Ulkopoliittista identiteettiä etsimässä

Ulkopoliittista identiteettiä etsimässä – EU globaalina toimijana

Ulkopoliittista identiteettiä etsimässä – EU globaalina toimijana

4 Pala palalta eurooppalaisempaa?

Päätoimittaja Johanna Laakso Kirjoittajat Karoliina Härkönen, Päivi Laakso, Eeva Laaksonen, Tuomas Nirkkonen, Pauliina Tynkkynen, Aino Valtanen

Johanna Laakso

7 Länsi-Balkanin kriisit EU:n ulkopolitiikan muokkaajina

Aino Valtanen

11 EU rauhan ja ihmisoikeuksien edistäjänä: saavutuksia ja parantamisen aiheita

Karoliina Härkönen

15 Anti-amerikanismi transatlanttisten arvoerojen selittäjänä?

Päivi Laakso

Kuvat Euroopan komission kuvapankki

21 Euroopan unioni ja Iran: Nabucco vai ydinohjelma?

Tuomas Nirkkonen

Kannet ja taitto Niklas Ekholm Oikoluku

27 EU tietää, kenen hallinto toimii parhaiten – Twinning-ohjelman avulla hallinnot eurooppalaisiksi muuallakin

Eeva Laaksonen

Johanna Laakso Paino

32 Roolivalintoja ja uusia ulkopoliittisia työkaluja

Pauliina Tynkkynen

Uniprint, 2009 3

Esipuhe

Pala palalta eurooppalaisempaa?

Euroopan unionin ulkopolitiikka on puhuttanut viime aikoina paljon; Lissabonin sopimuksen myötä EU:n ulkopoliittinen rooli selkeytyy ja unioni saa oman edustajansa ulkopolitiikassa. Poliittisena kääpiönä pidetty EU on kuitenkin osallistunut maailmanpolitiikkaan jo monen vuosikymmenen ajan, olkoonkin, että sitä on aikoinaan pidetty sekavana ulkopoliittisena toimijana.

Millä tavalla EU:n ulkopoliittinen toimijuus on muokkaantunut viime vuosikymmeninä? Mikä muokkaa unionin ulkosuhteita ja mihin unioni pyrkii ulkopolitiikallaan? Mitä vasten unionin ulkopoliittinen rooli peilautuu?

Muun muassa näihin kysymyksiin löydät vastauksia tässä julkaisussamme. Eurooppanuoret haki syksyllä 2009 EU:n ulkopolitiikan tiimoilta pro gradu -tutkielmaansa 4

tekeviä nuoria kirjoittajia osallistumaan Euroopan unionin globaalia roolia pohtivaan julkaisuun. Halusimme koota nuorten EU-asiantuntijoiden näkemyksiä Euroopan unionin ulkopoliittisesta toiminnasta, tätä toimintaa ohjaavista arvoista ja intresseistä sekä siitä, mitkä tekijät ovat vaikuttaneet yhteisen ulkopolitiikan muotoutumiseen nykyiselleen. Viisi teksteistä pääsi näiden kansien väliin.

Euroopan unioni ei vain muokkaa maailmaa ympärillään, vaan se ottaa myös vaikutteita ympärillään olevilta tahoilta. Aino Valtanen esittää, kuinka Euroopan unionin yhteisen ulkopolitiikan oli kehityttävä vastaamaan sen rajojen lähellä kyteneeseen Balkanin kriisiin. Myös vertailu muihin ”suurvaltoihin” on varmasti vaikuttanut unionin ulkopoliittisen roolin muotoutumiseen. Päivi Laakso käsittelee unionin identiteetin muodostumista anti-amerikanismin kautta esittäen Yhdysvallat sinä Toisena, johon EU itseään peilaa.

Myös Euroopan unionin suhteita Iraniin käsittelevässä Tuomas Nirkkosen tekstissä tulee suurvaltapolitiikka esiin. Iranista lähtevä maakaasuputki olisi ainoa Venäjästä riippumaton maakaasun kiertotie Kaspianmeren ylitse, mutta olisiko Iran yhtään sen parempi maakaasun toimittaja kuin Venäjä? Iranin suhteet Yhdysvaltoihin ovat kiristyneet Iranin ydinohjelman takia, ja tämä vaikuttaa myös Euroopan unionin yhteistyöhalukkuuteen Iranin kanssa. ”Kovan” ulkopolitiikan painopisteet ovat taloudellisissa eduissa ja turvallisuudessa.

EU pitää itseään vastuunkantajana globaalista turvallisuudesta, ja myös taloudelliset edut ovat läsnä EU:n ulkopoliittisessa roolissa, kuten Iranin maakaasuputkihanke näyttää. Euroopan unionin ulkopolitiikkaa on kuitenkin useimmiten kuvailtu ”pehmeäksi”. Sen ulkosuhteissa huomioidaan kehitysapu ja eurooppalainen arvomaailma ihmisoikeuksineen.

Euroopan unionin on maailman suurin kehitysavun antaja, mutta kuten Karoliina Härkönen kirjoittaa, unionin kokonaisarvosana humanitaarisessa johtajuudessa on kärsinyt eräiden maiden kyvyttömyydestä hoitaa pakolais- ja turvapaikkakäytäntöjään asianmukaisesti. Unionin maine ihmisoikeusmyönteisenä järjestönä ei ole itsestään selvä asia.

Pehmeään ulkosuhteiden hoitoon liittyy myös erilaiset kumppanuusohjelmat, kuten Eeva Laaksosen käsittelemä Twinning-ohjelma, jolla Euroopan unioni pyrkii kehittämään lähialueidensa hallintojärjestelmiä vastaamaan jäsenmaiden säännöstöä. Kumppanuusohjelmat voidaan nähdä yhtenä eurooppalaistamisen muotona, poliittisena, kulttuurisena ja yhteiskunnallisena samankaltaistamiseen pyrkivänä vaikuttamisena. Twinning-ohjelman ideana on, että maat voivat valita itselleen ”kummimaan”, jonka hallintorakenteita ne pyrkivät kehittämään, mutta ovatko EU-maat itse tarpeeksi eurooppalaistuneita tekemään tällaista kummitoimintaa? Pitäisikö EU:n keskittyä ensin samankaltaistamaan omien rajojensa sisäisiä hallintokulttuureita, vai voiko kummitoiminta toimia myös toiseen suuntaan?

Helsinki, Marraskuu 2009 Johanna Laakso

5

Länsi-Balkanin kriisit EU:n ulkopolitiikan muokkaajina —

Aino Valtanen

Kun kahden suuren ideologian vastakkainasettelu päättyi ja sosialistiset järjestelmät Euroopassa alkoivat murentua 1990-luvun alussa, Euroopan taloudellinen integraatio oli voimissaan. Euroopan yhteisön yhteinen ulkopolitiikka oli kuitenkin vasta lapsenkengissään. Ranskan presidentin Charles de Gaullen 1950-luvun lopulla esiin nostama ajatus yhteisestä eurooppalaisesta ulkopolitiikasta oli kehittynyt menneinä vuosikymmeninä hitaasti. Uuden vuosikymmenen alussa Euroopan yhteisöltä puuttui yhteinen ääni, jolla puhua maailman myllerryksessä. Tämän puutteen edessä yhdentyvä Eurooppa ryhtyi korjaamaan epäkohtaa.

Kosovon ja laajemmin Jugos­lavian kriisit 1990-luvulla haastoivat ja kiihdyttivät Euroopan unionin yhteisen ulkopolitiikan kehittymistä. Etenkin Bosnian ja Kosovon sodat ja niiden nostattamat pakolaisvirrat liittivät unionin tiukemmin Balkaniin ­− Euroopan unionissa huomattiin riippuvaisuus niemimaan rauhasta ja vakaudesta. Lisäksi EU:ssa kaivattiin kylmän sodan jäljiltä mantereen profiilin nostoa sen omien ongelmien hoitajana. Vuosikymmenen alun keskusteluissa oli myös mukana huoli Saksan yhdentymisestä ja mahdollisesta voimistumi­ sesta – olihan Saksan aisoissa pitäminen ollut yksi integraation alkusysäyksen antajista.

Luxemburgin pääministeri Jacques Poos julisti 1990-luvun alussa ’Euroopan ajan’ (the hour of Europe) alkaneeksi1. Aikalaisen korvissa lausahdus oli täynnä realismia. Kylmä sota oli päättynyt ja itäistä Eurooppaa hallinnut kommunistinen blokki oli hajoamassa. Euroopan integraation teema oli kylmän sodan jälkeen muuttunut idän uhan hillitsemisestä mantereen yhtenäisyyden korostamiseen. Rautaesiripun taakse jääneet valtiot haluttiin toivottaa tervetulleiksi takaisin Eurooppaan integroimalla itäisen Euroopan talouksia vahvemmin yhteisöön. Euroopan unioni näytti entisten sosialistimaiden silmissä voittajan vankkureilta, joihin kannatti yrittää päästä mukaan.

Jugos­lavian hajoaminen

Jugoslavia alkoi 1990-luvun alussa natista liitoksistaan, kun Slovenia ja Kroatia halusivat irtautua valtioliitosta, jota Slobodan Miloševićin johtama Serbia pyrki hallitsemaan itsevaltaisesti ja väkivalloin. Euroopan yhteisö tuki aluksi Jugos­lavian yhtenäisyyttä. Euroopan yhteisössä uskottiin diplomatian keinoihin Jugos­lavian hajoamisen ehkäisemiseksi.

EY:n harjoittama diplomatia perustui kepin ja porkkanan käyttöön. Kun väkivallalla uhkaaminen sotilaallisen madon2 asemassa oli varsin epäuskottavaa, yhteisön julkilausumat 1

Lainattu NY Timesissa 29.6.1991.

2

Belgian pääministeri Mark Eyskens lausui tunnetun luonnehdinnan Persianlahden sodan alettua Euroopasta, joka on ”taloudellinen jättiläinen, poliittinen kääpiö ja sotilaallinen mato”.

6

7

ja päätökset huokuivat viestiä siitä, että yhteistyöhaluiset tahot palkitaan ja muut saavat sanktioita. Tätä politiikkaa ilmensivät esimerkiksi kauppaedut ja avustusohjelmat, jotka ulotettiin Kroatiaan, Sloveniaan, Makedoniaan ja Bosnia-Hertsegovinaan Miloševićin johtaman Serbian ja Montenegron jäädessä ulkopuolelle. Taloudellisen yhteistyön lisääminen loi monille maille haavekuvan tulevaisuuden paikasta Euroopan yhteisössä eikä EY toisaalta pyrkinyt millään tavoin välttämään näiden olettamusten syntyä.

Asenteet Euroopan yhteisössä muuttuivat vuoden 1991 loppupuolella, kun rauhanneuvottelut kerta toisensa jälkeen kariutuivat, ja kun Kroatian kanssa läheisissä väleissä ollut Saksa ajoi läpi ajatuksen uusien valtioiden tunnustamispolitiikasta parhaana mahdollisena vakauttamispolitiikkana. Jugoslaviasta irtautuvien valtioiden tunnustamisesta tuli palkitsemisen näkyvin muoto. EY:n tunnustamispolitiikan taustalla piili logiikka, jonka mukaan uusien valtioiden tunnustaminen toimisi kriisinhallinnallisena keinona Balkanilla: ehdollisen tunnustamisen myötä uudet valtiot sitoutuisivat noudattamaan konfliktien syitä vähentävää politiikkaa, erityisesti vähemmistöjen aseman parantamista. Euroopan yhteisö tunnusti Kroatian ja Slovenian tammikuussa 1992, Bosnia-Hertsegovinan saman vuoden keväänä, Makedonian 1994 (suuri osa unionin jäsenmaista), ja lopulta myös Serbiasta ja Montenegrosta koostuvan uuden Jugos­lavian liittotasavallan vuonna 1996.

Euroopan yhteisön tunnustamispolitiikkaa ja sen johtamaa rauhandiplomatiaa kritisoitiin jälkikäteen siitä, että se syvensi Balkanin kriisiä ja antoi lisäkimmoketta Jugos­ lavian hajoamissotiin 1990-luvun aikana. Yhteisön toimien suurimpina puutteina nähtiin yhteisen linjan ja toimivien työkalujen puute. Arvostelua sai osakseen myös Euroopan yhteisön valitsema kanta tukea hajoavasta liittovaltiosta irtoavia valtioita. Itsenäistymisen tukemisen sijaan sen olisi pitänyt harjoittaa politiikkaa, jolla oltaisi tuettu niemimaan alueellista integraatiota ja löyhemmän valtioliiton kehitystä vanhojen rakenteiden puitteissa.

Kritiikin kääntöpuolella oli kuitenkin tietoisuus siitä, että Jugos­v lavian hajoamiskriisissä osapuolilta puuttui tahto löytää rauhanomainen ratkaisu – vastakkaiset voimat olivat liian kovat ulkopuolisen tahon kiinnipidettäväksi.

Jugos­lavian hajoamisen epäonnistumisista yritettiin ottaa opiksi. Jugos­lavian kriisi nosti keskusteluun sen, oliko yhteisen ulkopolitiikan alle kirjatuilla suosituksilla ja kehotuksilla todella mitään painoarvoa ja uskottavuutta. Maastrichtin ja Amsterdamin sopimuksilla vahvistettiin yhteisen ulkopolitiikan asemaa. Niiden myötä Euroopan poliittista yhteistyötä alettiin virallisesti kutsua yhteiseksi ulko- ja turvallisuuspolitiikaksi. Samalla unionin yhteyttä LänsiEuroopan unioniin vahvistettiin. Amsterdamin sopimuksella 1997 lisäksi perustettiin unionille ulkopoliittisen edustajan virka. Vaikka muutokset eivät olleet suuria, eikä niillä kasvatettu merkittävästi unionin yhteistä ulkopolitiikkaa suhteessa kansallisiin toimivaltuuksiin, ne heijastavat reaktioita kahteen suureen ulkopoliittiseen kriisiin, joita eurooppalainen integraatio oli kohdannut 1990-luvulla omalla mantereellaan: Jugos­lavian hajoaminen ja Bosnian sota.

Kosovo – viimeinen ja vaikein palanen

Euroopan yhteisön/unionin suhtautumista Kosovoon 1990-luvulla kuvaa parhaiten vaikeneminen. Kosovon albaanien ja serbien väliset kiistat tiedostettiin ja samoin tunnustettiin, että niiden ratkaiseminen ei olisi helppoa. Akuutimpien kriisien painaessa päälle Kosovon 8

ongelmat lakaistiin kuitenkin maton alle. Kun Kosovo haki entisten osavaltioiden rinnalla tunnustusta itsenäistymiselleen loppuvuodesta 1991, Euroopan yhteisö ei ottanut asiaa edes käsittelyyn. EY oli omaksunut normilinjan, jonka mukaan ainoastaan entisillä Jugos­lavian osavaltiotason yksiköillä oli oikeus itsenäistyä hajoavasta valtioyh- Kosovon itsenäistyminen nähtiin teisöstä. Kosovon asema liittovaltiossa oli Euroopassa ei-toivottuna esimerkollut tätä alempi. kinä muille separatistisille ryhmille.

Jugos­lavian hajoamista tutkineen Vuonna 1991 Balkanin palapeli Richard Caplanin mukaan lännen Kosovoa syrjivä linja johtui kolmesta syystä. En- oli vielä niin kesken, ettei Kosovon pientä palasta haluttu laittaa sinnäkin Kosovon aseman selvittely olisi järkyttänyt Bosnia-Herzegovinan haurasta paikalleen. rauhaa, joka vuoden 1995 rauhansopimuksella oli lopulta saavutettu. Lisäksi maakunnan itsenäistyminen olisi rohkaissut muita albaanivähemmistöjä Balkanilla, erityisesti Makedoniassa. Caplan nostaa viimeisenä esille tämän päivän keskustelusta tutun argumentin siitä, miten Kosovon itsenäistyminen nähtiin Euroopassa ei-toivottuna esimerkkinä muille separatistisille ryhmille3. Vuonna 1991 Balkanin palapeli oli vielä niin kesken4, ettei Kosovon pientä palasta haluttu laittaa paikalleen.

Vuoden 1998 lopulle tultaessa Kosovossa kyteviä kriisejä ei voitu enää ohittaa, kun serbien suorittamat joukkomurhat ja albaanien väkivaltaiset vastaiskut kasvattivat palstatilaa länsimediassa. Vuosikymmenen alun tapaan Euroopan unionissa uskottiin pitkään – ainakin yhteisten julistusten tasolla – rauhanomaisen diplomatian keinoihin kriisin ratkaisemiseksi. Puheisiin mahdollisesta sotilaallisesta interventiosta liitettiin ehdoton vaatimus YK:n turvallisuusneuvoston hyväksynnästä. Vasta serbihallinnon toi- Euroopan unionin rauhandiplomenpiteiden jatkuessa entistä julmempimatia jäi Naton pommikoneiden na sekä neuvotteluiden kariuduttua yhä varjoon – Miloševićiin eivät EU:n uudestaan sotilaallinen interventio alkoi saada hiljaisia nyökkäyksiä Euroopan tarjoamat porkkanat tehonneet. unionin riveissä.

Euroopan unionin rauhandiplomatia jäi Naton pommikoneiden varjoon – Miloševićiin eivät EU:n tarjoamat porkkanat tehonneet. Natoon kuuluvat EU:n jäsenmaat osallistuivat kukin tavallaan sotatoimiin, mutta muuten unioni seurasi vierestä sotilasliiton vyöryä. Uusi rooli urkeni unionille sodan päätyttyä, kun YK:n johtaman UNMIK-operaation taloudellisen jälleenrakennuksen vastuu nimettiin Euroopan unionille.

Sotilaallinen mato oli edelleen talouden jättiläinen ja sen rahallisella tuella haluttiin vakauttaa sotien runnomaa Länsi-Balkania.

Unioni itse uhkui päättäväisyyttä sodan jäljiltä. Yhteisen ulkopolitiikan instrumentteja haluttiin vahvistaa lisää jo ennen Amsterdamin sopimuksen ja sen tuomien lisäysten 3

Caplan 2005, 143.

4

Dérens puhuu palapelistä artikelissaan Balkanin palapelin viimeinen pala: Kosovo.

9

voimaantuloa keväällä 1999. Kosovon sodan vielä ollessa käynnissä Euroopan unioni aloitti myös suunnitelmallisen Balkan-politiikan, jolla tähdättiin alueen maiden vakauteen sekä yhteensopivuuteen EU-jäseneksi tulevaisuudessa. Vuosikymmenen kestäneen sotimisen jälkeen Balkanin vakaus nähtiin ensiarvoisen tärkeänä ja sen ylläpitäminen olisi ennen kaikkea Euroopan unionin tehtävä. EU lanseerasi puheenjohtajamaan Saksan johdolla keväällä 1999 Kaakkois-Euroopan vakaussopimuksen, joka keräsi EU:n ja Länsi-Balkanin maiden ohella muut tärkeät kansainväliset tahot mukaan vakauttamisprosessiin. Sopimus jäi alkuaikoinaan mediassa juuri alkaneen Nato-operaation jalkoihin, mutta nousi käynnistyttyään merkittäväksi instrumentiksi. Monenkeskisen vakaussopimuksen rinnalle EU loi lisäksi oman vakaus- ja yhdentymisprosessin, jonka merkittävin seikka piili siinä määritellyssä tavoitteessa integroida jokainen sopimusvaltio aikanaan Euroopan unioniin. Balkanin maiden silmien eteen asetettiin porkkana, jonka tavoittelu ohjaisi alueen kehitystä toivottuun suuntaan.

Kosovokin sai oman ohjelmansa, jolla sen yhteiskunnallisia rakenteita ja taloutta yhdenmukaistettiin EU:n mukaiseksi. Kosovon yhteiskuntakehitystä ohjasivat myös YK-johtoisen UNMIK-operaation asettamat standardit, jotka oli määrä saavuttaa ennen kuin keskustelut Kosovon virallisesta asemasta aloitettaisiin. Turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1244 määritelty Kosovo poisti muutamaksi vuodeksi agendalta kiistelyn Kosovon virallisesta asemasta.

Yhteinen ääni vahvistuu

Jugos­lavian hajoamisprosessi vaikutti merkittävästi Euroopan unionin yhteisen ulkopolitiikan kehittymiseen. Niin Euroopan yhteisö kuin myöhemmin unioni reagoivat kriiseihin ja päätyivät tarkastelemaan peilistä yhteisen ulkopolitiikan todellista merkitystä. Kosovon sodan myötä syntyneet vakauttamishankkeet olivat ensimmäisiä pitkän tähtäimen hankkeita, joiden myötä EU pystyi osoittamaan merkittävyytensä rauhan ja vakauden ylläpitäjänä.

2000-luvulle tullessa Euroopan unionin yhteinen ulkopolitiikka on saanut uusia instrumentteja ja lisää toimivaltaa. Viimeisin perustuslakiuudistus – narulla tasapainoillut Lissabonin sopimus – tuo unionille kaksi merkittävää ulkopoliittista virkaa, ulkosuhdehallinnon sekä oikeushenkilön aseman, jonka myötä unioni voi sopia kansainvälisiä sopimuksia ja liittyä kansainvälisten järjestöjen jäseneksi. 1990-lukuun nähden ne vaikuttavat suurilta ja tervetulleilta harppauksilta.

Aino Valtanen Kirjoittaja tekee pro gradu -tutkielmaa Euroopan unionin s­ uhtautumisesta Kosovon asemaan Turun yliopiston poliittisen historian laitoksella

Lähteet Caplan, Richard (2005): Europe and the Recognition of New States in Yugoslavia, Cambridge University Press.

Dérens, Jean-Arnault (2007): Balkanin palapelin viimeinen pala: Kosovo. Le Monde Diplomatique II/2007.

Riding, Alan (1991): Conflict in Yugoslavia; Europeans send high-level team. New York Times 29.6.1991.

EU rauhan ja ihmisoikeuksien edistäjänä: saavutuksia ja parantamisen aiheita —

Karoliina Härkönen

Ennen Maastrichtin perussopimuksen ratifiointia ja voimaantuloa eurooppalainen yhteistyö maahanmuutto- ja pakolaispolitiikan sekä ulko- ja turvallisuuspolitiikan saralla kuului pikemminkin hallitusten välisiin konferensseihin kuin EU:n toimialueisiin. Euroopan unionin jäsenvaltiot lisäsivät yhteistyötään näillä aloilla 1990-luvulla, vaikka tämä kehitys merkitsikin jäsenvaltioiden omien reagointimahdollisuuksien rajoittamista. Amsterdamin ja Nizzan sopimukset ovat lisänneet toimialoja, joista voidaan päättää määräenemmistöllä yksimielisen konsensuksen sijaan. Varsinkin yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa päätöksissä suositaan kuitenkin edelleen yksimielisiä päätöksiä myös niissä tapauksissa, joissa määräenemmistön käyttäminen olisi sääntöjen mukaan mahdollista5. On mielenkiintoista nähdä, miten määräenemmistöpäätöksiä entisestään lisäävä Lissabonin sopimus vaikuttaa tähän.

5

10

Peterson & Smith 2003, 208.

11

Käytännön ongelmia

Vaikka Euroopan unioni on vahvistanut rooliaan EU-jäsenvaltioiden ulkosuhteissa, on EU:n roolia pidetty ajoittain sekavana. Tämä käy ilmi esimerkiksi Henry Kissingerin kuuluisasta kommentista vuodelta 1972: ”Mikä on Euroopan puhelinnumero?”6.

Javier Solana on toiminut Euroopan unionin ulko- ja turvallisuuspoliittisena edustajana vuodesta 1999 lähtien, mutta unionia edustaa tällä hetkellä silti useampi toimija: Solanan lisäksi ulko- ja turvallisuuspoliittisissa asioissa unionia edustaa komission puheenjohtaja, Euroopan parlamentin puhemies sekä puheenjohtajamaan valtion- tai hallituksen päämies7. Huolimatta erillisestä ulko- ja turvallisuuspoliittisesta edustajasta EU puhuu edelleen usealla äänellä. Tämä ei ole omiaan tehostamaan mielikuvaa yhtenäisestä ja tehokkaasta EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikasta.

Puhuttaessa maahanmuutto- ja pakolaispolitiikan muutoksesta Maastrichtin ja Amsterdamin sopimusten jälkeen, on syytä mainita Schengen-sopimuksen sisällyttäminen unionin acquis communitaireen, yhteisön säännöstöön ”joka sitoo kaikkia Euroopan unionin jäsenvaltioita yhteisesti”8. Lisäksi tulisi ottaa huomioon lokakuun 2006 alussa voimaan tullut ”pakolaisdirektiivi”9, joka määrittelee vähimmäiskriteerit, joiden perusteella EU:n jäsenvaltioiden tulee myöntää turvapaikka tai oleskelulupa muun kansainvälisen suojelun perusteella. Myös ensimmäisen Dublin-protokollan vuonna 2003 korvannen ns.

Dublin II-protokollan rooli turvapaikkapolitiikan muutoksessa kansallisella ja ylikansallisella tasolla tulee huomioida.

EU on onnistuneesti toiminut useissa niin sotilas- kuin siviilikriisinhallintaoperaatioissa, sekä yhteistyössä muiden kansainvälisten organisaatioiden kanssa että yksin, ja se on maailman suurin kehitysavun antaja. Yhdessä jäsenmaiden panostusten kanssa EU:n ­k ehitysyhteistyöavustusten rahallinen arvo oli vuonna 2006 noin 48 miljardia EU on maailman suurin euroa, joka on yli puolet kaikista maailkehitysavun antaja. man kehitysyhteistyöavustuksista.10 Huolimatta näistä merkittävistä panostuksista rauhan ja vakauden edesauttamiseksi ympäri maailmaa, osa EU:n jäsenvaltioista ei suoriudu pakolaispoliittisista velvoitteistaan kansainvälisten sopimusten ja EU-lainsäädännön vaatimilla tavoilla. Joidenkin jäsenvaltioiden toiminnasta on valitettu, ja joissakin tapauksissa jäsenvaltioita on jopa tuomittu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa sopimusrikkomuksista, jotka koskevat pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden kohtelua ja mahdollisuutta saada turvapaikkahakemuksensa asianmukaiseen käsittelyyn EU:n jäsenvaltioissa11. Lisäksi 6

Ruonala 2008, 78.

7

Ruonala 2008.

8

Europa-sanaston määritelmä.

9

UNCHR 2006.

10

Ruonala 2008, 88.

11

Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin 2009, S.D. v. Greece (application n:o 53541/07), päätös julkaistu 11.6.2009. 11.

12

eri kansalaisjärjestöt, kuten Amnesty International ja Human Rights Watch ovat useaan otteeseen ilmaisseet huolensa pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden kohtelusta esimerkiksi Kreikassa.

Lissabonin sopimus − potentiaalisia parannuksia vai ainoastaan kosmeettisia muutoksia?

Lissabonin sopimuksen ratifiointiprosessi on vihdoin saatu päätökseen kaikissa EU:n 27 jäsenvaltiossa. Sopimusta on syystäkin kutsuttu merkittäväksi, sillä sen muutosten pitäisi helpottaa kasvavan unionin hallintaa ja toimintaa. Kuitenkin on syytä miettiä, miten Lissabonin sopimuksen mukaiset muutokset vaikuttavat EU:n rooliin globaalina vaikuttajana.

Yksi selvimmistä eroista nykyiseen järjestelmään on ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan toimen luominen. Yksittäisen henkilön valinta vastaamaan EU:n ulkosuhteista ja kansainvälisestä edustamisesta voi antaa EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikalle yhdet selkeät kasvot. Kun neuvottelukumppani ei enää vaihdu kaksi kertaa vuodessa puheenjohtajuuskausien mukaan, unionin uskottavuus myös ulko- ja turvallisuuspoliittisissa asioissa lisääntyy.

Korkean edustajan avuksi luotava Euroopan ulkosuhdehallinto auttaa keskittämään voimavarat yhteen hermokeskukseen. Euroopan neuvoston puheenjohtajan valitseminen 2,5 vuoden toimikaudeksi auttaa myös luomaan EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikalle pitkäjänteisemmät raamit, sillä uuden puheenjohtajan toimenkuvaan sisältyy myös EU:n edustamista yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla. Nämä Lissabonin sopimukseen kuuluvat muutokset ovat askel kohti yksinkertaisempaa ja selkeämpää poliittista päätöksentekojärjestelmää. Vaikka voisi kuvitella jäsenvaltioiden olevan varuillaan muutoksista, jotka liittyvät niinkin syvällisesti valtion itsemääräämisoikeuteen, kehitys ulko- ja turvallisuuspolitiikassa tuntuu silti kulkevan tarkoituksenmukaisemmin kuin kehitys EU:n maahanmuutto- ja pakolaispolitiikassa.

Jo saavutettuja tavoitteita ja parannuksen kohteita

EU on tehostanut mahdollisuuksiaan toimia sekä siviili- että sotilaskriisinhallintatehtävissä esimerkiksi perustamalla nopean toiminnan taisteluosastojaan. Kriisinhallintaoperaatiot ovat omiaan vahvistamaan EU:n asemaa monialaisena vaikuttajana eri puolilla maailmaa.

Kehitysyhteistyön hienosäätäminen ja yhteistyökumppaneiden tiedottaminen siitä, kuka on tuen antajat12, voisi auttaa ylläpitämään EU:n mainetta yhteisönä, joka haluaa edesauttaa rauhaa, vakautta ja ihmisarvoista elämää eri puolilla maailmaa. Kuitenkin on huomioitava, että elleivät EU ja sen jäsenvaltiot rupea toimiin pakolais- ja maahanmuuttopolitiikan saattamiseksi ainakin Geneven pakolaissopimuksessa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa määrätylle tasolle kautta linjan kaikissa jäsenmaissa, on olemassa suuri riski, että EU menettää asemaansa ja mainettaan ihmisoikeusmyönteisenä järjestönä.

12

Ruonala 2008, 88.

13

Tilanne ei kuitenkaan ole toivoton, sillä kuten huomattiin Georgian ja Venäjän välisen sodan aikana, EU pystyi reagoimaan tilanteeseen ripeästi, vaikka ulko- ja turvallisuuspoliittinen päätöksentekomekanismi ei tuolloin ollut vielä niin sujuva kuin se, mitä Lissabonin sopimus muutoksineen antaa ymmärtää tulevasta.

EU:n kokonaisarvosana globaalina Kun poliittista tahtoa on riittävästi, arvojohtajana kärsii eräiden jäsenon myös mahdollista, että EU:n kaikki jäsenvaltiot puhaltavat yhteen hiileen ja maiden kyvyttömyydestä hoitaa varmistavat, että kaikkien EU:n jäsenvalpakolais- ja turvapaikkakäytäntötioiden pakolais- ja maahanmuuttopolijään asianmukaisesti. tiikka on asianmukainen. Tilanteen pysyessä nykyisellään EU:n kokonaisarvosana globaalina arvojohtajana kärsii eräiden jäsenmaiden kyvyttömyydestä hoitaa pakolais- ja turvapaikkakäytäntöjään asianmukaisesti, vaikkakin EU:n laaja-alaiset vaikuttamismahdollisuudet muun muassa kauppa- ja yhteistyökumppanina antaisivat odottaa parempaa kokonaistulosta sekä jäsenmailta itseltään että EU:lta kansainvälisenä organisaationa.

Karoliina Härkönen Kirjoittaja tekee pro graduaan Turun yliopistolla Euroopan unionin pakolais- ja maahanmuuttopolitiikan ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan muutoksesta 1990- ja 2000-luvulla.

Lähteet Amnesty International (2009): Greece: Proposed changes to asylum procedures flagrantly violate international law. http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR25/005/2009/en/ce534103-e078-45d0-9a939cf1bc1b9795/eur250052009en.pdf, julkaistu 15.5.2009.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (2009): S.D. v. Greece (application n:o 53541/07).

Human Rights Watch (2008): Greece: Iraqi Asylum Seekers Denied Protection. http://www.hrw.org/en/ news/2008/11/25/greece-iraqi-asylum-seekers-denied-protection, julkaistu 26.11.2008.

Peterson, John & Smith, Michael E. (2003): The EU as a Global Actor, teoksessa Elizabeth Bomberg ja Alexander Stubb, (toim.), The European Union: How Does It Work? Oxford University Press.

Ruonala, Marko (2008): EU-perusteos. Ulkoasiainministeriön Eurooppatiedotus.

UNHCR (2006): UNHCR welcomes EU asylum directive, urges highest standards. http://www.unhcr. org/452a56ae2.html.

Anti-amerikanismi transatlanttisten arvoerojen selittäjänä?

—

Päivi Laakso

Euroopan unionin merkitys kansainvälisenä toimijana kasvaa koko ajan. Erilaisissa tutkimuksissa sen on todettu muuttuvan vähitellen siviilivallasta sotilaalliseksi vallaksi. Se, minkälainen sotilaallinen toimija siitä tulee, riippuu pitkälti siitä identiteetistä, joka unionille muodostuu. Anti-amerikanismin tutkimuksessa on esitetty, että Yhdysvaltojen vastainen asenne on vaikuttanut identiteettiin niin vahvasti, että unionin identiteetti on muodostunut vastavoimaksi Yhdysvaltojen politiikalle ja arvoille.

Barack Obama voitti Nobelin rauhanpalkinnon 9.10.2009, toimittuaan Yhdysvaltain presidenttinä alle vuoden. Ehdokkaaksi hänet nimettiin, kun hän oli ehtinyt toimia virassaan vasta kaksi viikkoa. Kun Nobel-komitean johtajalta Thorbjørn Jaglandilta kysyttiin, miksi Obama valittiin voittajaksi, vaikka hän on toiminut asemassaan vasta vähän aikaa, hän vastasi: ”Me halusimme tukea sitä, mitä hän yrittää saavuttaa. Se on selvä signaali sen puolesta, että me haluamme kannattaa samoja asioita kuin hän.” 13 13

14

BC News 9.10.2009, kaikki suomennokset Päivi Laakso.

15

Aikaisemmasta politiikasta poikkeava Obaman kansainvälisen politiikan linja nähdään Euroopassa arvokkaana mahdollisuutena. Nobel-komitean perustelujen mukaan palkinnon saakin toivo. "Obama on presidenttinä luonut uuden ilmapiirin kansainväliseen politiikkaan", komitea perusteli ja listasi perusteluiksi myös ponnistelun diplomatian ja yhteistyön edistämiseksi sekä hänen visionsa ydinaseettomasta maailmasta14.

Irakin sota ja siihen liittynyt vastarinta nosti Euroopassa Yhdysvaltain vastaiset mielipiteet korkeammalle kuin koskaan aikaisemmin. Samoihin aikoihin kansainvälisen politiikan tutkimuksen erääksi keskeisistä käsitteistä nousi anti-amerikanismi ja sitä koskevia tutkimuksia alkoi ilmaantua. Anti-amerikanismi on moniulotteinen käsite ja siitä on monenlaisia määritelmiä. Eräät maailmanpolitiikan vaikutusvaltaisimmista tutkijoista, Peter Katzenstein ja Robert Keohane, määrittelevät teoksessaan Anti-Americanisms in World Politics anti-amerikanismin tarkoittavan negatiivista asennetta Amerikan Yhdysvaltoja kohtaan, vaihdellen lähes neutraalista suorastaan vihamieliseen.15 Mielenkiintoisen anti-amerikanistisesta teoriasta Euroopan unionin kannalta tekee se, että sen tutkijoiden keskuudessa on väitetty anti-amerikanismin toimineen keskeisenä tekijänä unionin yhteisen identiteetin muodostumisessa. Näin ollen Euroopan unionista olisi muodostumassa kansainvälinen toimija, jonka toiminta ja arvot ovat erilaisia ja jopa vastakkaisia Yhdysvaltoihin verrattuna. Anthony Giddensin kuuluisan määritelmän mukaan identiteetillä tarkoitetaan yksilön kykyä ylläpitää johdonmukaista kertomusta itsestään16. Kollektiivisen identiteetin käsitteen avulla on tutkittu ryhmän identiteettiä; usein kansallisvaltion, mutta myös Euroopan unionin. Pasi Saukkosen määritelmän mukaan kollektiivisella identiteetillä tarkoitetaan niitä piirteitä, joita ryhmä ylläpitää siitä huolimatta, että sen jäsenet vaihtuvat17.

Euroopan unionin ulkopoliittinen toimijuus ja identiteetti

Euroopan unionia ulkopoliittisena toimijana on tutkittu paljon viime vuosina, sillä sen asema vahvistuu koko ajan. Unionin identiteettiä on pidetty aivan uudenlaisena mallina; jälkikansallisena, demokratiaa edistävänä ja ihmisoikeuksia puolustavana kansanvälisen toimijan mallina.18 EU ilmoittautuu turvallisuusstrategiassaan yhdessä YK:n kanssa vastuunkantajaksi globaalista turvallisuudesta. Lukuisat tutkijat ovat kuitenkin esittäneet ajatuksia siitä, että Euroopan unioni olisi kehittymässä sotilaalliseksi vallaksi siviilivaltaidentiteettinsä19 ohella. EU:n vaikutuskeinot ovat perinteisesti olleet niin sanottuja pehmeitä keinoja, mutta 2000-luvulla on saatu viitteitä unionin uudenlaisen, kovien keinojen perustalle rakentuvasta ulkopoliittisesta identiteetistä. 20” Näin Euroopan unioni voisi toiminnallaan levittää demokratiaa rajojensa ulkopuolelle aivan uudenlaisella tavalla.

Anti-amerikanismin vaikutus Euroopan unionin identiteettiin

Anti-amerikanismin tutkimuksessa on nostettu esiin käsitys siitä, että jos Eurooppa tulee löytämään identiteetin, se tulee muodostumaan ”tulemalla ’vastanavaksi’ (pole of opposition) Amerikalle”21. Esiin on tuotu myös toisenlainen näkemys, jonka mukaan anti-amerikanismi on antanut alkusysäyksen Euroopan unionin yhteiselle identiteetille, mutta on sen jälkeen irtautunut tästä alkuasetelmasta ja muodostunut omaksi kokonaisuudekseen22.

Anti-amerikkalaisuuden tutkimus on lähtöisin jo 1900-luvun puolivälistä, jolloin alettiin ensimmäistä kertaa puhua ilmiöstä käyttäen nykyisenkaltaista käsitet- Anti-amerikanismin tutkimuksessa tä. Anti-amerikanismi ilmiönä on yhtä on nostettu esiin käsitys siitä, että jos vanha kuin Yhdysvallatkin, mutta sen Eurooppa tulee löytämään identiteevoimakkuus on lisääntynyt teollisesta vallankumouksesta lähtien23 ja se suoras- tin, se tulee muodostumaan ”tulemalla ’vastanavaksi’ (pole of opposition) taan syöksyi akateemiseen keskusteluun 2000-luvulla.

Amerikalle".

Amerikka-sanan käyttäminen koko tutkimussuuntaa kuvaavassa käsitteessä anti-amerikanismi on mielenkiintoinen aspekti. Miksi ei puhuta Yhdysvaltojen vastaisesta asenteesta, vaikka sitähän käytännössä tarkoitetaan? Kukaan ei suinkaan vastusta esimerkiksi Brasilian tai muiden Etelä-Amerikan maiden toimintaa. Tämä kertoo ilmiön historiasta lähtien Amerikan Yhdysvaltojen perustamisesta sekä toisaalta amerikkalaisten itsensä omaksumasta sanan käyttötarkoituksesta. Yhdysvaltalaiset itse puhuvat Amerikasta tarkoittaen Yhdysvaltoja ja viittaavat itseensä amerikkalaisina.

Anti-amerikkalaisuus on niin erimuotoista eri maailman osissa, että sen on väitetty olevan ennemminkin useita -ismejä kuin vain yksi johdonmukainen suuntaus24. Brendon O'Connor ja Martin Griffiths huomauttavat, että kaksiosaisen käsitteen ensimmäinen osa on selvä; vastustaminen. Ongelma piileekin toisessa osassa, sillä amerikanismia, liikettä, ideologiaa tai edes epäyhtenäistä uskomusten kokoelmaa ei ole pystytty tarkasti määrittelemään ja näin ollen sen vastakohtaakaan ei ole helppoa määritellä.25 Toimivan määritelmän tarjoavat Katzenstein ja Keohane, joiden mukaan anti-amerikanismi on psykologinen taipumus omata negatiivinen näkemys Amerikasta ja amerikkalaisesta yhteiskunnasta yleensä. He huomauttavat kuitenkin, että lähemmin tarkasteltuna ilmiö on monimutkaisempi kuin pelkkä asenne.26 Muutamia teemoja, jotka anti-amerikanismin tutkimuksesta nousevat esiin sitä selittävinä tekijöinä ovat globalisaatio, Yhdysvaltojen suurvalta-asema ja imperialistinen

14

Helsingin Sanomat 9.10.2009.

15

Peter Katzenstein ja Robert Keohane 2007, s. 22 ja 29.

21

Ceaser 2004, 59.

16

Giddens 1991, 54.

22

Markovits 2007.

17

Saukkonen 1996, 6.

23

Esim. Markovits 2007, Ceaser 2003.

18

Esim. Lars Rensmann 2006.

24

Esim. Katzenstein ja Keohane 2007.

19

Esim. Forsberg 2006, 41.

25

O'Connor ja Griffiths 2006, 1.

20

Wagner & Hellmann 2001, 5-9.

26

Katzenstein ja Keohane 2007, 12.

16

17

toiminta, sen koko yhteiskunnan lävistävä vaikutus ja erilaiset arvot. Globalisaatio liitetään usein Yhdysvaltoihin ja ne mielletään usein lähes synonyymeiksi27. Toinen antiamerikanismia selittävä tekijä on ajatus imperialismista eli pelko siitä, että Yhdysvallat valloittavat median ja kulttuurin välityksellä mielemme samaan tapaan kuin aikaisemmin valloitettiin alueita. Kolmas tutkimuksen keskeinen piirre on sen koko yhteiskunnan lävistävä vaikutus ja itseään vahvistava piirre. Euroopassa ilmiön voimakkuus vaihtelee maittain Ranskan voimakkaasta koko kulttuurin lävistävästä ilmiöstä uusien EU-maiden pro-amerikanismiin. Neljäs usein esiin nouseva teema ovat arvot. Yhdysvaltojen ja Euroopan todetaan edustavan erilaisia arvoja esimerkiksi hyvinvointikysymyksiin, kuolemanrangaistukseen ja sitovien sopimusten solmimiseen muun muassa ihmisoikeuksiin liittyvissä asioissa. Arvojen todetaan eroavan myös sellaisissa kysymyksissä, kuten sotilaallinen/siviili voima, maallisuus/vahva uskonnollisuus, sosiaalismieliset ja demokraattiAnti-amerikanismi on set arvot, vahva/heikko nationalismi ja taipukuin tyhjä laatikko, jonka mus monenkeskiseen/yksipuoliseen toimintaan. ihmiset tai ryhmät täytIrakin kriisi ja Bushin epäsuosio kansaintävät omilla peloillaan ja välisesti ovat selvästi nostaneet anti-amerikkaennakkoluuloillaan. laisia mielipiteitä, mutta tutkijat painottavat, että ilmiön voimakkuus juontaa juurensa pitkästä historiallisesta traditiosta. Yksi kiehtovimmista anti-amerikkalaisuuden määritelmistä onkin Ivan Krastevin ajatus siitä, että anti-amerikanismi on kuin tyhjä laatikko, jonka ihmiset tai ryhmät täyttävät omilla peloillaan ja ennakkoluuloillaan 28. Euroopassa anti-amerikanismi on useiden tutkijoiden mukaan johtanut siihen, että Yhdysvalloista on muotoutunut niin erilainen toimija, että sitä pidetään Euroopassa ­Toisena isolla alkukirjaimella, sinä toisena johon omaa toimintaa verrataan, vastakohtaisena toimijana, josta erilaiseksi pyritään tulemaan. Identiteettitutkimuksen keskeisiä ajatuksia on, että kollektiivisen identiteetin muodostumista ohjaa toimijan itsensä peilaaminen toisiin toimijoihin, ja usein tämä peilaaminen kohdistuu maailmanpoliittisen toimintakentän vahvimpiin toimijoihin29. Ajatus Yhdysvalloista Toisena, johon unionin identiteetti peilautuu, nousee esille anti-amerikanismin tutkimuksessa.

Transatlanttiset arvoerot

Anti-amerikanismi on ollut voimakasta Euroopassa, ja vaikka sen suoria vaikutuksia politiikkaan on vaikea todistaa, on ilmiö niin laaja ja voimakas, että vaikutuksia voidaan olettaa syntyneen. Vaikka kollektiivisen identiteetin muodostumisessa oleelliseksi Toiseksi on tutkimuksissa esitetty Venäjää, Arabimaita, nousevia Aasian maita, Turkkia sekä Euroopan omaa historiaa, ei mikään näistä ole herättänyt kansassa ja poliittisissa päättäjissä yhtä voimakasta Euroopan-laajuista liikettä kuin anti-amerikanismi Irakin sodan myötä.

Unionin identiteetin syntymisen ongelmana on pidetty yhdistävien tekijöiden puutetta, ja antiamerikkalaisuus on juuri tällainen koko ajan kasvava kansalaisia yhteensitova voima.

Viimeisimpänä ilmauksena Obaman palkitseminen Nobelin rauhanpalkinnolla kertoo eurooppalaisesta halusta toimia kansainvälisenä toimijana eri tavalla kuin Bushin hallitus ja sitä edeltävät hallitukset. Toisaalta anti-amerikanismin näkökulmasta on mielenkiintoista huomata, että Yhdysvalloissa Obaman politiikan kannatus on laskenut. Tämä on selvä osoitus transatlanttisen arvoeron olemassaolosta. Obaman Nobel-palkinto kertoo kuitenkin toivosta, siitä että Obaman ohjaamana myös yhdysvaltojen ulkopolitiikka kehittyy rauhanomaisempaan ja diplomaattisempaan suuntaan ja mahdollistaa entistä tiiviimmän yhteistyön Euroopan unionin kanssa. Tämän yhteistyön toteutuessa ja Euroopan unionin ottaessa oman paikkansa globaalina arvojohtajana todelliset globaalit muutokset olisivat mahdollisia.

Päivi Laakso Kirjoittaja työstää aiheesta parhaillaan pro gradu-tutkielmaa Helsingin yliopiston yleisen valtio-opin laitoksella, maailmanpolitiikan tutkimuksen linjalla.

Lähteet BBC NEWS (9.10.2009): Obama wins 2009 Nobel Peace Prize.

Ceaser, James (2004): The philosophical origins of Anti-Americanism in Europe. Teoksessa Understanding Anti-Americanism: Its Origins and Impact at Home and Abroad. Chigago: Ivan R. Dee. Ceaser, James (2003): A genealogy of anti-Americanism. National Affairs 152(2), 3–18.

Forsberg, Tuomas (2006): Siviilivalta vai sotilasvoima –EU:n turvallisuusstrategia. Teoksessa (Toim.)

Yhteisten arvojen puolesta? Suomi ja EU:n kriisinhallinta. Eurooppatiedotuksen julkaisuja, 31–49.

Giddens, Anthony (1991): Modernity and Self Identity. Padstow: Polity Press.

Helsingin Sanomat (19.10.2009): Nobelin rauhanpalkinto Obamalle toivon ja uudistusten politiikasta.

Katzenstein, Peter J. and Robert O. Keohane, eds. (2007): Anti-Americanisms in World Politics. New York: Cornell University Press.

Krastev, Ivan (2004): The Anti-american Century? Journal of Democracy 15(2), 5–16.

Markovits, Andrei S. (2007): Uncouth Nation. Why Europe Dislikes America? Princeton: Princeton University Press.

O'Connor Brendon and Martin Griffiths, eds. (2006): The Rise of Anti-Americanism. Abingdon: Routledge.

Politics. International Organization 46(2), 391–425.

Rensmann, Lars (2006): Europeanism and Americanism in the Age of Globalization. Hannah Arendt’s Reflections on Europe and America and Implications for a Post-National Identity of the EU Polity. European Journal of Political Theory 5(2), 139–170.

Saukkonen, Pasi (1996): Identiteetti ja kansallinen identiteetti. Kosmopolis 26(4), 5–19.

Smith, Karen (2000): The End of Civilian Power EU: A Welcome Demise or Cause for Concern? The International Spectator 35(2), 11–28.

Wagner, Wolfgang ja Günther Hellmann (2001): Zivile Weltmacht? Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union. Teoksessa Markus ja Beate Kohler-Koch (Hrsg.) Europäische Integration, 2. Jachtenfuchs. Stuttgart: Leske & Budrich 2001.

27

Ceaser 2004, 48.

28

Krastev 2004, 13.

Wendt, Alexander (1999): Social theory of international politics. Cambridge; Cambridge University Press.

29

Wendt 1992 ja Wedt 1999.

Wendt, Alexander (1992): Anarchy is what States Make of it: The Social Construction of Power.

18

19

Euroopan unioni ja Iran: Nabucco vai ydinohjelma?

—

Tuomas Nirkkonen

Euroopan komission ja useiden jäsenmaiden tukema Nabucco-hanke on sekä EU:lle että Iranille visainen kysymys. Iranin ydinohjelmasta käytävissä keskusteluissa ei ole kyse vain Iranin ydinaseesta tai Yhdysvaltojen ja Venäjän suurvaltapolitiikasta, vaan myös Euroopan unionin taloudellisista intresseistä.

Euroopan unioni ja maakaasun sisämarkkinat

Vuodenvaihteessa 2005/2006 kaasukriisi kahden EU:n ulkopuolisen maan, Venäjän ja Ukrainan välillä herätti pelkoja EU:n taloudellisesta haavoittuvuudesta. Vaikka lähes 80 prosenttia Venäjältä ostetusta maakaasusta kulkee Ukrainan läpi, pelko poliittisissa piireissä on ollut selkeästi ylimitoitettu: Vain 6,5 prosenttia EU:n kokonaisenergiankulutuksesta on Venäjältä tuotavaa maakaasua.30 Lisäksi EU:n herkkyyttä maakaasuntuonnin katkeamiselle voidaan madaltaa monin lainsäädännöllisin keinoin, kuten esimerkiksi Suomessa on tehty. Pelon lisäksi EU:lla on toinenkin syy Venäjä-Ukraina akselin välttämiseksi.

Komissio ja eräät jäsenvaltiot ovat jo pitkään pyrkineet luomaan EU:n laajuiset ja vapaat maakaasumarkkinat. Riittämätön infrastruktuuri ja Gazpromin monopoliasema Itä-Euroopan maiden maakaasuntoimittajana ovat vaikeuttaneet tätä tavoitetta. Riippuvuus yhdestä maakaasuputkistosta ja maakaasun tuottajasta heikentää vapaiden markkinoiden toimivuutta, sillä vapaiden markkinoiden kannalta on merkittävää, että maakaasua on ostettavissa useammalta kuin yhdeltä toimittajalta.

Komissio on lanseerannut tavoitteekseen ”monipuolistamisen”. Monipuolistamisella komissio tarkoittaa maakaasun tuomista useammista eri maista ja maakaasuputkien rakentamista Ukrainan ohi.31 Esimerkiksi toinen merkittävä komission tukema hanke, Nord Stream, tuo toteutuessaan Venäjältä Saksaan 55 miljardia kuutiometriä maakaasua.32 Vaikka Nord Streamin kulkureitti vähentää EU:n riippuvuutta Ukrainan kaasuputkijärjestelmästä, se ei kuitenkaan tuo maakaasua uudesta tuontimaasta, vaan putkeen tuleva maakaasu tulisi edelleen Gazpromilta. Siinä missä Nord Stream -hanke täyttäisi vain toisen komission tavoitteista, Nabucco yhdistää molemmat tavoitteet.

Nabucco – Unelma kaasuputkesta

Vuonna 2002 alulle pantu Nabucco-projekti nousi ryminällä EU:n asialistoille heti vuoden 2006 kaasukriisin jälkeen. Siitä tuli muun muassa Euroopan etua koskeva

20

30

Noël 2008.

31

Komissio 2008.

32

Nord Stream AG kotisivut: www.nord-stream.com/fi/.

21

hanke vuonna 2006 33. Heinäkuussa EU-maat ja Turkki allekirjoittivat Nabuccon kauttakulkusopimuksen, jonka seurauksena EU:n Nabuccolle talouden elvytyssuunnitelmassaan varaama 200 miljoonan euron rahoitus olisi mahdollista käyttää hankkeen tukemiseksi. 34 Nabuccon takana olevat yhtiöt ovat jo vuodesta 2002 pyrkineet rakentamaan uuden putken maakaasun tuomiseksi Lähi-idästä ja Kaspianmereltä. Yhteensä 31 miljardia kuutiometriä vuodessa kuljettava putki kulkisi läpi Turkin, Bulgarian, Romanian ja Unkarin päätyen Itävallan Baumgarteniin.35 Eräät jäsenmaat kuitenkin vastustivat Nabuccon julkista rahoitusta. Kuten hankkeen sijoittajat ja Euroopan päättäjät hyvin tietävät, hankkeelta puuttuu tärkein taloudellinen peruste: maakaasun lähde. EU:n osalta hankkeen toteutumiselle ratkaisevaa on, löytyykö kaasuputkelle yksityisiä sijoittajia ja sijoittajille ratkaisevaa on, löytyykö putken täytteeksi maakaasua.

Nabuccon ulkopuolisen ranskalaisen energiayhtiö Totalin toimitusjohtaja Christophe de Margerie kommentoi Nabuccoa ja Iranin tilannetta: Nabucco is a nice pipe with no gas…but with an embargo on Iran, there is no gas. In our industry, you start with the gas and then you build the pipe. I've been saying this now for more than three years but it didn't work. So now I say it a little louder: There is no Nabucco.36 Nabuccoon osallistuvan unkarilaisen energiayhtiö MOL:n puheenjohtaja ja toimitusjohtaja Zsolt Hernadi oli samoilla linjoilla:

kiertotien Kaspianmeren yli. Iranin osallistuminen hankkeeseen takaisi tarvittavat resurssit, mutta asia ei silti ole yksioikoinen, sillä yhteistyö Iranin nykyhallinnon kanssa on Euroopan unionille poliittisesti arkaluontoinen asia.

Ongelmallinen Iran

Iran on resursseistaan huolimatta maakaasun maahantuoja, sillä sen poliittinen järjestelmä ja historia ovat taanneet heikot investointimahdollisuudet maan energiainfrastruktuuriin jo vuosikymmenien ajan. 1970-luvun puoliväliin mennessä oli käynyt selväksi, ettei Iran pysty järkevästi sulauttamaan valtavaa öljydollarien määrää, joka virtasi maahan. Yllättävä vauraus johti kor- Kaupankäynti Iranin kanssa ei ruptioon, kiistanalaisiin modernisaatio- pysähtyisi ihmisoikeuskysymyksiin. ohjelmiin ja taloudelliseen kaaokseen. Esteenä Iranin maakaasukenttien Yhdessä nopean kaupungistumisen ja hyödyntämiselle on jokin muu. inflaation kanssa ne loivat otolliset olosuhteet muutosta vastustavalle vallankumoukselle. Pahlavien dynastia kaatui vuoden 1978 joulukuussa ja maanpaosta palannut Ajatollah Khomeini otti vallan.39 Tämän jälkeen suhteet länteen ovat vaihdelleet heikoista lupaaviin, ja tilanne vaikeutui uudelleen 2000-luvun alussa.

Merkittävä syy heikkoihin suhteisiin on Iranin ihmisoikeustilanne. Vuosina 2002– 2004 EU ja Iran kävivät kahdenvälistä ihmisoikeusdialogia. Sittemmin EU:n vuosittainen raportti ihmisoikeuksista antoi Iranin tilanteesta heikon arvion: Serious violations of human rights have continued to occur in Iran. There has been little or no progress in the EU’s main areas of concern since the last Annual Report, in many respects the situation has worsened. Use of the death penalty is frequent, including in the case of child offenders. Freedom of expression is severely restricted. Reports of torture are frequent. Human rights defenders continue to report harassment and intimidation.40

Nabucco will become reality if we can get Iranian gas. The companies involved in the project must bear in mind possible prof its and losses; and when they do not have any guaranteed gas sources, then [the project] gets diff icult. An empty pipeline is too expensive.37 Samasta syystä myös Saksan liittokansleri Angela Merkel vastusti EU-rahan syytämistä projektiin. Tämä siksi, että siinä missä yksityisiä investoijia hankkeelle on ilmaantunut riittävästi, maakaasun toimittajia ei ole varmistunut.

Venäjän jälkeen Iranissa sijaitsee maailman toiseksi suurimmat maakaasuvarannot.

Tämän lisäksi Iran on tärkeä kumppani Turkmenistanin ja jopa Kazakstanin maakaasukenttien liittämiseksi Nabuccoon, sillä Iran tarjoaa ainoan Venäjästä riippumattoman 33

Päätös N:o 1364/2006/EY.

34

EU countries sign geopolitical Nabucco agreement, EurActiv.com, 14.7.2009.

35

Nabucco kotisivut: www.nabucco-pipeline.com/.

36

EU ’wrong’ to prioritise energy diversification, EurActiv.com, 15.10.2008.

37

Painaako ihmisoikeustilanne riittävästi vaakakupissa, jotta EU pakottaisi yhtiöt luopumaan Nabuccosta poliittisin perustein? Nykyiset tuottajamaat EU:n ulkopuolella antavat tarvittavan kuvan eurooppalaisista arvoista ja maakaasukaupasta. Maakaasua ostetaan Venäjältä, Norjasta, Algeriasta, Nigeriasta, Egyptistä, Qatarista, Trinidadista, Omanista ja Libyasta. 41 Nabuccon kautta tuottajamaiksi tulisivat lisäksi Azerbaidzhan, Turkmenistan, Kazakhstan ja Irak. Vertailukohtien varjolla kaupankäynti Iranin kanssa ei pysähtyisi ihmisoikeuskysymyksiin. Esteenä Iranin maakaasukenttien hyödyntämiselle on jokin muu.

Eurooppalaisten osoittama kiinnostus Irania kohtaan oli erityisen herkkä asia

Energiayhtiö MOL:n puheenjohtaja ja CEO, Zsolt Hernadi, lehdistötilaisuudessa 22.9.2008. Lähteenä Socor 2008.

39

Yergin 1991.

40

Yergin 1991.

38

41

Noël 2008.

No EU funding for Nabucco, says Merkel, EurActiv.com, 3.3.2009.

22

23

presidentti Bushin hallinnolle. Iranin presidentti Mahmoud Ahmadinejad tunnetaan Yhdysvaltojen ja Israelin vastaisista lausunnoistaan. Maiden huonot välit takasivat myös EU:lle huonot välit Iraniin. Jopa Bushin kauden aikana EU näki Yhdysvaltojen kannan puolustamisen merkittävämpänä kuin Iranin tarjoamat resurssit, eikä Nabuccoa siksi nähty mahdolliseksi. Suurin syy Yhdysvaltojen ja Iranin kiristyneisiin suhteisiin oli Iranin ydinohjelma.

Ydinohjelma on pääasiallinen este myös EU:n ja Iranin yhteistyölle. Ohjelmalla on pitkä historia, mutta vuonna 2002 esille tuotu ohjelma herätti uudelleen länsimaiden kiinnostuksen. Sekä Yhdistyneiden kansakuntien alainen kansainvälinen atomienergiajärjestö IAEA, Iso-Britannian, Ranskan ja Saksan edustajista koostuva EU-3 että Venäjä ovat yrittäneet neuvotella Iranin kanssa sen ydinohjelman rajoittamisesta. Mikään niistä ei ole siinä onnistunut.

Laaja-alainen ydinohjelma yhdistettynä pitkän kantaman ohjuksien kehittämiseen on otettu länsimaiden taholta pyrkimyksenä ydinaseen valmistamiseen. Bushin kauden aikana Venäjä nähtiin yleensä Iranin ydinohjelmaa tukevana voimana, sillä Venäjä ei mielellään ole tukenut lännen Irania kohtaan ehdottamia painostuskeinoja. Hallinnon vaihtuminen Washingtonissa on muuttanut asetelmaa.

Obama, Venäjä ja Iranin ydinohjelma

Vuoden 2009 aikana yhteistyölle on avautunut useita mahdollisuuksia. Tärkein näistä on ollut Barack Obaman valitsema diplomatiaan nojaava ulkopolitiikka. Yhdysvaltojen päätös vetää suunniteltu ohjuspuolustusjärjestelmä pois Keski-Euroopasta on avannut neuvotteluyhteyden Venäjän suuntaan.42 Tämän seurauksena Venäjä on osoittanut kriittisempää asennetta Iranin suuntaan, jopa siinä määrin, että jo huhtikuussa Medvedev ja Obama antoivat yhteisen lausunnon Iranin ohjelmasta. Siinä he hyväksyivät Iranin siviilikäyttöön tarkoitetun ydinohjelman. 43 Syyskuussa läntinen media arvioi Venäjän harkitsevan sanktioihin suostumista, jos Yhdysvallat niitä ehdottaa. Suurin syy tähän oli Medvedevin Irania koskeva lausunto: ”Joissain tapauksissa sanktiot ovat väistämättömiä”.44 Yhdysvaltojen ja Venäjän muuttuneella lähestymistavalla on ollut vaikutuksia Iranin lähtökohtiin. Samalla Ahmadinejadin hallinnon realiteetit Iranin sisällä ovat muuttuneet.

Viime kesän vilpillisiksi väitetyt vaalit ja niitä seuranneet opposition mielenosoitukset Teheranissa edelleen heikensivät valtionhallintoa. Nykyhallinnon legitimiteetti on heikolla pohjalla ja maan talous on jatkanut köyhtymistään. Inflaatio ja työttömyys ovat herättäneet kansalaisten keskuudessa närää. Ehkä siksi Barack Obaman diplomaattinen kädenojennus kohti Venäjää ja Irania on tuottanut alustavia tuloksia myös Iranissa. Syyskuussa Iran paljasti IAEA:lle aiemmin tuntemattoman ydinvoimalan olemassaolon ja siten myönsi rikkoneensa kansainvälisiä sopimuksiaan. Lokakuussa Iran ilmoitti olevansa 42 43 44

valmis neuvotteluihin IAEA:n kanssa45 ja IAEA ehdotti Iranille sopimusta, joka takaisi Iranin käyttävän ohjelmaansa vain siviilipuolen tarpeisiin. Iranin piti vastata IAEA:lle perjantaihin 31.10. mennessä, mutta se myöhästyi tästä päivämäärästä. Riippuen Iranin vastauksesta, EU:lle voi aueta mahdollisuuksia edetä myös Nabuccoon liittyen.

Ydinohjelman ja Nabuccon edut Iranin päätöksentekijöille

Iranin hallinnolla on edessään monimutkainen geopoliittinen peli, jonka siirrot voivat tuottaa voittoja tai tappioita. Laskiessaan pelin strategisia siirtoja toisessa vaakakupissa on tarjolla rahaa, pehmeää valtaa ja kohentuvat suhteet länsimaihin. Toisessa kupissa painavat ydinohjelma, Venäjä, Kiina ja kovan linjan ulkopolitiikka.

Ydinohjelman rauhanomaisuus ja maakaasuputki kohti Eurooppaa toisi Iranin hallinnolle jatkuvan ja pitkäaikaisen tulonlähteen. Sitä Iran tarvitsee kipeästi, sillä viime vuosien talouskehitys on ollut olematonta. Nabuccon toteutuessa Iranin ja EU:n maakaasun kuluttajien välinen suhde perustuisi keskinäisriippuvuudelle, joka Nabuccon toteutuessa Iranin ja EU:n itsessään antaisi Iranille lisää vaikumaakaasun kuluttajien välinen tusvaltaa eurooppalaisten poliittisessa suhde perustuisi keskinäisriippuvuupäätöksenteossa.46 delle, joka itsessään antaisi Iranille Toisaalta, Iran voi edelleen pitää lisää vaikutusvaltaa eurooppalaisten maakaasuresurssinsa hyödyntämättöminä maaperässään ja kehittää ydinpoliittisessa päätöksenteossa. ohjelmaansa. Riippuen Venäjän halusta tukea Iranin ydinohjelmaa ja Kiinan halusta estää lännen sanktiot YK:ssa, Iran voi myös jatkaa nykyisellä tiellään. Tämä johtaa kuitenkin kauppamahdollisuuksien rajallisuuteen, haluttomuuteen lisätä ulkomaisia investointeja Iraniin ja kovan linjan ulkopolitiikkaan, jonka tavoitteena ei ole hyvien taloussuhteiden rakentaminen talousmahteihin, vaan niiden asettamien sanktioiden välttely.

Tulevien kuukausien aikana käytävät neuvottelut Iranin ydinohjelmasta ovat samalla neuvotteluja myös EU:n maakaasun sisämarkkinoiden kehittymisestä, Itä-Euroopan riippuvuudesta Gazpromin myymästä maakaasusta, Iranin talouden tilasta sekä Iranin ja EU:n pitkän aikavälin taloussuhteista. Pöydällä on paljon muutakin kuin mistä keskustellaan.

Tuomas Nirkkonen Kirjoittaja viimeistelee parhaillaan pro gradu -tutkielmaa Turun yliopiston poliittisen historian laitoksella aiheenaan energiakauppa Euroopan unionin ulkopolitiikassa.

Obama downplays Letter to Russia regarding Nuclear Iran, CNN, 3.3.2009 Obama ja Medvedev 2009 Russia 'rethinks' Iran sanctions, BBC, 24.9.2009 24

45

Iran signals readiness to cooperate with IAEA, France24, 29.10.2009.

46

Keohane & Nye 2001.

25

Lähteet EU countries sign geopolitical Nabucco agreement, EurActiv.com, 14.7.2009. http://www.euractiv.com/en/energy/eu-countries-sign-geopolitical-nabucco-agreement/article-184062 (3.11.2009) EU ’wrong’ to prioritise energy diversification, EurActiv.com, 15.10.2008. http://www.euractiv.com/en/energy/eu-wrong-prioritise-energy-diversification/article-176380 (3.11.2009) Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 1364/2006/EY, Euroopan laajuisia energiaverkostoja koskevien suuntaviivojen vahvistamisesta, 6.9.2006.

Euroopan yhteisöt, EU Annual Report on Human Rights 2007 Hungary Eyes Iranian Gas in Efforts to Resuscitate Nabucco, Socor, Eurasia Daily Monitor, 29.9.2008. http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews[tt_news]=33981 (29.10.2009) Iran signals readiness to cooperate with IAEA, France24, 29.10.2009. http://www.france24.com/en/20091029-ahmadinejad-fuel-exchange-nuclear-iran-weapons-energy-usadefence-uranium (3.11.2009) Keohane, R. & Nye, J. (2001) Power and Interdependence, 3rd edition, New York: Longman Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle KOM(2008) 781 lopullinen, Toinen strateginen energiakatsaus – Energian toimitusvarmuutta ja energia-alan solidaarisuutta koskeva EU:n toimintasuunnitelma, 13.11.2008 Nabucco kotisivut: www.nabucco-pipeline.com/, 2009 No EU funding for Nabucco, says Merkel, EurActiv.com, 3.3.2009. http://www.euractiv.com/en/energy/eu-funding-nabucco-merkel/article-179883# (29.10.2009) Noël, P. (2008) Beyond Dependence: How to Deal with Russian Gas, European Council of Foreign Relations Policy Brief, 7.11.2008 Nord Stream AG kotisivut: www.nord-stream.com/fi/, 2009 Obama downplays Letter to Russia regarding Nuclear Iran, CNN, 3.3.2009. http://edition.cnn.com/2009/ POLITICS/03/03/russia.letter.nuclear.iran/index.html (3.11.2009) Presidentti Obaman ja Presidentti Medvedevin yhteinen lausunto, Washington, 1.4.2009. http://www.america.gov/st/texttrans-english/2009/April/20090401125216xjsnommis0.8078381. html&distid=ucs Russia 'rethinks' Iran sanctions, BBC, 24.9.2009. http://news.bbc.co.uk/2/hi/8271990.stm (3.11.2009) Yergin, D. (1991) The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, & Power, New York: Simon & Schuster

EU tietää, kenen hallinto toimii parhaiten – Twinning-ohjelman avulla hallinnot eurooppalaisiksi muuallakin —

Eeva Laaksonen

Euroopan unionilla on käynnissä lukuisia kumppanuusohjelmia Pohjois-Venäjältä Mustanmeren kautta Välimeren eteläpuolelle ulottuvalla alueella. Näiden kumppanuuksien ja ohjelmien joukossa on Twinning-ohjelma, eli niin kutsuttu kummitoiminta, jonka tarkoituksena on EU-varoin ja unionin jäsenmaiden virkamiesten avulla kehittää EU:n lähialueiden hallintorakenteita vastaamaan Euroopan unionin acquis communautairea eli jäsenmaiden yhteisiä oikeuksia ja velvoitteita. EU on muuttunut länsieurooppalaisesta yhteisöstä pan-eurooppalaiseksi päättäjäksi47, mistä syystä on aiheellista pohtia Euroopan unionia globaalina arvojohtajana. Unionin intressit laajenevat EU on muuttunut länsieurooppalaimaantieteellisesti, minkä mukana Twinning- sesta yhteisöstä pan-eurooppalaiseksi projektitkin ulottuvat yhä kauemmas EU:sta. päättäjäksi.

47

26

Schimmelfennig & Sedelmeier 2005, 3.

27

Kommunismin romahtamisen jälkeen EU:lle demokraattinen puskurialue

Kommunismin romahtaminen Euroopan unionin itärajoilla vuonna 1989 todisti, että unionin oli vaikeaa ennakoida sen naapureiden tai lähialueiden poliittisia käänteitä.

Kosovon kriisin laajeneminen pitkin 1990-lukua ja EU-maiden epäonnistuminen tämän pysäyttämisessä sai unionin ymmärtämään, että konfliktien torjuminen lähialueilla ei onnistu perinteisin keinoin. Tästä lähtien EU:n laajentumispolitiikasta tulikin lähialueiden vakauden, rauhan ja järjestyksen projekti. 48 Toisin sanoen unionin tuli edesauttaa lähialueidensa muuttumista yhteiskunniksi, joissa on toimivat instituutiot ja demokraattinen hallinto. Yhteiskunniksi, joissa noudatetaan EU:n sääntöjä ja normeja.

Euroopan unioni oli 1990-luvun puolivälissä tietoinen, että tulevilla itäisillä jäsenmailla oli vakavia puutteita muun muassa taloudessa ja hallinnon kehittämisessä. Asia huomioitiin Agenda 2000 -ohjelmassa, jossa komissio painotti kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta EU:n lainsäädännön kanssa. Toimiva hallinto nostettiin tulevien jäsenmaiden tärkeimmäksi tavoitteeksi, koska acquis communautairen toimeenpano on suurelta osalta kiinni hallinnon riittävästä kapasiteetista. Agenda 2000:ssa julkistettu uusi liittymistä edeltävä strategia painotti instituutioiden rakentamisen ja sijoitusten tärkeyttä. Yhtenä tärkeimmistä unionilta tulevan avun muodoista pidettiin EU:n parhaiden toimintatapojen (best practices) levittämistä uusiin jäsenmaihin. Tähän sopivimmaksi työkaluksi osoittautui Twinning, joka on EU:n tärkeimpiä instituutioiden rakentamiseen tarkoitettuja työkaluja.49 Käytännössä Twinning-projektissa jäsenmaan virkamiehiä lähetetään hyödynsaajamaan instituutioihin lyhyen ja pitkän aikavälin asiantuntijoiksi. Hyödynsaajamaa tekee hankesuunnitelman ja valitsee kumppaninsa halukkaiden jäsenmaiden joukosta. Tavoitteena on "learning by doing" eli tekemällä oppiminen. Komissio on laatinut Twinning-manuaalin, joka määrää menettelytavoista, lakien toteutumisesta ja rahoituksesta. Komissio myös valvoo projekteja. Twinning ei ole yleistä yhteistyötä, vaan projektien odotetaan tuottavan ennalta määrättyä tulosta tietyn acquis communautairen osa-alueen toimeenpanossa.

Puskurialue laajenee − Twinningiä aina Keski-Aasiaa ja Afrikkaa myöten

Tällä hetkellä Twinning-ohjelman hyödynsaajamaita ovat laajentumisen kautta jäsenehdokkaat Turkki, Kroatia ja Makedonia sekä potentiaaliset jäsenehdokkaat Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Serbia, Kosovo ja Montenegro. Vuodesta 2004 Twinning lanseerattiin instituutioiden rakennusohjelmaksi myös EU:n naapuruuspolitiikkaan, joten osallistujia ovat myös Itsenäisten valtioiden yhteisön maat Armenia, Azerbaidzhan, Georgia, Moldova ja Ukraina. Lisäksi Venäjän ja Valko-Venäjän kanssa on allekirjoitettu yhteistyö- ja kumppanuussopimus, joten ne ovat mahdollisia tulevia

Twinning -hyödynsaajamaita. Välimeren alueen maista mukana Twinningissä ovat Tunisia, Jordan, Libanon, Marokko, Egypti, Israel ja Algeria. Myöhemmin mahdollisesti myös Palestiina ja Syyria liittyvät hyödynsaajamaiden joukkoon. 50

EU eurooppalaistaa myös Twinningin keinoin

Heather Grabbe esittää kirjoituksessaan "Europeanization goes East", että eurooppalaistamiseen on Twinningin lisäksi neljä erilaista tapaa. Ensinnäkin mallien ja ­esimerkkien avulla valmistellaan institutionaalisia ja lakiasäätäviä rakenteita yhteensopiviksi EU:n kanssa. Toiseksi eurooppalaistamisprosessin rahoituksessa ja teknisessä avustamisessa tarvitaan rahaa. Eurooppalaistamista ovat myös vertaaminen tiettyihin kriteereihin (benchmarking) ja valvonta. (Vertaamista tapahtuu unionissa muun muassa 35 neuvotteluluvun kautta. Neuvotteluluvut vaihtelevat kalastuksesta tavaroiden vapakauppaan ja jäsenmaaksi haluavan on täytettävä kaikkien neuvottelulukujen kriteerit.) Neljäntenä Grabbe mainitsee EU:n portinvartijan roolin, millä hän kuvailee EU:n tapaa asettaa ehtoja maille, jotka haluavat osaksi unionia. Euroopan unioni määrää, milloin ja millä tahdilla maiden kanssa neuvotellaan eri sopimuksista.

Itälaajenemisen aattona Grabbe oli sitä mieltä, että Twinning takaa EU:lle suoran linkin Keski- ja Itä-Euroopan maiden päätöksentekoon. Hän käyttää termiä "kognitiivinen hallitseminen" kuvaillessaan jäsenmaiden virkamiesten työskentelyä kollegoidensa kanssa hyödynsaajamaissa.51 Michael Emersonin mukaan eurooppalaistaminen voidaan nähdä poliittisena, kulttuurisena ja yhteiskunnallisena kehityksenä. Hänen mukaansa eurooppalaistamista tapahtuu kolmella tasolla, jotka ovat konkreettinen, objektiivinen ja subjektiivinen. Konkreettinen eurooppalaistaminen kattaa valtion pakollisen lainsäädännön uudistamisen haettaessa unionin jäsenyyttä. Eurooppalaistamisen objektiiviset seuraukset näkyvät talouden rakenteissa, jotka muuttuvat sitä enemmän mitä enemmän maa tekee yhteistyötä EU:n kanssa. Ihmisten asenteiden ja uskomusten muuttuminen voidaan taas nähdä eurooppalaistamisprosessin subjektiivisena puolena.52 Emersonin mukaan EU päättää haluamansa lain ja järjestyksen mittapuut ja käy niillä kauppaa vaikutuspiirissään. Tällä kaupankäynnillä unioni takaa kansalaisilleen paremman ympäristön, kun EU:ta ympäröivätkin maat noudattavat yhteisön normeja. Toisaalta Euroopan unioni rakentaa toiminnallaan myös puskurivyöhykkeen unionin ja sen lähialueiden takaisten maiden välille.53 Hiski Haukkalan mukaan EU:n rooli yhteistyössä lähialueiden kanssa on selkeä. Hänen mukaansa unionin pitää panna toimeen uudistuksia kyseisillä alueilla, mukaan lukien kansallisten lainsäädäntöjen sovittaminen acquis communautaireen. Vastaavasti EU:n tulee luvata taloudellista yhteistyötä, tarkoittaen myös henkilöiden, tavaran ja pääoman vapaata liikkuvuutta. 54 50

European Commission: Twinning Manual 2009, 11–14.

51

Grabbe 2003, 312–315.

48

Arnswald 2000, 23–41.

52

Emerson 2004, 2.

49

Arnswald 2000, 55–66.

53

Emerson 2004, 44.

28

29

Arvot välittyvät paremmin hallitusten välisessä yhteistyössä

Twinningin toimivuudesta ei kuitenkaan ole täyttä varmuutta. Ohjelmasta tehdyissä arvioinneissa uudistusten pysyvyys on usein asetettu kyseenalaiseksi. Lisäksi Twinningiä on kritisoitu muun muassa liiallisesta byrokratiasta, eri toimijoiden yhteistyön sujumattomuudesta ja kulttuurierojen vaikutuksesta projektien onnistumiseen.55 Tämän julkaisun kannalta olennaisinta ei ole Twinningin onnistuminen, vaan se, että Twinning-projektit ovat vallanneet alaa niin sanotuilta teknisen avun projekteilta. Näitä projekteja ovat perinteisesti tuottaneet yksityiset konsulttiyritykset, joiden tehtävänä on luonnollisesti harjoittaa liiketoimintaa. Twinning taas on hallitusten välistä yhteistyötä, jossa virkamiehet tekevät keskenään töitä. Tässä mielessä Twinning todella on EU:n arvojen levittämistä; rikastumaankaan Twinningillä ei pääse. Euroopan unionilla tuntuu olevan myös kova luottamus siihen, että sen nykyiset jäsenmaat ovat itse läpikotaisin eurooppalaistettuja ja näin ollen valmiita kasvattamaan unionin vaikutuspiiriä. EU tuntuu luottavan, että jäsenmaiden hallinnot toimivat kaikki yhtä hyvin, varsinkin, kun päätös Twinning-kumppanin valinnasta jää hyödynsaajamaan tehtäväksi.

Komission valvonta Twinning-projekTwinning todella on EU:n arvoteissa on kuitenkin verrattain rajallista. jen levittämistä; rikastumaankaan Twinning-projekteissa jäsenmaan ja Twinningillä ei pääse. hyödynsaajamaan instituutiot ja virkamiehet tekevät yhteistyötä, jonka jälkeen yhteydenpito ja tiedonvaihto saattaa jatkua pitkään. Vaikka projektin tulokset eivät vastaisi kaikkia odotuksia eikä kaikkia tavoitteita saavutettaisi, projektit kasvattavat eurooppalaisten virkamiesten ja instituutioiden verkostoja ja saattavat olla liikkeelle panevana voimana maiden halussa tehdä muunkinlaisia uudistuksia. Tästä nimenomaisesta syystä Twinningin kaikkia hyötyjä on vaikea arvioida. Vaikka projekti yhdessä mielessä epäonnistuisi, EU:n kannalta kuitenkin on tapahtunut eurooppalaistamista, jäsenmaan instituutio on luonut uusia kansainvälisiä verkostoja ja jäsenmaasta lähetetyt asiantuntijat ovat keränneet kansainvälistä kokemusta. Lisäksi hyödynsaajamaa on mahdollisesti saanut kimmokkeen jatkaa uudistusten yrittämistä jatkossakin.

Lähteet Arnswald, Sven (2000): EU Enlargement and the Baltic States. The Incremental Making of New Members.

The Finnish Institute of International Affairs & Institut für Europäische Politik.

Emerson, Michael (2004): The Wider Europe Matrix. Centre for European Policy Studies, Bryssel.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/2003 twinning-toiminnasta pääasiallisena instituutioiden kehittämisen keinona ehdokasmaissa sekä komission vastaukset. Julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä nro 2003/C 167/02. 46. vuosikerta, 17.7.2003.

European Commission: Twinning Manual 2009. Julkaistu Euroopan komission WWW-sivuilla. http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/institution_building/final_version_of_the_manual_2009_clean_en.pdf [luettu 5.11.2009].

Grabbe, Heather (2003): Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process teoksessa Featherstone, Kevin & Radaelli, Caludio M. (toim.) (2003): Politics of Europeanisation, Oxford University Press.

Haukkala, Hiski (2003): A Hole in the Wall? Dimensionalism and the EU’s “New Neighbourhood Policy”.

UPI working Papers nro 41. The Finnish Institute of International Affairs.

Schimmelfennig, Franck & Sedelmeier, Ulrich (2005): The politics of EU enlargement. Theoretical and comparative perspectives teoksessa Schimmelfennig, Franck & Sedelmeier, Ulrich (toim.) (2005): The Politics of European Union Enlargement. Theoretical Approaches. Routledge.

Eeva Laaksonen Kirjoittaja tekee aiheesta pro gradua Turun yliopistolla keskittyen Twinningiin eurooppalaistamisen työkaluna, ja sen mahdollisuuksiin EU:n naapuruuspolitiikassa.

54

Haukkala 2003, 18.

55

Ks. esim. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/2003.

30

31

Loppusanat

Roolivalintoja ja uusia ulkopoliittisia työkaluja Europe is not, and cannot be, an island of peace and prosperity in a turbulent world. We share common values and interests. We want to promote those values and protect those interests. But in today’s world they face challenges and threats – whether the abuse of human rights, flows of migrants escaping conflict and failed states, disputes over natural resources, or international terrorism. Most of these challenges are generated beyond our borders. An EU foreign policy is needed because no country in Europe can cope with them on its own. By acting together we can achieve much better results.

– Javier Solana, 22. huhtikuuta 2009, Dublin

Näillä sanoilla Euroopan unionin ulko- ja turvallisuuspoliittinen edustaja Javier Solana pyrki vakuuttamaan irlantilaisia keväällä 2009 Lissabonin sopimuksen tarpeellisuudesta EU:n ulkopoliittisen roolin vahvistamiseksi. Kuten aiemmissa teksteissä on jo tullut ilmi, EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikka on viime aikoina voimakkaasti etsinyt muotoaan ja tämä muutosprosessi jatkuu – myös Lissabonin sopimuksen astuttua voimaan.

Kuten Aino Valtanen artikkelissaan toteaa, Euroopan yhteisön yhteinen ulkopolitiikka oli alkutekijöissään 1990-luvulla ja erityisesti Jugoslavian kriisit paljastivat sen heikkoudet. Tapahtumat herättivät huomaamaan, ettei eurooppalainen yhteistyöprojekti vielä ollut riittävän toimintakykyinen kriisitilanteissa edes omalla takapihalla. Niin Maastrichtin, Amsterdamin kuin Nizzankin sopimusten tuomista muutoksista huolimatta useat kysymykset EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan hoidosta jäivät edelleen avoimiksi.

varapuheenjohtajana. Ulkopoliittinen edustaja, jonka on tarkoitus toimia EU:n kasvoina ja äänenä, saa tuekseen Euroopan ulkosuhdehallinnon (European External Action Service, EEAS), joka koostuu komission ja neuvoston virkamiehistä ja jäsenvaltioiden lähettämästä ulkosuhdehallinnon henkilöstöstä. Näillä muutoksilla pyritään luomaan EU:lle yhtenäisempi ääni ulkopolitiikassa ja tämän äänen kantavuutta lisäävä ”ulkoministeriö”.

Muita Lissabonin sopimuksen tuomia ulkopoliittisia uudistuksia ovat esimerkiksi EU:n oikeushenkilöys sekä humanitaarisen avun oikeusperustan vahvistaminen. Kuten Valtanen tekstissään mainitsee, muutokset voidaan nähdä harppauksina, vaikka Lissabonin sopimus jättää yhä runsaasti avoimia kysymyksiä EU:n ulkosuhteiden hoitoon.

Lissabonin sopimuksen astuttua voimaan tarvitaan päätöksiä siitä, mitä uusilla työkaluilla halutaan tehdä ja millainen rooli EU:lla tulisi olla globaalina toimijana. Mikäli EU:n sisällä koetaan tärkeäksi saada EU:n yhteiselle äänelle voimaa ja vahvempi rooli kansainvälisissä suhteissa on integraatiokehityksen jatkuttava. Lissabonin sopimus voi olla askel eteenpäin, mutta yhteistä linjaa haetaan vielä ja työkalupakkikin on vajaa.

Tällä hetkellä ajatus vahvasta EU:sta kansainvälisissä suhteissa pelottaa monia – myös EU:n sisällä. Sisäinen erimielisyys siitä, kuinka vahvaa Euroopan unionia on tarkoitus rakentaa, onkin suurin haaste yhteisen ulkopolitiikan kehittämiselle. Ilman EU-kansalaisten vahvaa sitoutumista yhteiseen projektiin ja jäsenmaiden halua toteuttaa ulkopolitiikkaansa EU:n kautta, ei unioni voi olla vahva ulospäin. EU:lla on toki mahdollisuus olla varteenotettava globaali toimija, mutta toistaiseksi koko potentiaalin käyttöön ei ole ollut riittävästi poliittista tahtoa.

Pauliina Tynkkynen Eurooppanuorten pääsihteeri

Harppauksia Lissabonin sopimuksen myötä It would streamline our institutions, helping us to bring together our diplomacy with our defence and development policies in a more coherent way. It would also mean that once a foreign policy decision is taken, we should be able to implement it more quickly and more effectively.

– J. Solana

Euroopan unionin päätöksentekoa uudistava Lissabonin sopimus on nyt ratifioitu kaikissa 27 jäsenmaassa ja pitkän kädenväännön jälkeen sovittujen muutosten toimeenpano voi alkaa. Lissabonin sopimuksen tarkoitus on koota yhteen unionin ulkopoliittisia välineitä ja selkeyttää EU:n rakenteita ulkopolitiikan suhteen. Merkittävimpiä muutoksia, joita aiemmissa luvuissa on nostettu esille, ovat muun muassa ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan virka ja Euroopan ulkosuhdehallinto. EU saa Lissabonin sopimuksen myötä ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan, joka toimii samalla myös komission 32

33

”Unionin identiteettiä on pidetty aivan uudenlaisena mallina; jälkikansallisena, demokratiaa edistävänä ja ihmisoikeuksia puolustavana kansanvälisen toimijan mallina. EU ilmoittautuu turvallisuusstrategiassaan yhdessä YK:n kanssa vastuunkantajaksi globaalista turvallisuudesta. Lukuisat tutkijat ovat kuitenkin esittäneet ajatuksia siitä, että Euroopan unioni olisi kehittymässä sotilaalliseksi vallaksi siviilivaltaidentiteettinsä ohella. EU:n vaikutuskeinot ovat perinteisesti olleet niin sanottuja pehmeitä keinoja, mutta 2000-luvulla on saatu viitteitä unionin uudenlaisen, kovien keinojen perustalle rakentuvasta ulkopoliittisesta identiteetistä.”

– Päivi Laakso

Ennen 1990-lukua Euroopan unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikka kuului lähinnä hallitusten välisiin konferensseihin. Maastrichtin ja Amsterdamin sopimuksilla unionin ulkopoliittista roolia vahvistettiin ja Euroopan poliittista yhteistyötä alettiin virallisesti kutsua yhteiseksi ulko- ja turvallisuuspolitiikaksi. Vaikka Lissabonin sopimuksen luomat puitteet selkeyttävät ulkosuhteiden hoitoa, EU:n ulkopoliittinen identiteetti hakee yhä muotoaan.

Unionin ulkopoliittiseen identiteettiin ovat vaikuttaneet niin lähialueiden kriisit, taloudelliset ja turvallisuuteen liittyvät intressit kuin jäsenmaita yhdistävät arvot. Taloudellisena suurvaltana EU:n odotetaan ottavan globaalia vastuuta yhä enemmän. Euroopan ulkopoliittinen identiteetti ja poliittiset valinnat rakentuvat myös muihin globaaleihin toimijoihin peilaten. Erityisesti Yhdysvaltojen rooli EU:n identiteetin muokkaajana on ollut suuri.

Millainen globaali toimija EU on ja millaisten tekijöiden summa yhteinen ulkopolitiikka tällä hetkellä on? Minkälaisia ulkopoliittisia keinoja unionilla on käytettävissään?

Ulkopoliittista identiteettiä etsimässä -julkaisussa muun muassa näihin kysymyksiin vastaavat pro gradu -työtään EU:n ulkosuhteista tekevät nuoret, jotka tarkastelevat teksteissään Euroopan unionia globaalina toimijana tutkielmiensa pohjalta.