar comportamientos críticos a la peronización de los ámbitos civiles ajenos a lo institucional. Tal fue el caso de las huelgas, las cuales representaron desde siempre una amenaza para Perón (Torre 2011). Para ponerle fin al conflicto se optaba por el arbitraje y en caso de no resultar se acudía a la represión ya sea por parte de la CGT o directamente desde las fuerzas de seguridad del Estado. Ahora bien, el comportamiento estatal no abandonó del todo el elemento mediador, gracias al arribo a la Secretaría de Trabajo de Eva Duarte. La Primera Dama, utilizará conjuntamente la persuasión y la imposición sobre los sindicatos. Su papel no se limitó al movimiento obrero, sino que por medio de la fundación que llevaba su nombre se ocupó de los sectores más desamparados de la sociedad, los cuales, valga el dato, eran los que dentro del sector trabajador no contaban con el control sindical como consecuencia de no estar sindicalizados. De esta manera, el estado peronista conseguía subordinar dentro de su coalición ganadora a los diferentes sectores que componían la clase trabajadora argentina (estén o no sindicalizados). La expansión de la estrategia intervencionista llegó a la educación, con el fin de transmitir en la escuela la identidad peronista que debía transformarse en identidad nacional. De acuerdo a Caimari (2002), al hacer esto el peronismo dejaba de presentarse como una continuidad de tradiciones preexistentes para ahora representar una nueva identidad que debía inculcarse a las nuevas generaciones de argentinos. Con esta postura respecto al programa escolar, se vería afectado otro de los grandes sectores parainstitucionales que habían ofrecido su respaldo al peronismo en las elecciones de 1946: la iglesia. Si al momento de la necesidad de su consolidación como actor político, Perón necesitaba acudir a tradiciones preexistentes (como era la iglesia), al momento de lograrlo buscó prescindir de las mismas pues ya no parecían ser necesarias en el nuevo contexto donde su figura y pensamiento encarnarían la visión del mundo a seguir. De este modo, la educación pasaba a tener un rol central dentro de la estrategia de peronización, debido al adoctrinamiento que desde la escuela se podía realizar a las masas. Como veremos más adelante, este será el puntapié inicial para la escalada beligerante entre Perón y la iglesia. Este conflicto solo encontrará final con la salida del primero del poder.

En esta sección, hemos visto como Perón una vez en el poder, buscó reconfigurar su coalición y su presencia en todos los ámbitos de la sociedad. Por un lado, persiguió la homogeneización a nivel formal, con la creación del Partido Peronista. Por otro, procuró intervenir en ámbitos de la sociedad civil, repercutiendo sobre aliados de su coalición informal. Mientras que al movimiento obrero buscó subordinarlo por medio de la intervención estatal en la dinámica gremial, con la iglesia comenzó a encontrar diferencias producto del nuevo papel asignado a la educación. Siempre bajo un mismo objetivo: ―peronizar‖ los diferentes ámbitos de relación civil con los individuos. Sin embargo, la búsqueda de Perón por tener control total del escenario formal e informal, tendrá la consecuencia de despertar críticas a la política intervencionista lo cual irá progresivamente poniendo en jaque su coalición ganadora. c) Reacomodamiento de las coaliciones El año 1949 representó un punto de inflexión para el gobierno de Perón, por varias razones. Primero porque se llevó a cabo una Reforma Constitucional que habilitó al Presidente a presentarse nuevamente en las elecciones presidenciales, con el fin de obtener la reelección. Segundo porque comenzó una crisis económica con importantes signos de inflación y estancamiento industrial. Tercero y último, porque tanto la reforma, como la crisis creciente y la continuidad de la estrategia intervencionista estatal representaron un reacomodamiento de las fuerzas de ambas coaliciones, la gobernante y la desafiante, ya que se incrementaron las voces críticas hacia la figura de Perón en sectores claves donde este último había encontrado apoyo originalmente: la iglesia y el ejército. La intervención estatal sobre el movimiento obrero, acallando y disciplinando a los sindicalistas díscolos le garantizó a Perón la continuidad de su respaldo en el tiempo, incluso cuando la economía entró en su fase crítica. No obstante, cabe mencionar dos cuestiones: Primero, el plan económico diseñado para actuar sobre los problemas económicos buscó que la protesta social sea mínima, por lo que el plan era no dañar los beneficios hacia la clase trabajadora. En este sentido, la pauta a seguir sería la de encontrar un equilibrio entre precios y salarios con el fin de proteger el compromiso de la justicia social (Mainwaring 1982). Segundo y a pesar tanto de lo anterior como de que la cúpula sindical estaba controlada por el gobierno peronista, las bases pudieron mostrar algún grado de autonomía organizando manifestaciones de protesta no solo frente a las autoridades nacionales sino también frente a sus propios dirigentes sindicales. De todas maneras, estas protestas no lograron transformarse en mayoritarias, lo cual evitó que el gobierno peronista encuentre dentro del movimiento obrero un rival de temer en lugar de un aliado importante. Los resultados positivos que se presentaron en la estrategia frente al movimiento obrero, no se plasmaron de la misma manera con los otros grupos para-institucionales para los que se pensaba implementar la misma conducta. La clave está en la autonomía que estos aún mantenían frente al gobierno, lo cual les permitió reaccionar frente a los intentos de cooptación. Como mencionamos anteriormente, la iglesia fue participe central en esta reacción crítica contra el accionar peronista. La estrategia intervencionista en los ámbitos de acción religiosa como la educación, no significaba que se buscase la erradicación de la misma de la coalición ganadora, sino más bien su asimilación al mensaje que provenía desde el Estado. Siguiendo a Caimari (2002), el ―cristianismo peronista‖ era más cristiano que el católico mismo, por el solo hecho de ser peronista. Por lo tanto, el buen cristiano también debía ser peronista. Esta adecuación del cristianismo al peronismo que se sumaba

a la marginación del papel activo de la iglesia sobre la educación religiosa en las escuelas, profundizaron las diferencias entre Perón y su otrora aliado informal en su coalición ganadora. Estas se reflejaron desde ambos bandos. Por su lado, la iglesia comenzó a acusar al Gobierno de inmiscuirse en asuntos propios de la religión, al mismo tiempo que denunciaba su creciente autoritarismo. Perón, en tanto, consideraba que las resistencias a integrar la identidad peronista por parte de la iglesia era una muestra de ingratitud hacia los beneficios obtenidos durante los últimos años. Esta situación que todavía no había llegado a su punto más crítico, nos permite entender el cambio de postura de la institución eclesiástica frente al gobierno peronista y los motivos por los que en un futuro cercano pasará a formar parte de la coalición desafiante, decidida a poner fin a los tiempos de Perón frente al Poder Ejecutivo. Dentro de las Fuerzas Armadas también comenzaron a crecer las posiciones críticas al comportamiento del gobierno nacional. Si bien, todavía Perón no había avanzado de manera decidida en la idea de intervenir sobre la vida interna de este sector, si se preocupó por conseguir adhesiones promoviendo facilidades para el crecimiento en la carrera militar (Romero 1995). Esto le posibilitó la conquista del respaldo de la mayoría de los oficiales. Sin embargo, algunos de ellos comenzaron a demostrar preocupación por la política social del gobierno, por el espíritu reeleccionista de Perón (ambas situaciones plasmadas en la Constitución de 1949) y por el papel activo que Eva Perón tenía en la administración pública. Esto último se agravó cuando surgió la propuesta de que la entonces Primera Dama sea compañera de fórmula del Presidente en la elección de 1951. Frente a este escenario, aquellos oficiales que mostraban un posicionamiento contrario a los defensores dentro de las fuerzas (ya sea de Perón, de los gobiernos civiles o de la neutralidad), creyeron encontrar la posibilidad para el armado de un plan conspirativo gracias a la evidencia que les demostraba que Perón estaba debilitado por la crisis económica y porque a nivel de las bases dentro del sector trabajador, se estaba manifestando un descontento, reproducido en huelgas que desafiaban la conducción sindical y estatal (Potash 1981). La puesta en práctica de estos planes, la encontramos en el primer gran intento de golpe hacia la administración peronista en Septiembre de 1951. Perón había llegado al poder con una coalición gobernante que cubría el ámbito formal e informal de la dinámica política argentina. Sin embargo, la estrategia adoptada por el gobierno nacional de canalizar bajo su tutela todos los ámbitos de acción política y civil, impactó sobre su coalición ganadora. Si bien al movimiento obrero había logrado disciplinarlo en su vertiente política y sindical, no tuvo la misma suerte con la iglesia donde el margen de maniobra que esta institución tenía le posibilitó rápidamente posicionarse en oposición al gobierno. Junto a esto, dentro de las Fuerzas Armadas las críticas se potenciaban en los pasillos de los cuarteles, tomando progresivamente fuerza la idea de un golpe militar. Como vemos, las coaliciones se estaban reacomodando. d) Inicio de conspiraciones y caída del gobierno Si las decisiones políticas son adoptadas en un marco que supera lo institucional y abarca lo informal, la presencia de mayoría opositora en este segundo ámbito genera la proliferación de conspiraciones creíbles en amenaza a la supervivencia de aquellos que están en el gobierno. A la ahora presencia de la iglesia en este bando, se sumaba la existencia de voces críticas dentro de las Fuerzas Armadas, que divisando el contexto económico (crisis económica desde 1949), político (la intención de Perón de buscar la reelección y de llevar a su esposa de compañera de fórmula) y social (la existencia de

huelgas a pesar de la subordinación sindical al Estado) en el que se encontraban, los llevó a planear una conspiración para la interrupción del gobierno civil. Empero, la coalición desafiante que gestó este intento distaba de ser homogénea. De hecho, como precisa Potash (1981) había dos grandes bandos: Por un lado, el que encabezaba el general Eduardo Lonardi y donde se sostenía que una vez depuesto Perón sería necesario preservar su política social. Por otro, encontramos al General Benjamín Menéndez para quien se debía comenzar de cero dejando sin efecto la Constitución de 1949 y la legislación laboral elaborada durante los últimos años. La confirmación de que Eva Perón sería candidata, precipitó la organización del golpe. Pero a los pocos días y por severos problemas de salud, ―Evita‖ renunció a la candidatura. Esta situación que llevó a Lonardi a retrotraerse en el intento golpista, no tuvo el mismo efecto sobre Menéndez quien decidió continuar con lo estipulado. La rebelión tuvo lugar el 28 de Septiembre de 1951. Sin embargo, no tuvo el éxito esperado pues el gobierno de Perón continuaba contando con una mayoría legalista dentro de las Fuerzas Armadas (principalmente dentro del ejército) decidida a defenderlo. El triunfo del gobierno al detener el intento de golpe, le demostraba al Presidente que continuaba contando dentro de su coalición ganadora a vastos sectores de dicho grupo para-institucional. Sin embargo, también le indicaba la necesidad de adoptar medidas para evitar que se vuelvan a suceder hachos como el aquí relatado. A tal fin, la alternativa elegida será la profundización del intervencionismo estatal, declarando el estado de guerra y actuando sobre los sectores opositores, purgando mandos militares adversos y restringiendo la capacidad de acción y reunión de las agrupaciones políticas opositoras. Al poco tiempo de la revuelta, más precisamente el 11 de Noviembre de 1951 tuvieron lugar las elecciones presidenciales. En estas, donde por primera vez votaron las mujeres, Perón resultó reelecto junto a Juan Hortensio Quijano obteniendo más del 60 % de los votos, duplicando al radicalismo que se presentaba con la dupla Balbín - Frondizi. El triunfo electoral que se sumaba a la resistencia exitosa sobre el intento de golpe, le otorgaba a Perón una cuota extra de poder que lo llevaría a profundizar su estrategia intervencionista hacia zonas aún no controladas y ajenas a lo estatal. Si antes fue la iglesia por el nuevo papel otorgado a la educación, ahora serían las Fuerzas Armadas quienes recibían el foco de atención, con el fin de depurar cualquier intento futuro de golpe. Al establecer el estado de guerra con posterioridad a los hechos de Septiembre, el gobierno buscó eliminar a los oficiales críticos o que presenten alguna sospecha. En esta misma sintonía, se intensificó la presencia estatal sobre la dinámica interna de las Fuerzas Armadas. La manera de hacerlo fue desde la realización de cursos de adoctrinamiento para promover el sentimiento de identificación con el régimen peronista, hasta el abandono al respeto de la autonomía militar (antes defendida como forma de mantener la fidelidad militar al peronismo) ya que el gobierno se reservaba ahora la posibilidad de promover los ascensos de aquellos oficiales que demostrasen afinidad con la retórica peronista. El contraataque autoritario de parte del gobierno, no acalló las críticas sino que terminó por reconfigurar las coaliciones. Mientras que Perón continuaba teniendo bajo su subordinación al movimiento obrero y la mayoría del ejército, del lado opositor ya se encontraba la iglesia que junto al aumento de las voces críticas en las demás ramas de las Fuerzas Armadas, alimentaba a la coalición desafiante. A nivel del escenario formal, debemos recordar a la oposición partidaria la cual a pesar de lo sucedido en las elecciones de Noviembre de 1951, intentaron en un comienzo

mantener un dialogo institucional con el gobierno peronista en términos de la necesidad de un reconocimiento político mutuo. Sin embargo, dichos entendimientos finalizaron violentamente a comienzos de 1953 debido a la explosión de bombas durante un acto peronista en Plaza de Mayo, las cuales habían sido colocadas por grupos opositores al gobierno. La respuesta por parte de los seguidores de Perón no se hizo esperar ya que se incendiaron la Casa Radical, la Casa Socialista y el Jockey Club. También desde el Estado se tomaron cartas en el asunto al detenerse a importantes dirigentes opositores (Romero 1995). Esta situación de choque entre el peronismo y la oposición partidaria, profundizaron las diferencias al interior de esta última. Un caso central en este sentido, fue la división en la Unión Cívica Radical entre quienes apoyaban el fin del gobierno peronista por medio de un golpe militar (unionista) y aquellos que todavía propugnaban por una salida institucional (grupo de intransigencia y renovación). Entretanto, pese a las resistencias encontradas a nivel para-institucional, el gobierno mantuvo su estrategia intervencionista. La aparición la Unión de Estudiantes Secundarios (UES) cuyo fin era la organización del estudiantado secundario de acuerdo a la doctrina oficial nos lo demuestra. Como era de esperar, las críticas nuevamente provinieron desde la Iglesia Católica, las cuales fueron duramente respondidas desde el gobierno acusándola (bajo el pretexto de la creación del Partido Demócrata Cristiano) de estar conspirando frente a Perón. Las diferencias no se quedaron en el discurso, sino que desde fines de 1954 se pasó rápidamente de la palabra a la acción (Caimari 2002). A los enfrentamientos entre organizaciones cristianas y peronistas durante procesiones religiosas, se le sumaron la supresión final de la presencia eclesiástica en la educación pública y el encarcelamiento de sacerdotes. La iglesia decidió responder a la presión oficial, organizando una campaña con panfletos informando sobre el conflicto con el peronismo. Al mismo tiempo el 8 de Junio de 1955 desafiando las advertencias represivas, se congregó una multitud (incluso se sumó público sin vinculación con la religión pero con el mismo repudio hacia el gobierno nacional) en la celebración del Corpus Christi. Esta manifestación terminó en serios incidentes que fueron utilizados por el gobierno como excusa para exacerbar el sentimiento nacionalista de sus seguidores acusando a la Iglesia de ―antiargentinidad‖ y para actualizar su decisión de reprimir en caso de la existencia de nuevas organizaciones masivas en la calle (Potash 1981). Mientras se daba este recrudecimiento en el conflicto entre la iglesia y Perón, en las Fuerzas Armadas la tensión interna no había mermado, sino que los oficiales críticos al gobierno (principalmente dentro de la marina y la fuerza aérea) veían en este proceso una ventana de oportunidades para volver a intentar la interrupción del gobierno civil. Este nuevo intento se llevó a cabo el 16 de Junio de 1955. Esta jornada, una de las más sangrientas de la historia argentina, terminó con un saldo de centenares de muertos producto del bombardeo a la Plaza de Mayo cuyo destinatario debía ser el mismo Perón. Sin embargo, por desinteligencias propias y por la existencia de un ejército aún fiel a Perón, la rebelión no tuvo el éxito esperado. Nuevamente, al igual que en 1951 el aliado parainstitucional dentro de las Fuerzas Armadas había salvado a Perón de ser derrocado. Pese a continuar en el cargo, la figura de Perón no resultó fortalecida. La consecuencia de los hechos de Junio fue la proliferación de un escenario de incertidumbre donde el Presidente tomó medidas ambivalentes. La reacción inicial fue la que venía demostrando desde siempre. Avanzar sobre los responsables de la conspiración. Sin embargo, fruto de consejos que venían desde sus salvadores dentro del ejército, decidió adoptar un comportamiento conciliador con el fin de tranquilizar la turbulencia y de este

modo, aislar a aquellos que ansiaban con derrocarlo (Potash 1981). Con este fin efectuaría un recambio de gabinete y le permitiría nuevamente a los partidos opositores la utilización de los medios de comunicación. Pese a estos intentos de apaciguamiento, el clima político mantuvo su cuota de incertidumbre, lo que llevó a Perón a hacer uso de su nexo plebiscitario con el movimiento obrero (Sigal 2008) el 31 de Agosto de 1955, donde no solo presentó de manera retórica su renuncia, sino que dio su discurso más violento hacia los opositores sentenciando que de cada uno de los peronistas caídos, caerían cinco de los opositores. Como señala Romero (1995) el decir esas palabras fue ―el canto del cisne‖ y la coalición desafiante terminó de organizarse con un único objetivo claro: terminar con el gobierno de Perón. El 16 de Septiembre de ese año el general retirado Eduardo Lonardi (con el apoyo del General Aramburu y la marina) encabezó una nueva sublevación militar con el apoyo de la iglesia y de varios partidos políticos. El ejército, tradicional aliado en la coalición de Perón, esta vez no mostró interés en defender a su líder aceptando la dudosa renuncia que este había presentado con anterioridad. Al no demostrar resistencia, se desmoronaba así la última defensa (que valga la redundancia, era un grupo para-institucional) que el gobierno de Perón había encontrado en los intentos de golpe ocurridos en el pasado (Sáenz Quesada 2007). Perón a pesar de haber llegado al poder con un apoyo electoral envidiable por cualquier líder político en el mundo, ahora se encontraba debilitado. De sus aliados originales solo le quedaba el movimiento obrero, pues los oficiales dentro del ejército que, a pesar de reconocerse sus seguidores, ya no encontraban la convicción para defenderlo ante los ataques. Del otro bando, la coalición desafiante se potenció con el respaldo político, eclesiástico y de las Fuerzas Armadas críticas de Perón. Para cumplimentar su plan, ya no encontrarían barrera alguna en un líder que pedía asilo en la Embajada del Paraguay. El voto electoral no representaba una traba, la Revolución Libertadora estaba en camino.

IV.

La Revolución Libertadora: el paso de Perón a Frondizi

Al ser el periodo conocido como ―la revolución libertadora‖ el proceso político que se llevó a cabo entre las dos presidencias civiles que nos interesan en este trabajo, debemos hacer algunas breves referencias sobre el mismo. Comencemos diciendo que el alzamiento militar fue de acuerdo a la justificación dada por Eduardo Lonardi, una consecuencia del discurso que Perón efectuó el 31 de Agosto de 1955 en el que había dado muestras de sus ―vicios y errores‖ durante los años de gobierno (Sáenz Quesada 2007). De esta manera, al considerar que el gobierno depuesto había sido una dictadura totalitaria, los impulsores de la interrupción institucional se presentaban como los estandartes de la libertad y la democracia (Cavarozzi 2002). Teniendo como trasfondo este justificativo, Lonardi asumió el gobierno de facto con una estrategia conciliatoria bajo el lema de que entre los bandos ―no debía haber vencedores ni vencidos”. Esto significaba que era su intención el mantener las conquistas logradas por el movimiento obrero durante el peronismo. Al mismo tiempo, se indicaba que a nivel institucional, la presencia de los militares frente al Estado, sería un periodo de transición y normalización por lo que una vez logrado este objetivo, se llamaría a elecciones para volver a un gobierno civil. Sin embargo, en la nueva coalición ganadora no todos pensaban de la misma manera respecto a qué hacer una vez conquistado el poder. La segunda perspectiva, con Eugenio Aramburu e Isaac Rojas (quien era vicepresidente de Lonardi) a la cabeza, no consideraba

que se debiese corregir el rumbo sino más bien, refundar el país borrando todo aquello vinculado al peronismo. Esto era así, pues este movimiento político había dado origen a un estado autoritario, corporativo y corrupto (Novaro 2010). Si no se hacía de esta manera, significaría olvidarse de los abusos de Perón dejando sin justificativo a la llamada revolución libertadora. Al igual que en los gobiernos civiles durante el periodo del presidencialismo paraconstitucional (Cavarozzi 2010), los de facto también encontraban en los ámbitos informales de decisión política una instancia central, pesando de la misma manera, la relación de fuerzas entre las diferentes coaliciones. Esto fue lo que ocurrió con las alternativas opuestas de Lonardi y Aramburu. El primero llevó adelante su plan durante los dos meses que estuvo frente al gobierno nacional. Procuró tejer vínculos y acuerdos tanto con el mundo empresarial como con la CGT. Sin embargo, las diferencias al interior de la coalición gobernante se encontraban presentes y como señala Potash (1981) una ruptura violenta era solo cuestión de tiempo. Esta llegó en Noviembre de 1955 producto de pujas entre las facciones por el control de los cargos claves dentro del gobierno y respecto a qué hacer con el peronismo. Tras arduas negociaciones y dada la imposibilidad de llegar a un acuerdo, el sector antiperonista logró imponerse, solicitándole a Lonardi la renuncia. Su reemplazante fue Eugenio Aramburu, mientras que Isaac Rojas permaneció en la vicepresidencia. Con la llegada de Aramburu a la presidencia se terminó cualquier posibilidad de acercamiento con todo aquello vinculado al peronismo. Esto no era una cuestión de retórica, sino que se lo llevó a la práctica. Se derogó la Constitución de 1949, se intervino la CGT, se cerró la Fundación Eva Perón, se prohibió la utilización de símbolos relacionados con la figura de Perón y por último se disolvió el Partido Peronista (Potash 1981; Romero 1995). En definitiva, se daba inicio a la proscripción total del peronismo. El hacer esto no era fácil pues suscitó conflictos dentro del ejército, donde todavía sobrevivían oficiales afines a Perón. La tensión tuvo su desenlace el 9 de Junio de 1956 con el intento de ―contragolpe‖ llevado a cabo por oficiales peronistas bajo el liderazgo del General Juan José Valle. El intento, frustrado por la represión gubernamental, terminó con los ideólogos del plan fusilados. Este suceso tuvo dos consecuencias. La primera, similar a lo ocurrido durante el gobierno de Perón frente a cada intento de golpe. Es decir, se realizaron depuraciones con el fin de erradicar a los oficiales críticos de la Revolución Libertadora. La segunda, como resultado de la anterior, el antiperonismo ya no era únicamente mayoritario en la marina o las fuerzas aéreas, sino que ahora lograba imponerse dentro del ejército. Con el antiperonismo impuesto en el escenario político argentino pero dentro de un contexto de crisis económica y malestar social, el gobierno de facto decidió en 1957 que ya era hora de comenzar las tratativas para la llegada de un nuevo gobierno civil. Había llegado el momento de las elecciones, primero para una Convención Constituyente y después para elegir a las nuevas autoridades del país.

Presidencia de Frondizi: Fractura del radicalismo, votos prestados y militares “A partir de hoy gobernaré para todos los argentinos y reclamaré el concurso de cuantos comparten los anhelos delpueblo, cualquiera que sea su militancia política y sin otra condición que su honestidad y su capacidad.”

Arturo Frondizi

a) Construcción de la coalición Gobernante: Fractura del radicalismo y votos prestados Durante el periodo de la revolución libertadora, el radicalismo profundizó sus diferencias internas. Estas se hicieron notar por más de una razón. Primero en términos del grado de colaboración con el gobierno de facto. La línea de Frondizi adoptaba una posición más cautelosa en el sentido de que colaboraría con el gobierno militar, siempre y cuando luego del proceso de ordenamiento institucional, los temas más importantes quedasen a resolver durante un futuro gobierno civil. Por su parte, Balbín expresaba una posición más cercana y cooperativa con el proceso iniciado en 1955. Segundo por la postura radical hacia el peronismo. Nuevamente, aquellos que respondían a Frondizi expresaban una posición contraria a la disolución del peronismo. En cambio, los que seguían la línea de Balbín eran profundamente antiperonistas. Tercero y último, por el hecho de que los radicales sabían que estando el peronismo proscripto, el espacio de partido principal sería ocupado por la Unión Cívica Radical. De esta manera, las diferencias surgieron sobre quien debía ser el futuro candidato presidencial (Romero 1995; Snow 1963; Novaro 2010). Por las justificaciones mencionadas arriba, se entiende por qué el candidato preferido de Aramburu era Balbín. No obstante esto, la convención radical terminó proclamando a Frondizi para dicha candidatura, aunque sin generar consenso entre las facciones. Esto aceleró lo que era inevitable: la ruptura de la Unión Cívica Radical en dos nuevas agrupaciones: la Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI) encabezada por Frondizi y la Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRP) siendo su referente Balbín. Al mismo tiempo que ocurría la división radical, Aramburu avanzaba en pos de la transición hacia un gobierno civil. Con este fin, se convocó para el año 1957 una Convención Constituyente que actualice los contenidos de la Constitución Nacional de 1853 y de paso ver el peso electoral de los partidos políticos para una futura elección presidencial (O´Donnell 1972; Romero 1995). Los principales actores que estuvieron autorizados para participar fueron la UCRI y la UCRP. Recordemos que el peronismo estaba proscripto, y por tanto esta oportunidad también serviría para indagar sobre cuál sería el comportamiento de los votantes peronistas en un escenario donde aquellos que los representaban no podían participar de manera directa de la elección. Esta última cuestión era de importancia, pues como señala Potash (1981) era un misterio sobre cuál sería la conducta adoptada. La incertidumbre se resolvió cuando llegó desde el exilio la orden de Perón: votar en blanco. El 26 de Julio de 1957 se llevaron a cabo las elecciones para la Convención Constituyente, las cuales fueron ganadas por la UCRP. No obstante, el dato más importante de dicha elección fue que el voto en blanco ordenado por Perón representó la segunda fuerza, relegando a la UCRI al tercer lugar6. Si bien este resultado fue para Frondizi una decepción (Saenz Quesada 2007), también le ofreció una enseñanza crucial que buscaría capitalizar para la futura elección presidencial: si quería ser presidente tendría que construir una coalición ganadora con apoyo informal del peronismo, proscripto pero con

UCRP: 2106524 votos. Voto en blanco: 2115861 votos. UCRI: 1847603 (Snow 1963).

una multitud de seguidores con derecho a voto que podrían incrementar el caudal electoral ucrista. Sabiendo entonces que para ganar la elección, debía lograr que el voto peronista se incline por su candidatura, Frondizi decidió encarar por intermedio de su colaborador más cercano (Rogelio Frigerio) un pacto secreto con Perón (quien había demostrado con la orden del voto en blanco, que a pesar de la distancia continuaba teniendo una influencia determinante sobre una porción fiel del electorado) para que este impulse y garantice que los votantes peronistas se inclinarían por su candidatura en la futura elección presidencial. A cambio, Frondizi se comprometía con el levantamiento de la proscripción y la devolución del control del movimiento obrero a manos de la CGT, una vez que llegase al poder. Empero, esto no era lo único a lo que apuntaba Perón con el apoyo a Frondizi, pues al mismo tiempo pretendía socavar el desarrollo de los partidos neoperonistas que estaban siendo alentados desde el gobierno de Aramburu, en una clara muestra del interés de estos últimos en quitar definitivamente de la arena política argentina a la figura del ex Presidente. Ante esta situación, Perón tenía dos opciones posibles: continuar con la estrategia abstencionista o pactar con alguna fuerza política que le prometiera la posibilidad de la reorganización del peronismo bajo su tutela. Finalmente, la estrategia seguida tomó un poco de ambas alternativas, ya que decidió apoyar a Frondizi sin abandonar la posibilidad de volver a transformarse en un actor opositor. Será así entonces que durante una conferencia de prensa realizada el 4 de Febrero de 1958, Perón manifestó su recomendación (sin hacer ninguna referencia al pacto, pues este era secreto) a los peronistas de votar por la fórmula presidencial Arturo Frondizi – Alejandro Gómez. De acuerdo a la justificación esgrimida, el voto peronista debía inclinarse hacia la UCRI ya que esta era la mejor forma de combatir al ―ejército de ocupación‖, debido a que el candidato ucrista mantendría las conquistas obtenidas por el peronismo, al mismo tiempo que permitiría la libre expresión de sus voces. A pesar de que el pacto era secreto, trascendieron rumores sobre su existencia lo cual llevó a la UCRP a denunciarlo, y a Frondizi a negar su existencia (el mismo día que se lo firmaba). Lo importante aquí, no está tanto en la denuncia en sí sino en su consecuencia: la pérdida de legitimidad que la fórmula ucrista tendría para sus rivales. Los resultados de la elección de Febrero de 1958 demostraron que la orden de Perón fue cumplida por sus seguidores. El voto en blanco había reducido considerablemente su caudal (pasó de 2115861 en 1957 a 808651 en 1958) mientras que el voto hacia la UCRI se había incrementado en la misma proporción (de 1847603 en 1857 a 3761248 en 1958) logrando está vez superar a la UCRP (en 1957 había conquistado 2106524 votos. En 1958 2299291. A pesar de obtener más votos, esto no le alcanzó para superar la escalada electoral de la UCRI)7 . Fruto de este cambio en el comportamiento electoral argentino, Frondizi derrotó a Balbín (candidato de la UCRP), consagrándose Presidente de la República. Sin embargo y a pesar de su triunfo, Frondizi no se había transformado en una figura poderosa sino todo lo contrario, como consecuencia de la fragilidad de su coalición. Esto por tres razones principales. Primero, porque había ganado no por votos propios sino por ―votos prestados‖ del peronismo. Segundo, porque el apoyo de Perón no era incondicional, sino que este último dejaba la puerta abierta al retorno de una fuerte oposición. Tercero, 7

Datos en Snow (1963).

porque desde las Fuerzas Armadas se lo veía con desconfianza producto de su posición frente al peronismo, más después de la denuncia del pacto. Será por estas cuestiones que Frondizi deberá manejarse con cuidado para sostener su presidencia. b) Reconfiguración de la coalición ganadora: ambigüedad con aliados Las denuncias del vínculo de Frondizi con Perón habían despertado las sospechas no solo en la UCRP sino también dentro de los sectores de las Fuerzas Armadas más vinculados con el anitperonismo (Smulovitz 1991). La victoria del candidato de la UCRI en las elecciones potenció este sentimiento, al punto de señalarse que el triunfo del sector intransigente (ilegitimo según la UCRP por el compromiso con Perón) significaba no solo la derrota de la Revolución Libertadora por el potencial reingreso del peronismo a la vida política activa, sino que también daba lugar a consideraciones de ilegitimidad respecto al triunfo electoral de Frondizi. Como consecuencia de este análisis, tanto radicales del pueblo como militares antiperonistas propondrán que se anulen las elecciones. Cabe remarcar aquí, la postura de la UCRP la cual desde un comienzo actuó con intenciones de boicotear al nuevo gobierno (Smulovitz 1988). A pesar de que desde el mismo inicio de la era frondizista surgieron estas posturas desestabilizadoras, Aramburu estaba decidido a cumplir con su palabra y ceder el poder al gobierno civil triunfante por el voto ciudadano. Ahora bien, Frondizi era consciente de la importancia del escenario informal dentro de la inestable democracia argentina. Por esto, si había requerido del peronismo para ganar la elección, ahora necesitaba del respaldo de las Fuerzas Armadas para permanecer en el gobierno durante su mandato y no ser derrocado. De esta manera, tendría que construir una relación viable que supere los recelos existentes (Potash 1981). Para lograr este objetivo, sabía que necesitaría del apoyo del saliente presidente de facto, Eugenio Aramburu y de los comandantes pertenecientes a la Junta Militar. Con este objetivo, las primeras medidas se vincularon con la necesidad de llevar tranquilidad al interior de las Fuerzas Armadas con el fin de evitar que los legalistas fueran cooptados por los oficiales dispuestos al golpe. De esta manera, decidió satisfacer los reclamos presupuestarios efectuados por los oficiales, al mismo tiempo que se comprometía a no entrometerse en los asuntos internos con su personal, garantizando que no se reincorporaría a oficiales ―purgados‖ por la revolución libertadora y de que no se investigaría el accionar del gobierno de facto entre 1955 y 1958. Dicho lo anterior, vemos que la coalición ganadora de Frondizi, además de la UCRI en el escenario formal, contó con dos grandes componentes a nivel para-institucional: el peronismo (al estar proscripto pero que podía otorgar votos) y las Fuerzas Armadas. Sin embargo, esta coalición tenía sus serios problemas. Primero, porque ambas alianzas podían romperse de un día para otro por la desconfianza existente hacia el comportamiento del Presidente. Segundo, por la heterogeneidad y antagonismo existente entre los actores con los cuales Frondizi había decidido construir su coalición. Esta cuestión se vincula estrechamente con la anterior, pues la desconfianza de ambos sectores se centraba principalmente en la problemática de qué hacer con el peronismo. Es decir, el ―juego imposible‖ (O´Donnell 1972) al que se aprestaba el presidente electo era el de establecer una coalición entre dos actores que para obtener su respaldo, le reclamaban cosas incompatibles. Mientras que los peronistas pedían por el levantamiento de la proscripción, las Fuerzas Armadas exigían el mantenimiento de la misma bajo riesgo de que si se hacia lo contrario, el golpe militar sería una alternativa real. Pero si el presidente aceptaba las presiones militares, el peronismo dejaría de apoyarlo. Difícil la situación de Frondizi.

Por lo anterior no es difícil llegar a la conclusión de que la coalición ganadora del Presidente electo se sostendría desde un frágil equilibrio ambivalente, ya que inclinarse por uno de sus miembros claves significaría perder el apoyo del otro, debilitando aún más, el ya débil respaldo con el que contaba. ¿Cómo sostener lo insostenible? Si Frondizi quería mantener el respaldo militar para que las pretensiones golpistas no tomen fuerza, debía adoptar una estrategia inteligente con la cuestión peronista. La táctica adoptada fue la de compensar las concesiones. Es decir, una cosa era anunciar un programa (como era el del discurso inaugural donde Frondizi defendió la necesidad de regresar a la normalidad institucional, permitiendo la participación de todos los sectores políticos, incluido el peronismo) y otra era cumplirlo a rajatabla (Potash 1981). Rápidamente el peronismo comenzó a padecer dicha política de concesiones intermedias. Frondizi sabía que no podría satisfacer por completo el pacto con Perón, pues de hacerlo su futuro sería el derrocamiento. Como resultado, procedió a implementar algunas rápidas decisiones que no cumplían todas las expectativas. Concedió un incremento de salarios del 60 %, sancionó una ley de amnistía peronista que permitiría a futuro utilizar símbolos peronistas y donde antiguos dirigentes políticos y gremiales que habían sido proscriptos, podrían volver a ocupar cargos públicos o sindicales. Sin embargo, lo más importante no se cumplió ya que el Partido Peronista y Perón continuarían proscriptos (Potash 1981; Novaro 2010). Como mencionaremos en seguida, este incumplimiento tuvo serias consecuencias para la continuidad del peronismo dentro de la coalición ganadora de Frondizi. c) Denuncia del pacto, continuidad de la proscripción y vigilancia de las Fuerzas Armadas El comportamiento ambivalente del gobierno generó problemas dentro de la coalición ganadora. El movimiento obrero, que en un comienzo había recibido con aceptación la plataforma de Frondizi se transformó rápidamente en un grupo parainstitucional opositor, por la sensación de haber sido traicionado (O´Donnell 1972). La ausencia de Perón dentro del escenario político por la proscripción imperante, le permitió al sindicalismo recobrar un rol determinante sobre las bases, transformándose en la ―columna vertebral‖ del movimiento. La representación no sólo era política (bajo el argumento cohesionador de la lucha por el regreso del líder) sino también gremial. Como corolario, la presión que recibiría el gobierno nacional desde el peronismo no solo tendría relación con la potencial pérdida de votos por su falta de cumplimiento del plan original, sino que también se apreciaría a nivel del conflicto social, pues la paz sindical había llegado a su fin. Esto último fue lo que en definitiva ocurrió, comenzándose a desquebrajar el vínculo Frondizi-Peronismo. El conflicto del Gobierno con el movimiento obrero también debe vincularse a la cuestión económica. La estrategia desarrollista había dado buenos resultados en el sentido de la llegada de inversiones para incrementar la industrialización y la capacidad productiva del país. Sin embargo, la reactivación económica y el incremento de los salarios, vino acompañado de un pronunciado aumento de la desocupación y de la inflación que en 1959 fue de 129,5% (Novaro 2010). De esta manera, ya sea por cuestiones políticas como económicas, los sindicatos encontraron motivos para hacer uso de su principal arma: la huelga. Así pues, el movimiento obrero, como grupo para-institucional se transformó en un férreo opositor con capacidad desestabilizadora para el gobierno civil (Cavarozzi 2002). En este sentido, es que vendrán las reacciones desde las autoridades nacionales y las cada vez

más tensas Fuerzas Armadas. Desde el primero, no se dudará en reprimir y desde el segundo en reclamar una presencia más activa del control militar en el conflicto social. Un momento crucial para lo señalado anteriormente, fue lo que ocurrió con el desarrollo del plan de estabilización económica y sus consecuencias. En Junio de 1959 Frondizi convocó para hacerse cargo del Ministerio de Economía a Álvaro Alsogaray, quien a partir de un programa ortodoxo de devaluación y congelamiento de salarios terminó por enemistar definitivamente al gobierno nacional con el movimiento obrero. Este último, en clara posición de guerra intensificó las huelgas que fueron duramente reprimidas desde el Estado. Al mismo tiempo que se incrementaba el conflicto social, Perón a la distancia sumó una nueva escalada al develar el plan electoral de 1958. La confirmación de lo que era un secreto a voces, no solo era muestra de la crisis terminal de la alianza del presidente con el peronismo, sino que también profundizaba la alarma dentro de las Fuerzas Armadas y más precisamente en aquellos que veían en Frondizi una continuidad del peronismo (Potash 1981). Esta situación llevó al Presidente a aceptar los planteos provenientes desde las Fuerzas Armadas para tener mayor presencia discrecional frente al conflicto social. Así surgirá el Plan de Conmoción Interna del Estado, más conocido como Plan Conintes (Romero 1995, Novaro 2010). Más arriba señalamos que el movimiento obrero en su rol de opositor había adoptado un papel desestabilizador. Los últimos episodios relatados alimentaron esta apreciación, pues como señala Potash (1981) los oficiales antiperonistas y antifrondizistas habían recibido un impulso desde una fuente inesperada de la conflictividad social para conducir una guerra psicológica contra la lealtad de los militares hacia las autoridades nacionales. Frondizi sabiendo de esto, se vio en la obligación de actuar con velocidad para apaciguar la tensión existente y sostener el respaldo legalista. En este sentido, implementó un cambio de gabinete quitando a los colaboradores más criticados por sus aparentes vínculos peronistas o izquierdistas. Sin embargo, esto no fue suficiente pues las Fuerzas Armadas encabezadas por el Coronel Toranzo Montero, decidieron adoptar un papel más activo en la tutela sobre el gobierno civil. Es decir, las Fuerzas Armadas debían ahora ser los garantes del orden nacional y con este fin debían controlar que las decisiones adoptadas por el gobierno sean las correctas. Ante este cambio en el comportamiento militar, el presidente perdía capacidad y libertad de acción, pero si pretendía sostener el apoyo de las Fuerzas Armadas, no tenía otra alternativa que aceptar los nuevos condicionamientos. Los problemas para Frondizi no cesaban, pues se acercaban las elecciones de 1960 y sabía que no iba a contar con el apoyo que había recibido en 1958 de los votantes peronistas. Ante este escenario, tendría que reconstruir su coalición electoral y para esto una de las alternativas que se evaluó fue la de levantar la proscripción al mismo tiempo que se incorporaría la representación proporcional, para aumentar las chances de derrotar al peronismo e incrementar la legitimidad formal frente a los uniformados (Smulovitz 1991). Sin embargo, esta medida tenía un riesgo: la derrota electoral del Gobierno frente al peronismo, siendo su consecuencia segura la emergencia de un nuevo golpe de estado, ya que este fracaso no sería soportado por los oficiales dentro de las Fuerzas Armadas que no estaban dispuestos al regreso de Perón. La incertidumbre sobre lo que podía ocurrir, llevó a que dicha alternativa no se implemente, continuándose de este modo la proscripción. De todos modos, Frondizi anhelaba que viendo distante la posibilidad del regreso de Perón (potenciado esto por su traslado a España), los votantes peronistas se inclinasen a votar por la UCRI. Sin embargo, al momento de la elección y desde el exilio llegó como en 1957, la orden de Perón de votar en blanco. Nuevamente la influencia del líder exiliado fue

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determinante pues el voto en blanco volvió a tener un peso considerable: 2228014 personas inclinaron su voto al sobre vacío. La UCRP obtuvo el ―segundo lugar‖ con 2119094 votos y la UCRI el ―tercer puesto‖ con 1832248 (Snow 1963). No obstante los números, la derrota de Frondizi no fue total ya que venció en catorce de las veinte provincias donde se llevaron a cabo elecciones (Novaro 2010; Smulovitz 1988). Este resultado le daba algo de respiro a nivel formal. Sin embargo, el escenario informal cada vez se complejizaba más. d) Política exterior y elecciones de 1961/1962: La coalición desafiante y el fin de Frondizi Luego de las elecciones de 1960, continuaron a nivel informal los planteos críticos (principalmente por parte del Coronel Toranzo Montero y sus seguidores) sobre la necesidad de terminar con el gobierno civil. Sin embargo, estos intentos golpistas no lograban tener éxito debido a que prevalecían los sectores legalistas (continuaban siendo mayoría dentro de las fuerzas) los cuales a pesar de considerar necesario preservar las instituciones, no coincidían con todas las políticas de Frondizi, lo cual llevaba a que el presidente debiese manejarse con cuidado para mantener su respaldo. La consecuencia para los antifrondicistas fue que deberían esperar su momento, para a partir de un error político del gobierno obtener un justificativo para sus planes. Este comenzó a acercarse gracias a la política exterior, principalmente con las características que adoptaba la relación argentina con la Cuba de Castro. A pesar de que Estados Unidos solicitaba alineamiento contra el régimen castrista, Frondizi se negó a condenarlo (Romero 1995). La ausencia de una demostración explicita sobre la problemática revolucionaria, fue considerada como una muestra de respaldo al comunismo, lo cual generaba estupor dentro de las Fuerzas Armadas y los sectores antiperonistas por su potencial llegada al país, fomentándose de este modo sus intenciones golpistas (Potash 1981). Este conflicto tendrá tres hechos centrales: Primero, la construcción de lazos con el gobierno de Brasil, encabezado por Janio Quadros quien había manifestado simpatía con los sucesos de la Cuba castrista. Segundo, la visita secreta de Ernesto Guevara a la Argentina en Agosto de 1961. Por último, la abstención de votar en contra del ingreso de Cuba a la Organización de Estados Americanos. La consternación que estos sucesos despertaron en las Fuerzas Armadas, llevaron a una escalada del apremio con el gobierno. Las posiciones eran contrarias, pues mientras que las Fuerzas Armadas, en su condición de tutor del orden y seguridad nacional (lo cual significaba para los más oficiales más duros, proteger al país de la amenaza comunista y por ende también peronista) reclamaban el fin total de las relaciones con Cuba, Frondizi quería resistir dichas presiones para así demostrar a propios y extraños que aún contaba con cierta libertad de acción como Presidente de la República. Pese a sus intenciones, este último era consciente de que si la crisis continuaba, podía perder el respaldo legalista lo que le daría motivos concretos a los generales que difundían la idea del golpe militar. Como resultado, la decisión final del gobierno de la UCRI fue aceptar el reclamo militar declarando el fin de las relaciones con Cuba y removiendo del cargo al ministro de relaciones exteriores Adolfo Mugica. La tormenta había mermado pero como veremos en seguida, a su paso dejó grandes heridas que no encontrarían posibilidad de cicatrizar. En el mismo periodo que la tensión entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas iba en aumento, se acercaban los comicios donde Frondizi buscaría nuevamente incrementar su legitimidad electoral con el fin de fortalecer su gobierno frente a las presiones parainstitucionales. Entre Marzo de 1961 y Febrero de 1962, se llevarían a cabo elecciones locales con resultados más que satisfactorios pues obtuvo victorias en las provincias de

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Catamarca, Formosa, San Luis, Santa Fe y la Rioja (Novaro 2010). Esta situación alentó a Frondizi a suponer que estaba preparado para enfrentar de manera directa al peronismo y, ya que no había podido integrarlo definitivamente a su coalición, vencerlo, pues los triunfos recientes debían impulsar al votante tradicionalmente peronista a la reflexión para que se incline por la UCRI (Smulovitz 1988). De concretarse la contienda electoral con el peronismo participando formalmente, sería una jugada de riesgo para el Presidente pues del resultado del experimento dependería su supervivencia en el cargo. Es decir, si triunfaba saldría fortalecido, librándose definitivamente de la dependencia con el peronismo. En cambio, si era derrotado le daría a los miembros de la coalición desafiante el empujón final que necesitaban para terminar con su gobierno. De acuerdo a Potash (1981) esta razón fue la que llevó a las Fuerzas Armadas a no oponerse a esta jugada en las elecciones de Marzo de 1962. No obstante lo anterior, todavía había que esperar qué ocurriría dentro del peronismo, pues no había una única opinión sobre qué hacer ante la posibilidad de presentar candidatos. Mientras que Perón no estaba convencido en la presentación de candidatos peronistas, debido a que consideraba que no había espacio real para la participación del peronismo dentro del sistema político, los líderes sindicales estaban decididos a competir en la contienda electoral. Reaccionando a esta disputa, un grupo de sindicalistas con Augusto Vandor a la cabeza, viajó a España con el fin de persuadir a Perón para que dé el visto bueno a las candidaturas y que no llame a la abstención. La negociación se inclinó a favor de los sindicalistas, por lo que los partidos neoperonistas se aprestaron a participar en los comicios. Sin embargo, Perón no conforme con la decisión hizo una jugada para provocar una nueva proscripción peronista. En la lista de gobernador de la Provincia de Buenos Aires promovió la fórmula Framini-Perón. Sin embargo, el intento no salió como lo esperaba pues la justicia solo objetó su nombre con la indicación de que sea cambiado, no así todas las listas con orientación peronista (Novaro 2010). La elección se llevó a cabo el 18 de Marzo de 1962. A diferencia de lo ocurrido en las elecciones pasadas, esta vez los resultados fueron catastróficos para el gobierno pues el peronismo triunfó en casi todos los distritos, incluyendo el más importante: La Provincia de Buenos Aires. La apuesta de Frondizi había salido mal y la cuestión ahora pasada por el precio político que debería pagar por su juicio de apreciación equivocado (Potash 1981). El ―salto al vacío‖ (Smulovitz, 1988) que representó la derrota electoral con el peronismo, significó el comienzo del fin del gobierno de Frondizi, pues su coalición quedó completamente desarticulada y debilitada no solo por la derrota política con el peronismo, sino también porque dentro de las Fuerzas Armadas habían perdido peso los legalistas frente a aquellos que estaban dispuestos a realizar un nuevo golpe de estado. No obstante, el gobierno intentó un último esfuerzo para lograr su supervivencia. Inclinándose decididamente sobre las Fuerzas Armadas y en Aramburu como figura moderadora, Frondizi decidió la intervención de todos los distritos donde el peronismo había triunfado. Al mismo tiempo, para aplacar los ánimos golpistas el presidente aceptó la propuesta del ejército y la fuerza aérea de intentar la conformación de un gabinete nacional con participación de las diferentes fuerzas políticas, sin el peronismo claro. Dicha alternativa, fue aceptada por la marina (el ala más crítica de las Fuerzas Armadas hacia Frondizi) bajo una condición esencial: si la convocatoria no tenía éxito pedirían la renuncia del presidente. El llamado de Frondizi fue un nuevo fracaso, al no aceptar la invitación los principales partidos de la oposición como la UCRP, la Democracia Progresista o el Partido Socialista, los cuales exigían la renuncia presidencial. Esta nueva frustración, confirmaba

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que la coalición desafiante no solo contaba con miembros de las Fuerzas Armadas sino que también era apoyada por fuerzas políticas que no estaban interesadas en el sostenimiento del gobierno civil. Esta situación fue la que impulsó a la marina (con un respaldo cada vez mayor de las otras fuerzas) a insistir para el fin anticipado del gobierno civil. Frondizi, ahora abandonado por sus aliados legalistas que ya no veían posibilidad de resguardar la institucionalidad de su mandato, perdía toda posibilidad de hacer frente al avance de una coalición golpista que lograría cumplir el 28 de Marzo de 1962 el anhelo que guardaba desde cuatro años antes: derrocar al gobierno Ucrista.

VI. Conclusión: Perón y Frondizi ante la inestabilidad A lo largo de estas páginas, hemos visto en las presidencias de Juan Domingo Perón (1946-1955) y Arturo Frondizi (1958-1962) tres cuestiones generales. Primero, como se conformaron las coaliciones ganadoras que los llevaron al poder. Segundo, las diferentes políticas y estrategias que ambos presidentes adoptaron para el sostenimiento en el tiempo de dichas coaliciones. Tercero y por último, cómo y por qué se constituyeron coaliciones desafiantes que finalmente derrocaron a dichos gobiernos civiles. La utilidad de lo anterior, se vincula con el interés fundamental de este trabajo en remarcar a partir de la hipótesis de que la supervivencia de un gobierno civil dentro de un contexto de inestabilidad, no depende de su coalición formal sino de la fortaleza de la coalición informal que lo sustenta, el hecho de que ambas presidencias se desarrollaron durante un periodo histórico de inestabilidad democrática donde las coaliciones conformadas debieron superar el ámbito institucional (formal) para incorporar el para-constitucional (informal). De este modo, tanto Perón como Frondizi se vieron en la obligación de preocuparse no sólo por lograr un consenso político-electoral que les permitiera llegar a la presidencia, sino que también debieron afrontar la necesidad de construir coaliciones con grupos para-institucionales que les brinden el respaldo necesario en un ámbito informal donde la amenaza del golpe militar siempre estuvo presente. Veamos como lo mencionado en estos dos párrafos se evidenció en las presidencias estudiadas.

La Coalición Ganadora

Comencemos por como ambos presidentes construyeron su coalición ganadora. Perón, ya desde antes de llegar a la presidencia se inclinó por buscar el respaldo del movimiento obrero. Seguro de que este era la carta que necesitaba para conquistar el poder, le otorgó desde la Secretaria de Trabajo beneficios laborales y sociales lo que le aseguró el respaldo de los trabajadores. Sin embargo, es importante recalcar en esta primera etapa el rol pivotal de este grupo para-institucional, pues la aceptación de los sindicatos hacia la política peronista no significó una rendición total ante su nuevo líder, sino que se la realizó con la firme intención de mantener su autonomía. Una muestra de ello la encontramos con la conformación del Partido Laborista el cual debía ser controlado por sindicalistas y no por Perón. Un segundo elemento demostrativo, se encuentra en la búsqueda del candidato presidencial en incorporar otros sectores políticos (los radicales renovadores) en su coalición formal y de para-institucionales a su coalición informal como lo fueron la iglesia y

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el ejército. De esta manera, la coalición ganadora que le posibilitó a Perón llegar al poder estuvo centrada, valga la redundancia en un sector que en este momento fue pivotal (el Movimiento Obrero) efectivizándose el mismo desde el ámbito formal (el Partido Laborista con presencia radical) como desde el informal (los sindicatos). Junto a este, los lazos con la iglesia y el ejército, le permitiría a Perón llegar al poder con aliados en el ámbito informal e inestable de la democracia argentina. Frondizi, al momento de construir su coalición ganadora estuvo en una posición más difícil que la de Perón. El exilio de este último, la proscripción del peronismo y el voto en blanco en la Constituyente de 1957 le demostró al candidato de la UCRI que tendría que conquistar al votante peronista para poder ampliar su limitada coalición electoral ucrista. Es así que llegó el pacto con Perón, donde este le ―prestó votos‖. La debilidad no se debía solo a esto, sino que también se relacionó por la necesaria relación con las Fuerzas Armadas que veían con desconfianza a Frodizi respecto a cuáles serían sus verdaderas intenciones una vez en el poder. Así pues, el problema que se le presentaba a este último era doble: Primero, ambos grupos para-institucionales de su coalición (el peronismo y las Fuerzas Armadas) eran acérrimos rivales con intereses contrapuestos. Segundo, el apoyo de uno y otro podía desaparecer si no cumplía sus demandas (el peronismo levantar la proscripción y las Fuerzas Armadas mantenerla). De este modo, la alianza con estos sectores presentaba un componente pivotal, pues se mantendrían dentro de la coalición frondizista en la medida que sus objetivos se lleven a la práctica. En definitiva, la coalición ganadora de Frondizi, al igual que la de Perón, también se formalizó en el ámbito formal (la estructura de la UCRI) e informal (el peronismo desde las sombras y los sectores de las Fuerzas Armadas legalistas). b)

¿Cómo preservar las coaliciones?

Una vez llegados al poder, las coaliciones debían mantenerse pues la dinámica informal llevaba a que el peso electoral se transforme en un elemento secundario. De este modo, como lograr que los grupos para-institucionales continúen dentro de la coalición fue para ambos presidentes una tarea determinante para su futuro. La estrategia adoptada por Perón, fue la de peronizar todos los ámbitos políticos y civiles. El movimiento obrero, sector fundamental dentro de su coalición ganadora fue el primero en pasar por este proceso. Desde la supresión del Partido Laborista con la consiguiente aparición del Partido Peronista, hasta la intervención directa sobre la vida sindical y la resolución del conflicto social fueron las principales medidas para desarticular la autonomía sindical. Así pues, ese actor pivotal ahora pasaba a ser un elemento completamente cohesionado y subordinado a la coalición ganadora de Perón teniendo una función electoral (en las elecciones) y plebiscitaria (en las manifestaciones). Distinta suerte tuvo el gobierno cuando intentó la misma estrategia con los otros grupos parainstitucionales de su coalición. La intromisión en la educación fue una marginación de la iglesia de un ámbito central para esta institución. Con las Fuerzas Armadas, en un principio mantuvo la distancia para evitar la generación de intenciones golpistas. Como esto último no fue posible, también procedió en este sector con la intención de peronizar. Sin embargo, el éxito no fue posible pues ambos grupos para-institucionales lograron mantener una autonomía que les posibilitó exteriorizar una oposición que tuvo serias consecuencias hacia el gobierno peronista.

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La heterogeneidad irreconciliable de su coalición, llevó a Frondizi a adoptar una actitud ambivalente ante sus aliados para-institucionales. La justificación estaba en lo que señalamos anteriormente: la condición de pivotales del peronismo y las Fuerzas Armadas que evaluarían el comportamiento del Presidente para determinar sus pasos futuros. La fragilidad desde incluso antes de asumir el gobierno, obligó al diseño de una política equilibrada que permitiera la permanencia de ambos dentro de la coalición. En este sentido, respecto al peronismo ofreció importantes mejoras salariales y le devolvió la posibilidad de acción a funcionarios antes prohibidos por la Revolución Libertadora. No obstante, no se levantó la proscripción al Partido Peronista ni a Perón. Los resultados de la estrategia dual no fueron los esperados, pues rápidamente el peronismo se transformó en un sector opositor (tanto a nivel electoral por el peso de sus votantes, como desde el conflicto social por las huelgas organizadas desde los sindicatos) y las Fuerzas Armadas incrementaron su recelo sobre el comportamiento de Frondizi. Esta situación, debilitó no solo la coalición gobernante sino también al mismo Presidente quien debió apoyarse desde entonces en el sector legalista de las Fuerzas Armadas, único sostén para su supervivencia. c) Coaliciones desafiantes y derrocamiento Las estrategias para la supervivencia paradójicamente dieron motivos para la conformación de coaliciones desafiantes con intenciones de derrocar a ambos gobiernos. Como dijimos, la autonomía que la iglesia y las Fuerzas Armadas lograron mantener frente a la estrategia intervencionista del Estado, posibilitó que desde el interior de estos grupos para-institucionales surjan cuestionamientos a las políticas adoptadas por Perón. El creciente autoritarismo y los peligrosos vínculos con el movimiento obrero fueron los justificativos esgrimidos para primero denunciar, luego conspirar y en último término, finalizar con los diferentes intentos de golpes que se llevaron a cabo durante los nueve años de gobierno peronista. Lo importante aquí es que la coalición desafiante y golpista se constituirá principalmente con grupos para-institucionales que lograrán el respaldo partidario. Luego de tres intentos de golpe militar, el éxito para los conspiradores llegó el 16 de Septiembre de 1955. La inestable estrategia de Frondizi de compatibilizar lo incompatible le jugó en contra, en el sentido de que aquellos que conspiraban en su contra eran cada vez más. Las conspiraciones, se hicieron presente durante todo el gobierno. Para que la misma tuviera éxito solo hacía falta que aquellos que pretendían llevar a cabo un derrocamiento, encontrasen los motivos exactos para hacerlo. El pacto electoral con Perón una vez que dejó de ser secreto, potenció los ánimos golpistas tanto de militares antiperonistas como de partidos políticos que consideraban la victoria de la UCRI como ilegitima, al mismo tiempo que definitivamente ubicaba como opositor a Perón y sus seguidores. La política exterior y la derrota electoral de 1962 frente a candidatos peronistas, representaron la firma de la condena para Frondizi. El 28 de Marzo de 1962 el gobierno llegó a su fin por un golpe militar. d) Hipótesis e importancia de la coalición informal Hemos visto que Perón y Frondizi partieron de escenarios distintos y se desempeñaron desde posiciones también dispares. El primero contó con un fuerte respaldo popular y logró construir una estructura estatal que abarcó prácticamente todos los ámbitos de la sociedad. El segundo asumió con una legitimidad electoral discutida y su gobierno fue

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constantemente condicionado por el tutelaje militar. Sin embargo, ambos gobiernos terminaron igual: fueron derrocados. Aquí es donde creemos que podemos apreciar la importancia de nuestra hipótesis: la supervivencia de un gobierno civil dentro de un contexto de inestabilidad, no depende de su coalición formal sino de la fortaleza de la coalición informal que lo sustenta. Ambos presidentes independientemente de su poder electoral e incluso institucional, lograron sobrevivir en la medida que contaron con una coalición informal que logró frenar los intereses golpistas de los desafiantes. Tanto Perón como Frondizi desde el mismo momento que asumieron contaban dentro de las Fuerzas Armadas con voces críticas por su orientación política. El primero por sus vínculos con el movimiento obrero. El segundo por sus conexiones con el peronismo y la izquierda. Ambos presidentes eran vistos como una amenaza que podía traer el comunismo al país, por lo que debían ser derrocados. Sin embargo y pese a estas posiciones, los gobiernos persistieron en el poder durante años ya que contaron con una coalición informal capaz de anular dichas acusaciones, por el respaldo a sus mandatos y la continuidad institucional. Sin embargo, el progresivo debilitamiento de la misma (por las políticas adoptadas por los Presidentes que mermaron la confianza de los aliados informales. Perón por la profundización de su intervencionismo. Frondizi por sus errados cálculos electorales contra el peronismo) fue potenciando la robustez de la desafiante, al punto que el mismo destino (el derrocamiento) pudo llevarse a cabo cuando ambos presidentes dejaron de encontrar respaldo en las últimas barreras de su coalición informal: los oficiales legalistas. Cuando esto ocurrió, las conspiraciones e intentos golpistas dejaron de fallar. Estamos llegando al final de nuestro extenso trabajo. Hemos querido presentar la importancia de las coaliciones informales para la supervivencia política dentro de la inestabilidad democrática argentina existente durante gran parte del Siglo XX. Al hacer esto, demostramos que independientemente del poder electoral, la permanencia de los gobernantes en el poder se debió a la generación de coaliciones informales que logren superar a las coaliciones desafiantes con intenciones de derrocamiento. El perder dicho apoyo dentro de un escenario donde la carta de la interrupción institucional era más importante que la electoral, representaba la llegada de un golpe militar del que no se tendría escapatoria. Esta lógica que hemos graficado con las presidencias de Perón y Frondizi, continuó en el sistema político argentino por dos décadas más después del derrocamiento de este último. Recién en 1983, el país encontró la senda de la estabilidad institucional. Los grupos para-institucionales han continuado existiendo dentro de la dinámica política, sin embargo la alternativa del golpe ha quedado en la historia. Desde entonces, hay reglas de juego aceptadas para el respeto por las instituciones de la democracia. Depende de todos que esto siga siendo así.

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Los partidos políticos como organización: Un análisis del caso argentino Political parties as an organization: An analysis of the Argentine case Javier Cachés Resumen A pesar de las constantes transformaciones, los partidos políticos mantienen en la actualidad un lugar relevante en la dinámica política e institucional. Por su importancia en tanto organizaciones que ordenan preferencias ciudadanas, proveen candidatos a cargos públicos y organizan la competencia política, los partidos siguen constituyendo dispositivos imprescindibles en la estructuración de las democracias contemporáneas. De allí la necesidad de revisar qué estrategias adaptativas y cambios organizacionales han atravesado en las últimas décadas a la luz de la experiencia argentina. La literatura en torno a los partidos políticos es extensa y el modo de problematizarlos, múltiple. En este artículo, nos ocuparemos del partido político como organización, procurando realizar un repaso sobre los principales aportes hechos a esta dimensión en particular, para luego analizar en esta clave las transformaciones experimentadas en los últimos años por los partidos políticos en la Argentina. En conjunto, el trabajo pretende robustecer la bibliografía existente sobre los partidos políticos, una temática central tanto para la ciencia política como para el funcionamiento de la democracia. Palabras clave: Partidos políticos – Organización- Argentina- Transformaciones Summary Despite the constant transformations, political parties today held an important place in the political and institutional dynamics. Because of its importance as organizations that organize citizens' preferences, provide candidates for public office and organize political competition, parties remain essential in structuring devices of contemporary democracies.

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Lic.en Ciencia Política (UBA) y Maestrando en Ciencia Política (UTDT). Investigador de la Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).

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Hence the need to review what adaptive strategies and organizational changes have gone through in the last decades in the light of the experience Argentina. The literature on political parties is extensive and how to discuss them, multiple. In this article, we look at the political party as an organization, trying to make a review on the major contributions made to this particular dimension, then this key analyze the transformations in recent years by political parties in Argentina. Overall, the paper aims to strengthen the existing literature on political parties, a theme central to both political science and for the functioning of democracy. Keywords: Political Parties - Organization-Argentina-Transformations

El estudio de los partidos como organización

no de los criterios más utilizados para clasificar a los partidos es la estructura organizativa. Desde esta perspectiva, los partidos son concebidos como organizaciones que se autonomizan de los intereses que promovieron su origen y exhiben una capacidad para condicionar y transformar la estructura de valores de los individuos que la integran (Malamud 2005). Max Weber (2008) es sin dudas uno de los pioneros de este enfoque, quien advierte el creciente carácter burocrático de las organizaciones políticas. Michels (1979) profundiza este aspecto, y arriba a conclusiones elocuentes. Desde su visión, el monopolio casi absoluto del poder por parte de la elite partidaria libra poco margen de maniobra para los miembros de la base. Ante el desarrollo de estructuras jerárquicamente organizadas, se despliega una relación asimétrica entre líderes y seguidores. Subyace en esta argumentación la imagen de la ―oligarquía de hierro‖; la elite partidaria va desvirtuando los objetivos originarios de los partidos y sustituyéndolos por sus propios fines, es decir, su supervivencia política. “La organización es la que da origen a la dominación de los elegidos sobre los electores, de los mandatarios sobre los mandantes, de los delegados sobre los delegadores. Quien dice organización dice oligarquía” (Michels 1979). Esta particular perspectiva explica bien la estabilidad de la elite partidaria, pero al caracterizar a los seguidores como meros agentes pasivos resulta menos efectiva para comprender los procesos de renovación que experimentan las estructuras partidarias. Duverger (1994) apela a la imagen de los círculos concéntricos para describir la dimensión organizativa de los partidos políticos. En el círculo del centro se encuentran los dirigentes (la elite partidaria), seguidos por los militantes (miembros activos de la organización) y los adherentes (miembros pasivos). En los círculos más alejados, este autor ubica a los simpatizantes y a los votantes, sujetos que si bien no forman parte de la organización formal del partido tienen incidencia en las relaciones de poder.

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Panebianco (1982) es, quizá, el último clásico del enfoque organizativo. Para analizar la organización de los partidos, centra su atención en la estructura de poder (es decir, el modo en que el poder se distribuye, reproduce y configura relaciones al interior de la organización). Este autor atenúa la omnipotencia atribuida por Michels a los líderes partidarios, sosteniendo que inclusive el integrante menos influyente de una organización tiene recursos para ofrecer. En esta caracterización, el poder es entendido como un tipo de relación asimétrica pero recíproca, que pauta un intercambio desigual en el que un actor gana necesariamente más que el otro. Así, encontramos una relación de intercambio desigual entre líder y seguidores, en la que aquél gana más que éstos, aunque se ve obligado a conceder siempre algo. Los recursos de poder están ligados al control de seis ―áreas de incertidumbre‖: la competencia –el poder del experto-, las relaciones con el entorno –la capacidad de establecer alianzas y conflictos con otras organizaciones-, la comunicación –el control ejercido sobre los canales de información-, las reglas formales –la facultad para interpretar y fijar las reglas del juego-, la financiación –el manejo del flujo del dinero- y el reclutamiento –el dominio sobre las pautas de incorporación a la organización. Todo actor organizativo controla aunque sea una porción mínima de estos recursos, lo cual lo habilita a participar de los juegos de poder. Se registran relaciones de poder horizontales (negociación entre los líderes) y verticales (intercambios entre líderes y seguidores). A expensas de participación por parte de los seguidores expresada en clave de consenso (lo cual otorga libertad de acción a los líderes), la elite partidaria ofrece incentivos organizativos colectivos (refuerzo de la identidad partidaria) y selectivos (compensaciones materiales y de status). En la argumentación de Panebianco, el modo en que se distribuye entre la dirigencia partidaria el control de la áreas de incertidumbre determina en gran medida el tipo de organización y la relación que estructura con el entorno. Los recursos de poder son tendencialmente acumulativos y suelen concentrarse en pocos grupos. Aparece aquí la idea de coalición dominante como referencia al conjunto que detenta hegemónicamente las áreas de incertidumbre; en tanto que las coaliciones son siempre volátiles, es una imagen mucho más dinámica y precaria que la ―oligarquía de hierro‖ de Michels. El sistema organizativo constituye un orden negociado, un equilibrio entre las presiones y demandas de los diferentes sectores. En este marco, el objetivo fundamental de los líderes no es ya el control absoluto del partido sino el mantenimiento de la estabilidad organizativa. Hay también en este autor un fuerte énfasis en la dimensión histórica. La estructura organizativa de los partidos varía, en palabras de Panebianco (1982108), en función de ―su historia organizativa -su pasado- y las relaciones que en cada momento establece con un entorno sujeto a cambios constantes‖.No nos detendremos aquí en el modelo originario de los partidos1, sino que nos adentraremos en otro aspecto clave de la organización partidaria, la institucionalización. Mediante este proceso, el partido deja de ser un mero instrumento y, 1

Al respecto, ver Panebianco (1982), capítulo 4.

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cargándose de valores, se convierte en un fin en sí mismo para la mayoría de los miembros de la organización. Este autor traza un continuum en el nivel de institucionalización y propone dos dimensiones para medirlo: el grado de autonomía respecto del entorno y el grado de sistematización, de interdependencia de las distintas partes de la organización. En esta línea, la autonomía y la sistematización de una organización establecen una relación directa con el nivel de institucionalización; a mayor control del ambiente y mayor interdependencia entre las subunidades, más fuerte será la institucionalización (y visceversa). Esto resulta de extrema importancia porque el grado en que un partido establece estrategias de adaptación con el exterior depende en gran medida del grado de la fortaleza de su institucionalización. Una organización fuertemente institucionalizada cuenta con más recursos frente a los desafíos planteados por el ambiente; así, desarrollará cambios lentos, limitados, dentro de reglas rígidas. Por su parte, un partido débilmente institucionalizado libra mayores márgenes de autonomía a los actores, lo cual incrementa las posibilidades de que las organizaciones atraviesen transformaciones abruptas. Con todo, la historia de occidente muestra que los desafíos impuestos por el entorno han alterado la dinámica organizativa de los partidos políticosdesde su irrupción en las sociedades modernas; los partidos tal como los conocemos hoy poco tienen en común con las instituciones partidarias decimonónicas (Weber 1988, Panebianco 1982, Duverger 1994, Sartori 1992). En este sentido, el partido de notables aparece en Europa occidental a mediados del siglo diecinueve, en el contexto de sistemas parlamentaristas con democracias restrictivas. Aquí, lo que encontramos son agrupaciones de individuos coaligados por la defensa de intereses particulares, que funcionaban a partir de relaciones personales. Son partidos de representación individual, de creación interna (al parlamento), con organizaciones flexibles y sin mucha articulación con la sociedad civil. (Duverger 1994). A partir de 1910-1920, en paralelo a la extensión del derecho al sufragio, se da la emergencia de los partidos burocráticos de masa (Panebianco 1982). Son partidos de creación externa que surgen por fuera de las instituciones formales y responden a las exigencias de una sociedad más democrática y participativa. Fuertemente influenciados por los conflictos clasistas, en este tipo ideal los partidos inauguran un proceso de reclutamiento masivo de militantes, razón por la cual emerge la figura del afiliado. Se generan, además, vínculos de tipo vertical, con un lugar de preeminencia para la elite del partido, que se dirige principalmente a un electorado fiel a partir de consignas programáticas. En términos estrictamente organizativos, la dimensión políticoadministrativa adquiere relevancia, robusteciendo el rol de la burocracia partidaria como una instancia necesaria para coordinar la incorporación y movilización de las masas. Desde la década del ´60 en los países desarrollados y unas décadas más tarde en la periferia, un nuevo tipo de partido –catch all party o profesional electoral-2 comienza a 2

Si bien no son sinónimos, estos dos términos dan cuenta de una misma transformación organizativa de los partidos.

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extenderse a lo largo del mapa político (Kirchheimer 1980, Panebianco 1982). En un contexto de mayor bienestar económico, los partidos comienzan a perder rigidez en la representación de intereses y volver más porosas sus estructuras orgánicas, distendiendo los lazos ideológicos y las identidades políticas. La figura del afiliado y del militante pierde centralidad; ahora es el elector el actor principal del partido. La capacidad de movilización de los partidos decrece; la densidad organizativa, también (Scarrow 2000). Emerge entonces un partido menos burocratizado, más flexibilizado y ―profesionalizado‖; una organización con fines estrictamente electorales, que admite el ingreso de outsiders y cuya dirección es fuertemente personalizada. En el último tiempo, Katz y Mair (1995), sugieren un retraimiento de los partidos en la sociedad, pasando a ocupar espacios clave en el Estado. La apatía ciudadana ante las estructuras representativas sería una de las marcas indelebles del ―partido cártel‖, una organización enquistada en el entramado público-estatal y completamente dependiente de su financiamiento.

La organización partidaria en la Argentina En este apartado analizaremos las transformaciones organizativas de los principales partidos políticos en la Argentina desdemediados de los ´80 hasta la actualidad a la luz de los aportes hechos por los autores clásicos de este enfoque. El retorno democrático parece indicar un buen punto de inflexión para analizar el derrotero de las estructuras partidarias argentinas, en un tiempo político tramado por sucesivas crisis y cambios sugestivamente profundos. El énfasis estará puesto en los dos grandes partidos nacionales, aunque se librará espacio para mencionar ciertos aspectos del proceso de emergencia (y extinción) de algunas terceras fuerzas que irrumpieron en la política argentina en las últimas décadas. El peronismo históricamente ha concebido al Partido Justicialista (en adelante, PJ) como el instrumento electoral de algo mucho más vasto, el movimiento político y social dentro del cual se inscribe. El partido es, si se quiere, la herramienta formal de un espacio que lo supera y trasciende. Este aspecto, quizá, explica muchas de las características del PJ como organización. Ana María Mustapic (2002) destaca tres aspectos de los orígenes del peronismo que incidirán en el posterior proceso de consolidación de la estructura partidaria: la estrecha relación entre el partido y el liderazgo carismático de Perón (asimilando al peronismo con el perfil típico de los partidos carismáticos descriptos por Panebianco), las tensiones que atravesaron a la coalición peronista y, por último, su condición de partido de creación interna al gobierno (remitiéndose así a la clásica definición de Duverger). La autora sitúa el comienzo de la institucionalización del PJ en el período de retorno de la democracia en 1983. Tras la dura derrota electoral de aquel año, se impuso el desafío de reorganizar al partido prescindiendo de la figura del líder. Disconformes con el sesgo crecientemente corporativo que adquiriría el partido bajo la influencia del 113

sindicalismo, la conducción partidaria atravesó un proceso de tensiones que abrió el horizonte para el surgimiento del sector ―renovador‖. Enfrentado con la conducción nacional, el grupo encabezado por Antonio Cafiero y Carlos Menem fue ganando poder en la interna partidaria y fijó como una de sus prioridades la institucionalización y democratización del PJ. Se inició así el proceso en el que el gobierno interno dejó de ser corporativo y pasó a ser político (Carrizo 2011). El nuevo predominio renovador se tradujo en cambios introducidos en la Carta Orgánica, tendientes a remplazar a la figura del líder carismático -ahora ausente- como agente decisorio por excelencia. En estas innovaciones institucionales subyace una cierta pretensión democratizadora, que se confirma principalmente con la mayor participación de los afiliados en el proceso de toma de decisiones (dinámica que queda reflejada en la realización de la interna partidaria para la elección de presidente en 1988). Contra el pensamiento convencional que advierte en el justicialismo una estructura verticalista, el partido no abandonó en este tiempo el esquema de organización descentralizada, federal, que libra amplios márgenes de autonomía a las autoridades provinciales (generalmente, aunque no siempre, los gobernadores). Se mantuvo, si se quiere, una distinción entre el PJ nacional y los PJ distritales, aunque en un nuevo contexto que conjugó descentralización con democratización, todo lo cual derivó en una mayor fraccionalización del poder y los recursos en el interior del partido, otorgándole un considerable grado de autonomía a las diversas sub-unidades que la componen (Carrizo 2011). Se generan entonces las condiciones para la formación de diversas líneas internas al partido que configuran lazos horizontales y verticales y miden su relación de fuerzas al compás del ciclo electoral. Al mismo tiempo, se mantiene la posibilidad de ―ir por fuera‖ del partido sin romper con la identidad peronista, redefiniendo así los términos de la competencia (de una puja intra-partidaria a una inter-partidaria: el ejemplo de la época es Antonio Cafiero en 1985, y diez años más tarde, Octavio Bordón). Se configura en esta época entonces una organización de alineamientos partidarios contingentes, con reglas de disciplina lábiles y flexibles, en un marco de baja burocratización y fuerte descentralización (Mustapic 2002). Siguiendo esta caracterización, es posible afirmar que en este período el nivel de institucionalización del PJ según la definición que hemos visto de Panebianco –en base al grado de autonomía y de sistematización de las partes- se mantuvo considerablemente débil. Esta idea sobrevuela en Levitsky (2001), quien relativiza los efectos del proceso de ―partidización‖ emprendido por los renovadores hacia fines de los ´80. Su análisis parte desde otro lugar, destacando permanentemente la ambivalencia en la estructura del PJ; si por un lado se registra un entramado institucional formal muy débil (con niveles de burocratización bajísimos), por el otro existe una vasta organización informal, con un ingente caudal de afiliados y redes militantes tributarias de su origen movimientista, bastante autónomas entre sí y desconectadas de la burocracia partidaria.

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Discutiendo con la visión que define al PJ como una organización débil y personalista, el autor la describe mejor como “un partido de masas informal”.3 Importa aquí advertir los patrones informales por los cuales se rige el partido, más allá de lo que dictan las normativas y estatutos legales de la organización. Levitsky (2001) relata que al asistir a la sede del Consejo Nacional, el cuerpo ejecutivo más relevante del partido, encuentra un escenario desolador, con apenas un par de custodios, sin recursos, registros ni información sobre actividad alguna del partido. Ahora bien, esta baja burocracia, lejos de traducirse en una organización verticalista, con líderes carismáticos que se mueven con total autonomía, en realidad esconde una amplia red partidaria informal con una vigorosa infraestructura de base. Lo que hay, en definitiva, es una ―desorganización organizada‖, una organización masiva con anclaje en las clases trabajadoras, cuyos vínculos son informales, no burocráticos y altamente descentralizados (Levitsky2001). Es interesante destacar, entonces, la importancia del poder del PJ a nivel provincial y local y advertir, por ejemplo, el impacto de esta disposición organizativa en el proceso de formulación e implementación de políticas públicas. Frente a lo que afirma el saber convencional, lejos de imponer unilateralmente las políticas de reforma de mercado, durante los ´90 Menem tuvo que negociar y conceder al partido (gobernadores, dirigentes, legisladores, actores sociales), atendiendo a la estructura de poder interno y a las demandas de muchos de los gobernadores peronistas del interior.4 En torno al interrogante por la supervivencia del PJ frente a entornos cambiantes, Levitsky (2004) se ha centrado en la elasticidad organizativa y el tipo de institucionalización del partido, características que le han permitido, en la década del ´90, atravesar un intenso proceso de transformación basado en la desindicalización de su estructura partidaria. El peronismo combina una fuerte infusión de valores con una baja rutinización de las reglas de juego internas, todo lo cual configura una institucionalización ambigua del partido (alta según el primer aspecto, baja en función del segundo) que lo vuelve flexible y maleable al entorno que lo rodea (Levitsky 2009). En los ´90, la presión por emprender reformas de mercado, la ideología librecambista imperante en la época, la consecuente erosión de la estructura productiva industrial y la ausencia de una amenaza política ―por izquierda‖ constituyeron incentivos externos que, sumados a las características organizativas ya mencionadas, posibilitaron efectuar una veloz transformación partidaria a través de un cambio en la relación entre el PJ y los sindicatos. Frente a otros casos menos exitosos como APRA en Perú, Acción Democrática en Venezuela o el PRI en México, el Partido Justicialista representa una experiencia emblemática por el virtuosismo de su estrategia adaptativa (Levitsky y Burgess 2003). Hasta la década del ´80, los sindicatos fueron un actor fuerte dentro del partido, aun cuando su influencia estuviera débilmente institucionalizada y no existiera un vínculo 3

Desde esta perspectiva, la informalidad viene dada por la auto-organización de las subunidades peronistas, completamente desconectadas de la burocracia central del partido y carentes de una estructura formal (Levitsky 2001: 15) 4 Al respecto, ver Gibson (1997)

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orgánico. Grupo de interés ampliamente reconocido dentro del justicialismo, los trabajadores organizados contaban con una apreciable representatividad en las listas partidarias (existía la regla tácita que indicaba que un tercio de los candidatos a diputados debían tener procedencia gremial). Con el ascenso de la línea renovadora, comenzó un lento proceso de reforma con el germen del distanciamiento del movimiento obrero respecto del partido que desembocaría en su desindicalización. Poco a poco, los vínculos clientelistas reemplazaron a los apoyos sindicales como vía de articulación con las clases populares (Levitsky 2004). En los ´90, en pleno giro neoliberal, esta transformación le otorgó mayores márgenes de autonomía a los líderes del partido frente a los sindicatos, necesarios para redefinir el marco de alianzas, interpelando a sectores de clase media e independientes, históricamente refractarios al peronismo, al mismo tiempo que se preservaba la base tradicional/ periférica. (Gibson 1997). Este viraje en los apoyos políticos le aseguró la victoria electoral al PJ y la posibilidad de implementar exitosamente las políticas de reforma hacia el mercado. Conviene, a esta altura, hacer algunas menciones sobre el otro gran partido de la política argentina. Desde su origen como partido surgido en la sociedad, la Unión Cívica Radical (UCR) se ha caracterizado por el alto grado de institucionalización formal. Hasta mediados de los ´90, la formalidad de su organización le permitió al radicalismo adaptarse y sobrevivir a los escenarios cambiantes; desde entonces, sin embargo, el partido presenta severas limitaciones para tender vínculos con la sociedad, representar al electorado y cumplir funciones de gobierno. En el radicalismo, el diseño institucional partidario condiciona fuertemente las estructuras internas de poder. El presidente del partido es elegido por cuatro delegados enviados por cada provincia. Este cuerpo constituye el Comité Nacional, que junto con la Convención Nacional (integrado según la representación territorial) configuran los órganos más importantes de un entramado altamente burocratizado e institucionalizado. Siguiendo la definición de institucionalización a laPanebianco, la UCR posee tanto autonomía frente al entorno, como interdependencia de sus partes, todo lo cual vuelve al partido una organización a priori más rígida en sus reglas y estrategias de adaptación. Con el retorno de la democracia, el radicalismo vivió su verdadera primavera. Bajo el indiscutido liderazgo político de Raúl Alfonsín, el partido logró concentrar el voto no peronista y alcanzar la primera magistratura. Con un gran número de afiliados y militantes, la institucionalidad tanto en este período como en el siguiente se manifestó en el alto grado de centralización de la estructura partidaria y de sistematización de la organización. La nominación de candidatos se ha hecho siempre con arreglo a lo dictaminado por la Carta Orgánica, aspecto que abona la caracterización del partido como una organización formal institucionalizada y democrática. Sin embargo, contra-intuitivamente, las internas no han sido el mecanismo excluyente de selección de candidatos en el radicalismo. Tanto este procedimiento como el acuerdo de cúpulas han sido implementados aleatoriamente en las diferentes categorías (presidente y vice, diputados y senadores, gobernadores, etc.) para definir candidaturas electivas (Tula y De Luca 2011). 116

En cuanto a la estructura organizativa, si el faccionalismo en el PJ se desarrolla en el marco de una organización descentralizada, en el radicalismo las líneas internas se construyen no en términos localistas, sino en función del aparato partidario central (Leiras 2007). Con el declive de la UCR hacia fines de los ´90, los radicalismos provinciales implementaron diferentes estrategias, según el margen de autonomía conferido por la organización. ―Los radicalismos de las provincias más pobladas pagaron el precio electoral más alto por el fracaso del gobierno de la Alianza y, a pesar de las derrotas en las elecciones generales, continuaron controladas por las facciones que hegemonizaron al partido desde 1983(…). Los radicalismos de las provincias menos pobladas, como Catamarca y Chaco, en la que la UCR tomó el control de las gobernaciones, se alejaron del modelo organizacional metropolitano (…) y promovieron el reconocimiento de los poderes territoriales en la composición de los órganos de conducción del partido‖. (Leiras 2007: 90). Lo que se percibe sobre todo desde 2001 es una tendencia en la UCR a la constitución de facciones en menor escala (ya no nacionales, sino provinciales), como una suerte de desligamiento y desanclaje de la (inestable) dinámica en el nivel nacional. Este proceso, lejos de ser un rasgo inherente a la UCR, también se registra en menor medida en el PJ y está fuertemente vinculado con el fenómeno de territorialización de la política (Calvo y Escolar 2005, Leiras 2007). Es interesante apreciar la tensión ―área metropolitana- interior‖ que atraviesa a la organización del radicalismo. Para Carrizo (2011), en los ´90, la UCR adquiere un formato organizacional que expresa este conflicto territorial y que dificulta la generación de liderazgos nacionales, obstruyendo la politización de su electorado de pertenencia. A partir de 1995, cambian las reglas que regulan la competencia interna por cargos partidarios y electivos (de un sistema de mayoría a uno de representación proporcional), acentuando el diseño federalista que le permite al bloque metropolitano controlar el partido más allá del desempeño electoral. Este tipo de organización produce por lo tanto una escisión entre liderazgo partidario y liderazgo político-electoral, generando fuertes distorsiones en la competitividad del partido (dirigentes poco representativos para la ciudadanía controlan el partido y definen la estrategia política).5 Como resultado, ―el partido a nivel nacional pasa a gobernarse con un parlamentarismo de representación proporcional que premia minoría no competitivas de distritos chicos o grandes, incentiva el internismo, castiga liderazgos competitivos y consolida el conservadurismo de un federalismo coactivo‖ (Carrizo 2011: 91). En estas condiciones, se reducen las posibilidades de emergencia de un liderazgo carismático que contrarreste estos incentivos negativos de la organización partidaria y permita revertir el ciclo. Esta particular disposición partidaria no explica en sí misma el declive electoral del radicalismo, pero sí es una variable que, sumada a otras no menos complejas, contribuye a entender la retracción del partido centenario.

El PJ, por su parte, asigna para su organización formal un diseño menos federalista que la UCR (un sistema parlamentario de mayoría a distrito único sin base federal).

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Hasta la crisis del 2001, muchas terceras fuerzas pretendieron romper la hegemonía de los dos grandes partidos nacionales. Así, el Partido Intransigente de Alende, la UCeDé de Álvaro Alsogaray y el MODIN de Aldo Rico operaron como espacios satélites al bipartidismo pero sin poder alterar el formato ni la lógica de la competencia política en Argentina. La aparición del FREPASO tiene otras implicancias, pues introdujo una cuña en el bipartidismo y galvanizó particularmente la crisis radical. El FREPASO fue una alianza de múltiples fuerzas que integraron una confederación de partidos, articuladas bajo el liderazgo excluyente de Chacho Álvarez. El Frente Grande fue, quizá, el principal motor de aquella confederación de partidos. Su organización estuvo signada por una marcada debilidad institucional, un liderazgo carismático liberal y una estrategia de ―crecimiento forzado‖ que impuso un ritmo vertiginoso, impensable bajo un partido fuertemente burocratizado (Abal Medina 2003). La organización fue siempre considerada un medio para un fin; el liderazgo personalista de Chacho Álvarez posibilitó que las ―áreas de incertidumbre‖ de Panebianco estuvieran muy dispersas (Abal Medina 2003). Al mismo tiempo, su fuerte presencia en los medios de comunicación evitó la necesidad de desarrollar un aparato territorial y militante, esquema que le permitió obtener resultados electorales auspiciosos y llegar al gobierno mediante la coalición aliancista con la UCR. En su rápido ascenso político está también el germen de su caída; en tanto partido atado a la popularidad de su líder, cuando éste entró en desgracia, el Frente Grande ingresó en un indetenible proceso de decadencia. Tras el colapso político-institucional de principios de siglo, fuerzas como las de Acción por la República de Domingo Cavallo, el ARI de Elisa Carrió, RECREAR de Ricardo López Murphy y el PRO de Mauricio Macri ganaron sucesivamente cierto protagonismo, aunque no lograron consolidarse como partido nacional.6 Surgidos como fenómenos estrictamente metropolitanos, se estructuraron alrededor de un liderazgo personalista con presencia mediática, constituyendo agencias electorales bajo organizaciones débilmente institucionalizadas y sin burocracia partidaria (Abal Medina y Castiglioni 1999). Las restricciones del diseño electoral, que protegen a los dos partidos más grandes, atentaron contra su implantación territorial en el interior, lo cual motivó un período de auge y posterior decadencia de estos espacios. La trayectoria de estas fuerzas demuestra que en tiempos de creciente influencia de los medios de comunicación en la estructuración de identidades políticas, la existencia de un liderazgo mediático contribuye a la formación de un partido, pero ciertamente no alcanza para su posterior consolidación en el tiempo. Sin una estructura orgánica y territorial que los sustente, estas experiencias no sobreviven a los vaivenes electorales. El fenómeno de los líderes de opinión ya estaba presente en la década del ´90, y convergía con el éxito de ciertos outsiders que, sin experiencia partidaria, conquistaban gobernaciones o escaños legislativos, casi siempre amparados por los partidos tradicionales. 6

Resta aún saber cuál será la suerte de la fuerza que conduce el actual Jefe de Gobierno porteño.

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Si bien no fue un proceso homogéneo, la tendencia indica que el salto a la política se ha dado desde una particular cruza entre negocios y deportes. Así, Carlos Reutemann, Daniel Scioli, Mauricio Macri o Francisco De Narváez configuran la lista de los casos más emblemáticos, con trayectorias y desempeños diversos. El ex corredor de Fórmula Uno fue dos veces gobernador de Santa Fe y senador nacional, erigiéndose como referente del PJ provincial; el ex motonauta inició su carrera política como diputado nacional en pleno menemismo, ocupó la Secretaría de Turismo y Deportes, fue vice-presidente de Néstor Kirchner y hoy, como gobernador de Buenos Aires, es un actor central del partido justicialista. Macri, por su parte, fundó su propio partido, consiguió dos veces la jefatura de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y mantiene sus aspiraciones presidenciales. Finalmente, el empresario colombiano, reivindicándose peronista aunque totalmente autónomo de la organización partidaria gracias a su financiamiento propio, procura incidir en la política de la provincia de Buenos Aires desde su banca en la Cámara de Diputados. Volviendo al derrotero de los dos grandes partidos, la crisis del 2001 impactó fuertemente en el peronismo y en el radicalismo, aunque los mismos ensayaron diferentes respuestas adaptativas a los desafíos planteados por el entorno. La fluidez interna del PJ permitió que, ante la ausencia de un liderazgo indiscutido, en 2003 varios candidatos compitieran entre sí en elecciones generales, sin que esto implicara abdicar a la identidad peronista. La estrategia de ―ir por fuera‖ del partido en la competencia presidencial no consolidó la fragmentación de sus diferentes líneas internas, sino que permitió unificarlo una vez que se definió el control del gobierno (Carrizo 2011). La organización informal del partido justicialista permitió expresar las nuevas preferencias de la sociedad, produciendo un realineamiento alrededor de la figura de Néstor Kirchner. Esto se dio, en parte, por los orígenes del PJ en tanto ―partido de gobierno‖. ―El poder acumulado desde cargos en el Estado es decisivo respecto de cualquier forma de poder exclusivamente partidaria; más aún, la coordinación organizacional que existe dentro del Partido Justicialista se comanda desde el Estado” (Leiras 2007: 113). Quien conduce el Estado, al parecer, conduce el partido.7 Las diferencias en las características organizativas de uno y otro partido se expresan, por otro lado, en la velocidad con que se renuevan los liderazgos partidarios. La rigidez del radicalismo se traduce en liderazgos extensos, solo renovados con el fallecimiento del líder (esto se verifica desde Alem hasta Alfonsín). Por su parte, la fluidez del PJ se expresa en la sucesión continua de referentes partidarios en función de la correlación de fuerzas (en tan solo 20 años, figuran Saadi, Cafiero, Menem y Kirchner) (Malamud 2009). De este modo, tras un breve período en el que se trabajó sobre la idea de construir un espacio ―transversal‖, superador del PJ, la figura de Néstor Kirchner funcionó como aglutinador en el nivel nacional de los peronismos provinciales. La centralización de recursos y la virtualidad electoral le permitieron al kirchnerismo, tras batir al peronismo 7

Conviene aclarar que en los últimos años de gobierno menemista, el Consejo Nacional del Partido Justicialista, cuerpo que representa a las organizaciones provinciales del partido y que estaba dominado por Eduardo Duhalde, mantuvo una posición de enfrentamiento ante el entonces Presidente de la Nación.

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duhaldista de la provincia de Buenos Aires, acumular poder interno y erigirse como referente hegemónico del PJ. En esta coyuntura, si bien continuaron habiendo agrupaciones (como el frágil peronismo federal) que cuestionaron el liderazgo de Néstor Kirchner hacia el interior del peronismo, tanto el ex presidente patagónico como posteriormente Cristina Fernández se mantuvieron en el vértice de la coalición dominante del partido. Levitsky y Murillo (2008) observan que para la elección presidencial de 2007, el PJ es el único partido masivo en la Argentina, con una máquina partidaria muy fortalecida, un apoyo electoral estable, una sólida organización interna y una base de activistas incomparable al de las otras fuerzas. Estos autores advierten que si bien el PJ se encontraba bastante fragmentado (presentando dos o tres listas en muchas provincias), el costo electoral de esa fragmentación se atenuaba con las listas colectoras, un particular dispositivo electoral que permite que múltiples candidatos a intendentes y a gobernadores apoyen a un mismo candidato a presidente. Es interesante reparar que durante este período, el sindicalismo volvió a constituirse como un actor social de peso dentro de la coalición de gobierno, aunque encontró severas limitaciones para ocupar espacios de poder dentro del PJ. A pesar de haberse debilitado en los ´90, el movimiento obrero organizado mantuvo los instrumentos legales y formales para resurgir en el marco de un gobierno favorable a sus intereses como un aliado imprescindible del kirchnerismo. Ahora bien, su incuestionable potencial para (des)movilizar, contener demandas y contribuir a la gobernabilidad no tiene correlato en el plano político-electoral; a pesar de este renacer, el movimiento obrero no pudo revertir el proceso de ―desindicalización‖ al seno del PJ descripto por Levitsky (Etchemendy y Collier 2008, Etchemendy 2011). En este sentido, si bien el Secretario General de la CGT Hugo Moyano llegó a ocupar la vicepresidencia del Partido Justicialista en la Provincia de Buenos Aires, el lugar asignado al sindicalismo en los puestos partidarios siguió siendo menor. A su vez, la representación electoral, incomparablemente menor al de tiempos pasados, confirma que la regla del tercio ha sido decididamente superada. Esta inocultable tensión entre empoderamiento del sindicalismo durante el kirchnerismo y su postergación de los espacios de poder partidarios terminó haciendo eclosión hacia fines de 2011, con el definitivo distanciamiento de los sectores gremiales que responden al líder camionero del gobierno nacional. Al parecer, la actual presidenta y líder del partido de gobierno Cristina Fernández de Kirchner concibe en los sindicatos no un actor central del justicialismo capaz de participar de un proyecto político amplio sino un grupo de interés corporativo habilitado a plantear reivindicaciones en el ámbito estrictamente ligado a las relaciones industriales.8 Mientras tanto, el radicalismo ha acelerado su proceso centrifugador, expulsando a los referentes de opinión pública (López Murphy, Carrió), en parte por aquella disposición institucional que contrapone liderazgo partidario con liderazgo político. Este fenómeno se 8

Al respecto, ver Schipani (2012).

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potencia con los costos que imprime la UCR al ingreso y egreso del partido; al contar con estructuras más rígidas que el justicialismo, el estar dentro o fuera del partido se fija mediante fronteras más estables. Estas características organizativas, sumadas a los costos atribuidos por la sociedad por la responsabilidad del radicalismo en el fracaso de la Alianza, reenviaron al partido a una crisis sin precedentes, un derrumbe sin igual que no ha ido acompañado por la emergencia de nuevos partidos, sino más bien por el indetenible crecimiento del peronismo a lo largo del sistema político, y en los diferentes niveles de gobierno.

Conclusión Tras casi treinta años desde el retorno democrático, la dinámica política argentina en general y los partidos políticos en particular han atravesado un profundo proceso de transformación de su estructura organizativa. El mapa político es hoy más complejo e imprevisible que el de 20 años atrás. En este marco, la única certeza es la inigualable vigencia del PJ. Con trayectorias desiguales, las organizaciones partidarias fueron evolucionando al compás de los desafíos impuestos por el entorno. Aun registrando tensiones irresueltas y asignaturas pendientes, los partidos políticos continúan siendo en la actualidad instituciones fundamentales en la estructuración de nuestras democracias contemporáneas. En este artículo, hemos abordado la cuestión de los partidos políticos desde la dimensión organizativa. En la primera sección, se hizo una revisión de los principales aportes que desde la ciencia política iluminaron el enfoque organizativo. En la segunda parte, se aplicaron estas conceptualizaciones a la trayectoria de los partidos políticos argentinos desde mediados de la década de 1980 hasta la actualidad. Así, se pudo observar la cambiante pero exitosa organización del PJ a lo largo del período analizado, el proceso centrifugador que experimentó la UCR producto de su rigidez e inflexibilidad y la efímera aparición y declive de terceras fuerzas partidarias incapaces de consolidar una estructura organizativa más allá de la figura del líder. Finalmente, este estudio sugiere la importancia de incorporar la dimensión organizativa en futuras investigaciones sobre instituciones partidarias. La riqueza teórica y las ventajas empíricas permiten una mejor comprensión de la compleja realidad de los partidos políticos. Bibliografía ABAL MEDINA, Juan Manuel (2006), ―Explicando las causas internas del surgimiento y la crisis del Frente Grande", en ABAL MEDINA, J.M. (comp.), Los senderos de la nueva izquierda partidaria, Buenos Aires, EUDEBA. ABAL MEDINA, Juan Manuel y CASTIGLIONI, Francisco (1999), ―Crisis, transformación y nuevos partidos políticos. Los casos de FG/Frepaso y Forza Italia en 121

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La introducción de las doctrinas contrainsurgentes en la Argentina. Una mirada desde la escuela de Copenhague* The introduction of counterinsurgency doctrine in Argentina. A look from the Copenhagen School Ramiro E. Cortese** Resumen El ensayo utiliza el marco analítico de la securitización, propio del paradigma

constructivista de las Relaciones Internacionales, para observar la introducción de diferentes marcos doctrinarios contrainsurgentes en las Fuerzas Armadas argentinas. Se analiza el período inicial de dicha asimilación doctrinaria, comprendido entre 1955 y 1966, destacando

la influencia francesa y estadounidense. Recurriendo a los conceptos y las categorías de análisis de la denominada “Escuela de Copenhague”, se describen las estrategias utilizadas

para insertar la problemática de la subversión entre las prioridades de seguridad de nuestro país.

Palabras clave: Securitización- contrainsurgencia- seguridad nacional- Fuerzas Armadas, Política de Defensa

Summary This essay focuses on the usage of the securitization framework for analysis, a typical

instrument of the constructivist paradigm of International Relations, to observe how different counterinsurgency doctrines were introduced in the argentine Armed Forces. The period of analysis considered herein comprehends the initial period for such doctrinary asimilation

process, between 1955 and 1966, with a special mention to how the French and American

doctrines had an influence over this period. The strategies used to pose the subversive problematic as one of the security priorities of our nation are described through the usage of concepts and cathegories of the "Copenhague School".

Keywords: Securitization- Contrainsurgency- National Security- Armed Forces- Defense

Policy *

El autor agradece a Germán Montenegro, Jorge Battaglino, Luciano Anzelini, Aureliano Daponte, Carla Apicella, Julián Lucas, Sol Parra y Nadia Sanchuk por los comentarios realizados a las versiones preliminares de este ensayo. ** Docente en la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad del Salvador (USAL). Contacto: ramirocortese@yahoo.com.ar

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Introducción

l 13 de diciembre de 1983, tres días después del fin de la última dictadura militar en nuestro país, el gobierno democráticamente electo de Raúl Alfonsín dictaba el decreto Nro. 1581, mediante el cual se sometía a juicio a los integrantes de las Juntas Militares que habían obturado las instituciones democráticas argentinas desde 1976. Asimismo, en los considerandos de dicha norma se establecía el primero de los pasos que la nueva democracia daría para extirpar de su ordenamiento jurídico a la denominada ―Doctrina de la Seguridad Nacional‖ (DSN). Caracterizándola como totalitaria y denunciando los métodos de privación ilegítima de la libertad, tortura y asesinato que la componían, el Decreto se convirtió en el primer instrumento legal que iniciaba el desplazamiento del lugar superlativo que había ocupado la DSN en la vida política argentina por más de treinta años. Bajo la denominación de ―Doctrina de la Seguridad Nacional‖ la literatura ha tradicionalmente abarcado un conjunto de cuerpos doctrinarios de diversa procedencia que fueron asimilados en la Argentina de manera incremental desde 1955. El objetivo de estas doctrinas era combatir el accionar de elementos ―insurgentes‖ o ―subversivos‖ dentro del territorio nacional. No obstante, la DSN no se limitó exclusivamente a la dimensión operativa de esta lucha, sino que tenía importantes componentes políticos, simbólicos e ideológicos, que pretendían fundamentar su aplicación. Los criterios y lineamientos contenidos en dichas doctrinas contrainsurgentes fueron el punto de referencia ideológico-doctrinario de gran parte del discurso político, la configuración del aparato estatal e incluso la vida social de la República Argentina desde finales de la década de 1950. Como se verá, la introducción de las mismas en nuestro país fue el resultado de un proceso donde convergieron tanto factores externos como condicionantes políticos domésticos. Existe una amplia bibliografía sobre la introducción, implementación y consecuencias de las doctrinas contrainsurgentes tanto en el plano de la estructuración estatal en torno a las cuestiones de seguridad y defensa, como en las consecuencias que tuvo en el clima político, social y cultural entre 1955 y 1983. Dichos estudios intentan ser recuperados en este trabajo y son el sustento empírico del mismo. El propósito de este estudio es observar la introducción de la ―lucha antisubversiva‖ en la República Argentina desde el prisma conceptual de la denominada ―Escuela de Copenhague‖ (McSweeny, 1996) de la teoría de las Relaciones Internacionales. Según este enfoque, no existen amenazas objetivas a la seguridad de las comunidades, sino que ellas son el resultado de un proceso de construcción social intersubjetiva llamado securitización. A través del mismo, se sostiene, cualquier tema social puede ser insertado en la agenda de seguridad de un país y merecer un tratamiento específico por parte del Estado. A los fines de acotar el análisis, se analiza la etapa inicial o introductoria de las doctrinas contrainsurgentes. Es decir, se pretende observar la ―mudanza doctrinaria‖ (López, 2010) que evidenciaron las Fuerzas Armadas argentinas entre 1955 y 1966. 1

Publicado en el Boletín Oficial Nro. 25.321, 15/12/1983.

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Asimismo, debido al rol tutelar que ejercieron por aquellos años las instituciones castrenses en el sistema político nacional, se analiza la transferencia de los basamentos simbólicos e ideológicos de las doctrinas contrainsurgentes a todos ámbitos de la vida nacional entre 1955 y 1983. Para cumplir con dichos objetivos, el estudio se divide como sigue. En la primera sección se describe el aparato conceptual escogido de la denominada ―Escuela de Copenhague‖. Posteriormente, se desarrollan los lineamientos básicos de las doctrinas contrainsurgentes adoptadas en el período y de su antecesora, la Doctrina de Defensa Nacional, debido a los importantes contrastes existentes. En la tercera sección se analiza el período 1955-1966, desde el enfoque teórico propuesto. El trabajo concluye con algunas reflexiones finales tanto históricas como teóricas. El proceso de securitzación, su aparato conceptual Inserta en el amplio espectro del paradigma constructivista y encabezada por los aportes de Barry Buzan, Ole Wæver y Bjorn Moller, entre otros, la Escuela de Copenhague nace como una propuesta para desarrollar un concepto alternativo de seguridad, en oposición al dominante postulado por el paradigma realista de las relaciones internacionales. Su principal aporte es considerar a la seguridad no como algo objetivo, sino como parte de un proceso de construcción social que permite a diferentes actores colocar en la agenda de seguridad temas que no necesariamente responden a la lógica militarista y estadocéntrica del realismo (Orozco Restrepo, 2006). Así, el enfoque de la securitización permite explicar porque los Estados (considerados como actores no unitarios) incorporan a sus agendas de seguridad -y resuelven de diferente manera- temas que no se ajustan a los postulados convencionales de la seguridad. Influenciados por las teorías del lenguaje, los autores de la Escuela de Copenhague sostienen que el proceso de construcción de la seguridad puede ser explicado como un ―acto de habla‖: «denominando cierto desarrollo como un problema de seguridad, el ‗Estado‘ puede reclamar un derecho especial […] Quienes detentan el poder pueden intentar siempre utilizar el instrumento de la securitización de determinado asunto para lograr controlarlo. Por definición, algo es un problema de seguridad cuando las elites lo declaran como tal» (Wæver, 1998: 50). La seguridad se convierte en una práctica auto-referencial, en la cual la existencia ―real‖ de una amenaza no es necesariamente relevante. En este marco, es de especial importancia para este enfoque subrayar que cualquier tema, actor o dinámica puede ser securitizado. De esta manera, los asuntos públicos pueden insertarse en un espectro que se inicia con la no politización (lo que significa que no merece especial atención por parte del Estado), pasando por la politización (que implica que el asunto recibe alguna clase de ―política pública‖ para tratarlo), finalizando en la securitización (Buzan, Wæver y de Wilde, 1998: 23-24). La securitización de un asunto implica que el mismo comienza a ser presentado como una amenaza existencial hacia determinado objeto referente. Este ―acto de habla‖ es realizado por un actor securitizador hacia una audiencia. El rol de ésta última es legitimar y justificar la adopción de medidas extraordinarias por fuera de los procedimientos políticos habituales del Estado para resolver la cuestión. Es importante resaltar que este movimiento securitizador no siempre y no necesariamente es ―exitoso‖; es decir, no siempre se logra el aval de la audiencia para 126

adoptar medidas extraordinarias. Lo fundamental del análisis es descifrar en qué casos un movimiento securitizador cumple su objetivo y en cuáles queda estancado como un intento malogrado de un actor interesado políticamente en un asunto. En este marco, el objeto referente que se declara existencialmente amenazado en el movimiento securitizador se transforma en el eje del análisis empírico. En franca contraposición con el Realismo, la Escuela de Copenhague ve en el Estado a una construcción multifacética, multidimensional y que, por lo tanto, deja de ser el objeto referente unitario de la política internacional. Así se abre un espectro de cuestiones mucho más amplio que merecen la atención de la ―seguridad‖, y dependerá de la voluntad, los intereses y el poder de los actores securitizadores el colocar esas cuestiones como objetos referentes. En teoría, para la Escuela de Copenhague todo puede ser securitizado, aunque debido a la existencia de ciertas restricciones –a las que se volverá más adelante- algunas cuestiones tienen mayor facilidad de ser posicionadas como objetos referentes (Buzan Et al, 1998: 36 y Buzan, 1983: 9-14). Debido a la gran variedad de potenciales objetos referentes, los autores de la Escuela de Copenhague postulan, para ordenar el análisis, la existencia de sectores de la vida social sobre los cuales actúa determinado objeto referente. Los sectores son tipos de interacción que se dan en la sociedad y los autores focalizan su estudio en seis de ellos, que se corresponden típicamente con determinados objetos referentes: el sector militar (cuyo objeto referente típico es el Estado); el sector medioambiental (medio ambiente); el sector económico (el individuo, las clases, el sistema económico); el sector societal (la nación, la comunidad, la identidad); el sector político (la estabilidad del gobierno, la ideología del Estado, entre otros). Los actores securitizadores son las personas o grupos que realizan el movimiento securitizador. Analíticamente, la definición específica del actor securitizador es compleja: al ser una acción social, reducir este rol a un único individuo es intrínsecamente problemático; a la inversa, decir que ―el Estado‖ es quien securitiza quita riqueza al análisis. Por tal motivo, los autores de la Escuela de Copenhague afirman que focalizarse en una lógica organizacional es probablemente la mejor manera de identificar quién o qué es el actor securitizador (Buzan Et al, 1998: 41). Como se dijo, la audiencia es aquel grupo social al cual se intenta convencer para que acepte las medidas extraordinarias a ser aplicadas. Como en el caso de los actores securitizadores, la cuestión de la escala complejiza la determinación específica de una audiencia. Si bien idealmente la población del Estado es la principal audiencia, en la práctica determinados grupos sociales tienen mayor peso político a la hora de brindar su apoyo a determinada medida y, por tanto, serán el principal objetivo hacia el cual el actor securitizador dirigirá su acto de habla. El siguiente elemento del movimiento securitizador son las medidas extraordinarias. El actor securitizador propone que el Estado despliegue una serie de mecanismos de seguridad que exceden la normalidad, sea esta legal o consuetudinaria. En tal sentido, la pretendida urgencia para eliminar la amenaza existencial es tan fundamental que exime al Estado de respetar el desarrollo procedimental y burocrático que él mismo se impone a través de sus leyes y/o de sus costumbres (Wӕver, 1998). Será la aplicación de estas medidas las que, como se dijo, marquen el éxito el fracaso del movimiento securitizador. En línea con esto, los autores de la Escuela de Copenhague sostienen la existencia de condiciones facilitadoras para el éxito del movimiento securitizador. Partiendo de la 127

base de que las relaciones entre los sujetos no son simétricas, Buzan, Wæver y de Wilde afirman que la seguridad es un «campo muy estructurado en el cual algunos actores se ubican en posiciones de poder debido a ser voces de la seguridad generalmente aceptadas, por tener el poder de definir la seguridad» (Buzan Et al, 1998: 31). En este marco, las condiciones facilitadoras caen en dos categorías: las condiciones internas, lingüística y gramática (vinculadas a la realización del ―acto de habla‖) y; las externas, contextuales y sociales (que se refieren a la posición y el poder del actor y a la relación pasada de la sociedad con el objeto referente y la amenaza existencial). En esta breve descripción hemos intentado resumir los postulados esenciales de la Escuela de Copenhague. Basados en estudios realizados a lo largo de tres décadas, los autores de esta corriente han logrado consolidar una agenda de investigación innovadora, permitiendo clarificar aspectos teóricos y empíricos sobre los que las lecturas realistas no habían incursionado. Aplicado a nuestro caso de estudio, el enfoque permite sistematizar y ordenar un complejo proceso, como fue la introducción y naturalización de las doctrinas contrainsurgentes. La fuerte carga simbólica e ideológica que tuvieron obliga a trascender la dimensión exclusivamente operativa de su implementación y adentrarse en los objetivos políticos que persiguieron sus impulsores, así como las estrategias utilizadas para su cumplimiento. La doctrina contrainsurgente Hasta el derrocamiento de Juan Domingo Perón en 1955 las cuestiones de seguridad y defensa en Argentina habían estado regidas por la ―Doctrina de Defensa Nacional‖ (DDN). Se trataba de un cuerpo doctrinario elaborado por el propio Perón y un núcleo de oficiales cercanos que, una vez en el gobierno, se convirtió en el marco de referencia para el manejo político y democrático de los asuntos de la defensa y militares. Si bien la aplicación de la DDN derivó en la sanción de diversas normas, la Ley de ―Organización de la Nación en tiempos de Guerra‖ Nro. 13.234 de 1948 fue el hito fundante de la aplicación de la misma. La DDN se sustentaba, por un lado, en una concepción convencional y limitada de la guerra, la cual se consideraba como emergente de agresiones militares externas. Por otro lado, inspirada en los conceptos de la ―nación en armas‖ y derivada de la experiencia de la Segunda Guerra Mundial, la DDN no limitaba el campo de la defensa nacional a los institutos castrenses, sino que la consideraba una actividad a la que todos los elementos del país debían dedicarse en su preparación. Finalmente, la política militar (con sus componentes organizativos, funcionales y doctrinarios) y el despliegue territorial de las fuerzas armadas eran estructurados en torno a aquellos dos supuestos básicos. (Sain, 2010a y 2010b; López, 1987 y 2010). Luego del golpe de Estado de 1955 determinados sectores del Ejército, que detentaban por aquellos años el manejo de facto del Poder Ejecutivo, comenzaron a introducir en sus cursos de formación la preocupación por el accionar de elementos subversivos dentro del territorio nacional, principalmente vinculados al accionar del ―comunismo internacional‖, pero también agregando componentes eminentemente autóctonos.

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Primero bajo la adopción de la Doctrina de Guerra Revolucionaria (DGR) y posteriormente de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) -nombre que finalmente mantuvo en el lenguaje cotidiano todo el corpus doctrinario asimilado-, se comenzó un proceso de mudanza doctrinaria dentro de los institutos castrenses. Según Ernesto López, La DSN varió el sentido del conflicto, desplazando la preocupación hacia el control y/o neutralización de la guerra revolucionaria; torció el foco hacia el enfrentamiento interno iniciando una nefasta deriva hacia la visualización de una subversión interna a la que elevó a la condición de enemigo principal […] No clausuró la posibilidad de agresiones militares externas de carácter convencional, pero las mantuvo en una posición netamente secundaria. (López, 2010: 391) En términos exclusivamente estructurales, unas Fuerzas Armadas pensadas y desplegadas para disuadir y ulteriormente combatir a eventuales agresores externos, comenzaron un proceso de mutación que las llevó a dedicarse casi exclusivamente al combate del ―enemigo interno‖, rotulado bajo el concepto de ―subversión‖. Esto implicó transformaciones en la formación, entrenamiento e incluso en las preocupaciones ―intelectuales‖ de sucesivas camadas de oficiales, lo que se ve reflejado tanto en las publicaciones de los institutos castrenses como en el temario de los cursos impartidos en las escuelas militares. Entre sus métodos, las doctrinas contrainsurgentes no solamente contemplaban el involucramiento de las FFAA en cuestiones de seguridad interna, sino que significaban la legitimación y normalización de procedimientos clandestinos por parte del Estado. Los mismos incluyeron la persecución sin causa aparente, el secuestro, la tortura y asesinato de aquellos que fueran indicados como ―elementos subversivos‖ o como sus colaboradores. Ahora bien, ¿cómo fue el proceso de mudanza doctrinaria desde la DDN peronista a la Doctrina de la Seguridad Nacional? Este es uno de los ejes sobre los cuales se asienta el presente ensayo. Focalizándose en el período 1955-1966, pretende dar cuenta de la fase de introducción de la guerra contra-revolucionaria en nuestro país que, una vez consolidada e institucionalizada, estuvo vigente hasta 1983. En primer lugar, es necesario aclarar que la introducción de la DSN estuvo alentada por diversos factores globales del período. Por un lado, el contexto de la Guerra Fría y la particular tensión vividas en el período de estudio alentaron a los gobiernos alineados con el ―bloque occidental‖ a tomar medidas ante una potencial ―infiltración comunista‖. Al respecto, hasta hace relativamente poco tiempo la historiografía ubicaba como principal impulsor de la DSN a los Estados Unidos y como disparador del proceso a la Revolución Cubana de 1959. Si bien la difusión de la DSN a partir del ascenso de Fidel Castro fue uno de los pilares de la política estadounidense hacia el hemisferio, investigaciones más actuales demostraron que conceptos y métodos contrainsurgentes y su introducción en Argentina se dieron con anterioridad, especialmente luego de la caída de Perón, registrando antecedentes en la denominada ―Doctrina de Guerra Revolucionaria‖ (DGR) de origen francés. En segundo lugar, la introducción de la DGR y la DSN no se dio de manera ―pura‖, sino que fue ajustada al contexto sociopolítico imperante en nuestro país. Procesos similares de asimilación de estos cuerpos doctrinarios se dieron en toda América Latina durante las décadas del cincuenta y sesenta. Diversos autores (Buzan y Wӕver, 2003: 312; Kacowicz, 1998: 78-81; Pion-Berlin, 1989) coinciden en resaltar que cada país latinoamericano le otorgó a las doctrinas contrainsurgentes un significado propio, siendo

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éstas introducidas y aplicadas por actores domésticos que (re)significaban una polarizada situación política doméstica en los términos simbólicos de la Guerra Fría. Así, según Peter Smith, es dable afirmar que existieron tantas doctrinas de la seguridad nacional como países la aplicaron, las cuales aprovechaban las letanías del conflicto Este-Oeste, pero ajustando el dogma a sus propias realidades y propósitos (Smith, 1996: 199). En tal sentido, ya en 1952 Arnold Wolfers, un teórico estadounidense fuertemente crítico de la difusión del concepto de la ―Seguridad Nacional‖ en todo el bloque occidental, advertía de la naturaleza ambigua de dicho ―símbolo‖: […] Cuando fórmulas políticas como el ―interés nacional‖ o la ―seguridad nacional‖ ganan popularidad, ellas deben ser examinadas con particular cuidado. No pueden significar lo mismo para gente diferente. Pueden no tener ningún significado preciso. Por esto, mientras parecen ofrecer una guía y una base para un amplio consenso, pueden estar permitiendo a cualquiera etiquetar cualquier política que impulsa con un nombre atractivo, pero posiblemente engañoso (Wolfers, 1952: 481 –las itálicas son nuestras). Como se verá, el derrocamiento y proscripción del peronismo decidido por el golpe de Estado de septiembre de 1955 y sostenido por los gobiernos posteriores, se convirtieron en una ventana de oportunidad para la introducción de las doctrinas contrainsurgentes en la Argentina, dado que se trataba de un método acorde a la política represiva perseguida. En este contexto, lo que sigue puede ser leído en términos de un análisis de la adaptación de las mismas al contexto social y político vivido en Argentina entre 1955 y 1966, a través del prisma conceptual de la Escuela de Copenhague. 1955-1966: El movimiento securitizador inicial de la “subversión” Los actores “securitizadores” y la “audiencia” Los autores de la Escuela de Copenhague son conscientes de que lograr particularizar los individuos o grupos que en un proceso de securitización funcionan como los propulsores del movimiento securitizador es una tarea compleja. Asimismo, el carácter eminentemente político del ―acto de habla‖ presupone que el enfoque será más fácil de aplicar en sociedades donde las libertades de expresión y asociación se encuentren reconocidas de manera amplia; es decir, en sistemas democráticos. Debido a esto, nuestro caso de estudio es particularmente complejo si tenemos en cuenta la débil institucionalidad democrática de la sociedad argentina en el período 19551966, que se caracterizó por la ―proyección tutelar‖ (Montenegro, 2006: 312) de las Fuerzas Armadas sobre el sistema político. En estos años, los militares se posicionaron como un actor político de primer orden, con sus propios objetivos e intereses programáticos. Si bien en el período de estudio sólo los tres primeros años corresponden a gobiernos militares, en el resto de este tiempo las Fuerzas Armadas adoptaron un rol de control, evaluación y ―sanción‖ permanente de gobiernos que habían llegado al poder a través de procedimientos formalmente democráticos. Mediante esta supervisión y presión constantes los militares se ubicaron en una posición de contralor del desempeño gubernamental.

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En los términos de la Escuela de Copenhague, esta situación significó una condición facilitadora externa, derivada de la posición de poder de la que gozaban las Fuerzas Armadas. En efecto, la actitud tutelar se tradujo en la absorción –ya sea en su conceptualización, tratamiento y/o ejecución- por parte de los militares de los temas de la agenda política que consideraban imprescindibles o existenciales. La cuestión por excelencia en esta dinámica fue la ―Seguridad Nacional‖. Esto implicó que, más allá de quién ejerciera la presidencia, los aspectos relativos a la seguridad nacional eran manejados principalmente por las Fuerzas Armadas. Sin embargo, no se debe pensar a las instituciones castrenses de este período, y específicamente al Ejército, como un actor monolítico y coherente. De hecho, existieron varias facciones en su interior que rivalizaron recurrentemente por el poder. En efecto, durante los primeros años de la ―Revolución Libertadora‖, en el Ejército argentino […] permanecía un apreciable número de oficiales filoperonistas, aún después del triunfo libertador. Por añadidura, había también una amplia cantidad de oficiales profesionalistas formados en los marcos de la DDN, que sin ser peronistas se habían amoldado sin mayores problemas a las políticas de defensa y militar practicadas por Perón. Por otro lado, los golpistas militares de septiembre constituían un heterogéneo conglomerado que había actuado unido por el objetivo de derrocar a Perón, pero tenía marcadas diferencias políticas (López, 2010: 392). En este marco, un sector de la oficialidad del Ejército se había relacionado con lo que en ese momento era la novedosa ―Doctrina de Guerra Revolucionaria‖ (DGR). La DGR era un corpus doctrinario elaborado en Francia sobre la base de la experiencia de la Guerra de Indochina y aplicado por aquel país durante la guerra por la independencia de Argelia. Mediante viajes de estudio de oficiales superiores argentinos a la Escuela Superior de Guerra de París y, a partir de 1957, la instalación de una representación oficial del Ejército de Francia en Argentina (Llumá, 2003), la DGR comenzó a ser presentada como ―el‖ método para lidiar con los problemas presentados por la subversión. En el presente estudio se adopta como actores securitizadores del proceso analizado a aquellos sectores de la oficialidad militar más influenciados por la ―escuela francesa‖, quienes se propusieron introducir la DGR no sólo al accionar militar, sino también al político y estatal de la República Argentina. A estos grupos se agregan componentes civiles que, cercanos a estos sectores castrenses y socializados tempranamente con la DGR, se convirtieron rápidamente en propulsores de su implementación. Con sus componentes militar y civil, este grupo francófilo llevó adelante, entonces, el movimiento securitizador analizado. La filiación institucional de estos grupos puede rastrearse en los diferentes institutos de formación castrenses del país. Según López, la Escuela Superior de Guerra (ESG) del Ejército fue uno de los principales ámbitos de propagación de la DGR. Su subdirector, el Cnel. Carlos J. Rosas se había desempeñado como Agregado Militar en Francia hasta 1956, año en el que asumió su cargo en la ESG, y fue una de las personalidades más vinculadas a la difusión de la doctrina (López, 2010). A primera vista, del rol institucional de los actores securitizadores nucleados en torno a los institutos de formación castrense, se puede derivar que el principal ―escenario‖ para la realización del acto de habla eran estas escuelas y que, por consiguiente, los cursantes eran la audiencia propia del enfoque de la Escuela de Copenhague. Esto es en parte correcto, aunque el objetivo de los actores securitizadores no era meramente

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introducir una doctrina en el ámbito militar, sino que tenían motivaciones políticas más amplias, por lo que resulta necesario ensanchar la demarcación de la audiencia. En este sentido, cada testimonio oral o escrito de los actores securitizadores en torno a la guerra revolucionaria trascendía las fronteras de las escuelas militares e intentaba llegar a una audiencia más amplia. Las motivaciones políticas y específicamente la necesidad de legitimar las acciones propuestas se dirigían principalmente hacia tres direcciones. En primer lugar, los actores securitizadores necesitaban doblegar el peso político de los sectores contrarios dentro del propio Ejército, cuya oposición a las medidas propuestas podía acarrear el fracaso del movimiento securitizador. Así, mediante el adoctrinamiento de los nuevos oficiales, los actores securitizadores buscaban ganar adeptos y, por tanto, mayor caudal político en las disputas internas entre los militares. A medida que los alumnos adoctrinados en la ―escuela francesa‖ se incorporaban como oficiales a las filas de las Fuerzas Armadas, disminuía la importancia relativa de aquellos sectores castrenses que – peronistas o no peronistas- se mostraban más cercanos a la Doctrina de Defensa Nacional. En segundo lugar, muchos cursillos sobre contrainsurgencia eran dictados de manera externa a las escuelas militares, en ámbitos principalmente civiles. Mediante estas ―reuniones informativas‖ los actores securitizadores buscaban ganar el apoyo de núcleos antiperonistas y anticomunistas de la sociedad con alguna clase de relevancia en el limitado juego político de esos años. Para esta tarea será fundamental la (re)construcción que se hizo de la amenaza de la subversión, como se verá más adelante. En tercer lugar, finalmente, mediante una abierta campaña en los medios de comunicación se instaló el tema de la subversión en todos los sectores de la población. En estos casos no se explicaban las medidas extraordinarias propuestas. No obstante, estas acciones servían para crear un clima de peligro inminente que, una vez que las medidas extraordinarias se pusieran en marcha, podría convertirse en la legitimación tácita por parte de aquellos sectores sociales ajenos a la disyuntiva peronismo/antiperonismo o comunismo/anticomunismo. De esta manera, entonces, la audiencia analizada puede ser definida en un esquema de tres círculos concéntricos. En el primero de estos se encontraban los propios militares, cuyo apoyo era fundamental para el éxito del movimiento securitizador debido a su posición política. En el segundo círculo se encontraban aquellos sectores civiles de los cuales su aprobación podía ayudar a los objetivos de los actores securitizadores. En el tercer círculo se encontraba finalmente la población en general, de la cual un veto no significaría el fracaso para el movimiento securitizador, pero cuya preocupación por el tema ayudaría a crear un clima propicio para su éxito. Por fuera de esta dinámica quedaban, como es obvio, los sectores peronistas y comunistas de la sociedad argentina que eran el enemigo al que había que combatir. La “amenaza existencial” Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, las élites gobernantes y gran parte de la opinión pública argentina se vieron impactadas por la división del mundo en dos bloques antagónicos encabezados por los Estados Unidos y por la Unión Soviética. Debido a la velocidad con la que las diferencias entre el este y el oeste alcanzaron escala planetaria, la República Argentina debió tomar una posición al respecto rápidamente.

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Durante los gobiernos del Gral. Juan Domingo Perón (1946-1955), que se encontraba embarcado en la política exterior de la denominada tercera posición (Page, 1999: 220-226), la existencia del bloque comunista y el accionar de Moscú no representaba una condición de amenaza para los intereses argentinos muy diferente a la que imponía la existencia de Estados Unidos como actor hegemónico occidental. Muy por el contrario, para el presidente Perón tanto el comunismo soviético como el capitalismo estadounidense eran contrarios a los objetivos nacionales argentinos: Se define la [Segunda] Guerra; después de producida, echamos una ojeada al mundo, y vemos que la justicia y la libertad quedan divididas en dos grandes grupos: uno, detrás de la cortina de hierro, cuya justicia y libertad conocemos sin haber estado allí; el otro, detrás de la cortina del dólar, cuya justicia y libertad conocemos también, porque la hemos experimentado y sufrido durante mucho tiempo. Ahora se amenaza con una tercera guerra, y nos dicen que es por la justicia y la libertad, y por la democracia […] Ahora bien, yo me pregunto: si el mundo está en lucha por la justicia y la libertad desde hace tantos años, la tercera guerra ¿qué justicia y qué libertad ofrecerá al mundo? Cualquiera que gane, será lo mismo. Si ganan los comunistas, ya sabemos qué sucederá. Si ganan los occidentales, estaremos detrás de la cortina del dólar. Ésas son la justicia y la libertad a que podríamos haber llegado. ¿Y si a nosotros se nos ocurre pensar que llegó el momento de luchar por nuestra justicia y libertad, sin esperar a que nos la importen de allá? (Perón, 1952: 4) De esta manera, el presidente avizoraba que en el caso de un enfrentamiento bélico entre Estados Unidos y la Unión Soviética, la República Argentina sería perjudicada, más allá de cuál fuese el resultado. Por tal motivo, puede afirmarse que, aunque no inminente, la amenaza no era el ―comunismo‖ como tal, sino la propia lógica de la Guerra Fría. Y, como se ha visto, la Doctrina de Defensa Nacional peronista estructuraba la planificación de la política de defensa y la política militar sobre este supuesto. El golpe de Estado del 16 de septiembre de 1955 colocará en el poder a un grupo de militares acérrimamente opuestos a las políticas y la ideología peronistas. Lo relevante es ver como a partir de ese momento, los actores securitizadores inician un proceso de construcción social de la ―amenaza de la subversión‖. En tal sentido, el primer paso fue separar las políticas estadounidenses de la Guerra Fría de la lógica de las amenazas hacia nuestro país. Washington pasaría de ser uno de los focos de peligro para la República Argentina, a convertirse en el garante del ―mundo libre‖ del cual, según se sostenía, el país formaba parte: Es indudable que Estados Unidos posee un poder nuclear varias veces superior al de Rusia […] Cabe preguntarse: de no existir este poder nuclear del mundo libre, ¿Rusia no estaría ya sobre el Atlántico? Mientras ese poder esté presente se puede abrigar la esperanza de que será ganada la paz (Alvarado, 1958: 3-4). El segundo paso fue la redefinición de los peligros impuestos por el comunismo, tanto en su naturaleza como en la inmediatez de su accionar. Por un lado, si previamente el peligro comunista tenía una base estatal, centrada en el accionar de la Unión Soviética para expandir su presencia e intereses, durante el movimiento securitizador esta dinámica fue invertida. Moscú y el bloque del Este pasaron a ser los brazos ejecutores del ―movimiento comunista internacional‖ para implantar la ideología socialista en todo el planeta. Su método era, exclusivamente, la guerra revolucionaria: […] es decir, acciones que provocan la disolución moral y física de nuestra sociedad, para facilitar la construcción progresiva de la sociedad revolucionaria marxista133

leninista […] esta guerra [es] llevada a cabo por el Partido Comunista Internacional contra los países del mundo libre buscando […] el control total, físico y psicológico de las masas, sobre cuerpos y almas y la conversión forzosa al comunismo (Uriondo, 1959: 30). Por otro lado, el triunfo de la Revolución Cubana el 1 de enero de 1959 convencerá a nuestros actores securitizadores de la inminencia del ataque comunista y de la urgencia de lograr un accionar veloz y eficaz para contrarrestarlo. En 1960 Bonifacio del Carril, quien tenía asiduo contacto con las cúpulas castrenses y dos años más tarde se convertiría en Ministro de Relaciones Exteriores durante el gobierno de José María Guido (1962-1963), afirmaba: No necesito agregar que en el plan soviético de conquista de Sudamérica, la comunización [sic] de la Argentina es pieza fundamental y necesaria y es, por tanto, uno de los primeros objetivos actuales de la acción comunista. La situación creada en Cuba demuestra que esta no es una mera suposición conjetural (Del Carril, 1960: 157). Así las cosas, durante el período de estudio se irá incrementando gradualmente la tendencia de los actores securitizadores a clasificar en sus discursos a todo reclamo social, huelga y manifestación estudiantil como un ejemplo del accionar interno de la subversión y el pedido, en consecuencia, de la ejecución de medidas extraordinarias para su resolución. Es en este punto donde aparece la primera adaptación de la problemática subversiva al contexto social doméstico que, por lo demás, era definida similarmente a nivel regional y global. En este sentido el derrocamiento del gobierno del Gral. Perón significó la división de la sociedad argentina entre los grupos acérrimamente opuestos a la ideología y la política peronistas (que ahora detentaban el poder) y aquellos que se nucleaban en torno al apoyo del líder en el exilio. Estos últimos utilizaron su fuerte presencia sindical y estudiantil para promover movilizaciones sectoriales que, acompañadas de un desempeño económico y social poco ventajoso, pusieron en jaque a los gobiernos que se sucedieron y a sus bases de apoyo. En este contexto, y en una metamorfosis discursiva peculiar, los actores securitizadores comenzaron a igualar peronismo con comunismo, englobándolos en la categoría de ―movimientos subversivos‖ que merecían, a su entender, una rápida acción del Estado para su eliminación. Como sostiene Alain Rouquié: El contexto internacional deformaba y dramatizaba los enfrentamientos propiamente argentinos […] en Argentina el concepto de guerra contrarrevolucionaria se interpretaba en forma muy amplia. […] El anticomunismo era una prolongación del antiperonismo. Uno y otro prácticamente se confundían en muchas cabezas como dos modalidades complementarias (o sucesivas) de un mismo totalitarismo (Rouquié, 1986: 156). Una solicitada publicada en el diario Crítica el día 24 de enero de 1956, dirigida al ―tercer anillo‖ de la audiencia que ha sido definida, dejaba bien clara esta unión entre comunismo y peronismo: Pescadores de Oportunidad: los Comunistas. Y las aguas bajan turbias. Siempre están dispuestos a disfrazarse. […] Los comunistas quieren aprovechar las aguas turbias peronistas. Esa masa invertebrada que quedó sin jefes […] En la Argentina son pocos. Pero hábiles, decididos pescadores que pueden cosechar una buena redada en las turbias aguas peronistas […] El comunismo es una mentira. Cuidado, 134

no ocurra que esa mentira arraigue en la masa desengañada por la mentira peronista. Los que fueron capaces de creer en el ―número vivo‖, son capaces también de creer en la mentira roja2. Esta extraña fusión de comunismo con peronismo, que recibió la etiqueta de la subversión, será entonces la amenaza existencial a un objeto referente que también fue construido durante el movimiento securitizador. El “objeto referente” De la conceptualización de la amenaza realizada en el apartado anterior se desprenden algunos lineamientos utilizados por los actores securitizadores en la construcción del objeto referente. En líneas generales, además de causar desorden social la subversión amenazaba existencialmente la identidad del ―pueblo argentino‖. Lo fundamental es que esta definición identitaria fue recreada durante el propio movimiento securitizador. Es decir, los actores securitizadores realizaron una (re)construcción de la identidad argentina, proceso que se encontró facilitado por condicionantes sociales domésticos y exógenos. Resulta necesario hacer algunas aclaraciones analíticas. En primer lugar, teniendo en cuenta el andamiaje conceptual esbozado por la Escuela de Copenhague, nuestro estudio del objeto referente definido en términos identitarios se encuadra dentro del sector societal de análisis. Como sostiene Barry Buzan, «a la seguridad societal le concierne la sostenibilidad, dentro de condiciones aceptables para su evolución, de los patrones tradicionales del lenguaje, la cultura y la religión, así como la identidad nacional y las costumbres» (Buzan, 1983: 19). En este punto, es forzoso aclarar que dada la condición de militares de la mayoría de los actores securitizadores cuyos argumentos se retoman y la propia naturaleza militarista de su lenguaje, se puede generar confusión acerca de si este trabajo gira en torno al sector militar de análisis. Al respecto, como indican los autores de la Escuela de Copenhague, el único elemento del movimiento securitizador que define el sector de análisis es el objeto referente (Buzan Et al, 1998: 7). Los actores securitizadores postulaban como existencialmente amenazado a un objeto referente y, por consiguiente, a un tipo de relaciones sociales, de carácter puramente identitario, perteneciente al sector societal, en los términos conceptuales ya expuestos. En este contexto, en su acto de habla los actores securitizadores se referían a una identidad nacional atemporal e inmutable, propia de una tradición que gozaba de unanimidad en el ―pueblo argentino‖. No obstante, lo importante es resaltar que ese objeto referente, esa ―identidad nacional‖, era (re)construida intersubjetivamente a medida que se desarrollaba el movimiento securitizador. Como indican Buzan, Wӕver y de Wilde: Las amenazas a la identidad son siempre un aspecto de la construcción de algo amenazando, algún ―nosotros‖ –contribuyendo, de este modo, a la construcción o reproducción de ese ―nosotros‖. Cualquier identidad de un ―nosotros‖ puede ser construida de muchas maneras diferentes, y generalmente el principal factor que

Diario Crítica, 24/01/1956, pp. 1. (La versión completa puede consultarse en el anexo de este trabajo).

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decide que conflictos de seguridad emergerán es si una u otra autodefinición triunfa en una sociedad (Buzan Et al, 1998, 120). En este estudio se postula que la definición del objeto referente tenía una relevancia de política doméstica: mediante su afirmación de una identidad ahistórica e inmutable, los actores securitizadores pretendían desplazar todas las nociones identitarias de los grupos opositores que contestaban su manejo del poder. Utilizando las palabras de los autores, la autodefinición de la argentinidad triunfante con el golpe de 1955 intentaba imponerse como absoluta e indiscutible para todo el pueblo argentino, y en este punto la securitización de la misma jugaba un rol preponderante. Intentaremos desagregar ahora los componentes de esta (re)definición de la identidad argentina, anclándolos en sucesos históricos que explican el porqué de su incorporación al discurso. En primer lugar, la identidad amenazada por el ―accionar subversivo‖ tenía una fuerte carga de valores propios de la filosofía liberal clásica, como las libertades individuales, el derecho a la propiedad privada y el reducido rol interventor del Estado. El símbolo comúnmente elegido para representar estos ideales era la Constitución de 1853: Si no estuvieran contenidos de forma integral en nuestra Constitución, que en todo lo largo de su articulado campea el concepto de Seguridad Nacional, nos bastaría para organizar nuestra defensa nacional nuestra tradición, toda la sangre derramada para organizarnos a fin de constituir la Nación Argentina, y nuestro deseo, traducido en firme voluntad, de mantener el estilo de vida que hace en mejor forma a nuestra felicidad, puesto que está basado en la libertad […] (Uriondo, 1959: 11 – las itálicas son nuestras). Así, gran parte de los valores argentinos se plasmaban en el símbolo de la Constitución de 1853. Por un lado, resalta de la última cita la reinterpretación hecha de ese cuerpo legal, al que se lo caracteriza como conteniendo conceptos propios de la ―Seguridad Nacional‖ que eran muy característicos de la década de 1950, cien años después de la redacción de la carta magna. Por otro lado, la utilización de esa Constitución, es decir, la de 1853 no se trata meramente de la búsqueda de un respaldo normativo para reforzar un argumento. Muy por el contrario, reivindicar la carta magna de 1853 cuatro años después del derrocamiento del Gral. Perón tenía un componente marcadamente simbólico-político. En este sentido, en 1949 durante en el primer gobierno de Perón se dictó una nueva ley fundamental que pasaría a la historia como la ―constitución justicialista‖. Los fundamentos, valores y prescripciones contenidos en la misma contrastaban fuertemente con la vigente hasta ese momento, precisamente la de 1853. En 1956, el gobierno del Gral. Pedro Eugenio Aramburu proclamó por decreto la derogación de la constitución justicialista del ‘49 y un año más tarde llamó a una convención constituyente para la redacción de una nueva ley fundamental: el resultado del proceso fue la re-adopción de la Constitución de 1853 con mínimas reformas. La eliminación de la constitución justicialista, símbolo de los años peronistas, se convirtió en un asunto político antes que jurídico: la Carta de 1853 era, en el imaginario antiperonista de aquellos años, una reivindicación de lo más coyuntural. En este contexto, bajo el prisma de la subversión, los valores peronistas junto con los ideales del comunismo internacional se unían en una síntesis que atacaban al primero de los componentes de la ―identidad argentina‖: la tradición liberal, expresada principalmente en su Constitución.

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El segundo de los componentes de la identidad (re)construida era la religión. Durante su acto de habla, los actores securitizadores postulaban a la fe católica como algo inseparable de la identidad argentina. En determinadas ocasiones intentaban fundamentar esto en la mayoría de fieles católicos que residían en Argentina, en el artículo 2° de la Constitución de 18533 o bien simplemente lo daban por descontado. Lo que era seguro era que la identidad, la tradición y las costumbres argentinas estaban edificadas sobre cimientos católicos: «la Iglesia, acéptenlo o no los historiadores superficiales, ha hecho la Patria Argentina y continúa creando día por día la Nación» (Mozzoni, 1960: 1). Según Laustsen y Wӕver, la utilización de basamentos religiosos en un movimiento securitizador puede funcionar como una condición facilitadora del tipo interno. Es decir, las analogías religiosas pueden darle al discurso una ―calidad‖ superior a las brindadas por cualquier otro tipo de argumentación: Fundiendo un discurso religioso con uno político (securitización), ciertas opciones políticas favorecidas son presentadas como únicas; las opciones políticas son entendidas como prescriptas por un poder trascendente y, por lo tanto, necesariamente imperativas (Lausten y Wӕver, 2000: 726). En tal sentido, se fue así consolidando la idea de que «todos aquellos que se implicaban, directa o indirectamente, en la protesta y la agitación, cometían el crimen más aberrante contra Dios y la religión católica y, por ende, merecían un castigo acorde […]» (Ranaletti, 2009: 250). Con un fuerte sesgo argumentativo apocalíptico (Ladd, 1958; González, 2010), la lucha contra la subversión era presentada como una conflagración de naturaleza épica que el mundo occidental estaba librando contra la ―subversión‖. Al final de esa batalla, el triunfo del bien (la contra-insurgencia) traería una mejora en la situación moral y espiritual de la humanidad: «Habíamos llegado a creer que la civilización, el orden, la autoridad y la Patria, eran cosas gratuitas y derechos debidos […] Y de pronto, para que los cristianos abramos los ojos, Dios nos ha mandado la suprema lección de una gravísima convulsión universal, llena de riesgos y amenazas, pero portadora también de las más altas esperanzas» (Mozzoni, 1960: 2). El tercer componente de esta identidad, finalmente, era la ―occidentalidad" argentina. En el contexto del escenario de la Guerra Fría, y por derivación de los dos componentes anteriores de la identidad, el pueblo argentino era parte integrante de un colectivo identitario mayor: ―la civilización occidental‖. Si bien a primera vista esto parece una consecuencia del enfrentamiento Este-Oeste en nuestro país, nuevamente los actores securitizadores tenían una motivación política vernácula para incorporar este componente identitario. Alineándose detrás del bloque occidental y del liderazgo estadounidense, esta (re)construida identidad argentina desplazaba los intentos de los gobiernos peronistas por establecer una ―tercera posición‖ en la ubicación global del país. En este contexto, la identidad y la tradición de los argentinos estaba siendo socavada por el accionar subversivo de una manera velada pero constante. La ―fuerza espiritual‖, ―la integridad moral‖, ―el ser argentino‖ comenzará a ubicarse como prioridad principal en el imaginario de los actores securitizadores:

El mismo decía: “El Gobierno Federal sostiene el culto Católico Apostólico Romano”.

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Dada la influencia de acciones divergentes (como ser el comunismo internacional, la de algunos partidos políticos, intereses personales o de partidos […]) la población se encuentra desunida poniendo de manifiesto poco espíritu nacional, aún en las grandes causas argentinas, haciendo ello que primen las actitudes egoístas, poniéndose de manifiesto en la forma de tasar la acción ajena, creándose una fisura que separa a los argentinos, y que es junto a una difícil situación económica, la única explicación para que prolifere la subversión en un pueblo creyente e individualista, amante de la libertad (Uriondo, 1959: 26). Las “medidas extraordinarias” Dentro del aparato conceptual de la Escuela de Copenhague, las medidas extraordinarias son el componente que marca el éxito o el fracaso del movimiento securitizador. Específicamente, la aplicación de tales medidas indica si el tema que fue colocado en la agenda logró ser securitizado o simplemente quedó en el estadio de politización. Como indica el concepto, las medidas propuestas por los actores securitizadores deben ser extraordinarias: deben traspasar los procedimientos habituales que utilizaría el Estado para lidiar con el tema, ubicándose por fuera de la normalidad formal, procedimental y consuetudinaria de la sociedad. Así, las medidas extraordinarias deben ser legitimadas quizás, para opacar su eventual contradicción con la ley y las costumbres. En líneas generales, las medidas extraordinarias adoptadas en el período analizado fueron la implementación, por parte de las Fuerzas Armadas y especialmente del Ejército, de los métodos de la Doctrina de Guerra Revolucionaria (DGR) de origen francés durante la segunda mitad de la década de 1950 y los primeros años de la del sesenta. Específicamente, se trata del ―Plan de Conmoción Interna del Estado‖ (CONINTES) y, en paralelo, la introducción del denominado ―frente interno‖ al planeamiento regular de las Fuerzas Armadas argentinas. Entre sus métodos, la DGR abarcaba la adopción, por parte de las Fuerzas Armadas, de tareas policiales, principalmente en lo que se refiere a inteligencia e investigación. La necesaria persecución del ―enemigo interno‖ justificaba esta readaptación funcional, en la cual las detenciones sumarias, los interrogatorios, el uso de torturas y, en última instancia, la ejecución y la desaparición de los detenidos eran una parte avalada, cuando no necesaria, de los procedimientos. La DGR como dispositivo normativo de la organización de la violencia institucional presenta un cierto número de aspectos que se complementan: una parte de contra guerrilla rural y urbana y otra centrada en los medios informativos, ella reglamenta y organiza la acción y la guerra sicológicas, por último, y de manera indirecta, adopta una actitud sustitutiva con relación a la justicia civil al transformar al militar en el reorganizador y ejecutor de un poder judicial debilitado (Périѐs, 2009a: 399-400). Como se ha visto, la adopción de estrategias propias de la DGR se justificaban en torno a la presencia en nuestro país de agentes subversivos que ya se encontraban actuando en contra de la identidad, la tradición y las costumbres nacionales. La urgencia y la inminencia de la amenaza, integrantes del enfoque de la Escuela de Copenhague, tenían una presencia recurrente en todas las disertaciones sobre contrainsurgencia y seguridad nacional (Ornstein, 1961: 25-26):

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[…] tendremos que adoptar nuestras previsiones con máxima urgencia, […] debemos encarar rápidamente una rectificación de rumbos en cuanto a nuestra política de seguridad.[…] 1°.- Consolidación del frente interior, abarcando: La extirpación inmediata de todos los núcleos comunistas[…] Campañas intensas de educación moral, religiosa y cívica[…] 3°.- Defensa civil del frente interno, abarcando: Instrucción especializada de núcleos civiles para la contraguerrilla […] Vigilancia cuidadosa para evitar la infiltración comunista en los sectores de población más accesibles a la contaminación […] Supresión de las huelgas. Promoción de las leyes correspondientes. 4°- Defensa militar de los frentes exteriores e interior, abarcando: […] Preparación de concentraciones rápidas y flexibles sobre cualquier frontera y sobre cualquier zona interior del territorio. Creación inmediata del Comando de Operaciones contra la guerra subversiva con personal especializado en la misma. Así, desde 1956 las Fuerzas Armadas comienzan a incorporar el ―frente interno‖ a la planificación militar. En este sentido, en nuestro período de estudio se incorporó un capítulo al Plan General de Defensa Nacional (el documento rector del planeamiento militar por aquellos años) denominado ―Plan Político Interno‖ (o también moral o espiritual) que debía realizarse «con vistas a acrecentar los valores físicos y morales del pueblo, asegurando la unidad espiritual y la mayor capacidad de resistencia para la guerra» (Alvarado, 1958: 28). Con estos antecedentes, el Decreto Secreto N° 9.880 de 1958 estableció el ―Plan de Conmoción Interna del Estado‖ (CONINTES). Inspirado en la DGR francesa, el Plan facultaba a las Fuerzas Armadas a reprimir huelgas obreras y protestas estudiantiles y ubicaba a los participantes de las mismas bajo jurisdicción de la justicia militar. A diferencia de todas las medidas adoptadas hasta el momento, la innovación del Plan CONINTES consistía fundamentalmente en: la asignación de jurisdicciones territoriales a las fuerzas militares (básicamente el Ejército) y en la adopción de despliegues preventivos para anticiparse a la acción enemiga que pudiera provocar una conmoción interna como, en ese momento, era su forma de operar. Sólo en casos de excepción, cuando otras medidas hubieran fracasado, la autoridad militar podía asumir el control de la zona afectada, por tiempo limitado, previa resolución de las autoridades nacionales competentes (Périѐs, 2009a: 395). Si bien fue aprobado en 1958, la primera aplicación del Plan CONINTES fue a partir de marzo de 1960, para hacer frente a una ola de sucesos de violencia social creciente, en momentos previos a un acto eleccionario. Una vez superada esta coyuntura, el Plan fue desactivado en agosto de 1961. Cuando la ―conmoción interior‖ volvió a aparecer en 1962 y 1963 el mismo fue puesto nuevamente en ejecución por algunos meses, hasta tanto se cumplieron los objetivos buscados. En el marco de la ejecución del mismo, los individuos perseguidos, detenidos, interrogados y torturados fueron miembros del Partido Comunista Argentino y referentes

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de la resistencia peronista quienes objetivaban e individualizaban la (re)construcción de la subversión. Ahora bien, más allá de los métodos y resultados en sí mismos, otro factor relevante para lograr un correcto anclaje del enfoque de la Escuela de Copenhague es saber si su utilización escapaba a la normalidad formal y procedimental de la política argentina. Es decir, ¿inspirarse en la DGR para atacar a la amenaza existencial de la subversión mediante el Plan CONINTES era realmente una medida extraordinaria? Es innegable la fuerte presencia que tuvieron las Fuerzas Armadas en la construcción y consolidación interna del Estado argentino a lo largo de toda su historia (Montenegro, 2006: 309-310). Tampoco puede soslayarse el hecho de que previo al golpe de 1955 otros dos levantamientos castrenses (1930 y 1943) habían depuesto gobiernos civiles. Finalmente, debemos recordar que desde principios del siglo XX existieron hechos de represión a manifestaciones sociales por parte del Ejército. Consecuentemente, la participación castrense en cuestiones internas no era algo novedoso. No obstante esto, lo extraordinario de las medidas adoptadas para contrarrestar a la amenaza de la subversión es la profundidad y magnitud con la que las Fuerzas Armadas se involucraron en cuestiones de seguridad doméstica entre 1955 y 1966. Esta excepcionalidad puede ser observada desde tres dimensiones. En primer lugar, desde el punto de vista de la normalidad política argentina, el éxito del movimiento securitizador habilitó a las Fuerzas Armadas a adoptar funciones policiales de manera metódica y sistemática. Si bien previamente el Ejército había participado en el mantenimiento del orden y en la asistencia a los organismos de seguridad pública en cuestiones particulares, esto se había dado de manera improvisada y limitada (López, 1985). Nunca antes se habían gastado recursos estatales en la planificación, la preparación y la ejecución sostenida de seguridad, inteligencia e investigaciones internas por parte de las Fuerzas Armadas, y tampoco éstas habían adoptado tales tareas como propias. En segundo lugar, en lo que refiere al marco legal, vale destacar que la adopción del Plan CONINTES y la incorporación del ―frente interno‖ al accionar militar se realizó por fuera de lo permitido formalmente por las leyes. Los Decretos de aplicación del Plan CONINTES (en su mayoría de carácter secreto) y la modificación en el sistema de Planeamiento Militar (manejado directamente por las Fuerzas Armadas sin supervisión por parte de las autoridades gubernamentales) se realizaron sin ser enmarcados ni ajustarse al espíritu de la Ley de ―Organización de la Nación para tiempos de Guerra‖ N° 13.324 de 1948, que aún se encontraba vigente. En tercer lugar, es necesario resaltar que el propio carácter de algunas de las medidas propuestas no respetaban ciertas pautas morales y éticas que habían recibido en su formación los militares argentinos de aquellos años. Se hace referencia aquí exclusivamente al adoctrinamiento recibido por el primer ―anillo‖ de la audiencia que hemos descrito anteriormente, es decir, los oficiales y suboficiales que eran instruidos en los procedimientos de tortura y persecución de las medidas extraordinarias. En tal sentido, en esta etapa inicial de las doctrinas contrainsurgentes en nuestro país, los actores securitizadores debían justificar el uso indiscriminado de la violencia con diferentes estrategias. En lo que al discurso refiere, como indica Périѐs: Legitimar el recurso a la violencia no es cosa fácil. La dificultad crece cuando, por sus prácticas codificadas y estrictamente reservadas a una institución –incluso a ciertos de sus sectores- se trata de entrar en un contexto polémico […] El discurso

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que busca mantener una opacidad sobre las prácticas clandestinas se impregna entonces de metáforas y propone una hermenéutica de la práctica de la violencia legal que proyecta una auto-representación de ella. En el contexto polémico de este período, el discurso militar responde a la denuncia mediante la justificación del ―mal menor‖ (Périѐs, 2009b: 401). Pero no todo quedaba en el discurso. La flagrante violación a la dignidad humana que caracterizaban a los métodos propios de la DGR chocaba de lleno con unos institutos castrenses que habían incorporado desde la década de 1930 la educación moral y religiosa cristiana a lo largo de toda la carrera profesional (Zanatta, 1996). En este marco, resultaba necesario realizar alguna especie de conciliación de conciencia en los encargados de ejecutar los métodos propuestos, debido a las contradicciones morales que ellos suscitaban. Por tal motivo, los cursillos sobre ―tácticas contra-insurgentes‖, que explicaban y desarrollaban los métodos de violencia clandestina incluían una introducción teológica, en la cual se explicaba a los estudiantes que si bien los métodos en los que iban a ser instruidos parecían ir en contra de la moral cristiana que habían aprehendido desde cadetes, la importancia de lo que estaba en juego era de una relevancia superior (Rubin, 2005). En resumen, las tácticas propias de la DGR aplicadas en el Plan CONINTES y en la incorporación del ―frente interno‖ a la planificación militar pueden ser catalogadas como medidas extraordinarias en los términos de la Escuela de Copenhague. La excepcionalidad se observa desde tres dimensiones: la política, la legal y la moral. Aquella adoptará, a partir de 1966, un carácter institucionalizado, abriendo así una nueva etapa en la presencia de las doctrinas contrainsurgentes en la República Argentina. Reflexiones finales La aplicación de las doctrinas de guerra antisubversiva en nuestro país es leída en términos históricos como un impacto y una derivación lógica de la dinámica global de la Guerra Fría. La aplicación del aparato conceptual de la Escuela de Copenhague ayuda a comprender como fue ese proceso de asimilación doctrinaria. Como ya se ha dicho, el movimiento securitizador analizado fue exitoso: para la aplicación de las medidas extraordinarias descriptas contra la amenaza existencial de la subversión fue condición necesaria la elaboración de un ―acto de habla‖ que construyó intersubjetivamente un escenario de urgencia y justificó el uso de tales procedimientos. El dramatismo y la sobreactuación adquirieron un valor superlativo, entonces, para justificar la excepcionalidad de las propuestas. En este sentido, la elaboración y ejecución del Plan CONINTES fue el paso inicial de lo que Gabriel Périès denomina un estado de sitio de hecho (Périѐs, 2009b). Entre 1955 y 1966, la excepcionalidad se convirtió en la norma del accionar del Estado contra la subversión: las Fuerzas Armadas debían tomar el control de la situación porque la amenaza existencial de la subversión se encontraba actuando internamente contra la identidad de todo el pueblo argentino. El período de estudio concluye en 1966 no porque en esa fecha haya cesado el movimiento securitizador, sino porque el mismo cambió de carácter. Como indican Buzan, Wӕver y de Wilde:

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La securitización puede ser tanto ad hoc como institucionalizada. Si un tipo de amenaza es persistente o recurrente, no es sorpresa encontrar que la respuesta y el sentido de urgencia se institucionalicen […] Aunque un procedimiento de este tipo puede parecer que reduce la seguridad a una especie de normalidad política, no lo hace. La necesidad de dramatización en el establecimiento de la securitización disminuye porque es implícitamente asumido que cuando se habla de ese tema estamos, por definición, en el área de la urgencia (Buzan Et al, 1998, 27-28). En este contexto, en el período 1955-1966 se dio una securitización ad hoc de la amenaza de la subversión. Si bien el plan CONINTES gozaba de status legal, como se vio, su principal característica era su aplicación de manera excepcional, temporaria. Paradójicamente, lo que conceptualmente ha sido clasificado como un movimiento securitizador exitoso, en la percepción de los militares a partir de mediados de la década de 1960 era diferente. Según lo afirmaba un documento interno del Ejército: El plan CONINTES fue superado por las circunstancias y por la actualización de las previsiones, pero de él se mantienen las jurisdicciones militares […] El plan CONINTES surgió como una necesidad de la época, para hacer frente a un enemigo ya declarado (Citado en Périѐs, 2009a: 395-396). En este marco, a partir de 1966, con la adopción de la Ley N° 16.970 ―de Defensa Nacional‖, comenzó un período en el cual los métodos y las doctrinas aplicados en los once años anteriores adquirieron regularidad formal y procedimental en el accionar de las Fuerzas Armadas argentinas. En el plano doctrinario, vale destacar que los contenidos de la DGR comenzaron a fusionarse con Doctrina de la Seguridad Nacional, impulsada por Estados Unidos desde la ―Escuela de las Américas‖, que también tenía como objetivo la lucha antisubversiva. Sin embargo, los fundamentos políticos y los lineamientos de acción fueron básicamente los elaborados durante el movimiento securitizador analizado. El 20 de septiembre de 1968, el Comandante en Jefe del Ejército aprobaba el Reglamento RC-8-2 ―Operaciones contra Fuerzas Irregulares‖, de tres tomos, que operacionalizaba y le daba universalidad a la experiencia y los desarrollos doctrinarios acumulados desde 1955. A comienzos de la década de 1970, por tanto, la securitización de la amenaza subversiva se encontraba institucionalizada. De esta manera, lo realizado durante el proceso de securitización ad hoc (1955-1966) fue una condición necesaria para el salto a la etapa de securitización institucionalizada (19661983), no sólo en el plano de los dispositivos gubernamentales sino también, y fundamentalmente, en la elaboración conceptual. En tal sentido, durante uno de los cursillos de ―Seguridad Nacional‖ que han sido utilizados como fuente para este estudio, el actor securitizador afirmaba: Podemos definir la seguridad nacional como la situación en la cual el dominio territorial, la independencia política, los derechos e intereses vitales de la Nación se hallan libres de cualquier amenaza sustancial de agresión […] La defensa nacional es un amplio concepto que involucra el conjunto de medidas que el Estado adopta para lograr la seguridad nacional (Alvarado, 1958: 21). El discurso está fechado el 3 de octubre de 1958 y, palabras más, palabras menos, contiene lo expresado en los artículos 2° y 3° de la Ley de Defensa N° 16.970 del 6 de octubre de 1966.

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ANEXO Tapa del Diario Crítica 24/01/1956

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Rese単as

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Seguridad democrática Horacio Verbitsky Universidad de Buenos Aires, 2012. 73 pp. Por Sophie Thackray Este libro se encuentra dentro de la colección Sociales en debate del Área de Publicaciones de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. El volumen se compone de tres secciones. En la primera, se presenta una conferencia desarrollada por Horacio Verbitsky, el presidente del centro de estudios legales y sociales, y Eugenio Raúl Zaffaroni, el juez y ministro de la corte suprema de la nación. Su discusión aborda la cuestión de la seguridad desde una visión crítica de las corrientes criminológicas tradicionales. Se discute, entre otros temas, sobre la conducción política y las dificultades que se presentan en la articulación de fuerzas de seguridad nacionales y locales, la importancia de los protocolos de acción policial, la construcción mediática y la sensación de inseguridad, el rol del crimen organizado, y la seguridad como problemática mundial. En la segunda sección, denominada ―Voces del problema‖, docentes e investigadores de la Facultad de Ciencias Sociales hablan con funcionarios públicos en torno a distintos ejes problemáticos que componen el campo de la seguridad en Argentina: su definición, los aspectos polémicos y el planteo de diversas propuestas. Las cuestiones discutidas incluyen la distinción entre delitos complejos y delitos comunes, la relación entre delito y neoliberalismo, el vínculo entre delito y desigualdad, la lógica de la exclusión y de la victimización de los sectores más vulnerables y la importancia de las construcciones discursivas. Según lo expuesto en esta sección, ―el problema de la seguridad requiere adoptar una serie de medidas u orientaciones en materia de políticas públicas. Éstas involucran la generación de consensos partidarios, nacionales, provinciales y locales; la participación comunitaria; la construcción de ciudadanía periodística y la puesta en marcha de políticas de comunicación‖ (53). Por último, se incluye un breve artículo de los investigadores Alejandra Otamendi y Diego Fleitas que se titula ―Indicadores de violencia y delitos en Argentina‖. Esta sección muestra el alcance y la evolución reciente de la violencia y la delincuencia común en Argentina, concentrándose en la violencia física, en algunas formas de violencia de género y en delitos comunes. Seguridad democrática afirma que el único camino viable y deseable en el tratamiento de temas tan delicados es el de la profundización de la democracia, entonces pretende aportar una propuesta de ampliación de los espacios de debate y de un proceso de diseño de políticas de calidad. Verbitsky se manifiesta optimista sobre el tema de la democracia en Argentina. Él afirma que ―está muy bien que en la política argentina se discuta y se debata, que se expresen opiniones con la mayor claridad y crudeza posible y que se enfrenten posiciones‖ (7). Me parece acertada su posición, porque he visto que la gente en Argentina es muy expresiva y apasionada cuando se trata de sus creencias políticas. Parece que acá en Buenos Aires hay una protesta pública todos los días. Sin embargo, a veces estos eventos se salen de control. Se supone que los policías deben reforzar la seguridad, pero en la historia reciente de Argentina ha habido muchos casos de encuentros violentos entre los piqueteros

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y la policía nacional. Por consiguiente, hay un choque entre la represión del delito y la libertad de expresar la propia opinión. Yo confirmo la propuesta de Verbitsky de que es necesario ―evitar poner en contradicción la seguridad con el respeto por los derechos‖ (15). Lo más interesante de este texto es la comparación hecha por Zaffaroni con el caso de los Estados Unidos. En primer lugar, él critica el manejo de la seguridad estadounidense, y con razón. Expone que ―El modelo de Estado excluyente requiere construir y señalar como únicos enemigos a un grupo, haciendo de ellos chivos expiatorios. Ello ocurre por ejemplo con los negros o latinos‖ (20). Sin embargo, hubiese preferido que Zaffaroni mencionara más ejemplos de este tipo de discriminación, porque eso ocurre en todos los países y en los diferentes ámbitos relacionados con la cuestión de la seguridad. Aunque por lo general las grandes ciudades de los Estados Unidos presentan un mayor índice del delito violento que la Argentina, según Zaffaroni lo más importante es cómo el problema es tratado. Él sostiene, ―Resulta central investigar qué pasa, establecer dónde está la violencia y cuál es su principal característica. [Sin embargo] en Argentina… es imposible porque aquí todo es secreto. En esto si creo que tenemos que copiar a los norteamericanos‖ (25) Sobre todo, lo que distingue la democracia es la participación del pueblo. La seguridad también es una preocupación del pueblo, entonces por eso, los autores de este discurso tienen razón: para mejorar la forma en la que la inseguridad se trata, hay que transparentar la discusión. Finalmente, son las publicaciones como ésta, las que ayudarán a lograrlo.

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El totalitarismo: historia de un debate Enzo Traverso Buenos Aires, Eudeba, 2013. Pág. 168. ISBN: 978-950-2311-78-4 Por Gastón Trigueiro El autor de “El totalitarismo: historia de un debate”, Enzo Traverso es un profesor italiano de la École des hautes études en sciences sociales (Escuela de Estudios Superiores en Ciencias Sociales), uno de los centros de estudios de posgrado en investigación social, más prestigiosos de mundo. Además dicta clases en la Universidad de Picardía, también ubicada en Francia. El profesor especialista en el régimen nazi y el totalitarismo, entre sus principales obras se encuentran: “La historia desgarrada: ensayo sobre Auschwitz y los intelectuales”, “La violencia nazi, una genealogía europea”, “Los judíos y Alemania: ensayos sobre la “simbiosis judío-alemana” y “El pasado, instrucciones de uso: historia, memoria, política” Comenzando por el prólogo el pensador radicado en Francia, hacer referencia a América latina sosteniendo que esta región no conoció sistemas totalitarios en el sentido estricto del término. El autor crítica a los denominados, formadores de opinión de occidente, por predicar una noción de totalitarismo tan simplificadora y falsa como las ideologías propagadas por esos sistemas políticos. En la introducción hace un análisis comparativo para fundamentar por qué las dictaduras latinoamericanas no se ajustan a la idea de totalitarismo. Traverso explica que en el plano ideológico y cultural, el fascismo y el nacionalsocialismo se alejan de las experiencias de América Latina porque “el objetivo de estas últimas (dictaduras) era el restablecimiento del orden, la represión de las fuerzas „subversivas‟, el retorno a los valores tradicionales de las clases dominantes. (…) El mito del hombre nuevo, (…) la noción de revolución fascista (…) no se aplica a la dictadura de Getulio Vargas, ni a las de Jorge Rafael Videla o Augusto Pinochet” (Pág. 9) La dificultad en este sentido reside en trasladar características específicas de los totalitarismos europeos a gobiernos latinoamericanos, a fin de darles o no tal identificación. Otra cuestión que estudia Traverso de forma comparada son los enemigos de las dictaduras latinoamericanas y el nazismo: en el primer caso el pensador expresa que las víctimas eran desaparecidas por lo que hacían, en cambio bajo el nacionalsocialismo, millones fueron exterminados por lo que eran. Sin embargo es compleja y problemática la división tajante entre lo que ciertos sujetos son y lo que hacen en su vida, es decir en el caso

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de los actores políticos revolucionarios, se puede resaltar lo que hacían: militar en pos de la ―Patria Socialista‖ y lo que eran: militantes en busca de una transformación integral de la sociedad. Por otra parte el pensador visualiza en el peronismo lo más cercano fácticamente, al tipo ideal de fascismo, al ser “un régimen fundado en la movilización de las masas, un proyecto de remodelación global de la sociedad y del poder, la adhesión de ciertas corrientes políticas surgidas de la izquierda, así como también un líder carismático” (Pág. 9) Lo discutible en este caso es si dichos elementos son suficientes y a su vez correctos para catalogar a los dos primeros gobiernos peronistas, como fascistas. Más cuando otros movimientos políticos, al igual que el peronismo, fueron encabezados por líderes carismáticos, se basaron en la movilización de las masas y tuvieron el apoyo de tradiciones de izquierda. Lo cual no significa que se acerquen a la idea de fascismo, tal y como se debatió a lo largo de la historia de concepto. Asimismo argumentar que el peronismo remodeló globalmente la sociedad y el poder, también es debatible porque, más allá de ciertas reformas con marcadas continuidades y discontinuidades, no se modificó el modo de producción, no se realizó una reforma agraria para destronar las elites dominantes desde el siglo XIX ni tampoco se puso en tela de juicio la forma liberal de acceso al gobierno, por el contrario se universalizó esa tendencia con el acceso de las mujeres al sufragio. El escritor alejando al peronismo del fascismo, cita a Germani para explicar que la base social del peronismo era distinta a la italiana, además el sistema político no buscaba absorber a la sociedad civil en el Estado y finalmente la visión antiimperialista de la doctrina justicialista lo separa del racismo y el militarismo que exaltaban los fascismos del viejo continente. Y desde Europa Traverso toma las principales nociones en torno al totalitarismo, ya sea este, como un hecho (los regímenes), un concepto (como forma de poder específica) o una teoría (un modelo definido y sintético). Lo interesante de las discusiones que repone el profesor de la Universidad de Picardie, es que ubica a los intelectuales, políticos y politólogos que piensan al totalitarismo, en contextos históricos específicos y más aún en ciertos casos, los máximos aportes sobre este concepto, emergieron desde pensadores que padecieron los nuevos regímenes totalitarios y teorizaron desde el exilio sobre el fenómeno. El autor, a lo largo de 12 capítulos, divide los subtemas que se desprenden del concepto global de totalitarismo tales como la noción de guerra total, la emergencia del concepto, la visión de los exiliados de los regímenes totalitarios, los desarrollos de la idea ya como concepto político recepcionado desde las visiones liberales hasta las marxistas. Luego explora la categoría bajo la Guerra Fría, su eclipse en la década del 60‘ y la posterior irrupción con la Primavera de Praga, cuando los intelectuales de Europa del Este entran en contacto con el concepto al emigrar a occidente. El pensador italiano pone en debate al concepto, a través de este ensayo, complejizándolo y estableciendo sus características centrales: la antítesis respecto al Estado de derecho, la negación de los valores liberales, la búsqueda del establecimiento de un orden nuevo. Entre otros aspectos del término se destaca, a su vez que los totalitarismos son hijos de la modernidad, de las sociedades de masas, industriales y urbanas. Algunos especialistas lo presentan como una verdadera religión laica que en pos de un pueblo, una nación o una raza, siguen los lineamientos de un líder.

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El totalitarismo, según Traverso, absorbe a la sociedad civil a partir del Estado, aniquila lo político suprimiendo las alteridades e implementa el terror sistemático negando la idea de humanidad. No obstante el autor del libro asegura, haciendo un cruce entre el concepto en abstracto y las experiencias europeas, que no todas las formas de fascismo o de stalinismo fueron totalitarios. En este sentido cita al franquismo por fuera del concepto principal de esta obra, explicando que se trató de una dictadura militar clásica, sin ideología oficial, ni pretensiones revolucionarias. Por otra parte el libro plantea las aberraciones totalitarias como un producto occidental, a través de las palabras de Hannah Arendt quien sostuvo que el totalitarismo revela una “corriente subterránea de la historia occidental que ha finalmente aflorado a la superficie y ha usurpado nuestra tradición” (Pág. 13) Y desde la crítica del pensador de la Escuela de Frankfurt Herbert Marcuse: “los campos de concentración y los exterminios en masa, las guerras mundiales y las bombas atómicas –escribía en 1954, en su prólogo a ‗Eros y Civilización‘- no son una recaída en la barbarie sino el cumplimiento no reprimido de aquello que las conquistas modernas ofrecen al hombre en la ciencia, en la técnica y en el ejercicio del poder” (Pág. 13) Asimismo Traverso encuentra los orígenes del concepto en las adjetivaciones de totalitarios que hacen los antifascistas italianos contra los que adscribían al gobierno de Mussolini, el cual el nacionalsocialismo tomaría como modelo y lo radicalizaría: en palabras del jurista de nazismo, Carl Schmitt “De la guerra había manado una entidad nueva, capaz de movilizar todas las energías de la sociedad, de controlar la economía, la cultura, la opinión pública, es decir, capaz de estatizar la sociedad civil. Ante el agotamiento del Estado liberal (…) el Estado total debía restaurar el orden político fundado sobre la distinción entre el amigo y el enemigo” (Pág. 39-40) No obstante el libro, antes de ratificar la idea de Estado total, realiza una distinción entre los Estados totalitarios subrayando “las diferencias de fondo entre los dos regímenes posdemocráticos como el fascismo y el comunismo: uno nacionalista, el otro cosmopolita; uno nihilista, el otro humanista; uno antisocialista, en otro anticapitalista; uno orientado a sacralizar al Estado, el otro defensor de una teoría preconizadora, al fin, del advenimiento de una sociedad sin clases y sin Estado” (Pág. 49) Finalmente se puede destacar en la obra de Traverso las contradicciones de aquellos liberales que fustigaban contra los totalitarismos y al mismo tiempo, justifican un orden imperial, neocolonial y en ciertos casos han alentado dictaduras en las cuales el terrorismo estatal fue la ley. De esta manera se establece una crítica hacia la prédica antitotalitaria por finalizar siendo la “propaganda ideológica de la política exterior norteamericana” (Pág. 112) o como denuncian los politólogos de la nueva izquierda de Estados Unidos, respecto a lo sesgado de la utilización del concepto totalitario ya que “se denuncian las formas de coerción y de opresión típicas de los regimenes comunistas, ocultando o justificando al mismo tiempo los medios de control, de influencia y de manipulación de la opinión pública que proliferan en las sociedades occidentales, a la sombra de la democracia liberal y de la economía de mercado capitalista” (Pág. 113-114) Introduciendo, así en la mesa de discusión nuevas formas de opresión que ya no tienen como eje fundamental al Estado sino a la economía de mercado que “condiciona nuestro modo de vivir, nuestras mentalidades, nuestros gustos, placeres, etc.” (Pág. 114).

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Manual de la nueva administración pública argentina Juan Manuel Abal Medina y Horacio Cao (comps.) Ariel, Buenos Aires, 2012. 285 páginas. ISBN 978-987-1496-41-9

por Pablo Bulcourf Desde su creación, y principalmente en los últimos años, las investigaciones y publicaciones vinculadas al Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) han representado un material indispensable tanto para el investigador científico como así también para aquellas personas e instituciones vinculadas a la gestión y administración del sector público. Como bien han señalado desde hace décadas Guillermo O´Donnell y Oscar Oszlak la ―clave‖ para comprender la dinámica entre el Estado y la sociedad no se encuentra en lo polos de la ecuación sino en el ―y‖ que hace de nexo entre ambas. Esto nos permite incorporar la riqueza y la especificad histórica de cada país y sus etapas. El Manual de la nueva administración pública es un estudio profundo y detallado de carácter multinivel que parte de un despliegue minucioso de las teorías sobre el Estado centradas en los aportes de la ciencia política y la sociología que se aplica al caso argentina. Continuando varios de sus publicaciones anteriores, Juan Manuel Abal Medina da cuenta de nuestra historia en esta clave, al desarrollar los elementos principales que dieron origen al proceso de construcción estatal argentino, como bien señala Carlos Acuña en el prólogo del libro. De esta forma un elemento central del trabajo consiste en: ―Dar sentido histórico, espacial y temporal a nuestro objeto de estudio, para O‘Donnell resultaba ineludible en la explicación. Consideraba que sin este conocimiento no resulta posible sostener generalizaciones teóricas. Nos enseñaba que la estructura social sintetiza, en definitiva, un proceso histórico. Sostenía, de esta forma, que en la producción fuera de la región o fuera de nuestra sociedad, hay elementos que sirven y valen para capitalizarnos en la comprensión de nuestras realidades; y también hay elementos que se nos presentan sin historia‖ (p. 123). A partir de allí, es de de donde parte el recorrido, con el primer trabajo de la obra, que intenta hacer un sendero tanto teórico como empírico del fenómeno estatal, imbricando las teorías que pensaron ―al Estado‖ (entendiendo este en su faceta de articulación entre Estado y sociedad) y ―el Estado‖ (entendiendo esto como la manifestación del fenómeno burocrático). De esta manera se reconocen tres modelos para comprender este último: El modelo tradicional burocrático; el modelo de la nueva gerencia pública; y el modelo de gobernanza, ubicando a los mismos en forma histórica. Pero, sin lugar a dudas lo más importante es la adaptación de la clasificación de las fases históricas en donde menciona cuatro etapas de la evolución del Estado-Nación en nuestro país, periodizando la fase liberal (1880-1930); keynesiana de bienestar (1930-1976); neoliberal (1976-2001), y la finaliza con la etapa actual. Aquí resalta tres aspectos: los cambios en la relación Estado-

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Sociedad, entiendo que se mueven otra vez las fronteras entre estos dos, ampliando la esfera de lo público; el aumento de las capacidades estatales, a partir de su intervención tanto directa (mediante estatizaciones) e indirecta (subsidios y regulaciones); y por último, los aspectos burocráticos, que se apuntan a descanclarse de la tradición gerencialista y volver a una profesionalización de la carrera administrativa. ―En conjunto, este fortalecimiento de las capacidades fundamentales indica una nueva concepción en torno al rol del Estado en la sociedad. No se trata de una réplica del modelo estatal que rigió durante parte del siglo XX, ya que hoy –como lo afirma el modelo de la ‗gobernanza‘- el Estado debe cooperar y colaborar con una serie de actores (gobiernos subnacionales, actores privados y de la sociedad civil) para el desarrollo efectivo de sus políticas. En la actualidad es Estado no es el único actor de las políticas públicas‖ (p. 160). Los tres capítulos siguientes a partir de la estrategia histórico-analítica desarrollada por Abal Medina, encaran el análisis actual de la dinámica estatal de nuestro país. El artículo de Beatriz Hebe López y Roxana Rubins, toma la perspectiva histórica para comparar las fases que propone el compilador en el primer capítulo. Luego intentan retratar a los principales organismos de la administración pública centralizada y descentralizada; luego las empresas públicas; para finalmente efectuar un análisis del aspecto financiero y de gestión de recursos humanos de este nivel estatal. Por su parte Horacio Cao, aborda de manera descriptiva como se ubican dentro en la Constitución las provincias y cuáles son por normativa sus principales potestades. Así mismo, realiza un estudio de las provincias por dentro, analizando el gasto y las principales funciones de las subunidades a partir de lo que este autor llama ―los grandes sistemas‖: Educación, salud y seguridad‖. Mónica Iturburu es la autora del cuarto capítulo; se dedica a pensar y describir el tercer nivel: la gestión local, realizando un recorrido histórico sobre el surgimiento de institución local y los antecedentes de la autonomía local en nuestra historia. Sobresale aquí la noción de las asimetrías entres estas unidades, ya que ―el alto nivel de heterogeneidad y desigualdad que caracteriza a las provincias argentinas se potencia cuando se analiza la realizad municipal, debido a que los promedios provinciales no dan cuenta de los extremos que muestra el interior de los territorios de las distintas dimensiones analizadas. Debido a que el diseño institucional del régimen municipal es definido por cada provincia, el universo es muy variado –con pocas similitudes entre provincias- y cambiante, a tal punto que los especialistas no acuerdan de acuerdo al número de gobiernos locales que existen en el país‖ (p. 187). De esta manera replica el tipo de estudio realizado por Cao en el apartado anterior, radiografiando la estructura de los municipios, los gastos, su deuda, sus recursos humanos y los poderes que lo conforman. Martín Astarita, Santiago Bonifacio y Natalia del Cogliano encaran el último trabajo presente en el libro. Se dedican a analizar la evolución de las relaciones intergubernamentales, a partir del concepto neoinstitucionalista de ―estado multinivel‖ en donde se producen mecanismos de coordinación intergubernamental que llevan adelante decisiones políticas. De esta forma estudian empíricamente, cuáles han sido estos mecanismos, identificando los programas nacionales de ejecución descentralizada, y el régimen de coparticipación federal de impuestos. Posteriormente se encara la modificación de las relaciones entre niveles que se expresó en la descentralización de los años noventa, y los diversos elementos que fueron marcando la relación entre la nación y sus subunidades; llegando a afirmar que: ―las dimensiones de la descentralización tienen

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condiciones y dinámicas propias, y que las relaciones intergubernamentales han sido redefinidas a cada paso por la implementación de políticas de descentralización política, administrativa y fiscal, complejizando los procesos de coordinación intergubernamental. En este marco, el proceso de desnacionalización del sistema de partidos 8sin ser un tema bajo análisis dentro del presente capítulo) resultará una variable muy importante a la hora de comprender las dificultades de coordinación entre los actores de diferentes niveles‖ (p. 275). Siguiendo el camino emprendido por otras obras de relevancia como Lecturas sobre el Estado y las políticas pública: retomando el debate de ayer para fortalecer el actual, y Teoría del proceso de las políticas públicas compiladas por Acuña y Sabatier respectivamente, el Manual de la nueva administración publica constituye una obra fundamental para comprender al Estado como a su estructura en sus niveles nacional, provincial y municipal; su lectura es un camino obligado para todos los que intentan analizar la política y la toma de decisiones en la Argentina.

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Colaboraciones Los trabajos con pedido de publicación deben ser remitidos revista Reflex mediante comunicación electrónica a reflexrevista@gmail.com con copia a revista.reflex@yahoo.com.ar. En todos los casos, deben ser trabajos originales o inéditos y no haber sido enviados para su publicación a otras revistas. Se podrán presentar artículos y ponencias en idioma castellano y portugués. Todos artículos recibidos son evaluados preliminarmente por la dirección y la secretaría de redacción de la revista. Una vez aprobados de acuerdo a su pertinencia y a sus requisitos formales, los artículos son enviados a evaluadores externos y sometidos a referato anónimo por pares expertos, quienes determinan si los artículos son publicables, si necesitan correcciones para ser publicables, o si deben ser rechazados. Los dictámenes de los evaluadores son inapelables en todos los casos. Todo el proceso puede durar entre tres y seis meses como mínimo. Una vez finalizado la revista se comunica con la/s autora/s para comunicar las decisiones y enviar los dictámenes. La inclusión de las correcciones que señalan los evaluadores será requisito para su posterior publicación. El envío de un artículo a la revista Reflex implica la cesión de la propiedad de los derechos de autor para que el mismo pueda ser editado, reproducido y/o transmitido públicamente para fines exclusivamente científicos, culturales y/o de difusión, sin fines de lucro. Para la presentación de los trabajos se sugiere observar las siguientes recomendaciones: 1. Deben presentarse dos copias electrónicas en las direcciones señaladas. 2. Los artículos no deben exceder las 18.000 y las reseñas bibliográficas no deben exceder las 2000 palabras. 3. Toda aclaración con respecto al trabajo, así como la pertenencia institucional del/los autor/es y su dirección electrónica, debe consignarse mediante asterisco (y doble asterisco, si fuese necesario) referido desde el título o el nombre del autor, respectivamente, al pie de la primera página. 4. Las referencias bibliográficas deberán seguir preferentemente el formato Harvard- APA (American Psychological Association): el apellido del autor y el año, y el número de página luego de dos puntos para los casos de citas textuales. Por ejemplo: Varios países latinoamericanos son casos de democracia delegativa (O’Donnell, 1997).

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“El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses” (O’Donnell, 1997: 293) 5. En el apartado bibliográfico, las referencias deben observar el siguiente orden, separados por comas: apellido del autor, inicial del nombre del autor, año (entre paréntesis), título de la obra (entre comillas si es un artículo, en itálica si es un libro o el título de una publicación), volumen, tomo, etc., lugar de edición, y editorial. Por ejemplo: O’Donnell, G. (1997). “¿Democracia delegativa?”, en O’Donnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Paidós, Buenos Aires. 6. Las citas textuales se deben realizar en el idioma del artículo. Si se incluyen extractos de textos en otro idioma corresponde escribir la misma en la lengua del trabajo señalando mediante nota al pie que se trata de una traducción del autor mediante la expresión “Nota del traductor” o “N. del T.”. Así mismo se debe tratar de reducir las expresiones en otros idiomas únicamente a términos conceptuales que no cuenten con una traducción literal en la lengua del artículo, debiendo ser expresados en letra cursiva. 7. Todos los trabajos deberán ser acompañados de un resumen en castellano y otro en inglés, de hasta 150 palabras cada uno, y de un máximo de 5 palabras clave, también en ambos idiomas. Los editores no están obligados a mantener ningún tipo de comunicación con aquellos que han enviado sus trabajos, salvo que los mismos sean efectivamente publicados.

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