Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России

ИЗДАТЕЛЬСТВО СТАТУТ

О.А. Ногина

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В СОСТАВЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ÌÎÑÊÂÀ 2012

УДК 347 ББК 67.402.1+65.261.59 Н 76 Автор – Оксана Аркадьевна Ногина, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета Рецензенты: Шевелева Наталья Александровна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственного и административного права, декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета; Кустова Маргарита Валерьевна, доцент кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета

Н 76

Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. – М.: Статут, 2012. – 462 с.

ISBN 978-5-8354-0876-4 (в пер.) В монографии исследуются сложные вопросы правового регулирования формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов, входящих в состав единой бюджетной системы России, и правового режима их финансовых средств. Рассматриваются вопросы правового статуса Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования как юридических лиц публичного права, осуществляющих властные полномочия в сфере управления публичными финансами. Исследуются ключевые аспекты функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов: формирование доходов их бюджетов, возникновение и исполнение за счет бюджетов фондов расходных обязательств публичных субъектов, основания и разновидности межбюджетных трансфертов, проблемы правового регулирования бюджетного процесса в отношении бюджетов фондов, осуществление публичного финансового контроля и привлечение к ответственности за нецелевое использование финансовых средств. Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных работников юридического и экономического профиля, а также практических работников и всех интересующихся проблемами правового регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов.

ISBN 978-5-8354-0876-4

УДК 347 ББК 67.402.1+65.261.59

© О.А. Ногина, 2012 © Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2012

Введение Финансовое обеспечение конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное и медицинское страхование в современных экономических и правовых условиях, сложившихся в Российской Федерации, невозможно без осуществления эффективной деятельности государственных внебюджетных фондов, созданных непосредственно для управления публичными финансами системы обязательного социального страхования. Продолжение осуществления реформ в сфере социального страхования признано одним из приоритетов государственной политики в 2012–2014 годах и предполагает подготовку комплексных предложений по развитию пенсионной системы и системы обязательного социального страхования в целом. Однако эффективное проведение реформ в сфере социального страхования невозможно без адекватной перестройки системы финансовых отношений между субъектами этой системы, которая в свою очередь должна соответствовать тому направлению реформы, которую провозглашает Российская Федерация. В то же время вопросы становления и развития системы социального страхования, с одной стороны, и системы финансового обеспечения социальных реформ – с другой, непосредственно затрагивают сферу деятельности государственных внебюджетных фондов, которые образованы государством для финансирования пенсионного, социального и медицинского страхования, а также проведения государственной политики в этой сфере отношений. Деятельность государственных внебюджетных фондов в качестве публичных страховщиков имеет первостепенное значение в силу того, что в качестве финансовых источников социальных выплат фонды аккумулируют значительные денежные средства, включенные в состав единой бюджетной системы Российской Федерации. Подобного рода включение бюджетов фондов в состав единой бюджетной системы государства влечет значительные экономические и правовые последствия и существенным образом влияет на реформу системы социального страхования, не позволяя ей 3

Введение

обрести полную автономность от публичного субъекта. Встраивание бюджетов ГВФ в бюджетную систему и распространение на них бюджетных принципов и бюджетных механизмов исполнения бюджетов ГВФ неизбежно приводят к «давлению» последних на внедрение страховых принципов в систему отношений по социальному страхованию и не позволяют законодателю в полной мере реализовать идею автономизации системы социального страхования от государства. Как показывает проведенный анализ, «финансовая» зависимость публичных страховщиков от публичного субъекта настолько высока, что в настоящий момент времени они не смогли бы в полной мере самостоятельно осуществлять свою финансовую деятельность без существенных по своему объему межбюджетных трансфертов, передаваемых в их бюджеты из федерального бюджета. Кроме того, государство в значительной мере использует государственные внебюджетные фонды не только как публичных страховщиков в сфере социального страхования, но и в качестве органов управления бюджетными средствами федерального бюджета, передаваемыми фондам для осуществления выплат по государственному социальному обеспечению отдельных категорий граждан, не связанных с наступлением страховых случаев. Поскольку в деятельности фондов присутствует подобного рода многофункциональность, постольку фонды в настоящее время достаточно «жестко привязаны» к тем публичным обязательствам, которые они призваны исполнять за счет средств, поступающих в их бюджеты. Мировой опыт развития и построения различных систем социального обеспечения, в том числе их финансовой основы, показывает, что наиболее эффективны такие системы, когда государство «присутствует» в системе отношений социального страхования населения лишь в качестве лица, обеспечивающего определенный уровень социальных гарантий, лица, осуществляющего контроль и регулирующего соответствующие отношения, в то время как каждый работодатель или гражданин, используя предоставленные ему права в системе социального страхования, вправе увеличивать социальную защищенность своих работников или свою собственную самостоятельно. Очевидно, что в настоящее время российская система социального страхования находится лишь в начале своего становления и еще не достигла того уровня развития, когда могла бы полностью автономно существовать от государства. Во многом именно бюджетные механизмы препятствуют развитию системы социального страхования в этом направлении.

4

Введение

Существующее в настоящее время правовое регулирование режима финансовых средств ГВФ, их финансовой деятельности, формирования их доходов и расходов, исполнения бюджетов фондов, межбюджетных трансфертов и других вопросов, связанных с функционированием бюджетов ГВФ в составе единой бюджетной системы РФ, имеет в некоторых ситуациях весьма фрагментарный характер, что приводит не только к неэффективному управлению средствами бюджетов ГВФ, но и в ряде случаев к финансовым потерям бюджетов государственных внебюджетных фондов. В связи с этим в настоящей работе была предпринята попытка осуществить комплексное правовое исследование, касающееся всех вопросов правового регулирования, связанных с формированием и функционированием публичных финансов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы РФ.

От автора Автор выражает особую благодарность своему научному консультанту и рецензенту Наталье Александровне Шевелевой, Маргарите Валерьевне Кустовой, Елене Васильевне Килинкаровой и всем преподавателям кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета за ценные замечания и предложения. Автор также выражает признательность и благодарность руководству и специалистам Отделения Пенсионного фонда РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, главному бухгалтеру Санкт-Петербургского регионального отделения Фонда социального страхования РФ, а также главному бухгалтеру и специалистам юридического управления Территориального фонда обязательного медицинского страхования по Санкт-Петербургу за ценные практические советы и пояснения по финансовой системе соответствующих фондов. Автор выражает искреннюю благодарность своим родителям – Аркадию Викторовичу Ногину и Раисе Георгиевне Ногиной – за создание благоприятных условий для написания настоящей монографии.

Перечень принятых сокращений АПК РФ – Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации Ведомости СНД и ВС РСФСР – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации ГФЗ – Государственный фонд занятости населения КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации РГ – Российская газета НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации ОМС – обязательное медицинское страхование ПФР – Пенсионный фонд Российской Федерации СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации ФСС – Фонд социального страхования Российской Федерации ФФОМС – Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации ТФОМС – территориальные фонды обязательного медицинского страхования ГВФ – государственные внебюджетные фонды Федеральный закон об основах обязательного социального страхования – Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686 Федеральный закон об обязательном медицинском страховании – Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6422 Федеральный закон об обязательном пенсионном страховании – Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832 Федеральный закон об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии – Федеральный закон 6

Перечень принятых сокращений

от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028 Федеральный закон об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством – Федеральный закон от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 18 Федеральный закон об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний – Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803 Федеральный закон о дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии – Федеральный закон от 30.04.2008 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 194 Федеральный закон о страховых взносах – Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 2009. № 30. ст. 3738 Устав ФФОМС – Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3902 Положение о ФСС – Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8. Ст. 599 Положение о ПФР – Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 2122-I // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180 Положение о ТФОМС – приказ Минздравсоцразвития России от 21.01.2011№ 15н «Об утверждении Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования» (зарегистрировано в Минюсте России 02.02.2011 № 19661) // Российская газета. 01.02.2011. № 29.

Оглавление Оглавление

Оглавление

Введение..................................................................................................3 От автора................................................................................................5 Перечень принятых сокращений.............................................................6 Глава 1. Правовой статус государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации.........................................................................8 § 1. Публичные финансы – финансовая основа системы обязательного социального страхования в Российской Федерации......8 § 2. Организационно-правовое оформление публичных финансов государственных внебюджетных фондов...........................21 § 3. Система правового регулирования отношений с участием государственных внебюджетных фондов............................................30 § 4. Специфика организационно-правовой составляющей статуса государственных внебюджетных фондов...............................35 § 5. Государственные внебюджетные фонды как органы управления публичными финансами..................................................55 Глава 2. Правовой режим финансовых средств и основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов......68 § 1. Гражданско-правовой режим финансовых средств государственных внебюджетных фондов............................................68 § 2. Правовые основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов............................................81 § 3. Принципы бюджетной системы в процессе формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов...........................95 § 4. Сбалансированность бюджетов государственных внебюджетных фондов.......................................................................106 § 5. Проблемы изъятия средств государственных внебюджетных фондов.......................................................................130 § 6. Проблемы правового регулирования инвестирования средств государственных внебюджетных фондов.............................134 459

Оглавление

Глава 3. Формирование доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов........................................................................151 § 1. Правовой режим доходов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов..........................................151 § 2. Правовое регулирование администрирования доходов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов....166 § 3. Правовая природа страховых взносов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов.......................173 § 4. Проблемы правового регулирования элементного состава обязательных страховых взносов, уплачиваемых страхователями, осуществляющими выплаты физическим лицам.............................194 § 5. Проблемы правового регулирования исполнения обязанности по уплате обязательных страховых взносов индивидуальными предпринимателями, адвокатами, нотариусами и иными «самозанятыми» гражданами.......................215 § 6. Проблемы правового регулирования исполнения обязанности по уплате страховых взносов, осуществления контроля и привлечения к ответственности за нарушения законодательства о страховых взносах..............................................222 Глава 4. Расходные обязательства публичных субъектов и государственных внебюджетных фондов. Формирование расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов.............244 § 1. Правовая природа и основания возникновения расходных обязательств публично-правовых образований.............244 § 2. Субъекты расходного обязательства...........................................260 § 3. Виды расходных обязательств публично-правовых образований.......................................................................................266 § 4. Расходные обязательства государственных внебюджетных фондов.......................................................................273 § 5. Виды бюджетных ассигнований из бюджетов государственных внебюджетных фондов..........................................284 Глава 5. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов............................303 § 1. Правовой режим межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов..........................................303 § 2. Межбюджетные трансферты в бюджете Пенсионного фонда..... 312 460

Оглавление

§ 3. Межбюджетные трансферты в бюджете ФСС............................323 § 4. Межбюджетные трансферты в бюджетах фондов обязательного медицинского страхования.......................................325 Глава 6. Особенности бюджетного процесса в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов............................341 § 1. Правовой статус участников бюджетного процесса государственных внебюджетных фондов..........................................341 § 2. Особенности составления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов..........................................352 § 3. Особенности исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов.......................................................................359 § 4. Внешний и внутренний финансовый контроль в отношении формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.........................374 § 5. Проблемы правовой природы ответственности за правонарушения в сфере использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.........................388 Заключение.........................................................................................407 Библиографический список.................................................................409

Оксана Аркадьевна НОГИНА

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В СОСТАВЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ: проблемы правового регулирования

Редактор Л.А. Мункуева Корректор Г.Б. Абудеева Художественное оформление: В.В. Самойлова Компьютерная верстка: О.Л. Божьева Подписано в печать 24.08.2012. Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton. Печать офсетная. Печ. л. 29 Усл. печ. л. 26,97. Тираж 1000 экз. Заказ №

Издательство «Статут»: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского, д. 92, корп. 2; тел.: +7(495) 649-18-06 E-mail: book@estatut.ru www.estatut.ru ISBN 978-5-8354-0876-4

Вестник гражданского права – это первый и единственный научный журнал, который посвящен обсуждению наиболее значимых проектов в области гражданского права России. Впервые журнал начал выходить еще в дореволюционной России (1913 –1917 гг.) и, по мнению самых видных цивилистов того времени, был признан одним из самых авторитетных юридических изданий. Современный «Вестник гражданского права» содержит анализ наиболее острых вопросов российского и зарубежного гражданского права, в нем широко представлена цивилистическая мысль прошлого – материалы, порой неизвестные современному юристу. Журнал ставит своей целью развитие цивилистической мысли в России, распространение ее влияния на законотворчество и правоприменение.

ОСНОВНЫЕ РУБРИКИ ЖУРНАЛА: ПРОБЛЕМЫ ЧАСТНОГО (ГРАЖДАНСКОГО) ПРАВА ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО В КОММЕНТАРИЯХ ИНОСТРАННАЯ НАУКА ЧАСТНОГО ПРАВА ПОЛИТИКА ПРАВА ЦИВИЛИСТИЧЕСКАЯ МЫСЛЬ ПРОШЛОГО КРИТИКА И РЕЦЕНЗИИ

Главный редактор Е.А. Суханов

ПЕРИОДИЧНОСТЬ ИЗДАНИЯ — 6 НОМЕРОВ в год

Стоимость годовой подписки на 2012 г. – 2 700 руб. Оформить подписку можно на сайте www.mvgp.ru или по телефону +7 (495) 649-18-06. Подписные индексы на 2012 год: Агентство «Роспечать» - 36771, каталог«Почта России» -24257 (полугодовая), «Пресса России» - 36978 (полугодовая). Приобрести номера журналов Вы можете в редакции по адресу: Москва, ул. Лобачевского, д. 92, корп. 2.

новинка! ЮРИДИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ ДЛЯ ПРОФЕССИОНАЛОВ

«ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССА» Дорогие коллеги-юристы! Мне очень приятно представить Вам специализированный процессуальный журнал «Вестник гражданского процесса». Сам факт издания этого научно-практического журнала является определенным показателем развития науки цивилистического процесса в России. Как председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, хочу отметить, что информирование читателей обо всех значимых событиях в сфере цивилистического процесса не только актуально и интересно для научных работников и практикующих юристов, но также необходимо для законотворческого процесса. Хотелось бы пожелать творческому коллективу редакции журнала «Вестник гражданского процесса» дальнейшей успешной работы над этим важным для российской науки проектом. С наилучшими пожеланиями, доктор юридических наук, профессор, председатель Комитета Государственной Думы Главный редактор Д.Х. Валеев П.В. Крашенинников В

Е

С

Т

Н

И

К

ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССА

ОСНОВНЫЕ РУБРИКИ ЖУРНАЛА: ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССА ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС В КОММЕНТАРИЯХ

№1 2011

ИСТОРИЯ ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССА

���

В.Н. СОЛОВЬЕВ К вопросу о распределении юрисдикционных полномочий между судами общей юрисдикции и арбитражными судами (научная полемика) В.В. ЯРКОВ Развитие цивилистического процесса в России: отдельные вопросы

ИНОСТРАННЫЙ ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Т.В. САХНОВА Цивилистический процесс: онтология судебной защиты Е.А. БОРИСОВА Российская процедура медиации: концепция развития АЛАН УЗЕЛАЦ Создание общих европейских стандартов в исполнительном производстве (прецедентное право Европейского суда по правам человека и Рекомендации Совета Европы)

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ПРАКТИКА КРИТИКА И РЕЦЕНЗИИ PERSONALIA

ПЕРИОДИЧНОСТЬ ИЗДАНИЯ — 6 НОМЕРОВ в год ÍÈÆÍÅÊÀÌÑÊÍÅÔÒÅÕÈÌ

Заказать бесплатный пилотный номер журнала Вы можете в редакции по адресу: Москва, ул. Лобачевского, д. 92, корп. 2 или по телефону +7 (495) 649-18-06. Оформить подписку можно на сайте www.vgpr.ru

e-mail: vgpr@vgpr.ru