ИЗДАТЕЛЬСТВО СТАТУТ
А.В. Белицкая
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
ÌÎÑÊÂÀ 2012
УДК 346 ББК 67.404 Б 43 Сведения об авторе: Анна Викторовна Белицкая окончила юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова в 2008 г. В 2011 г. по окончании аспирантуры защитила диссертацию по вопросам государственно-частного партнерства на кафедре предпринимательского права. Специалист в области инвестиционного права, сделок, слияний и поглощений, энергетического права и права интеллектуальной собственности. Работала в компаниях Клиффорд Чанс, Шелл Нефть, Сбербанк России. Имеет более 20 научных публикаций. Кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права факультета права НИУ «Высшая школа экономики».
В 43
Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: Монография. – М.: Статут, 2012. – 191 с. ISBN 978-5-8354-0802-3 (в пер.) В предлагаемой вниманию читателей монографии автор впервые в отечественной юридической литературе рассматривает государственно-частное партнерство в рамках предпринимательского права как вид инвестиционной деятельности. В данной научной работе разработаны теоретические основы правового регулирования государственночастного партнерства, исследованы правовые формы и средства его осуществления, проанализирован правовой механизм осуществления государственно-частного партнерства в отдельных сферах экономики, в частности в сфере энергетики и инноваций. Книга представляет интерес для широкого круга читателей – студентов и аспирантов юридических и экономических вузов, исследователей, специализирующихся в области государственно-частного партнерства и инвестиций, предпринимателей, заинтересованных в реализации проектов государственно-частного партнерства.
ISBN 978-5-8354-0802-3
УДК 346 ББК 67.404
© А.В. Белицкая, 2012 © Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2012
Уважаемые читатели! Перед вами монография, подготовленная молодым исследователем А.В. Белицкой на кафедре предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Это одна из первых научных работ, посвященных проблемам государственно-частного партнерства как вида инвестиционной деятельности в отечественной юридической литературе. Такая трактовка позволяет изучать данный институт в рамках предпринимательского права и отнести его к сфере инвестиционного права. Особенностью настоящего исследования является то, что в нем не разделяются частноправовые и публично-правовые средства, а исследуется механизм правового регулирования в целом. Это особенно важно, учитывая то, что успешное управление проектами государственно-частного партнерства напрямую зависит от грамотного сочетания частноправовых и публично-правовых средств в правовом регулировании данного явления. Научный и практический интерес представляет предложенный исследователем понятийный аппарат. Так, под государственно-частным партнерством автор понимает юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля. В работе подробно рассмотрены объекты государственно-частного партнерства, правовое положение субъектов, правовые средства и формы осуществления, а также принципы правового регулирования государственночастного партнерства. Безусловным достоинством данной монографии является использование большого количества зарубежных источников как законодательства, так и научных работ. При этом автор не предлагает копировать иностранный опыт и исследует не только происхождение и развитие 3
государственно-частного партнерства в зарубежных странах, но и анализирует взаимодействие государства и частного предпринимательства в отечественной истории, определяя место данного института в современной системе российского права. Правовой механизм государственно-частного партнерства А.В. Белицкая рассматривает, в частности, на примере его реализации в отдельных сферах экономики. Особенно актуальным является исследование возможности применения государственно-частного партнерства в сфере инноваций, которое, по мнению автора, может быть эффективно на всех стадиях инновационного процесса. Для развития государственно-частного партнерства в указанной сфере исследователь предлагает использовать стимулирующие средства финансового характера, такие как предоставление инвестиционного налогового кредита, освобождение от налогов, предоставление налоговых преференций, скидок и льгот, предоставление налоговых каникул, введение специального налогового режима и др. Авторские разработки могут быть полезны при подготовке нормативных правовых актов как на федеральном, так и на региональном уровне, при чтении основного учебного курса «Предпринимательское право» и спецкурса «Инвестиционное право». Хочется надеяться, что выполненная А.В. Белицкой исследовательская работа найдет положительный отклик в предпринимательском и научном сообществе. Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова Е.П. Губин
Моему научному руководителю Сергею Анатольевичу Паращуку с благодарностью
Предисловие В России в настоящее время активно обсуждается возможность сотрудничества государства и частного предпринимательства в сферах, в которых государство традиционно являлось монополистом (энергетика, транспортная инфраструктура, коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование и др.). Перспективным способом такого сотрудничества является хорошо зарекомендовавшее себя в зарубежных странах государственно-частное партнерство (Public Private Partnership, PPP). Данный инструмент позволяет привлечь частные инвестиции в капиталоемкие проекты, имеющие важное общественное и государственное значение, а также использовать опыт частных предпринимателей для более эффективного управления публичным имуществом и повышения качества предоставления публичных услуг. Государственно-частное партнерство в последнее время является предметом научной и политической дискуссии, однако ни в законодательстве, ни в научной литературе не сложилось единого мнения относительно концепции данного явления. Автор ставил перед собой задачу определить понятие «государственно-частное партнерство» и разработать сопутствующий категориальный аппарат, а также предложить принципы правового регулирования указанного явления. Активное использование инструментов государственно-частного партнерства в Российской Федерации в настоящее время чрезвычайно актуально, так как необходимость модернизации экономики, перехода на инновационное развитие диктует потребность в новых инструментах взаимодействия между государством и бизнесом при решении общественно важных задач и привлечении частных инвестиций в государственный сектор экономики. В течение последних нескольких лет в Российской Федерации был принят ряд нормативных право5
Предисловие
вых актов на федеральном и региональном уровнях с целью найти приемлемые правовые формы осуществления государственно-частного партнерства, хотя специальный федеральный закон о государственно-частном партнерстве пока не принят. Тем не менее правовая база государственно-частного партнерства нуждается в дальнейшей разработке и совершенствовании. Отметим, что в настоящее время в России уже имеется отдельный опыт функционирования проектов государственно-частного партнерства. В своей работе автор опирался на труды зарубежных и отечественных исследователей, в том числе на работы A. Grahame, F. Roth, M. Gerrard, C. Skelcher, В.К. Андреева, О.М. Антиповой, В.А. Белова, В.С. Белых, М.М. Богуславского, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.Г. Быкова, В.А. Вайпана, В.Г. Варнавского, Е.П. Губина, В.П. Грибанова, Д.И. Дедова, Н.Г. Дорониной, И.В. Ершовой, С.С. Занковского, Н.А. Игнатюк, С.А. Карелиной, А.Я. Курбатова, В.В. Лаптева, П.Г. Лахно, А.В. Майфата, О.М. Олейник, С.А. Паращука, В.Ф. Попандопуло, Б.И. Пугинского, Н.Г. Семилютиной, С.А. Сосны, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Р.О. Халфиной, И.С. Шиткиной и др. В работе анализируется законодательство Российской Федерации и зарубежных стран в отношении государственно-частного партнерства, данных отечественных и международных экономических организаций и специальных государственных органов, занимающихся вопросами реализации проектов государственно-частного партнерства (данные ООН, ЕБРР, Внешэкономбанка и др.), и практический опыт юридического оформления государственно-частного партнерства в зарубежных странах и в Российской Федерации компаний Clifford Chance и Magisters, которым автор выражает огромную благодарность за предоставленные материалы. В работе представлено комплексное исследование теоретических и практических проблем правового регулирования государственночастного партнерства, призванного сыграть существенную роль в развитии важнейших сфер экономики и предпринимательства в России.
Заключение Государственно-частное партнерство – явление новое для отечественной экономики, и вполне объяснимо его противоречивое толкование среди специалистов. Сложно отказаться от соблазна считать государственно-частным партнерством любое взаимодействие между властью и бизнесом, но тогда не имеет смысла вводить в оборот особый термин «государственно-частное партнерство», который подразумевает под собой вполне конкретное явление. Следует также избегать и другой крайности, а именно копирования под кальку западного образца государственно-частного партнерства. В России сложились свои традиции взаимоотношений между государством и частным предпринимательством в плане привлечения частных инвестиций, и отечественный опыт не стоит недооценивать. Мы полагаем, что государственно-частное партнерство является одной из форм взаимодействия между государством и частным предпринимательством, которая нуждается в эффективном правовом регулировании в качестве вида инвестиционной деятельности наряду с государственным инвестированием и частным инвестированием. Под государственночастным партнерством мы понимаем юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля. Многие специалисты говорят о сложности использования государственно-частного партнерства из-за отсутствия специального федерального закона. В идеале принятие такого закона было бы желательным, но мы полагаем, что на первом этапе вполне достаточно совершенствования действующего законодательства для успешного применения государственно-частного партнерства. Подчеркнем, что далеко не во всех зарубежных странах, в которых государственно-частное партнерство работает эффективно, есть отдельные законы о государственно-частном 188
Заключение
партнерстве. Это гибкий инструмент привлечения частных инвестиций для решения государственных и общественно значимых задач, который может облекаться в любую удобную правовую форму. Потенциал государственно-частного партнерства в Российской Федерации высок. С помощью данного инструмента могут быть решены проблемы развития социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, в особенности строительства автомобильных дорог. Мы также полагаем, что благодаря государственно-частному партнерству можно перейти к инновационной экономике, так как частные предприниматели заинтересованы в инновационном развитии и способны на инновационные разработки, но нуждаются в государственной поддержке и в определенных государственных гарантиях. Государственно-частное партнерство – это, безусловно, предпринимательская деятельность, но именно та деятельность, которая направлена не только на систематическое извлечение прибыли, но и на достижение социально-полезного эффекта. В этом смысле государственно-частное партнерство достойно занимает свое место в системе предпринимательского права, которое, как указывает А.Г. Быков, должно преодолевать узкие параметры торгового права как частного права, привнести в свое содержание социальные элементы, присущие не только и не столько частному, сколько публичному порядку, обеспечивающие государственное регулирование частноправовых отношений с учетом публично-правовых интересов, их реализации через частноправовые отношения и защиты публичных интересов в указанных правоотношениях1.
1
См.: Быков А.Г. Предпринимательское право: проблемы формирования и развития // Вестник Московского университета. М., 1993. № 6. С. 4–5.
Оглавление Предисловие............................................................................................5 Глава 1. Понятие и правовые основы государственно-частного партнерства............................................6 § 1. Генезис государственно-частного партнерства............................6 § 2. Понятие и сущность государственночастного партнерства...................................................................27 § 3. П ринципы правового регулирования государственно-частного партнерства........................................54 Глава 2. Субъекты, формы и средства государственно-частного партнерства..........................................71 § 1. Субъекты государственно-частного партнерства......................71 § 2. Правовые формы государственно-частного партнерства..........88 § 3. Г осударственное регулирование государственночастного партнерства.................................................................121 Глава 3. Правовой механизм государственно-частного партнерства в сферах экономики................................................138 § 1. Государственно-частное партнерство в сферах государственных и естественных монополий...........138 § 2. Государственно-частное партнерство в социальной сфере....... 156 § 3. Государственно-частное партнерство в сфере инноваций......169 Заключение.........................................................................................188
Научное издание Анна Викторовна Белицкая Правовое регулирование государственно-частного партнерства Монография
Редактор Я.В. Бродневская Корректоры Г.Б. Абудеева, Т.Н. Немчинова Художественное оформление: В.В. Самойлова Компьютерная верстка: О.Л. Божьева
1
Подписано в печать 18.10.2011. Формат 60х84 /16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton. Печать офсетная. Печ. л. 12. Усл. печ. л. 11,16. Тираж 1000 экз. Заказ №
Издательство «Статут»: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского, д. 92, корп. 2; тел./факс: +7(495) 649-18-06 E-mail: book@estatut.ru www.estatut.ru ISBN 978-5-8354-0802-3