Eje temático: 1.a. Arquitectura / Urbanismo – Ciudad y Territorio: Desarrolladores – Planificadores. La ciudad concertada
TITULO: PROCESO DE EXPANSIÓN URBANA.
Ordenamiento Territorial en el partido de La Plata.1
Autores :
Arq. Esp. Maria Julia Rocca; Arq. Esp. Licia Ríos2
Institución: CIUyT-FAU-UNLP3 mariajuliarocca@hotmail.com
INTRODUCCION La creciente urbanización a nivel mundial, conjuga en determinadas ciudades procesos simultáneos de atracción y dispersión urbana. En muchas de ellas el modelo de ciudad compacto -con el tradicional gradiente de periferización- coexiste con nuevos procesos de expansión urbana de la ciudad difusa emergente, determinando un nuevo rol para las áreas periurbanas. En el presente trabajo se analiza el proceso expansión urbana en el territorio del partido de La Plata, identificando el estadio de urbanización en que se encuentra el asentamiento urbano, y evaluando en qué medida fue reconocido / interpretado / y conducido por la legislación municipal en materia de ordenamiento territorial y uso del suelo. Se entiende por proceso de expansión urbana al crecimiento urbano por extensión con modalidades específicas históricamente determinadas por el contexto social, económico y político en que se materializa. Dichas modalidades se expresan territorialmente en la estructura de la ciudad, así como en las nuevas relaciones entre la ciudad y su entorno, entre distintas ciudades, y con la región. Partiendo de entender que la urbanización no es en sí un problema sino el modo en que se desarrolla, se plantean las siguientes preguntas:
¿Qué características presenta el proceso de expansión urbana en el partido de La Plata?
¿En qué medida y con qué propósito las normativas de ordenamiento territorial, como expresión política del municipio, han interpretado y conducido dicho proceso?
LOS ESTADIOS DE URBANIZACION. PERIURBANO Y DIFUSION. El ciclo del crecimiento de un asentamiento poblacional presenta los siguientes estadios de urbanización, suburbanización, desurbanización y reurbanización (Dematteis 1998), correspondiendo a los dos últimos el proceso simultáneo de expansión y dispersión, fases en que se invierte el sentido de los flujos migratorios: antes del campo a la ciudad, ahora de la ciudad al campo. Si bien en todos los casos la ciudad central – o el centro de la ciudad, según la escala de análisis- produce efectos decisivos sobre sus áreas periurbanas, también pueden existir fuerzas de interacción más importantes entre esas áreas con el contexto regional o global, ya sea por estar en cuencas de empleo de otros centros; o por albergar en ellas actividades 1
La presente ponencia se desarrolla en el marco del proyecto denominado PROCESOS DE EXPANSION URBANA, POLITICAS TERRITORIALES Y TRANSFORMACIONES EMERGENTES. El caso de la Provincia de Buenos Aires, acreditado en el Programa de Incentivos Min. Educación Nación – UNLP. Directora: María Julia Rocca. CIUyT. FAU. UNLP. 2009/2012 2 3
Colaboradores en elaboración de gráfica: Srita Flavia Calvo y Sr. Matías Benito Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. UNLP
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vinculadas al turismo nacional o internacional, o a servicios especializados demandados por la producción primaria y secundaria. Esta nueva tendencia de urbanización, de naturaleza “difusa”, hace referencia a la ausencia de límites físicos y socioeconómicos, donde los efectos combinados de expansión y dispersión dan lugar a áreas intermedias que mantienen rasgos del espacio rural pero donde se asienta población que no depende económica ni socialmente del campo. Las innovaciones tecnológicas (particularmente telefonía celular móvil, Internet, medios de transporte rápidos) y organizacionales (nuevas formas de relaciones sociales, laborales o comerciales) favorecieron la diseminación de actividades económicas, muchas de ellas localizadas en el periurbano. Castells describe las áreas periurbanas como ámbitos donde “se diluyen las distinciones tradicionales entre campo y ciudad, y la ciudad y la periferia” “…Incluyen en discontinuidad espacial, zonas construidas de diversa densidad, espacios abiertos, actividades agrícolas, reservas naturales, extensiones residenciales, y concentraciones de servicios y actividades industriales, repartidas a lo largo de ejes de transporte constituidos por autopistas y sistemas de transporte público.” Tienen particularidades específicas en contextos latinoamericanos donde conviven estos mismos componentes con asentamientos poblacionales de extrema pobreza, caseríos en torno a algún establecimiento industrial abandonado o una estación de tren desactivada; o con viviendas extraurbanas y clubes de campo junto a desarmaderos, criaderos de aves o de chanchos y suelos decapitados. Estos ámbitos de transición con condiciones específicas que no son rurales ni son urbanos ¿están contemplados desde las normativas municipales? ¿Es el área complementaria en su conjunto la identificación del periurbano? En qué medida se mantiene la condición de periurbano si a través de las zonas de reserva urbana están definidas como transición a lo urbano? ¿Como contemplan las normas las tendencias emergentes de la inserción metropolitana? Estas son algunas de las preguntas que llevan a pensar si las normativas de ordenamiento urbano tienen capacidad de reconocer y responder a los procesos de expansión de tipo disperso, con sus condiciones y repercusiones específicas, o están respondiendo solo a demandas coyunturales del mercado inmobiliario.
El PROCESO DE EXPANSION EN LA PLATA Difícil pueda interpretarse el crecimiento urbano de La Plata sin analizar el crecimiento y calidad urbana del áreas central; la relación entre las áreas urbanas, periurbanas y rurales, en sus dinámicas y procesos económicos, sociales y ecológicos; y las repercusiones territoriales en el contexto del Gran La Plata y la Región Metropolitana de Buenos Aires. Teniendo estos aspectos como marco de referencia, ya que su explicitación y tratamiento excede esta presentación, se esbozan algunas consideraciones del proceso de expansión urbana de La Plata al solo efecto de poder confrontar las resultantes espaciales con las previsiones normativas y estrategias de crecimiento que subyacen en ellas. Lejos de contener la urbanización dentro del casco, conforme fue pensado en el modelo fundacional, la ciudad creció por extensión en las cuatro direcciones. Inicialmente en las áreas de borde y en distintos asentamientos ubicados sobre las principales vías de acceso, Posteriormente la mancha urbana se ha extendido sobre corredores viales con bajas densidades uniendo los distintos asentamientos originados en torno a espacios ferroviarios, y presentando interrupciones básicamente por la presencia planicies de inundación de arroyos, cavas, grandes equipamientos y espacios destinados a la producción, y terrenos vacíos “expectantes”.
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De la configuración territorial del partido de La Plata se identifican claramente tres ejes de crecimiento urbano: Noroeste, Sudoeste y Sudeste4, y un sector de desborde sobre las jurisdicciones de Ensenada y Berisso. Cada uno de los ejes ha recepcionado tendencias que definieron los rasgos distintivos desde el punto de vista social y urbano ambiental para cada una de las tres periferias del partido. Si bien el partido de La Plata registra una tendencia de crecimiento poblacional positiva en los últimos decenios, el crecimiento se desaceleró, el casco decreció mientras que fueron las periferias las que absorbieron los mayores incrementos. (Cuadro 1)
POBLACION
INCR.
POBLACION
INCR.
1991
1980/91
2001
1991/01
CASCO
213.357
- 0,26 %
186.524
- 13%
P. NOROESTE
134.054
38 %
150.524
12%
P. SUDOESTE
121.933
35 %
147.883
21%
73.640
26%
89.668
22%
P. SUDESTE TOTAL PARTIDO Cuadro1:
542.984
13,57%
574.499
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5,8%
Cantidad de Población del partido de La Plata e incremento intercensal desagregado por casco y periferias.
Elab. Propia: Fuente Observatorio Calidad de Vida, UNLP y Dirección de Estadísticas Municipalidad de La Plata
Las cifras muestran cambios en las tendencias de crecimiento en las periferias: mientras que en el período 80/91 el mayor incremento se verificó en la periferia NO en el siguiente período se dio en la SE. Analizando el proceso de expansión urbana desde la década del 80, en coincidencia con la vigencia de la primera normativa de uso suelo en el marco de la Ley 8912 pueden observarse también cambios significativos en la mancha urbana de cada periferia. (Figura N* 1) Hasta principios de esa década, el crecimiento del eje Noroeste quedó aproximadamente contenido entre caminos, manteniendo la identidad de cada una de las localidades a partir de la presencia de grandes espacios abiertos. Luego se inició el propio desborde del eje avanzando hacia el bañado por un lado, y creciendo sobre el área rural hacia la traza del ferrocarril, generando una trama más o menos continua interrumpida por la presencia de distintos arroyos que atraviesan el área. La periferia Suroeste, inicialmente conformada como desborde del casco en torno a la localidad de Los Hornos, se expande linealmente en relación a las principales vías de acceso, determinando la conurbación de las distintas localidades originadas a partir del ferrocarril. En los últimos años se produce el avance y completamiento de la urbanización entre los originales corredores.
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NOROESTE: estructurado en relación a los Cnos. Gral. Belgrano y Centenario y las trazas del FFCC Gral Roca y Pcial., abarcando las delegaciones de Tolosa, Ringuelet, Gorina, City Bell y Villa Elisa. SUROESTE: estructurado en relación a las Avs. 520, 44 y 66, abarcando las delegaciones de San Carlos, Los Hornos, Melchor Romero, Abasto, Olmos; SUDESTE: estructurado en relación a la RP 11 y la Av. 7, abarcando las delegaciones de Altos de San Lorenzo y Villa Elvira. Al año 2001 la población en cada eje ascendia a 150.524 en el E. Noroeste; 147.883 en el E. Sudoeste y 89.668 en el E. Sudeste. con una población residente en el casco de 186.524. Censo Nac. De Pob. y Vivienda. 5 Se computa además la población en la Isla Martín Garcia.
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Finalmente, iniciados en el borde del casco, los cambios que se materializan sobre la periferia Sureste muestran el mayor crecimiento por expansión contenido entre la RP N*11 y la Avda. 7 que constituyen las principales vías que estructuran el área. En la década del 90, la ejecución de grandes obras de infraestructura de transporte regional -corredores viales y portuarios- dio lugar a la reestructuración del territorio de la RMBA, impactando en el partido de La Plata con algunas obras y generando nuevas tensiones en el proceso de expansión urbana. La materialización de dos infraestructuras viales pertenecientes al sistema de autopistas metropolitanas, dio lugar a nuevas vinculaciones con la ciudad de Bs. As. reforzando la inserción urbana de La Plata en la RMBA, y generando nuevos frentes de urbanización a nivel local: en relación a la Auto vía Ruta 2, la Ruta 36 y la Autopista La Plata - Buenos Aires. Con la consolidación del carácter dominante de residencia primaria, se manifiestan en el eje NO una serie de tendencias que reciben el impacto de la reestructuración económica y territorial a escala metropolitana. Se convierte en un ámbito del territorio sensible a las transformaciones, tanto en las áreas rurales como en las urbanas. A ello contribuyen los cambios en las condiciones de accesibilidad y la localización de grandes emprendimientos comerciales vinculados al eje de crecimiento. Las tendencias muestran una preferencia histórica de la periferia Noroeste por parte de los niveles sociales medios y altos, en coincidencia también con la localización de las urbanizaciones cerradas inicialmente adosadas al área urbana. También puede decirse que la localización de numerosos conjuntos de vivienda del estado, así como los primeros asentamientos irregulares definieron y consolidaron el perfil social medio y medio bajo de la periferia Sudeste. En la actualidad, si bien el perfil social de las periferias no ha variado sustancialmente, puede reconocerse que las distintas modalidades residenciales (Urbanizaciones Cerradas, Conjuntos del Estado, y Asentamientos Informales) tienen una nueva lógica en correspondencia con los cambios en la accesibilidad metropolitana. Por otra parte , puede decirse que aún domina el modelo monocéntrico característico de la ciudad compacta solo perturbado por la consolidación de los subcentros de Los Hornos, y Olmos en el eje SO, y City Bell en el eje NO, y con acotadas tendencias de difusión vinculadas a las nuevas condiciones de accesibilidad que proveen a escala regional la Autopista Bs As La Plata, la Autovía Ruta 2 y la RP36, y a nivel local las mejoras en conectividad entre el casco y el eje NO, materializada por la prolongación del sistema de avenidas. (19, 25, 31, 143, etc.) Estas cuestiones, de preferencias y de demandas, oportunidades y posibilidades de elección de calidad de vida en la ciudad ¿están reconocidas en las normativas municipales? Las áreas previstas por el municipio para la expansión urbana tanto de ensanche, completamiento; o las destinadas a clubes de campo, así como los mecanismos de ampliación urbana con conjuntos integrales o proyectos de subdivisión ¿responden a las tendencias de crecimiento poblacional?...¿están definidas por las posibilidades de ampliación de red de servicios? ¿integran estrategias de desarrollo urbano del partido que apuntan a mejorar calidad de vida de la población de los diferentes ámbitos del territorio? Entre las sucesivas ordenanzas de ordenamiento territorial ¿existe coherencia de criterios en relación al crecimiento urbano del partido de La Plata?
PRODUCCION DE SUELO URBANO, CALIDAD DE VIDA Y PREVISIONES NORMATIVAS En la Pcia. de Buenos Aires las políticas territoriales vinculadas al crecimiento urbano, no han contado con un marco de planificación territorial integral. Contrariamente, han sido en
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gran medida el resultado de políticas sectoriales de distintos niveles del estado, de iniciativas del mercado inmobiliario o del accionar de distintas organizaciones y grupos sociales que no han tenido acceso a la ciudad formal. En general, los procesos de expansión urbana desde la normativa provincial y las municipales contemplaron una política de “contención del crecimiento”. Este principio se dio con grandes dificultades y contradicciones producto de la implementación de políticas sectoriales -entre otras- de tierra y vivienda, destinadas a sectores de escasos recursos imposibilitados a acceder al mercado; y de infraestructuras viales que, con la mejora de la accesibilidad e impulsado por el sector privado favorecieron el crecimiento con las nuevas modalidades residenciales (Clubes de Campo y Barrios Cerrados) en áreas no previstas. Como expresión de la política territorial de la Pcia de Bs. As., el Decreto Ley 8912/77 rige en materia de ordenamiento territorial. En este instrumento se consigna la clasificación de áreas urbanas, complementarias y rurales6, y se definen las características y condiciones del proceso de expansión bajo la denominación de ampliación urbana. Dentro del área urbana distingue las subáreas semiurbanizadas como “sectores intermedios o periféricos… con prioridad para completamiento de infraestructura”; y a las áreas complementarias como “zonas circundantes o adyacentes al área urbana, relacionadas funcionalmente” que incluyen zonas de reserva para ensanche urbano. Ambas porciones territoriales constituyen desde el marco legal provincial los ámbitos previstos para la expansión urbana, y por sus características se enmarcan en el modelo de ciudad compacta. Con la incorporación de la figura de “club de campo” en las áreas rurales, puede reconocerse en ella una respuesta a las tendencias a la dispersión urbana7. Por otra parte, refiere a la ampliación del núcleo urbano como el proceso de expansión ordenada de sus áreas o zonas, sin apartarse de las previsiones y orientaciones del correspondiente Plan de Ordenamiento Municipal, cuestión difícil de verificar ya que la mayoría de los municipios –incluido el de La Plata- aún no lo tienen. Desde el marco normativo provincial también se promueve la ampliación con conjuntos integrales de vivienda, cuando se realizan acciones de recuperación o para resolver problemas del mercado inmobiliario. Pero en todos los casos los criterios referidos a la expansión urbana responden de igual manera al modelo de ciudad compacta sin diferenciar contextos sociales, geográficos ni regionales del territorio provincial. En el marco de la Ley 8912, el municipio de La Plata sobre la base del Plan Urbis que sirvió como antecedente, inició el proceso de planificación con la Ordenanza 4495/78, correspondiente a la Delimitación Preliminar de Áreas donde se delimitó el área urbana y la rural. (Figura N*2) La ausencia del área complementaria constituye una particularidad, ya que desconoce la existencia del espacio periurbano, así como la posibilidad de definir zonas de reserva para ensanche urbano. Esta característica de la norma, sumada a la extensa zona destinada a la actividad rural dieron lugar al crecimiento residencial sobre sectores en reconversión del eje NO, consolidándose como de residencia primaria. También resulta determinante en que las tendencias de localización de clubes de campo se materialicen en el borde inmediato al área urbana quedando inmersos inmediatamente en la expansión urbana. El desconocimiento en la periferia SO de los asentamientos poblacionales preexistentes, así como de las tensiones generadas por el mejoramiento de los corredores de acceso al casco y la oportunidad de generar nuevas condiciones de vinculación con la Autopista, determinará modificaciones en la normativa de este sector con la Ord. 8644-96.
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Según la Ley 8912/77 el área urbana y la complementaria son consideradas como centro de población e integran una unidad territorial. 7 Cabe mencionar al respecto que el mencionado marco legal provincial refiere a la creación de núcleos urbanos cuya aplicación no esta referenciada al caso del modelo de urbanización dispersa
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Urbanizado al año 1973 Urbanizado periodo1973/96 Urbanizado periodo1996/2007
Fig.1: Proceso de expansión urbana período 1973 / 2007
Urbanizado al año 1973 Urbanizado del 1973/96 Urbanizado del 1996/07 Urbanizable según normativa Zona Reserva urbana Zona Club de campo
Urbanizado al año 1973 Urbanizable según normativa
Fig. 2: Proceso de Expansión urbana a la sanción Ord.Mun. 4495/78
Urbanizado al año 2007 Urbanizable según normativa Zona Reserva urbana Zona Club de campo
Fig. 3: Proceso de Expansión urbana durante Fig 4. Proceso de Expansión urbana a la Vigencia Ord. Mun. 9231/01 sanción de ordenanza año 2010
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Con esta ordenanza se modifica la extensa zona industrial definiendo en la zonificación el corredor de la Av. 520. También en esta modificatoria de la 4495-78 se incorpora la figura del Conjunto integral de Viviendas, que exime para un máximo de 19 viviendas la realización de cesiones de espacios verdes y reservas de equipamientos, cuestión significativa ya que habilita la expansión en áreas no previstas de expansión. Bajo la regulación de la Ord.4495 y su modificatoria del año 96’ en la década del 90 crecen más las periferias sur, se consolida la noroeste, y las tendencias de localización de clubes de campo, que resultan admisibles en toda el área rural se manifestan particularmente en esta última en coincidencia con el mejoramiento de las condiciones de conectividad. En el año 2001, con la Ord. 9231-01 se produce un cambio estructural de zonificación delineada por la 4495-78 y sus modificatorias. Específicamente en lo que respecta al crecimiento urbano por expansión se amplia notablemente el área urbana, se define el área complementaria especificando en ella las zonas de reserva urbana, y se delimitan zonas de clubes de campo distribuidas en distintos ámbitos del territorio, aprovechando las condiciones de accesibilidad dadas por la Autovía Ruta 2, intentando generar alternativas a las tendencias verificadas en el eje NO, y promoviendo posibles desarrollos de asentamientos dispersos en el área rural. (Figura N* 3) Recientemente, se ha aprobado una nueva ordenanza municipal con cambios en la zonificación relativa a los límites del área urbana y complementaria, las zonas de reserva para ensanche, e importantes modificaciones en los criterios para la delimitación de las zonas de CC. Mantiene en líneas generales la extensión del área complementaria promovida para urbanizar, desconociendo la reactivación de la actividad del cinturón hortícola, y perdiendo la posibilidad de mantener el periurbano. (Figura N* 4) Asimismo, resulta de particular interés observar cambios en los requerimientos dimensionales y de localización para la subdivisión bajo la figura de “lotes sociales”, cuya incidencia cualificará futuros completamientos y expansiones del área urbana. Los cambios realizados por acción u omisión ponen de manifiesto, la falta de reconocimiento de las tendencias, conflictos y potencialidades del territorio, así como de un plan que garantice la regulación del proceso de expansión en función de una política del municipio.
CONSIDERACIONES FINALES
En relación a los procesos de expansión urbana
Con el centenario de la fundación de La Plata, se inicia un proceso de cambio importante en el territorio del partido, cuando los límites entre lo urbano y lo rural empiezan a resultar más indefinidos; las periferias recepcionan población que ya no quiere o no puede vivir en el casco fundacional de la ciudad; y con el proceso de reestructuración territorial se refuerzan las relaciones con el contexto metropolitano incorporándolo definitivamente a la región. Aquella tendencia que definió el perfil de la periferia noroeste por su conformación social sectores medios y altos-, y atractiva cualidad urbano ambiental, hoy por hoy mantiene su diferenciación respecto a las restantes periferias, pero incluye otras características que se identifican con procesos de dispersión característicos de las regiones metropolitanas. Pone de manifiesto nuevas tendencias de “la periferia dual, fragmentada social y espacialmente”, en ámbitos pobre, degradada, desestructurada; y con espacios “en transición”, donde se pronuncian procesos de dispersión urbana, simultáneamente con avances de la urbanización sobre el área complementaria y rural destinada al cinturón hortícolas. Paralelamente a esos cambios, desde fines de los 70, el municipio de La Plata transita un proceso de planificación urbana basado en una serie de instrumentos normativos municipales, enmarcados en la legislación provincial, con el propósito ordenar el crecimiento urbano para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida en la ciudad.
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Desde esa fecha a la actualidad, transcurridos unos 30 años, tres han sido las ordenanzas municipales –y una cuarta recientemente sancionada- que tomaron la zonificación del territorio como instrumento de ordenamiento urbano territorial. Ninguna de ellas fue concebida en el marco de un plan, que defina el modelo urbano y territorial, ni las estrategias, programas y proyectos que en conjunto contribuyan a implementar un proyecto de ciudad consensuado por los distintos actores del partido de La Plata. Las tendencias del proceso de expansión urbana en La Plata muestran también el posicionamiento de distintos actores frente al territorio. Por un lado, en la periferia Noroeste se refleja el debilitamiento de la actividad económica productiva del cinturón hortícola, con una consecuente retracción y atomización del uso del suelo; que empezó a resultar más atractivo a la actividad inmobiliaria, o a pautas culturales de preferencia de residencia en el área rural características de procesos de contraurbanización. Refleja también el desconocimiento de la reciente reactivación de la actividad en el cinturón hortícola por los restantes actores que intervienen en la producción de suelo urbano, particularmente el municipio. Por otro, se conjugan nuevas modalidades residenciales a través de clubes de campo y barrios cerrados; con condominios que bajo el régimen de propiedad horizontal constituyen las más recientes “formas asociativas” de producción de suelo urbano de los sectores medios. La falta de planificación e inversión del propio Municipio sin acompañar con una política de tierra, sumada a la escasez de recursos de gran parte de sus residentes, dejan libradas a la periferia SE y SO a su actual condición. Podría hipotetizarse la insinuación de tendencias de dispersión en la periferia SE (cercanía a Villa Garibaldi) y en la SO (inmediaciones de la R36) asociada a sectores de recursos medios que intentan acceder con menores costos a ámbitos en contacto con la naturaleza. Finalmente, las modalidades de apropiación del suelo por parte de sectores de escasos recursos expresadas en asentamientos informales y villas, vinculados a los cursos de agua y espacios ferroviarios, que en mayor medida se localizan en las periferias SE y SO, resulta una tendencia que se incorpora al escenario actual de la periferia NO.
En relación al ordenamiento territorial de proceso de expansión.
El abordaje de las nuevas formas de expansión urbana requiere considerar problemas urbanísticos, cuyas naturaleza y dinámica son diferentes a los de las áreas urbanas consolidadas. Estas tendencias se observan particularmente en espacios de transición entre lo urbano y lo rural y al interior de este último. Pero ya sea por la intensidad de ocupación o por el grado de alteración de las condiciones ambientales, y fundamentalmente por la falta de estrategias de ordenamiento estos ámbitos pierden las potencialidades que los han hecho atractivos: condiciones ambientales, valores del suelo, entornos rurales,… con buena conectividad. El área complementaria podría constituir desde la normativa el reconocimiento del espacio periurbano, en la medida que se defina con claridad su carácter específico y no se entienda exclusivamente como estadio previo a su urbanización. Debería asumir en principio su condición de área fuelle entre lo urbano y lo rural, con el objeto de proteger en términos sociales, económicos, ecológicos y culturales la condición del espacio rural. La zonificación como instrumento debería ser el claro reflejo del reconocimiento de las tendencias que se observan en el territorio, dimensionadas y evaluadas integralmente en cuanto a sus repercusiones territoriales (desde lo social, económico, ambiental, cultural, espacial y funcional), y de las intenciones de producir las modificaciones de acuerdo a objetivos con fundamentos técnicos y políticos que aseguren la viabilización de las mismas. En lo que respecta específicamente a la recepción de las nuevas tendencias de dispersión, la Zonificación debería definir claramente dentro del área que constituye el centro de
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población qué se promueve como “urbano”, “urbanizable” y “no urbanizable”; diferenciar zonas de ensanche urbano y zonas de transición o buffer que mantengan el carácter del periurbano, y que a la vez sirvan de amortiguador; y dimensionar las reservas de acuerdo a tendencias de crecimiento y las particularidades de cada territorio pensando en el modelo urbano de la ciudad. La delimitación de las Zonas de Club de Campo, además de responder a las demandas del mercado deben dimensionarse racionalmente (sin llegar a conformar un nuevo centro urbano, ni subutilizar un espacio comprometido legalmente para urbanizar) y evaluarse en relación a la configuración urbana en su conjunto, previendo cambios en sus entornos. La habilitación a emprendimientos para sectores de bajos recursos debería garantizar, paralelamente al acceso a la tierra, una adecuada de calidad urbana sin distinción de la condición social. Para ello el municipio, en el marco de la ley, cuenta con mecanismos de gestión que posibilitan al estado asumir el rol de promotor de la producción del suelo urbano y redistribuir los beneficios de la urbanización. Finalmente, en el marco de un Plan con objetivos y lineamientos claros que definan las tendencias de crecimiento se podrán inscribir nuevos instrumentos y figuras que atiendan los intereses de distintos actores tanto del sector privado como para implementar las políticas públicas del estado. Para recepcionar las nuevas tendencias de expansión, las estrategias deberían apuntar a formas más flexibles y fragmentadas, y a reestablecer la relación equilibrada entre la ciudad y su entorno, restaurando el espacio periurbano degradado, revitalizándolo ecológica, cultural y económicamente, para satisfacer las nuevas demandas sociales de calidad de vida simultáneamente con el desafío de mantener “vivos” los centros de ciudades, y de proveer adecuadas condiciones de acceso a la tierra y vivienda a los distintos sectores de la sociedad. Para ello se requiere la transformación progresiva del conjunto de instrumentos y mecanismos de planificación y gestión en los que hasta ahora se han basado los procesos de urbanización, y una decisión política de utilizarlos sobre la base de consensos con los distintos sectores de la sociedad.
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