Det kommunale laboratorium bla i bok

Harald Baldersheim Professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo Oddbjørn Bukve Professor i organisasjon og leiing ved Høgskulen i Sogn og Fjordane

Are Vegard Haug Førsteamanuensis ved Bedriftsøkonomisk Institutt, Oslo Ishtiaq Jamil Førsteamanuensis ved Institutt for administrasjon og organisasjonsteori, Universitetet i Bergen Dag Øyvind Lotsberg Høgskolelektor i samfunnsfag ved Høgskolen i Bergen Audun Offerdal Professor emeritus ved Institutt for administrasjon og organisasjonsteori, Universitetet i Bergen Lawrence E. Rose Professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Sentrale spørsmål som drøftes i boken: • • • • • • • • • •

Hvor demokratiske er egentlig kommunene?

Hvem har makt i lokalsamfunnet?

Hvor går grensen for det kommunale selvstyret?

Hvordan oppstår innholdet i den lokale politikken?

Hvordan blir politiske vedtak iverksatt?

Hvilken organisasjonsform passer best i ulike omgivelser?

Hvorfor er det så vanskelig å reorganisere?

Finnes det en egen kommunal organisasjonskultur?

Hva slags ledelsesformer passer i en kommune?

Kan fornyelse styres?

Denne 3. utgaven er revidert og oppdatert i lys av nyere norsk og internasjonal forskning. Presentasjonene er pedagogisk tilrettelagt og diskuterende. Målgruppene er studenter i høyere utdanning og personer som har sitt virke i kommunene, og som søker analyseredskaper som hjelp for bedre planlegging og styring av utviklingen i sin egen kommune. Oppgaver som gir tips om hvordan kapitlene kan benyttes som utgangspunkt for egne undersøkelser, finnes på denne nettadressen: www.fagbokforlaget.no/detkommunalelab

Tord Willumsen Forsker ved Universitetet i Tromsø

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1632-1

,!7II2E5-abgdcb!

3. utgave

Morten Øgård Professor ved Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder

Det kommunale laboratorium

Tore Hansen Professor emeritus ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Utviklingstendensene i lokalpolitikken og lokalforvaltningen er preget av en rekke paradokser: avtakende valgdeltakelse parallelt med stadig flere kommunale oppgaver og økende budsjetter; krav om mer ledelse, men minkende handlingsrom for ledere; stadig mer velutbygde lokale partier, men uten en tydelig avspeiling av partiskiller i oppgaveutførelsen; ønsker om mer lokalt selvstyre, men en sterk statlig styring av velferdstilbudene. I Det kommunale laboratorium søker forfatterne å vise hvordan samfunnsvitenskapelige teorier kan gi innsikt i og forståelse av disse tendensene.

Harald Baldersheim Lawrence E. Rose (red.)

FORFATTERE

Harald Baldersheim Lawrence E. Rose (red.)

Det kommunale laboratorium Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering 3. utgave

REDAKTØRER Harald Baldersheim Professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo Lawrence E. Rose Professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Det kommunale laboratorium

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 1

09.09.14 15:28

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 2

09.09.14 15:28

Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose (red.)

Det kommunale laboratorium Teoretiske perspektiver p책 lokal politikk og organisering 3. utgave

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 3

09.09.14 15:28

© 2014 Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS All rights reserved ISBN: 978-82-450-1632-1 Omslagsdesign ved forlaget Grafisk produksjon: John Grieg AS, Bergen Sats og ombrekking: Laboremus Oslo AS Spørsmål om boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet av åndsverkloven.

Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller etter avtale med Kopinor.

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 4

09.09.14 15:28

Forord

Målgruppen for denne boken er først og fremst studenter ved universiteter og høgskoler. Bidragsyterne har alle erfaring som lærere for denne gruppen, og søker med boken å dekke et behov som vi har opplevd i vår undervisning. Boken er tenkt som veiledning og inspirasjon for studenter som forventes å gjennomføre egne større og mindre prosjekter som ledd i sine studier. Den er ikke en ordinær innføring i kommunal forvaltning, men en innføring i teorier om lokal politikk og organisering.

Den kan også leses som en metodeveiledning i forskning om slike emner. Samtidig kaster kapitlene interessant lys over aktuelle utviklingstrekk i nordiske kommuner.

Tittelen på boken – Det kommunale laboratorium – er valgt som en programerklæring fra bidragsyterne. Kommunene kan ses som laboratorier på to minst måter: I kommunene foregår det en kontinuerlig forsøks- og fornyelsesprosess gjennom deres egeninitierte utprøvinger av nye organisasjonsformer og handlingsmodeller, med utgangspunkt i de utfordringer og prioriteringer som gjelder for det enkelte lokalsamfunn. Dernest, og nettopp på grunn av variasjonen i forsøk og rammebetingelser som kjennetegner kommunene, er kommunene en velegnet arena for å teste vitenskapelige hypoteser og teorier. I denne boken presenterer vi et utvalg av teoretiske perspektiver som har vært grunnlag for samfunnsvitenskapelig forskning omkring kommunale spørsmål, men vi ønsker samtidig å oppfordre andre fagområder til å benytte materiale fra den kommunale hverdagen i egen forskning.

En kommune og lokalsamfunnet den er en del av, er – et godt stykke på vei – et mikrokosmos med de fleste av de kjennetegn som det større samfunnet har.

Denne utgaven av boken består av noen helt nye kapitler, mens de øvrige kapitlene er oppdatert med nytt empirisk materiale samtidig som det er redegjort for nye teoretiske bidrag på felter der det er aktuelt.

Oslo, juni 2014 Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose redaktører

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 5

PB

09.09.14 15:28

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 6

09.09.14 15:28

Innhold Forord ................................................................................................

5

Kapittel 1 Kommunale reformer som teoretiske utfordringer ...........................

9

Linjer og paradokser i lokal politikk og organisering HARALD BALDERSHEIM OG LAWRENCE E . ROSE

Del 1

Demokrati og politikk ...........................................................

17

Kapittel 2 Demokratiteori – forventninger og virkelighet .................................. 19 LAWRENCE E . ROSE

Kapittel 3 Lokalmaktdebatten – fra nessekonger til nettverksstyre .................. 51 HARALD BALDERSHEIM

Kapittel 4 Lokalt politisk lederskap ................................................................... 71 Norske ordførere i komparativt perspektiv TORD WILLUMSEN

Del 2

Organisasjon, organisering og endring

....................... 91

Kapittel 5 Fra New Public Management til New Public Governance ................ 93 – nye forvaltningskonsepter i kommunene?

MORTEN ØGÅRD

Kapittel 6 Organisasjonsteori – analyse av kommunal organisering ................. 111 ODDBJØRN BUKVE

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 7

PB

09.09.14 15:28

Kapittel 7 Ledelsesteori – hva slags ledere passer i kommunene? .................... 131 DAG ØYVIND LOTSBERG

Kapittel 8 Innovasjonsteori og framveksten av digital forvaltning ................... 153 – hvorfor noen kommuner går foran og andre kommer etter ARE VEGARD HAUG

Kapittel 9 Kulturteori – kan kultur velges? ......................................................... 177 ISHTIAQ JAMIL

Del 3

Policyanalyse og flernivåpolitikk

.................................... 195

Kapittel 10 Policyanalyser – har kommunepolitikken noen konsekvenser? ........ 197 TORE HANSEN

Kapittel 11 Iverksettingsteori .............................................................................. 219 – resultatene blir sjelden som planlagt, og det kan være en fordel?

AUDUN OFFERDAL

Kapittel 12 Kommunal autonomi – hvor stort er spillerommet? ......................... 239 TORE HANSEN

Litteraturliste ..................................................................................... 261 Stikkord ............................................................................................. 299

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 8

09.09.14 15:28

Kapittel 1

Kommunale reformer som teoretiske utfordringer Linjer og paradokser i lokal politikk og organisering HARALD BALDERSHEIM OG LAWRENCE E. ROSE

«You know something is happening, but you don’t know what it is, do you Mr. Jones?»

Bob Dylan

Sammenlignet med kommunene i mange andre europeiske land har nordiske kommuner hatt en særlig sentral stilling i samfunnet.1 For det første har kommunesektoren større omfang og betydning i Norden enn i de fleste andre land i Europa, eller i verden for den saks skyld (Loughlin mfl. 2011b). I Norden arbeider omtrent to tredjedeler av alle offentlige funksjonærer i kommunene, og kommunene disponerer en tilsvarende andel av de samlede offentlige budsjetter. For det andre har nordiske kommuner ofte vært tidlig ute med nye velferdstilbud og organisasjonsreformer.

Mange av de desentraliseringsinitiativene som i dag setter sitt preg på offentlige reformer i andre land, har vært en del av hverdagen i Norden i lengre tid (jf. Albæk mfl. 1996; Kjellberg 1988a). Slik sett har Norden en tradisjon for å være et verksted for desentralisering, demokrati og reformer (Petersson 1994; Olsen og Sverdrup 1998). Kommunesektorens sterke stilling er en del av denne tradisjonen.

«Forsøket» er den klassiske nordiske strategien for fornyelse, delvis etter initiativ fra staten, og delvis etter initiativ fra kommunene selv (jf. Rose 1986; Schou 1986). Ett av forsøkene som har fått mye oppmerksomhet utenfor Norden, er det såkalte frikommuneforsøket (Baldersheim og Ståhlberg 1994; Rose 1990b). Her ble det utviklet en forvaltningsprosedyre som tillot eksperimenter med geografisk varierte organisasjonsog beslutningsmodeller som et ledd i fornying av hele den offentlige forvaltningen.

Men langt fra alle disse forsøkene kan sies å ha vært vellykket. Norden kan også framvise nok av eksempler på reformers og forsøks begrensninger og frustrasjoner 1.

For et komparativt perspektiv på nordiske kommuner, se bl.a. Albæk mfl. (1996), Baldersheim (2005), Bennett (1993), Denters og Rose (2005), Hesse og Sharpe (1991), Lidström (2003), Norton (1991, 1994) Petersson (1994) og Wollmann og Gérard (2010).

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 9

PB

09.09.14 15:28

10 | Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose

(Ståhlberg 1996b). Kommunesektorens utvikling i Norden kan derfor også framstilles som en serie forvirrende paradokser og pendelsvingninger. Som illustrasjoner på dette kan en rekke eksempler framheves.

Enhetsstatsparadokset De nordiske land er klassiske enhetsstater med enhetlige riksinstitusjoner som samlende symboler. Men samtidig er de desentraliserte kommunestater med mye myndighet og ansvar gitt til lokale folkevalgte forsamlinger. Det forventes at det meste av offentlige tjenester produseres lokalt. I utgangspunktet ville det være grunn til å forvente spenninger mellom enhetsstaten og kommunestaten. Hvordan kan de nordiske politiske systemene leve med slike innebygde spenninger? Andre enhetsstater, for eksempel Storbritannia, gjennomlevde konflikter på 1980-tallet i forholdet mellom stat og kommune, og søkte å innsnevre det kommunale selvstyret og overføre oppgaver til fristilte spesialorganisasjoner (Cochrane 1993; Stoker 2004). Atter andre har tvert imot forsøkt å bevege seg i retning av den nordiske modellen, bl.a.

Frankrike (Loughlin og Mazey 1995; Kerrouch 2010). Er det slik at den nordiske statstradisjonen, en tradisjon som er nærmest hegeliansk-organisk, etter prøyssisk modell (jf. Dyson 1980), gjør kommunalisering til den naturlige desentraliseringsformen, mens den angelsaksiske tradisjonen er mer åpen for en kontraktsbasert desentralisering (Baldersheim og Rose 2010a; Loughlin mfl. 2011a)?

Utjevningsparadokset De nordiske samfunn er preget av en grunnleggende egalitær kultur, men har samtidig mange kommunitære trekk. Likhetstankegang og utjevningsmål har preget oppbyggingen av samfunnsinstitusjonene i etterkrigstiden (Graubard 1986). Utbyggingen av kommunene har vært en del av utbyggingen av velferdstilbudet (Grønlie 1987; Nagel 1991). Samtidig er det slik at innbyggerne identifiserer seg sterkt med sine byer, bygder og regioner. Mange er opptatt av å slå ring om egen kommune.

Antydninger om kommunesammenslåinger møtes nesten alltid med lokale protester (Rose 2014). Paradokset er at offentlig velferd gjøres tilgjengelig for den enkelte gjennom kommunene, som jo har sitt rasjonale som institusjoner i det å sikre lokal variasjon, fleksibilitet og tilpassing – altså det motsatte av likhet. De nordiske land søker med andre ord å realisere en forvaltningsmodell med så vel egalitære som kommunitære trekk på en gang. Lar det seg gjøre?

Deltakelsesparadokset Kommunesektoren har opplevd en nærmest sammenhengende vekst i etterkrigstiden, særlig siden 1960-tallet. Utbyggingen av den offentlige sektor i de nordiske

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 10

09.09.14 15:28

Kapittel 1 Kommunale reformer som teoretiske utfordringer | 11

land har som nevnt hatt preg av kommunalisering. Samfunnsborgernes berøringsflate med det offentlige er i stor grad via kommunene. Borgerne mottar offentlig service gjennom kommunene, og kommunene er planmyndigheter med et omfattende reguleringsansvar overfor innbyggere og næringsliv. Kort sagt er innbyggerne avhengige av velfungerende kommuner. Men til tross for denne økende avhengigheten har innbyggernes engasjement i lokal partipolitikk og deltakelse i valgkanalen vært minkende (Bjørklund 2013b:134–137; Listhaug og Grønflaten 2007; NOU 2006:7). Deltakelse lokalt er heller blitt mer preget av ensaksdeltakelse (Bjørklund 2013b:138–143; Bjørklund og Saglie 2009). Kommunene synes å være inne i en forvitringsprosess som demokratiske arenaer, i alle fall når det gjelder det representative demokratiet. Man skulle kanskje vente at stigende avhengighet ville føre til stigende interesse og deltakelse for å ivareta egne interesser. Men så er ikke tilfellet.

Betyr det at innbyggerne er såre tilfreds med de kommunale beslutningene? Eller at de ikke skjønner sammenhengen mellom det kommunale ansvar og egne interesser?

Eller at det har utviklet seg alternative kanaler for innflytelse og deltakelse?

Størrelsesparadokset Reforminitiativer i offentlig sektor preges ofte av en forestilling om at «større er bedre». Dette gjelder også for kommunale reformer, og særlig i debatter om kommunestruktur i Norge (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014) så vel som i mange andre land (Baldersheim og Rose 2010a). Men det er lite empirisk belegg for at store organisasjoner alltid er mer effektive eller vellykkede enn små (jf. Houlberg 1995, 2000. Det er heller ikke overveldende belegg for at store kommuner er mer leveringsdyktige enn små kommuner. I mange tilfeller har kommunestørrelse lite å si, og på en del områder presterer små kommuner bedre enn store, for eksempel når det gjelder innbyggernes opplevelse av lokalt demokrati eller tilfredshet med tjenestene (Denters mfl. 2014; Hansen 2014). Det er derimot godt belegg for at fusjoner gjerne drar med seg større sammenslåingskostnader enn ventet, mens resultatene lar vente på seg (Blom-Hansen mfl. 2014). Likevel er sammenslåing og økt størrelse gjerne det første virkemidlet reformforkjempere griper til i møter med uløste problemer. Kommunesammenslåinger gir dermed en god anledning til å teste ut hypoteser om størrelsens betydning og effekter av ulike fusjoneringsmodeller.

Reorganiseringsparadokset Kommunene reorganiserer seg som aldri før, men samtidig er Kommune-Norden full av historier om feilslåtte reorganiseringsforsøk og reverserte omstillingsprosesser. Mange kommuner driver en nesten kontinuerlig justering og tilpassing av sin organisasjon (jf. Organisasjonsdatabasen, som gir en periodisk oppdatering på kom-

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 11

09.09.14 15:28

12 | Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose

munal organisasjonsutvikling).2 På nordisk basis avtegner det seg flere tendenser: bl.a. et mer brukerorientert forvaltningsapparat, klarere skiller mellom politikk og administrasjon, og en tydeliggjøring av lederrollene. Disse tendensene forekommer hver for seg, men i flere tilfeller også i kombinasjon. Noen organisasjonsprosjekter medfører en nesten fullstendig omkalfatring av organisasjonen. Oslo kommunes overgang til en parlamentarisk styringsform og bydelsutvalg i 1986 er et eksempel på dette (Baldersheim 1992). Innføring av den såkalte tonivå-modellen for organisering av forvaltning og ledelse er et annet eksempel på gjennomgripende forandringer.

Mange frikommuneforsøk ble effektivt gjennomført, men flere rant også ut i sanden (Bukve og Hagen 1991; Granqvist 1991). I forskningen dominerer historiene om de mislykte reorganiseringsprosjektene, men i kommunene dominerer optimismen: Om man ikke lyktes forrige gang, er man helt sikker på å ha funnet det riktige svaret denne gangen. Hvordan kan dette rime?

Tilpassingsparadokset Er nødvendigheten og betydningen av en kommunal tilpassingsevne overdrevet?

Kommunene sies å stå overfor nye omgivelser preget av raskere endringer og større kompleksitet. De skal makte både en tilpassing til eldrebølgen, vekst i barnetallene og kvinnefrigjøring. Samtidig pågår det en globalisering av markeder og nedbygging av grenser som kan true bedrifter og arbeidsplasser i kommunene. Ve den kommune som ikke kan framvise et næringsvennlig klima. Kommunenes grunnleggende rasjonale er jo at de skal kunne tilpasse seg varierende lokale forutsetninger og krav. Nye oppgaver knyttet til for eksempel innvandring og klimapolitikk øker omstillingspresset. Det er dermed rimelig å forvente både raskere omstillingstakt i kommunene og mer varierte organisasjonsformer fra kommune til kommune. Men i realiteten finnes det lite av en slik kommunal-darwinistisk utvikling preget av lokal tilpassing til spesielle nisjer av lokale forutsetninger. Tvert imot er kommunene preget av relativt standardiserte organisasjonsløsninger og et fast repertoar av tjenester og oppgaver.

Hvordan kan kommunene opprettholde såpass standardiserte løsninger og likevel bevare innbyggernes lojalitet? Eller kanskje ønsker innbyggerne seg standardisering, eller er det faktisk slik at de er i ferd med å miste lojaliteten?

Ledelsesparadokset Kommunene søker etter aktive administrative ledere, men nekter samtidig å gi dem ledelsesrom. En av trendene i den kommunale organisasjonsutviklingen er en tydeliggjøring av lederrollene. De velferdskommunene som er bygd opp siden 1960-tallet, er profesjonsdrevne organisasjoner, preget av tunge, velutdannede faggrupper.

2.

http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/tema/databaser-og-registre/kommunal-organisasjonsdatabase-2012. html?id=713138. Lest 26. juni 2014. Se for øvrig Hovik og Stigen (2004, 2008) og Blakå mfl. (2012).

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 12

09.09.14 15:28

Kapittel 1 Kommunale reformer som teoretiske utfordringer | 13

Lærerne var den første tunge profesjonen i kommunene. I dag er kommunene langt på vei blitt kunnskapsorganisasjoner drevet av høyt kvalifisert personale innen flere sektorer: ingeniører, sykepleiere, leger, sosionomer, økonomer, osv. har holdt sitt inntog i kommunene. Ledelse har vært faglig ledelse og lojalitet til fagfellesskapet.

I en vekstfase kunne stadig utbygging av fagavdelinger være en god utviklingspolitikk. Nå etterspørres en ny type ledelse for arbeidsgiveroppgaver og effektivisering av virksomheten. Men det handlingsrommet som slik ledelse krever, er mangelvare i kommunene. Også lederne selv kan være uvillige til å ta i bruk det handlingsrommet som er der. Kan noe av forklaringen ligge i trekk ved det politiske lederskapet og samspillet mellom politiske og administrative ledere? De folkevalgte, ofte i samspill med fagforeninger, er motvillige med hensyn til å gi de administrative lederne stort spillerom. Og når det er gitt, trekkes det ofte tilbake.

Kulturparadokset Kommunene er svake for motesvingninger, men skeptiske til endringer (Baldersheim 1993a). Den grunnleggende administrative kulturen i de nordiske kommunene er en profesjonskultur. Profesjonskulturen innebærer respekt for fagkunnskap, og tillit til at fagfolk vet best, men den preges også av solidaritet med klienter og brukere, gjerne på bekostning av lojalitet til arbeidsgiveren. Samtidig er kommunene svært villige til å eksperimentere med elementer fra andre organisasjonstyper, særlig private bedrifter. Kommunene valfarter på studiebesøk til kommuner i utlandet for å sette seg inn i for eksempel brukerstyrte institusjoner, servicedeklarasjoner eller etiske regnskaper. Eksperimenteringsvilligheten motsvares imidlertid ikke av evnen til å sette nye tiltak ut i livet. Dette paradokset reiser spørsmålet om det er slik at norsk kommunekultur setter grenser for muligheten til å lære av andre organisasjonstyper på tvers av institusjons- og landegrenser. Er kommunekulturen lite læringsorientert?

Maktparadokset Kommunene som institusjoner har stor betydning, men få beslutningstakere opplever selv å ha makt, og mange opplever seg som avmektige i beslutningsprosessene. I norske kommuner foregår det svært stor utskifting av politikere. Nærmere to tredjedeler gir seg etter bare én periode i kommunestyresalen. Denne andelen er mer enn dobbelt så stor som i våre naboland (Larsen og Offerdal 1994:83; Aars og Offerdal 1998b). Mange av dem som slutter i kommunepolitikken, oppgir avmakt som den viktigste grunnen til at de gir seg. På det nasjonale plan karakteriseres det norske styringssystemet som utpreget korporativt, kanskje et av de mest korporative i Europa (Petersson 1994:151). Det vil si at beslutninger tas i nært samspill mellom politiske organer, administrative institusjoner og organiserte interesser. Beslutningsprosessene er altså åpne mot de godt organiserte og artikulerte interessene.

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 13

09.09.14 15:28

14 | Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose

Segmentering og jerntriangler er karakteristikker som har vært brukt om systemet.

Beslutningspremissene i viktige saker er ofte lagt før de folkevalgte kommer inn i bildet. Er det en slik systematikk av korporative interessekanaler på det lokale plan også? Eller blir beslutningene formet av innflytelse fra varierende nessekonger, slik vi kjenner det fra klientelistiske lokalsamfunn i Sør-Europa (Goldsmith 1996)? Hvilken form har makten i de nordiske lokalsamfunn og kommuner?

«Bolagiseringsparadokset» Kan markedet redde lokaldemokratiet? Antallet rendyrkede foretak er ikke så stort i Kommune-Norge,3 men kommunene har innført mange bedrifts- og markedsøkonomiske elementer i sine organisasjoner. Brukerundersøkelser, konkurranseutsetting, bestiller-/utførerorganisering er noen av stikkordene som har gått igjen i kommunale omstillingsprosjekter. Siktemålet med slike elementer er dels å forbedre den politiske oversikten og styringen, dels å oppnå effektivitetsgevinster, og dels å bli mer brukerorientert. Av og til gjennomføres tiltakene mot de ansattes ønsker. Argumentene mot en bedriftsorientert utvikling er ofte at tiltakene bryter med kommunenes egenart som politiske, kollektivt styrte institusjoner, og at bedriftstenkningen motvirker klassisk politisk engasjement. Samtidig viser undersøkelser av innbyggernes holdninger til kommunene at det er service og effektivitet de først og fremst er interessert i (Rose 2011). Demokrati og deltakelse har mindre interesse. Men det kan også se ut til at for eksempel brukerstyrer, brukerundersøkelser og fritt brukervalg kan utgjøre vel så effektive innflytelseskanaler som partikanalene. Betyr det at markedstenkningen representerer redningsplanken for det lokale folkestyret? ***** Disse paradoksene utgjør en veritabel samling utfordringer for samfunnsvitenskapelige analyser og forklaringer. Hovedspørsmålet som stilles i denne boken, er hvor langt samfunnsvitenskapelige teorier kan bidra til å kaste lys over kommunesektorens utvikling i dag. I kapitlene som følger, gjennomgås teoretiske perspektiver som bidrar til å presisere og utvikle de spørsmålene som er reist ovenfor. Forfatterne drøfter også svarene som er gitt. Hovedhensikten med presentasjonene er å gi leserne et blikk for hvordan teoriene og modellene kan benyttes som utgangspunkt for å analysere empirisk materiale, og selv finne svar. En gjennomgående interesse hos forfatterne er å bidra til å gjøre kommuneforskningen mer metodisk og teoretisk reflektert.

Bidragene er gruppert i tre hovedbolker. Den første presenterer teoretiske perspektiver på demokrati og politikk i kommunene. Det innebærer en diskusjon av det 3.

Ifølge en undersøkelse fra 2012 er summen av kommunale og fylkeskommunale foretak meldt til Brønnøysundregisteret 220 i alt, jf. Opedal mfl. 2012.

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 14

09.09.14 15:28

Kapittel 1 Kommunale reformer som teoretiske utfordringer | 15

lokale selvstyrets grunnleggende verdier og utforming i lys av ulike demokratiteorier (Lawrence Rose) og av maktspørsmålene i beslutningsprosessene i lokalsamfunnet (Harald Baldersheim). I dag er en av de sentrale utfordringene i forskningen om lokalmakten å forstå hvordan internasjonale, globale forandringer slår inn i og preger beslutningsprosessene. Denne utviklingen påvirker både handlingsrommet for lokalpolitisk lederskap og formen for lederskap som finnes i norske kommuner (Tord Willumsen).

Den andre bolken drøfter organisasjonsteoretiske perspektiver på endringer i kommunene. Morten Øgård påpeker at mange av disse utviklingstrekkene kan knyttes til bredere endringsstrømninger under betegnelsen New Public Management, som også gjenfinnes i mange andre land. Denne retningen hevdes å være preget av en ensidig markeds- og bedriftsorientert tenkning. Øgård viser at i alle fall i Norden lar slike tiltak seg forene med demokratibyggende initiativ. New Public Governance er lansert som samlebetegnelse for denne kombinasjonen av bedriftsog demokratiorienterte utviklingstrekk. Men mangfoldet i den kommunale organisasjonsfloraen gjør at en rekke andre organisasjonsteoretiske retninger også kan kaste interessant lys over den kommunale utviklingen, slik Oddbjørn Bukve viser.

Ikke minst interessant er spørsmålet om fornyelse av den kommunale oppgaveløsningen. Hva kjennetegner den innovative kommunen, og hvorfor går noen kommuner foran mens andre ligger etter? Are Vegard Haug presenterer kommunene i innovasjonsteoretisk lys. I tillegg drøfter Dag Øyvind Lotsberg den administrative ledelsens betydning i kommunene. Er makten i kommunene så institusjonalisert at kommunene kan fungere uten lederskap? Er ledere i så henseende betydningsløse symboler? Eventuelt under hvilke betingelser kan lederskap ha betydning og konsekvenser for handlingsvalg og virkemåte? Organisasjonskultur kan oppfattes som en av kommunens interne begrensende faktorer i tilpassingen til nye omstendigheter, men kan også fungere mulighetsskapende. Et sentralt spørsmål blir da om organisasjonskulturen selv kan påvirkes for å bli mer i takt med nye forventninger til kommunene. Ishtiaq Jamil viser at det finnes både pessimistiske og optimistiske svar på dette spørsmålet.

Den tredje bolken dreier seg om policyanalyse og flernivåpolitikk. Policyanalyse handler om å forklare de handlingsvalg og prioriteringer som kommunene gjør, og eventuelt vurdere konsekvensene av disse valgene. Studier av flernivåpolitikk retter oppmerksomheten mot hvordan lokal politikk er flettet sammen med politikk på nasjonalt og internasjonalt nivå. Spørsmålet om lokalpolitikken egentlig har konsekvenser for de handlingsvalg som kommunene gjør, er det gitt ulike svar på.

Tore Hansen drøfter tilnærminger til studiet av politikkens innhold, tilnærminger som gir alternative perspektiver på betydningen av det kommunale selvstyret. Etter politiske vedtak kan iverksettingsfasen ofte være en akilleshæl i mange velmenende offentlige programmer og tiltak. Audun Offerdals gjennomgang av de mange variantene av iverksettingsteorien får fram at det som kan synes som dårlig iverksetting, kan inneholde kimen til læring og fornyelse. Feilslag kan være framstegets motor.

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 15

09.09.14 15:28

16 | Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose

Kommunene som velferdssamfunnets laboratorium er kilder til politisk nyskaping og vedlikehold av politisk pluralisme. Det er lov å prøve seg! (Rose 1991). I det siste kapittelet, med fokus på kommunal autonomi, knyttes tråden også tilbake til drøftingen av lokaldemokratiet. Et visst omfang av autonomi er nødvendig for at det lokale demokratiet skal kunne fungere. Har kommunene slik autonomi i dag?

Tore Hansen drøfter forskjellige teoretiske bidrag som belyser hvordan samspillet mellom stat og kommune både setter grenser for og skaper muligheter for lokalt handlingsrom.

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 16

09.09.14 15:28

DEL 1 DEMOKRATI OG POLITIKK

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 17

09.09.14 15:28

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 18

09.09.14 15:28

Kapittel 2

Demokratiteori – forventninger og virkelighet LAWRENCE E. ROSE

«Vi ser på dette som en demokratireform, ikke en Høyre-Frp-reform.»

Kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner, Dagbladet 29. november 2013

Utsagnet til kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner sitert ovenfor kom i etterkant av den nye blåblå regjeringens første sonderinger med parlamentariske ledere om en mulig strukturreform etter valget i 2013. Utsagnet åpner for flere spørsmål og refleksjoner. Hva slags demokratibegrep er det kommunalministeren legger til grunn, og hvilke demokratiske verdier er det han har i mente? Hvilke konsekvenser vil en forandret kommunestruktur ha for lokaldemokrati, og hvorfor?

Er hensyn til lokaldemokrati en viktig drivkraft i regjeringens reformpolitikk, og hvordan veier betydningen av lokaldemokrati opp mot andre verdier som ligger til grunn for kommuneinstitusjonen?

Uten en nærmere samtale med kommunalministeren er det umulig å svare direkte på disse og andre beslektede spørsmål. Formålet med dette kapitlet er imidlertid ikke å gi et entydig og endelig svar på spørsmålene. Hensikten er heller å gi noen holdepunkter for å ta stilling til slike spørsmål. Kapitlet begynner med en generell drøfting av kommuneinstitusjonens verdigrunnlag. At demokrativerdien har en plass i denne sammenheng, er ubestridelig, men spørsmålet er hvilken plass, og med hvilket innhold? Hva slags demokrati tar man sikte på? En gjennomgang av ulike teoretiske perspektiver på demokratiets betydning og innhold understreker mangfoldet som man møter i en diskusjon av demokratibegrepet. På bakgrunn av denne gjennomgangen blir søkelyset rettet mot reformtiltakene som kommunene har iverksatt i den senere tid. Spørsmålet som stilles her, er hvilke demokratisyn slike tiltak reflekterer. Deretter blir det i avslutningsavsnittet stilt et generelt spørsmål om hva en strukturreform vil kunne bety for kommuneinstitusjonen som demokratisk tumleplass.

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 19

PB

09.09.14 15:28

20 | Lawrence E. Rose

Kommuneinstitusjonens verdigrunnlag – demokratiets plass Hva er hensikten med det kommunale selvstyret? Hvorfor skulle det være nødvendig med kommuner og fylkeskommuner, eventuelt andre undernasjonale politisk-administrative forvaltningsenheter, slik vi kjenner dem i dag? Dette er grunnleggende og universelle spørsmål; de melder seg i så godt som alle land. Og de er stadig tilbakevendende spørsmål; de lar seg ikke besvare på en definitiv og evigvarende måte (jf.

Dente og Kjellberg 1988:1). De mange forskjellige typer og konstellasjoner undernasjonale enheter som man finner i ulike land, vitner om dette.4 Det samme gjelder mangfoldet av rettslige rammer for slike enheter – rammer som gjelder enhetenes formelle status, deres myndighet og oppgaver. Spørsmålet om hvordan disse rammene skal utformes, utgjør et vedvarende spenningsmoment i forholdet mellom stat og kommune. I den senere tid har for eksempel fylkeskommunens eksistensberettigelse blitt heftig debattert, og debatten har gått så langt at nedlegging av fylkeskommunen er blitt stadfestet i enkelte partiprogrammer.

Lignende debatter og utviklingstrekk finner vi i andre land. Resultatene er imidlertid på ingen måte sammenfallende. Dette bekrefter enhver komparativ studie av lokalforvaltning.5 Variasjonene er mange og til dels store. Trass i slike variasjoner finnes det flere fellestrekk i begrunnelsene for kommuneinstitusjonene. Tre verdier har vært spesielt framtredende i disse begrunnelsene: frihets- eller autonomiverdien, demokrativerdien og effektivitetsverdien (jf. Sharpe 1970). Disse tre verdiene har også stått sentralt i kommuneinstitusjonens utvikling i Norge.6

Frihetsverdien Da Grunnloven vår ble undertegnet i 1814, var ikke kommuneinstitusjonen nevnt.

Det var først i 1837 gjennom formannskapslovene at kommuner og det lokale selvstyret så dagens lys. Og når prinsippene om det lokale selvstyret først skulle lovfestes, var det frihetsbetraktninger som representerte den aller viktigste beveggrunnen.

Bøndene, som på den tiden utgjorde flertallet på Stortinget, ville ha større kontroll over oppgaver som medførte lokale utgifter og skatter – spesielt fattig- og forsorgsvesenet, som lokale myndigheter på den tiden hadde ansvaret for å finansiere. Det kommunale selvstyret ble en del av bøndenes kamp mot «embetsmannsstaten»; det skulle hindre og gi en form for beskyttelse mot «utidige inngrep» fra statlige myndigheter.7 Frihetsverdien var med andre ord hovedsakelig et negativt frihetsideal; man ønsket frihet fra sentrale myndigheter og en sterk statlig styring.

4.

5.

6.

7.

To arbeider som inneholder verdifulle oversikter i denne sammenheng, er Baldersheim (2005) og Lidström (2003).

Blant komparative studier av lokalforvaltning kan nevnes Albæk mfl. (1996), Bennett (1993), Dente og Kjellberg (1988), Denters og Rose (2005), Goldsmith og Baldersheim (1993), Goldsmith og Page (2010), Heinelt og Bertrana (2011), Hesse (1991), Humes (1991), John (2001), Lidström (2003), Loughlin mfl. (2011b), Norton (1991, 1994), Page og Goldsmith (1987) og Wollmann og Gérard (2010).

For en fyldigere diskusjon av disse verdienes plass i utviklingen av det lokale selvstyret i Norge, se bl.a. Kjellberg (1991, 1995), NOU 1990: 13, kap. 7, Næss mfl. (1987), Pettersen og Rose (1997) og Steen (1968).

Det var særlig «approbasjonsretten», dvs. embetsmennenes makt til å godkjenne formannskapenes vedtak, som stod sentralt i striden.

104717 GRMAT Det kommunale laboratorium 140301.indd 20

09.09.14 15:28

Harald Baldersheim Professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo Oddbjørn Bukve Professor i organisasjon og leiing ved Høgskulen i Sogn og Fjordane

Are Vegard Haug Førsteamanuensis ved Bedriftsøkonomisk Institutt, Oslo Ishtiaq Jamil Førsteamanuensis ved Institutt for administrasjon og organisasjonsteori, Universitetet i Bergen Dag Øyvind Lotsberg Høgskolelektor i samfunnsfag ved Høgskolen i Bergen Audun Offerdal Professor emeritus ved Institutt for administrasjon og organisasjonsteori, Universitetet i Bergen Lawrence E. Rose Professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Sentrale spørsmål som drøftes i boken: • • • • • • • • • •

Hvor demokratiske er egentlig kommunene?

Hvem har makt i lokalsamfunnet?

Hvor går grensen for det kommunale selvstyret?

Hvordan oppstår innholdet i den lokale politikken?

Hvordan blir politiske vedtak iverksatt?

Hvilken organisasjonsform passer best i ulike omgivelser?

Hvorfor er det så vanskelig å reorganisere?

Finnes det en egen kommunal organisasjonskultur?

Hva slags ledelsesformer passer i en kommune?

Kan fornyelse styres?

Denne 3. utgaven er revidert og oppdatert i lys av nyere norsk og internasjonal forskning. Presentasjonene er pedagogisk tilrettelagt og diskuterende. Målgruppene er studenter i høyere utdanning og personer som har sitt virke i kommunene, og som søker analyseredskaper som hjelp for bedre planlegging og styring av utviklingen i sin egen kommune. Oppgaver som gir tips om hvordan kapitlene kan benyttes som utgangspunkt for egne undersøkelser, finnes på denne nettadressen: www.fagbokforlaget.no/detkommunalelab

Tord Willumsen Forsker ved Universitetet i Tromsø

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1632-1

,!7II2E5-abgdcb!

3. utgave

Morten Øgård Professor ved Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder

Det kommunale laboratorium

Tore Hansen Professor emeritus ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Utviklingstendensene i lokalpolitikken og lokalforvaltningen er preget av en rekke paradokser: avtakende valgdeltakelse parallelt med stadig flere kommunale oppgaver og økende budsjetter; krav om mer ledelse, men minkende handlingsrom for ledere; stadig mer velutbygde lokale partier, men uten en tydelig avspeiling av partiskiller i oppgaveutførelsen; ønsker om mer lokalt selvstyre, men en sterk statlig styring av velferdstilbudene. I Det kommunale laboratorium søker forfatterne å vise hvordan samfunnsvitenskapelige teorier kan gi innsikt i og forståelse av disse tendensene.

Harald Baldersheim Lawrence E. Rose (red.)

FORFATTERE

Harald Baldersheim Lawrence E. Rose (red.)

Det kommunale laboratorium Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering 3. utgave

REDAKTØRER Harald Baldersheim Professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo Lawrence E. Rose Professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo