Kampen mot terrorisme (9788245037326)

KAMPEN MOT TERRORISME

STR ATEGIER FOR BEKJEMPELSE

SONDRE ONSGAARD LINDAHL

KAMPEN MOT TERRORISME

STRATEGIER FOR BEKJEMPELSE

Copyright © 2023 by Vigmostad & Bjørke AS

All Rights Reserved

1. utgave 2023 / 1. opplag 2023

ISBN: 978-82-450-3732-6

Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen

Omslagsdesign ved forlaget

Omslagsfoto: shutterstock: © Getmilitaryphotos

Figur 6.1 på s. 135 –

https://www.regjeringen.no/no/sub/radikalisering/veileder/ begreper-ord-og-uttrykk/radikaliseringstunnellen/id2399043/

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget

Kanalveien 51

5068 Bergen

Tlf.: 55 38 88 00

e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Vigmostad & Bjørke AS er Miljøfyrtårn-sertifisert, og bøkene er produsert i miljøsertifiserte trykkerier.

Forord

Helt siden jeg jobbet med doktorgradsprosjektet mitt om bekjempelse av terrorisme, har jeg tenkt at det ville vært nyttig om det fantes en bok om dette temaet på norsk. Det meste av faglitteraturen er på engelsk, og ofte ikke så lett tilgjengelig. Målet med denne boka er særlig å vise hvordan ulike modeller for bekjempelse av terrorisme baserer seg på forskjellige forståelser av hva terrorisme er, noe som gir seg utslag i hva slags tiltak de ulike modellene vektlegger. I tillegg har jeg ønsket å sette modellene inn i en historisk sammenheng. Jeg håper at en slik helhetlig fremstilling av kampen mot terrorisme vil være nyttig for mange – både i og utenfor akademia.

Professor Richard Jackson har skrevet et etterord, noe jeg setter stor pris på. Jackson er leder for National Centre for Peace and Conflict Studies, New Zealand. Han har i snart tjue år vært en av verdens ledende terrorforskere, og var min veileder i doktorgradsprosjektet. Arbeidet hans med å analysere krigen mot terror har vært svært viktig, og spesielt analysene om hvordan språk påvirker handling. Enkelt sagt: Hvordan vi snakker om terrorisme, påvirker hvordan vi forsøker å bekjempe fenomenet.

Denne boka er på ingen måte et resultat av min egen innsats alene. Jeg har hatt et godt samarbeid med forlagsredaktør Per Robstad, og familien min har vært solide støttespillere som har kommet med gode innspill. Jeg vil rette en spesiell takk til Sigrid, som jeg er så heldig å være gift med. Ikke bare har hun lest og kommentert utkast og oppmuntret meg underveis. Hun har lagt til rette for at jeg har kunnet skrive, noe som ikke alltid er like lett i en hektisk hverdag som styres av åtte måneder gamle Bjørn.

Nesbyen, 23. februar 2023

Sondre Onsgaard Lindahl

Introduksjon

En global krig mot terror

Det er nå over 20 år siden Osama bin Laden og det islamistiske nettverket al-Qaida gjennomførte de spektakulære og forferdelige angrepene i New York og Washington, D.C. den 11. september 2001. Det er også over 20 år siden daværende president Bush erklærte en global krig mot terrorisme. Verden hadde kjent til terrorisme, men etter angrepene 11. september 2001 framstod de nye terroristene som en eksistensiell trussel for vestlige land, deres verdier og levesett. Det innflytelsesrike nyhetsmagasinet The Economist skrev at angrepene forandret verden, og at det nå handlet om en konflikt mellom sivilisasjon og barbariet.1 Daværende president Bush hevdet at selv om angrepet fant sted på amerikansk jord, så var det et angrep på hjertet og sjelen til den siviliserte verden. President Bush fortsatte med å erklære at verden måtte komme sammen for å utkjempe en ny og annerledes krig, både mot terrorister og de landene og regimene som støttet terrorister. Det var derfor med ambisjoner om å eliminere, bekjempe og forhindre terrorisme at USA, Norge og andre allierte invaderte Afghanistan i det som var starten på den globale krigen mot terror. Umiddelbart innebar dette en invasjon av Afghanistan, men i tillegg ble det iverksatt store politiske, diplomatiske og økonomiske tiltak. For eksempel ble sikkerhetsrådsresolusjon 1373 vedtatt av Sikkerhetsrådet den 28. september med hjemmel i FN-paktens kapittel VII. Det vil si at den ble folkerettslig bindende. Det ble derfor nødvendig for alle verdens stater å implementere nye lover og tiltak for å bekjempe terrorisme.

1 The Economist (2001).

Det er faktisk vanskelig å peke på områder i samfunnet som ikke har blitt påvirket og endret som en følge av terrorangrepene 11. september. For eksempel utviklet stater sofistikerte og inngripende programmer for masseovervåkning av befolkningen. Dette innebar, blant annet, at amerikanske teleselskaper måtte overlevere informasjon om datatrafikk og brukere til myndighetene, selv om det ikke var konkret mistanke knyttet til spesifikke personer. På flyplasser har vi blitt vant til kroppsskannere og forbud mot å ta med flasker gjennom sikkerhetskontrollen med mer enn 100 ml væske. På 17. mai er det nå vanlig at politi og brannvesen plasserer biler for å blokkere kryss og veier der en kan tenke seg at noen kan forsøke å kjøre ned et barnetog. Oslo og andre storbyer påvirkes arkitektonisk ved at bygg og gater gjøres om slik at de kan blokkere terrorangrep, samt redusere de potensielle konsekvensene ved et eventuelt angrep.

Men først og fremst er det de militære invasjonene av Afghanistan, og et par år senere, Irak som kjennetegner krigen mot terror. Med disse invasjonene fulgte en vilje blant vestlige stater til å gjennomføre en rekke illiberale tiltak for å forsvare liberale verdier og prinsipper. Mistenkte personer har blitt torturert og utsatt for umenneskelig behandling i fengsler som Abu Ghraib og Bagram. Guantánamo Bay ble selve symbolet på denne delen av krigen mot terror. Hit ble de personene sendt som ble ansett som de farligste terroristene, og de fleste ble sittende uten lov og dom. Behandlingen av fangene har, ifølge FN,2 involvert konstante brudd på menneskerettighetene, og det er allment akseptert at USA har fått lite ut av fengselet i krigen mot terrorisme.

Norge bidro også som en god alliert i Afghanistan, og fulgte relativt raskt opp sine internasjonale forpliktelser. Norge hadde tradisjonelt vært tilbakeholdne med å bruke terrorisme som begrep og perspektiv ettersom landet hadde gjort det internasjonale fredsdiplomatiet til en utenrikspolitisk prioritet. Blant annet i Sri Lanka meglet Norge mellom de tamilske tigrene (LTTE) og myndighetene, også etter at førstnevnte ble satt på EUs liste over terrororganisasjoner. Norge har også tatt et tydelig standpunkt om at FN burde lede det internasjonale arbeidet med 2 Guantanamo Bay (2022).

å bekjempe terrorisme. På den måten ville bekjempelse av terrorisme bli forankret i den viktigste internasjonale organisasjonen. Norge har også framhevet hvor viktig det er at menneskerettighetene respekteres, men til tross for dette standpunktet har ikke Norge tatt avstand fra USAs bruk av fengselet i Guantánamo Bay, eller den massive bruken av droner som dessverre også har rammet svært mange sivile. Da den norske innsatsen i Afghanistan ble vurdert av et statlig utvalg, var konklusjonen at Norge hadde oppnådd et av de viktigste målene med innsatsen, nemlig å være en god alliert. Målene om å bekjempe terrorisme og bidra til å gjøre Afghanistan til et tryggere og bedre land å bo i ble ikke nådd.

Samtidig med en eksplosiv utvikling i staters innsats for å bekjempe terrorisme skjedde det en tilsvarende eksplosiv utvikling i forskning og litteratur på terrorisme. Fem år etter angrepene den 11. september, i 2006, ble det faktisk publisert en bok om terrorisme på engelsk hver sjette time.3 Det var forståelig nok et stort behov for å forstå terrorisme som fenomen og sikkerhetstrussel, og dermed hvordan den best kunne bekjempes. Det betydde imidlertid ikke at kvaliteten på de nye studiene og forskningen alltid var like god. En stor gjennomgang av eksisterende forskning fra 2006, som analyserte 20 000 studier, artikler og bøker om terrorisme, fant at kun en ørliten andel av studiene dreide seg om å evaluere de ulike tiltakene som var iverksatt for å bekjempe terrorisme. Av disse ble kun syv studier vurdert som solide i et vitenskapelig perspektiv.4 Det har derfor ikke manglet på litteratur om terrorisme og bekjempelse av terrorisme, men det har vært en mangel på gode vitenskapelige studier på disse to områdene.

Av den grunn er det viktig å påpeke at forskningsfeltet ikke er ett miljø med et klart definert og avgrenset fokus. Definisjonsdebatten har i aller høyeste grad preget terrorismestudiene fra starten av, og feltet har ikke i dag én klar definisjon som kan gi forskningen retning og helhet. Enkelte har pekt på at mangel på én klar definisjon gjør at fagfeltet «terrorisme» mangler vitenskapelig kvalitet, mens andre hevder at det

3 Silke (2009).

4 Lum, Kennedy & Sherley (2006).

å definere terrorisme i seg selv er en politisk handling. Disse forskjellige perspektivene har gjort seg gjeldende i diskusjoner om ontologi, altså spørsmål om terrorisme er en ting i seg selv, eller om terrorisme kun er et begrep som brukes for å beskrive en spesifikk type vold. Ontologi handler om hva som grunnleggende sett finnes, og tar som utgangspunkt at det vi umiddelbart observerer, ikke nødvendigvis er sant. I vår diskusjon handler det om hva terrorisme egentlig er, og i hvilken grad vi kan vite noe om terrorisme. Hvilken ontologisk posisjon en velger, vil påvirke det epistemologiske perspektivet, det vil si, hvordan en forsøker å produsere kunnskap om terrorisme. I det første tilfellet vil terrorisme framstå som et stabilt fenomen som man kan studere, forstå og i siste instans produsere forslag til hvordan terrorisme kan bekjempes eller forebygges. Terrorisme blir derfor et fenomen som en mener beskriver det som er felles for en rekke ulike aktører, fra Anders Breivik, al-Qaida, IS, ETA, IRA, ANC og Nelson Mandela. I det siste tilfellet vil terrorisme framstå som et begrep en kan bruke for å beskrive en form for politisk vold, men hvorvidt det er terrorisme, kommer an på den analytiske nytten en får av å bruke begrepet. For eksempel, hva skiller et terrorangrep fra politisk motivert vold, eller angrep med rasistiske motiver? Spørsmålet er, kort og godt, om begrepet terrorisme er nyttig for å beskrive en form for vold? Dette er sentrale spørsmål i definisjonsdebatten som preger fagfeltet. Hvis terrorisme er noe som er konkret og håndfast, så kan det også studeres vitenskapelig. Det blir også enklere å finne tiltak for å bekjempe terrorisme fordi en vet hva det er. Problemet er bare at det er vanskelig å vite nøyaktig når noe er terrorisme eller ikke. Av den grunn etterforskes hendelser ofte som mulig terrorisme. I mange sammenhenger, for eksempel med uigurene i Kina, står en overfor en situasjon der et land hevder at de bekjemper terrorisme, mens det internasjonale samfunnet ser på disse tiltakene som overgrep mot en minoritet. Når noe er terrorisme eller ikke, er derfor åpent for ulike tolkninger.

Det har også blitt diskutert hvorvidt jakten på en allment akseptert definisjon er bortkastet arbeid. Det sterkeste argumentet er at terrorisme er et såkalt ontologisk ustabilt begrep. Det betyr, med andre ord, at terrorisme er et begrep som kan brukes for å beskrive en form for politisk

vold, men at definisjonen kan endre seg over tid. Dette perspektivet vektlegger det sosialt konstruktivistiske aspektet ved terrorisme, nemlig at terrorisme ikke er en ting i seg selv, men et begrep som vi kan bruke til å kategorisere, tolke og forstå en hendelse. Når mediene rapporterer at en hendelse etterforskes som terrorisme, hva betyr egentlig det? Hvis terrorisme var et konkret fenomen, ville det ikke da være unødvendig med prosesser for å finne ut om en hendelse var terrorisme eller ikke?

Det ontologiske standpunktet har også epistemologiske konsekvenser, det vil si konsekvenser for hvordan en kan studere og produsere kunnskap om terrorisme. Hvis en antar at terrorisme er en ting i seg selv, ontologisk stabilt, åpner det opp for positivistiske metoder for å studere terrorisme. Det kan typisk innebære store databaser med oversikt over grupper og angrep, og forsøk på å finne de sentrale variablene, eller egenskapene, som leder til terrorisme. Finner en disse variablene, vil bekjempelse av terrorisme kunne bli mer målrettet. Denne tilnærmingen blir mer problematisk hvis en antar at terrorisme er ontologisk ustabilt. I dette perspektivet vil forsøk på å finne de sentrale variablene som forklarer terrorisme, reflektere forskernes egne antagelser og holdninger knyttet til terrorisme. Det vil si, hva ulike forskere vektlegger og mener er viktige variabler, vil styre forskningen i en bestemt retning. Det er derfor ikke objektive egenskaper de søker etter, men egenskaper de mener er viktig basert på subjektive vurderinger. De ulike modellene for bekjempelse av terrorisme som presenteres i denne boka, viser alle forskjellige ontologiske og epistemologiske posisjoner, og vi kan se hvordan dette resulterer i ulike modeller for bekjempelse av terrorisme. Målet med denne boka er å gi en oversikt over de mest sentrale modellene og hva som skiller de fra hverandre. Felles for disse er at terrorisme blir sett på som en spesifikk form for vold, men de er uenige i nøyaktig hva slags form for vold det er.

Terrorismestudiene et altså et sammensatt, men også til dels fragmentert fagfelt med et skille mellom tradisjonelle terrorstudier og kritiske terrorstudier. Selv om dette er et noe kunstig skille, er det mulig å peke på vitenskapsteoretiske og metodologiske forskjeller mellom de to retningene. I 2008 etablerte en gruppe forskere et eget tidsskrift for å tilby

et alternativ til et forskningsfelt de følte var lite inkluderende og for lite kritisk til hvordan terrorisme ble studert. En viktig forskjell var synet på ontologisk utgangspunkt, der de kritiske forskerne argumenterte for at det etablerte fagfeltet var dominert av positivistiske studier av terrorisme som tok begrepet for gitt. Det var derfor lite rom for forskning som ikke benyttet seg av disse metodene. De såkalte kritiske forskerne var også mer opptatt av de negative konsekvensene av krigen mot terror, og forskningen hadde derfor en mer tydelig normativ slagside. Sterke normative impulser er ikke verdsatt i positivistiske studier der naturvitenskapen er idealet, mens i den sosialkonstruktivistiske tradisjonen blir normativitet forstått som en naturlig del av forskning. Det vil si, fordommer og ens egne holdninger, tanker og verdier spiller en viktig rolle i forskningen. Som vi skal se i neste kapittel ble mange sentrale aktører i fagfeltet finansiert av det amerikanske militæret, og den tette koblingen mellom forskere og myndigheter har vært grunnlag for dette skillet. I denne boka blir det ikke tatt stilling til hvorvidt en retning er bedre enn den andre, men det er viktig å anerkjenne at dette skillet eksisterer og at det på fagfeltet finnes mange ulike syn på hva terrorisme er, hvordan det bør studeres og hvordan terrorisme skal bekjempes.

De akademiske uenighetene om terrorisme har blitt videreført i debatten om radikalisering og voldelig ekstremisme. I løpet av 2000-tallet ble det gjennomført flere terrorangrep av såkalte «hjemmeavlede» terrorister. Betydelig oppmerksomhet ble dermed rettet mot å forstå og forklare hvordan disse menneskene kunne gjennomføre slike angrep. Begrepet radikalisering ble sentralt i denne forklaringsmekanismen, og med tiltak for å bekjempe radikalisering, eller avradikalisere personer, ble antiterrorparadigmet utvidet. Det var ikke lenger snakk om å bekjempe terrorister «der ute». Dette har hatt en enorm påvirkning på diskusjonen om terrorisme og bekjempelse av terrorisme, og ikke minst hvordan stater forsøker å bekjempe terrorisme. Arbeid for å forebygge radikalisering øker også omfanget av staters aktivitet og involvering på området.

I denne boka presenteres en oversikt over hvordan forskningen og debatten om bekjempelse av terrorisme har utviklet seg siden 1970-tallet og fram til i dag. Ulike modeller for bekjempelse av terrorisme vil bli

presentert og diskutert, samt utviklingen med radikalisering og voldelig ekstremisme. Det er alltid noe uenighet om hvor en oversikt og diskusjon om terrorisme skal starte. Noen går flere tusen år tilbake til selotene, en jødisk opposisjonsgruppe for ca. 2000 år siden. Andre igjen vil peke på begrepets opprinnelse under jakobinernes skrekkregime på slutten av 1700-tallet i Frankrike. I denne boka legges det vekt på terrorisme slik terrorisme ble konseptualisert og institusjonalisert etter massakren i München i 1972. I tiden etter dette angrepet ble det gjennomført konkrete og målrettede tiltak for å skille ut terrorisme som en egen form for politisk vold. Denne formen for vold ble sett på som annerledes enn andre typer politisk vold, og det ble jobbet hardt for å etablere et eget forskningsfelt på terrorisme. Dette er en historie preget av politisering av forskningen, og en innsats for å forsøke å etablere terrorisme som et vitenskapelig forskningsfelt. Angrepene den 11. september er det store vannskillet i historien om terrorisme, men forskning på terrorisme og bekjempelse av terrorisme må forstås som en del av en debatt som har pågått siden 1970-tallet. Noe overraskende for flere lesere, kanskje, er at denne boka ikke vil benytte seg av én definisjon av terrorisme, eller definere terrorisme for så å jobbe ut fra denne. Grunnen til dette valget er å vise bredden i forskjellige perspektiver på terrorisme, og dermed bredden på de ulike modellene for bekjempelse av terrorisme. Det er nettopp fordi det ikke finnes en enighet om hva terrorisme er, at stater, eksperter og akademikere har utformet en rekke forskjellige definisjoner og modeller. Samtidig er det en verdi i å vise de ulike modellene og grunnantagelsene de bygger på. Dette setter oss i stand til å spore de ontologiske og epistemologiske posisjonene som danner rammene for de ulike modellene, og hvordan det gir seg utslag i forskjellig praksis.

Det er viktig å understreke at de ulike modellene ikke er ekskluderende, det vil si, stater kan og vil ofte kombinere elementer fra de ulike modellene. Terrorisme foregår som oftest innenfor et stort og komplekst nettverk av sosial aktivitet. Tiltak og strategier for å bekjempe terrorisme vil derfor som oftest inngå i eksisterende utenrikspolitikk.

Modeller og teorier er, tross alt, forenklinger eller perspektiver på hvordan et fenomen kan forstås, og de framhever nødvendigvis noen

og legger mindre vekt på andre aspekter. Bruk av modeller kan bidra til å styrke vår forståelse av et fenomen hvis teorien eller modellen får fram det mest sentrale. Det gjør også at vi kan vurdere ulike teorier og modeller for bekjempelse av terrorisme basert på hva de vektlegger, og hvor stor forklaringsverdien er.

Oversikt over kapitlene

Kjernen i denne boka er å presentere og diskutere ulike modeller for bekjempelse av terrorisme, og boka starter med to kapitler for å sette de ulike modellene inn i en større sammenheng. I kapittel 1, Bekjempelse av terrorisme – en historisk oversikt, er temaet hvordan terrorisme ble konseptualisert på 1970-tallet, og diskusjonen som har pågått siden den gang om hva terrorisme faktisk er. Den ontologiske debatten framstår som et grunnleggende problem for forskning på terrorisme fordi mye forskning blir gjort på terrorisme uten at det er et klart definert fenomen som forskningsobjekt. En viktig grunn til at det har vært vanskelig å bli enig om en allment akseptert definisjon, er at forskningen på terrorisme fra starten har vært politisert. Det vil si, sterke politiske og militære aktører har stått sentralt i utviklingen av terrorisme som forskningsfelt, og dette har påvirket både forskning på terrorisme og bekjempelse av terrorisme. Denne arven gir nødvendig kontekst for å forstå og vurdere de forskjellige modellene for bekjempelse av terrorisme som har blitt presentert i forskningen. Kort oppsummert, og i likhet med Robert Cox’ sitat om teori og praksis, kan en si at modeller for terrorisme kommer fra et sted, det er for noen og for et formål.

I kapittel 2, Evaluering av tiltak for bekjempelse av terrorisme, er tema hvordan de ulike tiltakene som har blitt vedtatt og gjennomført for å bekjempe terrorisme, blir evaluert. Kapittelet gjør et skille mellom en minimalistisk og maksimalistisk tilnærming, der den første fokuserer primært på antall drepte terrorister og den andre på hvorvidt de ulike tiltakene bidrar til å ivareta menneskers sikkerhet. Kapittelet diskuterer også hvordan bekjempelse av terrorisme har blitt evaluert og vurdert i akademia, og den åpenbare mangelen på metoder for å evaluere dette.

Det er alvorlig for stater som bruker milliarder av kroner på å bekjempe terrorisme, at det mangler gode metoder for å evaluere hvor gode, effektive og passende ulike tiltak og strategier for å bekjempe terrorisme. En skulle umiddelbart tro at stater på et generelt grunnlag er interessert i å vite om de får resultater av de enorme ressursene som de bruker. Det er derfor, på en side, overraskende at stater ikke evaluerer på samme måte som de gjør når det kommer til tiltak som skal øke veitrafikksikkerheten, for eksempel. På den andre siden er denne mangelen på kunnskap, og kanskje manglende vilje til å ville vite, et definerende trekk ved krigen mot terror. Store studier har vist at i svært mange tilfeller vet en faktisk ikke om de tiltakene en har gjennomført, har fungert eller om de er kostnadseffektive. Det finnes likevel noen forskere og eksperter som har argumentert for hvordan dette kan gjøres, og kapittelet avsluttes med en diskusjon om konkrete måter å måle og evaluere de ulike tiltakene på.

I kapittel 3, Ulike modeller for bekjempelse av terrorisme, vendes fokuset mer spesifikt mot ulike modeller for bekjempelse av terrorisme, og kapittelet presenterer en oversikt over de ulike modellene som blir diskutert i forskningslitteraturen. Det er svært mange modeller å velge mellom i litteraturen, og forsøk har blitt gjort av blant andre Ronald Crelinsten for å sammenfatte de ulike modellene. Kapittelet viser dermed bredden av ulike modeller, og hvordan de er bygd opp, hva de fokuserer og ikke fokuserer på og hvordan de eventuelt kan komplementere hverandre. Når en ser bredden av de ulike modellene, blir det også mer tydelig hva som har dominert i forskningen på terrorisme, og ikke minst hvordan dette har utviklet seg siden 1970-tallet. De ulike modellene blir syntetisert etter de viktigste trekkene som definerer og skiller dem. På denne måten reflekteres det sentrale utgangspunktet i kapittel 1 om hvordan ulike syn på terrorisme resulterer i ulike modeller. Kapittelet konkluderer med at fem hovedmodeller dominerer litteraturen, og dette danner grunnlaget for de neste kapitlene.

I kapittel 4, Terrorisme som krig – krigsmodellen, presenteres og diskuteres den modellen som har dominert siden 2001. Det året erklærte president Bush en global krig mot terrorisme, og det mest sentrale verktøyet i denne krigen ble bruken av militær vold. Antagelsen som ligger til grunn

for denne modellen, er at grupper som al-Qaida og IS må bekjempes militært på samme måte som i en konvensjonell krig. Bruk av militær makt er ikke noe nytt i og for seg når det kommer til bekjempelse av terrorisme, og det kan også sies å utgjøre en til dels naturlig og sentral del av staters strategi og tiltak. Samtidig markerte 2001 et skille hvor en tradisjonell forståelse av terrorisme som krig ble erstattet av et syn på terrorisme som en ny form for krig. Det ble argumentert for at denne nye formen for terrorisme krevde en helt ny antiterrorpolitikk. Kapittelet presenterer derfor en historie som viser hvordan den tradisjonelle modellen har utviklet seg fra en konvensjonell forståelse av begrepet krig, til å bli en modell der bekjempelse av terrorisme handler om en kamp mellom konvensjonelle stater og ukonvensjonelle fiender. Resultatet er at denne modellen blir svært rotete og uklar med tanke på hvem som skal angripes, hvilke virkemidler som skal brukes, om internasjonal lov skal gjelde, og hvordan en slik krig skal ta slutt. Kapittel 5, Terrorisme som kriminalitet – strafferettsmodellene, ser nærmere på modeller med utgangspunkt i terrorisme som kriminalitet. Dette er en av de mest sentrale og tradisjonsrike modellene, og er basert på erkjennelsen av at det meste terrorister gjør, uansett regnes som kriminelle handlinger. Dermed passer det juridiske systemet godt som en måte å bekjempe terrorisme på. Modellene framhever at politi og etterretning er de viktigste aktørene, og at dette kan bidra til å normalisere responsen på terrorisme. Med andre ord, å behandle terrorister som kriminelle bidrar til å delegitimere terroristene og deres sak. Samtidig er det ikke en enhetlig strafferettsmodell, men tre forskjellige strafferettsmodeller som har ulike syn på hva slags form for kriminalitet terrorisme er, og graden av forebyggende tiltak som kan innføres. Den rene strafferettsmodellen er den klassiske modellen som kjennetegnes ved at etterforskning og straff skjer i etterkant av et angrep. Dette har blitt vurdert som mangelfullt fordi det vil være mye bedre å forhindre et angrep før det skjer. Det har derfor skjedd en gradvis utvikling hvor fokuset rettes mot pre-aktiv kriminalisering, pre-aktiv etterforskning og pre-aktiv sanksjonering. Dette utfordrer rettsstatlige prinsipper på en ny måte, fordi myndighetene kan sanksjonere og straffe personer før

de faktisk har begått et lovbrudd. Det holder at de har planlagt å gjennomføre et terrorangrep.

I kapittel 6, Radikaliseringsperspektivet, er tema hvordan radikalisering, og forebygging av dette, har blitt en stadig viktigere del av staters arbeid for å bekjempe terrorisme. Radikalisering har også fått svært mye oppmerksomhet fra forskere og eksperter, og det er ofte radikaliseringsperspektivet som brukes når enkeltpersoner gjennomfører angrep, slik som i Oslo 25. juni 2022. I dette kapittelet diskuteres denne utviklingen, og hvordan det har påvirket hvordan stater bekjemper terrorisme. Store forskningssentre har blitt etablert for å studere hvorfor noen blir radikalisert slik at de er villig til å bruke vold. Problemet her er at terroristene ikke er i andre land, men at egne innbyggere radikaliseres. Både akademia og stater har lagt mer vekt på radikalisering de siste årene, og det er derfor naturlig å se på, og dokumentere, denne utviklingen i debatten om terrorisme og bekjempelse av terrorisme. Radikaliseringsmodellen står i kontrast til de andre modellene ved at det ikke nødvendigvis er konkrete grupper og handlinger som står i sentrum. I stedet er det ekstreme tanker, holdninger, ideologier samt personer og miljøer som fremmer disse og som kan lede til terrorisme, som er av interesse. Radikaliseringsperspektivet tar derfor bekjempelse av terrorisme til et nytt nivå som innebærer langt flere og større inngripende tiltak fra myndighetene.

I kapittel 7, Ikke-voldelig bekjempelse av terrorisme, presenteres først såkalte mjuke tiltak og strategier for bekjempelse av terrorisme. Selv om ulike former for maktbruk har stått sentralt i bekjempelse av terrorisme, har stater også alltid benyttet seg av ikke-voldelige tiltak slik som etterretning, diplomati og sikringstiltak. Disse tiltakene kan lett bli glemt, men selv om de ikke alltid er like synlige, er de viktige brikker i en helhetlig strategi for å bekjempe terrorisme. Kapittelet presenterer også den kritiske modellen for å bekjempe terrorisme, og den er inkludert i dette kapittelet fordi den tar som utgangspunkt at terrorisme er et symptom på politisk konflikt, og at dette best løses gjennom ikke-voldelige tiltak. Denne modellen er svært kritisk til utstrakt bruk av militær vold for å bekjempe terrorisme, og framhever at det må være samsvar mellom middel og mål. Bruk av vold vil ikke være i stand til å bygge samfunn som

er fredelige og motstandsdyktige mot terrorisme, og det er her nøkkelen ligger for å forebygge terrorisme.

I kapittel 8, Norges tilnærming til bekjempelse av terrorisme, presenteres en analyse av hvilke grep Norge har tatt for å bekjempe både internasjonal og nasjonal terrorisme. Analysen gjennomføres ved å bruke den kritiske modellen for å bekjempe terrorisme som jeg utviklet i doktorgradsarbeidet mitt. Ved å gjennomføre denne analysen er det tydelig at Norge tradisjonelt har hatt en litt annerledes tilnærming til bekjempelse av terrorisme fordi landet gjorde fredsdiplomatiet til en viktig utenrikspolitisk prioritet. Det innebar, blant annet, at norske politikere og byråkrater hadde dialog med terrorister og meglet i konflikter preget av terrorisme. En konsekvens av dette var at den norske tilnærmingen var langt mer åpen for politiske årsaker som kunne skape terrorisme enn det USA og andre allierte var. Analysen, som for øvrig blir presentert på norsk for første gang, viser også at det er mulig å gjennomføre ikke-voldelige tiltak for å bekjempe terrorisme. Samtidig peker analysen på at den norske tilnærmingen har endret seg og blitt mer lik våre allierte.

I kapittel 9 oppsummeres hovedpoengene i boka, men oppmerksomheten rettes samtidig mot en vurdering av framtidens bekjempelse av terrorisme. Et viktig poeng i konklusjonen er at framtidens bekjempelse av terrorisme bør skiftes fra sin nåværende negative form, det vil si der prioriteten er på å respondere på terrorisme med bruk av vold og makt. I stedet bør oppmerksomheten rettes mot å forebygge terrorisme gjennom ikke-voldelige politiske løsninger, eller det som kan kalles positiv bekjempelse av terrorisme. I en setning kan en si at mennesker i Syria og Irak må tilbys noe annet enn bomber, droner og vold hvis målet er å forebygge terrorisme. Det innebærer et skifte som vil kreve store ressurser og en fundamental reevaluering av hvordan terrorisme skal forebygges.

Boka avsluttes derfor med en oppfordring om mer forskning og kreative forsøk på å gjøre bekjempelse av terrorisme mer humant og treffsikkert.

Kapittel 1

Bekjempelse av terrorisme –en historisk oversikt

Terrorisme er som pornografi, kommenterte den kjente terrorforskeren Brian Jenkins; du vet hva det er når du ser det. Utsagnet oppsummerer den litt oppgitte følelsen som mange opplever når konferanser og diskusjoner om terrorisme forsvinner i en krangel om hvordan det skal defineres. Det finnes omtrent 300 definisjoner av terrorisme i faglitteraturen og oppslagsverk, og forskere har i flere tiår klaget over mangel på en allment akseptert definisjon som kan gi forskningen en klar retning, på samme måte som naturvitenskapen er sentrert rundt en rekke sentrale prinsipper, konsepter og lover. Verdien av en allment akseptert definisjon er åpenbar: Det vil være lettere å studere terrorisme, og dermed si noe konkret om hvordan terrorisme skal bekjempes og håndteres, hvis det er enighet om hva terrorisme er. Forskningen og kunnskapen om terrorisme kan dermed bli mer relevant og aktuell for aktører som skal bekjempe terrorisme. Sett fra dette perspektivet kan både teori og praksis virke nokså kaospreget. Samtidig representerer denne pluralismen i definisjoner og strategier for å håndtere terrorisme et helt sentralt poeng om terrorisme: Er terrorisme et fenomen i seg selv, eller en form for vold vi velger å kalle terrorisme? Dette spørsmålet kan først virke noe overflødig, men det er stor forskjell på om terrorisme blir definert som noe dypt ondt mennesker gjør kun for å drepe og spre kaos, eller en definisjon som vektlegger rasjonelle politiske motiver. I det ene eksempelet er handlingsrommet for politiske løsninger lukket, i det andre er det den primære løsningen.

I dette kapittelet presenteres en oversikt over hvordan terrorisme langt på vei ble til som et eget fagfelt i 1970-årene, og hvordan denne prosessen har påvirket forskningen på terrorisme og bekjempelse av terrorisme. Det er selvsagt mulig å gå et par tusen år tilbake i tid, til de jødiske selotene, en politisk bevegelse i Judea på 100-tallet som forsøkte å mobilisere til motstand mot romerne. Andre peker på assasinerne, en sekt i Midtøsten som mellom år 1090 og 1270 ble kjent for sin bruk av målrettede drap, som starten på det som kalles terrorisme. Det har lenge vært vanlig å starte diskusjoner om terrorisme med anarkistene som satte spor over hele Europa på 1800- og 1900-tallet, og det som blir kalt «propaganda by the deed», handlingens propaganda. Andre har pekt på at det å spre frykt og terrorisere befolkninger alltid har vært en del av menneskelig krigføring. Det er med andre ord mange steder en kan starte for å gi en oversikt over den såkalte terrorismens historie. Samtidig kan det anføres gode argumenter for at det som omtales som terrorisme i dag, er et mer spesifikt fenomen, og et fenomen med en moderne historie. Med etableringen av terrorismeforskningen som eget fagfelt på 1970-tallet ble det lagt en rekke føringer for utviklingen av forskningen på terrorisme, og dermed hvordan terrorisme skulle bekjempes. Det er i en helt spesifikk kontekst at terrorisme blir til et eget fagfelt, og dette påvirket i stor grad hvordan angrepene den 11. september 2001, selve symbolet på terrorisme, ble forstått, studert og deretter forsøkt håndtert. De spektakulære angrepene i 2001 førte til at president Bush erklærte en global krig mot terrorisme, og de siste 20 årene har vi alle levd i en verden preget av denne krigen.

For å gi en oversikt over den historiske utviklingen er kapittelet bygd opp rundt fire temaer. Det første temaet handler om den spesifikke utviklingen der terrorisme gikk fra å bli sett på som en taktikk i politisk konflikt, til å bli et eget fenomen sentrert rundt terrorisme som identitet. Det andre temaet er tidsperioden mellom slutten av 1970-tallet og utover på 1980-tallet hvor det hersket det en kan kalle terrorismefeber.

Grupper som Røde Armé Fraksjon i Tyskland bidro til å løfte terrorisme og politisk vold opp på dagsordenen, og i USA gjorde en kombinasjon av politisk opprør og politisk krisemaksimering at terrorisme ble forankret

som en seriøs sikkerhetstrussel. Mellom 1969 og 1974 ble det registrert over 1800 voldelige angrep i USA, gjennomført av grupper som Weather Underground, Black Panthers og Black Liberation Army. For medlemmene av Weather Underground var motstand mot Vietnamkrigen en viktig årsak for at de gjennomførte angrep, og disse rettet seg nærmest utelukkende mot eiendom og ikke personer. For Black Liberation Army handlet angrepene om diskriminering og rasisme i USA, og de var ikke like nølende til å bruke vold mot personer. Samtidig gjorde både FBIs sterke leder J. Edgar Hoover og president Nixon maksimalt ut av det som var en relativt liten trussel, for å styrke myndighetenes mulighet til å drive utstrakt overvåkning, ansette flere agenter, øke budsjettene og knuse bevegelser de så på som truende. Hovedpoenget er at det ble skapt et inntrykk av at terrorisme var en alvorlig sikkerhetstrussel til tross for at antall terrorangrep i USA og mot amerikanske interesser var minimalt.5

Denne perioden er også preget av den kalde krigen, og forsøk på å legge skylden for terrorisme på Sovjetunionen. Det tredje temaet ser på det som ofte omtales om den nye terrorismen. Utover på 1990-tallet vokste det fram et syn på terrorisme som ble målbart av sentrale terrorforskere, og som la vekt på at den nye terrorismen ikke hadde rasjonelle politiske mål. I stedet fokuserte de moderne terroristene på å volde så mye skade for ødeleggelsens skyld. I dette perspektivet blir også religionens rolle på terrorister, og da særlig islam, en viktig faktor. Det fjerde temaet ser på terrorisme etter 2001 og binder sammen den historiske utviklingen som har blitt dokumentert. Med den globale krigen mot terror er det tydelig hvordan de argumentene som vant fram om terrorisme på 1970-tallet, gjorde seg gjeldende i hvordan angrepene den 11. september ble forstått. Basert på denne forståelsen av terrorisme som fenomen er det mulig å forstå hvorfor USA og mange andre land valgte å gå til krig mot terrorisme.

Denne historiske utviklingen og sammenhengen som blir presentert i dette kapittelet, er viktig for å forstå rammene for de ulike modellene for bekjempelse av terrorisme, og de ulike logikkene som styrer dem.

5 C hard (2021); Varon (2004).

Den kontroversielle og til tider konfliktfylte historien til fagfeltet gir et godt inntrykk av sentrale uenigheter som opptar terrorforskere, og som har bidratt til det en kan kalle en oppdeling og fragmentering av fagfeltet. Det gir også en god forståelse av hvorfor det finnes så mange ulike modeller for bekjempelse av terrorisme. Hvis en ikke er enig om hva terrorisme er, hvordan skal en da bekjempe det?

Fra opprør til terrorisme

Å bruke vold for å spre frykt og et budskap for å oppnå spesifikke mål er ikke noe nytt. På 1960-tallet var det stor interesse og aktivitet på fagfeltet om politisk opprør, på engelsk insurgency. Med bakgrunn i politiske konflikter knyttet til avkolonialisering i land som Algerie og Malaysia diskuterte akademikere og eksperter begrepet «terror» som en taktikk eller redskap, og som en del av en større prosess knyttet til politisk opprør eller revolusjon. Paget skrev for eksempel i 1967 at slike opprør ofte har inkludert bruk av geriljakrigføring og terrorisme som metoder.6 Et sentralt poeng blant de som jobbet med dette, var at terror var en taktikk, og ikke en egenskap som definerte aktørene som brukte det. Det amerikanske militæret produserte manualer for geriljakrigføring som løftet fram «terror» som et effektivt virkemiddel, og på en konferanse i USA om opprør ble det argumentert for at antiopprørsorganisasjoner kunne bruke «terror» på en smart og selektiv måte.7 Begrepene terrorisme og terror ble på denne tiden brukt om hverandre, men hovedpoenget er at disse ble sett på som et verktøy og en taktikk. Det ble heller ikke foretatt noen moralske vurderinger knyttet til dette.

I 1972 angrep den palestinske gruppen Svart september israelske idrettsutøvere som deltok i de olympiske leker i München. Angrepet resulterte i at elleve israelere døde, samt en vesttysk politibetjent. Angrepet løftet en regional konflikt opp på et internasjonalt nivå, og bidro til at debatten rundt terrorisme ble endret. Særlig i USA ble politikere og

6 Paget (1967, 16).

7 Hosmer & Crane (1963); McClintock (1992).

myndighetene opptatt av hvordan denne hendelsen indikerte en trend der lokale eller regionale konflikter «lekket» ut til den internasjonale arenaen og ble et internasjonalt problem. Stampnitzky8 har dokumentert hvordan dette angrepet gjorde at amerikanske myndigheter responderte annerledes på denne hendelsen enn på tidligere flykapringer og gisselaksjoner. Midler ble stilt til rådighet, konferanser organisert, og eksperter, politikere og beslutningstakere fikk arenaer å møtes på. USAs daværende president Richard M. Nixon etablerte den første offisielle komiteen som spesifikt skulle diskutere terrorisme som et eget fenomen: the Cabinet Committee to Combat Terrorism (CCCT). Ettersom dette arbeidet spesifikt rettet seg mot terrorisme som et eget fenomen, og ikke bare en taktikk, kan konferansen ses på som den spede starten til fagfeltet terrorisme.

Utover på 1970-tallet ble det voldsom økning i interessen for å studere terrorisme. Dette er dokumentert i en bibliometrisk analyse av fagfeltet fra 1997 av Edna Reid, tidligere FBI-analytiker og amerikansk terrorforsker. Bibliometri er et eget fagområde der en utvikler og anvender metoder for å analysere litteratur og forfatterskap ut fra rent statistiske kriterier. En av de mest brukte metodene innen bibliometri er siteringsanalyse. I denne analysen fant Reid at terrorisme som fagfelt kunne deles opp i fire faser. 9 Den første fra 1960 til 1969 kjennetegnes ved studier som fokuserte på politisk vold, bredt definert. Den andre fasen mellom 1970 og 1978 regnes som startfasen fordi det var en kraftig økning i mediesaker, finansiering, forskningssamarbeid og studier knyttet til terrorisme. Den tredje fasen, 1979–1985, kjennetegnes av at fagfeltet stabiliseres med jevnlige publikasjoner og diskusjoner innad i fagfeltet. Den fjerde fasen fra 1986 til 1990 kjennetegnes av en krise hvor antall publikasjoner dalte, og forskningsaktiviteten var lav. Det er interessant å merke seg at Reid mente at denne krisen var så alvorlig at fagfeltet kunne komme til å forsvinne i løpet av 1990-tallet.

8 Stampnitzky (2013).

9 Reid (1997).

Kampen mot terrorisme diskuterer hvordan debatten om bekjempelse av terrorisme har utviklet seg fra 1970-årene og frem til i dag. Boken viser hvordan ulike perspektiver på fenomenet påvirker hvilke strategier stater velger å bruke i kampen mot terrorisme.

Forfatteren presenterer ulike modeller for bekjempelse av terrorisme, og diskuterer hva som gjør at forebygging av radikalisering har kommet til å bli en dominerende strategi. Avslutningsvis spør han om kampen mot terrorisme bør dreies bort fra sin nåværende form, hvor responsen er vold og makt, og i stedet handle om forebygging gjennom ikkevoldelige politiske løsninger.

Sondre Onsgaard Lindahl er terrorforsker og førsteamanuensis i statsvitenskap ved Høgskolen i Østfold.

ISBN 978-82-450-3732-6