Kommunale forhaandstilsagn utdrag

Boken bygger på forfatterens doktoravhandling. I tillegg til å gå i dybden med hensyn til forhåndstilsagn som instrument inneholder boken også drøftelser av generelle temaer i forvaltningsretten. Boken bør være av interesse for advokater, dommere og andre som jobber innenfor faget forvaltningsrett.

Roald Hopsnes jobber i dag som advokat hos Kommuneadvokaten i Bergen. Boken er skrevet mens han var stipendiat ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen.

ISBN 978-82-450-2096-0

,!7II2E5-acajga!

KOMMUNALE FORHÅNDSTILSAGN

Forhåndstilsagn er i sin kjerne en avtale om hvordan et forvaltningsorgan skal anvende sin lovbestemte forvaltningsmyndighet i fremtiden. Intensjonen med et forhåndstilsagn er å bruke avtaleinstrumentet for å skape en binding som forvaltningsretten ikke gir hjemmel for. Forfatteren mener nøkkelen til problemet ligger i den rettsvirkning som knyttes til forhåndstilsagn, og at den beste løsningen er å anvende økonomisk ansvar som hovedrettsvirkning. I boken drøftes også kravet til kompetansegrunnlag, ugyldighet, inngåelse og tolkning av kommunale forhåndstilsagn.

ROALD HOPSNES

Forhåndstilsagn som instrument har vært omstridt siden 1970-tallet.

I juridisk litteratur finnes det en rekke ulike måter å avgrense, kategorisere og beskrive instrumentet. Er det en avtale eller et forvaltningsvedtak?

Er det avtalerettens, forvaltningsrettens eller særlige regler som regulerer tilblivelse, gyldighet og tolkning av tilsagn? I nyere juridisk teori er det vanlig å beskrive vilkårene og rettsvirkningene av forhåndstilsagn innenfor rammene av noen vage normer. I denne boken foretar forfatteren en grundig gjennomgang av hva et forhåndstilsagn er, og hvordan dette skal avgrenses mot andre instrumenter.

ROALD HOPSNES

KOMMUNALE FORHÅNDSTILSAGN ADGANGEN TIL Å FORHÅNDSBINDE FORVALTNINGSMYNDIGHET OG RETTSVIRKNINGEN AV SLIK BINDING

KOMMUNALE FORHÃ…NDSTILSAGN

ROALD HOPSNES

KOMMUNALE FORHÅNDSTILSAGN

ADGANGEN TIL Å FORHÅNDSBINDE FORVALTNINGSMYNDIGHET OG RETTSVIRKNINGEN AV SLIK BINDING

Copyright © 2017 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-450-2096-0 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsillustrasjon: Martin Lothe Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven.

Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Forord

Boken er basert på å min ph.d.-avhandling med samme tittel, som ble levert til bedømmelse ved Universitetet i Bergen i august 2015. Jeg har oppdatert henvisninger til rettspraksis frem til sommeren 2016. Det er også skrevet et nytt kapittel om statsstøtte.

Utover dette er det bare foretatt mindre endringer.

Valg av tema for avhandlingen kan føres tilbake til studietiden. Jeg fikk aldri helt grep om de problemstillingene forhåndstilsagn reiste. Innenfor dette temaet henger alt sammen med alt. Alle spørsmål bør løses først, og alle spørsmål forutsetter at alle andre spørsmål er besvart. Det store bildet må tegnes før det er mulig å løse de små spørsmål, og de små spørsmål må besvares før det er mulig å finne de store linjene. De hensyn som gjør seg gjeldende, påvirkes i stor grad av perspektivet som anlegges, og ulike forfattere og ulike dommer bygger på forskjellige perspektiver.

Det var derfor et krevende arbeid å skrive avhandlingen. Valg av figur på forsiden – den «umulige» labyrint – er nettopp ment å beskrive prosessen og resultatet. Det finnes neppe én løsning som fullt ut kan ivareta alle hensyn som gjør seg gjeldende.

Noen illusjon om at jeg har funnet den eneste og endelige løsning, har jeg i alle fall ikke.

I løpet av arbeidet har jeg fått hjelp av mange. En takk til hovedveileder professor Karl Harald Søvig, biveileder professor Ørnulf Rasmussen og avdelingsdirektør Arnulf Tverberg. Takk også til bedømmelseskomiteen bestående av professor Hilde Hauge, professor Hans Petter Graver og hovrättsråd Tom Madell for konstruktiv kritikk av avhandlingen. Innvendingene er forsøkt ivaretatt i forbindelse med denne utgivelsen.

Det er også en rekke andre som fortjener en takk. Uten at listen er fullstendig, nevnes professor Jan Fridthjof Bernt, vit.ass. Emilie Hornfelt Paulsen, kommuneadvokat Helge Strand, professor Jørn Øyrehagen Sunde, professor Halvard Haukeland Fredriksen, postdoktor Malgorzata Agnieszka Cyndecka, Njål Andersen, postdoktor Torger Kielland, førsteamanuensis Ola Johan Settem, Kjellaug Tylden og Solveig Hopsnes. En stor takk også til advokat Herdis Helle som har gitt vesentlige bidrag til arbeidet med av kapittel 8 om statsstøtte. Takk også til Martin Lothe som har laget figuren på forsiden.

Roald Hopsnes Bergen, januar 2017

Forkortelser

EMD: Den europeiske menneskerettighetsdomstol EMK: Den europeiske menneskerettighetskonvensjon ESA: EFTA Surveillance Authority/EFTAs overvåkningsorgan EU: Den europeiske union EØS: Det europeiske økonomiske samarbeidsområde Innst. O.: Innstilling til Odelstinget JV: Jussens Venner Kgl.res.: kongelig resolusjon KOFA: Klagenemnden for offentlige anskaffelser LoR: Lov og Rett NoA eller Notion Of Aid: Kommisjonens meddelelse om begrepet «statsstøtte» i artikkel 107 stk. 1 i traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (2016/C 262/01) NOU: Norges offentlig utredninger Ot.prp.: Odelstingsproposisjon Prop.: proposisjon til Stortinget Rt.: Norsk Retstidende RG: Rettens Gang TEU: Traktaten om Den europeiske union TEUV: Traktaten om Den europeiske unions virkeområde TfF: Tidsskrift for forretningsjus TfR: Tidsskrift for Rettsvitenskap

Innhold

1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 1.1 Presentasjon av fremstillingens problemstillinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 1.2 Hva menes med forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 1.3 Begrunnelsen for å bruke forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 1.4 I hvilke typetilfeller er forhåndstilsagn aktuelt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 1.5 De ulike posisjonene i juridisk teori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 1.5.1 Innledende presentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 1.5.2 Den strengt offentligrettslige modellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 1.5.3 Både–og-modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 1.5.4 Den pragmatiske mellomløsningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 1.5.5 Offentligrettslig pragmatisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 1.5.6 Den strengt privatrettslige modellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 1.5.7 Privatrettslig regulering av gyldighetsspørsmålet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 1.5.8 Privatrettslig utgangspunkt – utfylt av andre regler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 1.6 Presisering av undersøkelsesobjekt og metode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 1.6.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 1.6.2 Noen metodespørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39 1.6.2.1 Noen innledende betraktninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39 1.6.2.2 Forholdet mellom autoritet, forutberegnelighet og rimelighet . . . . . . . . . . .41 1.6.2.3 Den juridiske teoriens særlige oppgave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 1.6.3 Det særegne ved rettskildebildet innenfor temaet forhåndstilsagn og valg av kildetilfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46 1.6.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46 1.6.3.2 Høyesterettspraksis som rettskilde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 1.6.3.3 Juridisk teori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48 1.6.3.4 Annen praksis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 1.6.3.5 Utenlandsk rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51 1.6.4 Noen temaavgrensninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52

8

kommunale forhåndstilsagn

2 Begrepet «forhåndstilsagn» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 2.2 Plassering av forhåndstilsagn i forhold til andre normeringsinstrumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 2.3 Forhåndstilsagn og forvaltningsavtaler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61 2.4 Ulike former for forhåndsbinding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 2.4.1 Delvis forhåndsbinding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 2.4.2 Forholdet mellom forhåndsbinding og erstatningsansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 2.4.3 Ulike typer forhåndsbinding – skillet mellom forhåndsbinding av primærkompetanse og omgjøringskompetanse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66 2.5 Omfattes alle typer forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet av begrepet «forhåndstilsagn»? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 2.6 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72

3 Interessekollisjonene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 3.1 Presentasjon av problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 3.2 Hvorfor brukes forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 3.2.1 Forutberegnelighet som bærende argument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 3.2.2 Andre hensyn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79 3.2.3 Konsekvensene av instrumentets bærende begrunnelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 3.3 Hvorfor begrense bruken av forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 3.3.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 3.3.2 Forskjellen i interessegrupper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83 3.3.3 Den private parts rettssikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83 3.3.4 Tredjemenns rettssikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85 3.3.5 Fellesskapsinteressene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 3.3.5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 3.3.5.2 Ytelsens art . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 3.3.5.3 Kommuneøkonomien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87 3.3.5.4 Demokratisk valgfrihet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 3.3.5.5 Demokratisk legitimitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89 3.3.5.6 Hensynet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 3.4 Er forhåndstilsagn nødvendig? – behovet for instrumentet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91 3.5 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99

innhold

4

Er forhåndstilsagn et generelt instrument? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

5

103 103 103 105 105 106 106 106 107

Hvilke rettsvirkninger har et forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2 De alternative rettsvirkningene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3 Hovedrettsvirkningen for ekte forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.1 Begrepet «hovedrettsvirkning» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2 Høyesterettspraksis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2.2 Rt. 1919 side 33 (Ormøya kapell) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2.3 Rt. 1925 side 988 (Bisamrotte) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2.4 Rt. 1929 side 529 (Vinmonopolet I) og Rt. 1931 side 1138 (Vinmonopolet II) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2.5 Rt. 1956 side 1180 (Lillestrøm) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2.6 Rt. 1957 side 522 (Glomfjord) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2.7 Rt. 1971 side 228 (Råkollveien), Rt. 1973 side 107 (Mardøla), Rt. 1975 side 520 (Eskemyr) og Rt. 1975 side 246 (Norheimskogen) . . . . . . . . . . . .

5.3.2.8 Rt. 1992 side 1235 (Rederikvote) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2.9 Rt. 2007 side 651 (Vassfarvegen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.3 Juridisk teori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.4 Er det grunnlag for å utforme én hovedrettsvirkning? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.5 Hvilken av de tre rettsvirkningene utgjør hovedrettsvirkningen – problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.6 Konsekvensene av naturaloppfyllelse som hovedrettsvirkning . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.6.1 Forholdet mellom naturaloppfyllelse og hensynene bak forvaltningsrettens regler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.6.2 Vil instrumentet kunne gis et reelt anvendelsesområde? . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.6.3 Vil reguleringen gi grunnlag for forutsigbarhet for partene? . . . . . . . . . . . .

5.3.6.4 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.7 Konsekvensene av obligatorisk premiss som hovedrettsvirkning . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.7.1 Presentasjon av de sentrale forskjellene mellom obligatorisk premiss og naturaloppfyllelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.7.2 Hvilket forventningsvern kan en regulering basert på obligatorisk premiss gi den private part? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.7.3 Kan dette forventningsvernet bli forutsigbart? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.7.4 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.8 Konsekvensene av økonomisk ansvar som hovedrettsvirkning . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.8.1 Presentasjon av problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

108 111 112 112 113 114 115 116 117 118 118 120 123 126 126 126 128 131 132 133 133

9

10

kommunale forhåndstilsagn

5.3.8.2 De indirekte virkningene – i hvilken grad vil rettsvirkningen økonomisk ansvar påvirke det etterfølgende vedtaket? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.8.2.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.8.2.2 Faren for moralske bindinger og bindinger gjennom villfarelser . . . . . . .

5.3.8.2.3 Faren for økonomiske bindinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.8.2.4 Skaper rettsvirkningen økonomisk ansvar uforsvarlige bindinger? . . . . .

5.3.8.3 De direkte konsekvensene av rettsvirkningen økonomisk ansvar . . . . . . .

5.3.8.3.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.8.3.2 Særtrekkene ved forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.8.3.3 Ansvarets omfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.8.4 Forholdet mellom økonomisk ansvar som rettsvirkning og hensynet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.9 Hvilken hovedrettsvirkning har et forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4 Er ansvaret begrenset til innrettelsesinteressen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.2 Praksis fra Høyesterett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.3 Juridisk teori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.4 Reelle hensyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5 Er det plass til alternative rettsvirkninger? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.2 Er obligatorisk premiss en alternativ rettsvirkning? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.2.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.2.2 De forventninger forhåndstilsagnet gir den private part . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.2.3 Risikoen for et økonomisk ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.2.4 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.3 Naturaloppfyllelse som alternativ rettsvirkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.3.1 Er naturaloppfyllelse en alternativ rettsvirkning av et forhåndstilsagn? . . . . .

5.5.3.2 Når kan et forhåndstilsagn kreves naturaloppfylt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.3.2.1 Betydningen av oppfyllelsens karakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.3.2.2 Naturaloppfyllelse må ikke være i strid med lov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6.1 Hvilke rettsvirkninger har et forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6.2 Fire generelle synspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6.3 Veien videre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

154 155 158 158 159 162 162 165 165 166 166 167 170 171 171 171 172 172 175 178 178 179 181

6 Kravet til kompetansenorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Kommunens alminnelige dispensasjonsfrihet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3 Hvilke krav stilles det til kompetansenormen for å gi gyldige forhåndstilsagn? . . . .

183 183 184 185

135 135 137 139 145 147 147 149 151

innhold

7 Ugyldighetsreglene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 7.1 Temapresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 7.2 Gjelder avtalerettens ugyldighetsregler også når kommunen gir forhåndstilsagn? . . . . .195 7.3 Gjelder forvaltningsrettens kompetanseskranker for forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . 201 7.3.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 7.3.2 Prosessuelle kompetanseskranker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 7.3.2.1 På hvilken måte avviker forvaltningsrettens alminnelige saksbehandlingsregler fra avtalerettens ugyldighetsprøving? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 7.3.2.2 Er forhåndstilsagn enkeltvedtak? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 7.3.2.3 Myndighetsmisbrukslæren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 7.3.2.3.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 7.3.2.3.2 Myndighetsmisbrukslærens betydning for kommunens privatrettslige disposisjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 7.3.2.3.3 Myndighetsmisbrukslærens betydning for forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . 215

7.3.2.4 Kravet til forsvarlig saksbehandling og kravet til korrekt faktum . . . . . . . . .

7.3.3 Materielle kompetanseskranker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.1 Gjelder alle forvaltningsrettens materielle skranker? . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.1.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.1.2 Betydningen av positivt angitte materielle vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.1.3 Forhåndsbinding av materielle lovgiverforutsetninger . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.2 Nærmere om tolkningspresumsjonene og de særlige ugyldighetsreglene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.2.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.2.2 Økonomisk ansvar må ikke undergrave formålet med de materielle lovreglene – «innenfor rammen av loven» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.2.3 Betydningen av rettsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.2.4 Betydningen av ansvarets omfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.2.5 Forhåndstilsagn kan ikke gå på tvers av de oppgaver lovgivningen har gitt kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3.2.6 Skal domstolen foreta en behovsprøving av forhåndstilsagnet? . . . . . . .

7.3.3.2.7 Andre momenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

217 219 219 219 219 221 222 222 225 227 228

230 231 232 7.4 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

8

Statsstøttereglene som skranke for forhåndstilsagn – EØS-avtalen artikkel 61 . . .239

8.1 Presentasjon av problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2 Når kan et forhåndstilsagn innebære statsstøtte? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2.2 Statsmidler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2.3 Foretaksbegrepet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

239 240 240 242 243

11

12

kommunale forhåndstilsagn

8.2.4 Økonomisk fordel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 8.2.5 Selektivitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 8.2.6 Påvirkning av samhandelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 8.2.7 Konkurransebegrensningsvilkåret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 8.2.8 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 8.3 Hvilke muligheter finnes det for å gi forhåndstilsagn som innebærer statsstøtte? . . . . . . .252

9 Vilkårene for at gyldige forhåndstilsagn utløser et økonomisk ansvar . . . . . .

9.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2 Uekte forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3 Ekte forhåndsbinding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10

253 253 253 254

Omgjøring av forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

11 Hva skal til for å inngå et forhåndstilsagn, og hvordan skal forhåndstilsagn tolkes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 11.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2 Tolkningstema for forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2.2 Tolkningstemaene i avtaleretten og forvaltningsretten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2.2.1 Avtaletolkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2.2.1.1 Subjektiv enighet er bindende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2.2.1.2 Objektiv berettiget mottakerforståelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

259 260 260 264 264 264 264

11.2.2.1.3 Harmoniserende tolkningsstil / utfylling med allment rettsstoff (bare ved avtaletolkning) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 11.2.2.1.4 Risikobasert tolkningsstil (bare ved avtaletolkning) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

11.2.2.2 Forvaltningsrettens tolkningstemaer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 11.2.3 Knophs objektive tolkningsprinsipp – er subjektive tolkningstemaer og konteksten relevant for tolkning av forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 11.2.4 Er avtalerettens objektive tolkningstema relevant for tolkning av forhåndstilsagn? . . 284 11.2.5 Er andre tolkningstemaer relevante – gjelder det en pragmatisk tolkningsteori? . . 286 11.2.5.1 Presentasjon av problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 11.2.5.2 Rt. 1912 side 904 (Lungegaardsfjæren) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 11.2.5.3 Rt. 1915 side 865 (Thaulow) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 11.2.5.4 Rt. 1929 side 771 (Oljepris) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 11.2.5.5 Rt. 1973 side 107 (Mardøla) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 11.2.5.6 Rt. 1971 side 228 (Råkollveien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

innhold

11.2.5.7 Rt. 1975 side 620 (Eskemyr) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2.6 Oppsummering og konklusjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3 Tolkningsprosessen under de ulike tolkningstemaene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3.1 Tolkningstemaet berettigede forventninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3.1.1 Tolkningsmomentene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3.1.2 Terskelen for binding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3.2 Identifikasjon i slutnings- eller tolkningsprosessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3.3 Grensen mellom enkeltvedtak og forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3.3.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3.3.2 Utgangspunktet er en tolkning av ordlyden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3.3.3 Betydningen av den innholdsmessige konteksten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3.3.4 Betydningen av den situasjonsmessige konteksten . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3.4 Harmoniserende tolkningsstil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

302 305 306 306 306 309 311 317 317 317 318 318 319

12 Rettslige skranker for den private parts ytelse i en avtale med et forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .321 12.1 Presentasjon av problemstillingen og forutsetningene for drøftelsen . . . . . . . . . . . . .

12.2 Forholdet mellom samtykke og vilkårslæren ved forvaltningsvedtak . . . . . . . . . . . . .

12.3 Rammene for den private parts samtykkekompetanse i forvaltningsavtaler med forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.3.1 Problempresentasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.3.2 De grunnleggende hensynene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.3.3 Hvordan skal vilkårslærens krav til forholdsmessighet utformes? . . . . . . . . . . . . . . .

12.3.4 Lovens ramme og vilkårslærens saklighetskrav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.4 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

321 323

13 Rammene for bruk av forhåndstilsagn – oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1 De åtte problemstillingene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1.2 Hva kjennetegner et forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1.3 Hvilke rettsvirkninger har et forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1.4 Hvilke kompetansenormer kan gi grunnlag for et gyldig forhåndstilsagn? . . . . . . .

13.1.5 Hvilke ugyldighetsregler gjelder for forhåndstilsagn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1.6 Hvilke prinsipper gjelder for inngåelse og tolkning av forhåndstilsagn? . . . . . . . . . .

13.1.7 I hvilken grad kan forhåndstilsagn omgjøres? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.2 Noen generelle konklusjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.2.1 Hvilken modell beskriver best gjeldende rett? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.2.2 Bør forhåndstilsagn kategoriseres som en avtale eller et vedtak? . . . . . . . . . . . . . . .

337 337 337 337 338 341 341 343 343 344 344 344

328 328 329 332 334 336

13

14

kommunale forhåndstilsagn

13.3 Konklusjonenes forhold til andre oppfatninger i den juridiske teorien . . . . . . . . . . . .

13.4 Lovregulering av temaet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.4.1 Bør den alminnelige adgangen til å gi forhåndstilsagn lovreguleres? . . . . . . . . . . . .

13.4.2 Hvordan lovregulere temaet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.4.3 Forhåndstilsagn med naturaloppfyllelse som hovedrettsvirkning . . . . . . . . . . . . . . .

13.4.4 Et alminnelig forbud mot forhåndstilsagn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.4.5 Forhåndstilsagn med økonomisk ansvar som hovedrettsvirkning . . . . . . . . . . . . . . .

13.4.6 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

344 347 347 348 351 353 355 357

Registre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 Litteraturliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Lover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forskrifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rettspraksis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Høyesterett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Underrett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Publisert i Rettens Gang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tilgjengelige på Lovdata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EMD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EU-Domstolen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Uttalelser fra Sivilombudsmannen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forarbeider . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Norges offentlige utredninger og komitéinnstillinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Odelstingsproposisjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innstilling til Odelstinget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Stortingsmeldinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Stikkordregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

361 373 377 378 378 382 382 382 382 382 382 383 383 383 384 385 385 386

1 Innledning

1.1

Presentasjon av fremstillingens problemstillinger

Temaet kommunale forhåndstilsagn kan deles inn i åtte hovedproblemstillinger som dels henger sammen:

1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)

Hva er et forhåndstilsagn?

Er forhåndstilsagn et generelt instrument i norsk rett?

Hvilken kompetansenorm kan gi grunnlag for et bindende forhåndstilsagn?

Når foreligger det et forhåndstilsagn?

Hvordan skal man utlede innholdet i et forhåndstilsagn?

Hvilke ugyldighetsregler gjelder for forhåndstilsagn?1 I hvilken grad kan forhåndstilsagn omgjøres eller endres?

Hvilke rettsvirkninger har et forhåndstilsagn?

Formålet i det følgende er å besvare disse åtte problemstillingene.

Jeg kommer tilbake til begrepet «ugyldighet», og forholdet mellom avtalerettens og forvaltningsrettens ulike tilnærminger til disse spørsmålene, nedenfor i punkt 6.1 og 7.1.

1

16

kommunale forhåndstilsagn

1.2

Hva menes med forhåndstilsagn?

Betegnelsen «forhåndstilsagn» har ingen klar rettslig definisjon og er ikke brukt i lovgivningen. Jeg har heller ikke funnet noen definisjon i lovforarbeider.2 Høyesterett har ved enkelte anledninger brukt betegnelsen, men da uten å klargjøre meningsinnholdet.3 Juridisk teori anvender også betegnelsen. Likevel er det få som gir noen nærmere definisjon. Det er nok ulike grunner til dette. Noen av forfatterne drøfter bare det som klart vil være et forhåndstilsagn. For dem vil ikke grensespørsmålene være like viktige.4 Andre forfattere har tatt til orde for at det er unødvendig å foreta noen klar avgrensning, typisk fordi de mener reglene ikke er avhengig av kategori, men av konkrete glideskalavurderinger.5 Etter mitt syn bør rettslig regulering utformes klarest mulig.6 På dette rettsområdet er det også vanskelig å finne kjennetegnene på ulike typer instrumenter. Uten et klart avgrenset begrepsapparat er det en fare for å bygge på argumenter og rettskilder som ikke angår den aktuelle typen normering.7 Jeg er derfor kritisk til en omfattende bruk av glideskalaer ved analysen av forhåndstilsagn. Etter mitt syn er det nødvendig å foreta en klar avgrensning av instrumentet. Hvordan grensene bør trekkes, er temaet nedenfor i punkt 2. Her i punkt 1.2 er formålet begrenset til å skissere hva som ligger i dette begrepet, og jeg nøyer meg med å fremheve to sentrale kjennetegn.

For det første har forhåndstilsagn elementer av både forvaltningsvedtak og avtale.

Det som reguleres, faller inn under definisjonen vedtak i forvaltningsloven, samtidig som reguleringen har en mer eller mindre klar avtaleform. Forhåndstilsagn er slik sett en hybrid mellom forvaltningsvedtak og avtaler.

Se likevel Bygningslovutvalget (NOU 2003: 24) som bruker betegnelsen f.eks. på side 145. De gir likevel ikke noen klar definisjon.

3 Se f.eks. Rt. 2009 side 1502 avsnitt 53. Se også lignende uttrykk i f.eks. Rt. 1992 side 1235 (Rederikvote), Rt. 2007 side 651 (Vassfarvegen) og Rt. 2013 side 1345 (Strukturkvote) avsnitt 76. Høyesterett bruker dessuten ordet «forhåndstilsagn» i Rt. 2009 side 1336 avsnitt 16, men da i en annen betydning enn det jeg legger til grunn her.

4 Se f.eks. Bernt 1981 som på side 3 starter med å trekke opp et skille mellom avtaler som angår privatrettslige disposisjoner, og de som angår noe som faller innenfor forvaltningsloven § 2 og definisjonen av vedtak. Deretter avgrenser han på side 7 avhandlingen til «avgjørelser som i sin normalform og i utgangspunktet er av relativt klar og udiskutabel rendyrket offentligrettslig natur».

5 Den som kanskje går lengst i den retning, er Frihagen I 1991 side 325–326, som skriver om forvaltningsavtaler: «Vi tar her først og fremst sikte på avtaler som har islett av offentlig myndighetsutøvelse uten at det synes nødvendig å trekke noen skarpe grenser mot mer privatrettslige avtaler. Slike avtaler gir et viktig trekk ved forvaltningen i praksis og reiser spørsmål både om hva som er ønskelig og hva som er rettslig akseptabelt. Også ellers blir det problemer som dels må løses etter de vanlige forvaltningsrettslige prinsipper og regler, og dels etter privatrettens regler og dels etter en mellomting eller særlige regler som ikke helt faller verken i den ene eller andre gruppe.» Sml. også Frihagen 1977 side 3.

6 Se nedenfor i punkt 1.6.2.2.

7 Et eksempel på dette skal jeg komme tilbake til nedenfor i punkt 3.2.2.

2

1 innledning 17

For det andre medfører et forhåndstilsagn at kommunen «binder» opp fremtidig vedtakskompetanse. En kommune kan for eksempel forplikte seg til å treffe et nærmere angitt fremtidig reguleringsvedtak. Kommunen forplikter seg til å omregulere en tomt fra enebolig til leilighetskompleks.

Ved kommunale forhåndstilsagn vil selve forhåndstilsagnet alltid være en forpliktelse for kommunen.8 Det er kommunen som i en avtaledrakt har påtatt seg å treffe vedtaket. Vedtaket vil samtidig være et gode for avtalemotparten. Dette er sentralt for analysen av temaet. Siden avtalemotparten normalt vil være en privatperson, har jeg valgt å betegne avtalemotparten som den private part.

Vi har to typer forhåndstilsagn. Dersom kommunen har påtatt seg å treffe et nærmere angitt vedtak, kalles dette gjerne for positiv forhåndsbinding eller et positivt forhåndstilsagn.9 Alternativet er at kommunen forplikter seg til ikke å treffe noe vedtak.

Her vil kommunen fraskrive seg retten til å treffe et vedtak, og vi kaller dette gjerne for negativ forhåndsbinding eller et negativt forhåndstilsagn.10

Forhåndsbinding Det etterfølgende vedtaket Forhåndstilsagn

- Materielle, prosessuelle og personelle kompetansekranker - Mangler hjemmel til den aktuelle bindingen

Tidslinje

Et positivt forhåndstilsagn gis alltid i tid før det forvaltningsvedtaket som tilsagnet binder. Vedtaket som er gjenstand for forhåndsbinding, vil jeg omtale som det etterfølgende vedtaket.

Også negative forhåndstilsagn binder kommunen for ettertiden. Bindingen begrenser imidlertid kommunens kompetanse til å treffe et etterfølgende vedtak. Når kommunen ikke bruker en kompetanse, regnes dette normalt ikke for å være et vedtak.

Rent språklig angår derfor ikke negativ forhåndsbinding et etterfølgende vedtak. Det er likevel hensiktsmessig å ha en felles betegnelse på det som bindes opp. Jeg vil derfor Se nedenfor i punkt 3.2.

Se tilsvarende bruk av betegnelsen «positiv forhåndsbinding» i f.eks. Eckhoff 1992 side 279, Øyehaug TFF 1998 side 47 og Bygningslovutvalget (NOU 2003: 24) side 145 andre spalte.

10 Se om negativ forhåndsbinding i Eckhoff 1992 side 279, Eckhoff/Smith 2014 side 420 (negativt tilsagn), Øyehaug TFF 1998 side 47 og Bygningslovutvalget (NOU 2003: 24) side 145 andre spalte.

8

9

18

kommunale forhåndstilsagn

bruke betegnelsen det etterfølgende vedtaket også om forpliktelser til ikke å bruke en kompetanse.

Det er et helt vesentlig kjennetegn ved et forhåndstilsagn at tilsagnet gis i tid før dette etterfølgende vedtaket. Denne tidsdimensjonen er sentral for forståelsen av instrumentet, og vil gå igjen i mange av drøftelsene.

1.3

Begrunnelsen for å bruke forhåndstilsagn

Behovet for å bruke forhåndstilsagn oppstår når forvaltningsrettens alminnelige rammer ikke tillater å skape den rettslige bindingen partene ønsker.11 Ofte er situasjonen at vilkårene for å treffe det etterfølgende vedtaket ikke er oppfylt.

Det kan være konkrete personelle, prosessuelle eller materielle vilkår som forhindrer at kommunen kan treffe det etterfølgende vedtaket. En industribedrift vurderer å anlegge en fabrikk på en bestemt tomt. Tomten er regulert til LNF i kommuneplanens arealdel,12 og en utbygging krever derfor en omregulering. For å treffe omreguleringsvedtaket må kommunen følge plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler. Dette kan være en tidkrevende prosess. For industribedriften kan usikkerheten omkring utfallet av reguleringsprosessen være av avgjørende betydning for om de ønsker å bygge fabrikken.

Dersom kommunen kan gi et forhåndstilsagn der kommunen påtar seg å omregulere arealet fra LNF til industriformål, vil industribedriftens usikkerhet begrenses.13 Spørsmålet er altså om kommunen kan gi et forhåndstilsagn uten at plan- og bygningslovens vilkår for å treffe reguleringsvedtaket er oppfylt.

En annen grunn til å bruke forhåndstilsagn er at forvaltningsretten mangler en hjemmel til å skape denne typen binding. Normalt vil en kompetansenorm som gir en kommune hjemmel til å gripe inn og endre et rettsforhold, ikke åpne for at kommunen treffer vedtak der de fraskriver seg den aktuelle kompetansen. Slike inngrepshjemler skaper en usikkerhet. Vi kan tenke oss at industribedriften i eksempelet ovenfor er avhengig av å ha utvidelsesmuligheter for fabrikken. De frykter samtidig at kommunen skal ekspropriere arealet som er kjøpt inn til dette formålet. Også her kan forhåndstilsagn være aktuelt. Spørsmålet er om kommunen kan gi et forhåndstilsagn om at de ikke skal ekspropriere arealet bedriften trenger for å gjennomføre den planlagte utbyggin-

Hva jeg mener med alminnelige rammer, kommer jeg nærmere tilbake til i punkt 3.2.1.

Med regulering til LNF menes at aktuelle området er regulert til Landbruks-, natur- og friluftsformål i medhold av plan- og bygningsloven § 11-7 andre ledd nr. 5.

13 Denne typen forhåndsbinding var tema i den såkalte Rafnes-avtalen. Om denne avtalen, se Bernt 1981 side 152–158, Eckhoff 1992 side 293–294, Eckhoff/Smith 2014 side 428, Frihagen I 1991 side 334 og Frihagen 1977 side 21–22.

11

12

1 innledning 19

gen.14 Her er det spørsmål om å bruke forhåndstilsagn for å skape en type binding som forvaltningsrettens alminnelige system ikke åpner for.

Det er ingen grunn for en kommune til å gi et forhåndstilsagn dersom de på tidspunktet forhåndstilsagnet gis, kan treffe et alminnelig vedtak som gir den samme rettslige bindingen. Forhåndstilsagn er derfor bare interessant om tilsagnet enten skaper en binding utover forvaltningsrettens alminnelige rammer eller eliminerer en usikkerhet eller risiko som ligger i disse rammene. Også dette er helt sentralt for analysen av instrumentet.

1.4

I hvilke typetilfeller er forhåndstilsagn aktuelt?

Før jeg går i gang med de teoretiske analysene, kan det være grunn til å se litt nærmere på hvilke situasjoner det er aktuelt å bruke forhåndstilsagn. Jeg har ikke foretatt noen systematisk kartlegging av når og hvordan kommuner bruker instrumentet. Begrunnelsen for å gi forhåndstilsagn tilsier at det kan være aktuelt i enhver situasjon der forvaltningsrettens rammer begrenser den binding som kan skapes.

Det kan neppe være tvil om at plan- og bygningssektoren er det rettsområdet der kommunene i størst grad har benyttet forhåndstilsagn. På dette rettsområdet er det avsagt høyesterettsdommer både om påstått forhåndsbinding av reguleringsmyndighet15 og ekspropriasjonskompetanse.16 Jeg er også kjent med forhåndstilsagn knyttet til dispensasjoner etter någjeldende lovs kapittel 19. Adgangen til å gi forhåndstilsagn innenfor plan- og bygningssektoren er i dag delvis regulert i reglene om utbyggingsavtaler i kapittel 17. Som jeg kommer tilbake til, gir denne reguleringen likevel ikke svar på mange av de spørsmålene instrumentet skaper.

En annen lov der forhåndstilsagn har vært benyttet, er veglova. Det mest praktiske tilfellet er nok forhåndsbinding av kompetansen til å ta opp en vei til offentlig drift og vedlikehold, og adgangen til å omgjøre et slikt vedtak.17 Om disse spørsmålene har vi også høyesterettspraksis.18 Det er dessuten tenkelig å bruke forhåndstilsagn om ulike tillatelser i medhold av kapittel V, og eventuelt om adgangen til å omgjøre slike vedtak.

Forhåndstilsagn kan også tenkes å innebære en plikt for kommunen til å foreta ekspropriasjon til fordel for privat vei.19

Forhåndsbinding av ekspropriasjonskompetanse var tema i Rt. 1971 side 228 (Råkollveien).

Se f.eks. Rt. 1915 side 865 (Thaulow), Rt. 1975 side 246 (Norheimskogen), Rt. 1975 side 620 (Eskemyr) og Rt. 1981 side 462 (Ungdommens Egen Heim).

16 Se Rt. 1971 side 228 (Råkollveien).

17 Hjemmelen for å ta opp en vei til kommunal vei finner vi i veglova § 5 andre ledd, mens kompetansen til å omgjøre et slikt vedtak følger av veglova § 7 andre og tredje ledd.

18 Rt. 2007 side 651 (Vassfarvegen).

19 Se veglova § 53.

14 15

20

kommunale forhåndstilsagn

Både konsesjonsloven og jordlova legger i utgangspunktet avgjørelsesmyndigheten til staten. Kompetanse gitt i disse lovene er likevel i stor grad delegert til kommunen.20 Også her kan det være aktuelt å gi forhåndstilsagn før vilkårene for å treffe vedtaket er oppfylt, f.eks. i forbindelse med et kommunalt salg av konsesjonspliktig eiendom. Vi har likevel ingen høyesterettsdommer som direkte drøfter betydningen av forhåndstilsagn på disse områdene.21 Forhåndstilsagn brukes også i forbindelse med havneloven. Av havneloven § 39 følger det at enhver har rett til å anløpe havn. For et havneområde som brukes mer eller mindre fast av bestemte fartøy, er det vanlig at kommunen treffer et generelt vedtak om fordeling av havnetid. Det har vært noe usikkert om slike vedtak skal regnes som myndighetsutøvelse, og dermed enkeltvedtak. Både Kystverket og Agder lagmannsrett har lagt til grunn at dette er enkeltvedtak.22 Uten å gå nærmere inn på spørsmålet legger jeg dette til grunn. For å gi rederier forutberegnelighet og tiltrekke seg aktivitet ved havnen åpner havneloven for at kommunene inngår avtaler som gir bestemte rederier rettigheter til havn. Når tildelingsvedtaket skal treffes, vil slike avtaler være bindende og legge begrensninger på tildelingen av tid ved havnen. Avtalen vil på denne måten binde opp et fremtidig vedtak, og vil være et forhåndstilsagn.

Tildeling av fastlegehjemler er myndighetsutøvelse.23 Regulering av slike hjemler skjer etter fast praksis i avtaleform. Avtaler om fastlegehjemler trenger ikke å inneholde noe forhåndstilsagn. Men ved denne typen vedtak kan det likevel oppstå situasjoner der det er hensiktsmessig å binde opp fremtidig myndighetsutøvelse. Det er avsagt en høyesterettsdom som berører et forhåndstilsagn i en slik avtale.24 Det er også mulig å tenke seg forhåndstilsagn brukt for å binde kommunens kompetanse etter folkehelseloven. Dette kan for eksempel være aktuelt i en «forliksavtale».

Vi kan tenkes oss at den private part forplikter seg å utføre bestemte støyreduserende tiltak på en ballbinge, mot at kommunen avstår fra å kunne kreve ytterlige tiltak etter folkehelselova.25 Forhåndstilsagn kan videre tenkes brukt innenfor helse- og sosialsektoren. Et eksempel er ved vedtak om omsorgslønn.26 Som andre enkeltvedtak kan slike vedtak omgjøres, og det er også antatt at endret økonomisk situasjon i kommunen kan gi Se overføringsforskriften § 1.

Se likevel Rt. 1975 side 591 (Hallingby idrettsanlegg). Oppfyllelse av et forhåndstilsagn ville her krevd tillatelser etter bl.a. jordlova. Denne saken skal jeg komme tilbake til nedenfor i punkt 3.3.5.6.

22 Se Kystverkets vedtak vedrørende Sandefjord havn av 30. mai 2013 og RG 2011 side 810 (Kristiansand havn), som riktignok gjelder loven fra 1984. Det er ikke noe som tyder på at rettstilstanden er endret etter loven fra 2009.

23 Se ovenfor i punkt 2.5.

24 Se Rt. 1999 side 1672 (Blystadlia Fysioterapi) som jeg skal komme nærmere tilbake til.

25 Se nærmere om hjemmelen i folkehelseloven § 14.

26 Se helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6.

20 21

1 innledning 21

grunnlag for omgjøring.27 Det er vanlig at kommunen går i dialog med for eksempel brukerens familie for å finne gode løsninger. En løsning kan være at omsorgspersonen sier opp sitt eksisterende arbeidsforhold. Kommunens omgjøringskompetanse vil her utgjøre en risiko for omsorgspersonen. For den private part kan det være et poeng å få et tilsagn som er mer bindende enn et vanlig vedtak om omsorgslønn. Også her kan det altså være aktuelt for kommunen i avtale å begrense sin alminnelige kompetanse til å omgjøre vedtak om omsorgsloven.

I staten er det en lang tradisjon for å gi forhåndstilsagn om utøvelsen av skattemyndighet.28 Typisk er avtaler om skattefritak eller overprisavskrivning. Vi har også eksempler på at kommuner har gitt slike forhåndstilsagn.29 I dag oppstiller skatteloven § 13 et forbud mot forhåndstilsagn innenfor kommunal sektor.30 På dette området er det derfor ikke aktuelt med forhåndstilsagn lenger.

I fylkeskommunen er det vanlig å bruke avtaleformen i forbindelse med tildeling av rutekonsesjoner etter yrkestransportloven. Både buss- og fergekonsesjoner blir i dag normalt lyst ut på anbud, og det inngås en avtale som regulerer rettsforholdet. Slike avtaler vil ikke nødvendigvis inneholde noe forhåndstilsagn. Likevel kan det ikke utelukkes at fylkeskommunen gir forhåndstilsagn både i tilknytning til slike avtaler og i forbindelse med andre tillatelser etter yrkestransportloven.

Forhåndstilsagn kan dessuten tenkes å bli benyttet i forbindelse med opplæringslova. Det kan være aktuelt å gi et forhåndstilsagn om opptak på en nærmere angitt skole eller linje. Jeg er kjent med at det har vært gitt tilsagn om opptak til utdannelsesinstitusjoner som ledd i forlik.

Selv om dette bare er eksempler på områder der forhåndstilsagn er aktuelt, viser det at instrumentet kan tenkes brukt i mange ulike situasjoner.

1.5

1.5.1

De ulike posisjonene i juridisk teori Innledende presentasjon

Det er nok få juridiske temaer der rettstilstanden er beheftet med så stor usikkerhet som ved forhåndstilsagn.31 Vi finner også mange ulike oppfatninger i juridisk teori. En av Se her f.eks. JDLOV-2013-3190 (Omgjøring av omsorgstjenester).

Fra Høyesteretts praksis kan det vises til f.eks. Rt. 1929 side 529 (Vinmonopolet I), Rt. 1931 side 1138 (Vinmonopolet II) og Rt. 1957 side 522 (Glomfjord).

29 Se Rt. 1956 side 1180 (Lillestrøm).

30 Se nedenfor i punkt 7.3.3.2.2.

31 Mange forfattere skriver rett ut at rettssituasjonen er usikker, se slik f.eks. Eckhoff/Smith 2014 side 423 og Hov 1976 side 225. Graver 2015 side 222 omtaler rettssituasjonen som «noe uklar». Se også Bernt 1981 side 319 som mener den omfattende rettspraksis som foreligger, bare «stykkevis, og langt fra entydig, gir veiledning mht hva som gjelder».

27

28

22

kommunale forhåndstilsagn

grunnene til dette er nok at den generelle adgangen til å gi forhåndstilsagn er ulovfestet.

Høyesterett har heller ikke tatt stilling til mange av de mer overordnede spørsmålene som er presentert ovenfor i punkt 1.1. Rettslig usikkerhet er imidlertid ikke uvanlig, og skyldes ofte at det foreligger få vektige rettskilder. I slike situasjoner vil gjerne rettsanvendelsen bygge på analogiske slutninger fra andre og lignende rettsspørsmål. Mens det ofte vil være ett regelsett som peker seg ut som mulig å trekke analogier fra, er situasjonen for forhåndstilsagn at det finnes flere.

Her kommer den systematiske inndelingen i offentlig rett og privatrett inn.32 Denne inndelingen har stor pedagogisk betydning for norsk rett. Under jusstudiet er fagene gjennomgående plassert i en av de to kategoriene.33 Med få unntak holder også lærebøker og andre juridiske fremstillinger seg innenfor enten privatrett eller offentlig rett.34 Sondringen inngår derfor som et mer eller mindre bevisst premiss i de fleste juristers måte å systematisere rettsstoff på.

Forhåndstilsagn kjennetegnes ved at de har en avtaleform. Enkelte forfattere regner også tilsagn som en særegen type avtale.35 Reglene om avtaler fremstilles særlig i avtaleretten som plasseres i privatretten. Samtidig særpreges forhåndstilsagn ved at de angår et etterfølgende vedtak. Vedtak reguleres i forvaltningsretten, som igjen hører til offentlig rett. Dermed er det aktuelt å trekke analogislutninger fra både avtaleretten (privatretten) og forvaltningsretten (offentlig rett). Siden reglene i disse to fagene er forskjellige, oppstår det spørsmål om regelvalg. Skal kravene til kompetansenorm følge rammene som presenteres i forvaltningsretten eller i avtaleretten? Er det ugyldighetsreglene og omgjøringsreglene fra avtaleretten eller forvaltningsretten som gjelder? Hvilke av de to fagenes rettsvirkninger skal legges til grunn? Skal forhåndstilsagn følge slutSondringen mellom privatrett og offentlig rett har lange historiske røtter. Begrepene er en etterlevning av den romerrettslige sondringen mellom «publicum ius est, quod ad statum rei Romanae» og «privatum quod ad singulorum utilitatem pertinet», se f.eks. Knoph 1937 side 34–39 og Stang 1935 side 172. Sondringen hadde også stor betydning i den store tyske lovkodifisering av privatretten, «Bürgerliches Gesetzbuch» (BGB), som trådte i kraft 1. januar 1900. Sondringen har dessuten hatt stor betydning for systematiseringen av rettsstoff i Norge.

33 Det er vanlig å omtale fagområdene statsrett, forvaltningsrett, strafferett, sivil- og straffeprosess og internasjonal rett som offentligrettslige, se f.eks. Castberg 1955 side 4, Falkanger/Falkanger 2013 side 29–30, Knoph 1937 side 34–35, og Nygaard 1999 side 24. Se tilsvarende for svensk rett Madell 1998 side 43 og dansk rett Ross TfR 1935 side 109.

Privatretten er vanlig å dele i tre: Arve- og familierett, personretten og formueretten. Formuerett deles igjen opp i erstatningsrett, obligasjonsrett, tingsrett og panterett, se Falkanger/Falkanger 2007 side 29–30, Knoph 1937 side 39, Nygaard 1999 side 24 og Stang 1935 side 170–191 særlig side 173. Se tilsvarende også Ot.prp. nr. 5 (1982–83) side 16. En annen inndeling presenteres i Knoph 1998 side 49.

34 Det kan nok muligens skimtes en utvikling i retning av å nedtone denne sondringen. F.eks. bygger ikke EØS-retten på en slik sondring. Også innenfor faget tingsrett, som tradisjonelt har vært regnet som privatrettslig, er tradisjonelle offentligrettslige temaer gitt en større plass. Likevel er det lett å gjenfinne denne sondringen i de fleste fag eller kurs på landets rettsstudier.

35 Se nærmere nedenfor i punkt 2.2.

32

1 innledning 23

nings- og tolkningsprinsippene fra avtaleretten eller forvaltningsretten?36 Det er ulike syn på disse spørsmålene i juridisk teori.

Det som særlig kjennetegner forhåndstilsagn, er med andre ord at rettsspørsmålene ikke er rettslig avklart samtidig som det kan være nærliggende å anvende reglene både fra avtaleretten og forvaltningsretten enten direkte eller analogisk. Problemet er ikke en mangel på rettskilder, men en overflod av regler som til dels er innbyrdes motstridende. Denne rettskildesituasjonen har lagt til rette for mange ulike posisjoner i den juridiske teorien.

Som det fremgår av punkt 1.1 ovenfor, kan de spørsmål som forhåndstilsagn reiser, deles i åtte hovedproblemstillinger. Jeg vil drøfte disse problemstillingene hver for seg, men utfordringen er at det er en nær sammenheng mellom spørsmålene. For å drøfte ett spørsmål må man ha oversikt over helheten. Av den grunn har jeg valgt innledningsvis å gi en oversikt over konklusjonene ulike forfattere har trukket til de åtte problemstillingene. Av hensyn til oversikten tar jeg utgangspunkt i syv teoretiske løsningsmodeller. Basert på graden av tilknytning til henholdsvis offentligretten og privatretten kan de syv modellene presenteres slik: Offentligrettslig pragmatisme: Utgangspunkt i forvaltningsrettens regler, men disse tolkes «fritt» i lys av avtaleretten.

Den strengt offentligrettslige modellen: Reguleres bare av forvaltningsrett.

Avtalen er irrelevant.

Offentligrettslig

Både–og-modellen Reglene fra forvaltningsretten og avtaleretten gjelder ved siden av hverandre.

Pragmatisme: Verken avtalerettens eller forvaltningsrettens regler gis direkte anvendelse.

Temaet er regulert av særlige regler.

Privatrettslig regulering av gyldighetsspørsmålet: Avtaleretten styrer avtalens innhold og gyldighet.

Forvaltningsretten styrer vedtaket og naturaloppfyllelse.

Privatrettslig modell – utfylt av forvaltningsretten: Utgangspunkt i privatretten, utfylles av enkelte regler i forvaltningsretten og særlige regler.

Den strengt privatrettslige modellen: Reguleres bare av avtalerett.

Forvaltningsretten er irrelevant.

Privatrettslig

De fleste av forfatterne lar seg lett plassere i en av disse modellene. Det gjelder likevel ikke alle. Noen av modellene er mine, og de er ment å gi en oversikt over mulige reguleringsalternativer.

Siden ulike forfattere tilnærmer seg temaet på andre måter enn det jeg gjør, kan det være vanskelig å si sikkert hvilket standpunkt forfatteren har inntatt til de konkrete spørsmålene. Det er derfor en fare for at jeg tillegger forfattere meninger. På dette punkt har pedagogiske hensyn imidlertid måtte fortrenge hensynet til å yte den enkelte

Også Bernt 1981 side 6, Eckhoff 1992 side 278–279 og Eckhoff/Smith 2014 side 418 peker på denne sondringen som en av grunnene til at de nevnte temaene er uavklarte.

36

24

kommunale forhåndstilsagn

forfatter full rettferdighet. For å gjøre analysene mine mest mulig etterprøvbare har jeg i notene tatt inn noen sitater som har vært sentrale for konklusjonene jeg har trukket.

1.5.2

Den strengt offentligrettslige modellen

Den strengt offentligrettslige modellen bygger på at alle forvaltningsrettens regler fullt ut gis anvendelse for forhåndstilsagn. Samtidig gjelder som et utgangspunkt ingen av privatrettens/avtalerettens regler. Her velges forvaltningsretten fremfor avtaleretten.

Den forfatteren som klarest følger denne modellen, er Ragnar Knoph.37 Hans oppfatning fremgår av en betenkning han skrev for staten i forkant av Rt. 1929 side 771 (Oljepris). Denne betenkningen har hatt stor innflytelse på norsk rett. Høyesterett gjengir deler av Knophs konklusjoner i dommen. Det vises også til betenkningen i Rt. 1931 side 582 (Tydal), og den er hyppig omtalt i juridisk teori.38 Det er usikkert om teoriens omtale bygger på selve betenkningen. Huser 1983 skriver i alle fall i note 105 på side 401 at betenkningen «[…] visstnok hverken [finnes] blant hans [Knophs] etterlatte papirer eller ved Universitetet i Oslo, og saksmappene i Høyesterett er etter hva jeg har fått opplyst forsvunnet. Det eneste som foreligger om betenkningen, er således det korte referatet i Rt. 1929/771». Jeg har fått tilgang til en kopi av betenkningen fra statsarkivet. Min gjengivelse bygger derfor på betenkningen i sin helhet.

Knoph drøfter i liten grad offentlige avtaler eller forhåndstilsagn som kategori. For å trekke grensen mellom kommunens privatrettslige avtaler og forhåndstilsagn bruker Knoph likevel avgrensningskriteriet «delegert lovgivningsmyndighet».39 Knoph reiste spørsmålet om det overhodet var adgang til å inngå avtaler om bruk av delegert lovgivningsmyndighet.40 Selv mente han det var uheldig å bruke termen Se for eksempel Knoph 1927 side 12 som skriver: «Det er på den offentlige retts område de regler må søkes, som blir avgjørende både for Merfraktavtalens fortolkning i det punkt det gjelder, og for spørsmålet om dens eventuelle forbindende kraft for det offentlige.»

38 Det gjelder f.eks. Eckhoff i samtlige av hans utgaver av forvaltningsretten frem til og med 10. utgave, se i Eckhoff/Smith 2010 på side 446. Se også Huser 1983 side 399–401 note 99, 103 og 105 og brødteksten side 402, Frihagen I 1991 side 54, Bernt 1981 side 181–184 og Høgberg 2006 side 227–228.

39 Knoph 1927 side 12. Som kilde vises det særlig til forvaltningsrettslig teori. I betenkningen er det bare vist til utenlandske forfattere.

40 Knoph 1927 side 12. Knoph fremhever på side 13 at det ville «være en fremmed tanke, om Stortinget skulde slutte kontrakt om å gi eller ta tilbake en lov, eller Kongen kontraktmessig forplikte sig til å benåde en forbryder. Fölger man denne opfatning gir det sig selv, at et eventuelt tilsagn fra Provianteringsdepartementet om å tillate petroleumsselskapene å oprettholde en viss prisberegning til visse beholdninger var utsolgt, overhodet ikke i sin realitet er nogen kontrakt, men en ensidig administrativ akt, som av tilfeldige grunner har fått ytre uttrykk i en avtale, hvor det offentlig forövrig ikke har handlet i kraft av lovens autoritet, men har slått inn på de vanlige avtalers vei for å fremme sine formål.»

37

1 innledning 25

«avtale», men tok ikke klart stilling til om det var en adgang til å bruke avtaler.41 Knoph fremhevet at slike avtaler uansett måtte ha forankring i en lovbestemmelse og tolkningen av denne.42 Slike avtaler kunne dermed ikke forankres i prinsippet om den frie partsautonomi.

Ifølge Knoph begrenset forvaltningsrettens kompetanseskranker det offentliges adgang til å gi slike tilsagn.43 Han var riktignok ikke helt avvisende til bruk av forhåndsvedtak, men disse måtte underlegges en rent forvaltningsrettslig vurdering.44 Med andre ord kunne forhåndstilsagn ikke skape noen rettslig binding før vilkårene etter en forvaltningsrettslig vurdering tillot dette. Som et generelt utgangspunkt mente Knoph det ved ugyldighet heller ikke kunne være rom for å tilkjenne erstatning, og i alle fall ikke etter avtalerettens regler.45 Betenkningen behandler ikke eksplisitt spørsmålet om omgjøring. Da Knoph skrev sin betenkning, var ikke forvaltningsrettslig omgjøring underlagt noen generell regulering, og det forelå lite litteratur som omtalte problemstillingen. Rådende oppfatning var nok at omgjøringsadgangen måtte bero på en tolkning av den lovbestemmelsen vedtaket bygget på. Knophs generelle konklusjon tilsier at også spørsmålet om omgjøring skulle vurderes innenfor forvaltningsrettens alminnelige regler.

For forhåndstilsagn gjaldt etter Knophs oppfatning et objektivt tolkningsprinsipp etter en analogi fra tolkningsprinsippene som gjelder for lovtekst og forskrifter.46 Selv om forhåndstilsagnet etter Knophs oppfatning burde vurderes som et ensidig forvaltningsvedtak, forutsatte han at slike tilsagn kunne knyttes sammen med andre forpliktelser. Slike kunne også være av privatrettslig karakter og inngå i en avtaledrakt.

Det var nettopp situasjonen i saken inntatt i Rt. 1929 side 771 (Oljepris). Staten hadde inngått en avtale med importørene av olje til Norge. I denne såkalte merfraktavtalen forpliktet staten seg til å innbetale et beløp som skulle dekke deler av kostnadsøkningen selskapene fikk på frakt av olje. Oljeselskapene forpliktet seg både til å opprettholde importen av nødvendig mengde olje og til å holde prisen under 70 øre pr. kg. Hvordan de ulike forpliktelsene skulle vurderes mot hverandre, drøfter ikke Knoph eksplisitt.

Det er likevel grunn til å tro at han mente at ulike forpliktelser måtte vurderes i lys av sin karakter. De privatrettslige forpliktelsene i avtalen var regulert av avtalerettens regler, mens eventuelle forhåndstilsagn måtte vurderes etter forvaltningsrettens regler. Han mente også at forhåndstilsagnet og øvrige avtaleforpliktelser kunne gjøres betinget av

41 42 43 44 45 46

Knoph 1927 side 13.

Knoph 1927 side 12 og 25.

Knoph 1927 side 25–37.

Knoph 1927 side 26.

Knoph 1927 side 39–40.

Knoph 1927 side 14.

26

kommunale forhåndstilsagn

hverandre. Dersom et forhåndstilsagn inntatt i en slik avtale var ugyldig, kunne det også få betydning for ugyldigheten av de øvrige forpliktelsene i rettsforholdet.47 Det er mulig å finne synspunkter som kan minne om en slik offentligrettslig modell, også i nyere litteratur. Et eksempel på dette er Johan Greger Aulstad. I motsetning til Knoph bygger ikke Aulstad på noe klart skille mellom privatrett og offentlig rett (Aulstad 2005 side 53). Han mener grensene for reglenes anvendelsesområde må bero på en konkret tolkning (side 53). Etter å ha foretatt denne konkrete tolkningen kommer Aulstad likevel frem til at de sentrale bestemmelsene i hovedsak følger samme avgrensningskriterium. Privatautonomien som kompetansenorm gjelder ikke for utøvelse av offentlig myndighet (side 104–110). Tilsvarende vil avtaleloven verken kunne anvendes direkte eller analogisk for avtaler som inneholder myndighetsutøvelse (side 103–104). Myndighetsmisbrukslæren gjelder som et utgangspunkt bare for myndighetsutøvelse, og det samme gjelder saksbehandlingsreglene i forvaltningslovens kapittel IV–VI (side 58). For myndighetsutøvelse får også omgjøringsregelen i forvaltningslovens § 35 anvendelse. Samtidig mener Aulstad at forhåndstilsagn klart må regnes som myndighetsutøvelse (side 67). Den samlede beskrivelsen til Aulstad medfører at avtalerettens regler ikke gjelder for forhåndstilsagn, mens forvaltningsrettens regler fullt ut gjelder. Hans beskrivelse ligger derfor innholdsmessig nært opptil en strengt offentligrettslig modell.

1.5.3

Både–og-modell

En både–og-modell bygger på at både avtalerettens og forvaltningsrettens regler gis anvendelse ved siden av hverandre. En slik modell kan ikke løse alle de åtte problemstillingene jeg reiste ovenfor i punkt 1.1, men er aktuell for særlig to av problemstillingene. En kan tenke seg at alle forvaltningsrettens og privatrettens ugyldighetsregler gis anvendelse ved siden av hverandre, og en kan tenke seg at både avtalerettens og forvaltningsrettens omgjøringsbestemmelser kan brukes til å omgjøre et forhåndstilsagn.

Istedenfor å foreta et valg mellom ulike regelsett innebærer dette altså at alle reglene gis anvendelse.

En slik både–og-modell kan synes å unngå de vanskelige regelvalgene, og kan derfor fremstå som gunstig. Modellen støter likevel fort på utfordringer. Formålet med forhåndstilsagn er å skape en binding som ikke vil være mulig etter forvaltningsrettens alminnelige regler. Gjelder både avtalerettens og forvaltningsrettens ugyldighetsregler ved siden av hverandre, vil adgangen til å skape en binding være minst like begrenset som om man bare følger forvaltningsrettens regler.

Det samme gjelder for omgjøringsreglene. Kan både forvaltningsrettens og avtalerettens omgjøringsregler brukes til å omgjøre et forhåndstilsagn, vil et forhåndstilsagn aldri kunne skape en sterkere binding enn et vedtak. En rent både–og-modell vil derfor ikke kunne ivareta formålet. Denne modellen er derfor ikke aktuell i sin rene form, og

47

Knoph 1927 side 40.

1 innledning 27

jeg har heller ikke funnet noen forfattere som beskriver en slik modell. I den videre fremstillingen kommer jeg derfor ikke til å omtale denne modellen.

Erik Boe tar utgangspunkt i både–og-modellen. I Boe 2002 side 121 tar han et oppgjør med den tradisjonelle tilnærmingen der man enten har anvendt privatrettslige eller offentligrettslige regler.

Samtidig som han erkjenner at en slik tilnærming er ryddig, mener Boe det er en nærliggende fare for at ordene «tar […] makten fra en». Hans løsning på dette er å gi både de privatrettslige og de offentligrettslige reglene anvendelse. Dette både/og-utgangspunktet blir likevel modifisert. Anvendelsen av en regel forutsetter alltid en konkret tolkning, og denne tolkningen kan ifølge Boe lede til at regelen må tolkes innskrenkende. Om den konkrete regelen skal anvendes på avtalen, vil bero på virksomhetsformen som transaksjonen gjelder, formålet med virksomheten og disposisjonen, hvordan virksomheten er organisert, og om ytelsene eller tjenestene tilbys i et marked eller drives gjennom monopolstilling eller markedsdominans (side 122). Boe legger med dette opp til at regler både fra avtaleretten og forvaltningsretten kan måtte tolkes innskrenkende basert på en skjønnsmessig vurdering. Dette er derfor ikke en rent både/og-modell. For å bruke Boes egne ord bygger beskrivelsen på en «regelmix» (side 123) der noe hentes fra det som har vært betegnet som privatrettslige regler, og noe fra offentligrettslige regler. Dette gir Boes posisjon klare pragmatiske trekk. Etter mitt syn er det naturlig å plassere Boe et sted mellom både/og-modellen og den pragmatiske mellomløsningen som jeg nå skal presentere.

Siden konsekvensene av Boes beskrivelser i hovedsak vil være de samme som for den pragmatiske mellomløsningen, vil jeg heller ikke kommentere Boes modell særskilt i den videre fremstillingen.

1.5.4

Den pragmatiske mellomløsningen

Den pragmatiske mellomløsningen kjennetegnes ved at verken avtalerettens eller forvaltningsrettens regler gis anvendelse. Istedenfor oppstilles egne normer som i stor grad bygger på en avveining av ulike bakenforliggende hensyn.

Den forfatteren som klarest presenterer en slik pragmatisk modell, er Arvid Frihagen.48 Han løser i alle fall syv av problemstillingene med utgangspunkt i rimelighetsbetraktninger. Hvilket grunnlag rettslig binding krever, drøfter han ikke eksplisitt. Det forutsettes likevel flere steder at det ikke gjelder et strengt hjemmelskrav.49 Utgangspunktet

Sml. også Bernt 1981 side 51 som klart omtaler Frihagens posisjon som pragmatisk. Også i våre naboland finner vi en rekke forfattere som anvender en pragmatisk tilnærming til offentligrettslige avtaler.

I svensk rett er f.eks. Madell 1998 et eksempel på dette, se særlig side 74–77. Hans beskrivelse følger den samme tankegangen som Boe har forfektet. I dansk rett er lignende synspunkter gjort gjeldende av f.eks.

Naundrup Olesen 2004, se særlig side 100–107.

49 Se f.eks. Frihagen JV 1989 side 314 der alminnelige prinsipper, reelle hensyn og tradisjon på rettsområdet utgjør tilstrekkelig hjemmel. Se også Frihagen 1977 side 33 der det fremkommer at adgangen til å inngå overenskomster med borgerne er vid også hva gjelder «forhold av offentligrettslig tilsnitt». Se i samme retning Bernt 1981 side 51 f. som gjennomgår Frihagens fremstillinger, og deretter konkluderer med at Frihagen «synes å forutsette at spørsmålet om slikt forhåndstilsagn kan gis, innenfor ganske vide rammer må bero på forvaltningens frie skjønn».

48

28

kommunale forhåndstilsagn

til Frihagen er at forvaltningsrettens kompetanseskranker gjelder for forhåndstilsagn.50 Frihagen åpner imidlertid for legitimasjonsvirkninger ved at avtaler kan være bindende selv om det foreligger brudd på slike regler. Avgjørende for om det er grunnlag for slike legitimasjonsvirkninger, berør på konkrete rimelighetsvurderinger.51 Det kan dermed gis gyldige forhåndstilsagn selv om det foreligger brudd på forvaltningsrettens alminnelige ugyldighetsregler.52 Etter Frihagens syn kan også ugyldige forhåndstilsagn utløse et erstatningsansvar for oppfyllelsesinteressen.53 Med dette aksepterer han at et ugyldig forhåndstilsagn gis rettsvirkninger som en gyldig avtale. Frihagen drøfter ikke når slik erstatning er aktuelt.54 Antakeligvis må domstolen ta stilling til dette etter konkrete rimelighetsvurderinger.

Også på spørsmålet om omgjøring velger Frihagen en pragmatisk løsning. Ifølge Frihagen er forhåndstilsagn mer bindende enn tilsvarende ensidige vedtak.55 Det er likevel uklart om Frihagen med ordet «bindende» mener at forhåndstilsagn kan kreves oppfylt etter sitt innhold, eller om forhåndstilsagnet bare må inngå som et moment i

Se Frihagen I 1991 side 344 og Frihagen 1977 side 55. Se også Frihagen JV 1989 side 322 der det fremkommer at «vanlige regler om behandlingsmåten av reguleringsbestemmelsene skal gjelde fullt ut selv om det er et nærmere samarbeid mellom kommune og utbygger».

51 Se f.eks. Frihagen 1977 side 60: «Forvaltningsloven og saksbehandlingsreglene i særlovgivningen må da kunne tolkes slik at reglene i noen grad kan modifiseres der dette er nødvendig for en praktisk bruk av minnelige overenskomster og kontrakter, forutsatt at det i det konkrete tilfelle er forsvarlig i lys av de offentlige og private interesser reglene skal vareta.» Se også lignende i Frihagen I 1991 side 347.

52 Se f.eks. Frihagen I 1991 side 331: «Selv om myndighetene som ledd i en gjensidig bebyrdende avtale har gitt offentligrettslige tilsagn de ikke hadde kompetanse til eller ikke kunne treffe på denne måte, kan en ellers i noen grad måtte anse forpliktelsen og, avtalen bindende. Enda mer enn ved ensidige tilsagn gitt av myndighetene, blir det behov for å ta hensyn til den som har innrettet seg etter en avtale han har med myndighetene.»

53 Se f.eks. Frihagen I 1991 side 348 og Frihagen JV 1989 side 325, 327 og 330–331.

54 Se Frihagen I 1991 side 348: «Dessuten kan myndighetene bli erstatningspliktige for ikke å oppfylle sine avtaleplikter. I noen grad kan det gå ut på ett for den private om myndighetene oppfyller avtalen eller betaler erstatning. Ugyldighet mot erstatning kan ellers i enkelte tilfelle fremtre som den rimeligste løsning for å vareta både de offentligrettslige formål og hensynet til den konkrete motpart.» Om avtaler på planog bygningsrettens område uttaler Frihagen JV 1989 side 325 at «det offentlige etter forholdene kan bli erstatningsansvarlig for avtalebrudd». Se også side 327 og 330–331 der det blir uttrykt enda mer direkte at oppfyllelsesinteressen kan være vernet.

55 Frihagen 1977 side 33: «Myndighetene har i vid utstrekning adgang til å inngå overenskomster med borgerne også om forhold av offentligrettslig tilsnitt. Domspraksis tyder på at slike avtaler blir bindende for det offentlige i større grad enn ensidige vedtak med samme innhold.»

50

1 innledning 29

vurderingen av hva forvaltningsvedtaket skal gå ut på. Uansett må tilsagnets bindende virkning avgjøres med utgangspunkt i konkrete rimelighetsvurderinger.56 Frihagen tar ikke klart standpunkt til hvilket prinsipp som gjelder for tolkning av et forhåndstilsagn. Ifølge Frihagen vil Høyesterett her trolig «avpasse […] beviskrav og tolkningsmetode etter det resultatet som ønskes oppnådd».57 Det som kjennetegner Frihagens posisjon, er at han verken gir avtalerettens eller forvaltningsrettens regler anvendelse. Både adgangen til å gi tilsagn, graden av bundethet og prinsippene for tolkning av tilsagnene styres av konkrete rimelighetsvurderinger.58 Rettssetningene han presenterer, er særegne for forhåndstilsagn.59 Reglene som oppstilles er også sterkt skjønnsmessige. Som momenter i rimelighetsvurderingen fremhever Frihagen at det skal legges vekt på om bare deler av avtalen er myndighetsutøvelse, og om tvisten er knyttet til disse delene.60 Videre skal det legges vekt på den private parts grunnlag for å innrette seg etter tilsagnet, den offentlige interessen som tilsier ikke-oppfyllelse, og det konkrete behovet for å bruke forhåndstilsagn. Konsekvensen blir at forhåndstilsagnets innhold, gyldighet og bindingsgrad først finner sin

Frihagen 1977 side 33 note 1 presiserer at det ikke blir treffende når Brækhus tar utgangspunkt i at «staten er like bundet av ‘en forvaltningsrettslig avtale’ som når den har kontrahert på det rent privatrettslige område». I hovedteksten på samme side tar Frihagen utgangspunkt i at vanlige privatrettslige forhold følger ordinære avtale- og obligasjonsrettslige regler, mens ytelser som angår myndighetsutøvelse, i utgangspunktet må «bedømmes etter forvaltningsrettens regler om enkeltvedtak». Noe senere fremheves at «[r]eelle hensyn taler for at prinsippet om at ‘avtaler skal holdes’ også gjelder for det offentlige når det inngår avtaler med private», se f.eks. Frihagen 1977 side 35, sml. Frihagen I 1991 side 339. Frihagen 1977 side 43 tar nok derfor utgangspunkt i et tilpasset prinsipp om «pacta sunt servanda» på grunn av de forvaltningsrettslige elementene. Trolig mener han bindingsgraden blir noe mellom det privatrettslige prinsippet «pacta sunt servanda» og forvaltningsrettens omgjøringslære. En slik forståelse synes også å ha støtte i Frihagens senere arbeider, der han i større grad følger Bernts tilnærming. I Frihagen I 1991 side 347 heter det f.eks.: «Det kan være en smakssak om vi skal si at her er avtalen ikke bindende ut i fra et slags offentligrettslig ‘bristende forutsetnings’-synspunkt, eller om vi anser forvaltningsrettens omgjøringslære for gjeldende, men med en snevrere omgjøringsadgang enn ellers. Bruk av omgjøringsbetegnelsen passer ganske godt med den helhetsvurdering som ofte må til ved omgjøringslæren i det hele. Dessuten er det vel tvil om ideen om omgjøring mot erstatning passer helt godt inn i våre forestillinger om ‘bristende forutsetninger’. Som vi kommer tilbake til i kapittel 18 og 19, synes det derfor å gi det mest enhetlige og treffende bilde å forutsette at omgjøringsreglene i noen grad gjelder ikke bare ved forhåndsbinding i alminnelighet, med også der tilsagnet går inn som ledd i en avtale.»

57 Se Frihagen JV 1989 side 325 (min utheving).

58 Min forståelse av Frihagen er i tråd med den Bernt 1981 side 61 legger til grunn når han skriver: «Frihagen gjør seg mao. etter alt å dømme til talsmann for et generelt glideskalapreget syn på offentligrettslige og privatrettslige rettsregler og prinsippers gjennomslagskraft, knyttet til en konkret helhetsvurdering av det aktuelle forholds rettslige karakter.»

59 Se likevel Frihagen I 1991 side 326 der han selv hevder at forhåndstilsagn reguleres både av privatrettslige, offentligrettslige og særlige regler. Etter mitt syn viser de rettssetninger han formulerer at han i hovedsak anvender særlige regler.

60 Se Frihagen 1977 side 71.

56

30

kommunale forhåndstilsagn

løsning ved konkrete rimelighetsvurderinger foretatt av domstolene på tidspunktet for en konflikt.61

1.5.5

Offentligrettslig pragmatisme

En modell som har mange likheter med den pragmatiske mellomløsningen, er den jeg betegner som offentligrettslig pragmatisme. I motsetning til Frihagens pragmatiske mellomløsning tar denne modellen utgangspunkt i offentligrettens regler. Ved tolkning av forvaltningsrettens regler vektlegges det likevel at forhåndstilsagn på grunn av avtaleformen gir den private part forventninger som kan minne om dem som skapes i avtaleretten. For å beskytte disse forventningene legges forvaltningsrettens regler på «strekk». På denne måten skapes det et rom for binding utover forvaltningsrettens alminnelige rammer.

Jan Fridthjof Bernt beskriver en slik tilnærming. Bernt mener privatautonomien ikke utgjør noen kompetansenorm for rettslig binding gjennom forhåndstilsagn.62 Dermed må hjemmelen utledes fra andre kompetansenormer – i praksis den lovbestemmelsen som forhåndsbindes. Han oppstiller likevel ikke et krav om at lovbestemmelsen eksplisitt gir uttrykk for en adgang til forhåndsbinding. Både formålsbetraktninger og praksis kan gi tilstrekkelig hjemmel. Et slikt relativisert hjemmelskrav er i tråd med Bernts generelle syn på kompetansekrav i forvaltningsretten.63 Ifølge Bernt gjelder forvaltningsrettens kompetanseskranker som ugyldighetsregler også mot forhåndstilsagn.64 Han tillegger likevel den forventning som skapes i forhåndstilsagnet, og behovet for forhåndsbindingen, betydelig vekt ved tolkningen av den enkelte kompetanseskranke. Et eksempel på dette er tolkningen av forvaltningsloven §§ 16 og 17 som regulerer kravene til kontradiksjon og utredning. De konkrete vurderingstemaene som disse bestemmelsene formulerer, omgjør han til en generell

Det er beskrivende for den måte Frihagen tilnærmer seg spørsmålene på, når det i JV 1989 side 329 heter: «Om kobling av regulering eller dispensasjon og betaling for salg eller båndleggelse er lovlig, må avhenge av en helhetsvurdering av de berørte interesser.» Frihagen utfyller riktignok disse helhetsvurderingene med en gjennomgang av ulike saker, se f.eks. Frihagen JV 1989 side 322–330. En slik tilnærming er også i tråd med Frihagens generelle forfatterskap, der tradisjonen innenfor det aktuelle fagområde og den praksis som har etablert seg, tillegges en betydelig vekt i de konkrete rimelighetsvurderingene, se f.eks.

Frihagen I 1991 side 309 og Frihagen JV 1989 side 314. De skjønnsmessige helhetsvurderingene som presenteres i disse fremstillingene, utfylles av en gjennomgang av konkrete saker. De rammer som kan trekkes opp for bruken av forhåndstilsagn, er likevel så få at det vil overlates et betydelig skjønn til domstolene.

62 Se Bernt 1981 side 108–109.

63 Se Bernt 1982 side 509–523.

64 Se Bernt 1981 side 33. Bernt legger til grunn at forvaltningsrettens kompetanseskranker kan gjøre et forhåndstilsagn ugyldig. Ugyldige forhåndstilsagn kan også omgjøres etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c. Se også mer generelt Bernt 1981 side 320–321.

61

1 innledning 31

vurdering av om det var forsvarlig å gi forhåndstilsagnet.65 Ved å tolke kompetanseskrankene innskrenkende åpner Bernt for prosessuell forhåndsbinding.66 På spørsmålet om forhåndsbinding av materielle vilkår skiller Bernt mellom forhåndsbinding av primærvedtak og forhåndsbinding av omgjøringskompetanse.67 Ved forhåndsbinding av kompetanse til å treffe primærvedtak beskrives en pragmatisk tolkningstilnærming i lys av et svakt hjemmelskrav. Han trekker inn både hvor omfattende og sterk binding det er tale om, på hvilket tidspunkt bindingen skapes, og «arten og styrken av de hensyn som har motivert en slik fremskutt avgjørelse».68 Disse hensynene skal igjen holdes opp mot styrken og sannsynligheten av skadevirkningen for andre interesser.69 For å trekke grensene for forhåndsbinding av omgjøringskompetanse skiller Bernt mellom de ulike omgjøringsbestemmelsene. For flere av omgjøringsalternativene i forvaltningsloven § 35 mener Bernt forhåndsbinding er utelukket. Det gjelder for eksempel omgjøring i medhold av § 35 første ledd.70 Han er derimot mer åpen for forhåndsbinding av den alminnelige forvaltningsrettslige omgjøringslæren som det er henvist til i forvaltningsloven § 35 tredje og femte ledd.71 Adgangen til forhåndsbinding av denne kompetansen avgjøres av de samme momentene som ved forhåndsbinding av kompetanse til å treffe primærvedtak.

Nøkkelen til å forstå Bernts posisjon ligger likevel i den rettsvirkningen han tillegger et forhåndstilsagn. I motsetning til Frihagen som er uklar på hvilke rettsvirkninger forhåndstilsagn har, mener Bernt at forhåndstilsagnet primært utgjør en obligatorisk premiss ved det etterfølgende vedtaket. Dette er helt klart ved forhåndsbinding av omgjøringskompetanse. Tilsagnet utgjør bare et argument i vurderingen av om primærvedtaket kan omgjøres.72 Hvilke rettsvirkninger Bernt mener forhåndsbindinger av et primærvedtak skal ha, er mer usikkert. Den mest nærliggende tolkningen er likevel at rettsvirkningen er den samme – forhåndstilsagnet må trekkes inn som et moment i vurderingen av hva det etterfølgende primærvedtaket skal gå ut på.73 Forhåndstilsagnets funksjon er dermed ikke å låse det etterfølgende forvaltningsvedtaket, men å skape et ekstra argument i retning av et resultat.

Se Bernt 1981 side 34–39.

En viss utfylling ligger likevel i Bernts gjennomgang av ulike saker, se for eksempel omtalen av Rafnes-avtalen i Bernt 1981 side 161–163.

67 Denne sondringen skal jeg komme tilbake til nedenfor i punkt 2.4.

68 Bernt 1981 side 38.

69 Bernt 1981 side 38 og 175–178.

70 Bernt 1981 side 33 og 320.

71 Bernt 1981 side 324.

72 Se særlig Bernt 1981 side 323–325 og side 106.

73 Se slik i omtalen av RG 1972 side 157 (Abildsø), Bernt 1981 side 210 og den generelle oppsummeringen på side 322–325.

65

66

32

kommunale forhåndstilsagn

Etter Bernts oppfatning gjelder ikke privatrettens tolkningsnormer.74 Han er ikke like tydelig på om det er tolkningslæren for forvaltningsvedtak eller om det er en særlig tolkningslære som gjelder.75 Siden tilsagnet uansett bare utgjør et relevant argument ved den etterfølgende forvaltningsavgjørelsen, er det heller ikke like viktig å fastslå om det foreligger et tilsagn og tilsagnets eventuelle innhold.

Det er klare forskjeller på de standpunktene Bernt har forfektet, og det jeg har omtalt som en pragmatisk mellomløsning. I motsetning til Frihagen, som på de fleste spørsmål presenterer egne normer for bruk av forhåndstilsagn, er utgangspunktet for Bernt at spørsmålene reguleres av offentligrettens regler. Det gjelder i alle fall kategoriseringen av forhåndstilsagn, spørsmålet om hjemmelskravet og spørsmålet om hvilke ugyldighetsregler og omgjøringsregler som gjelder.

Bernts posisjon avviker også fra den Knoph forfektet. Gjennom sin frie tolkning av forvaltningsrettens regler og prinsipper åpner Bernt et rom for at forhåndstilsagn kan skape en binding utover forvaltningsrettens alminnelige rammer. Det åpnes med dette for forhåndsbinding, men instrumentet er fortsatt forvaltningsrettslig.

Flere forfattere har anlagt lignende tilnærminger som Bernt. En av disse er Hans Petter Graver.

Graver anlegger en offentligrettslig tilnærming til spørsmålet om forhåndsbinding og omgjøring (Graver 2015 side 221 f.). På samme måte som Bernt mener Graver forhåndstilsagn utgjør en obligatorisk premiss ved vurderingen av om vilkåret for omgjøring er oppfylt (side 223 og 497). Graver oppstiller to mer konkrete forbud mot bruk av forhåndsbinding: Det første er et forbud mot forhåndsbinding av rettsanvendelsesskjønn (side 224). Det andre formuleres som et utgangspunkt, og gjelder forhåndsbinding av prosessuelle kompetanseskranker (side 228). Kommunen kan derfor bare forhåndsbinde utøvelsen av det frie skjønn. Adgangen til å binde det frie skjønn beskrives innenfor rammene angitt i Rt. 1992 side 1235 (Rederikvote) (se side 226 f.). Særlig på grunn av forbudet mot prosessuell forhåndsbinding angir Graver strengere rammer for bruken av instrumentet enn det Bernt gjør. For tolkningsspørsmålene går Graver i motsatt retning. Dersom det først foreligger et forhåndstilsagn, mener Graver dette skal tolkes på samme måte som andre avtaler (se side 227). Her går han altså lenger i privatrettslig retning enn Bernt.

I denne gruppen av forfattere er det også naturlig å plassere Carl August Fleischer. I motsetning til Graver bygger ikke Fleischer sin fremstilling på Bernt. På spørsmålet om forhåndsbinding, der Bernt er liberal, har Fleischer et restriktivt syn. Han reiser tvil om det er adgang til å binde opp fremtidig utøvelse av offentlig myndighet (Fleischer 1992 side 300). Fleischer antar at det foreligger en adgang til forhåndsbinding som har begrenset betydning. Tilsagnet må likevel ha grunnlag i

Bernt 1981 side 183, som i sin oppsummering av tolkningen av Rt. 1929 side 771 (Oljepris) fremhever: «Det må være riktig å se denne dommen som et klart uttrykk for at det ikke er akseptabelt uten videre å anvende privatrettslige synspunkter, når man skal tolke et offentligrettslig tilsagn med sikte på å fastslå om det innebærer et bindende tilsagn om fremtidig utøving av forvaltningsmyndighet.»

75 Bernt 1981 side 328–330. Se tilsvarende tolkning av Bernt i Huser 1983 side 409–410 note 129.

74

1 innledning 33

den lovbestemmelsen som forhåndsbindes. Forutsetningsvis mener Fleischer at privatautonomien ikke gir hjemmel for rettslig binding (side 301). Om rettslig binding av reguleringsmyndighet kan endres eller omgjøres, skriver han (side 300) at «… retten og plikten til å anvende de vanlige reguleringsbestemmelser, overhodet ikke kan settes ut av kraft; og må fortsette å gjelde på tross av avtalen». Selv om formuleringen er knyttet til forhåndsbinding av reguleringsmyndighet, synes dette i hovedsak å angi Fleischers generelle ståsted: Rettslig binding i strid med lovgivningen er utelukket. Den nærliggende tolkningen av fremstillingen er at kontrakten blir ugyldig eller uten rettsvirkninger dersom oppfyllelse vil stride med lovbestemmelsene. Det blir i alle fall den naturlige slutning ut ifra drøftelsene av monetære ytelser (side 307). Se likevel side 317 der Fleischer tilsynelatende åpner for erstatning i visse tilfeller. Etter Fleischers oppfatning går forvaltningsrettens omgjøringslære også foran avtalerettslig binding (side 319). På dette punktet ligger fremstillingen nært opptil Bernt. Fleischer antar at adgangen til omgjøring må bygge på konkrete vurderinger av endringens omfang, de interesser kommunen nå vil ivareta, og hvilke plikter den private part har godtatt å yte (side 320). Generelt gir Fleischer forvaltningsrettslige og statsrettslige regler forrang.

1.5.6

Den strengt privatrettslige modellen

Den strengt privatrettslige modellen bygger på det motsatte utgangspunkt av den strengt offentligrettslige. Som navnet tyder på, tar den utgangspunkt i privatrettens og avtalerettens regler. Som i avtaleretten har kommunene i utgangspunktet frihet til å forhåndsbinde forvaltningsmyndighet, med grunnlag i kommunens privatautonomi.

Ugyldighetsreglene i avtaleretten gjelder, mens forvaltningsrettens kompetanseregler ikke begrenser kommunens avtalefrihet. Omgjøringsreglene i forvaltningsretten vil heller ikke hjemle en omgjøring av tilsagnet. Tolkningsprinsippene vil følge avtalerettens regler. Med en strengt privatrettslig modell vil tilsagnet kunne kreves oppfylt etter sitt innhold (naturaloppfyllelse). Det vil innebære at den private part kan kreve at forvaltningen treffer det etterfølgende vedtaket i tråd med forutsetningene i tilsagnet.

Jeg har ikke funnet noen forfattere som klart lar seg plassere inn i en slik strengt privatrettslig modell. Sjur Brækhus anla riktignok et privatrettslig utgangspunkt for flere av spørsmålene i en betenkning han utarbeidet for North Sea Operators Committee. Saken gjaldt blant annet spørsmålet om hvorvidt oljekonsesjoner gitt på slutten av 1960-tallet også var forhåndstilsagn. Brækhus foretok ikke noen fullstendig analyse av temaet forhåndstilsagn, men innledningsvis drøftet han likevel forholdet mellom forvaltningsrett og avtalerett mer generelt. Betenkningen har vært kritisert for å tillegge privatrettslige argumenter for stor betydning.76

76

Se f.eks. Fleischer 1992 side 289–291 og 297 og Bernt 1981 side 78–81.

34

kommunale forhåndstilsagn

Brækhus forutsatte i betenkningen at staten kunne forhåndsbinde seg uten at alle forvaltningsrettens kompetanseskranker var oppfylt. Derimot drøftet han ikke om noen av forvaltningsrettens kompetanseskranker gjaldt, og eventuelt hvilke.77 Brækhus drøftet også om staten kunne omgjøre eller endre de forpliktelsene som lå i et slikt forhåndstilsagn.78 Ifølge Brækhus var forhåndstilsagn, uten hensyn til graden av forvaltningsrettslige innslag, like bindende for staten som avtaler på det rent privatrettslige område.79 Selv om betenkningen angikk forhåndsbinding av beskatningskompetanse, er denne konklusjonen formulert generelt. Det er ikke tvil om at Brækhus mente at forvaltningsrettslige omgjøringsregler ikke fikk anvendelse på tilsagnet.

Derimot er det usikkert hvilken rettsvirkning Brækhus knyttet til gyldige forhåndstilsagn. Oljekonsesjonssaken angikk først og fremst pengeforpliktelser, og av den grunn blir ikke spørsmålet om rettsvirkninger satt på spissen.

I betenkningen analyserte Brækhus også prinsippene for tolkning av forhåndstilsagn.80 I den forbindelse undersøkte han hvilke forskjeller som gjaldt for tolkning av vedtak og avtaler, og identifiserte tre: 1) Ved tolkning av vedtak kunne det utelukkende bygges på materiale som den avgjørende instans hadde kunnskap om. 2) Subjektive forutsetninger hos den enkelte person som deltok i behandlingen av saken, var ikke relevant for tolkning av vedtak. 3) Tolkning av vedtak var strengere knyttet til ordlyden, slik denne må forstås etter vanlig språkbruk. I utgangspunktet mente Brækhus at forhåndstilsagn måtte tolkes med utgangspunkt i forvaltningsrettens tolkningsprinsipper. Han mente likevel at konkrete omstendigheter kunne tilsi at avtalerettens tanker gradvis måtte få større betydning. Konsekvensene blir at forhåndstilsagn skulle tolkes etter prinsipper som kan sies å være en mellomting mellom reglene som gjelder for vedtak og for avtaler.81 Brækhus kan derfor ikke tas til inntekt for en strengt privatrettslig modell. Han lot likevel privatrettens regler få langt større gjennomslagskraft enn hva andre sentrale forfattere hadde gjort før ham. På spørsmålet om tolkning av forhåndstilsagn har imidlertid andre forfattere i ettertid gått lenger i privatrettslig retning enn det Brækhus gjorde.

I sin doktoravhandling konkluderer for eksempel Kristian Huser med at de alminnelige tolkningsprinsippene i avtaleretten også gjelder for forhåndstilsagn.82 En strengt privatrettslig modell vil åpne for at et forhåndstilsagn låser innholdet i det etterfølgende vedtaket i strid med forvaltningsrettens regler. Dette vil undergrave de

Brækhus 1975 side 18.

Se Brækhus 1975 på side 14–22.

79 Brækhus 1975 side 19. Dette synspunktet tiltredes også av Andenæs LoR 1977 side 448.

80 Dette blir behandlet på side 22–30.

81 Brækhus 1975 side 29.

82 Se Huser 1983 side 409–410. På side 59–60 fremhever Huser riktignok at intensjonsdybden på dette spørsmålet er begrenset.

77 78

1 innledning 35

hensyn som ligger bak forvaltningsrettens regler.83 Den strengt privatrettslige modellen er derfor ikke en forsvarlig regulering i sin rene form. Spørsmålet er imidlertid om det er mulig å finne forsvarlige tilpasninger med et privatrettslig utgangspunkt.

1.5.7

Privatrettslig regulering av gyldighetsspørsmålet

En mulig tilpasning til den strengt privatrettslige modellen tar utgangspunkt i prinsippet om at ingen kan pålegges å oppfylle det umulige. I avtaleretten er dette prinsippet vel anerkjent.84 Prinsippet medfører blant annet at en kontraktspart ikke kan pålegges å utføre handlinger som er i strid med offentligrettslige regler.85 At avtalen ikke kan oppfylles etter sitt innhold, medfører ikke alltid ugyldighet. Avtalen kan tenkes å bestå, men da med andre rettsvirkninger. Anvendt på forhåndstilsagn kan dette prinsippet lede til at forhåndstilsagnet og det etterfølgende forvaltningsvedtaket vurderes uavhengig av hverandre. Tilsagnets bindende virkning, og muligheten for å endre og oppheve tilsagnet, styres av avtalerettens regler. Disse spørsmålene påvirkes ikke av forvaltningsretten. Samtidig vil forvaltningsretten være avgjørende for det etterfølgende vedtaket. Koblingen oppstår ved at forvaltningsretten bestemmer om tilsagnet lar seg oppfylle etter sitt innhold. Tilsagnet kan også utgjøre et utenforliggende hensyn når det etterfølgende vedtaket skal treffes. I tilfelle vil kobling mellom tilsagn og etterfølgende vedtak reduseres til det minimale. Det er en slik modell jeg i skjemaet ovenfor betegner som privatrettslig regulering av gyldighetsspørsmålet.

Avtaleretten styrer

Forvaltningsretten styrer

· · · ·

· · · · ·

Forhåndstilsagnets grunnlag Forhåndstilsagnets gyldighet Mulighet for å omgjøre forhåndstilsagnet Inngåelse og tolkning av forhåndstilsagnet

Kravene til det etterfølgende vedtakets kompetansenorm Vilkårene for å treffe det etterfølgende vedtaket Muligheten for å omgjøre det etterfølgende vedtaket Om det foreligger et etterfølgende vedtak og tolkning av dette Adgangen til å oppfylle tilsagnet

Med denne modellen vil «oppfyllelsen» av forhåndstilsagnet være styrt av forvaltningsrettens regler, etter en vurdering på oppfyllelsestidspunktet. Ved første øyekast kan det være vanskelig å se betydningen av forhåndstilsagnet. Svaret ligger i kontraktsrettens misligholdssanksjoner og særlig muligheten for å kreve erstatning for oppfyllelsesin-

83 84 85

Se nedenfor i punkt 3.3.

Prinsippet er kodifisert f.eks. i kjøpsloven § 23, avhendingslova § 4-2 og håndverkertjenesteloven § 4.

Se Hagstrøm 2011 side 383. Se også lignende problemstillinger i Hov/Høgberg 2009 side 326–329.

36

kommunale forhåndstilsagn

teressen.86 Gjennom forhåndstilsagn kan kommunen påta seg den økonomiske risikoen for utfallet av det etterfølgende vedtaket. Tilsagnet vil fungere som en økonomisk garantiavtale.

Jeg har ikke funnet noen forfattere som klart har gitt uttrykk for en slik modell.

Som nevnt åpner Frihagen for et økonomisk ansvar for oppfyllelsesinteressen, selv om et forhåndstilsagn er forvaltningsrettslig ugyldig.87 Beskrivelsen blir forskjellig, men de rettslige konsekvensene blir den samme som modellen privatrettslig regulering av gyldighetsspørsmålet. Også Eckhoff/Smith forutsetter at det offentlige kan påta seg en økonomisk garanti for et fremtidig forvaltningsvedtak.88 Det kan også reises spørsmål om ikke Brækhus’ betenkning kan leses i et slikt lys. Bindingen han mente forelå i Oljekonsesjonssaken, var av økonomisk karakter, og konklusjonene var derfor i tråd med en slik modell.

Etter mitt syn har denne modellen ikke vært gjenstand for tilstrekkelige analyser i juridisk teori. Dette alternativet vil derfor være sentralt i mange av mine drøftelser.

1.5.8

Privatrettslig utgangspunkt – utfylt av andre regler

En annen modifisert variant tar på samme måte som den strengt privatrettslige modellen utgangspunkt i privatrettens regler, men utfyller dette utgangspunktet med regler fra forvaltningsretten og regler som bare gjelder for forhåndstilsagn.

Den forfatteren som ligger nærmest opptil en slik modell, er Torstein Eckhoff. Det var en viss utvikling i Eckhoffs fremstilling av reglene for bruk av forhåndstilsagn gjennom hans forfatterskap. Særlig i fjerdeutgaven av forvaltningsrettsboken er det vanskelig å se at Eckhoff oppstilte noe hjemmelskrav for å gi forhåndstilsagn. Ut fra den betraktningen at enhver binding krever hjemmel i en kompetansenorm, kan fremstillingen tolkes slik at grunnlaget søkes i den frie partsautonomien.89

Se f.eks. i Ot.prp. nr. 80 (1986–87) side 67 første spalte der departementet for løsørekjøp påpeker muligheten for et erstatningsansvar på tross av at naturaloppfyllelse ikke er aktuelt. Se tilsvarende for kjøp av fast eiendom i Ot.prp. nr. 66 (1990–91) side 97.

87 Se f.eks. Frihagen I 1991 side 333 som beskriver et slikt skille i situasjoner der kommunen selger fast eiendom og samtidig binder opp sin fremtidige reguleringsmyndighet.

88 Se slik Eckhoff/Smith 2014 side 434 som omtaler Rt. 1957 side 522 (Glomfjord) som et eksempel på at et forhåndstilsagn ble tolket som en økonomisk garanti.

89 Se Eckhoff 1992 særlig på side 291. Se også Eckhoff 1980 side 323. Eckhoff har også noen uttalelser som kan tolkes i motsatt retning. Se f.eks. Eckhoff 1980 side 331 der det tilsynelatende stilles krav om hjemmel for å fraskrive seg retten til skatt. Se også Eckhoff/Smith 2014 side 418 der det fremkommer at «[…] privatrettslige idealer om avtalefrihet [kan] komme i konflikt med offentligrettslige idealer om lovbundet forvaltning». På dette spørsmålet er det derfor usikkert hva Eckhoff mente.

86

1 innledning 37

I førsteutgaven av forvaltningsrettsboken ga Eckhoff uttrykk for at forhåndstilsagn «stort sett» måtte tolkes på samme måte som andre avtaler.90 Riktignok har fremstillingen variert noe, men Eckhoff mente at man i alle fall burde anvende de privatrettslige tolkningsprinsippene.91 Også på spørsmålet om omgjøring av forhåndstilsagn tok Eckhoff et privatrettslig utgangspunkt. Hvis det først forelå et gyldig forhåndstilsagn, mente Eckhoff avtalen innebar en innskrenkning av omgjøringsadgangen.92 Omgjøring var da bare aktuelt dersom det forelå endringer i de faktiske forhold, og i så tilfelle ut ifra en analogi fra privatrettslige regler om bristende forutsetning.93 Offentligretten kom med andre ord primært inn som skranker for adgangen til å gi forhåndstilsagn. Viktig er det også å fremheve at Eckhoff oppstilte flere særlige skranker for bruken av forhåndstilsagn. For det første oppstilte han et forbud mot for-

Se Eckhoff 1980 side 322.

I de to første utgavene av boken (Eckhoff 1980 side 322 og Eckhoff 1982 side 323) viste Eckhoff til læren om objektiv tolkning, og han tok neppe helt avstand fra en slik lære. I tredjeutgaven av boken endres fremstillingen noe. Eckhoff fremhever fortsatt at rettspraksis kan tyde på en objektiv tolkning av forvaltningsavtalene (Eckhoff 1989 side 288), men han er kritisk til denne rettstilstanden. I fjerdeutgaven endres fremstillingen på nytt. I denne utgaven formuleres det en klar kritikk av den objektive tolkningslæren.

Han viser til Husers avhandling (Huser 1983), og synes i stor grad å tiltre Husers konklusjoner innenfor en de lege ferenda-vurdering. Se her Eckhoff 1992 side 289, uendret i Eckhoff/Smith 1994 side 279 og med uvesentlige endringer i Eckhoff/Smith 1997 side 321–322. De seneste utgavene av Eckhoffs forvaltningsrett er revidert av Eivind Smith. Selv om endringene på dette punkt er små, synes det å være en dreining mot å holde åpent om tolkning av forvaltningsavtaler skal bygge på en objektiv tilnærming. Se særlig endringene i 7. utgave, se Eckhoff/Smith 2003 side 386–388. Gjentatt i Eckhoff/Smith 2006 side 405–407, Eckhoff/ Smith 2010 side 445–447 og Eckhoff/Smith 2014 side 423–425.

92 Se Eckhoff 1980 side 520 der det fremkommer: «Særskilte spørsmål melder seg når forvaltningen ved avtale eller ensidige erklæringer har gitt tilsagn om å bruke sin myndighet på en bestemt måte (eller eventuelt ikke bruke den). Som nevnt i kap. 11 VII er det tvilsomt hvilken adgang forvaltningen har til å gi slike tilsagn. Men hvis et tilsagn må anses for bindende, kan det ikke tilbakekalles etter de regler som gjelder for omgjøring av forvaltningsvedtak. Bare endringer i de faktiske forhold kan komme i betraktning som tilbakekallelsesgrunn – ut fra analogi fra privatrettslige regler om bristende forutsetninger. Og selv om det har funnet sted endringer, skal det etter mitt skjønn mer til for å gå fra et tilsagn enn for å endre et vanlig vedtak. For som nevnt i kap. 11 VII bør ikke staten (eller en kommune) kunne forhandle seg til fordeler ved hjelp av tilsagn som den etterpå har store muligheter for å slippe fri fra.»

93 Se forutsetningsvis også Eckhoff 1992 side 282–283, og fra side 281: «Om en binding er av den ene eller andre typen [avtalerettslig eller forvaltningsvedtak], kan få betydning hvis myndighetene senere ønsker å fri seg fra den. Dersom det dreier seg om en gyldig avtalerettslig forpliktelse, er det bare bristende forutsetninger som kan gi grunnlag for å bli fri. Er det derimot et forvaltningsvedtak som er truffet, får forvaltningsrettens regler om omgjøring anvendelse […]. For hvis det foreligger en avtalerettslig forpliktelse, blir ikke den mindre bindende fordi om den samtidig er et enkeltvedtak» (min utheving).

90 91

38

kommunale forhåndstilsagn

håndsbinding av rettsanvendelsesskjønn.94 Han oppstilte også som en klar hovedregel et forbud mot negativ forhåndsbinding.95 Ved forhåndsbinding av materiell kompetanse var adgangen dermed begrenset til positiv forhåndsbinding av det frie skjønn. Også for slik forhåndsbinding gjaldt det begrensninger. For det første oppstilte Eckhoff et forbud mot å forhåndsbinde lovtolkningen. For det andre måtte bindingen etter en konkret vurdering være forsvarlig. På dette punkt omtalte han rettstilstanden som uklar.96 For prosessuell forhåndsbinding gjaldt det et generelt forsvarlighetskrav.97 Når jeg mener Eckhoff bør plasseres i modellen privatrettslig utgangspunkt, utfylt av offentligrettslige regler, er dette ikke fordi han presenterte en vid adgang til å gi forhåndstilsagn. Tvert imot beskriver Eckhoff en snevrere adgang til å gi forhåndstilsagn enn for eksempel Bernt og Frihagen. Begrunnelsen er at Eckhoff tar et privatrettslig utgangspunkt for vurderingen. Utgangspunktet er den frie partsautonomien, avtalerettens tolkningsprinsipper og avtalerettens omgjøringsregler. Privatrettens ugyldighetsregler utfylles imidlertid av forvaltningsrettens eller særegne ugyldighetsregler.

1.6

1.6.1

Presisering av undersøkelsesobjekt og metode Innledning

Det kan også utarbeides andre mulige modeller, men disse syv er likevel de mest sentrale og gir brukbar oversikt over aktuelle reguleringer.

Offentligrettslig pragmatisme: Utgangspunkt i forvaltningsrettens regler, men disse tolkes «fritt» i lys av avtaleretten.

Den strengt offentligrettslige modellen: Reguleres bare av forvaltningsrett.

Avtalen er irrelevant.

Offentligrettslig

Både–og-modellen Reglene fra forvaltningsretten og avtaleretten gjelder ved siden av hverandre.

Pragmatisme: Verken avtalerettens eller forvaltningsrettens regler gis direkte anvendelse.

Temaet er regulert av særlige regler.

Privatrettslig regulering av gyldighetsspørsmålet: Avtaleretten styrer avtalens innhold og gyldighet.

Forvaltningsretten styrer vedtaket og naturaloppfyllelse.

Privatrettslig modell – utfylt av forvaltningsretten: Utgangspunkt i privatretten, utfylles av enkelte regler i forvaltningsretten og særlige regler.

Den strengt privatrettslige modellen: Reguleres bare av avtalerett.

Forvaltningsretten er irrelevant.

Privatrettslig

Eckhoff 1992 side 283. Se også Eckhoff JV 1975 side 149 og Eckhoff/Smith 2014 side 421.

Se Eckhoff 1992 side 291 der det uttrykkes at negativ forhåndsbinding som hovedregel er forbudt.

Dette har også vært gjentatt i senere utgaver, se f.eks. Eckhoff/Smith 2010 side 448 som fremhever at det er «mye som taler mot at forvaltningen – i alle fall som hovedregel – bør binde seg til ikke å bruke sin myndighet». I utgaven fra 2014 er denne setningen tatt ut, se Eckhoff/Smith 2014 side 426–427, noe som kan tyde på at Smith nedtoner dette utgangspunktet.

96 Se Eckhoff 1992 side 291. Se også Eckhoff/Smith 2014 side 427.

97 Se Eckhoff 1992 side 284.

94 95

1 innledning 39

Mens den strengt offentligrettslige modellen og den strengt privatrettslige modellen velger henholdsvis rent offentlig rett/forvaltningsrett og rent privatrett/avtalerett, bygger de andre modellene på ulike blandingsforhold av regler fra privatrett og offentlig rett. De ulike mellomløsningene bruker ulike metoder for å løse de regelkonflikter som oppstår, og de leder til ulike resultater. Modellvalget har betydning både for hvilken adgang det er til å gi forhåndstilsagn, og hvilke virkninger et eventuelt tilsagn har.

Hovedformålet i det følgende er å undersøke om noen av disse modellene kan utgjøre gjeldende rett, og om de er egnet til å beskrive mer generelle strukturer for å analysere forhåndstilsagn. I første omgang vil jeg analysere de åtte problemstillingene jeg reiste i punkt 1.1. Konklusjonen vil derfor først kunne trekkes i oppsummeringen. Fremstillingen har dermed et dogmatisk formål, men med vekt på det rettssystematiske.

På noen få rettsområder er bruk av forhåndstilsagn lovregulert. Det viktigste eksempelet innenfor kommunal sektor er reglene om utbygningsavtaler i plan- og bygningsloven kapittel 17. Disse reglene regulerer ikke direkte adgangen til å gi forhåndstilsagn, men forarbeidene forutsetter en viss adgang.98 Et annet eksempel på regulering av adgangen til å gi forhåndstilsagn er skatteloven § 1-3. Bestemmelsen oppstiller et forbud mot at kommuner gjør unntak eller gir noen skatteytere lavere skatter enn andre. Dette må tolkes som et forbud mot bruk av forhåndstilsagn.99 Som dette illustrerer, har lovgiver på noen områder forutsatt/åpnet for bruk av forhåndstilsagn og forhåndsbinding, mens det på andre områder er gitt forbud. Formålet mitt er å søke etter den generelle bakgrunnsrett. Spørsmålet er hvilke regler som regulerer bruken av forhåndstilsagn når dette ikke er særlig regulert. Der den positive lovgivningen kan gi tolkningsbidrag for å finne bakgrunnsretten, vil lovregulering av disse spørsmålene likevel trekkes inn.

Ved analysen anlegger jeg et domstolsperspektiv. Spørsmålet er hvilke rettslige rammer for bruk av forhåndstilsagn som er gjenstand for prøving for de alminnelige domstoler. Jeg avgrenser dermed mot de særlige spørsmål som kan oppstå ved for eksempel en lovlighetskontroll100 eller i forbindelse med behandling hos Sivilombudsmannen.101

1.6.2

Noen metodespørsmål

1.6.2.1

Noen innledende betraktninger

Jeg vil anvende alminnelig juridisk metode for å klargjøre gjeldende rett. Med gjeldende rett mener jeg rettssituasjonen per dags dato. Denne definisjonen kan problematiseres.

Det er blant annet ikke gitt hvordan uttrykket «gjeldende rett» skal defineres. Det kan Se Bygningslovutvalgets innstilling kapittel 9.

Se nedenfor i punkt 7.3.3.2.2.

100 Se kommuneloven § 59.

101 Om de særlige utfordringer som knytter seg til Sivilombudsmannens prøving, se nedenfor i punkt 1.6.3.4.

98

99

40

kommunale forhåndstilsagn

blant annet problematiseres om rettsspørsmål kan ha flere forsvarlige konklusjoner.

Ifølge Lilleholt har ethvert rettsspørsmål bare ett svar.102 Andre forfattere åpner for at flere konklusjoner kan være likeverdige.103 Svaret vil etter mitt syn avhenge av det perspektiv som anlegges. Etter at Høyesterett har drøftet og konkludert på et konkret spørsmål, vil Høyesteretts rettsoppfatning normalt være gjeldende rett. I forkant av dommen vil imidlertid flere svar kunne være forsvarlige.

Det kan også problematiseres om rettsanvendelsesprosessen er og skal være lik hos alle rettsanvendere. Som en deskriptiv beskrivelse av rettsanvendelsen i ulike sammenhenger kan det ikke være tvil om at ulike rettsanvendere bruker ulike metoder.104 Den metode som brukes av en saksbehandler i trygdeforvaltningen, er ikke den samme som brukes i domstolene. Utgangspunktet er nok likevel at domstolene skal anvende den samme metode. Siden undersøkelsesobjektet mitt er de rettslige rammene for bruk av forhåndstilsagn i lys av en domstolsbehandling, vil derfor ikke problemstillingene omkring rettens pluralisme skape de største utfordringene.

Hva som menes med alminnelig juridisk metode, kan også problematiseres. Rettsteorien viser stort sprik i synet på juridisk metode. Det er likevel enighet om en del grunnleggende sider ved den juridiske metode. De fleste vil være enige i at det er forsvarlig å beskrive rettsanvendelsesprosessen i tre faser: relevans, slutning og vekt.

I tråd med Eckhoffs fremstilling105 vil de fleste være enige i at relevante argumenter kan systematiseres i generelt relevante rettskildefaktorer som lov, forarbeider, rettspraksis, juridisk teori, annen praksis og reelle hensyn. Går man lenger inn i detaljene, er det imidlertid betydelige meningsforskjeller, ikke minst i forståelsen av rettskildeprinsippene.

I en rettsdogmatisk fremstilling er det ikke rom for å gå dypt inn i disse metodiske spørsmålene. I løpet av arbeidet med dette temaet ble det klart at de konklusjoner jeg har kommet til, avviker fra andre sentrale forfattere. På flere punkter kan forskjellene forklares med ulik rettsteoretisk posisjon. Dette gjelder særlig Jan Fridthjof Bernt og Arvid Frihagen. Disse forfatterne har også stått helt sentralt i den juridiske diskusjonen omkring forhåndstilsagn. For å synliggjøre hvor den reelle uenigheten ligger, har jeg derfor funnet det nødvendig å plassere mitt metodiske ståsted, og holde dette opp mot disse forfatternes posisjon.

102 103 104 105

Lilleholt JV 2000 side 49.

Se slik f.eks. Doublet 1995 side 234 f. og Bernt/Doublet 1999 side 482–488.

Om debatten, se Doublet 1995 side 171 f. og Boe 2010 side 231–233.

Se Eckhoff/Helgesen 2001.

1 innledning 41

1.6.2.2 Forholdet mellom autoritet, forutberegnelighet og rimelighet I nyere fremstillinger er det vanlig å knytte argumenters relevans og vekt til tre grunnleggende faktorer: autoritet, forutberegnelighet og rimelighet.106 Visse argumenter har demokratisk legitimitet og dermed autoritet. I Grunnloven har lovgiver fått kompetanse til fritt å gi lovregler som ikke strider mot Grunnloven.

Gjennom valg er Stortinget gitt en demokratisk legitimitet til å gi lover på vegne av folket. Den autoritet dette gir loven, tilsier at lovteksten har en særlig betydning eller vekt i rettsanvendelsesprosessen. Siden også forarbeidene mer eller mindre direkte gir uttrykk for lovgiverviljen, er det i norsk rett vanlig å si at argumentasjon hentet fra forarbeider har autoritet. Av denne grunn tillegges også forarbeider en betydelig vekt i rettsanvendelsesprosessen.107 Et av rettsstatens fremste formål er å etablere en rettslig regulering der borgerne kan innrette seg i tillit til på forhånd klarlagte normer.108 Rettssystemet skal sikre forutberegnelighet. En effektiv samfunnsstyring forutsetter at pliktsubjektene kan sette seg inn i regelverket og dermed overholde normene. Dette hensynet tilsier at kilder som er tilgjengelige for pliktsubjektene, typisk lovtekst, forarbeider og rettspraksis, bør tillegges stor vekt i rettsanvendelsesprosessen.109 Hensynet til forutberegnelighet kan også begrunne bruk av annen praksis og juridisk teori som relevante kilder.

Det tredje grunnlaget for rettens legitimitet ligger i resultatets godhet (rimelighet).

Bryter rettsreglene med den rettsoppfatning som ligger i befolkningen, vil retten over tid kunne miste sin legitimitet. I en rettsanvendelsesprosess må det derfor også sees hen til resultatets godhet eller rimelighet. Slik rimelighetsargumentasjon trenger ikke noen klar forankring i positive kilder. I norsk rett tillates rimelighetsargumentasjon hentet fra rettsanvenderen selv. Slike argumenter betegnes ofte som reelle hensyn, selv om denne termen er omdiskutert.

At argumenter kan forankres i autoritet, forutberegnelighet og rimelighet, legger både Bernt og jeg til grunn. Vi er imidlertid uenige når vi kommer til avveiningen av disse hensynene.

Kjernen i Bernts metodesyn er at grensene for rettslig argumentasjon styres av rettsanvendernes «kommunikasjonsfellesskap». Både argumentets relevans og vekt avgjøres

Se slik Bernt/Sæther Mæhle 2007 side 177–186. Det er også mulig å finne igjen mye av de samme tankene hos Nygaard 2004 kapittel 2 og side 70–72 og 159–170.

107 Bernt/Sæther Mæhle 2007 side 177–178.

108 Se Bernt/Sæther Mæhle 2007 side 179. Se også Bernt/Doublet 1999 side 55 som mener rettens grunnleggende formål er å skape fred og ordnede forhold slik at samfunnets borgere kan føle seg trygge og handle ut fra forventninger om at de i rimelig grad kan forutse virkningen av sine handlinger. I fortsettelsen heter det: «Forutberegnelighet er et grunnleggende element i den rettssikkerhet som er et hovedformål med et utviklet rettssystem.»

109 Bernt/Sæther Mæhle 2007 side 180.

106

42

kommunale forhåndstilsagn

dermed av juristfellesskapets aksept eller misbilligelse.110 Med dette går Bernt langt i å se rettsanvendelsesprosessen som en avveining av ulike verdier. Innenfor en slik beskrivelsesmodell vil rimelighetsargumentasjon lett få en fremtredende rolle, og da på bekostning av autoritets- og forutberegnelighetsargumentasjon.

Slik jeg leser Bernts beskrivelse av rettsanvendelsesprosessen, mener han rimelighetsargumentasjon nettopp har og skal ha en slik sentral posisjon. Bernt fremhever blant annet som rettsanvenderens oppgave å justere gjeldende rett etter hvert som terrenget endrer seg:111 «Den som sitter i bilen og stirrer i bakspeilet, vil være en dårlig rådgiver for sjåføren. Gjeldende rett ligger foran oss, rettskildelæren må gi oss redskaper til meningsfylte analyser av hva vi vil møte rundt neste sving.»

Endring av innholdet i gjeldende rett, i lys av samfunnets behov, vil ikke kunne finne sin forankring i rettskildefaktorer som lovtekst, forarbeider, rettspraksis eller juridisk teori. Slike endringer må forankres i reelle hensyn. Bernt forutsetter derfor med denne uttalelsen at rettsanvenderne i betydelig grad bør og skal anvende reelle hensyn for å endre eller tilpasse gjeldende rett til behovet. Dette må nødvendigvis gå på bekostning av konklusjonenes forankring i autoritets- og forutberegnelighetsargumentasjon. At Bernt gir rimelighetsargumentasjon en sentral posisjon, fremgår også av andre fremstillinger.112 Dette generelle metodiske ståstedet forklarer også Bernts syn på forhåndstilsagn.

Som nevnt anlegger Bernt et offentligrettslig utgangspunkt. Men ved å tillegge rimelighetsbetraktninger – forhåndstilsagnets egenart – stor vekt ved tolkningen av forvaltningsretten skaper han et rom for å bruke forhåndstilsagn. Modellen innebærer at domstolene gis en betydelig frihet til å avveie de ulike hensyn, for deretter å trekke konklusjoner basert på hva som utgjør en rimelig løsning i det konkrete tilfellet. Både den metode som anvendes og de konsekvenser dette får, er helt i samsvar med hans generelle metodesyn.

Etter mitt syn gir Bernt rimelighetsargumentasjon en for sentral posisjon i rettsanvendelsesprosessen. Den viktigste årsaken til ulike oppfatninger på dette punkt ligger nok i

Bernt/Sæther Mæhle 2007 side 306 og 312. Denne tilnærmingen var også helt sentral for Doublet 1995, se særlig side 23 f.

111 Se Bernt 2013 side 59. Om den rettsskapende virksomheten, se også Bernt 2002 side 81–95.

112 Se også Bernt 2002 side 81–95, særlig side 93–95 og Bernt/Doublet 1999 side 482–488.

110

1 innledning 43

synet på hensynet til forutberegnelighet.113 Etter mitt syn er det flere grunner til at hensynet til forutberegnelighet skal og bør gis en sterkere posisjon enn det Bernt gir uttrykk for.

For de fleste rettsspørsmål kan det forsvares å legge til grunn ulike konklusjoner.

Ser vi på rettsutviklingen over tid, har norsk rett på en rekke områder prioritert ulike hensyn forskjellig og dermed endret både overordnede strukturer og rettslige grenser.

Det samme ser vi ved å sammenligne ulike lands rett. Mange sammenlignbare land har valgt ulike løsninger på samme rettsspørsmål. En vurdering av hva som er en rimelig løsning, gir derfor sjelden et entydig svar på rettsspørsmål. Gis rimelighetsargumentasjon stor plass i rettsanvendelsesprosessen, blir det derfor vanskelig for rettsreglenes pliktsubjekter å forutberegne sin rettssituasjon.

Som nevnt utgjør forutberegnelighet selve bærebjelken i rettsstaten. Som Augdahl uttrykte det, er ikke den sikkerhetsfølelsen forutberegnelighet skaper «[…] bare i sig selv en behagelighet – all utrygghet er forbundet med ulyst – men den er også av betydning for foretaksomheten og dermed for individuell og sosial fremgang».114 Manglende forutberegnelighet har også som konsekvens at mange saker blir prosedable. Dette kan øke antallet saker for domstolen, noe som igjen har prosessøkonomiske konsekvenser. Økes usikkerheten omkring sakens utfall, er det også en fare at ressurssvake parter av prosessøkonomiske grunner ikke kan forfølge sine krav. På denne måten kan manglende forutberegnelighet i rettssystemet bidra til å beskytte ressurssterke parter på bekostning av ressurssvake. På denne måten kan manglende forutberegnelighet forhindre rimelige og rettferdige resultater.

Bernts argumentasjon bygger også på en uuttalt forutsetning om at frihet for domstolene til å anvende reelle hensyn bidrar til å sikre rimelige resultater. Det kan reises spørsmål om dette er holdbart. Empirisk er det vanskelig å måle om domstolens avgjørelser er rimelige. Det kan likevel reises spørsmål ved holdbarheten av slike forutsetninger ut fra mer allmenne betraktninger.

Rammene for en juridisk dommers avgjørelse er et jusstudium, generell livs- og arbeidserfaring og selve hovedforhandlingen. I mange saker krever rimelighetsargumentasjon inngående kunnskap om det livsområdet saken angår. En avgjørelse innenfor entrepriseretten kan for eksempel forutsette byggfaglig forståelse. Å avgjøre et spørsmål om erstatning etter en medisinsk behandling kan kreve forståelse av hvordan journaler skrives, og den praktiske ressurssituasjon slike dokumenter utformes i. Om en byggetillatelse er gyldig, krever forståelse av plansystemene og generell planleggingskompetanse. Juridiske dommere har normalt begrenset fagkompetanse på disse Dette illustreres godt av at Bernt i Bernt/Sæter Mæhle 2007 skriver på side 343: «Det at innbyggerne kan stole på at domstolene vil søke etter de konkret beste løsningene gir også en form for forutberegnelighet.» Etter mitt syn kan en forventning om at dommere søker etter rimelige løsninger, vanskelig gi noen forutsigbarhet.

114 Augdahl 1961 side 238.

113

44

kommunale forhåndstilsagn

områdene. En hovedforhandling er også uegnet som arena for å løfte dommerens generelle kunnskap om medisinske, planfaglige, eller byggfaglige spørsmål. Når rimelighetsargumentasjon får en sentral plass i rettsanvendelsesprosessen, øker risikoen for at dommerens misforståelser og fordommer blir avgjørende for sakens utfall. Det er derfor ikke gitt at økt vektlegging av rimelighetsbetraktninger rent faktisk fører til rimeligere eller mer rettferdige resultater. I mange tilfeller kan konsekvensen være den motsatte.

Bruk av rimelighetsargumentasjon øker også risikoen for at valg av dommer blir avgjørende for sakens utfall. Dermed kan lignende saker, på grunn av ulike dommere, få ulikt utfall. Om rettsanvendelsen fremstår som vilkårlig, er dette i seg selv lite rimelig, og det svekker også domstolenes legitimitet i befolkningen.

Min tredje innvending har sammenheng med rettsreglers forankring i kilder med autoritet. Siden rimelighetsargumentasjon i mange saker ikke vil gi et entydig svar på det aktuelle rettsspørsmålet, foretar domstolen prioriteringer mellom ulike verdier.

Vår rettsordning bygger på at styring av samfunnet primært skal skje med forankring i folkeviljen. Dette utgjør også det bærende argumentet for Stortingets kompetanse til å gi bindende lover. Den enkelte dommer har ikke en slik forankring i folkeviljen.

Også hensynet til demokratisk legitimitet tilsier derfor at vekten av argumenter med forankring i rimelighetsargumentasjon begrenses.115 Etter mitt syn bør autoritetsargumentasjon og hensynet til forutberegnelighet tillegges større vekt enn det Bernt tar til orde for.

Jeg ser på rettsregler som et redskap skapt av mennesker for å regulere adferd og for å etablere gode samfunnsforhold. At rettsregler følges og lar seg tvangsgjennomføre, skyldes at menneskene i samfunnet ikke gjør opprør mot statsmakten. Rettens legitimitet er først og fremst begrenset av makt, ikke av dens innhold. Siden vår samfunnsordning bygger på at styring skal ha demokratisk forankring, mener jeg autoritetsargumentasjon har en helt sentral posisjon. Hele rettssystemet og ønsket om å styre bygger også på at rettsreglene i størst mulig grad skal være på forhånd klarlagte regler.

Det tilsier at argumenter som fremmer forutberegnelighet, skal tillegges stor vekt. Min metodiske posisjon har derfor rettspositivistiske trekk. Jeg har, som det fremgår ovenfor, likevel ikke et rent deskriptivt syn på retten. Hermeneutikken har vist oss at store deler av vår forståelse styres av vår egen forforståelse.116 En rent deskriptiv forståelse av rettsregler er derfor ikke mulig. Ved slutning fra rettskildefaktorer vil rettsanvenderens språk- og virkelighetsforståelse bevisst eller ubevisst påvirke de tolkningsresultater som utledes. Så vage som vektingsprinsipper må være, vil det heller ikke være mulig å unngå normative og subjektive elementer i rettsanvendelsen. At retten verken kan

115 116

Sml. Backer 2015 side 99.

Se særlig Gadamer 2004.

1 innledning 45

eller bør unngå rimelighetsargumentasjon, er likevel ikke noe argument for å gi slik argumentasjon en sentral plass. Tvert imot tilsier hensynet til demokratisk legitimitet og forutberegnelighet at bruk av rimelighetsargumentasjon begrenses.

For rettsanvendelse i det praktiske rettsliv har rimelighetsargumentasjon etter mitt syn primært to funksjoner: Dersom de positive kildene etterlater rettslig tvil, må domstolen likevel treffe en avgjørelse. I valget mellom to løsninger med støtte i ulike kilder er rimelighetsargumentasjon et nødvendig element. For det andre utgjør rimelighetsargumentasjon en sikkerhetsventil. Hvis de positive kildene – eller mangel på slike kilder – leder til støtende resultater, vil unntaksvis rimelighetsargumentasjon alene kunne utgjøre grunnlag for avvikende resultater.117 Det siste er imidlertid et unntak.118

1.6.2.3 Den juridiske teoriens særlige oppgave Frihagen skrev lite om sitt metodiske syn, men det kan likevel leses ut av hans mange bøker og artikler. Særlig i fremstillingen av den alminnelige forvaltningsretten beskriver han i stor grad generelle prinsipper utledet fra rettspraksis. Grensene for disse prinsippene presenteres deretter gjennom omtale av eksempler fra doms- og forvaltningspraksis. Slik jeg leser Frihagen, anvender han en metode nært opptil Eckhoffs rettsrealistiske posisjon. Frihagen er imidlertid utpreget deskriptiv, uten større rettsskapende tillegg. Her ligger nok også noe av forklaringen på Frihagens pragmatiske posisjon når det gjelder forhåndstilsagnene. Så lenge de positive rettskildene ikke gir klare føringer for hvilke normer som gjelder, er det ikke grunnlag for å gi noen klar beskrivelse.

Etter mitt syn går rettsforskerens oppgave lenger enn det Frihagen tillot seg. På samme måte som andre rettsanvendere må rettsforskeren i første omgang samle inn de positive rettskildene. En av rettsforskerens mest sentrale oppgaver er imidlertid å søke etter normative strukturer og beskrivelsesmodeller som kan forklare rettstilstanden mer generelt. Det gir rettsforskeren et annet perspektiv. For domstolen er perspektivet å løse en konkret sak, og da i et tilbakeskuende perspektiv.119 Rettsforskeren søker etter generelle strukturer som skal virke for fremtiden. Dermed vil rimelighetsbetraktningene i større grad vurderes i et fremtidsperspektiv. Spørsmålet er hva som gjelder i lys av hva som gir en god regulering. I det perspektivet har resultatets godhet for partene i en konkret tvist mindre betydning. Ved at rettsforskerens arbeider publiseres, vil også

Det klareste eksempelet på dette er trolig Rt. 1916 side 648 (Sterilisering I) og Rt. 1921 side 406 (Sterilisering II). Et nyere eksempel der Høyesterett går langt i å tillegge rimelighetsargumentasjon vekt på tvers av klar ordlyd, er Rt. 2005 side 117 (Elvebåt).

118 Det er nærliggende å tolke Backer 2015 side 104–105 i samme retning.

119 Se tilsvarende Sæther Mæhle JV 20014 side 329.

117

46

kommunale forhåndstilsagn

arbeidet i seg selv kunne bidra til forutberegnelighet. Det kan tilsi en noe større adgang til å bygge på rimelighetsbetraktninger i vitenskapelige arbeider enn for domstolene.120 Formålet for rettsforskeren er også å bidra til å skape en forutberegnelig rettssituasjon. Dette kan vanskelig oppnås uten at rettsforskeren kan stille seg noe friere til det positive rettskildematerialet enn det som kan tillates ved praktisk rettsanvendelse, noe som kan illustreres med temaet forhåndstilsagn. De relevante rettskildene for analysen av forhåndstilsagn er skrevet over en 100-årsperiode. I hele denne perioden har rettssituasjonen for mange av de spørsmålene jeg presenterte ovenfor i punkt 1.1, vært usikker. Rettspraksis er også avsagt av mange ulike dommere. Det er derfor ikke til å unngå at noen av rettskildene er skrevet med ulike forutsetninger og med noe avvikende innhold. Dersom alle dommene må passe inn i systemet, er det ikke mulig å finne generelle normative grenser. Systembygging krever derfor at det kan sees bort fra enkeltavgjørelser.

Jeg legger derfor til grunn at det er noe større plass for rimelighetsargumentasjon når en rettsforsker søker etter generelle strukturer. Hvor langt det er anledning til å gå, beror på formålet. Dersom formålet er å presentere reguleringsmuligheter for lovgiver (de lege ferenda), har rettsforskeren stor frihet. Er formålet å gi et bidrag til praktisk rettsanvendelse (de lege lata), vil rammene være mye strengere. Mellom disse kategoriene er det vanlig å kategorisere synspunkter som bygger på hvordan retten bør forstås.

Slike standpunkt omtales gjerne som de sententia ferenda. Dette er konklusjoner som de positive kildene ikke forhindrer, men som likevel ikke kan hevdes å utgjøre sikker rett.

Kildesituasjonen for forhåndstilsagn vil gjøre at mange av konklusjonene jeg trekker, må betraktes som de sententia ferenda.

1.6.3 Det særegne ved rettskildebildet innenfor temaet forhåndstilsagn og valg av kildetilfang 1.6.3.1

Innledning

Ethvert rettsspørsmål vil ha en unik rettskildesituasjon og dermed ulike metodiske utfordringer. Disse utfordringene påvirkes av de problemstillinger som reises, og fremstillingens formål.

For de problemstillingene som jeg har reist innledningsvis, finner vi lite lovgivning121 og få relevante uttalelser i forarbeider. Riktignok er store deler av avtaleretten og forvaltningsretten lovregulert, men denne lovgivningen er utformet med tanke på kjernetilfellene. I avtaleretten er oppmerksomheten rettet mot avtaler mellom private – typisk avtaler angående formuesgoder. Motsatt er temaet i forvaltningsretten ensidige

120 121

Sml. Sæther Mæhle JV 2004 side 337.

Som Woxholth 2012 fremhever på side 158, er spørsmålet ikke generelt lovregulert.

1 innledning 47

vedtak truffet av forvaltningen. Vi har noen eksempler på at hybriden forhåndstilsagn er regulert eller omtalt. I disse bestemmelsene løses imidlertid ikke de mer rettssystematiske spørsmålene. Illustrerende er lovreguleringen av utbyggingsavtaler. Lovgivningen tok sikte på å regulere en kontroversiell avtaleform, som også kunne inneholde forhåndstilsagn. Verken i loven eller i forarbeidene til plan- og bygningsloven finner vi konklusjoner på de mer prinsipielle spørsmålene.122 Det er derfor lite å hente i rettskildefaktorene lovtekst og forarbeider.

1.6.3.2 Høyesterettspraksis som rettskilde Den mest sentrale kilden for de rettssystematiske spørsmålene er derfor praksis fra Høyesterett. Høyesterett har avsagt en del dommer om forhåndstilsagn. Som rettskilde har høyesterettsdommer også stor vekt. For de rettssystematiske analysene reiser rettspraksis som rettskilde imidlertid en del mer generelle utfordringer.

En utfordring er at dommene er avsagt over en lang tidsperiode. Betydningen av eldre dommer er omdiskutert.123 Jeg ser ingen grunn til å se bort fra eldre rettsavgjørelser bare fordi avgjørelsen er gammel. Også eldre avgjørelser er relevante. Vekten må vurderes konkret i lys av endringer i det øvrige rettskildebildet, endringer i de underliggende samfunnsforhold og kvaliteten av argumentasjonen. For et tema der avgjørelsene er avsagt over tid, er det også viktig å sette avgjørelsene inn i den historiske utviklingen.

Dette vil gi en bedre forståelse og kan også bidra til å kartlegge en usikker rettssituasjon.

Jeg vil derfor trekke inn praksis fra Høyesterett helt tilbake til tidlig på 1900-tallet.

I flere av de sentrale høyesterettsdommene har Høyesterett uttalt seg om spørsmål som ikke har vært nødvendige for resultatet i saken. Vekten av slike obiter dicta er omstridt.124 Tradisjonelt har slike uttalelser vært tillagt begrenset vekt. De har gjerne vært oppfattet som slengbemerkninger, og dermed mindre gjennomtenkte. Domsskrivningen i Høyesterett har endret seg de senere årene. I nyere dommer er ofte obiter

Det gjelder f.eks. spørsmålet om hva som er grunnlaget for den rettslige bindingen, se Bygningslovutvalget NOU 2003: 24 side 144. Det samme gjelder spørsmålet om når en «ugyldig» avtale kan gi grunnlag for erstatning for oppfyllelsesinteressen, se Bygningslovutvalget NOU 2003: 24 side 148 første spalte og Ot.prp. nr. 22 (2004–2005) side 55 første spalte.

123 Se her diskusjonen i Stub/Torgersen LoR 2007 side 490, Graver LoR 2007 side 631–632 og Stub/ Torgersen LoR 2008 side 126. Se også mer tradisjonelle fremstillinger som Nygaard 2004 side 208–209 og Eckhoff/Helgesen 2001 side 183–184.

124 Se f.eks. Eckhoff/Helgesen 2001 side 173–175 med henvisninger, Graver 2015 side 226–227 og Fleischer 1998 side 189–190. Kritisk til den økende bruken av obiter dictum, se Lilleholt TfR 2002 side 62–75.

122

48

kommunale forhåndstilsagn

dicta lange og godt bearbeidede uttalelser.125 Dette tilsier at obiter dicta kan ha en betydelig vekt, noe jeg legger til grunn i det følgende.126 Som jeg skal komme tilbake til, reiser forhåndstilsagn flere problemstillinger som Høyesterett ikke direkte har drøftet. For mange av disse spørsmålene er det likevel mulig «å lese inn» argumenter i dommene. Etter mitt syn er slike slutninger fra høyesterettspraksis relevante. Dersom det er mulig å finne et mønster i flere avgjørelser, vil denne praksisen kunne ha betydelig vekt. Det vil derfor flere steder i fremstillingen foretas grundige analyser av dommer fra Høyesterett selv om dommene ikke drøfter det aktuelle spørsmålet. Når vekten av uttalelsene skal fastsettes, er det grunn til å holde dem opp mot begrunnelsen for å tillegge høyesterettsavgjørelser vekt. Gjennomgående inneholder høyesterettspraksis gode juridiske resonnementer. Når synspunktene leses inn i avgjørelsen, er det imidlertid usikkert om dommerne har tatt stilling til den aktuelle problemstillingen. En annen begrunnelse for å vektlegge dommer fra Høyesterett er hensynet til forutberegnelighet. Når argumenter må utledes mer indirekte fra premissene, er ikke slutningene særlig sikre. Med mindre synspunktene har funnet veien til den juridiske teoris fremstillinger om dette temaet eller på annen måte er mer opplagte, vil ikke hensynet til forutberegnelighet være noe argument for å tillegge avgjørelsen betydelig vekt. Et tredje hensyn som kan begrunne vektlegging av Høyesteretts praksis, bygger på presumsjonen om at Høyesterett selv vil følge tidligere avgjørelser. Jo mer usikre slutninger blir, jo mindre grunn er det til å tro at Høyesterett vil føle seg bundet.

Etter mitt syn har slike slutninger, som bygger på en «nærlesning» av dommer, normalt begrenset vekt.

1.6.3.3 Juridisk teori Den andre sentrale positive kilden for dette temaet er juridisk teori. I seg selv har uttalelser i juridisk teori begrenset vekt.127 Dersom oppfatningene er samstemte, tilsier likevel hensynet til forutberegnelighet at slike etablerte rettsoppfatninger tillegges betydelig vekt. For temaet forhåndstilsagn finnes det i liten grad noen etablert oppfatning, og som rettskilde har derfor juridisk teori begrenset vekt. Når det brukes mye tid på å trekke frem juridisk teori i dette arbeidet, skyldes dette derfor mangel på andre kilder.

Siktemålet er å søke etter generelle, normative strukturer. Når verken lov, forarbeider eller rettspraksis gir klare svar, vil den relative vekten av juridisk teori øke. Det er også til den juridiske teorien man må gå for å finne drøftelser av generell og systematisk

Sml. Graver 2015 side 226.

Sml. Boe 2010 side 309.

127 Se slik f.eks. Eckhoff/Helgesen 2001 side 270 og Boe 2010 side 343 f. Mer kritisk til juridisk teori som rettskilde, se Fleischer 1998 side 226 f.

125

126

1 innledning 49

karakter. Selv om juridisk teori utgjør en sentral kilde, er vekten av de ulike synspunktene derfor begrenset.

De ulike fremstillingenes vekt må også differensieres i lys av sitt formål og grundighet. Den juridiske teori kan deles i to hovedtyper: de mer alminnelige fremstillingene av henholdsvis avtalerett og forvaltningsrett. Temaet forhåndstilsagn er normalt omtalt i slike fremstillinger. Slike alminnelige fremstillinger vil på grunn av sin bredde ikke kunne gå dypt inn i de ulike temaene. Reguleringen av forhåndstilsagn er omstridt, og det sier seg selv at rammen for slike bøker ikke gir grunnlag for grundige analyser. Som en konsekvens av dette er mange rettsavgjørelser tolket forskjellig av ulike forfattere i slike generelle fremstillinger. Det skjer gjerne også uten at forskjellene er kommentert.128 Vekten av slike fremstillinger blir derfor begrenset. Jeg vil likevel foreta en del henvisninger, uten at disse er uttømmende.

Den andre hovedtypen er fremstillinger som i større grad behandler forhåndstilsagn. Helt sentral her er Jan Fridthjof Bernts avhandling. Også Arvid Frihagens artikkel om avtaler fra 1977 faller inn under denne kategorien. Denne artikkelen er senere innarbeidet i Frihagens lærebøker, noe som også gir denne fremstillingen en større dybde.

I samme kategori er Torstein Eckhoffs artikkel om «Uttalelser, tilsagn, avtaler og vilkår i forvaltningsretten» inntatt i Jussens venner 1975.129 I den senere tid har også Johan Greger Aulstad skrevet en avhandling om «Kommunale utbyggingsavtaler».130 I denne avhandlingen er forhåndstilsagn omtalt. Langt fra alle utbyggingsavtaler inneholder noe forhåndstilsagn. I analysene er Aulstad mest opptatt av behovet for å beskytte den private part i denne typen avtaler. Av den grunn er denne fremstillingen av mindre betydning for mine analyser.131 Verdt å nevne spesielt er også to betenkninger skrevet av Ragnar Knoph og Sjur Brækhus.132 Som jeg allerede har vært inne på, har disse betenkningene hatt stor betydning for den juridiske diskusjonen rundt forhåndstilsagn.

Også disse betenkningene har derfor en noe større vekt.

1.6.3.4 Annen praksis For enkelte rettsspørsmål kan også annen praksis enn høyesterettsdommer ha betydning. Generelt sett har underrettspraksis begrenset vekt.133 Det gjelder ikke minst når Se f.eks. tolkningen av Rt. 1985 side 1355 (Phillips) i Graver 2015 side 268–269 og Eckhoff/Smith 2014 side 425. Se også forskjellen på tolkningen av Rt. 1973 side 107 (Mardøla) i Eckhoff/Smith 2014 side 425 og Bernt 1981 side 204–206.

129 Se Eckhoff JV 1975 side 133–182.

130 Se Aulstad 2005.

131 Se likevel nedenfor i punkt 12 der jeg drøfter denne problemstillingen.

132 De to betenkningene og de aktuelle sakene er allerede omtalt ovenfor i henholdsvis punkt 1.5.2 og 1.5.6.

133 Se slik Eckhoff/Helgesen 2001 side 162 med ytterligere henvisninger. Særlig kritisk til underrettspraksis som egen rettskilde, se Fleischer 1998 side 269 f. Mer positiv til underrettspraksis, se Boe 2010 side 304.

128

50

kommunale forhåndstilsagn

det foreligger så vidt omfattende høyesterettspraksis. Jeg har derfor ikke foretatt noen systematisk gjennomgang av dommer fra underrettene. Underveis i fremstillingen vil jeg likevel vise til noen underrettsavgjørelser. Dette blir gjort enten fordi dommen har vært trukket frem i annen juridisk litteratur, eller fordi vi står overfor et spørsmål med få andre rettskilder. Avgjørelsen utgjør da primært et eksempel.

Heller ikke forvaltningspraksis er noen sentral kilde ved analysen av forhåndstilsagn. Av rettsstatsprinsippet følger det at ingen offentlig etat skal kunne definere eller utvide egen kompetanse. Som argument for å kartlegge kommunens kompetanse til å bruke forhåndstilsagn har derfor kommunenes praksis begrenset interesse. Det er også usikkert hva som eventuelt kan utledes av forvaltningspraksis. Av denne grunn har jeg heller ikke foretatt noen systematisk undersøkelse av kommunenes bruk av forhåndstilsagn.

Andre former for forvaltningspraksis enn avtalepraksis kan ha en noe større interesse. Størst interesse har uttalelser fra Sivilombudsmannen og Justisdepartementets lovavdeling. Begge disse organene har god juridisk kompetanse. Både ombudsmannen og lovavdelingen har som uttalt formål å være uavhengig. Det kan riktignok reises spørsmål ved lovavdelingens uavhengighet. Avdelingen skal også tjene som utreder for departementene. De utarbeider også selv proposisjoner på vegne av Justisdepartementets politiske ledelse. Selv om det er et uttalt mål i avdelingen å skille klart mellom uttalelser og politisk arbeid, er det vanskelig å opprettholde et slikt skille.134 Uansett er den vanligste oppfatningen i norsk rett at ombudsmannens og lovavdelingens uttalelser har begrenset vekt.135 I de vanlige forvaltningsrettslige fremstillingene gis det et begrenset antall henvisninger til slike uttalelser. Selv om Høyesterett har vist til slike uttalelser,136 er det vanskelig å finne eksempler på at uttalelsene er tillagt betydelig

Om lovavdelingens uavhengighet, se f.eks. Innst. 123 S (2014–2015) side 2 andre spalte der også Stortingets presidentskap fremhever denne uavhengigheten. Det påpekes likevel at uavhengigheten er under press.

135 Se slik Eckhoff/Helgesen 2001 side 231 og Boe TfR 1999 side 60–61. Se også Fleischer 1998 side 295–344 som mener dette ikke bør regnes som en rettskildefaktor overhodet. Se motsatt Bernt TfR 1978 side 294–295 som vil tillegge ombudsmannen «betydelig rettskildemessig vekt».

136 Et søk på Lovdatas base for sivile saker fra Høyesterett ga 44 treff. Flere av disse gir treff fordi partene har vist til ombudsmannens uttalelser. En del gir også treff fordi den konkrete saken har vært behandlet hos ombudsmannen uten at Høyesterett bruker denne uttalelsen som rettskilde. Antallet saker der Høyesterett har trukket inn ombudsmannen som rettskilde, er derfor lavere. Som relevant argument trekkes ombudsmannsavgjørelser bl.a. inn i Rt. 2013 side 354, Rt. 2012 side 1444 og Rt. 2011 side 304 (Boplikt).

134

1 innledning 51

vekt.137 Bruk av ombudsmannsuttalelser som rettskilde møter også et annet problem.

Ombudsmannens prøving av forvaltningens frie skjønn er antatt å gi ombudsmannen en videre kompetanse enn prøvingsinstrumentene domstolene har.138 Det begrenser overføringsverdien av disse uttalelsene. Av disse grunner har jeg ikke fortatt noen fullstendig gjennomgang av uttalelser fra lovavdelingen eller Sivilombudsmannen. I den grad jeg har kommet over uttalelser med relevans, eller rettskildebildet ellers er tynt, har jeg likevel innarbeidet henvisninger. Også disse henvisningene er uansett ment primært å være illustrasjonsmateriale.

1.6.3.5 Utenlandsk rett I mange juridiske doktorgrader finnes det et betydelig innslag av utenlandsk rett. Har fremstillingen et komparativt siktemål, er selve undersøkelsesobjektet rettssituasjonen i ulike rettssystemer. Mitt formål er å undersøke rettssituasjonen i norsk rett. Skal utenlandsk rett være relevant, må det derfor være som rettskildefaktor ved analysen av norsk rett.

Det er omstridt om utenlandsk rett er en relevant rettskildefaktor,139 og den vil uansett ha begrenset vekt. Med mindre det konkrete rettsspørsmålet angår en internasjonal regulering, viser Høyesterett bare helt unntaksvis til utenlandsk rett, og slike henvisninger utgjør tilsynelatende primært støtteargumenter.140 Det kan likevel ha en viss interesse å gi henvisninger til utenlandsk litteratur, særlig til de øvrige nordiske landene. Jeg har derfor gitt enkelte henvisninger til dansk og svensk litteratur.

Ofte trekkes slike uttalelser inn når de støtter det resultatet Høyesterett selv har kommet til, se slik f.eks. Rt. 2011 side 304 (Boplikt) der førstvoterende omtaler uttalelsen fra ombudsmannen som treffende, og Rt. 2010 side 740 avsnitt 39 der ombudsmannsuttalelsen trekkes inn som et tilleggsargument. Se likevel Rt. 2007 side 257 (Trallfa) der Høyesterett kommer til motsatt konklusjon av det ombudsmannen la til grunn. Se også Rt. 2002 side 683 (Vassøy Canning) på side 692 der Høyesterett viser til en ombudsmannsuttalelse. Deretter viser de til at departementet mente ombudsmannens uttalelse var riktig, og forutsatte derfor at denne rettstilstanden var lagt til grunn i praksis. Denne praksis ble tillagt betydelig vekt. Se motsatt i Rt. 2011 side 1433 der Høyesterett ikke viste til at den motsatte konklusjon var lagt til grunn som fast praksis av Sivilombudsmannen.

138 Se slik f.eks. Bernt TfR 1978 side 294, Bernt/Rasmussen 2010 side 350, Boe 1993 side 505, Eckhoff/ Smith 2014 side 512, Frihagen I 1991 side 57 og Graver 2015 side 567. Fra diskusjonen omkring ombudsmannens prøvingskompetanse kan det vises til Andenæs LoR 1962 side 14–21 og Os LoR 1962 side 173–176.

139 Se Nygaard 2004 side 51.

140 Se Eckhoff/Helgesen 2001 side 285 som gjennomgår en del avgjørelser der utenlandsk rett er trukket inn.

137

52

kommunale forhåndstilsagn

1.6.4

Noen temaavgrensninger

Fremstillingen vil omfatte kommunale forhåndstilsagn enten tilsagnet er gitt av en (primær)kommune eller en fylkeskommune. Jeg vil derimot ikke drøfte forhåndstilsagn gitt av staten. Problemstillingene vil i hovedsak være de samme for statlige forhåndstilsagn.

Høyesterett har ved behandling av dommer som angår kommunale forhåndstilsagn, også henvist til saker om statlige forhåndstilsagn, uten å påpeke forskjellen.141 Heller ikke i juridisk teori er det vanlig å skille mellom statlige og kommunale forhåndstilsagn. I fremstillingen vil jeg av den grunn vise til dommer om statlige forhåndstilsagn uten at dette blir kommentert særskilt. Det er likevel noen forskjeller mellom statlige og kommunale forhåndstilsagn. Grunnloven har fastlagt en oppgavefordeling mellom Stortinget og Kongen/Regjeringen.142 Statlige forhåndstilsagn reiser derfor en del konstitusjonelle spørsmål. Fordi lovgivningen normalt enten gir beslutningskompetansen til kommunene eller til staten, vil den kompetansen som forhåndsbindes, også være forskjellig. En forsvarlig behandling av statlige forhåndstilsagn ville økt kildetilfanget.

Av kapasitetsmessige grunner har det derfor vært nødvendig å avgrense mot statens tilsagn.

Vilkårene for å etablere gyldige normeringer deles gjerne i tre: et krav om personell, prosessuell og materiell kompetanse.143 På grunn av fremstillingens omfang har jeg også måttet avgrense mot en drøftelse av de personelle kompetansespørsmålene. Nedenfor i punkt 11.3.2 vil jeg likevel gå inn på spørsmålet om identifikasjon ved inngåelse og tolkning av forhåndstilsagn. På dette punkt er intensjonsdybden begrenset.

Gjennom EØS-loven er hoveddelen av EØS-avtalen gjort til norsk lov. Disse reglene kan ha betydning for forhåndstilsagn. Mest sentralt er forbudet mot statsstøtte, som fremgår av EØS-avtalen artikkel 61. Forbudet innebærer at det offentlige som et utgangspunkt ikke kan gi økonomisk støtte til næringsvirksomhet dersom dette kan påvirke samhandelen i EØS-området. I tillegg til statsstøttereglene inneholder EØS-retten blant annet de såkalte fire friheter. Størst praktisk betydning har likevel reglene om offentlige anskaffelser. Disse reglene oppstiller detaljerte krav til hvordan norske kommuner skal gjennomføre innkjøp av varer og tjenester. Det vil sprenge rammen for denne fremstillingen å analysere disse reglene. Betydningen av statsstøttereglene skal jeg kort omtale nedenfor i punkt 8. Jeg vil også noe få steder berøre anskaffelsesreglene.

Utover dette må jeg nøye meg med å henvise til annen litteratur.144 Videre kan Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) tenkes å få betydning for bruken av forhåndstilsagn. Konvensjonen beskytter en rekke verdier som Se Rt. 2007 side 651 (Vassfarveien) der Høyesterett i avsnitt 42 for et kommunalt forhåndstilsagn viser til Rt. 1992 side 1235 (Rederikvote) som gjaldt et statlig forhåndstilsagn.

142 Se Andenæs 1998 side 225–233 og Stavang 2002 side 95–108.

143 Sml. Bernt 1981 side 17.

144 Se f.eks. Alterskjær mfl. 2008, Helle 2013 og Cyndecka 2016.

141

1 innledning 53

ytringsfrihet, privatliv og familieliv. Gjennom første tilleggsprotokoll artikkel 1 er også eiendomsretten vernet. Eiendomsretten kan beskytte posisjoner gitt av det offentlige for eksempel gjennom offentlige tillatelser.

Illustrerende er Den europeiske menneskerettighetsdomstolens (EMD) Case of Moskal v. Poland (App. No. 10373/05). I saken hadde forvaltningen innvilget en kvinne sosiale ytelser. Etter en tid med utbetalinger ble vedtaket omgjort. Årsaken var at vilkårene for innvilgelsesvedtaket ikke var oppfylt da det ble truffet. Kvinnens forventning om utbetaling av ytelsene ble ansett beskyttet av EMK TP 1-1, og EMD la til grunn at omgjøringsvedtaket var en krenkelse av forholdsmessighetskravet i bestemmelsen. Det ble utmålt 15 000 euro i erstatning. EMD la til grunn at kvinnen hadde vært i god tro og at feilen utelukkende lå hos forvaltningsorganet. Det ble også vektlagt at kvinnen hadde sagt opp sin jobb og innrettet seg etter vedtaket. Avgjørelsen er konkret begrunnet.

Det kan ikke utelukkes at både gyldige og ugyldige forhåndstilsagn kan gi grunnlag for rettighetsposisjoner vernet av denne bestemmelsen, og at praktisering av de norske reglene kan medføre krenkelser av EMK. Dette er likevel spørsmål som jeg må la ligge.

Grunnloven § 97 fastslår at lover ikke må gis tilbakevirkende kraft. Bestemmelsen begrenser dessuten adgangen til å gripe inn i etablerte og vernede posisjoner. Forhåndstilsagn kan være en slik posisjon.145 Grunnloven § 97 innebærer likevel ikke noe absolutt forbud mot at Stortinget griper inn i bestående posisjoner i medhold av lov. Lov kan også gripe inn i eksisterende kontraktsforhold.146 Grensene for lovgivers kompetanse til å gripe inn i slike posisjoner kommer jeg ikke til å gå nærmere inn på.

Høyesterett har blant annet i Rt. 2013 side 1345 (Strukturkvote) lagt til grunn at posisjoner og forventninger som verken bygger på avtale, vedtak eller forhåndstilsagn, kan ha et vern etter Grunnloven § 97.147 Jeg avgrenser også mot en nærmere gjennomgang av grensen mellom det vern Grunnloven § 97 gir slike posisjoner, og instrumentet forhåndstilsagn.

Se forutsetningsvis Rt. 2013 side 1345 (Strukturkvote) avsnitt 77–78.

Se tilsvarende f.eks. Andenæs LoR 1977 side 435 f., Eckhoff 1992 side 304 og Rt. 1962 side 369 (Gullklausul).

147 Se avsnitt 78.

145

146

Boken bygger på forfatterens doktoravhandling. I tillegg til å gå i dybden med hensyn til forhåndstilsagn som instrument inneholder boken også drøftelser av generelle temaer i forvaltningsretten. Boken bør være av interesse for advokater, dommere og andre som jobber innenfor faget forvaltningsrett.

Roald Hopsnes jobber i dag som advokat hos Kommuneadvokaten i Bergen. Boken er skrevet mens han var stipendiat ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen.

ISBN 978-82-450-2096-0

,!7II2E5-acajga!

KOMMUNALE FORHÅNDSTILSAGN

Forhåndstilsagn er i sin kjerne en avtale om hvordan et forvaltningsorgan skal anvende sin lovbestemte forvaltningsmyndighet i fremtiden. Intensjonen med et forhåndstilsagn er å bruke avtaleinstrumentet for å skape en binding som forvaltningsretten ikke gir hjemmel for. Forfatteren mener nøkkelen til problemet ligger i den rettsvirkning som knyttes til forhåndstilsagn, og at den beste løsningen er å anvende økonomisk ansvar som hovedrettsvirkning. I boken drøftes også kravet til kompetansegrunnlag, ugyldighet, inngåelse og tolkning av kommunale forhåndstilsagn.

ROALD HOPSNES

Forhåndstilsagn som instrument har vært omstridt siden 1970-tallet.

I juridisk litteratur finnes det en rekke ulike måter å avgrense, kategorisere og beskrive instrumentet. Er det en avtale eller et forvaltningsvedtak?

Er det avtalerettens, forvaltningsrettens eller særlige regler som regulerer tilblivelse, gyldighet og tolkning av tilsagn? I nyere juridisk teori er det vanlig å beskrive vilkårene og rettsvirkningene av forhåndstilsagn innenfor rammene av noen vage normer. I denne boken foretar forfatteren en grundig gjennomgang av hva et forhåndstilsagn er, og hvordan dette skal avgrenses mot andre instrumenter.

ROALD HOPSNES

KOMMUNALE FORHÅNDSTILSAGN ADGANGEN TIL Å FORHÅNDSBINDE FORVALTNINGSMYNDIGHET OG RETTSVIRKNINGEN AV SLIK BINDING