EXPANSIÓN URBANA EN MUNICIPIOS BONAERENSES: ALCANCE Y VÍNCULOS CON LAS POLÍTICAS DE TIERRA Y VIVIENDA LANCIONI, Alejandro, DELACHAUX, Arabela, RÍOS, Licia1
Colaboradores: Srtas. ROJAS, Angela; CALVO, Flavia, Sr. BENITO, Matías
Tema:
POBLACIÓN, URBANIZACIÓN Y METROPOLIZACIÓN
Introducción La ponencia es un emergente del trabajo de investigación denominado Procesos de Expansión Urbana, Políticas Territoriales Y Transformaciones Emergentes, cuyo fin es indagar cómo se materializa el crecimiento urbano por extensión, qué factores lo condicionan, qué problemáticas se generan y cuál ha sido la incidencia, que directa o indirectamente, tuvieron las políticas territoriales en la Provincia de Buenos Aires2. Se presenta un avance de la misma, relacionado con aspectos metodológicos y desarrollo empírico vinculados con la identificación y explicación de los alcances territoriales de los procesos de expansión urbana en los casos de Berazategui y Tandil, y con el análisis de la incidencia que han tenido las políticas públicas destinadas al hábitat residencial, específicamente en lo concerniente a programas de vivienda del Estado y con el desarrollo de urbanizaciones de tipo cerrado.
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Alancioni@netverk.com.ar; liciarios@hotmail.com; arabela@argentina.com; ange_arqui@yahoo.com; fla_c85@hotmail.com; mmb_77@hotmail.com Institución: Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Nacional de la Plata.
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El trabajo ha tomado como casos representativos los centros urbanos de Berazategui, Bahía Blanca, Trenque Lauquen y Tandil.
Las intervenciones públicas destinadas a la construcción de vivienda social, junto con los desarrollos inmobiliarios de extensas áreas destinadas a urbanizaciones cerradas, constituyen dos delos factores principales que contribuyeron a la expansión de las áreas urbanas en la Provincia de Buenos Airesdurante las últimas décadas. Esta producción de vivienda y equipamientos, con características de dispersión, resulta en algunos casos incompatible con la preservación de los recursos ambientales, y con el desarrollo de ciertas actividades productivaspropias en las áreas periurbanas. Entre los efectos negativos de tal relación, pueden citarse, las fuertes transformaciones del paisaje; los impactos perjudiciales de la urbanización, fundamentalmente por contaminación; la necesidad de dotar de servicios públicos a las nuevas áreas; las dificultades de tipo administrativo y fiscal que plantea la gestión de estos territorios, el aumento de los costos de infraestructuras; y la difusión de la idea que la calidad de vida se asocia al tipo de vivienda dispersa (Entrena Durán, 2005). En este marco, los objetivos de la ponencia son: General Identificar y explicar los alcances territoriales de los procesos de expansión urbana, y evaluar en relación a los mismos la incidencia de las políticas de tierra y vivienda. Particulares: Identificar y caracterizar las áreas de expansión de las ciudades cabecera de los Partidos de Berazategui y Tandil. Reconocer factores causantes, e identificar los vínculos con las políticas de tierra y vivienda. Elaborar conclusiones en relación a las repercusiones que tuvieron estas políticas sobre la configuración de las ciudades.
TENDENCIAS EN LA EXPANSIÓN URBANA En particular, en relación a las nuevas tendencias de urbanización Dematteis (1998) reconoce que el ciclo del crecimiento de un asentamiento poblacional presenta los siguientes estadios de urbanización: suburbanización, desurbanización y reurbanización, correspondiendo a los dos últimos el proceso simultáneo de expansión y dispersión, invirtiéndose el sentido de los flujos migratorios de la ciudad al campo (Rocca et. al, 2010). Si bien en todos los casos la ciudad central tiene efectos decisivos sobre sus áreas periurbanas, pueden existir fuerzas de interacción más importantes con el contexto regional o global. Surgen así nuevas relaciones dentro de la ciudad, en la ciudad y su entorno, y entre las ciudades con la región (Rocca et. al, 2010). En ese marco, los procesos de urbanización recientes demuestran tendencias de “contraurbanización” y de desarrollo de áreas periurbanas de urbanización dispersa. A su vez, para el caso de las regiones metropolitanas, se observan vínculos de la región urbana con espacios predominantemente rurales, donde viven personas que trabajan en la ciudad, los que reciben la denominación de “áreas rururbanas”. Esta nueva tendencia de urbanización, de naturaleza difusa hace referencia a la ausencia de límites físicos y socioeconómicos, donde se mantienen rasgos del espacio rural pero donde se asienta población que no depende económica ni socialmente del campo. (Rocca et. al, Op. Cit.) Las nuevas formas de expansión urbana se caracterizan por las bajas densidades poblacionales, la presencia de usos específicos vinculados a red vial, y de espacios libres (Monclus 1988). En contextos latinoamericanos tienen particularidades específicas donde conviven estos mismos componentes con asentamientos poblacionales de extrema pobreza, áreas con actividad económica en disminución, clubes de campo, desarmaderos, criaderos de animales y suelos decapitados (Rocca et. al, Op. Cit.). Los factores que conducen estos procesos están altamente vinculados al momento histórico y a las especificidades que adquiere en cada territorio, específicamente con los cambios en el modelo económico, la emergencia de necesidades de infraestructuras para concretarlo, y modificaciones en los hábitos socioculturales. Grandes y rápidas transformaciones son producidas por la alta atracción que generan estas áreas, tanto para sectores sociales medios y altos, quienes buscan una mayor calidad de vida, como para los sectores de menores ingresos, quienes acceden a suelos de bajos valores, con bajas condiciones urbanasambientales, o mediante la apropiación forzosa de tierras.
Estos procesos, característicos de las áreas metropolitanas, también son visualizados en ciudades de rango intermedio del interior de la provincia de Buenos Aires, donde se perciben cambios en la conformación de los territorios urbanos, periurbanos y rurales producto del crecimiento demográfico y de nuevas dinámicas impresas por las actividades económicas. Para poder acompañar y conducir estos procesos de expansión urbana, es preciso que las políticas territoriales articulen las estrategias de crecimiento urbano de escala nacional y provincial, con estrategias socioculturales, económicas y ambientales, favoreciendo la interacción entre actores, y posibilitando la realización de proyectos comunes a escala territorial local. También deberían considerar problemas urbanísticos cuya naturaleza y dinámica son diferentes a los de las áreas urbanas consolidadas y contemplar, por su relación con los cambios globales, el reconocimiento de formas más flexibles y fragmentadas, avances tecnológicos aplicados a comunicaciones, la generalización de movilidad privada y servicios de transporte público, y nuevas modalidades en la utilización del territorio, contrarrestando procesos de fragmentación espacial y segregación social a partir de un alto compromiso del Estado (Rocca, et. al., Op. Cit) METODOLOGÍA UTILIZADA En la delimitación, caracterización y explicación de la expansión urbana. El análisis del trabajo a nivel local, en las ciudades cabecera delimitadascomo unidades de análisis tiene como propósito reconocer delimitar y evaluar el proceso de expansión urbana desde la sanción del Dec. Ley 8912se desarrollaron las siguientes tareas: Identificación de la extensión urbana en los cortes temporales 1985 y 2005, utilizando fotografías aéreas extraídas por el Departamento de Aerofotogrametría del MOP de la Provincia de Buenos Aires y satelitales disponibles en Google Earth. Identificación de las áreas urbanas, periurbanas y rurales en cada uno de los cortes temporales. Delimitación de los espacios en transformación entre 1985-2005: expansión urbana, consumo-extensión del periurbano. Identificación de las distintas fases del proceso de expansión en que se encuentran (urbano, suburbano, rururbano).
Identificación de los principales elementos del medio natural, equipamientos, vías de circulación, que pudieran ser causales de la expansión. Reconocimiento de la inserción de las áreas de expansión en relación a la estructura urbana territorial. EXPANSIÓN URBANA FACTORES CAUSALES
EN
BERAZATEGUI
Y
TANDIL:
ALCANCE
Y
Los dos casos analizados pertenecen a municipios que han tenido durante las últimas décadas tasas de crecimiento poblacional que superan a la media provincial, han aumentado significativamente el número de viviendas, y transcurren procesos de crecimiento económico importante. Contexto general que ha repercutido en el territorio, y es evidente al observar los patrones de crecimiento urbano, fundamentalmente evidenciados en la dispersión urbana. El análisis permitió reconocer el alcance de los procesos de expansión en cada ciudad, delimitando los espacios transformados, y dentro de los mismos las distintas fases y características del proceso, evidenciándose en términos generales lógicas diferenciales propias de cada pertenencia territorial, se trate del contexto metropolitano o el interior. A su vez deben entenderse del contexto de las especificidades de cada territorio, en particular de sus recursos naturales, las infraestructuras urbanas, así como también de las actividades productivas principales, y las características de las sociedades locales. En términos generales se evidencia en cuanto al estadio de los procesos de expansión, la coexistencia de procesos de rururbanización y suburbanización, y el estrechamiento de los bordes periurbanos. Asimismo se reconoció que los usos dominantes del proceso de expansión han sido los residenciales, pero que también fueron claves en su configuración los usos industriales y de servicios que compiten por el mismo espacio. En el caso de Berazategui, los espacios transformados evidencian una lógica preponderante, de avance de la mancha urbana sin discontinuidad hacia el SE, compitiendo por el suelo también con nuevos usos industriales, grandes equipamientos comerciales, de servicios, y usos agrícolas, y se caracteriza por presentar patrones urbanos con un alto consumo de suelo. Estos procesos convierten espacios periurbanos en urbanos, sin instancias intermedias donde se evidencien estadíos de suburbanización, ya que te trata de proyectos integrales.
La mayor parte del crecimiento por expansión se desarrolla con barrios cerrados, de bajas densidades, evidenciando una extrema fragmentación con las áreas circundantes en términos funcionales y sociales, configurando áreas de exclusividad dentro del contexto metropolitano. En las áreas de expansión también se localizan conjuntos habitacionales promovidos por el Estado, aunque se localizan en forma totalmente separada, y con controles también propios, reflejando el otro extremo del mismo fenómeno. No obstante, el patrón en ambos casos es el de dispersión de la ciudad tradicional. La alta accesibilidad del área, la presencia de importantes áreas forestadas, y el valor del suelo han sido en origen los factores causales de la expansión, que asociados a la valorización de nuevas formas de vida urbana que asocian los patrones dispersos con la seguridad y calidad de vida. En el caso de Tandil los espacios transformados desde la sanción del Decreto Ley 8912/1977 demuestran dos lógicas, una tradicional con un consumo de suelo intermedio, y la otra con características asimilables a estadíos rururbanos, y con un alto consumo. La primera, evidenciada en la conformación de un gradiente de periferización propia del crecimiento del modelo compacto, que evidencia su mayor expresión hacia las direcciones NO y NE. Este sector presenta en términos generales una composición heterogénea de tipos residenciales que podrían evidenciar cierta mixtura social. La segunda, de patrones rururbanos, en tanto se trata de asentamientos dispersos desarrollados hacia el sector EO, en forma de islas, con una alta dotación de equipamientos propios, mayormente asociada a localizaciones residenciales destinadas al alojamiento turístico. Estas características se diferencian de similares patrones en áreas metropolitanas, donde mayormente se asocian con la presencia de barrios cerrados. En cuanto a los factores que han conducido estos patrones de expansión, puede relacionarse al primer tipo con la construcción de conjuntos habitacionales, que ha significado un importante impulso en la extensión de la mancha urbana hacia todas las direcciones geográficas. También puede inferirse como un factor importante el menor valor del suelo de estas áreas de borde, en relación a los altos precios de las áreas centrales, por lo que resultan atractivas para la localización de viviendas individuales, fundamentalmente en el crecimiento desarrollado hacia el sector NE, donde la mancha urbana se ha extendido en mayor magnitud. Este sector presenta una alta accesibilidad en relación a su proximidad a
la Ruta 226, y cuenta con la localización de equipamientos importantes de escala local y regional, como la sede de la Universidad Nacional de Centro, el Hipódromo, y el Golf Club Tandil. En relación al segundo tipo de patrones, puede asociarse como el factor fundamental a los beneficios y atractivos paisajísticos y ambientales que ofrecen las sierras, asociados al ideal de bienestar y calidad de vida POLITICAS PARA EL HABITAT RESIDENCIAL Se pretende analizar o entender a la política de tierra y vivienda en el marco de un conjunto de políticas públicas donde el derecho a la vivienda planteado en nuestra constitución, representa un ejemplo de desaciertos constante donde el Estado, independientemente o conjuntamente con los gobiernos no han podido dar respuesta desde el advenimiento de la democracia ha esta parte del siglo XXI. Asimismo, se analizará paralelamente el desarrollo de urbanizaciones cerradas como parte del modelo de crecimiento urbano por expansión. El sistema democrático ha redefinido el accionar de los agentes intervinientes en la compleja articulación de poder político-económico y social que a la vez se ha ido modificando a través del tiempo, debiendo reconocer el momento histórico en que se desarrolla cada acción. La formulación e implementación de los distintos planes, programas y proyectos que fueron desarrollado por las políticas públicas dependen no solo de factores económicos sino también de los distintos paradigmas o modelos de Estado y su correspondiente distribución de participación y poder en la toma de decisiones a problemas concretos: la tierra y la vivienda. Bajo este pequeño marco conceptual es que se pretende estudiar cuales fueron las acciones Planes, Programas y Proyectos que fueran impulsados desde la implementación de la ley 89127/77 y en particular las desarrolladas en el marco de los distintos gobiernos democráticos en Argentina hasta la actualidad, en busca de disminuir el histórico déficit de viviendas y regular las nuevas modalidades de ocupación a partir de las urbanizaciones cerradas con el fin de mejorar las posibilidades de acceso y la calidad ambiental del suelo urbanizado .
La tierra y la vivienda de interés social: Como antecedentes podemos citar diversas acciones en materia de tierra y vivienda (Leyes de Congelamiento de Alquileres, Comisión Nacional de Casas Baratas, Ley de Propiedad Horizontal, Créditos del Banco Hipotecario, Comisión Nacional de Viviendas, Fondo Federal de Vivienda, etc.) pero es en 1972 con la creación del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI Ley 19.929 de 1970) que se consolida un sistema centralizado de provisión de vivienda social. A nivel provincial se lanza el FOPROVI Ley 9573/80 y durante el primer gobierno democrático se lanza el Programa de Viviendas para centros de Servicios Rurales VIVIENDAS RURALES (1983/87). A fines de los 80´ a nivel provincial se lanza el Programa Social Familiar de tierras de la Provincia de Buenos Aires Plan Pro-tierra (Dto 815/88). Con las normas que regulan dicho plan el propio Estado se ¨autoriza a generar subdivisiones con lotes menores a los establecidos por la Ley Marco 8.912/77¨3. En sus objetivos pretende realizar una regularización urbana y dominial, donde la Escribanía Gral de Gobierno (Ley 10.830/89) tiene a su cargo las Regularizaciones Dominiales de interés social. A nivel Nacional mediante el Plan Arraigo (Dto 156/92) se transfiere tierra del Estado Nacional a la Provincia y/o municipios con el fin de conformar bancos de tierra y regularizar ocupaciones “ilegales” realizadas en varios partidos del AMBA o en grandes centros urbanos. Es interesante considerar los cambios que se introducen en la política habitacional a partir de la reestructuración del Estado, que incluye la descentralización del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) en 1992y se desarrolla mas una política de tierra (regularizacion, lote con servicio, etc. que una política de construcción de vivienda. A partir del año 2000, las acciones en materia de vivienda son afectadas por la profunda crisis político-económica que se produce a escala nacional, que se reproducen en los ámbitos provincial y local. Fueron escasas las acciones orientadas la población de menores recursos en materia habitacional. Dos programas que se orientan a atender problemas habitacionales y de empleo –el de Emergencia Habitacional y el de Solidaridad Habitacional – no han alcanzado logros importantes. A partir de fines de 2004, se destaca la puesta en marcha de Programas Federales, en cuyo marco se han iniciado una serie de operatorias en todo el país, orientadas en gran parte a la producción masiva de viviendas llave en mano y a cargo de grandes empresas constructoras. 3
En referencia al Tema que da origen al Dto. 4931/88
En el partido de Berazategui se promueve la construcción de 17 barrios de vivienda con un total de 1480 viviendas en el período de estudio materializándose el 38% de las mismas desde 1979 a 1990 (560 viviendas) 2% (28 viviendas) desde 1991 a 2000 y el 60% restante entre 2006 a 2010 (892 viviendas). En el partido de Tandil son 33 acciones o barrios de vivienda con un total de 1396 viviendas en el período de estudio materializandose el 27% (380 viviendas) en el período 1979 a 1990; el 54% (758 viviendas) en el período 1991 a 2000 y el 19% (258 viviendas) en el periodo 2001-2010 Urbanizaciones cerradas Se analizó el marco normativo de generación de Urbanizaciones Cerradas donde en líneas generales hasta comienzos de los 80´ se desarrollaban a partir de la figura de “Clubes de Campo” con subdivisiones aprobadas por GEODESIA Pcia de Bs As en el marco de la Ley 8912/77 y el Dto. Ley Nº 9.404/86 que regulaba su construcción. Paralelamente se ha ido desarrollando otro procedimiento a partir de la utilización de la Ley 13512/48 cuyo espiritu estaba orientado a solucionar la problemática de la vivienda “en la ciudad” a partir del condominio o la venta en porciones indivisas de una propiedad. Este procedimiento ha generado una serie de irregularidades y un “vaciojuridico” que recién durante los 90´ se reinterpreta o reglamenta a partir de hechos ya consumados a partir de la creación de “Barrios Cerrados” (Res. 74/97 Secretaria de Tierra y Vivienda y Decreto Ley 27/98) como así también la creación de un registro único provincial que posteriormente será flexibilizado mediante el “PROGRAMA DE DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA A MUNICIPIOS SOBRE GESTION URBANIZACIONES CERRADAS” (Dto. Ley 1727/02). Es entonces que se ha espacializado las urbanizaciones cerradas con la información pública disponible. Se incorporaron aquellos barrios que se encuentran en el sistema de catastro territorial de ARBA (Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires), como así también aquellos casos “atípicos” encontrados en el reconocimiento del territorio durante el proceso de la investigación. El partido de Berazategui cuenta con antecedentes en la creación de Clubes de Campo previo a la sanción de la Ley provincial. El Country Club “El Pato”(1970) y “El Carmen” (1979) fueron los primeros barrios cerrados del sur metropolitano. Sobre la base de este antecedente y a partir de la concreción de obras de infraestructura principalmente la Autovia2; en el municipio se desarrollaron 22 emprendimientos que han transformado en
los últimos 30 años alrededor de 1500 Has rurales en 10.000 parcelas (sup. prom de 800m2 mas espacios comunes) bajo esta modalidad de ocupación, con un importante apoyo de la gestión municipal. Existen dos barrios “atípicos” con características similares a los anteriores. Uno es el barrios “San Juan” que al encontrarse delimitado con las vías del Ferrocarril y el Parque Pereyra Iraola (Policía Caminera) y otras propiedades públicas de uso rural, funcionando con dos acceso sobre el Camino General Belgrano y todo su perímetro cerrado con seguridad y sin un marco normativo claro. Por otra parte y bajo la misma legalidad “El Carmencito” ha sido “encerrado” por la Autovia2 y distintas urbanizaciones cerradasEl partido de Tandil en cambio, cuenta con 3 urbanizaciones cerradas Valle Escondido (7,5Ha), Altos Aires Serranos (3,6Ha) y Sierras de Tandil (2,9Ha): esta última se encuentra próximo al sudeste del casco urbano a diferencia de las otras dos que se encuentran próximas a la ruta 74 a 4km del caso.
CONCLUSIONES Los avances del estudio permiten confirmar que desde el punto de vista espacial se afianza el modelo de ciudad dispersa, cuyos rasgos son tan complejos como la ciudad tradicional, en tantoexpresan particulares características y dinámicas socioeconómicas, demográficas, ambientales, espaciales y de gestión. Por su parte, puede afirmarse que las políticas de Tierra y Vivienda, mayormente generadas desde los niveles de gobierno intermedio y superior, no han considerado su incidencia en la conformación de estas áreas de expansión urbana,y han colaborado a su dispersión. Estas políticas, actuando con objetivos sectoriales, impulsaron el crecimiento hacia áreas no previstas, y presionaron sobre otros usos de la tierra de menor relevancia económica, como pueden ser los espacios verdes abiertos o los agropecuarios. Es decir, las distintas acciones verificadas no han sido articuladas adecuadamente en el marco de modelo de ciudad sustentable.
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