JORNADAS DE INVESTIGACION EN LA FAU 2013 Denominación del Proyecto: PROCESOS DE EXPANSION URBANA, POLITICAS TERRITORIALES Y TRANSFORMACIONES EMERGENTES. El caso de la Provincia de Buenos Aires U-098 EXPANSION URBANA – POLITICAS - Pcia. BUENOS AIRES Directora: Arq. Esp. María Julia Rocca Integrantes: Arq. Esp. Alejandro Lancioni; Arq. Mg. Licia Ríos, Arq. Arabela Dellachaux; Arq. Mg. Alejandra Sgroi; Becarios: UNLP: Arq. Flavia Calvo, Arq.Ramiro Villacorta Becarios FAU: Angela Rojas; Augusto Pellegrino, Marina Rusnak Colaboradores: Eugenia Rodriguez Daneri, Mariana Slatger. Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales. CIUT, mail mariajuliarocca@hotmail.com ; ciut@fau.unlp.edu.ar
1.-PRESENTACION. MARCO TEORICO Y METODOLOGICO La presente ponencia desarrolla una síntesis del proyecto finalizado que tuvo como objetivo generar aportes teóricos y metodológicos para el estudio de los procesos de expansión urbana en el territorio de la Pcia. de Buenos Aires, y evaluar la incidencia de las políticas territoriales, en particular las de tierra, vivienda y las de ordenamiento territorial. El marco teórico y metodológico que condujo la investigación partió de entender la expansión urbana como proceso de
crecimiento
urbano
por
extensión
con
modalidades
específicas
históricamente determinadas por el contexto social, económico y político en que se materializa. También en observar en el territorio el mencionado proceso a partir de la identificación de diferentes estadios: de urbanización, suburbanización, y rururbanización (Dematteis 1998), correspondiendo a este último el proceso simultáneo de expansión y dispersión, fases en que se invierte el sentido de los flujos migratorios: antes del campo a la ciudad, ahora de la ciudad al campo. Las hipótesis que guiaron el desarrollo se apoyaron en los vínculos entre los modelos de ciudad compacta, dispersa y/o policéntrica; las relaciones que se establecen entre las áreas urbanas, con otras áreas urbanas y rurales, y con otras regiones; y los modelos de expansión urbana por gradiente y disperso. Y 1
se explicaron a partir de analizar la incidencia de las políticas territoriales en relación al proceso de expansión urbana y los modelos resultantes. Tomando el período de vigencia de la Ley 8912/77 se analizaron los municipios de la Pcia de Buenos Aires tomando una muestra representativa de casos en correspondencia con tres categorías de centros urbanos: Berazategui (perteneciento a la región metropolitana de Buenos Aires); Bahía Blanca (centro principal de aglomerado extenso); y Tandil y Trenque Lauquen (centros urbanos en contextos rurales). El desarrollo de la investigación se realizó sobre tres ejes de estudio: el proceso de expansión urbana real; la política de tierra y vivienda; y la política de ordenamiento territorial. (Rocca et all. 2009) El análisis del material aerofotográfico y satelital, la documentación oficial de planes de vivienda; y las ordenanzas municipales de ordenamiento urbano y sus modificaciones durante el período de estudio, permitió elaborar cartografía, identificar y cuantificar las fases del proceso de expansión (urbano, suburbano, rururbano), y confrontar la expansión real con las localizaciones de conjuntos estatales y urbanizaciones cerradas y las previsiones normativas. (Rocca et all 2011)
2.-LA EXPANSION REAL Se analizó el crecimiento urbano por extensión en cuatro ciudades de la Provincia de Buenos Aires, Bahía Blanca, Berazategui, Trenque Lauquen y Tandil, observándose los distintos procesos a través del análisis de las áreas de crecimiento en el periodo de aplicación del Dec. Ley 8912/1977. En tres de las cuatro ciudades se produjo un fuerte incremento del área urbanizada, representando éste, más del 100% en Bahía Blanca y Tandil y del 75% en Trenque Lauquen. El caso de Berazategui, que ha aumentado su área urbanizada sólo en un 25%, es particular por su limitada extensión territorial, las restricciones al crecimiento que impone su condición litoral y a la presencia del Parque Pereyra Iraola, y por su carácter metropolitano. (Figura 1) El patrón morfológico de las áreas de extensión es diverso, siendo de fuerte dispersión en Bahía Blanca, a causa del completamiento extensivo y no planificado hacia las rutas que circunvalan la ciudad. Por su parte en Berazategui y Trenque Lauquen es dominantemente continuo por extensión de sus áreas urbanizadas; mientras que en Tandil es mixto, con un fuerte 2
contraste entre las áreas de crecimiento vinculadas al turismo y las modalidades residenciales de los sectores populares. En relación a la forma y carácter del crecimiento se observó la existencia de lógicas de configuración bien diferenciadas identificándose distintos estadios en el ciclo de crecimiento: urbano, suburbano y rururbano, siendo los cambios más fuertes en las ciudades de mayor tamaño poblacional, tanto en las metropolitanas como en las del interior pampeano. Los estadios urbanos y suburbanos manifiestan el crecimiento en forma de mancha de aceite y se disponen en continuidad y cercanía con los cuadrantes principales de cada ciudad. El proceso más novedoso en los cambios en la configuración es la dilución de los límites y generación de nuevas relaciones entre el espacio urbano y rural que dan lugar a configuraciones rururbanas. De este modo, las áreas con carácter rururbano implicaron un 35% de las áreas de crecimiento urbano reciente en Tandil y un 44% en Berazategui. (Figura 2) Estos patrones de crecimiento tienen su correlato en una baja intensidad de ocupación con tendencia a la disminución en los cuatro casos analizados. Así lo demuestran los nuevos parcelamientos de generosas dimensiones, el predominio de la vivienda unifamiliar como modalidad residencial y el análisis de las densidades brutas en los dos cortes temporales (al inicio de la aplicación del Dec. Ley 8912 y en la situación actual). Sobre este último indicador vale destacar que la única ciudad que mantuvo estable el valor de su densidad fue Berazategui. El resto de ciudades, al incorporar las nuevas áreas de crecimiento, la disminuyó drásticamente, registrándose en todas menos de 30 habitantes por hectárea. En cuanto a los factores que han conducido estos patrones de expansión, se verifica la conjugación de factores estructurantes y específicos en la impulsión de la expansión urbana extensiva. Pueden reconocerse como causas estructurales
del
proceso,
no
solo
las
importantes
transformaciones
económicas y productivas producidas en los centros urbanos estudiados, sino también los altos déficits de tierra y vivienda accesibles para las clases medias y bajas, las demandas de nuevos estándares habitacionales para las clases medias y altas, conjugados con políticas públicas nacionales, provinciales y locales que favorecen los procesos expansivos y el desarrollo de la actividad inmobiliaria sin mayores condicionamientos. Por su parte, los factores 3
específicos que articuladamente con los anteriores, han contribuido a moldear la situación en cada ciudad, se vinculan con transformaciones en los perfiles productivos, las pertenencias regionales, la dotación de recursos naturales, sus condiciones de accesibilidad, entre otras cuestiones.
3.-LA POLITICA DE TIERRA Y VIVIENDA El alcance de la política habitacional en relación al proceso de expansión urbano se comprende en el marco del conjunto de políticas públicas que regulan los distintos procesos y modelos de producción de la ciudad. En el período analizado los paradigmas en relación al rol del Estado y su accionar han tenido importantes cambios que se vinculan o trasladan a las distintas políticas habitacionales en general y en particular a las políticas de tierra y vivienda analizadas en este trabajo. Se ha analizado en este marco el impacto que ha tenido dentro de la expansión real las acciones directas e indirectas realizadas por el estado en tierra y vivienda. En los cuatro casos analizados, se encuentran diferencias importantes en cuanto a la cantidad de acciones del estado realizadas, en relación a la vivienda de interés social en sus distintos modos, presencia de asentamientos irregulares y desarrollo de urbanizaciones cerradas, que reflejan la heterogeneidad de los municipios analizados. Una primera observación es que un alto porcentaje de las acciones analizadas se encuentren dentro del área de expansión real, mientras que en los casos de Tandil (30%) y Bahía Blanca (38%) son valores moderados, en los otros casos superan el 50% de las acciones, Trenque Lauquen (56%) y Berazategui (87%). En Trenque Lauquen el proceso de expansión ha sido acompañado por un proceso de gestión y generación del suelo urbano y la construcción de 24 barrios del estado, mientras que no existen urbanizaciones cerradas, ni asentamientos irregulares. El 75% de las viviendas del estado construidas (3.593viv) en el periodo, se encuentran en el área de expansión urbana ocupando el 5% (100Has) de la superficie de expansión real. (Figura 3) Por el contrario el municipio de Berazategui cuenta con 18 urbanizaciones cerradas que representan el 20% (1171Has) de la superficie de expansión real. 4
Los 28 barrios estatales construidos constituyen el 60% de las viviendas construidas en el período localizadas en poca superficie tan solo el 1% del total del area de expansión del partido. Menor porcentaje de ocupación tienen los asentamientos irregulares que se localizan en intersticios próximos a la Autovía 2 y en diferentes lugares del Parque Pereyra Iraola. El partido cuenta con importantes obras de infraestructura de comunicación que han transformado su configuración socio-espacial y localizando estas urbanizaciones cerradas con un alto consumo de suelo urbano. En Tandil el 54% (640 unidades) de las viviendas del estado construidas en el período se localizan dentro del área de expansión real y representan menos de un 2% de la superficie de
la misma. Las urbanizaciones cerradas (3) se
localizan en lugares estratégicos de rápido acceso y valor paisajístico, que además de cubrir las nuevas demandas residenciales se orientan a potenciar del desarrollo turístico del partido. Estas pocas urbanizaciones ocupan casi el 4% (120 Has) del área de expansión real. Los asentamientos irregulares no ocupan grandes áreas en el partido y se localizan en tierras con problemas medioambientales. En Bahía Blanca menos del 3% del área de expansión real se corresponde con las acciones analizadas, donde el estado ha construido el 58% (2508 viv.) de las viviendas en el período ocupando menos del 2% del área, mientras que las urbanizaciones cerradas (2) ocupan un muy bajo porcentaje también (70Has). En el partido se localizan varios asentamientos irregulares muchos de ellos dentro del área urbana con distintos procesos de regularización pero en el área analizada no ocupan grandes superficies y se localizan en tierras con problemas medioambientales. En referencia a las políticas de tierra y vivienda y a modo de síntesis se realizan las siguientes consideraciones:
La superficie ocupada por las políticas de tierra y vivienda analizadas no superan al 22% según los casos de estudio.
En todos los casos más del 50% de las viviendas del estado construidas en el período se encuentran dentro del área de expansión.
5
En los municipios que cuentan con urbanizaciones cerradas las mismas se encuentran siempre dentro del área de expansión.
Los asentamientos irregulares localizados en áreas de expansión no representan un alto porcentaje de ocupación pero por lo general cuentan con problemas medioambientales.
4.-LA POLITICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL La ley provincial (DL 8912/77), marco legal para el Ordenamiento Territorial de los municipios bonaerenses establece un proceso de planificación en etapas partiendo de una delimitación preliminar de áreas, una zonificación según usos en segundo lugar para arribar a planes de ordenamiento y particularizados. Respecto de la expansión urbana, plantea mecanismos tendientes a desarrollar ciudades compactas, sin diferenciar contextos sociales, geográficos ni regionales, donde las áreas urbanas y las complementarias conformen los centros de población como partes integrantes de una unidad territorial; pudiendo prever zonas de reserva urbana en función de ejes de crecimiento. Sólo contempla la figura legal de Club de Campo como 2da residencia y en forma aislada en áreas rurales. Los cuatro municipios analizados han superado la 1ª instancia de delimitación preliminar de áreas que plantea la ley provincial, pero con diferencias en los procesos de expansión urbana y en los estadios resultantes (urbanos, suburbanos, rururbanos). Algunas de esas diferencias son debido a particularidades propias de la categoría de análisis -configuración y localización regional y procesos socioeconómicos-, y otros por la influencia ejercida desde la gestión del Estado. (Figuras 4 y 5) En Berazategui la Ordenanza vigente de “Zonificación Preventiva” data del año 1979 con 50 modificatorias: regulaciones que acompañan la iniciativa privada de expansión urbana siguiendo las tendencias del mercado inmobiliario, junto a la construcción de la autopista Buenos Aires-La Plata, como parte del fenómeno de suburbanización de la Región Metropolitana. Un gran porcentaje de las ordenanzas modificatorias propician cambios de zona -a residencial extraurbana- para localización de urbanizaciones cerradas, 6
en correspondencia con la mayor superficie de expansión, de baja ocupación y características rururbanas. En menor medida los cambios regulatorios tratan de zonas de reserva urbana, de recuperación y de zonas industriales intersticiales que se transforman en residenciales. Cabe destacar que las zonas de reserva natural –ribereña y el Parque Pereyra Iraola- se mantienen con la misma regulación de origen, con mínimas intervenciones, a pesar de la fuerte presión del urbanismo privado por avanzar sobre esos “vacíos”. El reconocimiento de las condiciones ambientales –zona de bañados y reserva natural- y los cambios graduales de las zonas industriales intersticiales dentro del área urbana han contribuido a consolidar el modelo territorial compacto. En síntesis, desde la normativa municipal vigente en Berazategui se interpreta los siguientes lineamientos de la política territorial en relación al crecimiento urbano:
Prever un crecimiento urbano controlando la expansión.
Aprovechar las nuevas condiciones de accesibilidad regional, modificando la normativa a partir de iniciativas privadas
Promover un frente de urbanización en base a barrios cerrados.
Proteger
las
reservas
naturales
más
importantes
de
la
región
metropolitana. En el caso de Bahía Blanca, municipio posee una vasta experiencia en planes de ordenamiento1, la Reformulación del Plan de Desarrollo (1986) -posterior a la puesta en vigencia del DL8912- fue posteriormente acompañada por una propuesta de Código de Planeamiento Urbano (1991) en el que se delimitó un área urbana desproporcionada con respecto al crecimiento real, con zonas residenciales de tejido compacto en el primer anillo (el triángulo) y con tejido muy abierto –de tipo suburbano- en el resto del área urbana. En la actualidad, en el marco del Plan de Desarrollo Local 2009-2028 se están implementando algunas acciones complementarias de control sobre la 1
Posee varios planes como antecedentes de Ordenamiento Territorial: 1909, 1950, 1959. Plan de Desarrollo Urbano 1970 (Odilia Suarez, Eduardo Sarrailh). Reformulación del Plan de DU 1986. Plan Estratégico Bahía Blanca 1999. Plan Particularizado 2006 (sobre grandes vacíos urbanos)
7
expansión urbana: se modificó el Código de Planeamiento, disminuyendo la superficie de área urbana e incrementando indicadores urbanísticos a fin de densificar el área central y se aprobó el “Plan Director para el Periurbano Bahiense” (Ord. 15367/10) que delimita una franja perimetral (antes urbana), como reserva urbana con destino a residencia suburbana, en la que se irían habilitando “distritos” en forma progresiva mediante concurso de propuestas fijando un “cupo urbanizador” de unidades de suelo cada 5 años según las tendencias generales de la demanda residencial. Esos distritos, según su localización, equipamiento y/o servicios que contengan, deben contribuir al fortalecimiento de corredores viales estructurantes en esa franja periurbana, y se clasifican en: Distrito Periurbano Calificado (PUC); Distrito
Frente de
Servicios a Vialidad (FSV); Distrito Centro de Servicios suburbanos (CSUR) y Distrito Periurbano a Reestructurar (PUR), éste último en parcelamientos existentes donde aún no se han materializado usos. En el área rural, bajo el mismo sistema de habilitación progresiva, da lugar a la creación de centros de interés turístico-ambiental (CITA) destinados a la conservación, puesta en valor y acceso público a sitios de relevantes calidades paisajísticas o patrimoniales. Estos centros podrán contener usos residenciales de muy baja intensidad de ocupación, incluso bajo el régimen de club de campo, y servicios. La delimitación de estos distritos surgirá del proceso de concurso para la asignación del cupo urbanizador. En síntesis, desde la normativa municipal vigente en Bahía Blanca y básicamente en el Plan Director para el Periurbano, se interpreta los siguientes lineamientos de la política territorial en relación al crecimiento urbano:
Promover una expansión suburbana controlada mediante la asignación de “cupo urbanizador” quinquenal.
Fortalecer accesos y vialidades estructurantes mediante la creación de distritos con equipamiento y servicios según las condicionantes de localización.
Proteger los sitios de valor paisajístico y natural en el área rural, mediante la promoción del turismo.
8
En el caso de Tandil, la Ordenanza de Delimitación Preliminar de Áreas y 35 modificatorias regulaban la zonificación según usos hasta el año 2005, en que se aprobó el “Plan de Desarrollo Territorial” (PDT). En dicho lapso el área urbana no sufrió incrementos significativos, pero sí lo hubo en el área complementaria a partir de una ordenanza general
que en el año 1996
incrementó en un 70% su superficie (más de 2000 Ha) donde se crearon varias zonas residenciales extraurbanas, algunas para localización de urbanizaciones cerradas. En la zonificación, nuevo código de ordenamiento que acompaña el PDT mantiene la superficie del área urbana existente y disminuye el área complementaria en el sector Oeste, sobre la ruta Nº 30 (Av. Juan B. Justo); también disminuye la zona industrial en casi un 50% (el resto pasa a ser rural). En las zonas del área complementaria ubicadas al Norte (NO-NE) de la ciudad cabecera y detrás de la ruta Nº 226, hoy se conforman los sectores más desestructurados y de mayor fragmentación espacial. Sobre estas zonas el PDT promueve una baja ocupación, y acciones de integración y revitalización, como el traslado de la ruta por detrás de la circunvalación norte. Entre los objetivos del Plan se destacan: Preservar las condiciones suburbanas/rurubanas y las características paisajísticas de las zonas periurbanas; y conservar el suelo rural, entendiéndose por tal el mantenimiento y mejora de su capacidad productiva. El área complementaria de acuerdo al Plan se distribuye en 3 tipos de zonas según 3 estadios: zona de Servicios Extraurbanos- (SE) de gran extensión (antes área complementaria) con potencial para expansión urbana sobre el sector Sur-SO; la zona RE1-suburbana, que se proyecta a modo de “islas” entorno al Área Urbana, con viviendas de uso permanente y transitorio en grandes predios y en contacto con la naturaleza; y la zona RE2–rururbana, donde se localizan viviendas de uso permanente y transitorio y servicios, en especial turísticos, en grandes predios y en contacto con la naturaleza (área complementaria) sobre el lateral N-NE. El Área Rural se declara no urbanizable, prohibiéndose todas las edificaciones o
conjunto
de
edificaciones
que
puedan
generar
necesidades
de
9
infraestructuras
y servicios
urbanos,
representen
el asentamiento
de
actividades específicas del medio urbano en detrimento de las propias del medio rural o hagan perder el carácter rural al paisaje de su entorno. En las situaciones de condominio en parcelas ubicadas en el Área Rural, se prohíbe la formación de núcleos de población. El Plan crea un “Sistema Municipal de Gestión Territorial” mediante el cual, además del rol de gerenciamiento eficaz del plan, se ponen en marcha una serie de instrumentos: complementarios de planificación, de promoción y desarrollo, de intervención en el mercado de tierras, entre otros. Aquellos de incidencia en la expansión urbana –control, promoción y/o contención- son: el Fondo de Desarrollo Urbano, destinado a financiar los gastos de las tramitaciones vinculadas a las transferencias de tierras que se afecten al Banco de Tierras Municipales; los Convenios Urbanísticos y Consorcios Urbanísticos; el Banco Municipal de Tierras; el régimen de movilización del suelo urbano y la participación de la Municipalidad en las rentas urbanas generadas por la acción urbanística (plusvalías). En síntesis, desde la normativa municipal vigente en Tandil a partir Plan de Desarrollo Territorial, se interpreta los siguientes lineamientos de la política territorial en relación al crecimiento urbano:
Controlar el crecimiento urbano de la ciudad promoviendo el crecimiento de los centros de servicio del partido.
Promover el crecimiento del asentamiento poblacional protegiendo los recursos del paisaje y ambiente.
Generar un área de fuelle consolidando barrios parque, contemplando áreas de servicio a la ruta, para actividades rural intensivo y de alojamiento turístico.
Incorporar las nuevas categorías de rururbano, y periurbano
-no
contempladas en la Ley provincial- que dan cuenta del modelo disperso. En el municipio de Trenque Lauquen, la Ordenanza 3465/10 aprueba el “Código de Zonificación”, pero previamente ha agregado en la Ordenanza Impositiva una cláusula de “Contribución por Mejoras” que establece una alícuota para nuevos loteos que son incorporados al área urbana; para los 10
casos de mayor aprovechamiento de la capacidad edificatoria y por la realización de obras públicas cuyo valor se prorratea entre las propiedades beneficiadas. La aplicación de este instrumento ha permitido la intervención del Estado Municipal en el mercado inmobiliario, generando una depresión de los valores generales. Cabe agregar que el municipio tiene en proceso de aprobación el Plan Director de la Ampliación de la ciudad de Trenque Lauquen, un instrumento específicamente destinado a conducir la expansión urbana. Al igual que Berazategui posee zonas de recuperación, las que una vez saneadas podrán ser incorporadas al área urbana. Asimismo, las zonas de reserva para ampliación Urbana (RU) están sujetas a los recaudos que prevén los artículos 17 y 18 del DL 8912/77. En síntesis, desde la normativa municipal vigente en Trenque Lauquen, se interpreta los siguientes lineamientos de la política territorial en relación al crecimiento urbano:
Conducir y promover el crecimiento urbano de la ciudad por gradiente, participando del mercado inmobiliario mediante la realización de obras públicas.
Movilizar
suelo
urbano
previendo
la
localización
de
conjuntos
habitacionales.
Acompañar la iniciativa privada procurando la redistribución de la renta originada en el proceso de expansión.
5.-CONCLUSIONES A partir del proyecto realizado se pudo verificar la metodología diseñada para el análisis de los procesos de expansión urbana contemplando los diferentes estadios. Esto posibilitó crear una herramienta para el seguimiento y evaluación del proceso desde su dimensión espacial, en términos cuantitativos, factible de ser aplicada a diferentes territorios. En relación al proceso de expansión urbana, se comprobó su continuidad en el caso metropolitano a pesar de sus limitaciones espaciales, ambientales y legales a nivel supralocal; y con características específicas en ciudades no 11
metropolitanas particularmente vinculadas a las dinámicas de las actividades productivas y a la capacidad de gestión local. En ambos casos se ha verificado un acelerado crecimiento urbano de baja densidad en todas las categorías de centros realizados, aún en municipios con políticas avanzadas en materia de ordenamiento territorial. Asimismo se reconoció que los procesos de expansión de tipo “dispersos” no son exclusivos de contextos metropolitanos, ni los “de gradiente” de centros menos dinámicos. Con respecto a los estadios de expansión se pudo identificar la coexistencia de estadios urbanos, suburbanos y rururbanos; la complejización de los entornos periurbanos, y la incorporación de nuevos usos y conflictividades a las áreas rurales. En términos generales se reconoció una
importante tendencia de
rururbanización. El crecimiento se explica en los distintos casos mayormente en los usos residenciales, y con los usos industriales y de servicios que aprovechan la accesibilidad de la red vial regional. Por otro lado, se constató que las políticas de tierra y vivienda junto con las urbanizaciones cerradas no representan el mayor porcentaje de ocupación de las áreas en expansión, aunque puede afirmarse que sí constituyen los factores más importantes en la conformación de las áreas de expansión urbana, contribuyendo a la dispersión y fragmentación socio espacial sobre áreas no previstas, y presionando sobre cursos de agua, espacios verdes y/o agropecuarios. En relación a la política municipal de ordenamiento territorial referida a la expansión urbana se reconoció, a través de los instrumentos de planificación y gestión, que con el mismo marco legal provincial, algunos casos presentan avances significativos, como la incorporación de la perspectiva ambiental, la valorización de los espacios abiertos como estrategia de contención urbana; y del periurbano como categoría específica. Se reconocieron en las normativas de usos del suelo distintas estrategias en relación a la expansión (consolidación, control, promoción y contención). A las tradicionales zonas de reserva y de barrios cerrados, se incorporan mecanismos de gestión sobre zonas extraurbanas, espacios periurbano y rural; y se suman estrategias de contención revalorizando el espacio abierto circundante.
12
Asimismo se constató que en normativas más recientes, realizadas en el marco de planes territoriales y de desarrollo, surge la consideración de nuevas tendencias de rururbanización y dispersión, y la regulación del periurbano y del área rural. En ese sentido se constató la definición de patrones urbanos, suburbanos y rururbanos en áreas de expansión; y la delimitación del periurbano desde su condición especifica. En el manejo de las
tendencias de dispersión y promoción rururbana las
diferencias son significativas en los cuatros casos, donde la clásica regulación normativa del uso y ocupación del suelo se combina con la implementación de instrumentos de gestión municipal vinculados a evaluación de proyectos, a promoción de iniciativas privadas y a la aplicación de mecanismos de redistribución de la renta originada en el proceso de expansión, entre otros. Finalmente, y en relación a la forma en que se formulan los cambios normativos, del análisis del período se reconocieron diferencias significativas en la gestión municipal frente al proceso de urbanización. En el municipio metropolitano, los cambios normativos se adecúan a las demandas del mercado inmobiliario y sectores informales, que aprovechan las grandes inversiones en infraestructuras viales que mejorar la accesibilidad metropolitana en un territorio en permanente transformación. En relación a los restantes casos se ha verificado una mayor iniciativa de planificación y gestión
del gobierno municipal
vinculando los instrumentos de ordenamiento con las políticas de desarrollo social y económico.
6.- REFLEXIONES FINALES Y NUEVAS LINEAS DE ESTUDIO Las etapas finales del proyecto de investigación dieron lugar a profundizar el estudio de las modalidades de intervención y estrategias involucradas en los instrumentos analizados para cada caso. Esto implicó a partir de la empiria revisar el marco teórico y metodológico para identificar y evaluar los criterios que subyacen en las normas de regulación del crecimiento urbano por extensión. En general los municipios bonaerenses, a través de la técnica de zonificación y en el marco de la Ley 8912 han tratado de contener el crecimiento definiendo límites
y
fuertes
condicionamientos
a
la
urbanización,
básicamente
fundamentados por la racionalidad económica y funcional del crecimiento urbano. Esta estrategia territorial de control de la expansión urbana promueve la 13
densificación
de
la
ciudad
existente
(procesos
de
consolidación
y
reestructuración), previsiones de reserva urbana acotadas (procesos de ampliación) en el entorno urbano contiguo definido como área complementaria, y admisión de urbanizaciones aisladas (procesos de dispersión) bajo la figura del Club de Campo en el área rural. Sin embargo, y del análisis de los casos se constató que actualmente ese criterio general de regulación de usos y ocupación del suelo urbano, se combina con políticas de revalorización económica y ambiental de los espacios no urbanos dentro y en torno a las ciudades; y con políticas de descentralización que intentan promover la expansión con nuevos espacios centralidad. A partir de lo enunciado se podría entonces vincular las estrategias de contención de la expansión urbana con intervenciones que revalorizan los grandes espacios abiertos y vacíos urbanos existentes, a través de la regulación de áreas protegidas, o las que generan vacios, con la recuperación de espacios por reconversión actividades productivas. Por otra parte, las estrategias de promoción de expansión urbana podrían instrumentarse con intervenciones creando nuevas centralidades en áreas de ampliación, o de consolidación de bordes urbanos en el marco de propuestas de reestructuración y/o renovación. Al respecto, y de los casos analizados se observó que, en mayor medida se desarrollan estrategias de consolidación y control, pudiendo destacarse que éstas se combinan cada vez más con las de contención; y que las de promoción de la expansión resultan supeditadas al interés de la iniciativa privada. (Figura 6) Los avances sobre el estudio de las intervenciones planificadas vinculadas al proceso de crecimiento urbano por expansión, sentaron las bases para que el equipo de investigadores y colaboradores continúe actualmente con el nuevo proyecto denominado: PROCESOS DE EXPANSIÓN URBANA. POLÍTICAS, ESTRATEGIAS E INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN POSIBLES EN LA CONTEMPORANEIDAD. (U0-128 período 2013-16)2 Este proyecto, que se desarrolla en el marco del Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores, tiene por objetivo el estudio de modalidades de intervención planificada en áreas de expansión, a partir de evaluar estrategias e 2
Directora M.J. ROCCA-Investigadores A. LANCIONI,L.RIOS, A.SGROI, I.CAROL, y P.MURACE. Becarios F. CALVO, R. VILLACORTA, Colaboradores A.ROJAS, A.PELLEGRINO, M.RUSNAK- E.RODRIGUEZ DANERI y M. SLATGER. CIUT.FAU:UNLP
14
instrumentos implementados en diferentes contextos, para contribuir con criterios para las políticas e instrumentos de planificación y gestión territorial a nivel local, capaces de reducir los procesos de degradación y fragmentación urbanaterritorial, y de desarticulación decisional ya verificados. Pretende realizar una introducción en la temática poniendo a prueba una metodología de análisis y evaluación que, por aproximaciones sucesivas, genere una base para futuros desarrollos investigativos en el campo científico, y para la toma de decisiones y actuación en organismos de planificación y gestión del estado. Entre los aportes originales al tema, el proyecto procura avanzar en el conocimiento y evaluación de modalidades de intervención
planificada
vinculadas a procesos de expansión urbana, a partir de realizar un estudio sistemático de estrategias e instrumentos de planificación y gestión ideadas y/o implementadas en diferentes contextos. El desarrollo teórico y metodológico permitirá describir, interpretar y evaluar sobre la base empírica las características de distintos instrumentos de intervención que abordan, en la contemporaneidad, el problema del crecimiento urbano por expansión. También posibilitará conocer a través de sus objetivos y principios el grado de integralidad de las políticas, el manejo de componentes económicos, sociales, territoriales y ambientales; y las repercusiones de su implementación en distintos contextos. Sobre esa base se intentará generar aportes para la definición de criterios y el diseño y evaluación de instrumentos de la política de ordenamiento territorial en áreas ambientalmente sensibles del territorio bonaerense.
15
7. PRODUCCION CARTOGRAFICA
Figura 1: Expansi贸n urbana real 1985-2010.
Figura 2: Estadios de la expansi贸n urbana
16
Figura3: Política de tierra y vivienda en el área de expansión urbana real
Figura 4: Política de ordenamiento territorial vigente.
17
Figura 5: SĂntesis de la polĂtica de ordenamiento territorial vigente.
Figura 6 : Estrategias de crecimiento urbano de la polĂtica de ordenamiento territorial vigente.
18
8. BIBLIOGRAFIA ARIAS SIERRA P., “Las nuevas periferias dispersas” Universidad de Sevilla 2003 BATAILLON C. “Corona urbana alrededor de la ZMCM” Geografía para el SXXI. UNAM. 2006. DELGADO, J., GALINDO,C.; RICARDEZ, M. “La difusión de la urbanización o como superar la dicotomía rural-urbana”. Geografía para el SXXI. UNAM. 2006. DEMATTEIS, G. “Suburbanización y periurbanización. Ciudades anglosajonas y ciudades latinas”. La ciudad dispersa. Barcelona:Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona. Barcelona 1998. ENTRENA DURAN, F. “Problemas y retos de las actuales políticas urbanas en el contexto de las presentes tendencias hacia formas difusas de ciudad”. en Pampa 1. Revista Interamericana de estudios territoriales. Santa Fé Argentina. 2005. MARENGO, C.”Estrategias habitacionales en los bordes urbanos. Puntos de partida para analizar la expansión suburbana ”en Revista Proyección N 2. Facultad de Filosofía y Letras. Universidad Nacional de Cuyo. Mendoza. Ed. UNC. 2003. MATTEUCCI, MORELLO Y otros. Crecimiento Urbano y sus consecuencias sobre el entorno rural. El caso de la ecorregión pampeana. Ed. Orientación. Buenos Aires. 2006. MENDEZ, R. “Transformaciones económicas y dinámicas urbanas”. Procesos metropolitanos y Grandes ciudades . Dinámicas recientes en México y otros países. UNAM 2004. MONCLUS, F. “Políticas y técnicas en la ordenación del espacio rural”, Ministerio de Agricultura-M.A.P.-M.O.P.U., Madrid, 1988. ROCCA, LANCIONI, RIOS, DELACHAUX, SGROI, DE LAFUENTE, CALVO, BENITO en Procesos de expansión urbana: Metodología para el análisis de modelos y tendencias en la Pcia. de Buenos Aires. Ponencia en IX BIENAL INTERNACIONAL DEL COLOQUIO DE TRANSFORMACIONES TERRITORIALES. La Plata, 2010. ROCCA, LANCIONI, RIOS, DELACHAUX, SGROI. En Expansión urbana en municipios bonaerenses: avances del proceso y vínculos con las políticas territoriales. Ponencia en Primer Congreso Latinoamericano de Estudios Urbanos “PENSAR LA CIUDAD, CAMBIAR LA CIUDAD: Los retos de la investigación en América Latina a comienzos del siglo XXI”. Gral Sarmiento, 2011. LANCIONI, RÍOS, AVERSA, RUSNAK, RODRIGUEZ DANERI, Y PELLEGRINO: en Alcance de la expansión urbana en municipios metropolitanos e interiores de la Provincia de Buenos Aires. Ponencia presentada en Arquisur 2012. FADU UBA Buenos Aires. ROCCA; SGROI; CALVO, VILLACORTA, ROJAS, en Estrategias e instrumentos de expansión urbana. Ponencia presentada en Arquisur 2012. FADU UBA, Buenos Aires 19
PCIA. DE BUENOS AIRES. Decreto Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo. Ord. Municipales: Berazategui: 884/79 y modificatorias; Tandil: 2530/79 y Decr Regl 2150/79, ord 9865/05; BahĂa Blanca: Plan de Desarrollo Local BahĂa Blanca 2009/2028, Ord. 3566/82, Ord. 1990/93, y Plan Director para el Periurbano Bahiense, aprobado por Ord. 15367/10; Trenque Lauquen: Ord. 40/79 y 3465/10, ord 3185/2009 (modificatoria de Ord. Impositiva)
20