Rettferdig fordeling og rettferdig skatt by Fagbokforlaget

En av de viktigste og mest omdiskuterte måtene å fordele på er gjennom skatt. Derfor gir boken også en oversikt over sentrale sider ved det norske skattesystemet og en innføring i argumenter for og mot inntektsskatt, formuesskatt, arveavgift og andre skatter. Boken er skrevet for alle med interesse for rettferdig fordeling, og berører spørsmål innenfor filosofi, jus, statsvitenskap og økonomi.

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-2243-8

RETTFERDIG FORDELING OG RETTFERDIG SK ATT

Hvordan vi fordeler godene i samfunnet, har store konsekvenser for enkeltmenneskers liv. Hver og en av oss bør derfor sette seg inn i og delta i den kontinuerlige debatten om en rettferdig fordeling av disse godene. I denne boken presenterer og diskuterer Jørgen Pedersen en rekke teorier som gir forskjellige svar på hva et rettferdig samfunn er, og hvordan godene fordeles i et slikt samfunn. Teoriene spenner fra høyre til venstre, fra forsvar for minimalstaten til moderne forsvar for sosialisme.

Jørgen Pedersen

Er det rettferdig at noen mennesker arver store formuer mens andre ikke gjør det? Har de som har mest økonomiske ressurser, også mer makt enn andre, og er det i så fall urettferdig? Bør målet for den økonomiske politikken være å bekjempe fattigdom eller redusere forskjeller?

RETTFERDIG FORDELING OG RETTFERDIG SK ATT Jørgen Pedersen

JØRGEN PEDERSEN er postdoktor ved Institutt for filosofi og førstesemesterstudier, Universitetet i Bergen. Han har tidligere redigert bøkene Moderne politisk teori og Politisk filosofi. Fra Platon til Hannah Arendt.

JĂ¸rgen Pedersen

Rettferdig fordeling ogâ&#x20AC;Żrettferdig skatt

Copyright © 2019 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave / 1. opplag ISBN: 978-82-450-2243-8 Forfatteren har mottatt støtte fra Det faglitterære fond Utgivelsen er støttet av Fritt Ord Forsidefoto: Orbon Alija Design og sats: Bøk Oslo A/S Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Forord

Denne boken startet med en ambisjon om å presentere og diskutere de viktigste teoriene om rettferdig fordeling. Jeg mente da, og jeg mener nå, at det er viktig å formidle innholdet i disse teoriene fordi det kan gi leseren et bedre utgangspunkt for å ta stilling til en rekke aktuelle spørsmål. Etter hvert ble det også klart for meg at teorier om rettferdig fordeling bør kobles til diskusjoner om rettferdig skatt. Håpet er at boken kan bidra til å klargjøre for leseren hva et rettferdig samfunn er, og hvilken rolle skattlegging bør spille i et slikt samfunn. Med «klargjøre» mener jeg ikke nødvendigvis at leseren skal la seg overbevise av min forståelse av rettferdig fordeling og rettferdig skatt (selv om det også ville være fint). Håpet er like mye at perspektivene som diskuteres og argumentene som fremføres, kan bidra til at leseren når frem til bedre begrunnede oppfatninger og klarere meninger om de spørsmålene boken tar opp. Det er mange som har bidratt til dette prosjektet. Jeg vil spesielt takke Steinar Bøyum for grundig kritikk av tidligere utkast, og for mange diskusjoner om rettferdig fordeling. Uten denne kritikken og diskusjonene vi har hatt, ville min forståelse av disse spørsmålene vært betydelig fattigere. Takk også til Cornelius Cappelen og Richard Sørli. Jeg har lært mye av de kursene vi har forelest sammen, og av diskusjonene vi har hatt i kjølvannet av dem. Jeg er også alle studenter som har deltatt på forskjellige emner der jeg har forelest om rettferdig fordeling, en stor takk skyldig. Forskningsgruppen i praktisk filosofi ved Universitetet i Bergen har vært en viktig arena for å legge frem ideer og manuskripter som på forskjellig vis har blitt en del av denne boken. Takk til alle som har bidratt til diskusjonene der. Jeg vil også takke deltagerne på lunsjseminarene i komparativ politisk økonomi ved Institutt for sammenliknende politikk.

Forord

En rekke venner og kolleger har lest deler av tidligere utkast: Trond Erlien, David Chelsom Vogt, Bjarte Vatlestad, Ole Koksvik, Bjørn Sandvik, Eirik Andre Strømland, Preben Sørheim, Torjus Midtgarden, Trygve Lavik, Johannes Servan og Espen Gamlund. Tusen takk for kommentarer og innspill. Takk også til Hannah Gitmark for klargjørende diskusjoner om formue forskjeller i Norge, til fagfellen for mange viktige innspill og til forlags redaktør Kristin Eliassen som har holdt meg i ørene gjennom hele prosessen. Til Anne, Synne og Thale: Takk for at dere har holdt ut alt snakket om arv, skatt og rettferdighet, og for at dere har stilt opp når jeg har hatt behov for å prøve ut ideer og argumenter. Boken er tilegnet dere. Alle oversettelser der originalen ikke foreligger på norsk, er mine. Jørgen Pedersen Bergen, november 2018

Innhold

Introduksjon__________________________________________________________ 11 To typer ulikhet — 12 Bør vi bekymre oss over ulikhet i verdens rikeste og lykkeligste land? — 15 Skattesystemet som virkemiddel for å realisere et rettferdig samfunn — 17 Bokens formål og oppbygning — 18 Hva, hvordan og hvor skal det eventuelt fordeles? — 22 Videre lesning — 24

DEL 1

RETTFERDIGHETST EORIER Kapittel 1

Rettferdighet som upartiskhet: John Rawls_______________________ 27 Innledning — 27 Samfunnet som et sosialt samarbeid — 28 Kritikk av utilitarismen — 29 Rettferdighetsprinsippene i et velordnet samfunn — 30 Hvem er de dårligst stilte? — 36 Argumenter for rettferdighetsprinsippene: det uoffisielle argumentet — 37 Argumenter for rettferdighetsprinsippene: det offisielle argumentet — 39 Argumenter for rettferdighetsprinsippene: det gjennomgående argumentet — 42 Rettferdighetens grunnspørsmål: valg av regimetype — 43 Fordelingsidealet i Rettferdighet som upartiskhet — 46 Videre lesning — 49 Kapittel 2

Libertarianisme: Robert Nozick____________________________________ 51 Innledning — 51 Forsvar for minimalstaten — 52 «Entitlement»-teorien — 55 Selveierskap — 59 Minimalstaten som inspirerende ideal — 61

Innhold

Rawls vs. Nozick — 62 Diskusjon — 66 Videre lesning — 71 Kapittel 3

Ressurslikhet: Ronald Dworkin_____________________________________ 73 Innledning — 73 Likhet i ressurser, ikke velferd — 74 Auksjon og forsikring — 77 Rettferdighetsprinsipper — 79 To typer flaks — 82 Kritikken av Rawls og Nozick — 85 Diskusjon — 88 Videre lesning — 92 Kapittel 4

Likhet og fellesskap: G.A. Cohen____________________________________ 93 Kritikken av Rawls: redningen av likhetsbegrepet — 94 Cohens valuta — 99 Likhet og fellesskap — 102 Er sosialisme ønskelig og gjennomførbart? — 105 Diskusjon — 107 Videre lesning — 112 Kapittel 5

Kapabilitetstilnærmingen: Amartya Sen og Martha Nussbaum_113 Funksjoner og kapabiliteter — 114 Åpen tilnærming — 116 Kritikk av primærgoder og velferd — 119 Nussbaums liste — 121 Kapabilitetstilnærmingen i praksis — 125 Hva er målet med politisk filosofi? — 127 Diskusjon — 130 Videre lesning — 131

Innhold

DEL 2

KONTROVERSER Kapittel 6

Hvilken verdi har likhet?___________________________________________ 135 Introduksjon — 135 Terskelteori — 136 Innvendinger mot terskelteorien — 139 Prioritarianisme — 142 Innvendinger mot Parfit og forsvar for likhet — 147 Konklusjon — 151 Videre lesning — 153 Kapittel 7

Likhet – et fordelingsideal eller et ideal om sosiale relasjoner?_ 155 Andersons kritikk av flaks-egalitarianismen — 156 Flaks-egalitære svar — 160 Relasjonell likhet — 164 Har de rikeste for mye makt i Norge? — 168 Problemet er strukturelt — 173 Konklusjon — 176 Videre lesning — 177

DEL 3

INTERVENSJON: RETTFERDIG SKATT Kapittel 8

Rettferdig skatt_____________________________________________________ 181 Hverdagslibertarianisme og førskattsinntekt — 183 Eiendomsrett og skatt — 188 Formål: endre debatten — 192 Konklusjon — 194 Videre lesning — 196 Kapittel 9

Er det norske skattesystemet rettferdig?__________________________ 197 Hva er formålet med et skattesystem? — 199 Et riss av det norske skattesystemet — 203 Selskapsskatten — 204 Inntektsskatt — 206 Formuesskatt — 208 Indirekte skatter — 217 Konklusjon — 218 Videre lesning — 221

Innhold

Kapittel 10

Arveavgift___________________________________________________________ 223 Argumenter for skatt på arv — 225 Argumenter mot skatt på arv — 226 Mills forslag: en livstidsinnrettet mottagerskatt — 232 Kompromiss — 236 Konklusjon — 240 Videre lesning — 242

Konklusjon___________________________________________________________ 243 Litteratur_____________________________________________________________ 249 Stikkord______________________________________________________________ 269

Introduksjon

Denne boken handler om ulikhet, rettferdighet og omfordeling. Mitt hovedformål er å presentere og diskutere forskjellige teorier om rettferdighet og knytte disse til spørsmålet om hva som er rettferdig skattlegging. Hvordan godene fordeles i samfunnet, har store konsekvenser for enkeltmenneskers liv. Politiske beslutninger som påvirker denne fordelingen, fattes kontinuerlig. Skal vi øke barnetrygden? Øke bensinavgiften? Skattlegge arv? Ofte fattes beslutninger om slike spørsmål med utgangspunkt i et syn på hva som er rettferdig. Mange er enige om at dersom ulikhetene er store, er det urettferdig og noe det er viktig å gjøre noe med. Men det finnes ulike oppfatninger om hvorvidt ulikhet er et problem, hvorfor det er et problem, hva som utgjør for stor ulikhet, og hvorfor man eventuelt bør omfordele. Dersom omfordeling begrunnes i at man vil redusere forskjeller, kan vi kalle det en egalitær begrunnelse (Scanlon 2018:1). Da er det forskjellene i seg selv man vil til livs. En typisk egalitær begrunnelse for å bekjempe ulikhet er argumentet om demokratisk likhet. Dette argumentet legger til grunn at borgerne i demokratiske samfunn er frie og like og må sikres like muligheter til å påvirke politiske prosesser og til å oppnå politiske posisjoner. Store økonomiske ulikheter oppfattes som problematiske fordi borgere med store økonomiske ressurser kan oppnå større politisk innflytelse enn andre. Å unngå fattigdom er en annen begrunnelse for omfordeling. Da er ikke målet nødvendigvis å bekjempe forskjeller, men å redusere fattigdom. Anta at det finnes to grupper mennesker i et samfunn. Halvparten tjener 2 millioner kroner i året (de rike), og den andre halvparten tjener 200 000 (de fattige). Fattigdomsgrensen settes til 300 000. Hvis alle individene i

Introduksjon

begge gruppene dobler inntekten sin, vil man ha løst fattigdomsproblemet, men det vil fortsatt være stor grad av ulikhet. Vi må med andre ord skille mellom egalitære og ikke-egalitære grunner for å omfordele. Vi må også skille mellom mulighetslikhet og utfallslikhet. Demokratisk likhet krever at ulikheter i utfall ikke blir så store at de med mest ressurser kan oppnå større makt. Idealet om like muligheter sier at folk må sikres like muligheter, men tillater store forskjeller i utfall. Demokratisk likhet og idealet om like muligheter er eksempler på viktige rettferdighetsidealer. De gir forskjellige begrunnelser for hvilke ulikheter som er problematiske. Et viktig spørsmål om man legger vekt på idealet om demokratisk likhet, er om penger kan brukes for å oppnå politisk makt. Dersom man mener dette er et problem, kan man forsøke å redusere det ved å skattlegge formue. Et viktig spørsmål dersom man legger vekt på idealet om like muligheter, er hvordan samfunnet skal forholde seg til arv. Dersom man mener at arv bryter med idealet om like muligheter, kan man skattlegge arv. I de kommende kapitlene skal jeg diskutere disse og en rekke andre idealer, og undersøke hvilken relevans de har i et land som Norge. Hvilke argumenter man legger til grunn for omfordeling, er relevant for hvilke praktiske politiske løsninger man vil støtte. Dersom man mener at konsentrasjon av formue er et demokratisk problem, vil formuesskatt være en spesielt god mekanisme. En slik skatt bidrar til å dempe store formuer og dermed også faren for at disse formuene brukes for å oppnå politisk innflytelse. Dersom man er opptatt av å bekjempe fattigdom, er det ikke avgjørende hvor inntekten til dette formålet kommer fra. Det avgjørende er å skaffe staten inntekter som kan brukes til å bekjempe fattigdom (jf. Fleischer 2016:8). Begrunnelser for omfordeling fremstilles ofte innenfor rammen av mer omfattende teorier om rettferdig fordeling. Hva er rettferdig fordeling? Ulike teorier formidler ulike syn på hva det vil si at godene er fordelt slik de bør være. I bokens to første deler skal jeg diskutere forskjellige teorier og vurdere deres styrker og svakheter. Dernest skal jeg på grunnlag av dette belyse den norske debatten om rettferdig fordeling og rettferdig skatt.

TO T YPER ULIKHET Det finnes forskjellige former for ulikhet i et samfunn. Økonomer skiller gjerne mellom ulikhet i arbeidsinntekt og ulikhet i formue. I Kapitalen i det

Introduksjon

21. århundre viser Thomas Piketty at i USA hadde den ene prosenten av befolkningen som tjente mest, 20 prosent av landets samlede inntekter. Og de 10 prosentene av befolkningen som tjente mest, hadde nesten 50 prosent av landets samlede inntekter (tall for 2010, Piketty 2014:389–399). Ulikhet i formue er alltid større enn ulikhet i inntekt. Forenklet kan vi si at dette skyldes at det er vanskeligere å samle en formue enn å skaffe seg inntekt. Vi har mindre pålitelige data når det gjelder ulikheter i formue enn ulikheter i inntekt (Chang 2014:332). Den ene prosenten som eide mest i USA, satt på nesten 35 prosent av den samlede formue, mens de 10 prosentene med høyest formue eide over 70 prosent av den samlede formue (tall for 2010, Piketty 2014:426). Piketty har også undersøkt utviklingen av ulikhet over tid, og her avtegner det seg generelle mønster på tvers av land (både for ulikhet i inntekt og ulikhet i formue): I 1910 var det ekstremt stor ulikhet i de vestlige landene, før den ble drastisk redusert som følge av de to verdenskrigene, og denne utviklingen fortsatte i 30 år etter 1945. Deretter begynte ulikheten å øke. Ifølge Piketty har ulikheten økt siden 1970-tallet, og den vil fortsette å øke med mindre det blir tatt radikale grep. I Norge har diskusjonen særlig dreid seg om ulikhet i arbeidsinntekt. Ser man på den ene prosenten av befolkningen som har høyest inntekt, avtegner det seg en viss økning i toppinntektsandelene (Aaberge 2016:4). I norsk debatt har Gini-koeffisienten vært det vanligste ulikhetsmålet. Den tar utgangspunkt i at tallet 0 betyr at alle tjener eller eier like mye, mens tallet 1 betyr at en person tjener/eier all inntekt/formue i et land. I landene med lavest ulikhet ligger inntektsgini mellom 0,2 og 0,3, mens landene med størst ulikhet har en gini på mellom 0,6 og 0,7. Norge har en inntektsgini på 0,25 og er dermed blant de land i OECD som har minst inntektsulikhet. Ifølge Statistisk sentralbyrå er inntektsulikhetene i Norge lave både sammenlignet med andre europeiske land og i global sammenheng. Blant OECD-landene var ulikheten minst i Slovenia, Norge og Danmark (2010tall, SSB 2014). Etter mitt syn lider den norske debatten om ulikhet under en komparativ og inntektsfokusert slagside. Komparativt sett er Norge ofte «best i klassen». Problemet er at dersom ulikhetene øker jevnt over tid i alle land, vil Norge kunne fortsette å være best i klassen samtidig som ulikhetene øker på lang sikt. Så lenge det komparative perspektivet er det dominerende, risikerer vi at ulikhetene øker jevnt over tid samtidig som vi er det landet med minst ulikhet i verden.

Introduksjon

Og faktisk er det akkurat dette som har skjedd.1 Ulikhetene i Norge har økt over tid, samtidig som viktige deltagere i samfunnsdebatten har forsøkt å stilne debatten ved å si at «vi er Europas nest likeste land, og vi vil fortsatt være det selv om du hadde fjernet hele formuesskatten i Norge» (statsminister Erna Solberg i Skarvøy og Henden 2017).2 En viktig målsetting med denne boken er å åpne for at ulikhet i større grad må diskuteres med grunnlag i normativ teori. Det komparative perspektivet strekker ikke til. For å ta stilling til ulikhetsdebatten trenger vi teorier om hva et rettferdig samfunn er. I denne boken presenterer jeg et sett av normative teorier som gir forskjellige utgangspunkter for å bestemme hvilke typer ulikhet som er problematiske. Disse teoriene eksemplifiserer hele spekteret av politisk-teoretiske perspektiver, fra forsvaret for minimalstaten på ytterste høyre til en politisk teori som tar til orde for sosialisme. Norsk ulikhetsdebatt lider også av en inntektsfokusert slagside. Når vi diskuterer ulikhet i Norge, har vi hatt en tendens til primært å fokusere på ulikheter i inntekt.3 Her har Norge altså lav ulikhet, og mange mener vi bør slå oss til ro med det. Når det gjelder ulikhet i formue, er bildet mer komplisert. Vi har ikke like gode data når det gjelder denne formen for ulikhet. Rolf Aaberge i SSB slår fast at formue er mer ulikt fordelt enn inntekt, men han påpeker også at det ikke er lett å sammenligne Norge med andre land, fordi vi har verdsatt boliger kunstig lavt.4

1 2

Dette gjelder både ulikheter i inntekt (Aaberge 2016; NOU 2017:10, s. 45) og ulikheter i f ormue (SSB 2017:96). For andre eksempler se Kolbeinstveit (2017), eller tidligere kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen som fremhever at «det er fortsatt slik at vi ligger langt langt under det som er ulikhetssnittet i OECD» (Røe Isaksen NRK 2017). Påstanden om at debatten lider under en komparativ og inntektsfokusert slagside, kan illustreres av disse uttalelsene, men jeg forsøker ikke her å dokumentere den, noe som krever en mer detaljert gjennomgang av debatten enn det er rom for her. Uttalelser som påpeker at vi er likest eller nest likest, viser alltid til inntekstulikhet, og overser den betydelig større ulikhet i formue. Merk at Solberg i den nevnte artikkelen blander kortene. Hun diskuterer formuesskatt og sier at Norge vil ha verdens nest laveste ulikhet også om man fjerner formuesskatten. Solberg snakker her om inntektsulikhet, som er det målet som slår fast at Norge er blant de beste i klassen. Når man diskuterer formuesskatt, er det mer relevant å vise til ulikheter i formue, som er det skatten er ment å regulere. Uttalelsen er derfor et spesielt godt eksempel på påstander som har en inntektsfokusert slagside. Jeg har diskutert dette mer utførlig i Pedersen (2017a) I en stor, komparativ undersøkelse om ulikhet i formue på tvers av 10 land slår Roine og Waldenström fast at Norge er det landet som har mest usikre data når det gjelder ulikhet i formue (Roine og Waldenström 2014:56).

Introduksjon

To sosiologiske arbeider fra Universitetet i Oslo antyder at ulikheten i formue i Norge er på nivå med USA (Hansen 2012; Wiborg 2017; se også UNCTAD 2012:66). Det er stor usikkerhet knyttet til disse tallene, men ifølge Kalle Moene har Norge flere rike og superrike pr. million innbyggere enn USA, og den sosialdemokratiske modellen ser ut til å skape en større overklasse enn den amerikanske modellen (Moene 2015a og 2015b). Vi oppfatter oss altså som likere enn alle andre, mens vi sannsynligvis har stor ulikhet når det gjelder formue.5 Det komparative fokuset har hindret oss i å diskutere ulikhet med bakgrunn i normativ teori, og vi trenger normative teorier for å drøfte om det er ulikhet i inntekt eller formue som skal betraktes som (mest) problematisk. Dersom vi for eksempel mener at ulikhet er problematisk fordi det truer idealet om demokratisk likhet, vil vi trolig bekymre oss mest for ulikheter i formue.6

BØR VI BEKYMRE OSS OVER ULIKHET I VERDENS RIKESTE OG LYKKELIGSTE L AND? Men er det noen grunn til å bekymre seg om ulikhet her hjemme? Norge ble kåret til verdens lykkeligste land i 2017. Og i 2015 kom Norge på 2. plass i kåringen over verdens beste land å bli gammel i (Global Age Watch 2015). Det er ikke nødvendig å gjenta alle kåringene Norge vinner eller befinner seg i toppen av. Dette er viden kjent for de fleste. I stedet kan vi få perspektiv på dette ved å se oss selv utenfra. Dokumentarfilmskaper Michael Moore gir i et YouTube-tilgjengelig intervju en morsom illustrasjon på hvor bra Norge er sett fra et liberalt

Merk likevel at det er stor usikkerhet her, noe som illustreres av Stubhaug, som gir en oppdatert diskusjon og viser til at formuesulikhet i Norge er «lavere enn land vi vanligvis sammenligner oss med» (2017:37). Jeg har her vektlagt skillet mellom inntektsulikhet og ulikhet i formue, men det er viktig å være klar over at ulikhet er mer komplisert enn dette. Slik uttrykker Calmfors og Roine det: Ulikhet er et komplekst og multidimensjonalt konsept. Det finnes ikke ett mål som fanger den «egentlige» ulikheten i samfunnet. Skal vi for eksempel bry oss mest om ulikhet i inntekt, formue eller forbruk, eller kanskje i en annen dimensjon? Skal vi se på ulikhet mellom husholdninger eller individer, eller kanskje i en annen dimensjon av befolkningen? Er det avgjørende om ulikhet er drevet av at de fattige sakker akterut, eller at de rike blir enda rikere? Skal vi måle ulikhet på et gitt tidspunkt eller se på livstidsinntekt? (Calmfors og Roine 2018:6).

Introduksjon

amerikansk rettferdighetsperspektiv. Moore forteller at han måtte droppe å rapportere om forhold fra Norge fordi han regnet med at de fleste amerikanere ikke ville tro at måtene ting blir løst på i Norge, vil være mulig: Vi har et straffesystem som primært er rettet inn mot rehabilitering og ikke mot hevn, vi har en forvaltning av våre naturressurser der vi ikke tillater de store selskapene å eie ressursene, de får bare lease dem, og vi lar etikkeksperter styre oljefondet for at det skal virke til beste ikke bare for det norske folk, men også for resten av verden. Og til tross for at vi stammer fra vikingene, har vi en genuin holdning om at vi alle er i samme båt og må konstruere et trygt samfunn med tilstrekkelig sikkerhetsnett for alle slik at ingen faller igjennom (Moore 2016). Moores beskrivelse er overdrevet og unøyaktig. Men det er ikke avgjørende her. Poenget er at med slike fortellinger samt alle rapportene om kåringer og levekårsundersøkelser, målinger av lykke og livskvalitet kan det virke rart å skulle diskutere om vi har urettferdighet i Norge. Er det – under disse betingelsene – overhodet mulig å ta til orde for at Norge er urettferdig? Svaret er ja, fordi vi bør holde den norske virkeligheten opp mot normative idealer. Sammenligner vi for eksempel det sett av oppgaver og det omfang den norske stat har, med libertarianismens ideal om en minimalstat, er det opplagt at den norske virkeligheten bryter med idealet og er urettferdig. Libertarianismen er opptatt av individers frihet og sterkt imot omfordelende skatter og velferdsordninger. Ut fra dette idealet griper staten i for stor grad inn i enkeltmenneskers liv, for eksempel ved å kreve inn for mye skatt for å utjevne forskjeller. Sammenholder vi derimot den norske modellen med det egalitære idealet John Rawls forsvarer, er det like åpenbart at den norske virkeligheten er urettferdig, men på motsatte premisser: Rawls’ teori fordrer at staten i langt større grad griper inn for å unngå kapitalkonsentrasjon sammenlignet med hva som er tilfellet i Norge i dag. Noen vil kanskje reagere på Moores fortelling ovenfor ved å si at det er meningsløst å gi negative karakteristikker av et land som på mange måter er så velfungerende som Norge. Jeg mener det motsatte er tilfellet. Det er nettopp ved å ha kontinuerlige debatter om hva som er rettferdig og hvordan vi bør innrette samfunnet, at vi legger grunnlaget for å kunne bli et (mer) velfungerende samfunn. Vi trenger kort sagt diskusjoner om rettferdighet for at kvaliteten på sentrale spørsmål som innrettingen av skattesystemet skal bli best mulig.

Introduksjon

SK ATTESYSTEMET SOM VIRKEMIDDEL FOR Å REALISERE ET RETTFERDIG SAMFUNN Mye av diskusjonen om ulikhet i Norge dreier seg om skatt. Arveavgiften ble avviklet fra 1.1.2014, og formuesskatten er redusert de siste årene. Generelt begrunnes skattekuttene som nødvendig for å sikre norsk konkurranseevne og arbeidsplasser. Samtidig peker OECD på at Norge av fordelingsgrunner bør gjeninnføre arveavgiften (DN 14.05.2014). Og Det internasjonale pengefondet (IMF) påpeker at likhet er bra for økonomisk vekst og at progressiv beskatning i liten grad hemmer veksten (Ostry et al. 2014). Skatt er imidlertid ikke det eneste som har betydning for ulikhet. Mange mener velferdsstaten og det faktum at vi har sammenpressede lønnsstrukturer i Norge, er viktigere enn den utjevningseffekten skattesystemet gir. Skattesystemet utgjør likevel et av de mest sentrale virkemidlene som er tilgjengelig for å realisere en idé om et rettferdig samfunn (Murphy og Nagel 2002:3). Mange av spørsmålene om skatt er kompliserte og involverer flere fagområder. Man må vurdere effektene en skatt har på samfunnet, og det er en sentral oppgave for økonomifaget. Hvis høy skatt på arv fører til at folk arbeider mindre fordi de ikke fritt kan overføre midler til sine barn, er det et viktig argument mot en slik skatt. Å ta stilling til en skatt innebærer imidlertid også å vurdere hvorvidt en skatt er rettferdig. Om en mener et grunnleggende ideal er at alle skal ha like muligheter, er det et viktig argument for skatt på arv fordi det strider mot idealet om like muligheter at noen arver store summer, mens andre ikke gjør det. Rettferdighetsteorier utvikles innenfor politisk filosofi, som derfor har en viktig oppgave knyttet til å diskutere om en skatt eller et skattesystem er rettferdig. Denne oppgaven er imidlertid i stor grad neglisjert. Politisk filosofi har i for liten grad deltatt i diskusjoner om rettferdig skatt (Murphy og Nagel 2002:4; Halliday 2013:1111; Dietsch 2015:8), dette til tross for den helt avgjørende rollen skattesystemet har for å realisere forskjellige rettferdighetsidealer. Derfor skal jeg eksplisitt knytte de normative teoriene til spørsmål som har å gjøre med rettferdig beskatning. Hvorfor er det en sammenheng mellom rettferdighetsteori og beskatning? Det er mange grunner til det; jeg skal her trekke frem to. For det første har forskjellige normative teorier forskjellige syn på hvilke oppgaver staten bør tillegges. Libertarianere hevder for eksempel at statens oppgaver bør begrenses til å sikre individenes rettigheter, inkludert deres

Introduksjon

eiendomsrett. Av dette synet følger en minimalstat, og staten kan kun skattlegge for å beskytte folks rettigheter. Egalitære tenkere svarer at staten kontinuerlig må gripe inn og omfordele goder mellom borgerne. Dette fordrer langt mer omfattende beskatning enn libertarianere aksepterer. For det andre er enkeltskatter knyttet til forståelse av hvilke ulikheter som oppfattes som problematiske. For å illustrere: Skatt på arv, skatt på forbruk og skatt på formue er alle virkemidler som kan brukes for å bekjempe ulikhet, men de har forskjellige begrunnelser. De er begrunnet ut fra hva man holder for å være problematisk ulikhet, som igjen er begrunnet i en helhetlig rettferdighetsteori. Skatt på formue er, som vi alt har vært inne på, begrunnet i at for stor formuekonsentrasjon er negativt for demokratiske prosesser. Skatt på arv er begrunnet i at overføringer av penger fra en generasjon til den neste har negative konsekvenser; det går for eksempel ut over idealet om like muligheter. Skatt på forbruk kan sies å være begrunnet i at høyt forbruk har negative konsekvenser (Fleischer 2017:2).

BOKENS FORMÅL OG OPPBYGNING Denne boken har to hovedmål. Den ene er å presentere og diskutere noen av de viktigste posisjonene og debattene innenfor fordelingsrettferdighet – et felt innenfor politisk filosofi. Dette utgjør størstedelen av boken. Den andre målsettingen er å anvende rettferdighetsteori for å ta stilling til spørsmål om rettferdig beskatning. Jeg har valgt å strukturere fremstillingen min ut fra de ulike tenkerne fremfor en tematisk organisering. Jeg finner dette mest hensiktsmessig når formålet er å komme frem til hva de de store, normative perspektivene kan bidra med i en diskusjon om rettferdig skatt. Boken består av tre deler. I del 1 presenterer og diskuterer jeg de store, normative teoriene i samtiden. Disse teoriene gir forskjellige oppfatninger av betydningen av likhet, av hva som er rettferdige ulikheter, hvilken rolle staten bør spille, og hva som er rettferdig skatt. I A Theory of Justice (1971) presenterte John Rawls sin rettferdighetsteori, kalt Rettferdighet som upartiskhet. Boken etablerte startpunktet for de debattene om rettferdig fordeling vi skal se på her. Utgangspunktet for Rawls er at borgerne er frie og like, og at ingen må tillates å dominere og kontrollere andre. Det følger av dette idealet at ulikheter må holdes innenfor en strengt avgrenset ramme. Rawls kritiserer på dette grunnlag kapi-

Introduksjon

talistiske velferdsstater fordi de tillater for stor kapitalkonsentrasjon, og forsvarer formuesskatt og arveskatt som viktige virkemidler for å realisere idealet om frie og like borgere. Dette idealet representerer altså et kritisk korrektiv som ligger til venstre for den velferdsstaten vi kjenner i Norge. Robert Nozick forsvarer libertarianismen og minimalstaten. Nozicks begrunnelse er at individet besitter ukrenkelige rettigheter, og at en mer omfattende stat enn minimalstaten nødvendigvis vil bryte med disse rettighetene. Staten kan bare legitimt beskytte borgerne mot vilkårlig makt, hindre tyveri og sørge for at kontrakter overholdes. Enhver stat som forsøker å gå utover disse oppgavene, er illegitim fordi den krenker individets rettigheter. Staten kan derfor ikke drive omfordeling, og Nozick ser på skattlegging av arbeid som tvangsarbeid fordi mennesket har ukrenkelige rettigheter, og en av disse rettighetene er retten til fruktene av eget arbeid. Ifølge libertarianismen er den form for velferdsstat vi har i Norge, altfor omfattende. Ronald Dworkin forsvarer ressursegalitarianismen. Han innfører en avgjørende distinksjon som posisjonen hans er bygget rundt: Folk må holdes ansvarlig for valg, men ikke for omstendigheter utenfor kontroll. Dette betyr at et rettferdig samfunn må utjevne for forskjeller som skyldes tilfeldigheter som talent og hvilken familie man er født inn i, men beholde forskjeller som skyldes frie valg. For Dworkin følger det at skatt på arv og inntekt er legitime virkemidler for staten, mens formuesskatt ikke er det. Dette idealet er det nærmeste vi kommer et forsvar for den type velferdsstat vi har i Norge. Gerald Cohen representerer en moderne form for sosialisme. Han forsvarer et egalitært prinsipp som tillater ulikhet dersom det skyldes frie og informerte valg, men tilføyer at dette prinsippet kan tillate forskjeller som går på bekostning av fellesskap. Derfor må det suppleres med et fellesskapsprinsipp som sier at ulikhet må bekjempes for at genuine fellesskap skal kunne eksistere. Han fremhever at et rettferdig samfunn fordrer at individene stiller opp for hverandre, og argumenterer for at de best stilte i et slikt samfunn vil akseptere svært høye inntektsskatter for de mest evnerike. Cohens sosialisme utgjør et alternativ både til den norske velferdsstaten og til Rawls’ teori. Amartya Sen og Martha Nussbaum forsvarer kapabilitetstilnærmingen. Denne teorien tar ikke først og fremst til orde for et konkret ideal eller prinsipp for hvordan det bør fordeles. I stedet argumenterer tilhengerne for hva som skal fordeles. Fokus bør rettes mot hva individer har muligheter til å være og gjøre. Dette vil variere i forskjellige kontekster og ut

Introduksjon

fra hvem de enkelte individene er. Kapabilitetstilnærmingen sier ikke noe konkret om hva som er et rettferdig skattenivå, men tilbyr i stedet en mulighet for å forstå hva det vil si å være dårlig stilt. En viktig målsetting med denne boken er som sagt å anvende forskjellige rettferdighetsteorier for å si noe om hvordan vi kan tenke om rettferdig beskatning. De posisjonene vi skal studere, er imidlertid ikke først og fremst opptatt av å si noe om skatt. Det dreier seg om teorier som forsvarer generelle rettferdighetsprinsipper som sier noe om hvordan goder og byrder bør fordeles i et samfunn. Rawls er et godt eksempel på dette. Han sier ikke så mye om skatt spesielt, men gir noen antydninger forskjellige steder i forfatterskapet. I denne delen av boken skal vi derfor først og fremst klargjøre hva de forskjellige teoriene mener er rettferdig fordeling, og først avslutningsvis i hvert kapittel knytte dette til spørsmål om rettferdig skatt. Bidragsyterne som skal diskuteres, er alle nordamerikanske filosofer innenfor den analytiske tradisjonen i politisk filosofi. De har utviklet sine teorier i dialog med hverandre, og det gjør det mulig å sammenligne de forskjellige teoriene. Nozicks bok er for eksempel et svar til Rawls, og Rawls har i senere bearbeidelser av Rettferdighet som upartiskhet svart på noen av de innvendingene Nozick fremmer. I denne første delen av boken skal jeg presentere og diskutere de forskjellige posisjonene mot hverandre. Jeg skal forsvare Rawls’ posisjon, men presentere en forståelse av denne teorien som skiller seg fra hvordan den vanligvis forstås. I del 2 diskuterer jeg noen av de viktigste kontroversene i litteraturen om rettferdig fordeling. En sentral diskusjon er om likhet har egenverdi, eller om likhet kun har verdi fordi det kan bidra til å realisere andre verdier. Terskelteorien (Frankfurt), eller tilstrekkelighetsteorien som den også kalles (engelsk: sufficientarianism), hevder at det viktigste er å sikre alle nok, og dersom alle er sikret nok, er det ikke et moralsk problem om det eksisterer ulikhet. Den etterfølges av Parfits forsvar for prioritarianismen som innebærer at vi bør gi prioritet til de dårligst stilte. Begge disse teoriene avviser at likhet har verdi i seg selv. Jeg introduserer og diskuterer disse posisjonene opp mot en oppfatning av at likhet har verdi i seg selv, og gir en liste med forskjellige egalitære grunner til å være for likhet. Dernest diskuterer jeg om likhet primært bør forstås som et ideal om hvordan vi fordeler goder, eller om likhet primært bør forstås som et ideal om hvordan vi innretter sosiale relasjoner (Anderson og Scheffler). Jeg følger Rawls og mener likhetsidealet ikke først og fremst handler om at vi må være helt likt stilt når det gjelder materielle ressurser. Likhet handler i

Introduksjon

stedet om å unngå at noen borgere domineres og kontrolleres av andre, og å unngå stigmatisering og forskjeller i status. Jeg diskuterer deretter om de rikeste i Norge gis muligheter til å dominere og kontrollere andre gjennom sine økonomiske ressurser. I del 3 vender jeg meg mot spørsmål om skatt. Jeg diskuterer først noen filosofiske grunnlagsproblemer knyttet til skatt. Først drøftes en påstand om at det ikke gir mening å kritisere et skattesystem for at det skattlegger «mine penger». Påstanden fastholder at en slik tilnærming snur ting opp ned fordi vi ikke kan si noe om hva som er mine penger, før vi har definert hva et legitimt skattesystem er. Dernest diskuterer jeg hvilken rolle eiendomsretten har i en diskusjon om rettferdig skatt. Her trekker jeg tunge veksler på det politisk-filosofiske arbeidet som har gitt en grundig drøfting av rettferdig skatt: Liam Murphys og Thomas Nagels The myth of Ownership (2002). Dernest vender jeg meg mot det norske skattesystemet. Jeg beskriver det med utgangspunkt i Scheel-utvalget som er den siste offentlige utredningen som har gitt en omfattende drøfting av det norske skattesystemet (NOU 2014:13). Med utgangspunkt i Rawls spør jeg om det norske skattesystemet tillater for stor kapitalkonsentrasjon, og om det i stor nok grad realiserer like muligheter. Videre diskuterer jeg arveavgiften. Jeg viser at det finnes gode argumenter for og mot skatt på arv. Idealet om like muligheter taler for å skattlegge arv, og det gjør også en oppfatning mange deler, som sier at man må gjøre seg fortjent til det man skal besitte. Familiehensyn og hensyn til produktivitet er viktige argumenter mot for hard skattlegging. Jeg argumenterer for en livstidsinnrettet mottakerskatt som først ble foreslått av den engelske filosofen John Stuart Mill. Dette forslaget innebærer at man setter et tak på hvor mye hvert individ kan arve gjennom livet, og skatter alt som kommer over denne summen etter progressive rater. Dette forslaget er velegnet fordi det gjør det mulig å balansere de forskjellige hensyn som taler for og mot arveavgift. Med utgangspunkt i økonomiske studier viser jeg også at arveavgiften har få negative konsekvenser sammenlignet med andre skatter. I konklusjonen samler jeg trådene og argumenterer for det syn at Norge tillater for stor ulikhet i dag, og at dette i kombinasjon med den ulikhetet vi kan forvente i fremtiden, gir grunn til uro. Vi har for stor ulikhet nå, og dersom vi ikke skal tillate denne ulikheten å bli enda mer problematisk i fremtiden, er det viktig at vi anvender de skatteverktøyene som finnes, men også at vi videreutvikler velferdsstaten, og benytter oss av andre virkemidler som kan sørge for en mer lik fordeling.

Introduksjon

HVA , HVORDAN OG HVOR SK AL DET EVENTUELT FORDELES? Før vi går i gang, skal jeg kort si noe om tre overordnete debatter i den filosofiske litteraturen om rettferdig fordeling: hva som skal fordeles, hvilket rettferdighetsprinsipp det skal fordeles i henhold til, og hvilken rekkevidde rettferdighetsprinsippene skal ha. La meg forklare. Diskusjonen om hva som skal fordeles, er en diskusjon om hvilken «målestokk», eller «valuta» man skal benytte når man snakker om fordeling. I forskningslitteraturen omtales dette som Equality of what-spørsmålet etter en artikkel med samme navn av Amartya Sen (Sen 1979). Debatten har i stor grad vært preget av filosofer som er opptatt av likhet, og spørsmålet som har blitt diskutert, er hva man skal fordele dersom man er opptatt av likhet. Det er kanskje overraskende at man ikke bare kan fordele penger; det er tross alt det man er opptatt av når man diskuterer rettferdig skatt. Men penger er bare et middel for å nå mer grunnleggende mål, og mennesker har forskjellige evner til å få gode ting ut av de pengene de har tilgjengelig. I debatten har det avtegnet seg tre primære, konkurrerende svar på hva det er vi skal fordele: velferd, ressurser eller kapabiliteter. Debatten om hvilket eller hvilke fordelingsprinsipp(er) som best ivaretar rettferdighet, handler om hvordan det som skal fordeles, skal fordeles, for å si det på en litt abstrakt måte. Hvis vi for eksempel konkluderer med at det beste svaret på equality of what-spørsmålet er at vi bør fordele ressurser, kan vi så gå videre og spørre hvilke rettferdighetsprinsipper vi bør legge til grunn når vi fordeler ressurser. Eksempler på slike prinsipper er prinsippet om like muligheter, prinsippet om å prioritere de dårligst stilte, og prinsippet om at alle må sikres tilstrekkelig. Spørsmålet om hvilken rekkevidde teorien har, dreier seg om hvilken enhet man mener at fordelingsprinsippene skal gjelde for. Rawls mener for eksempel at de to rettferdighetsprinsippene han foreslår, skal gjelde innad i stater, og at andre rettferdighetsprinsipper bør gjelde internasjonalt. Andre mener derimot at rettferdighetsprinsipper har global rekkevidde. Hvis man for eksempel holder prinsippet om like muligheter for å være det beste fordelingsprinsippet, kan man mene at alle mennesker, uavhengig av hvilket land de bor i, bør sikres like muligheter. Hva, hvordan og hvor det skal fordeles, peker på forskjellige spørsmål en rettferdighetsteori bør tematisere. Disse spørsmålene identifiserer forskjellige deler av en rettferdighetsteori. Richard Arneson har foreslått at vi

Introduksjon

kan tenke på en rettferdighetsteori som noe som kan sammenlignes med en motor (Arneson 2010:103; Robeyns 2018:111). Ikke alle motorer trenger de samme delene, men alle motorer trenger noen «nøkkeldeler», deler som må være til stede i enhver motor. Det er på samme måte med teorier om rettferdig fordeling. Alle slike teorier må kunne si noe om hva som skal fordeles, hvilket prinsipp det skal fordeles i henhold til, og hvilken rekkevidde fordelingsprinsippet skal ha.7 Her skal jeg likevel gjøre følgende avgrensning. Jeg skal begrense meg til å diskutere rettferdig fordeling innad i stater, og kun relatere dette til fordeling internasjonalt der det er nødvendig. Jeg skal med andre ord ikke diskutere rekkeviddespørsmålet. Jeg skal heller ikke gi en detaljert diskusjon av spørsmålet om hva som skal fordeles. Dette er en viktig debatt, og en fullstendig teori om rettferdig fordeling må inneholde et klart svar på hva som skal fordeles. Men det er også mulig å diskutere fordelingsprinsipper på en meningsfylt måte uten et spesielt ståsted når det gjelder hva som skal fordeles (Hirose 2015:3; Caney 2005:104). I de enkelte kapitler skal jeg derfor kort si noe om hva som skal fordeles, men ikke gi denne tematikken noen utførlig diskusjon.8 Det jeg primært skal fokusere på, er derfor rettferdighetsprinsipper.

Robeyns (2018) har foreslått at vi også kan tenke på en teoris meta-etiske ståsted og hvordan en teori rettferdiggjør de prinsippene eller påstandene den reiser, som andre viktige deler av en teori om rettferdig fordeling. En teoris meta-etiske ståsted handler for eksempel om hvorvidt teorien vil finne ut hva rettferdighet er, eller om den er mer opptatt av å bidra til praktiske forbedringer. En teori kan rettferdiggjøre prinsipper for eksempel ved å gå kontraktteoretisk til verks, slik vi skal se Rawls gjør når han anvender tankeeksperimentet med den opprinnelige posisjon. Samlet kan vi derfor snakke om at en teori om rettferdig fordeling vil bestå av minst fem deler, og denne måten å dele opp på kan være fruktbar for å se hvilke elementer som går inn i en slik teori. Kapittel 5 er et unntak i og med at kapabilitetstilnærmingen først og fremst er et svar på hva som skal fordeles.

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-2243-8

RETTFERDIG FORDELING OG RETTFERDIG SK ATT

Jørgen Pedersen

RETTFERDIG FORDELING OG RETTFERDIG SK ATT Jørgen Pedersen