Los paquetes de infraestructura en este sexenio no prosperaron y, ahora, la asociación con privados se ve como una de las únicas alternativas para construir obra pública.
POR: Diana Zavala
FOTO PORTADA: PRESIDENCIA / CUARTOSCURO
Con la conclusión del sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, México enfrenta una encrucijada en cuanto a la construcción y al mantenimiento de su infraestructura, tras un fallido intento de sacar a flote obras en conjunto con la iniciativa privada.
En un contexto en el que los recursos públicos son limitados y la demanda de obras es creciente, la próxima administración tendrá que recurrir a la industria privada para construir, y las empresas ven en las asociaciones público-privadas (APP) una herramienta importante.
Leslie Badillo, investigadora en Infraestructura del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), subraya que incrementar la inversión en infraestructura para impulsar el crecimiento económico y cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), entre otros
requerimientos, no solo es necesario, sino también complejo si se sigue con la estrategia que ha mantenido el gobierno en la actualidad.
“Para lograr un crecimiento sostenido y cumplir con los ODS, se requiere una inversión mínima del 5% del gasto público en infraestructura”, explica Badillo. Sin embargo, en los últimos años, esta cifra ha estado por debajo del umbral necesario, con un promedio del 3.5% del PIB desde 2016.
Solo en 2023, la inversión pública alcanzó el 3.7% del PIB, lo que indica un déficit que se debe subsanar con diferentes estrategias, ya que, a pesar del incremento, en el sexenio actual la inversión en infraestructura ha estado dominada por proyectos prioritarios financiados, principalmente, por el sector público, como el Tren Maya, con más de 500,000 millones de pesos, y el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA), con alrededor de 100,000 mdp.
APP EN EL GOBIERNO DE
AMLO
Los paquetes contemplaban gobiernos estatales y los resultados fueron limitados. En conjunto, de los dos anunciados, solo 13 de 61 obras se concluyeron, el 21.3% del total.
cifras en millones de pesos
Proyecto
1 y 2
carretero SLP
Construcción Av. Juárez, 1a. etapa San Luis Potosí
Obras de conectividad con el AIFA Banobras/Fonadin 9,262
Terminal de etano en Pajaritos
Mantenimiento, rehabilitación y operación (MRO) carretera Compostela-Las Varas
Construcción de libramiento carretero de Ciudad Juárez
Banobras/Fonadin 3,000
Autopista Monterrey-Laredo tramo La Gloria-San Fernando Pinfra
Autopista Naucalpan-Ecatepec
Entronque al acceso principal del AIFA
Caminos del Sur del Estado de México
Autopista Tultepec-Santiago Tolmán (Tultepec-Pirámides)
Autopista La Gloria-Colombia
Gobierno del Estado de México/Grupo ICA 20,000
Gobierno del Estado de México/Aleatica 1,500
Gobierno del Estado de México/Invecture/VISE 15,358
Gobierno del Estado de México 8,671
Conector Fronterizo del Libramiento Samalayuca-San Jerónimo Desarrolladora
FUENTES: SHCP, SICT, Proyectos México y gobiernos estatales.
Pinfra y AINDA 3,585
Badillo apunta que el panorama presupuestal para el próximo sexenio se antoja complejo, pues las finanzas pintan con poco espacio fiscal para construir obras, debido a que gran parte del gasto corriente ya está comprometido en pensiones y programas sociales.
El subsecretario de Transporte, Rogelio Jiménez Pons, dijo en una conferencia de prensa en junio que el país requiere de al menos 400,000 millones de dólares de inversión en infraestructura solo en el rubro de transporte y logística, esto, para aprovechar el denominado nearshoring.
“No hay espacio para seguir invirtiendo en más proyectos en las siguientes administraciones, entonces, será muy necesario que, si se va a invertir en obra pública, haya una revisión de los ingresos públicos y se intente abrir espacios para nuevos proyectos. Esto podría ser a través de una reforma fiscal también”, detalla Leslie Badillo.
No obstante, durante la campaña a la presidencia se le preguntó a Claudia Sheinbaum si entre sus planes estaba realizar una reforma fiscal, cuyo planteamiento fue rechazado a pesar de que analistas y organismos como la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC) coinciden en que será necesaria. De este modo, una de las únicas alternativas son las APP, de acuerdo con Diana Rivero, responsable comercial de Transporte de Egis México, quien propone hacer alianzas con la industria privada por el poco margen que habrá para grandes desarrollos, sobre todo, porque parte del presupuesto para infraestructura continuará enfocado en terminar obras rezagadas. “Es crucial abrir la inversión y fomentar las APP para poder desarrollar esta infraestructura”, opina.
EL MALOGRADO PLAN
Uno de los grandes obstáculos para las APP es la visión de este gobierno. El sexenio de López Obrador ha estado marcado por un enfoque en la inversión pública directa, con una menor participación de las APP en comparación con administraciones anteriores, y con una mayor injerencia de las secretarías de la Defensa Nacional (Sedena) y de Marina (Semar). “La participación de las APP ha sido mínima en este sexenio. En 2018 había mayor participación de las asociaciones, pero en este periodo, la inversión bajo este rubro ha sido limitada”, añade Leslie Badillo.
PAQUETES DE INFRAESTRUCTURA DE TRES SEXENIOS
Las obras son una mezcla entre APP puras, concesiones y proyectos financiados 100% con recursos públicos. En el caso de AMLO, no se incluyen obras insignia porque no las presentó como parte de los paquetes.
Y la prueba más fehaciente son los anunciados paquetes de obras de infraestructura, que se iban a ejecutar de la mano de las empresas y que no han terminado de cuajar. Hasta abril de 2024, únicamente se terminaron 13 de 61 construcciones, el 21.3% del total. Esto se traduce en que, de los 495,616 millones de pesos que se destinarían a la infraestructura, solo se han invertido alrededor de 73,467 mdp, el 14.8% de los recursos planeados.
El tercer paquete prometido por el gobierno nunca llegó. “Se dijo que se estaba preparando, pero nunca supimos su contenido, (...) nadie lo vio”, dijo en conferencia de prensa José Alfonso Carrillo, director de Información y Estadística de la CMIC. Al cierre de esta edición, ni la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ni la de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes sabían de los proyectos, según dijeron a Expansión.
Para Roberto Ballinez, director ejecutivo senior de Finanzas Públicas e Infraestructura de HR Ratings, el gobierno federal ha asumido la facultad de llevar la inversión y generar los proyectos. “Para esta administración, dentro de su política, no son viables las APP, pero no significa que por eso sean malas”, dice.
En la plataforma Proyectos México, donde el gobierno detalla las oportunidades de inversión en infraestructura y energía, hay 17 proyectos en
operación, planeación y construcción en APP con las autoridades municipales, estatales y federal; cuatro aún en proceso de reinversión, entre los que destaca un corredor ferroviario del municipio de García al Aeropuerto Internacional de Monterrey, por 24,522 millones de pesos.
PARA ESTA ADMINISTRACIÓN, DENTRO DE SU POLÍTICA, NO SON VIABLES LAS APP, PERO NO SIGNIFICA QUE POR ESO SEAN MALAS.
Roberto Ballinez, director ejecutivo senior de Finanzas Públicas e Infraestructura de HR Ratings.
Los esfuerzos del actual gobierno contrastan con los de administraciones pasadas. En el Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2014-2018, de Enrique Peña Nieto, en el que había una mezcla de APP, concesiones y financiamiento público, se propuso una inversión de 7.7 billones de pesos, con el 63% de los recursos de la administración y el resto, de las empresas; aunque con un cumplimiento de alrededor del 73% de acuerdo con estimaciones de la CMIC.
La cifra propuesta por Peña Nieto representó un alza del 132.9% respecto al PNI 2007-2012 de Felipe Calderón, que contempló 3.3 billones de pesos y que, según su último Informe de Gobierno, lo superó hasta llegar a 3.9 billones de pesos.
El paquete de proyectos propuestos de López Obrador es una sexta parte del de Calderón y una décimo quinta del de Peña Nieto; aunque el mandatario actual no incluyó obras como el Tren Maya, el AIFA, Dos Bocas ni el Aeropuerto de Tulum, las obras en las que más se ha gastado.
VOLTEAR A LA IP
Para Luis Méndez Jaled, presidente de la CMIC, las APP son la vía para construir la obra pública que se necesita. “Es la única alternativa o la más cercana para complementar este déficit que se puede llegar a dar de inversión en infraestructura”, enfatiza.
Sin embargo, siempre se puede mejorar. Para aumentar la transparencia y recuperar la confiabilidad en las empresas, lo que necesita el sector es tener el diagnóstico de los proyectos estratégicos que se requieren y son viables para este tipo de mecanismos, y mejorar las normativas para realizarlos, agrega Méndez.
Y Leslie Badillo coincide. Para mejorar las asociaciones, se debe realizar una supervisión rigurosa de los proyectos para asegurar su eficiencia y su viabilidad, además de que enfatiza en la necesidad de una infraestructura que no se quede inconclusa y esté proyectada bajo un esquema que garantice el crecimiento económico.
“Es nuestra responsabilidad, cuando se dé este tipo de ejercicios, estar de cerca y estar bien informados de por qué se dieron. Sí confiamos en que viene un México mejor, viene un México de cambios significativos, un México en donde quien llegue estoy seguro de que va a tomar lo que se ha hecho bien, y tenemos toda la esperanza de que se deseche lo que se ha hecho mal”, enfatiza Méndez.
Badillo, del CIEP, analiza que cuando las APP se utilizan correctamente, pueden ser una herramienta poderosa para desarrollar infraestructura, pues la participación privada no solo aporta capital, sino conocimientos técnicos y experiencia en la gestión de proyectos complejos.
“Es una alternativa para la inversión pública con varios beneficios. Uno de los principales es que tanto un municipio como un estado o la federación pueden diferir la erogación; es decir, el gobierno puede decidir no hacer el gasto para hacer una infraestructura, sino que lo va a diferir en 15 o 10 años”, apunta Ballinez.
En el pasado, las APP han jugado un papel crucial en la construcción de infraestructura, incluso antes de ser un recurso oficializado. De acuerdo con el especialista de HR Ratings, el mecanismo apareció hace 40 años como proyectos de inversión de infraestructura productiva. Con el tiempo, evolucionaron y se definieron como Proyectos de Prestación de Servicios (PPS), con participación privada. Luego, las empresas comenzaron a tener más presencia en las concesiones ‘puras’, en donde el privado estaba 100% dedicado a la construcción, operación y mantenimiento.
Con Peña Nieto se promovió significativamente el uso de APP, lo que significó una mayor participación privada en proyectos de infraestructura; aunque desde 2012, con la reforma a la Ley de APP (con cambios en 2016 y 2018) se creó un catalizador para este aumento en la colaboración público-privada, donde ya desde el sexenio de Felipe Calderón, las asociaciones fueron esenciales para la construcción de obras carreteras y hospitales.
El sexenio que iniciará dentro de poco tendrá un panorama distinto, pues la recaudación de impuestos y el gasto público están comprometidos al grado de no tener un margen amplio para la creación de infraestructura, una oportunidad para volver a considerar a la iniciativa privada, coinciden los especialistas.