Eje temático: Territorio ESTRATEGIAS E INSTRUMENTOS DE EXPANSION URBANA1 Arqs. Rocca, María Julia; Sgroi, Alejandra M; Calvo Flavia; Villacorta Ramiro, Srta. Rojas Angela Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales- CIUT - Facultad de Arquitectura y Urbanismo – Universidad Nacional de La Plata. La Plata. Argentina. Email: mjrocca@fau.unlp.edu.ar
Palabras clave: ESTRATEGIAS – EXPANSION URBANA INTRODUCCION El crecimiento de las ciudades pone de manifiesto en la configuración territorial procesos simultáneos de atracción y desconcentración entre el área central y su periferia, el entorno rural y también con centros urbanos aledaños. Esta dinámica se da en correspondencia con mejoras en la accesibilidad y comunicaciones, cambios en los valores del suelo y en las pautas culturales, que dan lugar a nuevas formas de creación de suelo urbano, en casos, con procesos de fragmentación territorial, segregación social y degradación ambiental. También descubre vínculos con procesos políticos, económicos, sociales y legales involucrados en la reestructuración de los territorios y en los procesos de expansión en particular. Históricamente, y por diversas motivaciones, tanto en ámbitos académicos como en los gobiernos locales existió una preocupación por el control de la expansión urbana a través de estrategias de: contención del desarrollo urbano y suburbano indiscriminado; de densificación de centros; o de descentralización con creación de nuevos centros. De ellas se han derivado distintas formas de actuación urbanística y territorial con instrumentos normativos de planificación y gestión, que debieron coexistir con la materialización de proyectos sectoriales muchas veces sin compartir criterios relativos a las condiciones de la expansión urbana. El territorio de la provincia de Buenos Aires se divide administrativamente en 135 municipios cuyos dominios se denominan partidos. Cada una de estas unidades territoriales comprende una extensión continua, en la que se sitúan uno o más centros urbanos, y en conjunto conforma un sistema de partidos colindantes. En este sistema político administrativo el gobierno provincial delega en los municipios la responsabilidad del ordenamiento territorial del partido incluyendo sus centros urbanos, a través de ordenanzas municipales que responden a los lineamientos de la ley de Ordenamiento Territorial 8912/77 marco legal vigente que, desde poco más que treinta años, rige en todo el territorio provincial. La norma provincial consigna que los municipios deben clasificar sus territorios en áreas urbanas, complementarias y rurales -contemplando las dos primeras como centro de población integrantes de una unidad territorial-; y define las características y condiciones del proceso de expansión bajo la denominación de ampliación urbana, dejando expresado que no debe apartarse de las previsiones y orientaciones del correspondiente plan de ordenamiento. Desde el marco normativo se promueve la ampliación con conjuntos integrales de vivienda, sólo cuando se realizan acciones de recuperación o para resolver problemas del mercado inmobiliario. En todos los casos la estrategia apunta a limitar la expansión urbana en base a criterios que responden al modelo de ciudad compacta sin diferenciar contextos sociales, geográficos ni regionales. 1
La ponencia se desarrolla en el marco del Proyecto del Programa de Incentivos al Docente Investigador U0 98. Min.Educación Argentina. “ PROCESOS DE EXPANSION URBANA, POLITICAS TERRITORIALES Y TRANSFORMACIONES EMERGENTES. El caso de la Provincia de Buenos Aires.” FAU-Universidad Nacional de La Plata. Dir .Prof. M J Rocca
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Si bien la ley provincial tiene entre sus objetivos fundamentales preservar el ambiente, organizar las actividades en el territorio y frenar el proceso especulativo del sector inmobiliario, en la realidad se ha constatado que las políticas territoriales vinculadas al crecimiento urbano no siempre se han implementado integralmente, y los territorios en expansión han sido receptores en gran medida- de acciones emanadas de niveles supralocales no necesariamente contempladas ni compatibilizadas con los planes de ordenamiento -en la medida que existieranni en las zonificaciones municipales. La falta planes, con directrices de crecimiento urbano, y de acompañamiento con una política de ordenamiento territorial proactiva a nivel municipal, ha dado como resultado procesos de ampliación urbana con áreas de baja calidad por la ocupación de suelos con alto compromiso ambiental y social; e importantes déficits de cobertura de servicios y dificultades para proveerlos. También ha generado procesos de reestructuración territorial con degradación ambiental por alteración de los recursos naturales, pérdida de suelo productivo y valores paisajísticos; aumento del valor del suelo de las áreas de borde por ser potencialmente urbanizables, con alto impacto en el mercado de suelo y en las estrategias de los distintos sectores sociales para acceder a él. Por otra parte, si bien las normativas municipales en concordancia con el marco normativo provincial, contemplaron una política de limitación del crecimiento por expansión, las regulaciones en general no dieron resultado, desencadenando nuevas tendencias de dispersión. Esto se debió a la debilidad de los gobiernos locales frente a la implementación de políticas sectoriales de tierra y vivienda, e infraestructuras del estado provincial y nacional; y al accionar de distintos actores del ámbito privado que han sido quienes promovieron los cambios normativos o desconocieron la regulación vigente. En este contexto, y con un mismo marco normativo provincial, los gobiernos locales del territorio bonaerense cuentan con instrumentos de planificación y mecanismos de gestión que por acción u omisión, inciden en los procesos de expansión urbana. Las características específicas del asentamiento urbano y sus relaciones contextuales, combinadas con las propias de la gestión municipal, permiten hipotetizar factores determinantes para la definición de criterios de la política del crecimiento urbano. En esta ponencia se analizan las políticas de ordenamiento urbano y territorial en distintos municipios de la Provincia de Buenos Aires, con el propósito de identificar estrategias y criterios referidos a los procesos de expansión en los instrumentos normativos locales elaborados en el marco del Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo. ASPECTOS METODOLÓGICOS Para cumplimentar los objetivos se seleccionaron municipios de categorías representativas del universo provincial: Berazategui, del contexto metropolitano; Bahía Blanca, como aglomerado extenso; y Trenque Lauquen y Tandil, como centros urbanos dinámicos en contextos rurales. Del análisis de los instrumentos normativos vigentes en materia de ordenamiento urbano y territorial, se representaron cartográficamente las zonas involucradas en las previsiones de expansión, identificando la o las estrategias, y los criterios generales y particulares aplicados. Con ese propósito se contemplaron en las normativas municipales, los criterios que subyacen en las normas generales relativas a condiciones de ampliación urbana, y en la zonificación como expresión espacial de la propuesta; y se observaron las posibles implicancias del tipo de instrumento de planificación vigente. Seguidamente se clasificaron las zonas de acuerdo a su inclusión como parte de las siguientes estrategias: de consolidación y control; de contención; y de expansión; y se confrontaron los cuatro casos a los efectos de describir y evaluar los respectivos procesos de planificación.
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ESTRATEGIAS SOBRE LA EXPANSIÓN URBANA
ESTADIO
MUNICIPIOS
BERAZATEGUI
TANDIL
BAHIA BLANCA
TRENQUE LAUQUEN
DE CONSOLIDACION Y CONTROL URB SUB RUR C1, C3, R, R1, R2, R3, R4, R5, R6, R7, I2, R, R1, R2, R3, R4, R5, R6, R7, C1, C2 C1, C2, C3, C4. R1, R2, R3, R4, R5, R6, RM, CR. UE, PU.
REX
RE1
R1, R2, Rp1,Rp2, C1,C2,C3, RM,A
SUR1SUR 2 SURe PUR
R, R1, Rp DE, ZA
RX ZA
RE2
DE EXPANSIÓN URB
SUB
REU RC
REXU5
PUC CSUR FSV
SIN DEFINIR
Re, Re1, EV, ZI1
AC- R
UE
R
UE, EUs, I,
EUe
ZI, UE
R
RUR
SE
EUr
DE CONTENCIÓN
CITA
RU REC
Cuadro 1. Clasificación de zonas de las normativas municipales según estrategia aplicada. Elaboración propia según ordenanzas municipales vigentes en cada municipio. Año 2012
DESARROLLO Las estrategias que subyacen en las normativas municipales De los casos analizados se pudo observar que, si bien están presentes las tres estrategias, en mayor medida se desarrollan estrategias de consolidación y control, pudiendo destacarse que éstas se combinan cada vez más con las de contención; y que las de expansión resultan supeditadas al interés de la iniciativa privada. Tanto las áreas de reservas naturales, que históricamente han tenido una importante expresión en Berazategui con el Parque Pereyra como contenedor del crecimiento urbano metropolitano hacia el sur de la RMBA; así como las recientemente normadas como zonas periurbanas y rururbanas en Bahía Blanca y Tandil, respectivamente, constituyen las estrategias territoriales de contención de la expansión de la urbanización que revalorizan en la actualidad los grandes espacios abiertos como componentes estructuradores. Con respecto a las estrategias de promoción de la expansión se pueden observar también situaciones diferenciales en los cuatro casos analizados. Por un lado, y conforme queda establecido en el marco legal provincial, quedan expresadas las áreas de reserva urbana y de recuperación en sectores acotados y delimitados, como en Berazategui. Las definidas como zonas residenciales extraurbanas, que abarcan grandes extensiones circundantes al área urbana Trenque Lauquen, constituyen los potenciales ámbitos urbanos que el gobierno municipal va habilitando a través de mecanismos de gestión que incorporan el reconocimiento de la plusvalía en el proceso de urbanización, desempeñando así un verdadero rol de promotor del crecimiento urbano al estado municipal. 3
Figura 1. Berazategui y Bah铆a Blanca. Reconocimiento de estrategias de expansi贸n urbana en la zonificaci贸n vigente. 4
Figura 2. Tandil y Trenque Lauquen. Reconocimiento de estrategias de expansión urbana en la zonificación vigente Por su parte, de las normativas vigentes enmarcadas en los respectivos planes de Bahía Blanca y Tandil se destacan aspectos novedosos respecto al tratamiento de la expansión. En este sentido pueden destacarse previsiones de reservas para futuras áreas urbanas, suburbanas, y ampliando en el caso de Bahía Blanca, la regulación al suelo rural a través de mecanismos de gestión y condiciones específicas para la creación de centros de interés turístico-ambiental (CITA) destinados a la conservación, puesta en valor y acceso público a sitios de relevantes calidades paisajísticas o patrimoniales. Asimismo, pero en el entorno urbano inmediato, en el caso de Tandil se ha normado una extensa área como de Servicios (SE) con potencial para expansión urbana; que se combina con una estrategia de descentralización enunciada en el Plan, destinada a promover el crecimiento poblacional de otros poblados urbanos de partido. Como puede observarse en ambos partidos las estrategias de expansión urbana tienen un alcance territorial, reconociendo en cierto modo una visión, aunque recortada al partido, más integral del territorio en cuanto a continuo urbano-rural y también como sistema urbano. Los criterios de la política de expansión urbana municipal Se pudo constatar que, con excepción del caso de Trenque Lauquen, en los tres municipios restantes las normativas definen el carácter de las zonas de futura expansión, reconociendo patrones urbanos, suburbanos y rururbanos; y definiendo, en el caso de Bahía Blanca, la delimitación de un espacio periurbano desde su condición especifica. A diferencia de la mayoría de las normativas municipales que dejan en las áreas complementarias la indefinición entre periurbano y de ensanche urbano, en estos tres
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municipios el proceso de urbanización queda definido desde la condición de estadío hacia lo urbano: urbano, suburbano y rururbano. En este sentido las diferencias entre las tres categorías de municipios representativos del sistema urbano bonaerense, se encuentran particularmente en el reconocimiento de las nuevas tendencias de dispersión y la modalidad de promover la condición del espacio rururbano. En Berazategui, se contemplan las nuevas tendencias de urbanizaciones cerradas características del espacio metropolitano, las que se canalizan a través de la norma en un espacio continuo y contiguo al área urbana. En Bahía Blanca, como centro urbano de un aglomerado extenso, desde la normativa se intenta dar continuidad al área urbana, contener el crecimiento hacia áreas ambientalmente vulnerables. Simultáneamente se promueve la consolidación y crecimiento del espacio periurbano, promovido a través de un Plan Especial2,, y el reconocimiento de nuevas tendencias de dispersión en el área rural fomentado por mecanismos de gestión específicos. Finalmente, en Tandil una importante extensión del área complementaria queda definida como rururbana, pero con una condición de inmediata a la planta urbana. Es en el caso de Trenque Lauquen que los cortes entre lo urbano y rural resultan más tajantes y el crecimiento se promueve por gradiente pasando de estadios suburbanos a urbanos a través de particulares mecanismos de desarrollo urbano. Los instrumentos de planificación y gestión en relación al proceso de expansión. En términos de avance en la implementación de instrumentos normativos, de planificación y gestión, se destacan los municipios de Bahía Blanca y Tandil cuyos códigos de planeamiento han sido elaborados en el marco de sus respectivos planes y contienen instrumentos de gestión y participación ciudadana. En Berazategui, en cambio, donde continúa vigente una zonificación preventiva promulgada en el año 1979, la regulación de la expansión urbana ha ido acompañando a las tendencias del mercado inmobiliario y junto a la construcción de la autopista Buenos Aires-La Plata. Una de las últimas modificaciones realizadas a la Zonificación es la delimitación de la zona de ReU5 (Residencial Extraurbana 5) destinada a la localización de urbanizaciones cerradas, norma que terminó de definir el destino que se venía consolidando desde hace dos décadas. Las zonas de Reserva –Rivereña y el Parque Pereyra Iraola- se mantienen con la misma regulación de origen, con mínimas intervenciones, a pesar de la fuerte presión del urbanismo privado por avanzar sobre esos vacíos. Bahía Blanca posee una vasta experiencia en planes de ordenamiento 3, el último, el Plan de Desarrollo Local 2009-2028, plantea una serie de estrategias sobre la expansión urbana que están siendo desarrolladas en la modificación al Codigo de Planeamiento y en el Plan Director para el Periurbano Bahiense (Ord. 15367). Este último establece instrumentos para asegurar un desarrollo progresivo habilitando un “cupo urbanizador” de unidades de suelo que se revisa quinquenalmente con relación a las tendencias generales de la demanda residencial en los Distritos Periurbanos Calificados y en los Centros de Interés Turístico-Ambiental del Área Rural. En todos los casos las propuestas que se formulen atravesarán un proceso de selección mediante concurso, en el que se ponderarán sus condiciones ambientales y urbanísticas así como la calidad del plan director propuesto y su capacidad de inducir transformaciones concretas en el entorno con efectos positivos para la comunidad en general. En Tandil, el Plan de Desarrollo Territorial (PDT) crea un Sistema Municipal de Gestión Territorial mediante el cual, además del rol de gerenciamiento eficaz del plan, se ponen en 2
Plan Director para el Periurbano Bahiense, aprobado por Ord. 15367/10. Planes antecedentes de Ordenamiento Territorial: 1909, 1950, 1959. Plan de Desarrollo Urbano 1970 (Odilia Suarez, Eduardo Sarrailh). Reformulación del Plan de DU 1986. Plan Estratégico Bahía Blanca 1999. Plan Particularizado 2006 (sobre grandes vacíos urbanos) 3
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marcha una serie de instrumentos: complementarios de planificación, de promoción y desarrollo, de intervención en el mercado de tierras, entre otros. Aquellos de incidencia en la expansión urbana –control, promoción y/o contención- son: el Fondo de Desarrollo Urbano, destinado a financiar los gastos de las tramitaciones vinculadas a las transferencias de tierras que se afecten al Banco de Tierras Municipales; los Convenios Urbanísticos y Consorcios Urbanísticos; el Banco Municipal de Tierras; el Régimen de movilización del suelo urbano y la Participación de la Municipalidad en las rentas urbanas generadas por la acción urbanística (plusvalías). En el municipio de Trenque Lauquen, la Ordenanza 3465/10 aprueba el Código de Zonificación, pero previamente ha incorporado en la Ordenanza Impositiva una cláusula de “Contribución por Mejoras” donde establece una alícuota para nuevos loteos que son incorporados al área urbana ; para los casos de mayor aprovechamiento de la capacidad edificatoria y por la realización de obras públicas cuyo valor se prorratea entre las propiedades beneficiadas. La aplicación de este instrumento ha permitido la intervención del Estado Municipal en el mercado inmobiliario, generando una depresión de los valores generales. Cabe agregar que el municipio tiene en proceso de aprobación el Plan Director de la Ampliación de la ciudad de Trenque Lauquen, un instrumento específicamente destinado a conducir la expansión urbana. CONSIDERACIONES FINALES Se constató que, con el mismo marco legal provincial, los instrumentos municipales difieren en criterios y estrategias en respuesta a los procesos de expansión. En algunos casos presentan avances significativos, como la incorporación de la perspectiva ambiental y la valorización de los espacios abiertos como estrategia de contención urbana; la consideración de nuevas tendencias de rururbanización y dispersión; y la implementación de instrumentos de gestión municipal vinculados a la redistribución de la renta originada en el proceso de expansión. BIBLIOGRAFIA: ENTRENA DURAN, F. “Problemas y retos de las actuales políticas urbanas en el contexto de las presentes tendencias hacia formas difusas de ciudad”. en Pampa 1. Revista Interamericana de estudios territoriales. Santa Fé Argentina. 2005. FONT, A. “Planeamiento urbanístico.De la controversia a la renovación”. Diputacio Barcelona. Xarxa de municipis.CUIMPB. 2003. INDOVINA F. “La ciudad de la baja densidad. Lógicas, gestión y contención”. Serie Territorio. Diputacio Barcelona. Xarxa de municipis.CUIMPB. 2007. MONCLÚS FRAGA, F.”Estrategias urbanísticas y crecimiento suburbano en las ciudades españolas: el caso de Barcelona. Dept. Urbanisme i Ordenació del Territori, E.T.S. Arquitectura del Vallés. Universitat Politècnica de Catalunya, Barcelona ROCCA, M.J. et all. Expansión urbana en municipios bonaerenses. Vínculos con las políticas de ordenamiento territorial, tierra y vivienda. Primer Congreso Latinoamericano de Estudios Urbanos “PENSAR LA CIUDAD, CAMBIAR LA CIUDAD: Los retos de la investigación en América Latina a comienzos del siglo XXI”2011 PCIA. DE BUENOS AIRES. Decreto Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo. MUNICIPIO Berazategui Ord. 884/79 y modificatorias. MUNICIPIO Tandil Ord. 2530/79 y Decr Regl 2150/79 y Ord 9865/05; MUNICIPIO Bahía Blanca Ord. 3566/82, Ord. 1990/93, Ord. 15367/10; MUNICIPIO Trenque Lauquen Ord. 40/79 y 3465/10. 3185/2009 (Mod.Ord. Impositiva)
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