Fjellbygd eller feriefjell

Terje Skjeggedal og Kjell Overvåg (red.)

Fjellbygd eller feriefjell? er skrevet for studenter og forelesere, forskere, konsulenter og ansatte i offentlig forvaltning samt for politikere og andre samfunnsinteresserte.

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1905-6

,!7II2E5-abjafg!

Fjellbygd eller feriefjell?

Fjellkommunene i Norge står overfor store befolknings- og næringsmessige utfordringer, samtidig som de forvalter betydelige samfunnsverdier i form av naturressurser og rekreasjonsområder.

Denne boka gir kunnskapsbaserte innspill til debatten om utvikling i fjellområdene, med vekt på næringsutvikling, planlegging og forvaltning og samspillet mellom bruk og vern.

Terje Skjeggedal Kjell Overvåg (red.)

Fjellbygd eller feriefjell?

Fjellbygd eller feriefjell?

Fjellbygd hele boka korr niv책 3 04.11.2015.indd 1

13.11.2015 09:56:04

Fjellbygd hele boka korr niv책 3 04.11.2015.indd 2

13.11.2015 09:56:04

Terje Skjeggedal og Kjell Overv책g (red.)

Fjellbygd eller feriefjell?

Fjellbygd hele boka korr niv책 3 04.11.2015.indd 3

13.11.2015 09:56:04

Copyright © 2015 by Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-450-1905-6 Grafisk produksjon: John Grieg AS, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsbilde foran: Per Gustav Thingstad Omslagsbilde bak: Rauland Turist Boka er utgitt med støtte fra Østlandsforskning.

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven.

Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 4

13.11.2015 09:56:04

Forord I

Siden Axel Sømmes «Fjellplanteamet» avslutta sitt arbeid med «Fjellbygd og feriefjell» for 50 år siden, har det skjedd store endringer i fjellkommunene i Norge. Likevel er det ikke gjennomført noen større forsknings- eller utredningsarbeider om situasjonen i disse områdene. Et unntak er forskningsprosjektet Fjellområder i Norge som attraktive bygdesamfunn eller urbane rekreasjonsområder: Utfordringer til en fjellpolitikk som har foregått i perioden 2011–2014. Østlandsforskning har vært prosjektansvarlig, og prosjektet er utført i samarbeid mellom Østlandsforskning v/Tor Arnesen, Birgitta Ericsson, Kjell Overvåg og Terje Skjeggedal (til 1. august 2013), Høgskolen i Lillehammer v/Thor Flognfeldt jr. og Håvard Teigen, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Institutt for byforming og planlegging, v/Terje Skjeggedal (fra 1. august 2013), Norut Tromsø v/Toril Ringholm og Jan Åge Riseth, Universitetet i Umeå, Sverige, v/Camilla Sandström, University of the Highlands and Islands, Perth College, Centre for Mountain Studies, Skottland, v/Martin Price, European Academy of Bozen/Bolzano, Italia, v/Manfred Perlik og International Amenty Migration Centre, Canada, v/Romella S. Glorioso og Lawrence A.G. Moss. Redaktørene for denne boka har også delt på lederansvaret for prosjektet, Terje Skjeggedal har vært leder i søknadsfasen og første halvdelen av prosjektet, Kjell Overvåg i den siste halvdelen. Vi vil takke alle forskerne for samarbeidet, særlig knytta til de to tre-dagers arbeidsseminarene i Lom og i Bolzano. Forskningsprosjektet er finansiert av Norges forskningsråd, programmet for Demokrati, styring og regionalitet. Alle kapitlene i boka er skrevet med direkte bakgrunn i prosjektet.

Unntaket er kapittel 3 om hytteliv i endring, som i hovedsak er basert på et tidligere prosjekt ved Østlandsforskning.

Forskningsprosjektet er gjennomført i nært samarbeid med mange aktører. Vi vil spesielt takke følgende for samarbeid i løpet av prosjektperioden: Ordfører Arne Vinje og næringssjef Toril Nicolaisen, Vinje kommune;

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 5

13.11.2015 09:56:04

6

fjellbygd eller feriefjell?

ordfører Steinar Bergsland og rådgiver plan og landbruk Oddmund Olesrud, Tinn kommune; ordfører Bjarne Eiolf Holø og plan- og miljøvernrådgiver Sander Sælthun, Lom kommune; ordfører Rolf Kristen Øygard og miljøvernkonsulent Tor Taraldsrud, Skjåk kommune; ordfører Alf Robert Arvassli og planog utviklingssjef Roy Nilsen, Lierne kommune og ordfører Lidvart Jakobsen og næringsutvikler Beate Brostrøm, Nordreisa kommune. Vi vil også takke Miljødirektoratet, Statens naturoppsyn, Fjellnettverket, Rådet for nasjonalparkkommuner, Den Norske Turistforening, Utmarkskommunenes Sammenslutning, Norske Reindriftssamers Landsforbund, Norges Fjellstyresamband, Norges Bondelag og Statskog for deltakelse i to arbeidsmøter i «nasjonal brukergruppe» underveis i prosjektet.

Formålet med forskningsprosjektet og boka er å styrke kunnskapsgrunnlaget for utforming av fjellpolitiske virkemidler og å stimulere til debatt om utviklinga i fjellområdene. God lesing!

Trondheim/Lillehammer, september 2015 Terje Skjeggedal og Kjell Overvåg

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 6

13.11.2015 09:56:04

Forord II

Seint i januar 1992 dro jeg fra mitt hjem i Oxford og fløy til Røros via Oslo til et seminar om «Den bærekraftige framtida til marginale rurale regioner» («The sustainable future of rural marginal regions»). Jeg husker at jeg fløy over et landskap som for det meste var hvitt, med avrundede fjell dekket av snø. De var veldig forskjellige fra de mer taggete Alpene og Rocky Mountains hvor jeg hadde tilbragt det meste av min tid i 20 år før jeg flyttet til lavlandet ved Oxford.

Denne reisen til Røros var for meg begynnelsen på en rekke forhold til norske fjell, og temaet for seminaret den gang er fremdeles relevant i dag og direkte knyttet til denne boka.

Jeg minnes Røros som en vakker by med bygninger av tre, hvor folk brukte spark når de dro og handlet, en form for personlig transport jeg aldri hadde sett før. Det ble en minneverdig dag på ski da temperaturen steg fra nesten –20 °C på morgenen til nesten 0 °C på ettermiddagen. Det gjorde skituren vanskelig ettersom jeg ikke hadde tatt på den riktige skismøringen. Jeg må innrømme at jeg ikke husker noen av foredragene på seminaret, men jeg husker de lange talene som ble holdt på en middag en av kveldene for å feire 80-årsdagen til Arne Næss.

Fra 1995 fikk jeg et ganske annerledes forhold til Norge, etter at jeg møtte Randi Kvinge fra Bergen på et av de månedlige miljønettverksmøtene i Oxford.

Randis familie hadde hytte på Kvamskogen, og fra 1997 tilbrakte jeg mange påskeferier der. Det var en ganske tradisjonell hytte. Jeg måtte hente vann i bøtter fra bekken, noe som virkelig gjorde meg mer oppmerksom på hvor mye vann vi brukte. Jeg lærte også om ulike sider ved den norske kulturen, for eksempel å ha «Kvikk Lunsj» i ryggsekken når jeg gikk skiturer, og at barn kledde seg ut for å være med på påskeskirenn for deretter å spise vafler med jordbærsyltetøy.

Selv om disse erfaringene kom fra ferier, ble de relevante for mitt arbeid da jeg deltok i et prosjekt finansiert av EU-kommisjonen om fjellmat. Målet her var å

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 7

13.11.2015 09:56:04

8

fjellbygd eller feriefjell?

identifisere produkter som vanlige mennesker assosierte med fjellene, og som de kanskje var villige til å betale mer for, for dermed å danne basis for utvikling av bedrifter som kunne utnytte denne opplevde ekstraverdien. Undersøkelsene viste at i de fleste landene var det ost og kjøtt som ble identifisert som typiske matprodukter fra fjellene og verdsatt høyt. Men i Norge inkluderte fjellmat også sjokolade, som Kvikk Lunsj! Det var en leksjon i nødvendigheten av å være veldig forsiktig med å oversette spørreundersøkelser fra ett språk til et annet …

Randi og jeg giftet oss ved Ulrikens topp i april 2000, kledd i typiske norske gensere, og flyttet til Skottland kort tid etterpå. Vi fortsatte å reise til Kvamskogen i mange år fram til vi solgte hytta etter at foreldrene hennes gikk bort.

I mellomtiden hadde jeg begynt å samarbeide med en annen nordmann, Erik Gløersen, på et prosjekt finansiert av Europakommisjonen for å utarbeide den første helhetlige oversikten over fjellområdene i Europa. I dette arbeidet tok vi utgangspunkt i en topografisk modell utviklet på globalt nivå i 2000 for å avgrense fjellområder, og tilpasset den til europeiske forhold. På globalt nivå kunne bare areal over 300 meter defineres som fjellområder. Erik og andre argumenterte for at i Norge, og i andre europeiske land som Skottland og Spania, gikk fjellene helt ned til havet slik at minimumshøyden for at et område kunne være fjell, burde være på havnivå. Denne tilnærmingen ble akseptert i vårt arbeid i prosjektet, og her ble 91,3 % av Norge definert som fjellområde. En konsekvens av dette var at det ikke er noen spesifikk fjellpolitikk i Norge. Senere på 2000-tallet argumenterte kommuner og fylker i fjellområdene i Norge for at fjellområdene måtte få større oppmerksomhet i den norske regionalpolitikken.

Som et følge av dette bestilte Kommunal- og regionaldepartementet en rapport for å avgrense fjellområdene i Sør-Norge på en måte som kunne være mer nyttig i en norsk politisk kontekst. Dette førte til anbefalingen om at minimumshøyden for fjellområder skal være 700 meter sør for Nord-Trøndelag og 600 meter i Nord-Trøndelag. Dette temaet blir drøftet mer i boka.

I 2011 ble jeg invitert til å delta i forskningsprosjektet om fjellområder i Norge som denne boka hovedsakelig er basert på, og jeg ble også medlem av styret for Cairngorms nasjonalpark i Skottland. Lovgivningen som ligger til grunn for denne nasjonalparken, er svært forskjellig fra lovgrunnlaget for nasjonalparkene i Norge, særlig ved at et av de fire målene for nasjonalparkene i Skottland er «å fremme bærekraftig økonomisk og sosial utvikling i lokalsamfunnene i nasjonalparken». Det er ganske forskjellig fra de norske nasjonalparkene hvor

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 8

13.11.2015 09:56:04

forord 9

vern av naturen er hovedformålet og hvor det ikke er bosetting innenfor nasjonalparkene. På grunn av disse vesentlige forskjellene har mange fra Norge vært på besøk i Cairngorms for å lære om hvordan den forvaltes. På noen måter har de skotske nasjonalparkene mer til felles med regionalparkene i Norge, med betydelige innslag av lokal deltakelse i planlegging og beslutningsprosesser, selv om en vesentlig forskjell er at nasjonalparkene i Skottland er etablert av de nasjonale myndighetene og at nasjonalparkstyrene er gitt ansvaret for planleggingen, mens regionalparkene i Norge er etablert av lokale myndigheter og ikke er gitt noen myndighet for planlegging eller naturvern. En annen kontrast mellom Skottland og Norge er planlegging og utbygging av fritidsboliger. Fritidsboligene i Skottland er vanligvis lokalisert innen eksisterende tettsteder, og det er en stor utfordring å sikre at lokalbefolkningen fremdeles har råd til å bo på sitt hjemsted når stedene blir attraktive for turister, fritidsboligeiere og pensjonister, som bidrar til å presse prisene oppover. I Norge, hvor en stor del av befolkningen har en hytte i fjellene, er hytteområdene adskilt fra tettstedene, noe jeg erfarte på Kvamskogen og mer nylig på Sjusjøen ved Lillehammer, i en skala og et omfang som jeg aldri hadde sett før. Å forsøke å forstå slike likheter og forskjeller, og å spise ordentlig fjellmat fra de norske fjellene, har vært en kjærkommen del av det å være involvert i dette forskningsprosjektet om fjellområder i Norge. Det har også bidratt til å forbedre mine norskkunnskaper, men de er dessverre fremdeles ganske beskjedne, så jeg er takknemlig for at Kjell Overvåg har oversatt dette forordet! Fjellene i Skottland og Norge deler mange økologiske karakteristika, og de er kanskje marginale når det gjelder avstanden til større byer, slik det sto i tittelen til seminaret i 1992, men de er sentrale for våre nasjonale identiteter. Fjellområdene i våre to land er imidlertid også forskjellige på mange vis, noe som bidrar til å berike våre liv og det kulturelle mangfoldet i Europa. Disse forskjellene er noe som vi bør ta vare på i en stadig mer globalisert verden. Det kan inspirere oss til å tenke på hvordan mennesker i fjellene og byene sammen kan skape en bærekraftig framtid.

Martin F. Price Direktør, Centre for Mountain Studies, Perth College Styremedlem, UNESCO Chair in Sustainable Mountain Development University of the Highlands and Islands, Scotland Mai 2015

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 9

13.11.2015 09:56:04

Fjellbygd hele boka korr niv책 3 04.11.2015.indd 10

13.11.2015 09:56:04

Innhold 1 Utfordringer til en fjellpolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Terje Skjeggedal og Kjell Overvåg 2 Fjellpolitikk. Eit historisk tilbakeblikk Håvard Teigen og Terje Skjeggedal

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

3 Hytteliv i endring – fra fritidsbolig til flerhushjem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Terje Skjeggedal, Kjell Overvåg, Tor Arnesen og Birgitta Ericsson 4 Fjellbygdøkonomi: Kva for fortrinn kan fjellregionar ha? . . . . . . . . . . . . . . 79 Håvard Teigen 5 Naturbasert reiseliv i fjellkommuner – forventninger og muligheter . . . . . . 107 Kjell Overvåg og Birgitta Ericsson 6 Arealplanlegging i fjellkommuner: For lokal utvikling eller naturvern? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Terje Skjeggedal, Kjell Overvåg og Jan Åge Riseth 7 Nasjonalparker og samisk reindrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Jan Åge Riseth 8 Statlig styring versus lokal autonomi i forvaltning av fjellområdene . . . . . 181 Kjell Overvåg, Terje Skjeggedal og Camilla Sandström 9 Nasjonalparkforvaltning i Norge i lys av europeiske modeller . . . . . . . . . . 203 Kjell Overvåg, Terje Skjeggedal og Camilla Sandström Referanser

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

Om forfatterne

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 11

13.11.2015 09:56:04

12

fjellbygd eller feriefjell?

Fjellbygd hele boka korr niv책 3 04.11.2015.indd 12

13.11.2015 09:56:08

Kapittel 1

Utfordringer til en fjellpolitikk Terje Skjeggedal og Kjell Overvåg

Fjellområdene i Norge står overfor store befolknings- og næringsmessige utfordringer samtidig som fjellkommunene forvalter betydelige samfunnsverdier i form av naturressurser og rekreasjonsområder. Politikken for å håndtere disse utfordringene er lite målretta og koordinert og i liten grad rettet mot fjellområdene som samfunn. Det er vernepolitikken som dominerer. Formålet med denne boka er å gi et kunnskapsbasert innspill til debatten om utvikling av fjellområdene. Dette introduksjonskapitlet starter med en kort gjennomgang av fjellområdene i norsk politikk og planlegging de siste tiårene, og retter søkelyset mot de to hovedtemaene som boka konsentrerer seg om: 1) næringsutvikling og 2) planlegging og forvaltning.

Deretter følger en kort presentasjon av fjellkommuner i Norge og de seks eksempelkommunene i Fjellforskningsprosjektet, som det meste av datagrunnlaget for boka er henta fra. Til slutt oppsummerer vi utfordringene som blir tatt opp i boka.

Fjellområdene i norsk politikk og planlegging Fjellområdene har vært en del av norsk regional planlegging og politikk siden 1950-tallet. Nå og da er de også viet spesiell oppmerksomhet, som for eksempel i det omfattende arbeidet til det såkalte Fjellplanteamet, 1962–1965, utgitt i boka «Fjellbygd og feriefjell» (Sømme et al., 1965). I de seinere årene har myndighetene lansert flere initiativ for fjellområdene. Det mest omtalte er den såkalte «Fjellteksten» i 2003 som dreier seg om bruk og vern og næringsutvikling i fjellområdene (St.prp. nr. 65 (2002–2003)). Et annet er innspillet til en fjellpolitikk i den siste stortingsmeldinga om distrikts- og regionalpolitikken i 2009 (St.meld. nr. 25 (2008–2009), s. 94–99). De seinere årene er det også satt i gang en rekke tidsavgrensa prosjekter og programmer, først og fremst retta mot aktivitet i verneområder og tilliggende områder.

Foto: Per Gustav Thingstad

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 13

13.11.2015 09:56:12

14

fjellbygd eller feriefjell?

Det har skjedd store endringer i fjellområdene og resten av det norske samfunnet de siste tiårene. Da Fjellplanteamet (Sømme et al., 1965) gjennomførte sitt omfattende arbeid i første halvdel av 1960-tallet, bodde 60 prosent av Norges befolkning i byer og tettsteder, og nesten 20 prosent av de yrkesaktive var sysselsatt i primærnæringene. Nå bor nesten 80 prosent i byer og tettsteder, og bare 3 prosent er sysselsatt i primærnæringene. Samtidig er antall fritidsboliger tredobla, fra rundt 150 000 til 450 000. Fram til 1965 gjaldt bygningsloven bare i byer og tettsteder. Rondane ble i 1962 vår første nasjonalpark. Nå er nesten 18 prosent av landarealet verna eller i sluttfase av prosess for vern etter naturmangfoldloven. Om lag 70 prosent av alt verna areal finner vi i fjellkommunene.

Mange fjellkommuner har verneområder som dekker mer enn halvdelen av kommunenes areal.

Fjellområdene utgjør en vesentlig del av områdene som omfattes av distriktspolitikken i Norge, men det er ikke utvikla en spesifikk og aktuell fjellpolitikk. Mange ordninger blir trukket fram som relevante for fjellområdene, men svært få er direkte utforma og innretta med tanke på spesifikke egenskaper ved fjellområdene. Fjellpolitikk kommer fram som elementer av andre politikkområder, som landbrukspolitikk, reiselivspolitikk og, ikke minst, verneområdepolitikk. Et typisk eksempel er ei pressemelding fra statsbudsjettet for 2009 fra Kommunal- og regionaldepartementet: «10 millioner til fjellpolitikk» (Kommunal- og regionaldepartementet, 2008). Av meldinga går det fram at midlene skal brukes til regionale og lokale utviklingsprosjekter i tilknytning til store nasjonale verneområder i hele landet. «Dette er et svar på den klare oppfordringen fra lokale og regionale myndigheter om at det trengs en helhetlig politikk for fjellområdene i Norge», sier kommunal- og regionalministeren i pressemeldinga.

«Fjellbygd og feriefjell» Arbeidet med utredninga «Fjellbygd og feriefjell» (Sømme et al., 1965) starta, som det står i forordet, etter en henvendelse fra kommunalminister Cappelen til Axel Sømme i mars 1962. Anmodninga var å lage utkast til reguleringsmodeller for et par fjellområder med særlig interesse for fritids- og ferielivet.

Formålet var først og fremst å få belyst muligheten for å gjennomføre gode reguleringsplaner i fjellet med datidas lovverk og administrative praksis. Bakgrunnen var det økende fritids- og ferielivet i fjellene med stor utbygging av

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 14

13.11.2015 09:56:12

Kapittel 1: Utfordringer til en fjellpolitiKK 15

hytter og reiselivsanlegg, som skapte økt behov for naturvern og regulering av utbygging. Arbeidet hadde utgangspunkt i Fellesmarkedsdebatten først på 1960-tallet og spørsmål om Norges muligheter, innafor Roma-traktatens bestemmelser, til sjøl å holde styr på arealbruk og eiendomsforhold i landet.

Erik Langdalen, stilte dette spørsmålet i en senere publikasjon: «Ville våre attraktive fjellområder kunne bli kjøpt opp av pengesterke utlendinger og stykket opp i fritidseiendommer?» (Langdalen, 1992, s. 12). Ifølge Langdalen (1992) var det nok Sømme sjøl som var initiativtaker til arbeidet. Dette bekreftes av Asbjørn Åse, en annen av medlemmene i Fjellplanteamet, som sier at: «Sømme var selv blitt opptatt av planlegging i fjellområdene, og så benyttet han seg av sine mange kontakter innen Arbeiderpartiet, som da satt med regjeringsmakten, til å bli tildelt et slikt oppdrag» (Aase, 2012, s. 36). Sømme hadde vært en aktiv bidragsyter til utforming av Arbeiderpartiets økonomiske politikk helt fra 1930-tallet og sto blant annet bak den første norske 3-årsplanen i 1933 sammen med Ole Colbjørnsen.

Sømme satte sammen et tverrfaglig fjellplanteam som sjøl valgte arbeidsområder. Teamet la vekt på at «de reguleringer vi foreslår til fremme av fritidsog ferielivet samtidig skal styrke næringslivet i bygdene» (Sømme et al., 1965, s. 5). Fjellet ble i arbeidet brukt som betegnelse på alt land som ligger over grensa for produktiv skog, det vil si uproduktiv fjellskog og snaufjell.

Sømme mente at for at Norge skulle kunne beholde sine beste folk i konkurransen med Europa og Amerika, «må vi kunne by dem trivselsverdier som de ikke kan få i de store sentra: eget hus og egen hage i et trivelig miljø, og lett atkomst til vakker natur som er lite ødelagt av tekniske inngrep» (Sømme et al., 1965, s. 10). Det ville gi økt behov for naturvern og regulering av fritidsog ferielivet i fjellet. Det viktige var å skape trivsel for befolkninga sysselsatt i bynæringene og å styrke næringsgrunnlaget i fjellbygdene ved økt salg av fritidsgoder, mer enn å sikre Norge en større andel av den internasjonale turiststrømmen. Den største faren på lengre sikt mente Sømme var for mange hytter tilfeldig spredt over alle fjell, og at hyttene ble lagt altfor tett på populære og lett tilgjengelige steder hvor grunneierne ofte utparsellerte små hyttetomter som de i øyeblikket tjente mest på. Sømme kommenterte dette slik: «Mange byfolk vil gjerne kjøpe en liten tomt, og så blir det hytteby i stedet for hyttegrend. […]

Velstandsutviklingen har skapt et enormt behov for fritidsbebyggelse» (Sømme et al., 1965, s. 11).

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 15

13.11.2015 09:56:12

16

fjellbygd eller feriefjell?

Fjellbygdenes problem nr. 1, ifølge Sømme, var omstilling fra gammeldags naturalhusholdning til moderne handelsjordbruk. Problem nr. 2 var å holde fast på ungdommer som flytter ut. Han mente at utflytting i seg sjøl ikke behøvde å være noen ulykke for bygda, bare det ble igjen mange nok til å opprettholde kulturelle og sosiale institusjoner for en tilfredsstillende livsform. Fjellbygdenes største problem, etter Sømmes mening, var ikke utflytting, men den «intellektuelle utarming» som skjedde ved at de som hadde mest mot og pågangsvilje, reiste ut. Det var tilstrømming av initiativrik og arbeidsvillig ungdom fra bygdene som hadde gjort veksten i bynæringene mulig, og Sømme mente det var grunn til å spørre om ikke gjenreising av jordbruket i fjellbygdene i stor utstrekning måtte skje ved «innvandring fra byene» (Sømme et al., 1965, s. 18).

Fjellplanmodellene som blir presentert, bygger i stor grad på arbeidene til arkitekt Erik Langdalen (1965). De baserer seg på «at hyttene skal plasseres i henhold til vanlig norsk byggeskikk: Avstanden til neste hytte skal være så stor at den enkelte hytteboer har følelsen av frihet, usjenerthet og naturkontakt» (Sømme et al., 1965, s. 29). Denne følelsen hadde gått tapt i mange populære hytteområder, ikke på grunn av utnyttingsgraden i seg sjøl, men først og fremst fordi hyttene var uheldig plassert. Langdalen mente at jevn og vid spredning av hyttebebyggelsen i fjellet, i samsvar med tradisjonell utnyttelsesgrad, ikke ville føre fram. Fjellplanene måtte basere seg på en sterkere differensiering mellom bebygd og ubebygd grunn, mellom byggeområder og friarealer, men likevel med 50–100 meter mellom hyttene. Fritidsbebyggelsen skulle innordne seg natur- og kulturlandskapet, og det skulle være byggeforbud i snaufjellet og langs strender og elvebredder. Begrepet «friareal» fra byplanterminologien hørte etter Langdalens oppfatning også hjemme i fjellplaner, men sjelden formålsbestemt og kartfesta med samme presisjon som i en reguleringsplan for et tettsted. Langdalen drøfta grundig sikring av friarealer på privat grunn. Han viste ved et skjematisk modelleksempel hvordan et område av private eiendommer best kunne utnyttes ved å bestemme at bare ei mindre sone rundt den enkelte hytta skulle ha status som hustomt og ved å konsentrere bebyggelsen til en mindre del av området og dermed få større, sammenhengende friarealer. I etterordet i «Fjellbygd og feriefjell» framhever Sømme dette avsnittet om sikring av friarealer som et sentralt avsnitt i boka (Sømme et al., 1965, s. 189). Fjellplanmodellene som ble utarbeida, baserte seg på et klart skille mellom ubebygde og bebygde områder.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 16

13.11.2015 09:56:12

Kapittel 1: Utfordringer til en fjellpolitiKK 17

Arkitekt Erik Langdalen kunne ut fra arkitektoniske hensyn tenkt seg enda sterkere differensiering ved å samle et større antall hytter i tette, faste grupperinger (Langdalen, 1965, s. 29, 1969).

Et viktig punkt i forslaget fra Fjellplanteamet var muligheten for å innføre fordelingsnøkkel for rettigheter og plikter mellom grunneierne i planområder.

Dette ble tatt inn i den nye strand- og fjellplanloven av desember 1971. Både plantypene og fordelingsordningene viste seg imidlertid svært vanskelig å praktisere, og strand- og fjellplanloven ble oppheva med den nye plan- og bygningsloven i 1985.

«Fjellteksten» «Fjellteksten» ble lagt fram for Stortinget av regjeringa i mai 2003, som et eget avsnitt i stortingsproposisjonen om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer på statsbudsjettet. Bakgrunnen var henstilling fra Stortinget i forbindelse med budsjettbehandlinga i 2002 om å komme tilbake med en sak om «bærekraftig bruk av utmark og fjellområdene i Norge» med særlig vekt på «økt turistmessig bruk av disse områdene» (St.prp. nr. 65 (2002–2003), kapittel 3.13).

I Fjellteksten blir fjellområder definert som «områder hvor verdier og særpreg i fjellet har betydning for næringsutvikling og lokalisering av bebyggelse».

Fjellteksten preges av to hovedbudskap, som ikke uten videre er forenlige. På den ene sida hevdes det at «de unike natur- og kulturressursene i den norske fjellheimen representerer et stort potensial for fortsatt sysselsetting og bosetting i fjellbygdene» og at «det særegne ved nasjonalparker og andre verneområder representerer store muligheter for lokalsamfunnene i fjellbygdene til å markedsføre seg i reiselivssammenheng». Naturen skal brukes. På den andre sida blir det også påpekt at «å bevare natur- og kulturverdiene i fjellområdene er derfor en forutsetning, både for dagens turisme og for fremtidig økt turistmessig bruk av fjellområdene» og at «nasjonalparkene representerer store ressurser og mangfoldige muligheter for opplevelser, samtidig som de er sårbare og spesielle».

Naturen skal vernes. Regjeringa peker på tre forskjellige tiltak for å håndtere utfordringene. Ett tiltak er å fokusere sterkere på koplingene mellom verneområder og omkringliggende lokalsamfunn og bosetting og de samfunnsøkonomiske fordelene ved å opprette verneområder. Det andre er å utvikle skjøtsel av kulturlandskapet som et viktig element både for en verne- og en reiselivsstrategi i balanse mellom bruk og vern som bevarer natur- og kulturverdiene, samtidig

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 17

13.11.2015 09:56:12

18

fjellbygd eller feriefjell?

som potensialet for verdiskaping blir utnytta bedre enn i dag. Det tredje er å skape større legitimitet og lokal oppslutning om vern av områder som grunnlag for verdiskaping i lokalsamfunnet.

I Fjellteksten blir det påpekt at «plan og bygningsloven er det viktigste verktøyet for arealplanlegging i fjellområdene, og denne loven også er viktig for styring av randsonene til områder vernet etter naturvernloven». Samtidig blir det sagt at i verneområdene, som forvaltes etter naturvernloven, skal arbeidet med forvaltningsplaner forseres. I verneområdene er hovedregelen at fylkesmannen har forvaltningsmyndigheten. Allerede da Fjellteksten ble framlagt, var det 60 kommuner som hadde fått delegert forvaltningsmyndighet for naturreservater og mindre landskapsvernområder. Forsøk med lokal forvaltning av større verneområder var satt i gang etter anmodning fra Stortinget i forbindelse med behandling av lov om statlig naturoppsyn. Forsøkene ble avslutta og sluttevaluert i 2008 (Falleth & Hovik, 2008). Erfaringene ga grunnlag for endringer i forvaltningsmyndigheten som ble lagt fram av regjeringa i budsjettproposisjonen høsten 2009 (Prop. 1 S (2009–2010)). Etter søknad kan nå kommuner med større verneområder få delegert forvaltningsmyndighet for verneområdene til et interkommunalt politisk verneområdestyre. Saksbehandlinga for dette utvalget skal utføres av verneområdeforvalter(e) ansatt hos fylkesmannen, men med kontorplass lokalt, fortrinnsvis samlokalisert med andre naturforvaltningsorganer som nasjonalparksenter, Statens naturoppsyn, fjelloppsyn og liknende.

«Politikk for fjellområda» Den siste stortingsmeldinga om distrikts- og regionalpolitikken St.meld. nr. 25 (2008–2009) Lokal vekstkraft og framtidstru. Om distrikts- og regionalpolitikken, som ble lagt fram i april 2009, har et eget kapittel om «Politikk for fjellområda» (6.2). De særegne forutsetningene i fjellområdene for å kunne kople tilgangen til store og unike naturområder, utnytting av lokale ressurser og tradisjoner og særprega kulturlandskap for aktivitet og næringsutvikling, blir framheva. Det samme blir fortrinnene fjellområdene har som attraktive boområder for folk som ønsker et alternativ til byliv. Økningen i antallet unge pensjonister gir ifølge meldinga også et potensial for tilflytting, særlig blant dem som har tilknytning gjennom fritidsbolig eller familie (St.meld. nr. 25 (2008–2009), s. 94–95).

Likevel er det få, om noen, offentlige «satsinger» som er direkte retta mot fjellområdene. Det er lite i veien med ambisjonene og de generelle politiske

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 18

13.11.2015 09:56:12

Kapittel 1: Utfordringer til en fjellpolitiKK 19

målsettingene for fjellområdene. Problemene oppstår når disse skal avveies mot andre hensyn og omsettes i konkrete handlinger.

Liten sammenheng og uavklarte spørsmål Fjellområdene har fått økende politisk oppmerksomhet både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå på 2000-tallet. Fjellplanteamets mål om at fjellenes ressurser også skal styrke det lokale næringslivet og bosetting, er igjen på dagsorden etter at områdevern har vært det klart overordna målet på nasjonalt politisk, og i særlig grad statlig administrativt, nivå de siste tiårene. Foreløpig er det vanskelig å få øye på vesentlige endringer i praktisk politikk som følge av de nye initiativene.

De nye innspillene kommer i stor grad som prosjektretta tiltak som etableres i tillegg til, og på sida av, den allerede etablerte vernepolitikken. Den praktiske politikken retta mot «bruken» av fjellområdene virker ukoordinert og tilfeldig og bærer preg av å ha vært kjempa fram gjennom maktkamper både mellom politikk og forvaltning, mellom ulike sektorer og mellom sentralt og lokalt nivå.

Med utgangspunkt i den store andelen verneområder i fjellkommunene, er det særlig to problemstillinger knytta til ambisjonene i den nasjonale politikken retta mot fjellområdene, som det er viktig å diskutere og vurdere. Den første dreier seg om næringsutvikling i verna og tilliggende områder, hvordan avveiningene mellom bruk og vern skal foretas og hvordan kombinasjonen av bruk og vern kan bidra til næringsutvikling i fjellområdene, først og fremst innen reiseliv.

Den andre problemstillinga som blir lite diskutert, dreier seg om planlegging og forvaltning og særlig forholdet mellom planlegging og forvaltning etter plan- og bygningsloven og etter naturmangfoldloven. Dette spørsmålet er svært viktig for ambisjonen om å se verneområdene (naturmangfoldloven) og omkringliggende områder (plan- og bygningsloven) i sammenheng. Er det fornuftig for forvaltning av disse områdene at de er underlagt to forskjellige forvaltningsregimer?

En viktig dimensjon i denne diskusjonen er forholdet mellom lokalt sjølstyre og statlig styring.

Fjellkommuner i Norge Fjellområder som samfunn kan identifiseres etter to ulike prinsipper. Det ene er et topografisk prinsipp som sier at fjellsamfunn er samfunn lokalisert i fjellområdene. Det andre er et sosio-økonomisk prinsipp som sier at fjellsamfunn

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 19

13.11.2015 09:56:12

20

fjellbygd eller feriefjell?

er samfunn hvor ressurser som hentes fra fjellene, dominerer økonomiske aktiviteter. Vi har tidligere i kapitlet sett at Fjellplanteamet brukte en topografisk avgrensing: fjellet er områder som ligger høyere enn grensa for produktiv skog, og at Fjellteksten har en sosio-økonomisk avgrensing: fjellet er områder «hvor verdier og særpreg i fjellet har betydning for næringsutvikling og lokalisering av bebyggelse». Det sosio-økonomiske prinsippet bruker også Hansen (1976, s. 211) i sin klassifisering av fjellkommuner i Norge hvor han trekker fram fire viktige ressurser: landbruks-, rekreasjons-, mineral- og vannkraftressurser. Med bakgrunn i en topografisk definisjon av fjellområder vil det være store forskjeller innen fjellområdene med hensyn til i hvor stor grad ressurstilgangen er prega av ressurser fra fjellene. Hvilke ressurser som er dominerende, vil også variere mellom fjellkommunene, og dermed også behov og muligheter for framtidig utvikling og fjellpolitikk.

Det er krevende å lage en presis og anvendelig sosio-økonomisk klassifisering av fjellkommuner. Her går vi videre med en enkel, topografisk avgrensing av fjellområder og fjellkommuner, basert på et arbeid som Østlandsforskning gjennomførte for Kommunal- og regionaldepartementet for å definere og avgrense fjellkommuner i Sør-Norge i 2010 (Arnesen et al., 2010). De samme kriteriene som var brukt i tilsvarende analyse for hele Europa, ble anvendt (Nordregio, 2004), men justert og tilpassa den norske situasjonen. Vi har seinere utvida analysene til å omfatte hele landet. Vi bruker samme utgangspunktet som Fjellplanteamet og sier at fjellområdene er de områdene vi finner over grensa for produktiv skog. I Sør-Norge, til og med Sør-Trøndelag, er denne grensa etter pragmatiske vurderinger av områdene med produktiv skog, satt til 700 moh.

Lenger nord er grensa satt til 600 moh. Fjellkommuner er så kommuner hvor fjellområdene utgjør mer enn 50 prosent av landarealet. Det gir til sammen 89 fjellkommuner i Norge, 77 i Sør-Norge og 12 i Nord-Norge, jf. figur 1. Fjellkommunene utgjør omlag 40 prosent av Norges landareal. Her finner vi om lag 70 prosent av alt verna areal i Norge. Derfor er forvaltning av verneområder så viktig for de fleste fjellkommunene.

I 2010 bodde 7,0 prosent av Norges befolkning i fjellkommunene. Det er store forskjeller mellom sør og nord. I Nord-Norge bodde 17,6 prosent av befolkninga i fjellkommuner, i Sør-Norge bare 5,8 prosent. Mellom 1990 og 2010 økte befolkninga i hele Norge med 15,8 prosent, men i fjellkommunene ble befolkninga redusert med 5,4 prosent i samme periode. I Sør-Norge er det store for-

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 20

13.11.2015 09:56:12

Kapittel 1: Utfordringer til en fjellpolitiKK 21

Figur 1 Fjellkommuner med eksempelkommunene markert og verna omr책der.

Fjellbygd hele boka korr niv책 3 04.11.2015.indd 21

13.11.2015 09:56:14

22

fjellbygd eller feriefjell?

skjeller mellom fjellkommunene og de andre kommunene. Her økte folketallet totalt med 17,8 prosent, men ble redusert med 5,6 prosent i fjellkommunene i perioden 1990–2010. I Nord-Norge er det vesentlig mindre forskjeller mellom kommunetypene. Her var økningen i folketallet totalt på 1,2 prosent, mens nedgangen i fjellkommunene var på 3,7 prosent i perioden. Dette er nok en av grunnene til at fjellområde og fjellkommune er mye mindre brukt som begrep i Nord-Norge enn i Sør-Norge. Det er i Sør-Norge at fjellområdene skiller seg tydelig fra resten av landområdene.

Eksempelkommunene Fjellforskningsprosjektet «Mountain areas in Norway as attractive rural communities or urban recreational playgrounds: The challenges to a mountain policy» som denne boka bygger på, har utgangspunkt i forskningsprogrammet for Demokrati, styring og regionalitet, finansiert av Norges forskningsråd, 2011–2014. Hovedmålet for prosjektet var å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget for fjellpolitiske virkemidler innen 1) reiseliv/rekreasjon, 2) planlegging og forvaltning av verneområder og 3) lokal deltakelse og innflytelse. Prosjektet har i utgangspunktet ikke hatt noen koplinger til «Fjellbygd og feriefjell» og arbeidet til Fjellplanteamet, verken i valg av problemstillinger eller eksempelkommuner. Likevel gir arbeidet til Fjellplanteamet ei interessant referanseramme for vårt prosjekt – 50 år etter.

Fjellforskningsprosjektet er først og fremst basert på dybdestudier og eksempelstudier som metode (Yin, 2009, s. 17). Det gir ikke resultater som er statistisk generaliserbare, men ved å knytte empirien til teoretiske perspektiver kan vi komme fram til analytisk generaliserbare resultater som kan være gyldige også utover eksemplene (Yin, 2009, s. 38). Det er store variasjoner mellom norske fjellkommuner. Vi har valgt eksempler som samla sett kan belyse typiske situasjoner i norske fjellområder, og har lagt følgende kriterier til grunn for valg av kommuner: geografisk spredning, fjellkommune etter den omtalte definisjonen, blant de «minst sentrale kommuner» (Statistisk sentralbyrå, 2008a), betydelig andel verna områder, variasjon i eiendomsformer og betydelig andel jordbruk, reiseliv og fritidsboliger. Etter et omfattende forarbeid, som også inkluderte møter med politisk og administrativ ledelse

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 22

13.11.2015 09:56:14

Kapittel 1: Utfordringer til en fjellpolitiKK 23

i de aktuelle kommunene, valgte vi følgende eksempelkommuner: Vinje og Tinn i Telemark fylke, Lom og Skjåk i Oppland fylke, Lierne i Nord-Trøndelag fylke og Nordreisa i Troms fylke, se tabell 1 som gir informasjon om kommunene knytta til utvalgskriteriene og figurene 2–5 som er enkle kart over kommunene.

Tabell 1

Eksempelkommunene Kommune

Norge

Tinn

Vinje

Lom

Skjåk

Lierne

Nordreisa

Folketall (2014)

5957

3723

2361

2264

1385

4854

5 109 056

Endring folketall 1994–2014 (prosent)

-12

-8

-10

-10

-16

0

18

Totalt areal (km2)

2045

3106

1969

2076

2962

3437

323 771

96

96

95

53

55

37

Fjellområder (prosent 84 av totalt areal) Statsallmenning/ statsgrunn (prosent av totalt areal)

6

4

77

01

46

78

19

Verna områder (km2 og prosent av totalt areal)2

343 17

847 27

1168 59

1539 74

992 33

920 27

54 556 17

Nasjonalparker (vedtaksår)

Hardangervidda (1981)

Hardanger- Jotunheimen (1980) vidda Reinheimen (1981) (2006) Breheimen (2009)

Reinheimen (2006) Breheimen (2009)

BlåfellaSkjækerfjella (2004) Lierne (2004)

Reisa 1986

Sysselsatte jordbruk 2012 (prosent)

2

4

15

17

9

3

2

Endring sysselsatte jordbruk 1992–2012 (prosent)

-52

-55

-47

-33

-63

-51

-43

Sysselsatte reiseliv 2012 (prosent)

5

6

9

5

3

2

7

Fritidsboliger (2014)

2944

4622

266

664

974

432

416 621

Endring fritidsboliger 1998–2014 (prosent)

57

61

11

23

25

66

23

215

20

51

109

18

28

Fritidsboliger per 100 79 boliger (2014)

1 Skjåk Almenning (bygdeallmenning) eier 95 prosent av arealet i Skjåk kommune.

2 Etter Naturmangfoldloven.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 23

13.11.2015 09:56:14

24

fjellbygd eller feriefjell?

Figur 2 Vinje og Tinn kommune

Alle de seks kommunene er blant de 33 kommunene som Miljødirektoratet har gitt status som «nasjonalparkkommune», og kommunesentrene Storslett i Nordreisa og Fossbergom i Lom er blant de fem «nasjonalparklandsbyene» som er utpekt.

Alle eksempelkommunene, bortsett fra Nordreisa, har hatt vesentlig reduksjon i folketallet de siste 20 årene, med omlag 10 prosent, mens landet som helhet har hatt vekst på 18 prosent. Samtlige kommuner dekker store geografiske områder, og Vinje, Lom og Skjåk har nesten bare fjellområder. Eiendomsstrukturen varierer.

I Vinje og Tinn er stort sett all grunn privat eid, mens både Lom, Lierne og Nordreisa har store statsallmenninger/statsgrunn. Skjåk skiller seg ut ved at 95 prosent av arealet er bygdeallmenning. Alle kommunene har betydelige verneområder, både i areal og i andel av totalt areal. Andelen varierer fra 17 prosent i Tinn til 74 prosent i Skjåk. Alle kommunene har sysselsetting i jordbruket som landsgjennomsnittet og over, Lom og Skjåk så høy andel som 15–17 prosent. Samtidig har nedgangen i sysselsettingsandel i jordbruket de siste 20 årene i alle kommunene, bortsett fra Skjåk, vært høyere enn landsgjennomsnittet, og helt opp i 63 prosent i Lierne. Alle kommunene, bortsett fra Lom og Nordreisa, har en betydelig andel fritidsboliger; Vinje så mange som 215 fritidsboliger per 100 boliger.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 24

13.11.2015 09:56:21

Kapittel 1: Utfordringer til en fjellpolitiKK 25

Figur 3 Lom og Skjåk kommune

I tillegg til de nevnte kriteriene for valg av eksempelkommuner, har vi også satt som forutsetning for valg av kommuner at sentrale aktører politisk og administrativt i kommunene har vist interesse for å delta i forskningsprosjektet. Målet

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 25

13.11.2015 09:56:31

26

fjellbygd eller feriefjell?

Figur 4 Lierne kommune

for prosjektet krever et omfattende datagrunnlag. Behovet for ulike vitenskapelige disipliner i prosjektet, som naturforvaltning, geografi, sosiologi og planlegging, er 책penbar. Likevel er ikke dette tilstrekkelig for den komplekse og kontekstav-

Fjellbygd hele boka korr niv책 3 04.11.2015.indd 26

13.11.2015 09:56:34

Kapittel 1: Utfordringer til en fjellpolitiKK 27

Figur 5 Nordreisa kommune

hengige situasjonen vi finner i fjellområdene. Vi har også involvert ulike deler av lokalsamfunnet i prosjektet, som politikere, ansatte i kommunene og næringsaktører. Disse aktørene blir dermed ikke bare informanter og respondenter, men

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 27

13.11.2015 09:56:36

28

fjellbygd eller feriefjell?

også til en viss grad deltakere i prosjektet i en transdisiplinær tilnærming (Tress, 2003; Price, 2007; Burton, Rønningen & Wedderburn, 2008).

Oppfatninger på lokalt nivå har vært et viktig grunnlag for analysene og vurderingene i prosjektet. Samarbeidet med lokale aktører ble gjennomført i fire etapper. Først ble det etter kontakt per telefon gjennomført en innledende møterunde med politikere og administrasjon i alle seks kommunene (nabokommunene Vinje/Tinn og Lom/Skjåk hadde felles møter). Formålet var dels å informere om prosjektet og dels å få lokale oppfatninger om utfordringer. Så ble det arrangert fire arbeidsseminarer hvor hovedformålet var å få lokale aktører til å presentere sine oppfatninger av muligheter og trusler for utvikling i fjellområdene som grunnlag for åpen diskusjon om hva forskningsprosjektet burde prioritere. Til sammen 50–60 personer har vært involvert. Deretter ble det utført personlige intervjuer med til sammen 36 personer fordelt på de seks kommunene, etter en strukturert intervjuguide om gjennomføring av planleggingsprosesser og forvaltningsoppgaver i fjellområdene. Vi har intervjua politikere og administrativt ansatte i kommunene, ansatte i fjellstyrer, Statens naturoppsyn og verneområdeforvaltning lokalt og næringsdrivende og grunneiere. Samarbeidet ble avslutta med en ny møterunde til kommunene høsten 2014 med presentasjon og diskusjon av foreløpige resultater. Det vil selvfølgelig være ulike oppfatninger, og også uenighet, lokalt om problemstillingene prosjektet tar opp. Likevel mener vi at vi gjennom prosessen har fått klarlagt oppfatninger som i stor grad deles av ledende politikere, administrativt ansatte i kommunene med ansvar for planlegging og forvaltning av fjellområdene, lokale naturforvaltere og næringsaktører innen naturbasert reiseliv.

Oppfatningene er også langt på vei sammenfallende på tvers av de ulike gruppene.

Vi har studert aktuelle dokumenter i eksempelkommunen, som kommuneplaner og regionale planer, planer for verneområdene og enkeltsaker. Dessuten har vi arrangert to arbeidsseminarer i «nasjonal brukergruppe» for forskningsprosjektet for å diskutere problemstillingene i et overordna perspektiv. Gruppa besto av representanter for nasjonale organisasjoner og forvaltningsorganer med sterke interesser i fjellområdene, til sammen ti personer.

Utfordringene Kapitlene i boka tar for seg forskjellige sider ved utviklinga i fjellområdene. Hvert kapittel kan leses for seg, men fellesinformasjon om eksempelkommunene og

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 28

13.11.2015 09:56:36

Kapittel 1: Utfordringer til en fjellpolitiKK 29

Fjellforskningsprosjektet er samla i dette introduksjonskapitlet. Kapitlene gir hver for seg innspill til debatten om utfordringer til politikken for fjellområdene og er her oppsummert i disse hovedpunktene: Fjellpolitikk: De siste femti årene har det foregått ei pendelsvinging i fjellområdene fra lokalt styrt vektlegging av produksjon til nasjonalt styrt vektlegging av rekreasjon.

Håvard Teigen og Terje Skjeggedal kommer fram til denne konklusjonen i kapittel 2 ved å presentere og analysere den historiske utviklinga i etterkrigstida i 10–20-årsperioder. Rekreasjon forstått som tilgang til urørte naturlandskap, den idylliske naturen, har overtatt for produksjon på grunnlag av naturressurser.

Utviklinga av rekreasjon til næring har innebygde konflikter mellom rekreasjon og produksjon som går midt gjennom både næringa og lokalsamfunn. Den klareste sentraliseringa fra lokalt til nasjonalt nivå er veksten i antallet nasjonalparker og antallet kvadratkilometer underlagt ulike verneformer.

Hytteplanlegging: Planleggsmodellene til Fjellplanteamet gjelder i teorien fortsatt, men de fungerer i praksis dårlig for fritidsboligområdene, og det er stort behov for å utvikle nye metoder, modeller og retningslinjer for planlegging av fritidsboligområder og fjellandsbyer.

I kapittel 3 viser Terje Skjeggedal, Kjell Overvåg, Tor Arnesen og Birgitta Ericsson hvordan dagens planlegging og utbygging av fritidsboligområder fremdeles henger fast i Fjellplanteamets modeller for tradisjonelle hytteområder med enkel standard og stor avstand mellom hyttene. Fritidsboligene utvikles nå i store konsentrasjoner som høystandardboliger. Mange hushold eier nå flere boliger.

Hjemmet består av flere hus på ulike steder, som til sammen konstituerer flerhushjemmet. De sosiale og utviklingsmessige virkninger dette kan ha, er ikke blitt absorbert og behandla i politikken.

Fjellbygdøkonomi: Dominerende utviklingsstrategier om fordelene med å være samlokalisert, bygd på klyngeteori, ser bort fra de konkurransefordelene som spredte produksjonsenheter i fjellområder med store areal- og naturrikdommer har i form av grunnrente og lave kostnader.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 29

13.11.2015 09:56:36

30

fjellbygd eller feriefjell?

I kapittel 4 presenterer Håvard Teigen et teorigrunnlag for fjellbygdøkonomien og identifiserer drivkrefter som kan gi fjellbygdene utvikling, under overskrifta «deglomerasjonsøkonomi». Eksemplene som blir trukket fram, viser at areal- og naturrikdom gir konkurransefordeler både i form av grunnrente og lave kostnader som til og med kan gi grunnlag for uventa produksjon av «fordistisk» type. Unike naturressurser gir grunnlag for at hoteller har suksess i fjellregionen, mens de blir nedlagt og ombygd ellers.

Naturbasert reiseliv: Mange fjellkommuner satser stort på naturbasert reiseliv, som nasjonale myndigheter hevder har et betydelig potensial, men satsingene er i liten grad basert på faglige analyser av lokale muligheter, og ofte innfris ikke forventningene.

Kjell Overvåg og Birgitta Ericsson konkluderer med denne påstanden i kapittel 5, basert på analyser av dokumenter og intervjuer i eksempelkommunene og statistikk. Reiseliv er generelt ei næring som ikke har vekst i sysselsettinga i fjellområdene, og mulighetene for å utvikle reiseliv varierer sterkt mellom de ulike delene av fjellområdene. Skal naturbasert reiseliv bidra til regional utvikling i fjellkommunene på en bedre og mer effektiv måte, må satsinga bli langt mer kunnskapsbasert. Med utgangspunkt i lokale analyser må det tas stilling til om reiseliv kan være ei «utviklingsnæring» eller heller bør være et «supplement» til øvrig næringsliv.

Arealplanlegging: Det todelte systemet for arealplanlegging av fjellområdene er dominert av verneinteressene, også i buffersonene, og bør samles i ett regime ved å overføre områdevernet fra naturmangfoldloven til plan- og bygningsloven.

Terje Skjeggedal, Kjell Overvåg og Jan Åge Riseth viser i kapittel 6 hvordan planprosesser, særlig i verneområdene, blir gjennomført i en kombinasjon av rasjonalistisk og kommunikativ rasjonalitet, basert på konsensus og liten oppmerksomhet omkring nasjonale – lokale maktrelasjoner. Sjøl om konfliktene er få, er de ofte djuptgående. Derfor bør planprosessene i større grad også ta utgangspunkt i ulike interesser og maktrelasjoner som finnes, og håndtere disse i et samla regime for arealplanlegging i fjellkommunene.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 30

13.11.2015 09:56:37

Kapittel 1: Utfordringer til en fjellpolitiKK 31

Samiske interesser: Reindrift må få en sterkere posisjon i forhold til rekreasjon i verneområdene, og ressursforvaltning bør bli en vernekategori.

Jan Åge Riseth diskuterer i kapittel 7 konflikter mellom naturvern og samisk reindrift og hvordan etablert tenkning og praksis ved vern av naturområder i Norge har bidratt til slike konflikter. Reindrifta og reindriftssamene har vært påfallende usynlige i verneplanarbeidet. Først i 2007 ble det åpna for samisk innflytelse i områdevernet. Misforholdene synes å ha røtter i 1800-tallets nasjonalisme som på den ene sida utvikla en sterk symbolikk for natur og fjell og på den andre sida la grunnlag for språklig og kulturell undertrykking av samene.

Reformene så langt er ikke tilstrekkelige. Konfliktene kan ikke løses uten at vedvarende mistillit bygges ned gjennom reell dialog og styrket medforvaltning.

Lokalt sjølstyre: Den lokale autonomien i forvaltning av fjellområdene har ikke økt, til tross for politiske ambisjoner om mer makt til det lokale nivået, snarere har den statlige styringa blitt styrka de siste tiårene.

Dette er konklusjonen i kapittel 8, skrevet av Kjell Overvåg, Terje Skjeggedal og Camilla Sandström, basert på analyser av endringer i de institusjonelle rammene og forutsetningene for utvikling av fjellområdene de siste årene, og av hvordan dette oppfattes av aktører på lokalt nivå. I tillegg til endringer i politikk og forvaltning, har den store betydningen av reiseliv i fjellkommunene ytterligere bidratt til motsetninger. Utfordringa er å finne bedre institusjonelle løsninger hvor politikkområder, forvaltningsnivåer og arealer er mer integrerte.

Nasjonalparkforvaltning i andre land: Sammenlikna med forvaltningsmodeller for nasjonalparker i Sverige, Østerrike og Skottland er norske nasjonalparker i liten grad kjennetegna av inkludering av interessenter og av integrering av naturvern og regional utvikling.

Kjell Overvåg, Camilla Sandström og Terje Skjeggedal kommer fram til denne konklusjonen i kapittel 9 etter å ha sammenlikna nasjonalparkforvaltninga i disse landene ut fra tre dimensjoner: desentralisering, inkludering og integrering. Den dimensjonen det i første omgang bør være aktuelt å forbedre i Norge, er økt integrering av naturvern og regional utvikling. Det kan skje ved at formålet for nasjonalparker i naturmangfoldloven endres slik at også regional utvikling blir en del av målene.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 31

13.11.2015 09:56:37

32

fjellbygd eller feriefjell?

Fjellbygd hele boka korr niv책 3 04.11.2015.indd 32

13.11.2015 09:56:44

Kapittel 2

Fjellpolitikk. Eit historisk tilbakeblikk Håvard Teigen og Terje Skjeggedal

I dette kapitlet gjev vi eit historisk tilbakeblikk på utvikling av politikken for fjellområda. Trass i at det kviler ein idyll over fjellet, er fjellet også ein arena for strid. Med urbanisering, industrialisering og det moderne samfunnet oppstod ei ny og overordna konflikt mellom bruken av fjellet til produksjon eller til rekreasjon.

Denne konfliktdimensjonen endra også konfliktarenaen frå i all hovudsak å vere ein konflikt mellom ulike interesser i fjellbygdene til å bli ein konflikt mellom den nye store «rekreasjonsklassen» og den delen av bygdefolket som framleis er ankra til fjellet som produksjonsressurs. Dermed fekk vi i tillegg ein konfliktdimensjon mellom lokal og nasjonal styring. Vi ser ei pendelsvinging frå lokalt styrt vektlegging av produksjon til nasjonalt styrt vektlegging av rekreasjon.

Konfliktdimensjonar Det kviler i dag ein idyll over fjellet. Vi oppsøkjer fjellet for å leggje kvardagsslitet og kvardagssorgene bak oss. Samstundes har fjellet symbolisert det norske og dei verdiane vi samlar oss rundt. Vi har nettopp lagt bak oss 200-årsfeiringa av grunnlova, og slagordet «Einig og tru til Dovre fell» har hatt ein renessanse.

I eit lengre historisk perspektiv er dette likevel nytt. Fjellet som idyll kom på 1800-talet som ei kulturell nytolking knytt til nasjonalromantikken. I Norge vart denne nytolkinga kraftig forsterka av nasjonsbygginga etter 1814.

I dette historiske tilbakeblikket vil vi vise at fjellet også har vore ein arena for strid. Det har vore konfliktar på kryss og tvers. Lokalt har det ofte stått mellom eigedomsrett og bruksrett, og det har ikkje minst stått strid om kven som har hatt bruksrett. Det har stått mange stridar i fjellet mellom folk frå same bygdelag og stridar mellom bygdelag på kvar si side av fjellet. Kven har jaktrett, fiskerett, rett til mosesanking?

Foto: Live Andrea Sulheim

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 33

13.11.2015 09:56:53

34

fjellbygd eller feriefjell?

Dette er døme på at fjellet har vore ein ressurs for lokal produksjon og livberging. Med urbanisering, industrialisering og det moderne samfunnet oppstod eit nytt skilje i menneska sine liv: skiljet mellom arbeid og fritid. Med denne utviklinga starta ein ny og overordna konflikt i fjellregionane, konflikten mellom bruken av fjellet til produksjon og rekreasjon. Innimellom har denne konfliktdimensjonen vist seg å ha eksplosiv kraft, med nettopp kraft som det store dømet: utbygging av vasskraft.

Konfliktane mellom bruk av fjellet til produksjon eller til rekreasjon endra konfliktarenaen frå i all hovudsak å vere konfliktar mellom ulike interesser i fjellbygdene til å bli ein konflikt mellom den nye store «rekreasjonsklassen», byfolket, og bygdefolket, som framleis hadde både materielle og kulturelle ankringar til fjellet som produksjonsressurs. Med utviklinga av den kommersielle fjellturismen kom også motsetnaden mellom produksjon og rekreasjon inn i bygdesamfunnet. Rekreasjon vart gjort til næring og produksjon av hytter, fjellhotell og heile fjelldestinasjonar. Denne konflikten mellom produksjon og rekreasjon vart i praksis eit spørsmål om korleis og kvar konfliktane skulle finne si løysing. Var det fjellbygdene sjølve som skulle bestemme over fjellet sitt gjennom vedtak i kommunestyra, eller skulle dette avgjerast og regulerast nasjonalt? Konfliktane mellom bruken av fjellet til produksjon og rekreasjon utløyste ein tilleggskonflikt mellom lokal og nasjonal styring. I dette kapitlet skal vi analysere trekk ved den historiske utviklinga etter nettopp desse konfliktdimensjonane:

• Produksjon – Rekreasjon. Denne dikotomien set følgjande problemstilling på spissen: Er fjellpolitikken først og fremst retta inn for å fremje produksjon, inntekt og økonomisk utvikling i fjellbygdene, eller er hovudsiktemålet å ha fjellbygdene som rekreasjonsområde?

• Lokal – Nasjonal. I denne dikotomien er problemstillinga knytt til politisk makt og autonomi. Er politikken prega av lokal makt (forvaltning) eller nasjonal (eventuelt også overnasjonal) styring?

Tabell 1

Konfliktdimensjonar i fjellpolitikken Lokal

Nasjonal

Produksjon

I

II

Rekreasjon

III

IV

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 34

13.11.2015 09:56:53

Kapittel 2: fjellpolitiKK. eit historisK tilbaKebliKK 35

Vi formulerer med denne tilnærminga vala i fjellpolitikken til fire hovudalternativ.

Vi kan velje å gje produksjon prioritet enten gjennom lokal styring (alt. I) eller gjennom nasjonal overstyring (alt. II). Tilsvarande kan fjellet primært vere ein arena for rekreasjon, men også her kan dette enten regulerast og styrast lokalt (alt. III) eller nasjonalt (IV). Vi deler utviklinga etter 1950 i 10–20 års-periodar og trekkjer fram dei temaa som vi meiner er mest relevante. Utvalet er basert på årelang erfaring frå fjellområda og arbeidet i eksempelkommunane i fjellforskingsprosjektet, Vinje, Tinn, Lom, Skjåk, Lierne og Nordreisa (sjå kapittel 1).

Kort om perioden fram til andre verdskrigen På 1800-talet vart det klart at desse bygdene ikkje hadde naturgrunnlag for å fø ei sterkt veksande befolkning. Nettopp fjellbygdene hadde den største utvandringa til Amerika (Semmingsen, 1950; Engen, 1973). I tillegg til utvandringa til Amerika var det stor innanlandsk migrasjon til byar med industriell vekst.

Med byvekst og nye marknader for jordbruksvarer gjekk utviklinga i denne næringa i retning av eit handelsjordbruk. Her fekk fjellbygdene problem med å bli med i den nye økonomien. Utfordringa låg i avstandsproblemet til dei nye bymarknadene. Det bynære jordbruket fekk nå langt betre betalt for mjølka (som kunne seljast som konsummjølk), og også kjøttproduksjonen i fjellbygdene fekk problem med å få produkta fram til marknaden (Teigen, 1977).

Første verdskrigen medførte matforsyningsproblem som gjorde at den nye økonomien stoppa opp. I dei nære etterkrigsåra var det ei «stortid» med gigantiske utbyggingar også i fjellbygdene: vegbygging, bygging av kraftverk og annan infrastruktur (Teigen,1999). Så slo krisa i mellomkrigstida inn med stor arbeidsløyse i heile landet. Nå var verken byane eller Amerika eit alternativ, og regjeringa satsa på nytt på jordbruket med etablering av mange nye bureisingsbruk.

Andre verdskrigen gjorde det meir attraktivt enn nokon gong i nyare tid å kunne dyrke sine eigne matvarer.

1950-talet: Fjellet skal bidra til nasjonal økonomisk vekst Dei nye og fundamentale problema for fjellbygdene kom først fullt ut til syne etter andre verdskrigen og spesielt i 1950-åra. To av kjenneteikna i etterkrigstida

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 35

13.11.2015 09:56:53

36

fjellbygd eller feriefjell?

var gjenoppbygging etter krigen og at alle næringar og regionar skulle bidra til det overordna målet om økonomisk vekst. I Nord-Norge fall desse to saman.

Finnmark var nedbrent, men hadde også ein for lite produktiv økonomi. For å løyse desse problema vart det store Nord-Norge programmet sett i verk (Hersoug & Leonardsen, 1979; Thommassen, 1997).

Fjellbygdene hadde tilsvarande utviklingsproblem som Nord-Norge. Dei fleste fjellbygdene ligg i Sør- og Midt-Norge. Mange av desse fjellbygdene hadde stor rikdom og velstand i det gamle sjølvforsyningssamfunnet. Grunnen til dette var at sjølvforsyningsøkonomien i desse bygdene hadde mange bein å stå på. Jordbruksproduksjonen vart supplert først og fremst med inntekter frå skogen, men også med jakt i skog og fjell og fiske i elver og fjellvatn. I mange av fjellbygdene var det også andre naturressursar som gav inntekt og tilskot til sjølvforsyningsøkonomien, først og fremst gruvedrift og steinbrot.

Fjellbygdkomiteen Frå og med mellomkrigstida, men spesielt i etterkrigstida, vart også ressursane i fjell-Norge ein del av ressursgrunnlaget for målsettinga om økonomisk vekst.

Dette var bakgrunnen for at regjeringa ved kongeleg resolusjon utnemnde «Komiteen til undersøkelse av fjellbygdenes økonomiske problemer». Utnemninga skjedde hausten 1954, og arbeidet vara i nesten fire år. Innstillinga frå komiteen vart levert i mars 1958 (Fjellbygdkomiteen, 1958). Mandatet til komiteen var å gje ein analyse av fjellbygder i «næringsmessig henseende» (s. 5) og ved å gje ein analyse av grunnlaget for næringslivet i fjellbygdene. Som del av dette skulle komiteen gjere ei utgreiing om «vilkårene for jord- og skogbruk med binæringer», industri, håndverk og bergverk. I tillegg til dette var det fleire andre punkt, men spesielt skal vi merke oss dette: «Komiteen bør videre undersøke på hvilke områder vilkårene kan ligge til rette for delproduksjon».

Komiteen var nedsett av, og rapporterte til, Landbruksdepartementet, men skulle ta for seg alle næringar. Dei skulle ikkje berre vurdere vilkåra for industri, men også for ein spesiell industriell strategi: delleveransesystemet. Kompetansemessig vart dette problemet løyst gjennom ein komitemedlem frå industrien, men også ved at det var Industridepartementet som heldt komiteen med sekretær. Leiar var stortingsmann for Arbeidarpartiet, Reidar Aamo frå Østerdalen (skogbrukar); jordbruket var representert ved driftsagronom Olav Haugen. Han arbeidde i Alvdal, men var frå Vågå og kjende fjellbygdene i Ottadalen godt.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 36

13.11.2015 09:56:53

Kapittel 2: fjellpolitiKK. eit historisK tilbaKebliKK 37

Overstigar Anders Kokkvold frå Røros stod for kompetansen på bergverksindustrien.

Jord- og skogbruk Komiteen gjorde store analysar av moglegheitene for å halde oppe sysselsettinga i jord- og skogbruk. Spesielt vart moglegheitene for nydyrking greidd ut. Komiteen fann det lite sannsynleg at desse næringane kunne få fleire sysselsette og at det tradisjonelle jordbruket derfor ikkje kunne løyse sysselsettingsproblema for dei store etterkrigskulla. I dei åra komiteen var i arbeid, starta ein teknologisk revolusjon både i skogbruket og i jordbruket. I skogen var motorsaga på veg inn, og ein skogsarbeidar kunne fleirdoble hogsten per dag. Lastebilen var i ferd med heilt å overta transporten frå den arbeidskrevjande fløytinga. I jordbruket vart traktoren meir og meir vanleg. I løpet av få år på 50-talet vart det organisert maskinstasjonar slik at traktoren overtok store delar av onnearbeidet. Komiteen var klar over desse endringane og la dette til grunn når dei rekna med at næringa heller ville ha sysselsettingsnedgang enn auke i talet på årsverk sjølv om det vart dyrka opp langt meir jord. Komiteen var likevel påfallande lite teknologisk orientert og undervurderte det som var i ferd med å skje.

Industri i fjellbygdene – delleveransesystemet Komiteen gjorde ei nøyaktig kartlegging av eksisterande industri i fjellbygdene.

Medan 25 % var sysselsett i industri og bergverk i alle landets bygder, var det berre 13 % i desse fjellbygdene. Inkludert i dette talet var også dei store bedriftene knytte til bergverk, på Røros, i Ålen, Folldal og dessutan Tinn i Telemark med sin storindustri. Utanom desse industristadene var berre 9 % sysselsett i industrien. Konklusjonen på den analysen komiteen gjorde om framtidsutsiktene, var ikkje oppmuntrande: «En kan ikke vente at det blir mulig å bringe hele fjellbygdområdet opp på samme industrielle nivå som rikets øvrige bygder» (s. 163). Ein ting var å ha som målsetting å bringe industrialiseringa opp til eit landsgjennomsnitt, men sjølv eit bygdegjennomsnitt var altså sett på som umogleg.

Kvifor så dystre prognosar? Komiteen la vekt på at fjellbygdene var sjeldan tynt folkesett. Storindustri var det derfor ikkje folk til. Transportkostnadene gjorde det meir eller mindre umogleg for mange industriar. Kompetansen i arbeidsstokken mangla. Det mest overraskande argumentet var likevel at byg-

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 37

13.11.2015 09:56:53

38

fjellbygd eller feriefjell?

defolket mangla overskot og derfor kreativitet til å drive nyskaping. Dette vart formulert slik: Fjellbøndenes arbeid for utkommet er ofte så hardt at det overskudd av tid og krefter som må til for å overveie nye muligheter og for å øke kunnskaper og ferdigheter på nye felter som regel ikke er til stede. Et av vilkårene for fjellbygdenes industriutvikling er derfor at grunnæringen jordbruket blir mindre arbeidskrevende (s. 163).

Trass dette såg dei at det var visse moglegheiter. Dei vurderte småindustri, husflid, heimeyrke og elektrisitetsforsyning både som næring og som vilkår for å få industri. Komiteen kom med ein del tilrådingar om tiltak, men hadde tydeleg ikkje sterk tru på dette som utviklingsstrategi.

I mandatet gjeve frå regjeringa fekk komiteen spesielt som oppgåve å vurdere delleveransar som industriell strategi. Komiteen kalla dette underleveransar, og viste til at systemet har tradisjon i utlandet. Problemstillinga var at samanlikna med andre land var produksjonssamvirke og delleveransar lite utbreidd. Dette gjaldt både som eit system mellom bedrifter av same storleik og mellom store bedrifter og små bedrifter. Komiteen viste spesielt til publikasjonen «Underleverandørsystemet i De Forente Staters Industri», ein rapport frå Norsk Produktivitetsinstitutt. Her vart det skilt mellom to former for underleverandørar.

Den eine tek imot oppdrag frå ein bestillar av levering av eit bestemt produkt til fastsett tid. Det kan vere artiklar, heil- eller halvfabrikata. Underleverandøren skaffar vanlegvis produksjonsfaktorane sjølv. Den andre type underleverandør utfører berre sjølve produksjonen. Oppdragsgjevaren held materialane og sender teikningar og detaljerte spesifikasjonar på korleis oppdraget skal utførast.

Komiteen meinte at dette produksjonssystemet kunne få potensial. I den grad det var fleksibelt og kunne utnytte arbeidskraft frå jordbruket i periodar på året med lite arbeid, var det ei opplagt god løysing. Det store problemet som komiteen såg, var at det vanlegvis ville vere større bedrifter som spør etter slike underleveransar, og slike bedrifter var det ikkje i fjellregionen. Også her frykta komiteen kompetanseproblemet, men hadde følgjande forslag til tiltak. Det skulle tilsettast konsulentar for å ivareta kontakten mellom bestillar og leverandør. Dette både på grunn av avstand og for at konsulenten kunne ha funksjon som kvalitetsovervakar. Konsulentane på si side skulle samarbeide tett med småindustrikontora.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 38

13.11.2015 09:56:53

Kapittel 2: fjellpolitiKK. eit historisK tilbaKebliKK 39

Bergverk og turisme I to næringar såg komiteen større moglegheiter i, bergverk og malmleiting og turist- og reiselivsnæringa. Utvikling av bergverk og gruvedrift var avhengig av systematisk ressurskartlegging og nye drivverdige funn. Komiteen henta inn ekspertutgreiingar og konkluderte med store potensial i t.d. Øvre Gauldal, områda omkring Røros, i Nord-Østerdalen og Nord-Gudbrandsdalen. På dette grunnlaget tilrådde komiteen intensivert kartlegging av ressursane. Reiselivsnæringa hadde allereie vist potensialet sitt i ein del av fjellbygdene. Komiteen foreslo kommunikasjonsutbygging, inkludert flyplassar, som det viktigaste tiltaket kombinert med fortsett hotellutbygging og betre organisering av utleigemarknaden (hytter, setrer, rom på gardar) og fleire andre tiltak som utbygging av turistkontor, utvikling av ferskvassfisket og rydding og merking av løyper.

Forslag: Eit fjellbygdfond Komiteen fann inga einskildnæring eller tiltak som kunne bli den nye drivkrafta for fjellbygdene, men hadde ei rekkje forslag til tiltak i alle næringar og også for grunnlagsinvesteringar. Dei gjorde greie for at det fanst nasjonale verkemiddel innan dei fleste næringar og sektorar som kunne nyttast, men problema i fjellbygdene var så store at ein ekstraordinær innsats var naudsynt. Dei foreslo derfor å opprette eit organ for utbygging av fjellbygdene. Dette organet skulle disponere eit fjellbygdfond som skulle brukast som supplerande finansiering på mange av dei tiltaka utvalet hadde foreslege: rettleiing og konsulenthjelp, spesialopplæring og finansiell støtte. Organet skulle også ta initiativet til, og sjølv finansiere, spesialutgreiingar på næringsøkonomiske område (s. 213).

Utgreiinga frå denne komiteen var kjenneteikna av nøktern realisme, men dei var også smålåtne. Forslaget var at fondet skulle vere på eksempelvis 50 millionar, men dei var redde for å ha teke for hardt i og kom sjølv med eit kompromissforslag for å kunne starte i det små. Sjølv om beløpet var lite, var det mange som var redde for kravet om fleire og fleire fond til å løyse problem i ulike regionar.

Fjellet som rekreasjonsarena Samstundes med at industrialisering, vasskraftutbygging og økonomisk vekst som heilt overordna målsetting stod øvst på dagsordenen for regjeringa, såg ein også behovet for «andre verdiar». Viktigast i vår samanheng var naturvernlova

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 39

13.11.2015 09:56:53

40

fjellbygd eller feriefjell?

(1954), men også friluftslova (1957) viser at eit lovgrunnlag var under utvikling, ei lovgjeving som viste at interessene for vern, rekreasjon og fritidsinteresser vaks fram og vart sterkare. Naturvernlova skilde mellom ulike verneformer: nasjonalparkar, landskapsvernområde og naturreservat. Nasjonalparkane var heimla i § 3: For å bevare større urørte eller i det vesentlige urørte eller egenartede eller vakre naturområder kan arealer av statens grunn legges ut som nasjonalpark. Grunn av samme art som ikke er i statens eie, og som ligger i eller grenser inntil arealer som nevnt i første punktum, kan legges ut som nasjonalpark sammen med statens grunn. I nasjonalparker skal naturmiljøet vernes. Landskapet med planter, dyreliv og natur- og kulturminner skal vernes mot utbygging, anlegg, forurensinger og andre inngrep.

Med basis i denne paragrafen kunne arbeidet med nasjonalparkar starte. Her blir konflikten mellom rekreasjon som næring og rekreasjon som idyll i eit naturlandskap klart synleg.

Samla sett var perioden sterkt dominert av fjellet og fjellbygdene som arena for produksjon og bidragsytar til det overordna målet om økonomisk vekst.

Vasskraftutbygging, transportsystem i form av bilvegar til høgfjellshotell osv vart lite problematisert. I denne perioden var det sentralplanlegging som gjaldt på alle felt. Kommunane hadde knapt noka rolle i strevet for å auke produksjon og velstand, i alle fall ikkje fjellkommunane. Bygningslova av 1924 gjaldt i utgangspunktet berre for byar, inkludert eit byggjebelte 200 meter utanfor bygrensa.

Lova omhandla berre detaljerte byplanar (reguleringsplanar).

1960-talet: Fjellet er produksjon, men også rekreasjon «Fjellbygd og feriefjell» I mars 1962 spurde kommunalministeren (Andreas Cappelen, AP) Axel Sømme om å kome med utkast til reguleringsmodellar for eit par fjellområde som var av spesiell interesse for fritids- og ferielivet. I oktober same året blei det ved kongeleg resolusjon nedsett ein fjellplanlovkomité som skulle utgreie behovet for nye lovføresegner for planmessig regulering av utnytting av fjellområde, leia av professor Olav Gjærevoll. Det var nær samanheng mellom

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 40

13.11.2015 09:56:53

Kapittel 2: fjellpolitiKK. eit historisK tilbaKebliKK 41

arbeidet til denne komiteen og fjellplanteamet til Sømme, og komiteen kom ikkje for alvor i gang med arbeidet sitt før fjellplanteamet hadde levert sitt arbeid (Fjellplanlovkomiteen, 1967, s. 12). I 1965 kom rapporten «Fjellbygd og feriefjell» som sluttrapport frå fjellplanteamet (Sømme et al., 1965), sjå nærare omtale i kapittel 1. Fjellplanteamet formulerte det overordna siktemålet med arbeidet sitt på denne måten (s. 19): Fjellplanteamets reguleringsmodeller tilgodeser to formål – fjellbygdas behov for merinntekt og friluftsfolkets behov for feriemuligheter.

Her skal ein spesielt merke seg omgrepet «friluftsfolket». Det går fram av rapporten at dei legg til grunn at dei som vil ha hytte i fjellet, vil ha det fordi dei er glade i naturen. Dei inkluderer både bygdefolk og byfolk i omgrepet friluftsfolket. Det fjellet som friluftsfolket vil ha, vart i boka sett på som knappe gode (s. 10): «De små sentra i distriktene må ha førsteretten til sine weekendfjell». Med dette utgangspunktet er likevel perspektivet i rapporten at det førebels er god plass til langt fleire både frå bygda, byane og utlandet.

Tilrådingane frå teamet var å leggje hyttene mellom det «nakne» fjellet og den produktive skogen, altså i det «uproduktive» fjellskogbandet, men da må feriefjellet planleggast og regulerast. Reguleringsmodellane som vart foreslegne, var «radikale» i den forstand at lovendringar trongst for å få dei gjennomførte.

Det måtte til byggjeforbod i snaufjell, langs strender, elvebredder og vegar. Desse krava til reguleringsendringar sprang ut av arealplanleggarens grunnleggjande tenking om areal som eit knapt gode. Arkitekt Langdalen utarbeidde modellar for fritidsbustader som baserte seg på klare skilje mellom område med og utan bygningar, og at bygningane skulle vere samla i tette, faste grupperingar. Dei ulike deltakarane i teamet samordna ikkje fullt ut sine forslag til reguleringar og reguleringsmodellar.

Det er interessant at teamet på fleire område også gjekk inn på fordelingsmekanismar for inntektene frå fjellet. Dei tilrådde såleis det dei kalla «repartisasjon» mellom grunneigarar (s. 23). Dette var ein mekanisme for økonomisk omfordeling mellom dei grunneigarane som fekk tomteverdiane auka gjennom utbygging, og dei grunneigarane som fekk arealet bandlagt mot utbygging og for rekreasjon. Dei same tankane vart vidareført av Fjellplanlovkomiteen og tekne inn i den nye strand- og fjellplanlova som kom i desember 1971. Både

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 41

13.11.2015 09:56:53

42

fjellbygd eller feriefjell?

plantypane og fordelingsordningane viste seg svært vanskelege å gjennomføre i praksis, så strand- og fjellplanlova vart oppheva med den nye plan- og bygningslova av 1985. Tilsvarande økonomisk regulering tenkte fjellplanteamet seg med omsyn til kraftutbygging. Alle inntekter frå kraftutbygging burde gå inn i eit sentralt fond og fordelt slik at også kommunane med verna vassdrag kunne få sine inntekter.

Det var geografen Asbjørn Aase som var fjellplanteamet mann når det gjaldt å kartleggje moglegheitene fjellet kunne gje for turistnæringa. I likskap med Fjellbygdkomiteen analyserte han det slik at verken landbruket eller industrien kunne «redde» fjellbygdene. Sysselsettinga i jord- og skogbruk ville gå ned, og han gjorde også eit stort poeng av at jordbruket ikkje lenger hadde arbeidskraft til å utnytte fjellområda som før. Tida for mosesanking, intensiv seterdrift osv. var over. Derimot hadde Aase på eit anna felt ein nesten omvendt analyse av fjellbonden samanlikna med Fjellbygdkomiteen. Medan Fjellbygdkomiteen skreiv at problemet var at fjellbonden arbeidde så hardt og var så nedsliten at han ikkje hadde tid og overskot til å engasjere seg i nye næringar, skriv Aase (s. 60): I tillegg til de konvensjonelle definisjoner som gis på begrepet «fjellbygd» kan en kanskje si at det er områder der folk stort sett tar det med ro i vinterhalvåret. At forholdet er slik, skyldes neppe en naturlig legning hos fjellbonden, men den måten arbeidsoppgåvene fordeler seg på over året.

Med utgangspunkt i denne ledige kapasiteten analyserte han sesongvariasjonar ut frå overnattingar på høgfjellshotell. Her dokumenterte han at høgfjellshotella hadde mellom 70 % og 100 % kapasitetsutnytting i vintermånadene februar, mars og april, og at denne næringa derfor lét seg kombinere godt med jordbruket i fjellbygdene. Slik sett var det betre kopling her enn i fjordbygdene der den mest arbeidsintensive tida i jordbruket også var dei månadene med størst aktivitet på fjordhotella. Aase undersøkte deretter om den store aktiviteten på fjellhotella fører til høgre sysselsetting og inntekter i fjellbygdene, men fann ikkje ein slik samanheng. Deler av forklaringa låg i at folketeljingane vart gjort utanom sesongen, men når han heller ikkje fann att inntektene i likningsprotokollane, trudde han at dette kom av at høgfjellshotella ikkje trekte til seg arbeidskraft frå dei sesongledige bøndene. Sjølv om hotella hadde høgsesong når bøndene hadde lågsesong, valde altså bøndene å ikkje bli hotellarbeidarar.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 42

13.11.2015 09:56:53

Kapittel 2: fjellpolitiKK. eit historisK tilbaKebliKK 43

Hytter i fjellet vurderte Aase som lite interessante for å gje inntekter til fjellbygdene. Bygsling gav små inntekter, mest for eit fåtal personar, og konklusjonen var (s. 64): «De fleste grunneiere i fjellbygdene må derfor ta sine turistinntekter ved en mer aktiv innsats enn bortbygsling av tomter.» Derimot såg han ei gunstig utvikling i utleigehytter tilknytte sjølve gardsbruket med ei dobling av talet på gjestedøgn frå 1955 til 1963. Her var det lettare å utnytte arbeidskrafta på garden.

Slik utleige vart på den andre sida smått og spreidd og vanskeleg å marknadsføre.

Til dette trongst derfor sterke fellesorganisasjonar (s. 69).

Østlandskomiteen Det var Kommunal- og arbeidsdepartementet som bestilte arbeidet som resulterte i rapporten Fjellbygd og feriefjell. Østlandskomiteen vart utnemnd same året og leverte innstillinga i 1969 (Østlandskomiteen, 1969). Geografisk hadde også Fjellplanteamet fjellbygder på Austlandet som kjerneområde. Sett i lys av samordningspotensialet under Arbeidarpartistaten generelt og at det her også var same departement som hadde gjeve oppdraga, er det underleg at Østlandskomiteen ikkje refererte til Sømmes rapport. Dette var ikkje til hinder for at Østlandskomiteen hadde analysar av feriefjellet. Gjennom følgjande setning var dei profetiske både i analysen og i omgrepsbruken: «Dobbelt bosetting med hus eller leilighet i byen og hytte på fjellet eller ved sjøen blir en realitet for stadig flere mennesker» (s. 55). Østlandskomiteen peikte på at frilufts- og naturvernarbeidet førebels berre hadde eit forvaltningsregime og eit administrativt apparat på sentralt nivå (s. 57). Dette sentrale apparatet var styrka dei seinare åra, og løyvingane både til dette forvaltningsregimet og til sjølve føremålet hadde auka år for år. I fylka og i primærkommunane mangla denne administrative kapasiteten, og konsekvensane av dette var ifølgje utvalet: «Dette sinker arbeidet og medfører fare for at betydelige natur- og friluftsverdier går tapt.»

Nyregulering, ny bygningslov og dei første nasjonalparkane Som vi har sett, gjekk fjellplanteamet seriøst inn i spørsmålet om korleis feriefjellet kunne gje fjellbygdene næringsinntekter, men feriefjellet sin funksjon overfor «fritidsfolket», altså rekreasjon som næring, var overordna. Fjellplanteamet såg at det oppstod ei klar motsetning mellom rekreasjon som næring og rekreasjon som tilgang til fjellet som fellesgode. Derfor bygde dei inn krav om at alt ikkje

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 43

13.11.2015 09:56:53

44

fjellbygd eller feriefjell?

skulle regulerast til turismeføremål, og dei tenkte ut ein modell, repartisasjon, mellom grunneigarar som fekk bruke arealet til inntekter direkte frå turismen, og dei som måtte bandleggje arealet sitt til friluftsfolket – dei som søkjer rekreasjon i naturen opplevd som «idyll».

Fjellplanteamet sine reguleringsmodellar hadde derfor sterkt fokus på moglegheitene for å sikre allemannsretten gjennom regulering og å sikre friareal forstått som areal fri for bygging av hytter, hotell osv. Eksisterande lovverk sikra ikkje dette bra nok. Allereie i 1954 var Heibergkomiteen nedsett for å revidere Bygningslova av 1924. Den direkte bakgrunnen var veksten av tettstader og auka byggjeverksemd. Dessutan skjedde mykje av den nye utbygginga utanfor byggjebeltet, og dermed utanfor forvaltningsområdet til bygningslova. Hyttebygging, også i «fjellstrøka», var inkludert i dette (Ot.prp. nr. 1 (1964–65), s. 14). Heibergkomiteen leverte sitt arbeid i april 1960 og departementet la fram innstillinga om ny bygningslov i september 1964 (Ot.prp. nr. 1 (1964–65), s. 14). Medlemmane i fjellplanteamet var kjende med utkastet til ny lov og hadde forslag til endringar som bygde på at lova skulle bli vedteken slik proposisjonen var. Ny bygningslov vart vedteken 1. juni 1965.

Den nye bygningslova hadde som krav at ein oversiktsplan (generalplanen) skulle utarbeidast i kommunen og deretter gå vegen gjennom eit forvaltningshierarki og til slutt godkjennast i departementet. Generalplanen skulle omfatte heile arealet til kommunen, men var likevel først og fremst ein plan for utbyggingsområda. I «jord-, skog- og naturområda» var det framleis sektorlovane som styrte. Generalplanarbeidet kom ikkje i gang eller stoppa opp i kommunane. Pr. 1. januar 1975 hadde berre 38 kommunar sluttbehandla sine første generalplanar, og berre 13 planar var godkjende av Miljøverndepartementet (NOU 1977:1, s. 64). Dette skreiv seg heilt sikkert frå manglande kapasitet i dei fleste småkommunar, manglande kompetanse – og ikkje minst manglande motivasjon. Lova var grunnleggjande innretta på å takle vekstproblem, regulering av knappe areal og køar. Småkommunane i utkanten hadde mangel på vekst, rikeleg areal og mangel på køar som hovudproblem. Generalplanarbeidet stoppa opp fordi det ikkje vart prioritert lokalt (Skjeggedal, 1988).

I mellomtida vart det handla sentralt med det utgangspunktet at det også i fjellbygdene var areal som var knappe og som laut regulerast. Den første nasjonalparken, Rondane, vart vedteken i 1962. Året etter kom

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 44

13.11.2015 09:56:53

Kapittel 2: fjellpolitiKK. eit historisK tilbaKebliKK 45

Børgefjell som var på heile 1 107 kvadratkilometer. I 1968 kom Ormtjernkampen og Gutulia som var små i høve til Rondane og Børgefjell. I 1970 kom fire nye nasjonalparkar frå Nord-Trøndelag og nordover. Året etter tre nye, to i nord og enda ein i Hedmark/Oppland. Alt dette skjedde før landet fekk eit miljøverndepartement med spesialansvar for vern (St.meld. nr. 25 (1977–1978).

På 1960-talet skjedde ei klar utvikling i retning av fjellet som rekreasjonsarena, men rekreasjon og produksjon kunne sameinast på den måten at rekreasjon i form av turisme vart sett på som i ny kjelde for produksjon og inntekt i fjellbygdene. Utgreiingsarbeidet «Fjellbygd og feriefjell» (Sømme et al., 1965) illustrerer dette godt. Pendelsvinginga i retning av rekreasjon er klar gjennom at vi får dei fire første nasjonalparkane, men analysane av feriefjellet som inntektsgrunnlag og produksjon hadde også ein eksplisitt plass (spesielt i Asbjørn Aase sitt kapittel). Dette tiåret var ei spennande overgangstid mellom fjellet som ressurs for dei gamle og dei nye næringane. Fjellplanteamet ville ikkje leggje hytteområde i «produktive areal» og tenkte da på dei gamle modernæringane, jord- og skogbruk.

Det nasjonale lovverket vart dette tiåret styrka (bygningslova av 1965), men dette var eit lovverk som utløyste stor grad av lokal autonomi, til dømes med omsyn til planlegging for utbygging av hytteområde. Denne perioden er altså kjenneteikna av ei utvikling i retning av rekreasjon (III og IV i matrisen), men framleis med sterk vektlegging av produksjon.

1970–1980-talet: Konfliktar blir synlege Den allmenne samfunnsutviklinga var kjenneteikna av sterkare makt til det lokale nivået (NOU 1974:53).Vi fekk den nye fylkeskommunen, og denne tida er i ettertid også rekna for «gullalderen» for distriktspolitikken, blant anna kjenneteikna av sterkare verkemiddel i utkantane, også for fjellregionar. Kommunane fekk ei rekkje nye oppgåver og byrja utviklinga mot velferdskommunen.

Reformene hadde følgjande hovudkjenneteikn: – Desentralisering – Demokratisering – Ein praktisk og effektiv administrasjon

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 45

13.11.2015 09:56:53

46

fjellbygd eller feriefjell?

Desentraliseringsprinsippet la grunnlaget for overføring av oppgåver og ansvar frå staten til lågare forvaltningsnivå. Den sterke veksten i kommunane i høve til statleg sysselsetting resten av 1970- og 1980-talet var ein direkte konsekvens av dette desentraliseringsprinsippet.

Demokratiseringsprinsippet skulle ha, og fekk, først og fremst konsekvensar på fylkesnivået. Den nye fylkeskommunen med direkte val var ei motvekt til den delegerte statsmakta som fylkesmannen representerte. Om sektorar i framtida ville høyre inn under fylkesmannen eller fylkeskommunen, skulle bli avgjerande for både desentralisering og demokratisering av sektoren på regionalt nivå. Planlegging følgde dette prinsippet ved at utbyggingsavdelingane til fylkesmennene frå 1976 vart flytta over til fylkeskommunane. Dermed fekk fylkeskommunane overført ansvaret for å rettleie kommunane i oversikts- og reguleringsplanarbeidet deira. Dette vart sett i samanheng med fylkeskommunane sitt ansvar for dei nye fylkesplanane som vart tekne inn i bygningslova ved ei lovendring i 1973. Det siste kjenneteiknet, ein praktisk og effektiv administrasjon, var ikkje eit prinsipp. Det skulle skissere ein praksis, men nett dette punktet kunne grunngje utvikling stikk i strid med dei to første prinsippa. Demokrati er sjeldan effektivt på kort sikt, og ofte kan sentralisering framstå som meir effektivt enn desentralisering.

To motstraumssektorar Denne desentraliserings- og delegeringsstraumen hadde også ein motstraum.

Ikkje alle var med. To sektorar representerte ein motstraum: – Landbrukssektoren – Miljøvernsektoren Båe var, og er framleis, nøkkelsektorar for fjellpolitikken, landbrukssektoren gjennom eigedomsrett og bruksrettar, miljøvernsektoren gjennom reguleringar av den same eigedomsretten og bruksretten, regulering og forståing av allemannsretten, men ikkje minst: Miljøvernsektoren vart den overordna plansektoren gjennom det nyoppretta Miljøverndepartementet (1972).

Hovudkomiteen for reformer i lokalforvaltninga arbeidde i mange år, og alle statlege sektorar såg etter kvart kva som ville kome. Dei kunne derfor organisere mottrekk. Rett før dokumentet frå Hovudkomiteen vart lagt fram i 1974,

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 46

13.11.2015 09:56:53

Kapittel 2: fjellpolitiKK. eit historisK tilbaKebliKK 47

kom ei offentleg utgreiing om «Samordning av jordbruks- og skogbruksetatane» (NOU 1974:27). Denne danna grunnlag for St.meld. nr. 109 (1977–78) «Om lokalforvaltning og rådgjeving i landbruket» og som la grunnlaget for nyorganisering av den kommunale landbruksforvaltninga. Fram til nå hadde forvaltninga av landbrukssektoren på kommunenivå vore delt mellom kommunane og staten, men vart nå – stikk i strid med den store forvaltningsreforma – gjort til reint statlege kontor (Glosvik, Teigen & Nordgreen, 1996).

Argumentasjonen var eit spesielt sterkt behov for statleg styring over denne sektoren. Dette gjorde at demokratiserings- og desentraliseringsprinsippet heller ikkje fekk gjennomslag på fylkesnivå. Landbruksforvaltninga vart lagt til fylkesmannen.

Med opprettinga av Miljøverndepartementet vart store delar av fjellpolitikken, som i praksis mest dreidde seg om politikk for verneområde, og heile ansvaret for plangodkjenning, flytta over til dette departementet (frå Kommunal- og arbeidsdepartementet). Tilsvarande argumentasjon som for landbruket vart brukt for miljøvern og planlegging. Det var viktig med statleg (over)styring og samordning. Det vart ikkje lagt opp til kommunalisering, og den nye regionale miljøvernforvaltninga vart lagt til fylkesmannen, ikkje fylkeskommunen. Det var store vyar om den nye forvaltninga, mange ville kalle dette «den grøne etat», men namnet vart Fylkesmannens miljøvernavdeling.

Med Miljøverndepartementet fekk vi ein aktør som var eit overordna plandepartement, men først og fremst eit vernedepartement. Departementet var nytt, lite og svakt. Sterke sektorar som industri og olje fekk Miljøverndepartementet aldri hegemoni over, men det fekk dei over områdevernet og dermed fjellpolitikken. Departementet hadde to kjenneteikn: Det var ekstremt sentralistisk i tydinga av at politikken skulle styrast nasjonalt – og departementet var også klart orientert mot rekreasjon meir enn produksjon. Det overordna plandepartementet var dominert av verneinteressene, plasserte seg klart som tilhengar av nasjonal styring og såg rekreasjon som overordna produksjon.

Ny plan- og bygningslov I 1973 blei det sett i gang arbeid med å revidere bygningslova av 1965. Hovudføremålet var å få ei felles planleggingslov for alle dei ulike sektorane og særlovene som var viktige for arealplanlegginga i kommunane (NOU 1977:1). Ny lov om lokal og regional planlegging vart vedteken våren 1981 (Ot.prp. nr. 22 (1980–81)),

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 47

13.11.2015 09:56:54

48

fjellbygd eller feriefjell?

men oppheva av den nye borgarlege regjeringa våren etter. Det vart inga ny planleggingslov. Den nye lova av 1985 beheldt den gamle lovstrukturen, som ei «planog bygningslov» (Ot.prp. nr. 56 (1984–85)). Generalplanen skifta nemning til «kommuneplan», og arealdelen til kommuneplanen fekk direkte rettsverknad.

Dessutan fekk kommunane myndigheit til å vedta arealdelen sjølve, dersom fylkeskommunen eller statlege fagmyndigheiter ikkje hadde motsegner. I praksis var dette delegering av myndigheit til kommunane, men formelt er det staten som styrer og har «det siste ordet» (Bugge, 2011, s. 181). I «landbruks-, natur- og friluftsområda» er det framleis dei ulike sektorlovene som gjeld. og styringa skjer gjennom ein innbyrdes kamp: «regimenes slagmark» (Skjeggedal et al., 2001, 2004).

Verna vassdrag I 1973 blei den første landsplanen for verna vassdrag vedteken i Stortinget.

Arbeidet hadde starta i 1960, ved utnemning av Gabrielsenkomitéen som skulle skaffe oversikt over verneverdige objekt som grunnlag for meir planmessig utnytting av vassdraga – sett frå naturvernsynspunkt. Da hadde det vore konfliktar om vasskraftutbygging heilt sidan den første store norske kraftverksdammen stod ferdig ved Møsvann i 1906. Likevel var det framleis dei økonomiske interessene som dominerte i spørsmål om utbygging av vassdrag.

Debatten og kampen om utbygging av vassdrag som Aurlandsdalen, Mardøla og Hardangervidda auka krava til nytenking, og arbeidet til Gabrielsenkomitéen vart vidareført av eit kontaktutval for kraftutbygging – naturvern, Sperstadutvalet. Dei naturvitskapelege interessene kom etter kvart sterkare inn i bildet (Berntsen, 1977). Seinare er landsplanen følgd opp med tre nye planar med suppleringar, den siste vedteken i 2009, slik at planen nå omfattar 389 objekt (NVE, 2015). Desse verneplanane angår i stor grad fjellkommunane. 83 av dei 89 fjellkommunane i Norge er med i Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) som vart oppretta i 1978. LVK arbeider for interessene til medlemskommunane i spørsmål knytte til kraftutbygging, energi, kommuneøkonomi og naturmiljø (LVK, 2015). Verneplanane for vassdrag er retta først og fremst mot kraftutbygging, men også mot andre inngrep. Dei er også følgde opp med rikspolitiske retningsliner etter plan- og bygningslova for verna vassdrag (1994) som gjev restriksjonar på inngrep i vassdragsbeltet og eit område på inntil 100 meters breidde langs sidene.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 48

13.11.2015 09:56:54

Kapittel 2: fjellpolitiKK. eit historisK tilbaKebliKK 49

Frå «ja-fase» til restriksjonar i hyttebygginga Utover 1970-talet minka veksten i nybygging av hytter. Midt på 1960-talet vart det årleg bygd omlag 10 000 hytter (Kommunal- og arbeidsdepartementet, 1968:104). Talet var nå nede i 8000–9000 per år (NOU 1981:21, s. 12), altså likevel om lag dobbelt så mange som i dag. Miljøverndepartementet meinte at kommunane praktiserte reglane for hyttebygging for strengt og sende i 1982 ut eit rundskriv som presiserte at dispensasjon frå byggjeforbod for hytter burde bli gjeve «når ikke arealdisponeringshensyn taler i mot», og kommunane vart bedne om å «ikke praktisere bestemmelsene mer restriktivt enn nødvendig» (Miljøverndepartementet 1982, s. 5 og 10). I den nye plan- og bygningslova vart fritidshus teke inn som eige byggjeområde, og det kunne innførast byggjeforbod for hytter i heile eller delar av ein kommune. «Ja-fasen» for hyttebygging var langt på veg over, utan å ha ført til auka vekst (Skjeggedal et al., 2009).

1990–2000-talet: Fjellet okkupert av sentralstaten og byen Dette er den perioden nasjonale verneinteresser og urbane rekreasjonsføremål tok grepet om fjellheimen. Pendelsvinginga frå produksjon til rekreasjon blir forsterka – kanskje fullendt. Det er to dominerande utviklingstrekk i denne retninga: rovviltforvaltninga og områdevernet.

Rovviltforvaltninga Heilt sidan bjørn og ulv vart verna over heile landet, og jerven i Sør-Norge, først på 1970-talet, har det vore grunnleggjande konfliktar mellom dei to måla om å halde ved like levedyktige bestandar av dei store rovdyra og å ha ein aktiv og allsidig bruk av utmarksressursane og levande lokalsamfunn. Det er særleg reindrifta og sauenæringa som kjenner desse konfliktane på kroppen, og begge finn vi i hovudsak i fjellkommunane. Eit tydeleg eksempel er Lierne kommune, som i 1995 hadde 45 aktive sauebønder, redusert til 28 i 2001 og til 5–6 i 2012 (Sand et al., 2002). Det er ingen tvil om at det er tap av sau på grunn av bjørn som er den viktigaste årsaken til denne nedgangen.

Haldninga overfor dei store rovdyra og målet om å halde ved lag levedyktige bestandar er positiv over heile landet, både i område med og utan rovvilt

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 49

13.11.2015 09:56:54

50

fjellbygd eller feriefjell?

(Tangeland, Skogen & Krange, 2010). Likevel er det ikkje til å kome bort frå at konsekvensane av politikken er ei særs skeiv fordeling, ved at det er distrikta, og særleg fjellkommunane, som må bere tapet av reinsdyr og sauar.

På same måte som for verneområde har det vore ein kontinuerleg kamp om korleis bestanden av rovvilt skal forvaltast. Ordninga vi har i dag, vart lagt i St.meld. nr. 15 (2003–2004) «Rovvilt i norsk natur». Her vart den todelte målsettinga klart formulert. Landet er delt i åtte rovviltregionar. Kvar region har ei rovviltnemnd, rekruttert av politikarar frå fylkesting og sameting, som skal forvalte rovviltbestanden i samsvar med nasjonale målsettingar. Fylkesmannens miljøvernavdeling er sekretariat og rådgjevande organ for rovviltnemndene (Miljødirektoratet, 2015e).

Rovviltforliket sommaren 2011 bygde vidare på dette opplegget og presiserte at den regionale myndigheita skulle styrkast (Dokument 8:163 S (2010–11)).

Sidan det er miljøvernavdelinga til fylkesmannen som har det regionale faglege ansvaret for rovviltpolitikken, på same måte som dei har for vernepolitikken, blir desse oppgåvene og initiativa frå fylkesmannen lett sett i samanheng utanfrå. Ofte kan det gje grunnlag for forsterka motsetningar og oppfatningar om at det på begge desse områda er verneinteresser som blir prioriterte.

Områdevern Store delar av fjellheimen blir i denne perioden verna, først og fremst gjennom ei drastisk auke av arealet av nasjonalparkar. Vernet er først og fremst eit vern mot bygdefolks moderne utnytting av fjellet for produksjon og inntekter.

Allemannsretten blir ingenmannsrett med omsyn til produksjon. Derimot blir allemannsretten for rekreasjon utvida og utvikla gjennom dei store konsentrasjonane av fritidsbustader i skogbeltet opp mot fjellet. Det er små og få restriktsjonar på bygging av hyttebyar for byfolket når hyttebyane ligg utanfor stovedøra til nasjonalparkane. Bygdefolket som tradisjonelt har sine frittliggande hytter i sjølve nasjonalparkane, får derimot byggjestopp.

I 1992 vart ny landsplan for nasjonalparkar og større verneområde lagt fram (St.meld. nr. 62 (1991–92)). Pr. 1. januar 1992 var totalt 6,1 prosent av fastlandsarealet i Norge verna etter naturvernlova (frå 2009: naturmangfaldlova).

Målet med landsplanen var å auke denne delen til 12–13 prosent (St.meld. nr. 62 (1991–92)). Etter omfattande og ofte konfliktfylte verneplanprosessar er pr. 13.12.2014 totalt 54 961 km2, dvs. 17 % av fastlandsarealet, verna etter naturmangfaldlova (Miljødirektoratet, 2015c). Dette er vesentleg større verneareal

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 50

13.11.2015 09:56:54

Kapittel 2: fjellpolitiKK. eit historisK tilbaKebliKK 51

enn målet i landsplanen, og det får særleg verknad for fjellkommunane ved at 70 prosent av dette vernearealet er lokalisert her. Vernet i fjellområda er også styrkt gjennom regional planar for villreinområde (Miljøverndepartementet, 2007) og med nye reglar i naturmangfaldlova om «berekraftig bruk» og «utvalde naturtypar» i 2009 (kapittel II og VI). I hovudsak vart systemet og vernekategoriane frå naturvernlova vidareført ved revisjonen til naturmangfaldlova i 2009. Ei viktig endring er at kravet om at nasjonalparkar i hovudsak må ligge på statleg grunn, vart teke bort. Kravet hadde heller ikkje vore praktisert strengt, for eksempel er om lag 50 prosent av Hardangervidda nasjonalpark på privat grunn, men endringa styrker verneinteressene.

I 2009 kom også ei revidert utgåve av plan- og bygningslova. I utreiingsarbeidet for både naturmangfaldlova og ny plan- og bygningslov vart det vurdert om plan- og bygningslova kunne vere eit alternativ til verneplanar etter naturmangfaldlova, men konklusjonen var at områdevernet framleis burde vere eit verkemiddel for staten (NOU 2003:14, s. 212; NOU 2004:28, s. 204). Landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF) vart behalde som ein samlekategori, slik at det framleis er sektorlovene som styrer dei ulike interessene. Arealkategorien vart supplert med «reindrift» (LNFR) for å kunne synleggjøre denne vesentlege arealinteressa (Ot.prp. nr. 32 (2007–2008), s. 215).

Fjellandsbyar Talet på hytter bygd med bustadstandard skaut fart på 1990-talet. Vekst i privat økonomi, betre vegar, telekommunikasjon, auka prisar på tomter og fritidshus og kommunalt engasjement for utbygging av fritidshus og reiselivsanlegg som viktig del av kommunal næringsutvikling vart drivkrefter for utbygging av fjellandsbyar og konsentrerte fritidshusfelt med bustadstandard. Dette fører til rekreativ byspreiing ved at hushald investerer i bustad nr. 2, som regel i betydeleg avstand frå bustad nr. 1. Auka standard fører også til auka bruk av fritidsbustaden, og for mange er det ikkje nødvendigvis ei rangordning mellom bustadene, men dei har ulike funksjonar. Heimen består av fleire bustader på ulike stader som til saman konstituerer fleirhusheimen (sjå kapittel 3). I mange fjellkommunar er folketalet i store delar av året det mangedobbelte av dei som er registrert som busette i kommunane. Det gjev utfordringar med å balansere lokale interesser opp mot preferansane, behova og innverknaden til den veksande fritidsbefolkninga.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 51

13.11.2015 09:56:54

52

fjellbygd eller feriefjell?

«Fjellteksten» Mange trudde denne perioden fekk eit vendepunkt med «fjellteksten», som vart lagt fram våren 2003, godt inneklemd i ein budsjettproposisjon (St.prp. nr. 62 (2002–2003)). Fjellteksten er først og fremst ei opning for å bruke nasjonalparkane for utvikling av turismen, altså byfolkets rekreasjon. Det er ikkje ei generell nyopning av nasjonalparkane for produksjon til dømes i form av moderne hausting av fisk og fangst, vasskraftutbygging, uttak av mineralar osv. Heller ikkje dei politiske ambisjonane om auka turisme i fjellområda er følgt opp med endringar i praktisk politikk og forvaltning (Fedreheim, 2013; Skjeggedal et al., 2013). Denne siste epoken førte oss for alvor inn i felt IV i matrisen (nasjonalt styrt rekreasjon).

2010-talet: Makt tilbake til kommunane?

Dei siste åra har det skjedd nokre endringar i politikken som moglegvis kan gje fjellkommunane ein styrkt posisjon. Etter fire forsøk med lokal forvaltning av større verneområde (Fallet & Hovik, 2008) la regjeringa i budsjettproposisjonen for 2010 fram ein ny forvaltningsmodell for større verneområde (Prp. 1 S (2009–2010)). I denne modellen er myndigheit til å fatte vedtak delegert frå fylkesmannen til interkommunale verneområdestyre, valde av kommunestyra og primært sette samen av ordførarar, i tillegg til politiske representantar for aktuelle fylkeskommunar og representantar valde av Sametinget i samiske område.

Verneområdeforvaltarane er framleis tilsette av fylkesmennene, men lokaliserte lokalt. Planar og føresegner er likevel dei same og vedtekne av staten, så formelt er dette framleis ein statleg modell, sjølv om han ofte blir omtalt som lokal.

Frå 1. januar 2014 vart planavdelinga flytta frå Klima- og miljødepartementet og «tilbake» til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). Det kan svekke koplingane til vernepolitikken og styrke koplingane til kommunal- og regionalpolitikken. KMD har for perioden 2013–2017 etablert tilskotsordninga: «Verdiskaping og næringsutvikling i fjellområda» som blir forvalta av Oppland fylkeskommune (KMD, 2015).

I april 2015 lanserte Miljødirektoratet (2015b) ein ny merkevare- og besøksstrategi for nasjonalparkane. Den visuelle profilen viser ein portal som inngangsport og overgang frå det kultiverte til det naturlege. Det er ein strategi for besøkande, som ser heilt bort frå dei busette og dei daglege brukarane av

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 52

13.11.2015 09:56:54

Kapittel 2: fjellpolitiKK. eit historisK tilbaKebliKK 53

områda. Målet er rett nok også lokal verdiskaping ved sal av produkt og tenester til dei besøkande, men omtale av satsing på produksjon finst ikkje.

Oppsummering: Korleis forstå utviklinga?

Historisk hadde fjellet ei avgjerande rolle for produksjon og levebrød i fjellbygdene. Fjellet vart så gradvis mindre viktig samstundes som jordbruket nede i dalbotnen utvikla seg. Frå omkring 1800 starta ein rask folkevekst som gjorde at fjellet på nytt vart viktigare. Seterstellet utvikla seg, og det var ulikt slag hausting av fjellressursane: jakt, fiske, molte- og mosesanking for å nemne noko. I dette langtidsperspektivet er det sjølvsagt ingen tvil om at når dei første turistane inntok fjellet på midten av 1800-talet, starta ei klar pendelsvinging frå fjellet som produksjons- til rekreasjonsressurs, men på dette tidspunktet hadde ikkje rekreasjon vorte til næring Med utviklinga av bilvegar, høgfjellshotell og hyttefelt vart konfliktane både innan bygdesamfunnet og i «rekreasjonsnæringa» (turismen) tydelege. Behovet for å sikre fjellet for rekreasjon forstått som tilgang til det urørte naturlandskapet kom på dagsordenen. Denne utviklinga skaut fart frå den første nasjonalparken kom for 50 år sidan (Rondane). På 1960–70-talet kom mange nye nasjonalparkar og eit omfattande vern av vassdrag. Alt saman grunnleggjande sett eit resultat av pendelsvinginga frå vektlegging av produksjon til vektlegging av rekreasjon forstått som ein fjellnatur urørt av menneskehand, den idylliske naturen.

Denne første dimensjonen, fjellet som arena for produksjon versus rekreasjon og opplevingar, representerte ei klar motsetning i valet mellom frie fossefall og fossar i røyr. Med utviklinga av rekreasjon til å bli næring vart det ein innebygd konflikt mellom rekreasjon og produksjon som gjekk midt gjennom både næringa og lokalsamfunnet.

Den andre dimensjonen vi har interessert oss for i denne historiske gjennomgangen, er tilhøvet mellom lokal og nasjonal styring av fjellområda. Her er verken dei lange linene eller den kortare historia så eintydig, men frå tidleg etterkrigstid ser vi likevel ei relativt eintydig utvikling i retning av sterkare nasjonal styring. Veksten i talet på nasjonalparkar og kvadratkilometer underlagt ulike verneformer representerer den klaraste sentraliseringa frå lokalt til nasjonalt nivå både gjennom lovstyring og nasjonale reguleringsregime og gjennom sjølve forvaltningsregimet av nasjonalparkane.

Fjellbygd hele boka korr nivå 3 04.11.2015.indd 53

13.11.2015 09:56:54

Terje Skjeggedal og Kjell Overvåg (red.)

Fjellbygd eller feriefjell? er skrevet for studenter og forelesere, forskere, konsulenter og ansatte i offentlig forvaltning samt for politikere og andre samfunnsinteresserte.

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1905-6

,!7II2E5-abjafg!

Fjellbygd eller feriefjell?

Fjellkommunene i Norge står overfor store befolknings- og næringsmessige utfordringer, samtidig som de forvalter betydelige samfunnsverdier i form av naturressurser og rekreasjonsområder.

Denne boka gir kunnskapsbaserte innspill til debatten om utvikling i fjellområdene, med vekt på næringsutvikling, planlegging og forvaltning og samspillet mellom bruk og vern.

Terje Skjeggedal Kjell Overvåg (red.)

Fjellbygd eller feriefjell?