Like etter andre verdenskrig opprettet norske myndigheter forskningsråd med ansvar for å støtte norsk forskning. Alt fra atomreaktorer til landbruksforsøk fikk støtte fra forskningsrådene. I alt fem slike råd ble etablert fram mot 1980-årene. Forskningsrådene hadde mange ulike oppgaver og funksjoner og var sentrale i utviklingen av et stadig mer forskningsavhengig samfunn. I 1993 ble disse slått sammen til Norges forskningsråd.
Avhengig av forskning – de norske forskningsrådenes historie er den første samlede historien om de norske forskningsrådene. Forskningsrådene var ganske forskjellige. Det bidro til å skape spenninger som var krevende å håndtere da de fem rådene ble slått sammen i 1993. I årene etter sammenslåingen utviklet likevel Forskningsrådet seg til å bli en sentral maktfaktor i det norske forskningssystemet. Boka inneholder også en sosiologisk undersøkelse av forskningsrådets forvaltningspraksis i vår egen tid.
Avhengig av forskning De norske forskningsrådenes historie
Avhengig av forskning De norske forskningsrådenes historie
Thomas Brandt er historiker og førsteamanuensis ved NTNU. Mats Ingulstad er historiker og forsker ved NTNU. Eirinn Larsen er historiker og førsteamanuensis ved UiO.
Thomas Brandt Mats Ingulstad Eirinn Larsen Marte Mangset Vera Schwach
Thomas Brandt Mats Ingulstad Eirinn Larsen Marte Mangset Vera Schwach
Marte Mangset er sosiolog og postdoktor ved OsloMet og forsker ved Institutt for samfunnsforskning. Vera Schwach er historiker og forsker 1 ved NIFU.
ISBN: 978-82-450-2132-5
12125 Forskningsrådets historie Cover 05.indd 2,6
08.03.2019 19:45
12125 ForskningsraĚŠdets historie Content 13.indd 2
03.03.2019 19:53
Avhengig av forskning De norske forskningsrĂĽdenes historie Thomas Brandt Mats Ingulstad Eirinn Larsen Marte Mangset Vera Schwach
12125 ForskningsraĚŠdets historie Content 13.indd 3
03.03.2019 19:53
12125 ForskningsraĚŠdets historie Content 13.indd 4
03.03.2019 19:53
Forord I 2013 lyste Norges forskningsråd ut midler til et prosjekt om de norske forskningsrådenes historie fra 1946 til 2016. Et av målene med utlysningen var å få utarbeidet en bred og samlet framstilling av forskningsrådenes historie, fra etableringen av de første forskningsrådene fram til Norges Forskningsråds virksomhet i vår egen tid. Prosjektet vårt fikk støtte og startet høsten 2013. Vi er en gruppe bestående av fire historikere og en sosiolog, basert i Trondheim og Oslo-området. Vi har etter beste evne forsøkt å innfri målet om en samlet framstilling, men har ellers stått fritt i utformingen og gjennomføringen av prosjektet og i utgivelsen av denne boka i samarbeid med Fagbokforlaget. Framstillingen i boka er preget av forfatternes ulike interesser og faglige ståsted. Norges forskningsråd ble opprettet i 1993, da fem eksisterende forskningsråd ble slått sammen til ett. Disse tidligere forskningsrådene var blitt opprettet over en lang tidsperiode etter andre verdenskrig, de første tre i 1940-årene, det siste i 1987. Virksomheten deres favnet en rekke typer forskning og samfunnssektorer. I tillegg til akademisk grunnforskning fikk forsknings- og utviklingsarbeid for industrien, landbruket og fiskeriene, senere havbruk og anvendt samfunnsforskning støtte av forskningsrådene. Å oppfylle målet om en samlet framstilling av de norske forskningsrådenes historie fra andre verdenskrig til samtiden, har vært utfordrende. Vi har løst utfordringen ved å legge vekt på historien om hvordan rådene kom i stand, og hvilke funksjoner de fikk i fremveksten av det norske kunnskapssamfunnet i ulike perioder. Dermed er det fortsatt mye som er usagt om de enkelte forskningsrådenes mangslungne utvikling og rike indre liv. Det samme gjelder for de mange instituttene, komiteene og utvalgene som ble opprettet i forskningsrådenes regi. Det er mange vi ønsker å takke for hjelp og godt samarbeid: Forskningsrådet utnevnte en bokkomité som har gitt råd og kommentarer underveis i prosjektet. Den har bestått av følgende medlemmer: Narve Fulsås (leder), Anne Kristine Børresen, Åse Gornitzka, Egil Kallerud, Mats Benner (til 2017) og Olav Njølstad (til 2016). Bokkomiteen har bidratt med svært viktig kvalitetssikring av prosjektet gjennom sine kommentarer til våre kapittelutkast og diskusjoner om prosjektets innretning og framdrift. I tillegg har tre anonyme fagfeller lest og kommentert manuskriptet, noe som har resultert i vesentlige forbedringer. Til tross for alle disse bidragene til å heve og sikre kvaliteten i dette prosjektet, kan det likevel hende det forekommer feil av faglig art ved denne boka. Disse står vi som forfattere alene ansvarlige for.
5
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 5
Forord
03.03.2019 19:53
Kim G. Helsvig, John Peter Collett, Fredrik W. Thue og Tore Li kom med viktige bidrag til prosjektet i en tidlig fase, og vi takker dem for gode, konstruktive innspill. Gard Paulsen har lest og kommentert flere av kapitlene og bidratt med innsikt og ideer som har vært til stor nytte for oss. Per Mangset, Arvid Hallén og kolleger ved Senter for Profesjonsstudier ved OsloMet har lest kapittel 18 i ulike faser og bidratt med konstruktive kommentarer og innspill. Vi har presentert foreløpige resultater fra prosjektet i ulike fora. Særlig vil rette en takk til deltakerne på sesjonen «Kunnskapssamfunnets tilblivelse» under De norske historiedagene i Stavanger, 19. juni 2015, og til alle bidragsyterne på seminaret «Kunnskapshistorie i Norge – i et internasjonalt perspektiv», avholdt i Kunnskapsdepartementet 27. mai 2016. Terje Emblem og Johannes W. Løvhaug i Norges Forskningsråd har fulgt opp og støttet prosjektet underveis, noe vi er svært takknemlige for. Stig Kvaal fortjener en spesiell takk for å ha stilt sitt kopiarkiv med materiale fra NTNF til disposisjon for oss, samt kommet med gode råd og oppmuntring underveis. Signe Kjelstrup, Ole Didrik Lærum, Svein Sundsbø, Terje Emblem, Egil Kallerud, Håkon With Andersen og Edgeir Benum har også gitt oss tilgang til sine private arkiver og materiale og dermed unik innsikt i flere sentrale prosesser og hendelser i forskningsrådenes historie. Medarbeiderne i Norges forskningsråd har hjulpet oss mange ganger underveis. Spesielt vil vi takke Anders Rosén for svært god assistanse med Forskningsrådets arkiv på Lysaker. Takk også til Turid Hansen, Håvard Langklep og Patric Emilsson for bistand med tilrettelegging av arkivarbeidet. De alltid kyndige og hjelpsomme arkivarene på Riksarkivet og andre deler av Arkivverket, bibliotekarene på landets (og noen ganger utlandets) biblioteker fortjener stor takk. Spesielt vil vi nevne NIFUs bibliotekar, Huan Than. NIFU stilte også møterom og kontorplasser til rådighet for historieprosjektet. Vi har satt stor pris på denne sjenerøsiteten og takker instituttet. Forlagsredaktør i Fagbokforlaget, Andreas Nybø fortjener en særlig varm takk for stor tålmodighet, pågående og konstruktive kommentarer og stø ledelse av bokutgivelsens mange faser. Dessuten vil vi takke bilderedaktør Tone Svinningen for hennes evne til å finne fram interessante bilder til tross for at våre tekster ikke alltid har vært lett å billedlegge. Mange har lånt oss bilder. I Norges forskningsråd har Jon Solberg over mange år gjort en stor innsats for å ivareta bildesamlingen, og latt oss velge fritt fra deres bildearkiv. Private bildesamlinger fra personer med fortid i forskningsrådene har også vært tilgjengelige. En særlig takk til Kari Morthensen og Ellen Piec Rustad for lån av bilder. Mentz Indergaard
6
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 6
03.03.2019 19:53
har også hjulpet oss med bilder og annet kildemateriale, det samme har NTNU ved kommunikasjonsavdelingen i Trondheim NIFU ved Bo Sarpebakken og Kristoffer Rørstad har hjulpet oss med forskningsstatistikk. Bladet Forskningspolitikk har latt oss bruke sitt bildearkiv. Takk til dem alle. Studentene i emnet Det digitale samfunn ved NTNU våren 2015 bidro med gode diskusjoner og viktig innsats for å tilrettelegge tallmateriale til prosjektet vår. En særlig stor takk til Widar A. Kristoffersen som gjorde et stort arbeid med digitalisering av kildemateriale. I dette prosjektet har vi dratt stor nytte av muntlige kilder. Vi vil rette en stor takk til alle som har stilt opp til intervju. En liste over de vi har intervjuet finnes i oversikten over referanser bakerst i boka, med unntak av dem som ble intervjuet i forbindelse med kapittel 18, hvor intervjupersonene er anonymiserte. Disse har gitt oss verdifull innsikt i Forskningsrådets virkemåte på en måte vi kanskje ikke hadde fått uten anonymisering. Selv om ikke alle vi har intervjuet er sitert i boka, har samtlige bidratt med viktige vurderinger og kunnskaper. Vi skulle gjerne ha intervjuet mange flere, for vi vet at det finnes en rekke folk i og utenfor Forskningsrådet som kunne ha bidratt med interessant informasjon. Her har både hensynet til tid og ressurser satt begrensninger. Vi takker i denne sammenhengen også Jack van der Hagen Nørgaard for god transkribering av intervjuene. I dette prosjektet har familiene våre bidratt med kritisk infrastruktur, moralsk støtte og båret kostnadene ved tidsoverskridelser på en måte som ikke lar seg fange opp i noe kjent rapporteringssystem for forskningsprosjekter. Samtidig er det verdt å nevne at denne boka er skrevet av forskere som har hatt vanlige omsorgsoppgaver hjemme, hvor arbeid med publikasjoner og annen faglig virksomhet av og til får gå foran, men også noen ganger må vike for viktigere saker. Vi vil takke alle våre nærmeste for støtten i å få akkurat denne boka ferdig. Trondheim/Oslo 23.11.2018 Thomas Brandt Mats Ingulstad Eirinn Larsen Marte Mangset Vera Schwach
7
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 7
Forord
03.03.2019 19:53
12125 ForskningsraĚŠdets historie Content 13.indd 8
03.03.2019 19:53
Innhold 5 Forord 19
Kapittel 1 Innledning
21
Mot et forskningsavhengig Norge
24
Organisering er mobilisering av interesser
25
En historie på flere nivåer
27 Kunnskapssamfunnet 29 Systemnivået 30 Organisasjonsnivået
43
31
Strukturer, logikker og aktører
32
«Gjestebud i annen manns hus»
36
Periodisering og røde tråder
40
Sentrale begreper
41
Avgrensninger, kilder og eksisterende litteratur
Del 1 Forskningsentreprenørenes tid (1940–60-årene) 45
Kapittel 2 Industriforskningen i entreprenørenes tid
48
Industriforskningen som korporativt frirom
49
En forskningsoffensiv for de allerede frelste?
51
En statlig modell signert Brofoss
52
En komitéinnstilling for den tekniske forskningen
60
Jakten på en egnet direktør
62
Rikere på forskeremner enn på forskere
63
En fruktbar mark for faglig entreprenørskap
66
Atomforskningen inn i NTNF
71
Sentralinstituttet og Sintef: stridens barn
77
Den tekniske forskningens mangfoldighet
80
Utålmodige industriledere og avventende politikere
83
Kapittel 3 Rådsorganisering til grunnforskningens nytte
84
På vitenskapens premisser
87
Tvetydig grunnforskningsbegrep
9
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 9
03.03.2019 19:53
89
Inn på regjeringsmenyen
92
Statsmakt og ekspertmakt i balanse
95
Mer kvinnevennlig
97
Tippefest og høye innvilgelsesprosenter
100
Bevilgningspraksis og egennyttige fagsstrateger
102 Budsjettgjengangere 104
En viktig sektorbygger
106
Uunnværlig for forskerrekrutteringen
109
Forskernes råd likevel
111
Kapittel 4 Et forskningsråd tett på landbrukspolitikken
112
Internasjonale landskap
112
Jordsmonnet for forsøk og forskning
114
Planteforsøk krysses med politikk og planmessig samordning
115
Samordning av forsøksgårder og forsøksråd: et kontor for landbruksforskning
143
116
Et forskningsråd for hele landbruket?
117
Full treff med teknisk-industriell modell og tippelov
118
Styre og stell
122
Spredd drift og teigdeling
123
Forskning som innsatsfaktor
124
Grunnvollen: penger
127
Søknader og stipender som forskningspolitikk
132
Å pløye for forskning og næring
133
Amerikanske cornflakes på bordet
135
Et jordnært fellesskap mellom forskning, forsøk og formidling
136
Gårdsbruk med bedre økonomi og effektive teknikker
138
Husholdsøkonomi og forbruk – en kvinnesak
141
Ressurs, råvare og næringsmidler
142
Landeveien til et forskningsråd
Del 2 Forskningspolitikkens tid (1965–80) 145
Kapittel 5 Internasjonal forskningspolitikk i norsk støpning
146
Forskning som eget politikkområde
149
Det økonomiske perspektivet blir standard
152
Ens forskningsstatistikk via forskningsrådene
10
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 10
03.03.2019 19:53
154
«Ukoordinert og usystematisk»
156
Den kostbare atomforskningen
159
Brudd og kontinuitet i sosialdemokratiets apparatkultur
163
Ny modell for nasjonal koordinering
165
Flere kokker
167
Ingen forsikring om husfred
169
Kapittel 6 Fra styringsoptimisme til sektorisering
170
Hovedkomiteen: ny ynglekasse i gammel struktur
174
Nye rådsforslag
175
Fra husmorpolitikk til departementsforskning
178
Konkurranse om forskningspolitikken
180
Sektorprinsippet som ny finansieringsmodell
182
Nye tider for NAVF
187
Mer sektorisering
189
Samfunnsengasjert og bemerket
192
Et siste råd for samfunnsplanlegging
194
Kapittel 7 I urent farvann: et råd for fiskeriene
196
Å utforske sjøens matfat
197
Forskning og et fiskeridirektorat
198
Fiskeridirektøren melder
201
Foredling og forskningspolitikk forenes
202
Fangstteknikker skal med
203
Fiskeridirektøren skriver et mandat
204
Et forskningsråd for å styre et forskningsinstitutt
208
Regulert departementsansvar – sektorprinsippet
209
Et fjerde forskningsråd
210
Forskningsrådet sjøsettes
212
Finanser og organisering
213
Geografi og fisk
215
Rolig rådsseilas
217
Da silda grep inn
219
Fisk i pose
224
Hadde fiskeriforskningsrådet betydning – for hva?
226
Kapittel 8 Miljøforsking som utfordring
227
Forurensning, vern og naturmiljø
228
Bieffekter av industrisamfunnet og organisatoriske tilfeldigheter
11
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 11
03.03.2019 19:53
230
Miljøsak og forskningsrådsinstitutter
232
Landbruket mangler interesse for miljø
235
Naturens prosesser og storstilt biologi
236
Et biologiprogram med rådsvirkninger
241
En grønn bølge slår inn
242
Forskning for miljøet og et departement
243
Miljø – mye på utsiden av rådene
245 Miljøforskningsinstituttene 246
Miljøforskning endringsagent i landbruksvitenskapen
248
Sur nedbørs virkning på skog og fisk – og forskningspolitikk
251
Havets avfall og forurensning: forskning til tjeneste
254
Med miljø for et politisk nyttig allmennvitenskapelig råd
256
Miljøpolitikk og forskning – en armlengdes avstand?
259
Nærhet og departemental distanse
260
En gjøkunge i rådsreiret?
261
Oppdrag miljøforskning og rådene
263
Kapittel 9 Sekretariat for norsk statsfeminisme
266
Det mannlige forskeridealet under press
268
Et nordisk råd om likestilling
270
Ikke flere utredninger, takk – vi trenger handling!
273
Med og uten perlekjede
277
Kryssende spor og vidtfavnende styre
280
Opposisjonsvitenskap og medvind
282
Kunnskapsleverandør for statsforvaltningen
284
Ryggdekning i likestillingsloven
286
Vilje til likestilling
288
Bro til staten
291
Kapittel 10 Industriens råd
292
«Forskningsminded»: NTNF-utredningen av 1964
299
Planer i lange baner
303
Bransjeforskning til besvær
307
Industriell regi
311 Syndefallet 315
Oljesmøring og teknologioverføring
320
Svekket av elde
324
Imperiet vakler
327
Fram i alder og visdom?
12
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 12
03.03.2019 19:53
329
Del 3 Kunnskapsøkonomiens tid (1980–2000) 331
Kapittel 11 Forskning og styring mot nye tider
332
På sviktende grunn
333
Høyre som forskningspolitisk premissleverandør
336
Det knugende alvor av offentlige utredninger
342
Tippekampene i Stortinget
344
Fra vekstområder til hovedinnsatsområdene
346
Herrar i eige hus
354
Funksjonsbeskrivelse for forskningsråd
356
Kommer tid, kommer råd
358
NORAS – det offentliges råd
361
Til de tjenesteytendes tjeneste
362
Flyktig råd krysser sitt spor
364
Brolagt med gode råd
366
Kapittel 12 Et forskningsråd for den nye staten?
368
Et system i krise?
370
En ny kost i forskningspolitikken
370
En kritisk forskningsmelding
373
Samarbeidsutvalg som bergingsforsøk?
375
Grøholt-utvalget tar form
380
En velskrevet skisse
384
Norges forskningsråd lanseres
388
Genistrek eller bastard?
389
Et råd som et tomt skall
392
Et reformert, men gjenkjennelig system
395
Kapittel 13 Kald fusjon – en ny rådsorganisasjon i støpeskjeen
398
Interimsstyret i midlertidige lokaler
400
Med forskningsmeldingen som fundament
402
Integrasjonsforsøk i interimtid
405
En ny paraply?
406
Direktøren for det hele
411 Gråsoner 412
Budsjett med kutt og mange føringer
414
Uklare roller og klar uenighet
420
Kong Svein og hans forskningsregjering
13
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 13
03.03.2019 19:53
431
423
Noen må gå
425
Teppefall for toppfolkene
427
Institusjonelle fantomsmerter – konkluderende merknader
Del 4 Den internasjonaliserte f orskningens tid (2001–2016) 433
Kapittel 14 Kampen mot mangfoldet
434
Effektive organisatorer
436
Strategi som politisk kunsthåndverk
438
Fager forskningsmelding med mange føringer
439
En strategi for alle
442
Forskningstrategi i salongen
447
Ulike på alle områder
449
Fagfeller og deres skalaer
450
En utmerket mann
452
Epistemisk multikulturell
453
Habilitet og legitimitet
456
Hierarki og nettverk
458 Nedbemanning 458
Direktørens syrlige avskjedshilsen
460 «Dalmatineropprøret» 461
Forskningspolitisk dvale
462 Separatisme 464 Konklusjon 467
Kapittel 15 Enhet gjennom divisjoner
467
Strateg og skyteskive
468
En hustavle
471
Forskningsmelding som tidsskille
473
Fremragende senter som krisetiltak
479
For lite sebrafisk i norsk vitenskap
482
I den forskningspolitiske skuddlinjen
484
Et umulig oppdrag
486
Clemet tar grep
488 Konklusjon
14
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 14
03.03.2019 19:53
491
Kapittel 16 Internasjonaliseringsagenten
493
Forskning i og utenfor det europeiske fellesskapet
495
Rammeprogrammene kommer
497
Fullverdig EU-medlem i forskning
500
Den nordiske svane: styrke i skyggeflyving?
503
Europas økende strategiske betydning
504
Internasjonalisering på bred front
505
Planer og realiteter i internasjonaliseringen
507
Med kunnskap som den femte frihet
508 Konklusjon 511
Kapittel 17 Et åpent råd
514
Fra områder til divisjoner: fag versus funksjon
517
Fra kollegium til bedriftsstyre
518
Habilitet – eller hvor mange armlengders avstand?
520
Fra rigide regler til momenter for skjønn
522
Åpenhet gir legitimitet
522
Organisering for legitimitet
525
Unntak for olje?
527
Avskjed i sataniske vers
529
Det digitale råd
530
Vingestekket rådgiver?
533
En ny åpenhet
535
Forskningsmelding med vekstmål for kvalitet
541
Frigjøring 3.0
542 Endringsagenten 545
Heftig strid om produktivitet
549 Konklusjon 551
Kapittel 18 Fondsforvaltning i praksis – profesjonaliseringens utilsiktede konsekvenser
553
Hva gjør de ansatte i Forskningsrådet som jobber med å dele ut penger?
554
Hva gjøres i forkant av en utlysning om forskningsmidler?
556
Armlengdes avstand
558
Praktiske og formelle aspekter
559
Hvilke søknader skal vurderes sammen, og av hvilke eksperter?
562
Hvordan foregår selve review-prosessen?
565
Hva skjer fra ekspertenes vurdering til tildeling av midler?
15
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 15
03.03.2019 19:53
567 Profesjonsforståelse 568
Hvem er de, og hva kan de?
569
Forskningsrådet – et møtested mellom forskning, politikk og byråkrati?
572
Profesjonelle normer
575
Sentrale endringer i fondsforvaltningen – sett innenfra
576
Nye krav til habilitetsvurderinger
578 Digitalisering 580
Formalisering og dokumentasjon
581 Differensiering 582 Standardisering 585
En profesjonaliseringsprosess?
586
Forvaltningsinstrumentenes uintenderte styringseffekter
587
Instrumenter er bærere av styringsrasjonaler
588
Styringsinstrumenter i Forskningsrådets fondsforvaltning
589
Byråkratisk profesjonalitet som styringsrasjonale
590
Innsnevring av rommet for kognitiv pluralisme?
592
Pluralisme og vitenskapelig kvalitet
593
Konklusjon: avnaturaliser profesjonaliseringen av Forskningsrådet
595
Kapittel 19 En paradoksal historie – konkluderende merknader
598
Heterogenitetens skjebne
603
Forskningsrådene og finansieringen
607
Hva om Forskningsrådet ikke fantes?
609 Appendiks 611 Kilder 612
Trykte kilder
620 Litteratur 633 Noter 681 Bildekrediteringer 682 Biografier 683 Navneregister
16
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 16
03.03.2019 19:53
12125 ForskningsraĚŠdets historie Content 13.indd 17
03.03.2019 19:53
12125 ForskningsraĚŠdets historie Content 13.indd 18
03.03.2019 19:53
Kapittel 1 Innledning «Hele vårt folks framtid er avhengig av innsatsen på forskningsfronten. Gjennom valget av den forskning som prioriteres, påvirker regjering og storting karakteren av det samfunn vi vil få i Norge». Einar Gerhardsen, 1967.1
I The New Atlantis fra 1627 beskrev Francis Bacon en bygning som sto for alt han mente et drømmesamfunn burde innebære.2 Han kalte det Salomons hus, og der skulle vitenskapelig virksomhet til nytte for alt liv foregå. Bacon tok opp det gamle problemet om hvordan makthaverne skulle innrette seg for å frambringe nyttig og lønnsom forskning og nyskaping.3 Bacons løsning var moderne, om enn utopisk: En organisasjon for vitenskap bestående av forskere og deres medhjelpere, med nær sagt ubegrenset tilgang på ressurser, skulle velge blant prosjektene og oppfinnerne etter noe som minner påfallende om fagfellevurdering. Salomons hus er siden blitt fortolket først og fremst som forløperen til vitenskapsakademiene, men huset har også visse likhetstrekk med en nyere institusjonstype: forskningsrådet. Bacons utopi peker på at forskning må organiseres for å være nyttig. Hvordan en slik organisering skal skje, har vært omdiskutert siden 1627, om ikke lenger.4 Denne boka handler om en slik organisering for forskning, i form av de norske forskningsrådene, slik de ble formet i årene etter andre verdenskrig og fram til i dag. Det fantes organisasjoner som ble kalt forskningsråd i Norge også før (og under) andre verdenskrig. Her er det derimot de fem rådene som ble opprettet etter krigen, som skal undersøkes. Disse rådene innebar et offentlig engasjement for forskning i en helt annen skala både ressursmessig og organisatorisk enn tidligere tiltak.5 Norges teknisk-naturvitenskapelige forskningsråd (NTNF) fra 1946 var både først og størst. Deretter fulgte – i kronologisk rekkefølge – Norges allmennvitenskapelige forskningsråd (NAVF) og Norges landbruksvitenskapelige forskningsråd (NLVF) i 1949, mens Norges fiskeriforskningsråd (NFFR) kom til i 1972 og Norges råd for anvendt samfunnsvitenskap (NORAS) i 1987. I 1993 ble de fem forskningsrådene slått sammen til Norges forskningsråd. Etableringen av forskningsrådene og omorganiseringen i 1993 er kjernen i vår historiske framstilling.
19
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 19
Innledning
03.03.2019 19:53
Francis Bacons beskrivelse av Salomons hus i boken New Atlantis assosieres gjerne med framveksten av akademier og vitenskapsselskaper, men har ogsĂĽ visse forbindelser tilbake i tid. Noe av tankegodset har slektskap med den tyske rosenkorsordenen. Ordenens tempel er her skildret i en gravering av Teophilus Schweighardt Constantiens, 1618.
12125 ForskningsraĚŠdets historie Content 13.indd 20
03.03.2019 19:53
Mot et forskningsavhengig Norge
De to verdenskrigene hadde demonstrert betydningen av vitenskap og teknologisk utvikling, og at moderne nasjonalstater måtte sørge for å organisere vitenskapelig forskning slik at den kunne tjene samfunnet. For Norges del var det særlig erfaringene myndighetene gjorde i eksil under den andre verdenskrig, som bidro til at mange så behovet for en nasjonal innsats for forskning. I tiden etter 1945 hadde forestillingen om forskningens betydning og nytte trengt inn på stadig flere områder. Forskning ble en aktivitet som skulle gi vektige bidrag til hva folk i Norge skulle leve av, hvordan de skulle leve, og hvor de kunne leve. Svarene på slike fundamentale spørsmål kunne likevel ikke forskningen selv – eller forskningsrådene, for den saks skyld – alene komme fram til; de var og er politiske spørsmål. Men at forskning har fått en sentral plass i de fleste politiske programmer og stort sett står på agendaen der hvor samfunnsutvikling diskuteres og formes, er et tydelig tegn på at det norske samfunnet i økende grad er blitt tuftet på forskning. Når oppsto denne avhengigheten av forskning? Noe eksakt svar er omtrent umulig å gi, men åpningssitatet tyder på at Einar Gerhardsen i 1967 anså at landet sto på terskelen til en slik utvikling. I 1988 var det i alle fall åpenbart for det regjeringsoppnevnte organet Forskningspolitisk råd at Norge var blitt «forskningsavhengig»: Landets økonomi og innbyggernes velferd hvilte på den kunnskapen og faglige ekspertisen som var gjort tilgjengelig gjennom vitenskapelig virksomhet. Forskningspolitisk råd formulerte seg slik: Det er ingen tegn på at den økende vitenskapliggjøring eller stadig sterkere avhengighet av forskning vil stanse eller bremse opp. Vår skjebne ligger naturligvis ikke bare i forskernes hender, også andre krefter er med på å bestemme. Men den vitenskapelige forskning vil være en stadig mer sentral faktor i produksjonen og vil utgjøre en stadig viktigere del av grunnlaget for beslutningene i vårt samfunn.6 Forskning var altså blitt produksjonsfaktor og beslutningsgrunnlag. Vitenskapeliggjøringen betød at ikke bare forskningens resultater ble betraktet som avgjørende for videre vekst og utvikling, men at også forskningens sentrale grunnverdier, som krav til systematikk og etterrettelighet, ble gjort til målestokk for god forvaltning og fikk sterk innflytelse på samfunnets verdigrunnlag. Troen på lønnsomheten i å satse på forskning, høyere utdanning og teknologiutvikling hadde vært sterk siden de første etterkrigsårene. Oljevirksomheten fra slutten av 1960-årene av viste at denne troen var vel fundert. I samarbeid med internasjonale olje-
21
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 21
Innledning
03.03.2019 19:53
selskaper klarte Norge som nasjon å bygge sin egen offshorekompetanse og samtidig sikre seg mesteparten av inntektene fra Nordsjøen gjennom etableringen av et offentlig forvaltningsregime.7 De såkalte teknologiavtalene innebar viktige satsinger på forskning- og utviklingsarbeid (FoU-arbeid). I 1988 var fremdeles norsk olje- og gassvirksomhet relativt nystartet, og en av flere etter hvert inntektsbringende virksomheter under utvikling. Havbruk og datateknologi var andre områder hvor FoU-arbeid var avgjørende innsatsfaktor. Forskningsrådene spilte viktige roller som organer for de valg og prioriteringer Gerhardsen i 1967 anså som så avgjørende for samfunnsutviklingen. Men rådene hadde sjelden noen hovedrolle og var lite samspilt. Norge hadde fra 1980-årene av gjort seg avhengig av forskning. Det innebar at landet var blitt et kunnskapssamfunn, altså en høyt utviklet økonomi der intensivert bruk av forskning var nødvendig for videre vekst. Her var Norge på linje med de fleste andre rike land i verden. Samtidig var forskningens organisering et vedvarende problem for de ansvarlige myndigheter, slik det også var for øvrige OECD-land. FoU-virksomheten foregikk i stadig mer komplekse og uoversiktlige organisasjonsformer og var vanskelig å styre. Forskningsrådene var heller ikke de eneste institusjonelle aktørene som ønsket å bidra til utviklingen av norsk FoU. Universiteter og høyskoler, offentlige forskningsinstitutter og departementer, industrivirksomheter og næringsorganisasjoner var alle ute etter å sette sitt preg på forskningspolitikk, det vil si forskningsorganisering, -prioritering og -finansering. Forskningsrådene var likevel helt sentrale i utviklingen fram mot forskningsavhengigheten, men deres roller og funksjoner er langt fra selvsagte. Det finnes ingen entydig definisjon av hva et forskningsråd er. Samtidig er mangelen på entydighet et særskilt poeng når det gjelder forskningsråd. «Forskningsråd» er en benevnelse som er blitt brukt om til dels svært ulike organisasjoner rundt om i verden til ulike tider. Bare på et helt overordnet plan kan man plassere dem i kategorien forskningsfinansierende organisasjoner. Utover det har tilknytningsformene til offentlige myndigheter, roller, størrelse, organisering og virksomhetens praksis vært høyst varierende.8 Som forvaltningsorganer hadde likevel alle de norske rådene flere oppgaver til felles, ikke minst fondsfunksjonen, det vil si å kanalisere midler til gode forskningsformål i tråd med vedtatt politikk, egne planer og strategiske vurderinger. Noe utstrakt samarbeid rådene imellom hadde vært vanskelig å få til. Mye fungerte bra – forskningsrådene nøt hver for seg tillit blant sine samarbeidspartnere i politikken, næringene, forvaltningen og forskningen. Likevel var det forskjellene – små, men betydningsfulle – mellom de fem organisasjonene som fram til sammenslåingen dominerte
22
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 22
Kapittel 1
03.03.2019 19:53
Politiske mål om økonomisk nytte og samfunnsbehov lå bak etableringen av forskningsråd. Planen var et råd for hvert av Norges tre hovednæringer, industrien, landbruket og fiskeriene, mens andre forskningsbehov var tenkt dekket av et allmennvitenskapelig råd. Frisen i Oslo Rådhus med Alf Rolfsens veggmalerier (1939–1949) illustrerer de mange og ulike kunnskapsbehovene som rådene tilsammen skulle dekke.
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 23
03.03.2019 19:53
og forhindret et forpliktende samarbeid over rådsgrensene. Fraværet av en overordnet forskningspolitisk koordinering hadde vært et tydelig trekk alt i 1960-årene. I stedet rådet et sterkt sektorprinsipp. Det innebar at de ulike fagdepartementene hadde ansvar for å sørge for nødvendig forskning til nytte for sin samfunnssektor. Nå er det ikke slik at koordinering er en dyd og sektorisering en synd i denne sammenhengen. De er heller ikke gjensidig utelukkende. Men situasjonen med relativt sterke fagdepartementer og mye selvstendig ministeransvar satte – og setter fremdeles – et sterkt preg på organiseringen for forskning i Norge sammenlignet med andre land. Som følge av at forskningsinteressen til flere departementer økte i 1970-årene, ble det utviklet stadig nye organisatoriske løsninger, blant annet i form av nye institutter, nasjonale komiteer og hovedinnsatsområder. I løpet av 1980-årene kom dette mangfoldet til å bli definert som et tegn på en mulig systemkrise i forskningen. En løsning ble å slå sammen de fem forskningsrådene til en felles organisasjon, det som fra 1993 av ble Norges forskningsråd. Denne løsningen skapte nye muligheter, men også nye problemer, i tillegg til dem man dro med seg fra det gamle rådssystemet og rådskulturene. Forskningsrådsorganiseringen har siden vært gjenstand for mye diskusjon, og vi tar neppe for hardt i om vi spår at det også i framtiden vil herske uenighet om hvordan slik organisering for forskning og innovasjon skal foregå.
Organisering er mobilisering av interesser
I arbeidet med denne historien har vi særlig vært opptatt av å undersøke hvordan og hvorfor organiseringen av forskningsrådene har endret seg, og hvilke oppgaver, roller og funksjoner organiseringen har involvert. Organisering er ikke en nøytral, verdifri prosess. Organisering er mobilisering av interesser. Noen saker organiseres inn i politikken, andre organiseres ut.9 Vi ser dette tydelig når det gjelder de norske forskningsrådene. Det var på ingen måte naturgitt at akkurat industri, landbruk, fisk og anvendt samfunnsvitenskap skulle få egne råd, og at det allmennvitenskapelige rådet skulle få det anvendte mandatet det fikk, ei heller at medisinsk forskning ikke fikk et eget forskningsråd, slik en fikk i mange andre land. Når vi har undersøkt utviklingen av forskningsrådsorganiseringen, har vi derfor interessert oss for hvorfor enkelte områder og emner har blitt en del av forskningsrådets virksomhet, mens andre har havnet utenfor. Et eksempel er håndteringen av de ulike utviklingsavtalene med oljeindustrien, som er ett av flere tilfeller hvor det aktuelle forskningsrådet, i dette tilfellet NTNF, bare fikk rollen som et «ekspedisjonskontor» for FoU-virkemidler andre hadde hånd om (se kapittel 10).
24
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 24
Kapittel 1
03.03.2019 19:53
Politikere og andre beslutningstakere har stått overfor flere paradokser når det gjelder forskning: På den ene siden erkjenner de at vitenskap er av stor betydning for utvikling av moderne samfunn, for økonomisk utvikling, sikkerhet, velferd, dannelse og velstand. På den andre siden har man ingen garanti for hvilke vitenskapelige satsinger som faktisk fører fram til noe av nytte eller ny viten. Forskning er grunnleggende sett en langsom prosess, hvor en sjelden kan fastslå resultatenes betydning med det samme de foreligger. Det er også en per definisjon risikabel virksomhet, noen ganger også en bortkastet investering. Ikke all såkalt anvendt forskning blir noen gang anvendt til noe, og grunnforskning danner ikke alltid grunnlag for så mye. Et annet paradoks har vært hvordan styresmaktene har kunnet styre forskningen i retning av å resultere i mest mulig vekst, velferd og demokrati uten å gripe for mye inn i forskningens nødvendige uavhengighet.10 Opprettelsen av forskningsråd i mange rike industriland i første halvdel av det 20. århundre var et ledd i å håndtere politikernes behov for forskning, samtidig som vitenskapens uavhengighet ble ivaretatt. Forskningsrådene har vært viktige organer for å avstemme forskernes behov for ressurser med de ulike samfunnssektorenes behov for kunnskap og kompetanse. Forskningsrådene var et forsøk på å institusjonalisere prosedyrer for utvelgelse av de mest støtteverdige forskningsaktivitetene samt administrere tildelingen av offentlige midler. Rådene har dessuten hatt to andre viktige oppgaver: De har vært koordinerende organer for forskning og har fungert som rådgivere for myndighetene i spørsmål om forskningspolitikkens innretning. Rådene hadde også i mange tilfeller utøvende oppgaver, særlig gjaldt det NTNF. I sum har denne mekanismen bidratt til en selvforsterkende prosess, hvor samfunnet har etterspurt stadig mer forskning, og forskningen har etterspurt stadig flere ressurser til å drive denne forskningen.11 Avhengighetsbånd er slik blitt knyttet mellom forskning og samfunn. Denne boka er et første forsøk på å gi en samlet historisk framstilling av forskningsrådenes roller og funksjoner i utviklingen av et forskningsavhengig samfunn. En slik historie må forholde seg til en rekke ulike sammenhenger hvor forskningsrådene møter sine omgivelser. Det fordrer en historisk analyse på flere nivåer.
En historie på flere nivåer
Historien om de norske forskningsrådene handler kort sagt om en institusjonalisering av forholdet mellom statsmaktene, næringsvirksomhet, sivilsamfunnet og vitenskapen. Med institusjonalisering mener vi her
25
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 25
Innledning
03.03.2019 19:53
Doktorgradsstipendiat Nils Otto Kitterød (til høyre) og post doc-stipendiat Elin Langsholt, med prosjektstøtte fra NAVF, Oktober 1992. Prosjektet omhandlet geologisk og hydrologisk grunnforskning om hvordan grunnvannet beveget seg i jordmassene. Sammenhengen var utbyggingen av Gardermoen flyplass.
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 26
03.03.2019 19:53
særlig etableringen av systemer og spilleregler for ressursforvaltning knyttet til forskning og utvikling samt utbyggingen av organisasjoner for å håndheve disse spillereglene. For forskningsrådene innebar institusjonaliseringsprosessene at oppgavene og rollene de var ment å ta hånd om, utvidet og endret seg i et komplekst samspill med omgivelsene. For å skrive en samlet historisk framstilling av disse intrikate prosessene betrakter vi forskningsrådenes historie ut fra tre analysenivåer:12 et samfunnsnivå, et systemnivå og et organisasjonsnivå.
Kunnskapssamfunnet
Forskningsrådenes historie er for det første tett knyttet til utviklingen av kunnskapssamfunnet, en noe vag og eufemistisk betegnelse på vår tids samfunnsform. Betegnelsen ble først tatt i bruk i slutten av 1960-årene som forsøk på å fange opp sentrale endringstrekk i industrisamfunnet.13 Kunnskap var imidlertid også en helt sentral faktor i det norske samfunn før den tid. Oppbyggingen av statsforvaltningen på 1800-tallet resulterte, her som i andre land, i en kunnskapsstat, hvor kombinasjonen av fagkunnskap og tjenestekunnskap gjorde seg gjeldende.14 Som vi vil vende tilbake til, var derfor forskning og forvaltning også faglig sammenvevd på mange områder, ikke minst i bergverk og primærnæringene – fiskeriene og landbruksnæringen –, alt fra midten av 1800-tallet. Kunnskapssamfunnet er i dag både noe mer og noe mindre enn «det norske samfunnet». Kunnskapssamfunnet er en global samfunnsform, men blir også som regel ansett som avgrenset til bestemte sektorer og aktiviteter. Økonomisk verdiskaping, produksjon av velferdstjenester og samfunnsstyring er eksempler på virksomheter hvor etterspørselen etter ny kunnskap er stor. Kimen til tanker om et samfunn tuftet på kunnskap så man i Norge alt i siste del av 1950-årene og tidlig i 1960-årene. Da tok norske sosialøkonomer inn over seg amerikanske økonomers funn om at deler av den økonomiske veksten bare kunne forklares fullt ut om en tok hensyn til «restfaktoren». Veksten var altså ikke bare et resultat av arbeid og kapital, men også av investeringer i befolkningens kompetanse og av den teknologiske og organisatoriske utviklingen i industrien.15 Her hadde vitenskapelig kunnskap åpenbart en sentral rolle. I denne boka er dermed også et sentral spørsmål hvilken plass forskningsrådene har hatt for kunnskapsproduksjonen i Norge etter andre verdenskrig. Kunnskapsproduksjon er et forholdsvis nytt ord på norsk. En av de første til å bruke det, var sosiologen Yngvar Løchen, da han i 1970 gjorde et poeng ut av at sosiologien fremdeles var en beskjeden politisk kraft her til lands, og at det ville ta lang tid før faget ville begynne å virke politisk gjennom
27
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 27
Innledning
03.03.2019 19:53
sin «kritiske kunnskapsproduksjon og bevisstgjøring».16 Løchen ble en av forskningsentreprenørene vi skal komme tilbake til i vår historie. I sin bok Sosiologens dilemma (1970) var han opptatt av at forskningen måtte organiseres slik at kunnskapen nådde ut og kom samfunnet til gode, nærmest som en produktivkraft. En slik organisering måtte fremme «det rette konkurransemotivet», altså noe annet enn den selvopptatte forskerens trang til «å slå ut andre». Forskningen og kunnskapen den resulterte i, kunne altså forstås i produksjonens og konkurransens termer i Norge anno 1970. Denne forståelsen vant både styrke og forandret karakter gjennom 1980-årene. I Arbeiderpartiet, så vel som i andre velferdsstaters sosialdemokratiske partier, ble kunnskap og utdanning fra 1960-årene av diskutert som mer enn sosial utjevning gjennom skolegang: Dette var produktivkrefter i forsøkene på å modernisere både nasjonen og sosialdemokratiet gjennom alternativer til arbeid og kapital som velferdens bærebjelker. De norske forskningsrådene oppsto og utviklet seg som organisasjoner i en periode dominert av arbeiderbevegelsens politiske program. Når vi stiller spørsmål om forskningsrådenes plass i kunnskapsproduksjonen i det norske samfunnet i årene etter 1945, forutsetter det at vi plasserer denne kunnskapsproduksjonen inn i sosialdemokratiets særskilte forening av kapitalisme og demokrati. Nå har ikke sosialdemokratiets utvikling vært den eneste ideologiske rammen i disse årene; nyliberalistisk tankegods har gitt opphav til samtidsdiagnoser av typen «konkurransesamfunnet» og «akademisk kapitalisme».17 Mer nøytralt har andre påpekt at tiårene etter andre verdenskrig også innebar etableringen av økonomisk vekst som paradigme i internasjonal økonomisk politikk, med OECD som taktholder, og hvor kunnskapsproduksjon ble et sentralt element. Til tross for ulike initiativer til å begrense veksten, ta vare på naturmiljøet og bekjempe fattigdom, har vekstparadigmet holdt stand.18 Impulser fra OECD, EU og den vestlige verden har spilt en stor rolle i utviklingen av norsk forskningspolitikk og forskningsrådenes virksomhet. I boka vil vi komme nærmere tilbake til hvordan dette har foregått. Vi finner også at forskningsrådene har vært en viktig del av et institusjonelt maskineri med det formål å etablere en moderne velferdsstat, som samtidig har bidratt til et samfunn som dyrker individets intellektuelle kapital, kappløp om resultater og konkurranse om «de beste hodene» langt utover det Yngvar Løchen i sin tid anså som «det rette konkurransemotivet».19
28
12125 Forskningsrådets historie Content 13.indd 28
Kapittel 1
03.03.2019 19:53
Like etter andre verdenskrig opprettet norske myndigheter forskningsråd med ansvar for å støtte norsk forskning. Alt fra atomreaktorer til landbruksforsøk fikk støtte fra forskningsrådene. I alt fem slike råd ble etablert fram mot 1980-årene. Forskningsrådene hadde mange ulike oppgaver og funksjoner og var sentrale i utviklingen av et stadig mer forskningsavhengig samfunn. I 1993 ble disse slått sammen til Norges forskningsråd.
Avhengig av forskning – de norske forskningsrådenes historie er den første samlede historien om de norske forskningsrådene. Forskningsrådene var ganske forskjellige. Det bidro til å skape spenninger som var krevende å håndtere da de fem rådene ble slått sammen i 1993. I årene etter sammenslåingen utviklet likevel Forskningsrådet seg til å bli en sentral maktfaktor i det norske forskningssystemet. Boka inneholder også en sosiologisk undersøkelse av forskningsrådets forvaltningspraksis i vår egen tid.
Avhengig av forskning De norske forskningsrådenes historie
Avhengig av forskning De norske forskningsrådenes historie
Thomas Brandt er historiker og førsteamanuensis ved NTNU. Mats Ingulstad er historiker og forsker ved NTNU. Eirinn Larsen er historiker og førsteamanuensis ved UiO.
Thomas Brandt Mats Ingulstad Eirinn Larsen Marte Mangset Vera Schwach
Thomas Brandt Mats Ingulstad Eirinn Larsen Marte Mangset Vera Schwach
Marte Mangset er sosiolog og postdoktor ved OsloMet og forsker ved Institutt for samfunnsforskning. Vera Schwach er historiker og forsker 1 ved NIFU.
ISBN: 978-82-450-2132-5
12125 Forskningsrådets historie Cover 05.indd 2,6
08.03.2019 19:45