Propuesta de Ponencia para el Primer Congreso Latinoamericano de Estudios Urbanos “PENSAR LA CIUDAD, CAMBIAR LA CIUDAD: Los retos de la investigación en América Latina a comienzos del siglo XXI” Título:
EXPANSIÓN URBANA EN MUNICIPIOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES: avances del proceso y vínculos con las políticas territoriales 1
Autores:
Arq. María Julia Rocca, Arq. Alejandro Lancioni, Arq. Licia Ríos, Arq. Arabella Dellachaux, Arq. Alejandra Sgroi2
Institución:
Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales. Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Nacional de La Plata.
Correo electrónico: ciut@fau.unlp.edu.ar Eje temático:
Planeamiento, urbanismo y procesos de urbanización.
Palabras clave:
expansión urbana – municipios – políticas territoriales
RESUMEN La ponencia a desarrollar surge de una investigación denominada “PROCESOS DE EXPANSION URBANA, POLITICAS TERRITORIALES Y TRANSFORMACIONES EMERGENTES” , cuyo fin es indagar cómo se materializa el crecimiento urbano por extensión, qué factores lo condicionan, qué problemáticas se generan y cuál ha sido la incidencia, que directa o indirectamente, tuvieron las políticas territoriales en la Provincia de Buenos Aires, tomando como casos representativos del territorio bonaerense los centros urbanos de Berazategui, Bahía Blanca, Trenque Lauquen y Tandil. Su inserción en el Congreso, dentro del eje de discusión “Políticas Urbanas: balance, perspectivas y desafíos 1
El trabajo es un emergente de la investigación denominada “Procesos de Expansión Urbana, Políticas Territoriales Y Transformaciones Emergentes. El caso de la Provincia de Buenos Aires”, financiada por el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores. Ministerio de Educación de la Nación (11‐U098). Colaboraron en los primeros avances del proyecto de investigación la Lic. BeatrízPlot ,y la Lic. Vivian Sfich
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Colaboradores: Srta. Flavia Clavo, Sr. Matías Benito, Srta. Soledad de la Fuente, Srta. Ángela Rojas
de gestión” se vincula con la importancia que adquiere el reconocimiento del crecimiento de las ciudades como una cuestión de las políticas públicas, y específicamente con la necesaria actuación para reducir las dificultades, que afrontan las políticas urbanas, para conducirlos mediante procesos planificados innovadores. La urbanización creciente da lugar a procesos de expansión urbana de forma dispersa que coexisten con las tradicionales formas gradientes de periferización del modelo compacto. Estos procesos, característicos de las áreas metropolitanas, también son visualizados a comienzos del Siglo XXI en ciudades de rango intermedio del interior provincial, donde se perciben cambios en la conformación de los territorios urbanos, periurbanos y rurales producto del crecimiento demográfico y de nuevas dinámicas impresas por las actividades económicas. Grandes y rápidas transformaciones son producidas por la alta atracción que generan estas áreas, tanto para sectores sociales medios y altos, quienes buscan una mayor calidad de vida, como para los sectores de menores ingresos, quienes acceden a suelos de bajos valores, con bajas condiciones urbanas-ambientales, o mediante la apropiación forzosa de tierras. Puede observarse que las políticas territoriales vinculadas al crecimiento urbano, no se han implementado integralmente, y que los territorios en expansión han sido receptores, en gran medida, de acciones emanadas de niveles supralocales, no necesariamente contemplados ni compatibilizadas con las políticas urbanas locales. En general, las normativas intentaron contener los procesos de expansión, en contradicción con las políticas de tierra y vivienda y de infraestructura vial, que los impulsaron hacia áreas no previstas. El trabajo que aquí se resume considera en las ciudades seleccionadas durante el periodo de los últimos 35 años dos aspectos fundamentales. Por un lado, la coexistencia de distintos estadios del proceso en estudio, registrando un avance sobre el espacio periurbano; y por otro, el reconocimiento de vínculos con las políticas de tierra y vivienda, y con las normativas de ordenamiento territorial vigentes. Los avances realizados permiten observar la coexistencia de procesos de rururbanización y suburbanización; el estrechamiento de los bordes periurbanos, y diferencias significativas –
técnicas y políticas-en la forma de interpretar y conducir el crecimiento urbano desde las políticas municipales, que tienen un mismo marco regulatorio provincial y reciben el impacto de políticas sectoriales supralocales. 1. PRESENTACIÓN Entendemos la expansión urbana como el proceso de crecimiento urbano por extensión con modalidades específicas históricamente determinadas por el contexto social, económico y político en que se materializa. Dichas modalidades se expresan territorialmente en la estructura de la ciudad, así como en las nuevas relaciones entre la ciudad y su entorno, entre distintas ciudades, y el territorio en sus diferentes escalas. Pueden identificarse en un asentamiento poblacional diferentes estadíos del mencionado proceso:
urbanización,
suburbanización,
y
rururbanización
(Dematteis
1998),
correspondiendo a este último el proceso simultáneo de expansión y dispersión, fases en que se invierte el sentido de los flujos migratorios: antes del campo a la ciudad, ahora de la ciudad al campo. Si bien en todos los casos la ciudad central – o el centro de la ciudad, según la escala de análisis- sigue teniendo efectos decisivos sobre sus áreas periurbanas, pueden existir fuerzas de interacción más importantes con el contexto regional o global, motivadas entre otras, por la pertenencia a cuencas de empleo de otros centros o por el desarrollo de actividades vinculadas al turismo nacional o internacional. A ello han contribuido las innovaciones tecnológicas (particularmente telefonía celular móvil, Internet, medios de transporte rápidos) y organizacionales (nuevas formas de relaciones sociales, laborales o comerciales) que favorecieron la diseminación de actividades económicas promoviendo nuevos patrones de organización y distribución de las ciudades. Surgen así nuevas relaciones dentro de la ciudad, en la ciudad y su entorno, y entre las ciudades con la región que determinan distintas modalidades de expansión. En el territorio de la provincia de Buenos Aires expansión urbana de las ciudades responde mayoritariamente al tradicional modelo “gradiente de periurbanización”, Sin embargo, ya
se constatan en la región metropolitana bonaerense las nuevas tendencias de “contraurbanización” y de desarrollo de áreas periurbanas con urbanización dispersa, y probablemente se verfiquen también en ciudades intermedias y medianas favorecidas por las condiciones de la “nueva ruralidad”. Así es que nuevas y viejas modalidades deben considerarse tanto como resultado del accionar de distintos sectores de la sociedad como de las políticas territoriales, que por acción y/u omisión, ha emprendido el Estado. En la provincia de Buenos Aires, las políticas territoriales vinculadas al crecimiento urbano no siempre se han implementado integralmente, y los territorios en expansión han sido receptores en gran medida de acciones emanadas de niveles supralocales no necesariamente contemplados ni compatibilizadas con los planes de ordenamiento -en la medida que existieran- ni en las zonificaciones. En general las normativas expresaron la intención de contener el crecimiento urbano, con grandes dificultades y contradicciones producto de la implementación de políticas sectoriales de tierra y vivienda, destinadas a sectores de escasos recursos; de canalización de demandas de urbanizaciones cerradas para sectores medios y altos; de infraestructuras viales jerarquizadas y de pavimentos suburbanos que, con la mejora de la accesibilidad, favorecieron el crecimiento en áreas no previstas Es en este marco que la presente ponencia trata aspectos metodológicos referidos a un proyecto de investigación que indaga las modalidades de expansión urbana en municipios de
la Provincia de Buenos Aires,
y expone los resultados correspondientes a los
municipios de Berazategui y Tandil. El municipio de Berazategui está situado sobre el litoral sur de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), a 29 Km de la Ciudad autónoma. Forma parte de la 2da. corona, donde se registra la mayor tendencia de crecimiento poblacional (1990/2001), con una población de 320.224 habitantes (CENSO 2010) y con numerosos asentamientos informales y urbanizaciones cerradas. Condicionado por los procesos secuenciales de industrialización y desindustrialización del país, desde los noventa recibe el impacto de la Autopista La Plata – Buenos Aires y de la Autovía R 2, convirtiéndose en un lugar
estratégico para emprendimientos productivos industriales, de servicios y residenciales en los entornos urbanos, y de horticultura en los rurales. Los grandes espacios abiertos definidos por los bañados y el Parque Pereyra Iraola constituyen un rasgo estructurador del territorio municipal. Tandil es uno de los pocos centros urbanos con más de 100.000 hab. del interior provincial (CENSO 2010: 123.343 habitantes). Constituye un nodo de intercambio de insumos productos de las actividades rurales, y a la vez centro Universitario a escala regional. En el territorio municipal se reconocen dos dinámicas económicas complementarias: actividad turística en crecimiento y re-estructuración de las actividades industriales (metalmecánica). 2. ENCUADRE METODOLÓGICO. El abordaje metodológico es multiescalar: a escala provincial, regional, para la selección y local para el análisis. Del universo de ciudades de la provincia de Buenos Aires se seleccionaron, unidades de análisis en correspondencia con tres categorías de municipios: a) de una Región Metropolitana; b) de un Aglomerado extenso (más de 250.000hab.) y; c) con una dinámica urbana importante en un territorio municipal mayoritariamente rural. Para la selección se definió como criterio que los municipios deberían tener ciudades cabeceras con crecimiento poblacional intenso, y estar localizadas sobre corredores pertenecientes a regiones agrícolas y a industriales. Para poder evaluar la incidencia de actores del ámbito público y privado, particularmente vinculados a las políticas territoriales, se contemplaron los municipios que reconozcan una activa acción del estado en materia de tierra y vivienda; que tengan plan de ordenamiento municipal o zonificación aprobada según las previsiones de la Ley 8912/79; y donde se identifiquen nuevas modalidades de suburbanización que puedan estar vinculadas a las tendencias a estudiar3. 3
La RMBA constituye el ámbito paradigmático de los procesos de expansión urbana en el contexto latinoamericano. Las nuevas formas de suburbanización de Buenos Aires en tanto procesos “socioterritoriales” como son las Urbanizaciones Cerradas (especialmente Club de Campo y Barrios Cerrados) y los Asentamientos Irregulares (villas y asentamientos informales) (Torres)
Con ese propósito se realizaron estudios de dinámica socio demográfica, y económica,4 y de las Políticas de la Pcia de Buenos Aires vinculadas a: ordenamiento territorial5; tierra y vivienda, y urbanizaciones cerradas residenciales tomando como unidad el municipio para el caso. Se realizó un estudio exploratorio con los dos tipos de intervenciones que han “motorizado” la expansión en la RMBA6, y se analizó la distribución de los mismos en los 40 municipios de la RMBA -desagregados en cuatro coronas- y en los restantes municipios del interior provincial. (Rocca et all. 2009) De acuerdo a los criterios enunciados se seleccionaron como unidades de análisis los municipios de: Berazategui, perteneciente a la RMBA7; Bahía Blanca, en uno de los tres aglomerados extensos de la provincia, y Tandil y Trenque Lauquen, representativos de centros dinámicos del interior provincial. Tomando como espacio temporal el período de vigencia de la Ley 8912/778, sobre los casos seleccionados, se avanzó en tres campos de estudio: el reconocimiento y análisis en el territorio del proceso de expansión urbana; la consideración de la normativa municipal de uso del suelo; y de la política de tierra y vivienda con incidencia en la expansión urbana. Para cumplimentar los propósitos se desarrollaron las siguientes tareas en cada municipio unidad de análisis: De acuerdo al reconocimiento de patrones de ocupación del suelo se identificaron las áreas urbanas, periurbanas y rurales en cada los dos cortes temporales9 y se delimitaron los 4
Rangos, densidad poblacional y dinámica de los centros urbanos; Calidad de Vida NBI, déficit de servicios urbanos y habitacionales; Dinámica de empleo y crecimiento y cambios en PBG.
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Se analizó el estado de situación de la cumplimentación de los instrumentos normativos definidos por la Ley 8912. identificando los municipios que cuentan con Ordenanzas de Zonificación según usos y/ Plan de Ordenamiento.
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Registro de Urbanizaciones Cerradas aprobadas, y de Programas de Tierra y Vivienda de la Pcia. de Buenos Aires
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RMBA incluye la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 40 municipios de la Pcia. de Bs. As. Sumando al año 2001 unos 13 millones de habitantes. Los municipios del AMBA registran un NBI promedio 15,68 con un 43% de hogares sin agua potable.
Instrumento normativo que rige en materia de ordenamiento territorial en todo el territorio de la provincia.
los años 1985 y 2005, 2010 y 2011 fueron los cortes temporales considerados, por la disponibilidad de fotografías áreas oficiales con fechas cercanas al período en estudio.
espacios en transformación entre 1985-2005: expansión urbana, consumo-extensión del periurbano. Sobre esa base se identificaron las distintas fases del proceso de expansión (urbano, suburbano, rururbano) y se reconocieron, a modo de hipótesis, los principales elementos del medio natural, equipamientos, usos del suelo, vías de circulación, que pudieran ser causales de la expansión, evaluando además la inserción de las áreas de expansión en relación a la estructura urbana territorial. Con respecto a las políticas de tierra y vivienda, se identificaron y localizaron espacialmente las acciones en tierra y vivienda informadas por la Dirección de Política Habitacional del MOP de la Pcia de Buenos Aires, Municipio, e información disponible (1983-2010), y
las Urbanizaciones Cerradas registradas en Pcia. de Buenos Aires y
municipios. Finalmente, en relación a las normativas municipales de uso del suelo se identificaron en los planes o en las zonificación las previsiones en materia de expansión urbana, así como los cambios de la normativa en el período en estudio. Se presenta a continuación los primeros avances realizados en los tres campos de estudio: la expansión urbana real, las políticas de tierra y vivienda y las normativas de uso del suelo, en los municipios de Berazategui y Tandil. 3. EXPANSIÓN URBANA EN LOS MUNICIPIOS DE BERAZATEGUI Y TANDIL 3.1.Reconocimiento, alcances y factores causales del proceso de expansión urbana. Berazategui y Tandil son dos municipios que han tenido durante las últimas décadas tasas de crecimiento poblacional que superan a la media provincial, han aumentado significativamente el número de viviendas, y transcurren procesos de crecimiento económico importantes. Transformaciones que se verifican en el territorio, en los patrones de crecimiento urbano, y en los rasgos de dispersión urbana que caracterizan las nuevas tendencias.
El análisis permitió reconocer el alcance de los procesos de expansión en cada ciudad, delimitando los espacios transformados, y dentro de los mismos las distintas fases y características del proceso, evidenciándose en términos generales lógicas diferenciales propias de cada pertenencia territorial, se trate del contexto metropolitano o el interior. A su vez cada caso debe entenderse dentro del contexto de las especificidades de cada territorio, en particular de sus recursos naturales, las infraestructuras urbanas, así como también de las actividades productivas principales, y las características de las sociedades locales. En relación al estadío en que se encuentran los procesos de expansión, coexisten procesos de rururbanización y suburbanización, junto con el estrechamiento de los bordes periurbanos. Asimismo se reconoció que los usos dominantes del proceso de expansión han sido los residenciales, pero que también han tenido una gran importancia los usos industriales y de servicios que compiten por el mismo espacio. En el caso de Berazategui, los espacios transformados, en el periodo de estudio, demuestran una lógica preponderante, de avance de la mancha urbana sin discontinuidad hacia el SE, compitiendo por el suelo también con nuevos usos industriales, de logística, grandes equipamientos comerciales, de servicios, y usos agrícolas, y se caracteriza por presentar patrones urbanos con un alto consumo de suelo. Estos procesos han convertido espacios periurbanos en urbanos, sin instancias intermedias de suburbanización, ya que en su mayor parte se trata de proyectos integrales. La mayor parte de las áreas de expansión urbana se configuran con barrios de tipo cerrado, de bajas densidades, evidenciando una extrema fragmentación en términos funcionales y sociales con las áreas circundantes configurando áreas de exclusividad dentro del contexto metropolitano. En las áreas de expansión también se localizan conjuntos habitacionales promovidos por el Estado, aunque se localizan en forma totalmente separada, y con controles también propios, reflejando el otro extremo del mismo fenómeno. No obstante, el patrón en ambos casos presenta continuidad con la ciudad tradicional. Pueden inferirse como los factores físico funcionales vinculados con la expansión, la alta accesibilidad del área, materializada por la Autovía Ruta 2, la AU Bs. La Plata; la presencia
de importantes masas forestales en quintas, estancias, y Parque Pereyra Iraola; y la disponibilidad de grandes áreas vacantes con una excelente ubicación en relación a las vías principales. Entre otros factores, de tipo socioeconómico, merece citarse la valorización de nuevas formas de vida urbana dentro del ámbito metropolitano, que privilegian las bajas densidades poblacionales y un mayor acercamiento a la naturaleza; y el bajo valor del suelo tanto para el acceso a la vivienda como para la localización industrial, destino para el cual los costos han sido, y son significativamente menores, que los de la zona norte de la RMBA. También constituye un factor importante en la caracterización de estas áreas de expansión, los nuevos patrones de localización que adquiere la actividad industrial en el actual periodo de reestructuración productiva, destacándose en el área de estudio, la presencia de varios parques industriales sobre la Autovía Ruta 2. En el caso de Tandil, los espacios transformados demuestran como lógica preponderante el avance de la mancha urbana en los sentidos NE, O y SE, con un impulso importante hacia dos vías estructurales del sistema circulatorio: la Ruta 226 y la Avenida Don Bosco respectivamente. Las áreas de expansión demuestran dos lógicas, hacia el NE, una tradicional con un consumo de suelo intermedio, y hacia el SE, con características asimilables a estadíos rururbanos, y con un alto consumo. La primera, evidenciada en la conformación de un gradiente de periferización propia del crecimiento del modelo compacto, aunque de gran dispersión e incluso discontinuidad, que presenta en términos generales una composición heterogénea de tipos residenciales que podrían expresar cierta mixtura social. El crecimiento hacia el O, toma como eje la RP 226 desde su cruce con la RP 30. El mayor compromiso del área en relación a los usos del suelo se relaciona con instalaciones industriales, dado que allí se ubica el Parque Industrial Tandil, y es utilizada como espacio de logística y de localización de servicios de ruta. Por su parte, la expansión desarrollada hacia el SE, adquiere patrones rururbanos, en tanto se trata de asentamientos dispersos, en forma de islas, con una alta dotación de equipamientos propios, mayormente asociados a localizaciones residenciales destinadas al
alojamiento turístico. Estas características se diferencian de similares patrones localizados en áreas metropolitanas, donde mayormente se corresponden con la presencia de barrios de tipo cerrado. En cuanto a los factores que han conducido estos patrones de expansión, puede relacionarse al primer tipo con la construcción de conjuntos habitacionales, que ha significado un importante impulso en la extensión de la mancha urbana hacia todas las direcciones geográficas. También puede inferirse como otro factor importante el menor valor del suelo de estas áreas de borde, en relación a los altos precios de las áreas centrales, por lo que resultan atractivas para la localización de viviendas individuales. Este sector presenta una alta accesibilidad en relación a su proximidad a la Ruta 226, y cuenta con la localización de equipamientos importantes de escala local y regional, como la sede de la Universidad Nacional de Centro, el Hipódromo, y el Golf Club Tandil. En relación al tipo de patrones rururbanos, puede asociarse como el factor fundamental a los beneficios y atractivos paisajísticos y ambientales que ofrecen las sierras, asociados al ideal de bienestar y calidad de vida. Este sector también presenta una alta accesibilidad, gracias a la articulación de la Avenida Don Bosco con la RP74. 3.2.Política de tierra y vivienda y las urbanizaciones cerradas como motorizadoras de procesos de expansión urbana. Durante el período en estudio se suceden una serie de programas tanto a nivel nacional como provincial que canalizaron parte de las políticas de tierra y vivienda en los territorios de los municipios de Berazategui y Tandil. Si bien al inicio del período la política habitacional se inscribe en el accionar del FONAVI10, y otras políticas de financiación a través del banco hipotecario, es interesante 10
Teniendo como antecedente la creación del Fondo Nacional de Vivienda (Ley 19.929 de 1970)se creael FOPROVI Ley 9573/80, el Programa de Viviendas para centros de Servicios Rurales VIVIENDAS RURALES (1983/87). A fines de los 80´ el Programa Social Familiar de tierras de la Provincia de Buenos Aires Plan Pro-tierra (Dto 815/88).y un conjunto de leyes algunas de ellas nacionales articulan la política de vivienda con la de tierras creando nuevos marcos para resolver las demandas de sectores sociales de bajos recursos (Ley 10.830/89; Plan Arraigo Dto 156/92, y otros)
considerar los cambios que se introducen en la política habitacional a partir de la reestructuración del Estado, que incluye la descentralización del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) en 1992 y se desarrolla mas una política de tierra (regularizacion, lote con servicio, etc. que una política de construcción de vivienda. A partir del año 2000, las acciones en materia de vivienda son afectadas por la profunda crisis político-económica que se produce a escala nacional, que se reproducen en los ámbitos provincial y local. En ese marco fueron escasas las acciones orientadas la población de menores recursos en materia habitacional. Dos programas que se orientan a atender problemas habitacionales y de empleo –el de Emergencia Habitacional y el de Solidaridad Habitacional – no han alcanzado logros importantes. A fines de 2004, se destaca la puesta en marcha de Programas Federales, en cuyo marco se han iniciado una serie de operatorias en todo el país, orientadas en gran parte a la producción masiva de viviendas llave en mano y a cargo de grandes empresas constructoras. En ese proceso de cambio en la implementación de políticas en materia de tierra y vivienda en el partido de Berazategui se promueve la construcción de 17 barrios con un total de 1480 viviendas. El 38% de las mismas desde 1979 a 1990 (560 viviendas), el 2% (28 viviendas) desde 1991 a 2000, y el 60% restante entre 2006 a 2010 (892 viviendas). En el caso del partido de Tandil se implementan 33 acciones o barrios con un total de 1396 viviendas en el período de estudio materializándose el 27% (380 viviendas) en el período 1979 a 1990; el 54% (758 viviendas) en el período 1991 a 2000 y el 19% (258 viviendas) en el periodo 2001-2010. Con respecto a las urbanizaciones cerradas se analizó el marco normativo de generación de Urbanizaciones Cerradas donde en líneas generales
hasta comienzos de los 80´ se
desarrollaban a partir de la figura de “Clubes de Campo” con subdivisiones aprobadas por GEODESIA Pcia de Bs As en el marco de la Ley 8912/77 y el Dto. Ley Nº 9.404/86 que regulaba su construcción.
Paralelamente se ha ido desarrollando otro procedimiento a partir de la utilización de la Ley 13512/48 cuyo espiritu estaba orientado a solucionar la problemática de la vivienda “en la ciudad” a partir del condominio o la venta en porciones indivisas de una propiedad. Este procedimiento ha generado una serie de irregularidades y un “vacío jurídico” que recién durante los 90´ se reinterpreta o reglamenta a partir de hechos ya consumados a partir de la creación de “Barrios Cerrados” (Res. 74/97 Secretaria de Tierra y Vivienda y Decreto Ley 27/98) como así también la creación de un registro único provincial que posteriormente será flexibilizado mediante el “Programa De Descentralización Administrativa a Municipios sobre Gestión Urbanizaciones Cerradas” (Dto. Ley 1727/02). Es entonces que se ha espacializado las urbanizaciones cerradas con la información pública disponible. Se incorporaron aquellos barrios que se encuentran en el sistema de catastro territorial de ARBA (Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires), como así también aquellos casos “atípicos” encontrados en el reconocimiento del territorio durante el proceso de la investigación.
El partido de Berazategui cuenta con antecedentes en la creación de Clubes de Campo previo a la sanción de la Ley provincial. El Country Club “El Pato”(1970) y “El Carmen” (1979) fueron los primeros barrios cerrados del sur metropolitano. Sobre la base de este antecedente y a partir de la concreción de obras de infraestructura principalmente la Autovia2; en el municipio se desarrollaron 22 emprendimientos que han transformado en los últimos 30 años alrededor de 1500 Has rurales en 10.000 parcelas (sup. prom de 800m2 mas espacios comunes) bajo esta modalidad de ocupación, con un importante apoyo de la gestión municipal. Existen dos barrios “atípicos” con características similares a los anteriores. Uno es el barrios “San Juan” que al encontrarse delimitado con las vías del Ferrocarril y el Parque Pereyra Iraola (Policía Caminera) y otras propiedades públicas de uso rural, funcionando con dos acceso sobre el Camino General Belgrano y todo su perímetro cerrado con seguridad y sin un marco normativo claro. Por otra parte y bajo la misma legalidad “El Carmencito” ha sido “encerrado” por la Autovia2 y distintas urbanizaciones cerradas-
El partido de Tandil en cambio, cuenta con 3 urbanizaciones cerradas Valle Escondido (7,5Ha), Altos Aires Serranos (3,6Ha) y Sierras de Tandil (2,9Ha): esta última se encuentra
próximo al sudeste del casco urbano a diferencia de las otras dos que se encuentran próximas a la ruta 74 a 4km del caso.
3.3.El marco regulatorio del proceso de expansión urbana. El DL 8912/77 como expresión de la política territorial de la Pcia de Bs. As., rige específicamente en materia de ordenamiento territorial y define las características y condiciones del proceso de expansión bajo la denominación de ampliación urbana. Dentro del área urbana distingue a las subáreas semiurbanizadas como “sectores intermedios o periféricos… con prioridad para completamiento de infraestructura”; y a las áreas complementarias como “zonas circundantes o adyacentes al área urbana, relacionadas funcionalmente” que incluyen zonas de reserva para ensanche urbano. Ambas porciones territoriales constituyen desde el marco legal provincial los ámbitos previstos para la expansión urbana, y por sus características se enmarcan en el modelo de ciudad compacta. Con la incorporación de la figura de “club de campo” en las áreas rurales, puede reconocerse en ella una respuesta a las tendencias a la dispersión urbana. Por otra parte, la Ley 8912/77 refiere a la ampliación del núcleo urbano como “…el proceso de expansión ordenada de sus áreas o zonas, sin apartarse de las previsiones y orientaciones del correspondiente plan de ordenamiento…”. Desde el marco normativo se promueve la ampliación con conjuntos integrales de vivienda, cuando se realizan acciones de recuperación o para resolver problemas del mercado inmobiliario. Pero en todos los casos los criterios referidos a la expansión urbana responden de igual manera al modelo de ciudad compacta sin diferenciar contextos sociales, geográficos ni regionales. La Ordenanza 884/79 de “Adecuación a la zonificación”, elaborada en el marco de la ley 8912/77 en el municipio de Berazategui preveía sectores pasibles de incorporar al área urbana: zonas de Recuperación y zonas de Reserva destinada a ensanche en el Area complementaria. Del análisis de las ordenanzas modificatorias de la 884/79, hasta el año 2010, con incidencia en la expansión urbana, se observa que sólo dos ordenanzas son de
carácter general reestructurando zonas: en la ciudad cabecera11 y
12
en la localidad de El
Pato. Las demás son de carácter puntual.
A partir de la lectura del marco normativo municipal de Berazategui, se interpreta el interés por controlar la expansión urbana y proteger las reservas naturales más importantes de la región metropolitana. Existe un reconocimiento normativo de las condiciones ambientales al definir zonas no aptas para el desarrollo urbano, que se promueven a recuperar; y zonas de protección de bañados y costa del Río de La Plata, y del Parque Pereyra Iraola. 11
Ord. 1882/90
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Ord. 3657/04
En Berazategui, sectores intersticiales dentro del área urbana designados originalmente como zonas industriales y área complementaria pasan a urbano residenciales. Estos cambios graduales dando paso al uso urbano residencial contribuyen al consolidar el modelo territorial compacto. Paralelamente se puede observar que se han considerando particularmente, iniciativas privadas que aprovechan
las nuevas condiciones de accesibilidad regional (Autopista
Bs.As. LaPlata, Autovía Ruta 2) producto de lo cual se destaca la creación de un nuevo frente de urbanización en base a barrios cerrados Se pueden verificar entonces tres frentes dinámicos en torno al área urbana receptores de los cambios normativos: el sector del área complementaria (AC) hacia el Parque Pereyra Iraola consolidado mayoritariamente con Barrios Cerrados; la localidad de El Pato, con perfil industrial y de servicios, recepcionando los planes de vivienda del Estado; y el de la Autopista Buenos Aires- La Plata que pone en peligro la reserva ribereña, ante la presión de posibles inversores. Puede decirse que en líneas generales el proceso de transformación del territorio de Berazategui fue acompañado por los cambios normativos pero supeditados a políticas sectoriales de nivel supramunicipal y/o a la iniciativa privada. El proceso de planificación en el municipio de Tandil adquiere características distintas ya que en durante el período en estudio se avanza de una Ordenanza 2530 de Delimitación de Áreas sancionada en el año 1979, a la vigente desde el año 2005 que tiene como marco un Plan de desarrollo Territorial para el partido que define los ejes de crecimiento, con dos estrategias vinculadas a ello. Una, de estructuración territorial del Partido, que promueve el crecimiento de centros poblacionales pequeños para enfrentar el problema del desequilibrio poblacional, y otra es la estrategia de estructuración e integración urbana cuyo objetivo, entre otros, es de …“ordenar el sentido de las tendencias de crecimiento urbano, favorecer el completamiento de los tejidos y de densificar (de manera adaptada) los tejidos de las zonas urbanas consolidadas”...
Complementariamente a ello, en la ciudad cabecera se genera desde la zonificación un área de fuelle en el entorno urbano consolidando barrios parque, contemplando áreas de servicio a la ruta, para actividades rural intensivo y de alojamiento turistico. Se puede reconocer un área de transición entre lo urbano y lo rural. En ella, el carácter que se promueve en las distintas zonas extraurbanas delimitadas en el Área complementaria reconoce
un
tratamiento que no copia lo urbano sino reinterpreta tendencias verificadas en ellas, incorporando a través de sus denominaciones las nuevas categorías de rururbano, y periurbano -no contempladas en la Ley provincial- que dan cuenta del modelo disperso.
En Tandil se verifica un reconocimiento diferenciado del valor del territorio no urbano, particularmente por sus cualidades paisajísticas, ambientales y de accesibilidad en correspondencia con el desarrollo de la actividad turística que se pretende impulsar, así como de las distintas ofertas de modalidades residenciales.
4. CONSIDERACIONES FINALES Los avances del estudio permiten confirmar que desde el punto de vista espacial, tanto en Berazategui, como en Tandil, se afianza el modelo de ciudad dispersa con un alto consumo de suelo, con diferencias significativas en la configuración de cada casos que pueden asociarse a la pertenencia regional de cada ciudad. En el caso de Berazategui, perteneciente a la RMBA, la expansión urbana a partir de la continuidad de la ciudad tradicional ciertos patrones de ocupación intensiva, puede vincularse a su inserción territorial, entre el Río de la Plata y los municipios metropolitanos vecinos, por lo que son escasas las áreas aptas para nuevos desarrollos urbanos e industriales. Por su parte, en el caso de Tandil, su configuración más dispersa, puede asociarse a la fuerte tensión que provoca la estructura circulatoria regional sobre el trazado, al aprovechamiento turístico de sus recursos naturales, y a los menores valores del suelo. Podría afirmarse que las zonificaciones normadas ambas ciudades mantienen aún el modelo compacto, con previsiones de crecimiento por expansión en los bordes urbanos existentes. En el caso de Berazategui si bien se promueve la expansión a través de barrios cerrados, los mismos no ponen de manifiesto la dispersión en términos de configuración. En Tandil las nuevas tendencias dispersas denominadas por la norma dan cuenta
del interés por
controlarlas acotadas en el periurbano En el caso de Tandil el pasaje de una normativa precautoria a un código que se enmarca en el Plan de desarrollo Territorial, constituye una diferencia significativa respecto del caso de Berazategui que es una zonificación. De aquel instrumento de planificación con estrategias específicas para el crecimiento urbano, se desprende un tratamiento integral e integrado del territorio del partido desde la iniciativa del estado municipal, en el cual se inscriben las acciones del sector privado. Por su parte, puede afirmarse que las políticas de Tierra y Vivienda, mayormente generadas desde los niveles de gobierno intermedio y superior, no han considerado su incidencia en la conformación de un territorio local fundamentalmente en estas áreas de expansión urbana, y han colaborado a su dispersión. Estas políticas, actuando con objetivos sectoriales,
impulsaron el crecimiento hacia áreas no previstas, y disminuyeron áreas afectadas a otros usos de menor rentabilidad económica, como pueden ser los espacios verdes abiertos o los agropecuarios.
Bibliografía ARIAS SIERRA P., “Las nuevas periferias dispersas” Universidad de Sevilla (2003 ENTRENA DURAN, F. “Problemas y retos de las actuales políticas urbanas en el contexto de las presentes tendencias hacia formas difusas de ciudad”. en Pampa 1. Revista Interamericana de estudios territoriales. Santa Fé Argentina. 2005. PORTES, A. y otros. “Ciudades latinoamericanas. Un análisis comparativo en el umbral del nuevo siglo”. Ed. Prometeo. 2005 PCIA. DE BUENOS AIRES. Decreto Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo. Ord. Municipales Berazategui. 884/79 y modificatorias. Tandil 2530/79 y DecrRegl 2150/79. Plan de desarrollo Territorial de Tandil9865/05