Planlegging for helse og trivsel utdrag by Fagbokforlaget

ØIVIND LARSEN (f. 1938) er lege og professor emeritus i medisinsk historie ved Institutt for helse og samfunn, Universitetet i Oslo. Ei av spesialinteressene hans er utviklinga av helseoppfatning og helserelaterte levekår.

GUNNAR RIDDERSTRÖM (f. 1962) er utdanna sivilarkitekt og planleggjar med doktorgrad om fysisk planlegging og helse. Han er førsteamanuensis ved Institutt for by- og regionplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) på Ås og medeigar i Citiplan AS.

MAGNE NYLENNA (f. 1952) er lege, fagdirektør i Folkehelseinstituttet og professor II i samfunnsmedisin ved Universitetet i Oslo. Han har tidlegare mellom anna vore redaktør av Tidsskrift for Den norske legeforening og direktør for Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten.

Stadig fleire bur i byar og tettbygde strok i landet vårt, og forventingane til gode bumiljø aukar. Samstundes er det kommunale ansvaret for helse og trivsel lovfesta. Denne boka drøfter korleis ein kan inkludere helse og trivsel som viktige premiss i by- og bustadplanlegging, og kva eit slikt utvida helseomgrep inneber. Helsespørsmål har på ulikt vis alltid hatt plass i bustadplanlegging i Noreg. Den nye folkehelsa, som omfattar trivsel og sosialt samvær og byggjer på ei ny forståing av sjukdom, set nye krav til planlegginga. Boka presenterer lovgrunnlaget for slikt planarbeid, og med bakgrunn i forskingslitteraturen diskuterer forfattarane kva som verkar positivt inn på helse og trivsel i ein planleggingsprosess. Eit av dei viktigaste helsefremjande tiltaka er å sørge for at folk bur trygt og sunt. Det krev god planlegging på mange område, og samsvarer med to av FN sine mål for verda fram mot år 2030: Å sikre god helse og fremje livskvalitet for alle, og å sikre berekraftige byar og samfunn. Boka vil vere nyttig for planleggjarar i offentleg og privat sektor, studentar, folkehelsearbeidarar, kommunepolitikarar og alle som er interesserte i ei berekraftig framtid.

ISBN 978-82-450-2364-0

,!7II2E5-acdgea!

ØIVIND LARSEN GUNNAR RIDDERSTRÖM MAGNE NYLENNA

Å sikre god helse og fremje livskvalitet for alle, uansett alder, er eit av berekraftmåla til FN. Målet inngår i ein arbeidsplan for å utrydde fattigdom, kjempe mot ulikheit og stanse klimaendringane innan år 2030. Eit viktig delmål i den samanhengen er målet om berekraftige byar og samfunn. By- og bustadplanlegging for helse og trivsel er eit viktig verkemiddel for å nå desse måla.

PL NLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

NLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

ØIVIND LARSEN GUNNAR RIDDERSTRÖM MAGNE NYLENNA

NLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

Copyright © 2018 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-450-2364-0 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsbilete © shutterstock / Flipser Omslagsbilete (forsats/baksats) © shutterstock / enjoy your life Omslagsbilete (bakgrunn): Kristiansand. Foto: Øivind Larsen Foto av Øivind Larsen er teke av Ingegerd Frøyshov Larsen Foto av Magne Nylenna er teke av Lisbeth Michelsen / Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten Foto av Gunnar Ridderstöm er teke av Tania Ripoll Teikning i illustrasjon 54: ©shutterstock.com/Leremy

Spørsmål om denne boka kan rettast til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no

Materialet er verna etter åndsverklova. Utan uttrykkjeleg samtykke er eksemplarframstilling berre tillate når det er heimla i lov eller avtale med Kopinor.

Forord

Kva er helse og kva er trivsel? Tja, det skal vi diskutere i denne boka. Men eitt er sikkert – helse og trivsel er blitt lovfesta som eit offentleg ansvar og noko som ein har plikt til å ta omsyn til i den kommunale planlegginga av samfunnet vi lever i. Alle andre som driv med fysisk planlegging i byar og tettstader, vil og vere interesserte i at det dei legg planar for, fungerer best mogeleg, òg med omsyn til helse og trivsel. Denne boka er meint å skulle gje eit oversyn over tilhøve som har innverknad på helse og trivsel, og som samstundes er slike faktorar som ein kan gjere noko med i planleggingsarbeidet, både i nye og i godt etablerte område rundt i Noreg. Vi er tre forfattarar som har sett på dette under tre ulike vinklar. Ein av oss, Gunnar Ridderström (GR), er arkitekt og byplanleggjar av fag og kjenner problema slik dei artar seg i praktisk planlegging og i undervisning i planarbeid. Den andre av oss, Øivind Larsen (ØL), er lege med bakgrunn i medisinsk historie og har trening i å sjå på tidsperspektivet og dei lange linene i dei helsemessige sidene av samfunnsutviklinga. Den tredje av oss, Magne Nylenna (MN), er lege og samfunnsmedisinar med særleg erfaring med korleis helsespørsmål som desse handsamast i forskingslitteraturen, og kva ein kan lære av den. Vi har saman og kvar for oss samla argument og fakta og laga tekstutkast. Ein del av bodskapen boka handlar om, presenterast best gjennom bilete. To av oss (ØL og GR) har samla fotografi om temaet gjennom mange år, og har funne fram bilete som her ikkje er til pynt, men som er tekne med som ein del av fagformidlinga. Til

6 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

sist har ein av oss (ØL) skrive stoffet saman til eit bokmanuskript, der dei fleste kapitla er utforma slik at dei kan lesast kvar for seg. Nokre viktige moment er difor drøfta fleire stader i boka. Ein detaljert gjennomgang av helsekonsekvensane av til dømes støy, forureining og andre miljøfaktorer ligg utanfor målsettinga med boka. Vi har óg valt å avgrense det vi skriv om planlegging, til det som går føre seg utanfor husveggane. Den indre utforminga av bustader, av offentlege bygningar og av næringsbygg med tanke på helse og trivsel for dei som skal ferdast der, er store felt i seg sjølve. Det same gjeld dei store spørsmåla om korleis Noreg eigentleg skal formast for framtida, med næringsutvikling, økonomi, klima, miljø og anna som viktige premissar. Vi vender oss i staden til dei som arbeider praktisk med planlegging og som har problem og spørsmål dei må ta standpunkt til her og no på best mogeleg måte. Difor har vi tenkt på klare målgrupper då vi skreiv boka: For det første er det dei som arbeider med planlegging rundt i dei fleire hundre kommunane i Noreg, og dei som skal inn i slike jobbar. Store kommunar kan ha fagtunge avdelingar for plan og bygg der mykje kompetanse er samla, også om korleis ein skal take omsyn til helse og trivsel i planarbeidet, medan dette kan vere annleis i mindre kommunar der dei ansvarlege har færre å rådføre seg med. Helse i plan er dessutan fag for dei studentane som er under utdanning i planlegging. For det andre har vi tenkt å finne lesarar blant helsepersonellet som kjem inn i planleggingsspørsmål. Til dømes har kommunelegane eit lovfesta ansvar for helse og trivsel blant innbyggjarane. Dei må difor ha meir fagleg bakgrunn om dette feltet enn andre i helsevesenet. Det er nok slik dei fleste stader at det er dei politiske styresmaktene i kommunen som legg dei overordna utbyggingsplanane som skal følgjast. Men ofte kjem sterke, profesjonelle utbyggjarar inn, gjerne med større, eigne prosjekt. Dei legg meir eller mindre ferdige utbyggingsplanar fram for administrativ og politisk behandling i kommunen. Når det skal leggjast større vekt på helse og trivsel enn tidlegare, tenkjer vi oss difor ei tredje målgruppe, som er utbyggjarar og andre folk i byggebransjen. For det fjerde har vi tenkt at det rundt i kommunane sit lokalpolitikarar som tek viktige avgjerder og som gjerne vil gjere dette på best mogeleg måte. Deira

FORORd | 7

kompetanse er først og fremst politisk, ikkje fagleg. Kan hende vil dei finne nye moment for arbeidet med plan- og byggesaker i denne boka. Femte målgruppe er sjølvsagt vanlege lesarar med interesse for planlegginga av samfunnet rundt dei og for ei berekraftig framtid. Dei trur vi det er ganske mange av for tida, å døme etter det offentlege ordskiftet. Mange stader speglar lokalpressa den «offentlege stemma», og det kan sjå ut som om det er dei stadlege journalistane som eigentleg set dagsordenen for byggjesaker. Dei er óg viktige i denne målgruppa. FN vedtok i 2015 ei rekkje mål for ei berekraftig framtid i verda. To av desse måla legg føringar for by- og bustadplanlegging: mål 3 om god helse og god livskvalitet for alle, og mål 11 om berekraftige byar og samfunn. Helse og trivsel er element som er vanskelege å måle og beskrive. Særs vanskeleg kan det vere når ein skal finne ut kva som verkar og kva som ikkje verkar av tiltak som har blitt sett inn. Difor må vi takke Nasjonalt kunnskapssenter for helsetenesta for god hjelp til å finne fram til relevant litteratur. Mykje som har med samfunnsplanlegging å gjere, vekkjer også ofte sterke kjensler. Dessutan har planleggingsspørsmål både politiske sider og økonomiske konsekvensar. Vi har freista å halde ei nøytral line her og har konsentrert oss om kva vi veit, reint fagleg. Men konklusjonane er sjølvsagt likevel våre eigne. Oslo/Tønsberg/Ski, desember 2017 Øivind Larsen, Gunnar Ridderström, Magne Nylenna

8 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

Innhald

1 Fire fotografi som gjev ei forklaring .........................................................

2 Korleis skjer planlegging for helse og trivsel? ...........................................

3 Bustadmiljø, helse og trivsel....................................................................

Då helse og trivsel kom inn i planlegginga .............................................. Planlegging med nye sjukdomar som bakteppe ........................................ Planlegging også med omsyn til opplevd sjukdom.................................... Planlegging inn i framtida ................................................................... Ei historisk nyorientering for helse og trivsel ........................................... Omgjevnadene som ein del av heimen ................................................... Kva er det urbane? .............................................................................. FN sine mål for berekraft ..................................................................... 4 Kva slags helse planlegg vi for? ...............................................................

Fleire historiske detaljar som bakgrunn.................................................. Kva er helse i Noreg? ........................................................................... Helse og trivsel som verdi .................................................................... Helsa, samfunnsforma og ideologiane .................................................... 5 den nye folkehelsa.................................................................................

Helse sterkare inn i politikken .............................................................. Helse, trivsel, og kvar og ein av oss ........................................................

25 25 29 30 32 39 45 56 60

61 61 64 67 78

85 85 87

10 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

Ny folkehelse og nye samanhengar ........................................................ Kva er trivsel? .................................................................................... Trivsel og lukke ................................................................................. Sosial kapital ..................................................................................... Å forstå samanhengen......................................................................... «Sjukelegheitslauken» ......................................................................... Salutogenese ..................................................................................... «Sense of coherence» .......................................................................... Folkehelse gjennom auga til ein planleggjar ............................................ Maslow-pyramiden og ein systematikk for kven vi legg planar for ............... Kva trengst eigentleg? ......................................................................... Tryggleik og trivsel ............................................................................. Trivsel og bustadkvalitet ...................................................................... Menneska som flokkdyr ...................................................................... Planlegging og sjølvrealisering .............................................................

89 91 93 95 97 98 101 102 102 106 107 108 109 110 113

6 Har planleggingsarbeidet endra seg?....................................................... 115

Styrande krefter ................................................................................. Planleggingsarbeidet og tida som går ..................................................... Helse i motvind ................................................................................. Brannar og bombing også i Noreg ......................................................... Internasjonale føringar for helse ...........................................................

115 116 118 118 121

7 Forsking om bumiljø, helse og trivsel........................................................ 123

Kva seier forskingslitteraturen? ............................................................. Metode............................................................................................. Vår studie – eit litteratursøk ................................................................. Resultat ............................................................................................ Kva er dei viktigaste faktorane? ............................................................. Fysiske og biologiske risikofaktorar ....................................................... Tiltak i dei fysiske omgjevnadane .......................................................... Det offentlege rommet ........................................................................ Vurdering av eiga helse ....................................................................... Omgjevnadene og helseåtferda ............................................................. Omgjevnader og svake grupper ............................................................ Sosiale relasjonar og helse ....................................................................

123 124 125 127 129 131 132 133 134 141 145 146

INNHALd | 11

Individuell miljøoppleving og sjølvopplevd helse ..................................... 153 Ungdom og helse ............................................................................... 160 Når folk skal bu tett – eit målretta litteratursøk ........................................ 164 8 Helse i plan i tid og rom .......................................................................... 169

Helse og trivsel for dei mange ............................................................... Bustadplanlegging og familieplanlegging................................................ Når bustader er økonomiske objekt ....................................................... Modernismen sette spor ...................................................................... Attende til urbanismen ....................................................................... Flytting, helse og trivsel ....................................................................... Kva for symbolsk rolle spelar bustaden for oss? ........................................ Ikkje lenger enkelt å byggje sjølv ........................................................... Kven skal stå for nybygging?................................................................. Folkehelse vert viktigare ...................................................................... Der vi lever i historia .......................................................................... Nye rammeverk ................................................................................. Planleggingsarbeid og folk flest............................................................. Ikkje smak og synsing, men fakta .......................................................... Spekulativt forfall ............................................................................... Typisk norsk: Oppussing? .................................................................... Nordmenn, natur og utsikt .................................................................. Retorikken og den verkelege verda ........................................................ Lys og skugge .................................................................................... Friområde og rekreasjon – for dei få eller for alle? .................................... Hagebyar – hagar eller nærleik til villmark? ............................................ Transport, næring og trivsel ................................................................. Når meir trafikk bør bli mindre ............................................................ Sykkel og samfunn ............................................................................. Trygt å gå ......................................................................................... Særleg omsyn til barn ......................................................................... Ein lærdom frå historia – tilpassing heile tida.......................................... Modernisme med modifikasjonar ......................................................... Ved planlegging: Hugs at alt heng saman, og sjå til at det kan gjere det......... Medverknad, trivsel og folkestyring ....................................................... Overordna mål og lokale engasjement ................................................... Viktige prinsipp for medverknad ..........................................................

169 170 171 174 179 180 181 182 183 184 187 189 193 196 199 202 205 208 209 213 214 220 221 222 224 226 228 231 233 235 237 241

12 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

Ti praktiske råd for medverknad ........................................................... 243 Medverknad for helsefremjande planlegging ........................................... 246 9 Lovgrunnlaget for inkludering av helse og trivsel i planarbeid ..................... 251

Plan- og bygningslova ......................................................................... Plannivåa ......................................................................................... Regional planstrategi .......................................................................... Regionale planar ................................................................................ Kommunal planstrategi ....................................................................... Samfunnsdelen i kommuneplanen ........................................................ Arealdelen i kommuneplanen............................................................... Kommunedelplanar ............................................................................ Reguleringsplanar .............................................................................. Byggjesaker ....................................................................................... Konsekvensutgreiingar som verktøy i planlegginga ..................................

251 253 255 255 256 257 258 260 260 262 263

10 Kunnskapsgrunnlaget ............................................................................ 267

Kva er kunnskap? ............................................................................... Kunnskapsbasert praksis ..................................................................... Korleis kan vi vete om eit tiltak verkar? .................................................. Kjelder til kunnskap ........................................................................... Kritisk vurdering ............................................................................... To eksempel ......................................................................................

267 268 270 272 274 276

11 det Noreg vi legg planar for .................................................................... 277

Å spå og leggje planar ......................................................................... Framskrivingar og historie ................................................................... Demografi – ein nøkkelvitskap ............................................................. Alternative framtidsutsikter ................................................................. Samfunnsstyring under utvikling .......................................................... Ord har makt .................................................................................... Planar som blir gjennomførte, krev nye planar ........................................ Å planleggje for ei befolkning i endring.................................................. «Livsstil» som samfunnsfaktor.............................................................. Klima og miljø med fleire aspekt ...........................................................

277 278 279 280 281 282 283 286 289 289

INNHALd | 13

Kva kan seiast om helse og trivsel?......................................................... 290 12 Planlegging – åtte praktiske punkt ........................................................... 293

Tekniske og estetiske kvalitetar med varig verdi ....................................... Bustadstrok med variasjon ................................................................... God tilgang til grøne areal med gode estetiske og funksjonelle kvalitetar ...... God tilgang på fysisk og sosial infrastruktur ........................................... Skjerming mot støy, støv, luftforureining, for mykje skugge og andre negative miljøfaktorar ..................................................................................... Eit sikkert transportsystem med gode tilhøve for gåande og syklande .......... Strategi for å hindre vandalisering og utryggleik ...................................... Bebuarar bør kunne påverke utforming og bruk av det offentlege rommet ....

293 293 294 296 296 298 298 300

Litteratur .............................................................................................. 303 Register................................................................................................ 321

14 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

[start kap]

1 Fire fotografi som gjev ei forklaring Kjære lesarar! Vi vil gjerne innleie denne boka med å vise dykk fire fotografi som gjev ei forklaring på kvifor vi har skrive henne. Det er altså samanhengen mellom planlegginga av dei fysiske omgjevnadene og helsa og trivselen til bebuarane no og i framtida som er temaet vårt. Det første fotografiet (illustrasjon 1) er teke ein junidag i 1896 ved Akerselva i Kristiania. Fleire av husa på biletet var då ganske nye, men vi veit frå dei

Illustrasjon 1: Akerselva i Kristiania, sett frå Vaterlands bru mot Hausmanns bru. (Foto: Theodor KiellandTorkildsen. Byhistorisk samling / Oslo Museum)

16 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

Illustrasjon 2: Råholt. (Foto: Gunnar Ridderström 2016)

Illustrasjon 3: Jessheim. (Foto: Øivind Larsen 2017)

1 FIRE FOTOGRAFI SOM GJEV EI FORKLARING | 17

offentlege medisinalberetningane og andre kjelder at sjølv der var det farleg for helsa å bu. Smittesjukdomar kunne take liv – og gjorde det, særleg om det samstundes var trongbuddheit og fattigdom, og det var det ofte i strok som her. For byplanleggjarane var omsynet til smittesjukdomane og dei sosiale tilhøva då viktigast. Lover og reglar blei gradvis utarbeidde og sette i verk. Det andre fotografiet (illustrasjon 2) er frå 2016. Det er altså tatt 120 år seinare og viser ein ganske typisk norsk tettstad, Råholt på Romerike nordaust for Oslo. Samanlikna med slutten av 1800-talet er norske bustader no vortne trygge mot dei fleste fysiske helsefarane, og få tenkjer på smitterisiko ved staden dei bur. Helse gjeld ikkje lenger så mykje det som trugar livet, men opplevinga av å vere frisk og av korleis ein har det om ein skulle bli sjuk. Men så kjem det som gjer livet verdt å leve – trivselen. Planleggjarane må ha ei hovudinteresse vendt mot korleis bustadene og bustadstroka skal vere for at folk skal trivast i dei. På Råholt var det stor vekst på slutten av 1900talet då hovudflyplassen på Gardermoen blei bygd. Planleggjarane valde då å leggje til rette for tradisjonell småhusbusetnad, slik vi kan sjå på biletet. Berre halvanna mil mot sør ligg tettstaden Jessheim (illustrasjon 3). Her har den store utbygginga skjedd om lag tjuefem år seinare, på byrjinga av 2000-talet. Der har ein valt eit anna prinsipp, å gje staden eit urbant uttrykk med bustadblokker og høghus. Kva som vil vere det beste på sikt, skal vi ikkje drøfte no, men det er i alle fall klart at som oppvekstarenaer, og som arenaer for helse og trivsel, er dei to tettstadane temmeleg ulike. Hus og ikkje minst mønsteret for gater og vegar varer i lang tid, ofte i fleire generasjonar. Planleggjarane legg altså ikkje berre planar for korleis staden skal sjå ut og fungere no, men òg for korleis faktorar som heimekjensle, tilhøyrsle og tryggleik skal opplevast av bebuarane når dei blir eldre, og av dei som kjem seinare. Planleggjarane legg premissar for korleis land og folk skal vere i framtida. Vi må tru at dei prinsippa som planleggjarane vel, er dei beste i den tida og under dei tilhøva fagfolka arbeider. Men åra går og prinsippa endrast. Det fjerde fotografiet er i så måte talande. Illustrasjon 4 er eit fotografi tatt over Brøndby Strand, sørvest for København, i 2017. Her kan ein sjå døme på dei fleste retningane innanfor byplanlegging på 1900-talet. Bak dei gamle busetnadane ved kysten kjem husrekker som viser lågblokker av ulik type,

18 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

Illustrasjon 4: Brøndby Strand ved København, eit utstillingsvindauge for ulike planleggingsprinsipp. (Foto: Øivind Larsen 2017)

høgblokker, atriehus, frittliggjande hus osb., alt etter kva som nett då var mest i vinden. Nyare planleggingshistorie er her samla på same bilete. Men kva er det då som eigentleg verkar positivt inn på helse og trivsel ved dei ulike planleggingsprinsippa? Er det nokre element som er gjennomgåande, som er uavhengige av tid og stad, som vi kan take med oss inn i planleggingsarbeidet og gjere bustadområda betre med omsyn til helse og trivsel? Det er vanskeleg å svare på. Det finst mykje oversiktslitteratur på feltet som kan setje tankane i sving, sjå t.d. Benevolo (1973 og 1980), Butenschøn (2009, 2013) og Lampugnani (2017a, 2017b). Men vi óg gjort ein gjennomgang av den primære forskingslitteraturen på feltet, og trur at vi har funne nokre svar. Opp gjennom tida har helsa endra seg, folk har endra seg, og samfunnet har endra seg. Men mykje av tenkinga og regelverket om helse og trivsel heng framleis fast i det gamle. Dei fire fotografia forklarer kvifor vi synest at dette temaet er viktig, og med dei inviterer vi difor lesarane til å gå vidare i boka.

[start kap]

2 Korleis skjer planlegging for helse og trivsel? Staden der vi bur og arbeider, har mykje å seie for korleis vi er og blir. Det legg eit spesielt ansvar på dei som driv med planlegging. Rett nok er til dømes ein kommuneplan rullerande, slik at den endrast og følgjer med tida, men det som er bygd i ein periode i samsvar med planen, blir der i lang tid framover. Eigentleg er det å planleggje å konstruere det som seinare blir til den historia vi ser tilbake på. Når mange norske hus har ei levetid på 100 år eller meir, betyr det at dei fleste av oss lever med i ei kortare eller lengre planleggingshistorie kvar einaste dag. Vi bur i historia. I nokon mon arbeider vi også i historia, av di dei fleste strukturane også rundt arbeidsplass og arbeidsoppgåver er blitt utforma for ei god stund sidan. Difor kan historia lære oss mykje om kva som fungerer bra i eit langt tidsperspektiv, og kva for kreative idear innanfor arkitektur og planlegging som ikkje viste seg å vere så gode likevel. Det er ikkje nytt å planleggje for helse og trivsel. Som vi skal sjå seinare, fanst det i det minste frå siste delen av 1700-talet tilrådingar bygde på vitskaplege røynsler om korleis byar og tettstader burde planleggast for å gje best mogeleg tilhøve for god helse for bebuarane og dei som skulle arbeide der. Dette måtte stadfestast i lover og føresegner, slik at ein kunne sikre seg at tiltaka blei gjennomførte. I Noreg finn vi omsynet til helsa alt frå den første bygningslova i 1827. Men det er mange andre omsyn som også skal takast, ikkje berre til helse og trivsel, for det er ikkje det samfunnet lever av. Kor tungt helse skal vege i høve til andre omsyn, skiftar med tida. I den store vekstperioden for norske

20 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

byar på slutten av 1800-talet, då til dømes Kristiania vaks i rekordfart, blei mykje planlagt og bygd med lite auge for helseskadar og sosiale vanskar som ein visste måtte kome. Kunnskapane var der, men omsynet til økonomisk vekst og anna utvikling vog tyngre. Ein visste òg på denne tida, både fagfolk og andre, at helsa i dei veksande byane kunne stå på spel, men folkehelse var ikkje det viktigaste blant momenta mange av aktørane tenkte på. Difor heng både planlegginga og resultata av den, også i form av innverknad på helse og trivsel, saman med tida ein er i. Mange av bustadene som til dømes vart bygde på slutten av 1800-tallet i Kristiania, står framleis, og brukast som bustader, meir enn hundre år seinare. Dei er tidsvitne om tida då dei vart bygde, og har måtta oppgraderast for å fungere vidare. Samfunnsplanlegging skjer på fleire nivå, og det er eit hierarkisk forhold mellom desse nivåa. Alle nivåa er viktige, ikkje minst fordi det som skjer på eitt av dei, er bestemmande for kva som skal skje på dei andre. Men ikkje alle nivåa er like sterkt framme i media sitt søkjelys og i det offentlege ordskiftet. Til dømes er det ofte lita merksemd omkring det store og avgjerdande spørsmålet om korleis vi vil at Noreg skal vere i framtida. Utforminga av dei store strukturane blir bestemmande for korleis barnebarn og oldebarn skal leve, bu, arbeide og helst trivast. Det store biletet, kommunikasjonane, næringslivet, busetnaden, sentraliseringa, tilhøvet til andre land osb. er stundom tema i dei åra det er stortingsval, og dei ulike partia har politiske ønske i samsvar med eigen ideologi. Ein plan som dei fleste kan vere einige om og bind seg til å følgje over lang tid, er verken lett å kome fram til eller lett å justere undervegs ettersom tidene endrast. Det er neppe formidla godt nok kor nyttig og viktig ein slik langsiktig strategi ville vere. Overordna planar av dette slaget gjeld difor oftast dei einskilde sektorane. Overordna planar finst ofte i stortingsmeldingane, som er nøye utarbeidde tilrådingar som blir gitt til Stortinget frå regjeringa som grunnlag for politisk drøfting og avgjerd på høgste demokratiske nivå. Når saker skal avgjerast i Stortinget, kjem ikkje berre faktakunnskapar inn i biletet, men også det verdigrunnlaget det sittande politiske styret har, og det er dei prioriteringane dei har som til sjuande og sist blir avgjerande. Vi skal seinare i boka drøfte tilhøvet mellom kunnskapar, verdiar og meiningar som grunnlag for avgjerder. Av

2 KORLEIS SKJER PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL? | 21

desse tre faktorane er det ikkje alltid at kunnskapen vinn. Kva ein veit ville bli det beste, er ikkje alltid det same som det ein ønskjer skal bli det beste. For helse og trivsel er ikkje bustadplanlegginga det einaste viktige, men om vi skal bruke dette som eit døme, er det for tida mest naturlig å gå til stortingsmelding 18 (2016–2017) Berekraftige byar og sterke distrikt, lagt fram som melding til Stortinget frå den borgarlege regjeringa Solberg. Men ein bør òg lese stortingsmelding 17 (2012–2013) Byggje – bu – leve. Ein bustadpolitikk for den einskilde, samfunnet og framtidige generasjonar (Kommunal- og regionaldepartementet 2013). Den vart lagd fram av den raudgrøne regjeringa Stoltenberg II, og har såleis eit noko anna verdigrunnlag, sjølv om hovudprinsippa og faktagrunnlaget er mykje det same. På bustadområdet er det som elles i livet slik at ikkje alle har det like greitt, og det må planleggjarane take omsyn til. I 2014 kom det såleis eit såkalla strateginotat frå regjeringa Solberg: Bolig for velferd. Nasjonal strategi for boligsosialt arbeid (2014–2020) (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014a). Slike dokument fortel om grunnlaget for stortingsvedtak. Der det har vore aktuelt, har vi nytta slike dokument i arbeidet. Men fordi politikken skiftar farge frå tid til annan, er det ofte mest interessant å sjå kva som ikkje endrast i styringsdokumenta med tida, kva som ein i røynda er samde om. På feltet helse og trivsel kan vi truleg slå fast at vi i Noreg gjennom fleire generasjonar har vore samde om å satse på ein ideologi om velferd for alle, nokolunde jamt fordelt. Dette er eit godt utgangspunkt også for planlegging for helse og trivsel på lågare nivå. Paradoksalt nok er det ikkje slike viktige overordna planar folk er mest opptekne av, sjølv om dei legg premissar for utforminga av verda rundt dei. Interessa aukar dess nærare ein kjem lokalmiljøet, og media gjev bestemt sitt bidrag til at det er dei lågare plannivåa som tenner folket. Regionplanlegging er eit slikt lågare nivå. Det er også vanskeleg, mellom anna fordi å planleggje på regionnivå gjerne fører med seg at ein kolliderer med interessene til dei regionane og fylka som råkast av overgripande planar, og det stormar kan hende oftast mest når det er kommunar som føler seg truga. Mange kloke idear kan kvelast og saker kan forseinkast i fleire tiår i slike prosessar. Løysinga, sett ovanfrå, er sjølvsagt ofte samanslåing og utvisking av grenser. Men her støyter ein på verdispørsmål som til dømes om korleis Noreg skal sjå ut framover, og om kven som eigentleg styrer her i landet. Det er ikkje enkle spørsmål. Og geografien her i landet er det lite å gjere med.

22 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

Men regionplanlegging kan spele ei stor praktisk rolle for helse og trivsel, især for komande generasjonar. Dersom ein, la oss seie, har ei overordna målsetting om at heile regionen rundt Oslo skal sjåast under eitt, og legg til rette for at folk skal bu innanfor halvannan times reisetid frå arbeidsplassen, har ein òg bestemt korleis det som er att av folks fritid, kan vere når dei har gjort unna tre timars dagleg reising. Planleggjarar legg såleis altså også premissane for folks familieliv, økonomi, kor slitne dei blir, og mykje meir. Det er uvisst kor mykje politikarane tenkjer på slikt når dei skal vege slike ulemper mot dei fordelane som ganske visst finst ved å kunne planleggje i større stil og rasjonalisere ved å lage større einingar på alle felt. Det er gjerne på nivået under dette igjen, i kommunane, at slaget står når planleggjarane legg fram arbeidet sitt. I nær kvar einaste kommune slåst ein stadig vekk om skular skal leggjast ned, og i så fall om kvar den nye skulen skal ligge. Kvar den nye vegen skal gå, er òg ein gjengangar. Planlegging er ofte ein arena der ein kan vinne politiske sigrar, og ein kan stundom undrast om ikkje ein slik siger i seg sjølv er viktigare enn kvar skulen og vegen skal ligge. Men det er også på dette nivået engasjementet for vern av friområde, bygging av idrettsanlegg og andre helsefremjande tiltak er sterkast. I kommunane har ein ofte gode planleggingsverktøy og gode planleggingsrutinar. Her kan det, i det minste på papiret, sikrast at alle røyster blir høyrde før avgjerder takast. Men planavdelingane og politikarene er også avhengige av overordna planar. Til dømes har ofte Fylkesmannen eit avgjerande ord med i laget, særleg i kontroversielle saker. I mange kommunar blir mykje av planlegginga utført av profesjonelle utbyggjarar på ein slik måte at dei kommunale organa får som viktigaste oppgåve å sjå til at gjeldande kommuneplan og gjeldande lover og føresegner blir følgde. I boka om prosjektbasert byutvikling har professorane Elin Børrud og August E. Røsnes gjeve ei inngåande drøfting av den nye trenden, at utbyggjarane sjølve står for planlegginga (Børrud og Røsnes 2016). Det er ikkje sikkert at dette er optimalt, av di ein utbyggjar har andre mål og rammer for prosjektet enn eit lokalsamfunn kan ha. Ofte står økonomi og lønsemd øvst, og då kan meir immaterielle forhold, som dei som har med langsiktige omsyn til helse og trivsel å gjere, kome i klemma.

2 KORLEIS SKJER PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL? | 23

Dersom vi her i denne boka tillèt oss å sjå vekk frå dei helsefaktorane som har med sjølve arbeidsplassen og arbeidet å gjere, blir det bustadplanlegginga som blir viktigast for helse og trivsel. Som vi skal sjå nærare på seinare, har det vore fleire prinsipp og retningar for å ta vare på helse og trivsel gjennom tidene, men dei har skifta fordi slike ting som sjølve helsa, trivselsomgrepet, haldningane til eiga helse, levekår, livsutsikter, familieforhold og mykje anna har endra seg, slik ein kan reflektere over ved å sjå ut av eit flyvindauge (Larsen 2005). Og kan hende viktigast av alt: Næringsliv og økonomi er i stadig endring. Difor har bustadplanlegginga eit såkalla janusandlet – ein må sjå både bakover og framover. Bustadene som allereie står der og skal fungera i mange tiår frametter, krev merksemd for at bumiljøet skal kunne tilpassast etter som tida går. Det som planleggast av nybygging, må vareta krava til helse og trivsel, ikkje berre slik dei er no, men også slik vi trur dei kjem til å bli i ei rimeleg tid framover. La oss sjå litt meir på detaljane i dei følgjande kapitla.

[start kap]

3 Bustadmiljø, helse og trivsel

Då helse og trivsel kom inn i planlegginga

Alt då industrialiseringa og urbaniseringa skaut fart i England og på det europeiske fastlandet på slutten av 1700-talet, trong dei nye verksemdene mykje arbeidskraft. Det var då naudsynt at arbeidsstokken budde i nærleiken av arbeidsplassen, og nye, tette bustadområde vaks fram. Det var klart at dei nye butilhøva førte med seg praktiske føremoner, men dei hadde òg skadeverknadar for folkehelsa. Dei hygieniske tilhøva og tiltaka folk var vande med frå landsbygda, passa ikkje når folk budde så tett. Smittesjukdomane spreidde seg lett. Det blei òg på same tida klart at det måtte vere eit offentleg ansvar å gjere noko med dette. Spesielt i Austerrike var styresmaktene interesserte i helsespørsmål. Dei støtta seg til den tyske samfunnsmedisinaren Johann Peter Frank (1745–1821) som vart henta til Wien for å organisere innsatsen. Frank hadde utarbeidd eit bokverk i mange bind, den såkalla «Medicinische Polizey» som var ein heil vitskap for seg sjølv. Det var ein slags medisinsk statsvitskap om korleis ein kunne leggje samfunnet til rette for best mogeleg helse. Mange av ideane for til dømes bygging av sjukehus, bustader og anna blei sette ut i livet i stor stil, og det er framleis arkitektoniske minne i Wien som kan fortelje om denne planleggingsinnsatsen for trivsel og helse for meir enn to hundre år sidan. Kritikarar seier at det kan hende ikkje berre var menneskekjærleik som låg bak. Friske menneske var ein ressurs, både for økonomien og for dei store militære styrkane dei hadde den gongen. Men korleis allting var, blei

26 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

det betre for befolkninga. På den andre sida hadde ideane frå den franske revolusjonen slått inn også utanom Frankrike. Fridom, likskap og brorskap var blitt omgrep som var komne inn i utviklinga. Det einskilde individet hadde fått ein større verdi i seg sjølv. I Noreg låg vi om lag hundre år etter i denne delen av samfunnsutviklinga, slik at urbaniseringa og folkeveksten først kom inn for alvor i siste halvdelen av 1800-talet. Frank sine prinsipp om helsefremjande planlegging og styring med førebyggjande helsetiltak som viktige element blei ikkje minst køyrt fram av den tida sin store, norske samfunnsmedisinar, hygieneprofessor sidan 1824, Frederik Holst (1791–1871). Slik har samfunnsmedisin vore ein viktig del av legeutdanninga i landet vårt (Larsen et al. 1992, 2003, 2005, 2008; Larsen 2014a). Det meste av planlegginga for helse som skjedde på 1800-talet, hadde med dei smittsame sjukdomane å gjere. Dei dominerte over alle andre sjukdomar sidan uminnelege tider. At vi høyrer så lite i historia om dei daglegdagse diaréane, hosteriene og kløande utsletta kjem truleg av at dei var rekna som ein del av livet sjølv. Det er mest dei spektakulære epidemiane som er omtala, dei som kom plutseleg og reiv bort folk i hopetal. Men når no folk tok til å flytte saman og bu tett i store byar, fekk sjukdomane mykje større omfang. I kombinasjon med aukande klasseskilje og fattigdom blei sjukdomane også farlegare. Av di desse sjukdomane skuldast levande mikroorganismar, er det vanlegvis ein slags balanse mellom sjukdomane, befolkninga og dei førebyggjande og kurative tiltaka som blir sette i verk mot dei. Når folk no budde så tett saman, blei denne balansen rokka, og gamle hygienetiltak som gjaldt vatn og kloakk, matforsyning osb., var ikkje tilstrekkelege lenger (Imhof og Larsen 1975). Nye tiltak, også i planleggingsarbeid, var no blitt naudsynte, og det var her Johann Peter Frank kom inn med programmet sitt. Når ein skulle planleggje samfunnet med helse og trivsel i bakhovudet, var det eit stort problem, i det minste i første delen av 1800-talet, at ein ikkje visste nøyaktig på kva måte smittesjukdomane spreidde seg. Ein gamal teori om spreiing av sjukdomar var læra om dei såkalla miasmane. Denne læra hadde halde seg heilt sidan gamal gresk og romersk medisin rådde. Miasmane var ei slags skadeleg luft som oppstod under spesielle tilhøve, for eksempel i rotnande materiale, og som gjorde at folk blei sjuke.

3 BuSTAdMILJØ, HELSE OG TRIVSEL | 27

Innanfor stadplanlegginga la ein stor vekt på å hindre miasmar i å oppstå og breie seg utover. Inne i husa måtte ein syte for god ventilasjon, slik at den skadelege lufta kunne kome ut. Gatene måtte vere opne i begge ender slik at lufta kunne blåse gjennom. Det måtte vere opne plassar innimellom, og ein måtte sørgje for ikkje å byggje på stader der det var råme i jorda, til dømes på myrlendt mark der det lett blei fuktig og dårleg luft. Eigentleg var det epidemiane med kolerasjukdom, som ramma verda på 1800-talet, som hjelpte til å bringe klarleik i smittespørsmåla. I Noreg blei epidemien på Austlandet i åra 1832–1834 særleg viktig. Fleire tusen menneske blei angripne, og om lag 60 % av dei sjuke døydde. Det var ein medisinsk katastrofe, men framfor alt gjennom å registrere nøyaktig korleis sjukdomen spreidde seg og analysere tala, lærte ein mykje. Dei som heldt på teorien om at det måtte vere smitte mellom menneske som førte sjukdomen vidare, fekk no eit overtak. Men full visse fekk ein ikkje før mange år seinare, då den tyske legen Robert Koch (1843–1910) fann koleramikroben i 1883. Noreg blei råka av ein ny koleraepidemi i 1853. Då hadde ein nytte av lærdomane frå førre gongen, og resultatet blei den viktige sunnheitslova av 1860 som gav den offentlege legen og sunnheitskommisjonane vide fullmakter til å gripe inn i helsespørsmål. I Noreg var det først ved slutten av 1800-talet at samanhengen mellom bustader og helseproblem, dvs. smittsame sjukdomar, kom tydeleg fram. Rett nok hadde ein sett epidemiar når til dømes eit stort tal fiskarar samla seg i primitive fiskevær i sesongen, men det var først då Christiania (frå 1877 Kristiania) vaks og raskt blei til ein moderne by som dei andre europeiske byane i perioden 1850–1900, at sunnheitslova og sunnheitskommisjonane verkeleg fekk oppgåver å bryne seg på. Kristiania vart ein by med store klasseskilje. Især blant dei som hadde det dårlegast, kunne smittesjukdomar ofte herje fritt. Kampen mot dårlege husvære blei difor også ein kamp mot sjukdomane, og omvend. Sjukdomar og sosial naud var to sider av same saka. Inn i dette biletet kjem det ein ny og kan hende for mange litt overraskande faktor, nemlig at synet på og haldningane til sjukdom lenge var temmeleg annleis enn slik det blei seinare (Larsen 1991; Larsen, 2000a). Då koleraen rasa, kan vi sjå av kjeldene at både fagfolka og folk flest langt på veg aksepterte at det var mykje sjukdom. Epidemiar som i våre dagar ville ha gitt

28 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

krigsoverskrifter i avisene og ekstrasendingar på fjernsynet, blei berre så vidt nemnde. Samfunnet og folk flest godtok mykje meir enn no. Det var slik det var og slik det skulle vere. Sjølv ein reell fare for å døy blei teken med stor fatning. Ei nærare drøfting av dette kunne vore interessant, men vi må her nøye oss med å konstatere at viljen til å setje i verk større tiltak av omsyn til helse ofte var svak. Ei analyse av utviklinga av smittsame sjukdomar i Noreg i siste delen av det nittande hundreåret, sett opp mot haldningane overfor sjukdomane, syner at førekomst og dødelegheit steig mot dei store høgder i storbyane fram mot 1890, på tross av at dette var ei tid då ein i den medisinske vitskapen visste kva dei fleste viktige smittesjukdomane kom av. Men det var eit faktum at arbeidsplassar for den aukande befolkninga, utdanningsmogelegheiter og draumen om økonomisk tryggleik for mange var knytt til byane. Ein måtte ta ein kalkulert risiko med å flytte dit. Fram til rundt 1930 var det planlegging av byar og tettstader med gode sanitærforhold som var viktigast. Om ein bruker spedbarndødelegheita som målestokk for sosiale tilhøve og bustandard, var det frå gamalt av gjerne slik at det var byane som var verst, men i mellomkrigstida endra dette seg. Planlegging for helse og god overvaking hadde sytt for at byane, spesielt Kristiania, som i 1924 skifta namn til Oslo, kom betre ut enn distrikta. Det var dei stadige revisjonane av bygningslova og dei lokale føresegnene på byggeområdet som knesette dei omsyna ein skulle ta ved stadplanlegging. Ein hadde altså sett at dette var verksamt. Smittesjukdomane gjekk tilbake, med 1890-åra som eit vasskilje. Dette var på ei tid då ein kunne førebygge sjukdomane av di ein visste kva årsaka var og korleis dei spreidde seg, men enno hadde ein ikkje spesifikke medikament som kunne kurere infeksjonane. Dei kom først for alvor frå slutten av 1940-åra. Men då var mange av smittesjukdomane allereie under kontroll gjennom førebyggjande tiltak. Æra for denne suksessen har i stor mon hygienikarane og byplanleggjarane. Bustadhygienen kunne sjå attende på meir eller mindre fullført arbeid då dei siste utedoane og bøttetoaletta forsvann frå storbyane, då vasstilførsle og kloakk var trygga i alle tettstader, og vassklosett og bad hadde vorte standard i norske heimar. Sulfapreparat og antibiotika har kassert inn heider og ære for å ha nedkjempa infeksjonane, men dette kunne i landet vårt nok ha vore delt med kommunane sine bygningsetatar!

3 BuSTAdMILJØ, HELSE OG TRIVSEL | 29

Det var ei paradoksal side ved denne suksessen. Folk tok dei nye og betre helseforholda for gitt. Dei gløymde at kampen mot smittestoffa er ein stillingskrig som knapt har nokon ende. Dette paradokset finst den dag i dag. Hygienereglar kan verke lite aktuelle i dag, men det har sin grunn at dei er der. Dispensasjonar og unnatak frå hygienisk grunngjevne reglar bør difor sjeldan gis. Sjølv om reglar kan synast firkanta og utdaterte, kan det hende at dei slett ikkje er det. Dei må sjåast som eit bolverk mot at smittsame sjukdomar i større grad kjem attende. Børrud og Røsnes (2016) peiker ganske tankevekkjande på kva som har skjedd i planlegginga for helse og trivsel på 1900-talet. I byrjinga var problemet dei tett folkesette byane. Det nye planleggingsarbeidet hadde som berande idé at ein skulle tynne ut byane, spreie busetnadene utover og gje alle lys og luft. Ved slutten av hundreåret går ein den omvende vegen. Den berande trenden er no igjen å byggje tett. Men då må dei hygieniske føresetnadene vere til stades, om ikkje historia skal gjenta seg.

Planlegging med nye sjukdomar som bakteppe

Eit anna utviklingstrekk er at når dei livstrugande smittesjukdomane langt på veg blir nedkjempa, kjem andre sjukdomar meir fram, til dømes dei kroniske. Dei er ikkje på noko vis «nye» i den meininga at dei ikkje har vore der før, men dei krev no merksemd på ein heilt annan måte. Gjennom det meste av 1900-talet har Noreg utvikla seg til å bli eit samfunn med mange eldre som har sjukdomar og andre problem som i og for seg høyrer med til ein høg alder. Men det er òg mange som lever gjennom eit langt liv med kroniske sjukdomar, også lenge før dei blir gamle. Difor må den tilrettelegginga som planleggjarane no står for, tilpasse seg den nye situasjonen. Det gjer dei også. «Universell utforming», eller bruk av «livsløpsstandard», har i fleire år vore eit satsingsområde som det til no har vore brei politisk semje om. Når bustader byggjast, skal dei i rimeleg grad vere slik at ein kan bli buande der sjølv når helse og funksjon sviktar. Samfunnet vert tilpassa funksjonsnivået til dei som har behov for spesielle tiltak. Det aukar mogelegheitene deira til å ta del i samfunnet på like vilkår med dei som har god helse. Standardar for korleis dette skal vere, er blitt utarbeidde. Målet er at flest mogeleg med kronisk sjukdom skal kunne ferdast i husa, i områda

30 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

kring husa, og at dei skal kunne kome seg rundt med offentleg transport på best mogeleg vis. Dispensasjonar frå slike standardar vil oftast vere tilbakeskritt for helseomsynet i planarbeidet. Dei kostnadene ein då meiner å kunne spare, vil truleg vere ein kortsiktig gevinst.

Planlegging også med omsyn til opplevd sjukdom

Så lenge ein hadde dei alvorlege og livstrugande sjukdomane og helserisikoane over seg heile tida, var det naturleg at dei meir subjektive sidene ved helsa kom i bakgrunnen. Dei har no fått stadig større viktigheit, også i planarbeidet. Det er ikkje nok at ein skal vere sikra mot helsefare der ein bur og ferdast, og at ein skal kunne kome seg rundt sjølv når kroppen ikkje lenger er kva han var. Ein skal òg trivast på staden. Trivsel er difor komen inn som ein ny og stadig viktigare faktor, og vi skal seinare sjå litt nærare på kva det er, og korleis ein kan handsame trivsel i planleggingsarbeid. Som lesaren vil skjøne, har den tradisjonelle bustadhygienen, slik vi finn den i lover, reglar og lærebøker for personell som skal ha med slike spørsmål å gjere, endra seg. Det var især i Tyskland, i 1920-åra etter den første verdskrigen, at det utvikla seg ein «sosialhygiene» som sette helse og trivsel inn i ein breiare samanheng. Ein skulle ikkje berre skape bustader der folk hadde fått tak over hovudet på ein anstendig måte, men heile bumiljø der folk kunne leve godt og trygt og i harmoni. Denne tankegangen kunne òg vere knytt saman med politiske mål, slik som til dømes i Sverige, der den legendariske sosialdemokraten Per Albin Hansson (1885–1946) introduserte omgrepet «folkhemmet» i ein tale i Riksdagen i 1928. Omgrepet blei til eit namn på ein samlande ideologi om velferdsstaten, der arkitektur og planarbeid var ein del av heilskapen. Ein skulle føle seg som ein del av eit fellesskap, ein skulle trivast. I Noreg blei bustadsamvirket oppretta ved slutten av 1920-åra med mykje av den same ideologien. Dette fall saman med ei internasjonal rørsle blant arkitektar og planleggjarar som hadde dei same måla, og som vi skal høyre meir om seinare (Larsen 2000b). Den andre verdskrigen skapte vanskar for denne utviklinga, men likevel har denne no snart hundre år gamle tenkjemåten heile tida vore grunnleggjande for arbeidet med helse og trivsel i Noreg, sjølv om ideane frå tid til annan er under åtak.

3 BuSTAdMILJØ, HELSE OG TRIVSEL | 31

Men korleis er det så med det tverrfaglege ansvaret for helse og trivsel i kommunane? Fram til sunnheitslova av 1860 blei avløyst av lov om helsetenester i kommunane i 1984, låg det eit klart definert personleg ansvar på den statleg tilsette distriktslegen. Han hadde ei sjølvstendig rolle som leiar av det som først heitte sunnheitskommisjonen, og som seinare blei kalla helserådet i kommunane. I mindre kommunar var gjerne helserådet sett saman av kommunestyret sine medlemmar, med distriktslegen som møteleiar. Sjølv om forankringa bakover til kampen mot smittesjukdomane var tydeleg i dette systemet, hadde distriktslegane like fullt vide fullmakter i alt som gjaldt helse i distriktet. Distriktslegane var statens representantar med administrativ line oppover til Helsedirektoratet. Dei fleste av dei hadde såkalla kombinerte stillingar der dei òg dreiv kurativt helsearbeid med pasientar. Dei hadde såleis i regelen god kjennskap til alle sider ved folkehelsa i distriktet sitt. Rett nok varierte innsatsen i helseråda med dei kunnskapane dei einskilde distriktslegane hadde, og den interessa dei hadde for planlegging og førebyggjande helsearbeid, men mogelegheitene var til stades, og mange stader blei det gjort eit godt arbeid for helse og trivsel (Storesund 2005). Ordninga fungerte truleg best i dei litt større kommunane, der helserådet blei ein etat av ein viss storleik. Til dømes var Oslo helseråd ein viktig aktør i alt som hadde med helse og hygiene å gjere. Med kommunehelselova av 1984 vart ansvaret for folkehelsearbeidet først og fremst lagt på kommunen som forvaltingsorgan. Da kommunehelselova vart innført, var det tenkt eit sterkare medisinsk engasjement på lokalt nivå. Mange prosjekt blei sette i verk med lokal deltaking for å auke den lokale interessa og det lokale eigarskapet til førebyggjande helsearbeid. Som eit døme kan nemnast dei prosjekta som blei koordinerte gjennom det såkalla Senter for sosialt nettverk og helse (Dalgard et al. 1995) og ved Institutt for helse og samfunn ved Universitetet i Oslo (t.d. Olsen 1998). Det var òg ein stor internasjonal konferanse om temaet «urbanisation and health» i Oslo i 2004 (Tellnes 2005). Så interessa for helse i vid forstand i planleggingsarbeid har vore ganske stor, men avviklinga av den gamle distriktslegerolla har kan hende gjort det meir uklart korleis dei nye, tverrfaglege kunnskapane skal kunne takast i bruk på lokalnivået i Noreg. Paradoksalt nok kan det sjå ut som om den breitt anlagde kommunehelsereforma har gitt eit skarpare skilje mellom

32 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

helsetenesta for dei sjuke og det førebyggjande og trivselsfremjande folkehelsearbeidet. Da vi fekk den nye plan- og bygningslova i 2008, vart helse igjen aktualisert som eit viktig omsyn innanfor samfunnsplanlegging og planlegging av fysiske omgjevnader i Noreg. Planlegginga skal fungere som ein integrert del av det førebyggjande og helsefremjande arbeidet. Temaet kom på den offentlege dagsordenen igjen i ei stortingsmelding med tittelen Resept for et sunnere Norge (St.meld. nr. 16 (2002–2003)) (Helse- og omsorgsdepartementet 2003). Heilskapstanken i helsearbeid må diverre stadig vekk trekkjast fram og blåsast liv i. Folk må stadig minnast på at sjukdom og skade ikkje berre er sjukdom og skade som treng handsaming og omsorg her og no. Det er eit svært omfattande felt, der ikkje minst den subjektive oppfatninga av helse og trivsel har ein stadig viktigare plass.

Planlegging inn i framtida

Når ein skal planleggje slik at trivsel og helse er med, må ein tenkje framover og ta omsyn til dei endringane som det er rimeleg å vente seg. Storbyar har ofte mogelegheiter for å tenkje langsiktig og å stå imot kommersielle krav og kortsiktige løysingar. I den typiske norske tettstaden er det oftast små prosjekt, eitt for eitt, som må tilpassast overordna planar som det er viktig å halde på, så lenge føresetnadene for dei er gyldige. Illustrasjonane 2 og 3 i innleiinga til denne boka viser to i og for seg tilfeldig valde norske tettstader. Frå lufta ser vi mellom anna korleis vegsystemet bind saman busetnader, næringsområde, skular, sosiale institusjonar og dei andre elementa som til saman gjer at vi kallar staden for ein «stad». Men sjølv der einebustader dominerer bustadstroka, ser vi òg moderne rekkjehus, blokker og høghus som tyder på at her er det også nyare bustadreising på gang. Med andre ord er ein «stad» på same tid både noko stabilt og det er ein plass der det skjer noko heile tida. Det er denne dynamikken som fordrar planlegging med fagkunnskap dersom tilhøva skal bli så gode som råd både no og i framtida for dei som skal bu og arbeide der. Geografar og sosiologar er gjerne opptekne av kva som skal til for at vi skal kunne beskrive det typiske ved ein «stad». Men det typiske for stader er kan hende nett det at dei er ulike! Føresetnader og vilkår er sjeldan dei same

3 BuSTAdMILJØ, HELSE OG TRIVSEL | 33

overalt. Difor må sjølv dei beste faglege planleggingsprinsippa supplerast med solid lokalkunnskap. Som vi alt har nemnt, er det slik at på 2000-talet er dei fleste fysiske faremomenta for den fysiske helsa i samband med bustadene tekne hand om, dersom ein følgjer gjeldande lover og føreskrifter. Vasstilførsla og avløpssystemet fungerer, søpla blir henta osb. Det meste som finst av lover, føreskrifter og offentlege funksjonar, er nøye tenkt igjennom. For regelverket er det gjerne vektige grunnar for at det er slik det er. Når det kjem til det uklare omgrepet trivsel, er det ei rad andre faktorar som kjem inn i biletet, og mange av dei er kulturelle og emosjonelle. Trivsel kan ha med oppfylling av forventningar å gjere, kan hende meir enn at dei behova ein reelt sett har, er dekte. Og kan hende gjer manglande mogelegheiter til å realisere forventningane situasjonen frustrerande, sjølv om den objektivt sett ikkje burde vere det. Forventningar og preferansar er difor eigentleg studiefelt i seg sjølve, ikkje minst fordi dei er i stadig endring. Men la oss kome attende til trivselsomgrepet i meir detalj seinare. Frå slutten av 1800-talet og i fleire generasjonar framover hadde nesten alle bybuarar familie på landet. Migrasjonen hadde gjort at det blei slik. Dei som ikkje hadde det tynne sjiktet av opphavlege bybuarar som bakgrunn, og dei var få, hadde ofte ein slags navlestreng til heimstaden som kan hende dempa opplevinga av nokre av bylivet sine ulemper. Det var til besteforeldra på landet ungane drog på ferie, og det var heimanfrå mange fekk eplekasser og potetsekkar til vinterforsyning. Kan hende var det òg tankar om å flytte heim ein gong, men i alle høve såg mange føre seg eit eige hus på eiga tomt med eigne epletre og kanskje plass til nokre potetrader. Spesielt for generasjonane som vaks opp på 1900-talet, er det blitt sagt at alle nordmenn inne i seg eigentleg budde på landet, uansett kva for slag bustadtype dei hadde. Denne faktoren var truleg med på å gje einebustaden i landlege omgjevnader ein spesiell status i Noreg, sjølv om tida har vist at ei hovudvekt på slike bustader med tida kan bli problematisk, til dømes når befolkninga eldast. Men så seint som i bustadreisingstida etter den andre verdskrigen, ikkje minst ute i distrikta i Noreg, var det å få seg familie tidleg i livet og då byggje sitt eige hus ei slags «manndomsprøve» når tida var komen til å stå på eigne bein. Difor har einebustaden vore ein slags «gullstandard» for ein god bustad. Huset er meir enn eit hus. Børrud og Røsnes (2016) drøftar korleis

34 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

Illustrasjon 5: Einebustader i Stjørdal. Å bu i sitt eige hus har vore ei vanleg buform i Noreg i hundrevis av år. (Foto: Øivind Larsen 2015)

dette idealet frå slutten av 1900-talet er kome under press frå urban tenking. Dette kan gje endringar på sikt, men òg ein vanskeleg overgangsfase, også i eit klasseperspektiv. Vi skal drøfte dette noko nærare seinare. Ved folke- og bustadtellinga i Noreg i 2011 (Statistisk sentralbyrå 2013) budde 60,2 % av befolkninga i einebustader og berre 16,7 % i bustadblokker. Det er historia og kulturen som har gjort at det er blitt slik, saman med behova til samfunnet og dei einskilde menneske, preferansane og mogelegheitene for å oppfylle dei. Banda til småhusforma er truleg ein viktig del av det som er «typisk norsk». Kastar ein blikket over grensa til Sverige, er det mykje ulikt sjølv om avstanden er kort. Sentraliseringa av befolkninga har der vore sterkare enn i Noreg. Det kan både ein biltur gjennom svensk landsbygd og Statistiska centralbyråns statistikk gje prov på; sjå til dømes Bostads- och byggnadsstatistisk årsbok (Statistiska centralbyrån 2012). I 2010 budde 85 % av svenskane i tettstader, og desse tettstadene utgjorde 1,3 % av landarealet. I Noreg viser tala for 2016 at 81 % budde i tettstader, altså eit lågare tal enn for Sverige (Statistisk sentralbyrå 2016a). I Noreg dekka tettstadene 0,7 % av arealet. Men frå eit planleggingsperspektiv er det viktig å merke seg at på berre eitt år, frå 2015 til 2016, auka talet på busette i norske tettstader med

3 BuSTAdMILJØ, HELSE OG TRIVSEL | 35

Illustrasjon 6: Svenske tettstader utanom storbyane er ofte meir prega av leilegheitsbygg enn vi er vande med for motsvarande stader i Noreg. Ei av dei historiske forklaringane er den store innsatsen for å skaffe betre bustader som gjekk inn i planane om å byggje opp velferdsstaten, «folkhemmet», i perioden frå om lag 1930 til om lag 1960. Byggjemåten var gjerne inspirert av dei nøkterne ideala som blei viste fram ved den store «Stockholmsutställningen» av ny arkitektur i 1930. Her ser vi eit gatebilete frå Torsby i Värmland i Sverige. (Foto: Øivind Larsen 2017)

1,4 %, medan den totale folkeveksten for landet berre var 0,9 %. Talet på busette i spreitt bygde strok minska med om lag 5200 personar, medan talet på tettstadsbebuarar auka med 57 000. Vi bur altså stadig tettare. I dei ti åra frå 2007 til 2017 auka talet på norske blokkleilegheiter med 120 000 (Statistisk sentralbyrå 2017a). Det vil med andre ord seie at i gjennomsnitt kvar einaste dag stod 33 leilegheiter klare til innflytting. Frå ein ståstad der ein er oppteken av planlegging for helse og trivsel, vil ein spørje om kor mykje teoretisk grunnarbeid som er gjort bakom dette for å sikre best mogeleg resultat. «Tett» og «urbant» er ikkje samanfallande omgrep i denne samanhengen. Det treng ikkje vere noko gale med verken tett eller urbant, men veit vi om det blir tett og urbant på beste måte? Meir om dette seinare. Men ein lyt hugse på at

36 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

bakom den sterke auken i blokkleilegheiter står ein mektig byggjeindustri med sin eigen dynamikk. Vi veit enno ikkje så mykje om korleis preferansane i Noreg vil bli når dei yngre generasjonane med urban oppvekst og sterkare urbane referansar kjem til. Truleg vil deira indre bilete av det gode livet vere annleis. I kulturell samanheng har det å ha bustad på landet fått eit romantisk skjær som verken stemmer med historia eller med verkelegheita i dag. Det kan skape problem for både helse og trivsel og bli til ein nedtur for folk som vil leve ut ein draum (sjå illustrasjon 7), og førestillingane kan faktisk forkludre biletet av korleis dei har det i liv og arbeid den femdelen av den norske befolkninga som har valt å bu og leve utanom tettbygde strok og kan hende trivast godt med det. Og vi må hugse på at av 990 tettstader i Noreg i 2016 hadde heile 610 færre enn 1000 innbyggjarar (Statistisk sentralbyrå 2016a). Dette er 60 % av tettstadene. Geografien i Noreg gjer at dei ligg der dei ligg og at dei har den funksjonen dei har. Ikkje minst for slike tettstader er god og gjennomtenkt planlegging viktig om ein skal tenkje seg vekst og god framtid. Draumen om det gode livet på landet er ein gjengangar i media. Men kva er det denne draumen eigentleg gjeld? I tida då Noreg var eit land der dei fleste høyrde heime i primærnæringane, var gardsbruket ei buform som kombinerte arbeid og privatliv på ein føremålstenleg måte. For gardbrukaren hadde garden mykje av den same psykologiske meininga som einebustaden fekk seinare. Men i det minste alle som har levt ei stund, og som høyrer med til dei som har band til landdistrikta, kan fortelje oss at det å bu på ein gard og å ha garden som sitt viktigaste revir, ein stad ein var bunden til, ikkje alltid var så rosenraudt som moderne romantikarar vil ha det til. Men så har samfunnet endra seg. Den utskjelte urbaniseringa handlar ikkje berre om å flytte, men òg om vurderingar av eit enklare liv, nærare til den jobben svært mange no må ha ved sidan av gardsdrifta, nærare til kulturtilbod, til der barna bur osb. Den tilfeldig valde garden på dette fotografiet, som er teke ein vakker vårdag ein stad i Trøndelag i 2015, er som bustad betrakta annleis no enn for, lat oss seie, hundre år sidan. Kva med gardbrukaren som kan hende må pendle med maskinane til jord han har måtta leige eller fått kjøpt andre stader for å få stor nok driftseining? Kva om alle i husstanden må pendle til jobb og skule andre stader? Kva om småungane ønskjer å gå til venene sine og er tvungne til å ferdast på den trafikkfarlege vegen?

3 BuSTAdMILJØ, HELSE OG TRIVSEL | 37

Dersom dei overordna planane seier at vi ønskjer å leggje til rette for at folk skal kunne bu og trivast i norske landdistrikt, og slik ser det ut til å vere, må ein taka omsyn til det i den lokale planlegginga, og dertil vere viljug til å take med i rekneskapen dei ekstrakostnadene ein meiner at ein slik politikk vil føre med seg, til dømes kostnadskrevjande infrastruktur for eit fåtal innbyggjarar. Det vil bli eit særleg ansvar for dei som skal drive planleggingsarbeid i tettstader og mindre byar rundt i landet, av di det kan vere her dei kulturelle og emosjonelle preferansane først og fremst støyter saman – for dei som eigentleg har krav til å nyte godt av dei urbane føremonene som andre har, men som samstundes også vil – og kan hende må – ha det landleg rundt seg, både for å trivast og for å drive med yrket sitt. Den viktigaste delen av planarbeidet, spesielt på mindre stader, vil vere planlegging av nye bustader, slike som folk gjerne vil ha og truleg vil trivast i. Da må ein hugse på at prisnivået er noko som kan forsura livet ettertrykkeleg. Stor etterspurnad pressar prisane opp, difor er det eit viktig trivselsfremjande tiltak å sørgje for at ein har ein balansert tilvekst av nye bustader. Det har

Illustrasjon 7: Vår i Trøndelag – ein gard som bustad og arbeidsplass. (Foto: Øivind Larsen 2015)

38 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

vorte rekna ut at for å halde folkesetnadsmønsteret stabilt i eit område må bustadmassen aukast med om lag 2 % nye bustader kvart år (Strand 2006). Det må òg leggjast til rette for variert busetting slik at ein held oppe den dynamikken som følgjer av at folk blir eldre, nokon blir sjuke, nokre samliv går i oppløysing – alt tilhøve som krev at det finst mogelegheiter for å skifte bustad eller å få den hjelpa og tryggleiken ein treng innanfor same område. Planlegging av nye og attraktive bustader er eit av dei få verkemidla planleggjarane har for å snu trenden i fråflyttingskommunar der folk blir eldre og eldre og det meste er blitt litt stilt.

Illustrasjon 8: Byplanleggjarar bør sjå på dette biletet og la tankane fly. Lokalpolitikarar bør gjere det same, og mange andre. denne blokka ligg saman med nokre få andre liknande hus, omgjeven av eit stort, grønt friområde som ei kort stund var by. det er det tidlegare storstilte bustadområdet Saltängen i Laxå i Sverige, der om lag 25 bustadblokker stod ferdige omkring 1970. No er dei aller fleste rivne. Føresetnadene svikta. dei få husa som er att, har fått andre funksjonar. Bygget på biletet er berre tilsynelatande ei bustadblokk. det er gjort om til industrilokale. (Foto: Øivind Larsen 2017)

3 BuSTAdMILJØ, HELSE OG TRIVSEL | 39

Men bustadbygging som verkemiddel kan òg gå heilt gale, dersom føresetnadene av behov og preferansar sviktar. Det dømet på dette som vi viser her i illustrasjon 8, er frå Sverige. I småbyen Laxå bloma mellom anna storbedrifta ESAB. Kommunen bygde det store bustadområdet Saltängen som stod ferdig på 1970-talet. Men så blei det omstillingar i næringslivet. Alt i dei første 1980-åra byrja leilegheiter å stå tomme. Ein freistnad på å bremse utflyttinga bestod i å ikkje gje løyve til å byggje einebustader, men då flytte folk berre til ein annan kommune i staden. Så løysinga blei å rive dei nye bustadblokkene. Frå 1986 til 2008 blei meir enn 1000 leilegheiter borte, av di blokker blei rivne. Men så går tida, og no er det rett og slett ikkje lett å finne leilegheit for eldre som gjerne vil kvitte seg med villaen (Lindahl 2015; Lindblad 2005)! Medan helsa for det meste er eit individuelt fenomen, og folkehelsa er ein sum av korleis den medisinske tilstanden er i samfunnet, er trivsel noko mykje meir, der den totale konteksten kan vere avgjerande for både korleis samfunnet fungerer og for korleis den einskilde innbyggjaren synest at ho eller han har det. Dess meir komplisert samfunnet er og dess fleire ulike sterke faktorar det er som spelar inn, dess viktigare blir det at dei som legg planar, har evna til å sjå det store biletet.

Ei historisk nyorientering for helse og trivsel

Helserådet og bustadinspektørane hadde nok å gjere på slutten av 1800talet, for befolkninga auka og presset for å få nye bustader var stort. Det vart overbefolkning av tronge husvære og mykje fattigdom og sjukdom, trass i intens nybygging. Men så sprakk bustadbobla i Kristiania, og det vart stilt i marknaden i mange år frametter. Tysdag den 13. juni 1899 vart alt stilt med eitt slag (Larsen 1999). Den hektiske byggeverksemda dei siste tiåra stoppa plutseleg opp. Økonomisk akrobatikk hadde øydelagt store bustadaktørar. Konkursar følgde på kvarandre som eit dominospel. Bustadnauda var der framleis, men no hadde ingen pengar, og nye bustader blei ståande tomme. Bustadkrakket blei ei sosial katastrofe for mange, straff som svei for folk som ville tene raske pengar, og ein saftig lærepenge for det norske samfunnet. Men på den positive sida – no vart det betre tid til å områ seg. Til dømes i Torshov-området i Oslo (illustrasjon 9), bustader på Sagene og på Lindern og i Ullevål Hageby var dei nyaste sosialhygieniske kunnskapane tekne i bruk

40 | PLANLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL

Illustrasjon 9: dette bustadmiljøet på Torshov i det som den gangen heitte Kristiania, vart bygt av kommunen i 1918–1923 med utleigeleilegheiter for om lag 12 000 bebuarar. Men eit nytt element er kome inn seinare – bilane som treng oppstillingsplass. (Foto: Øivind Larsen 2010)

for å ta vare på helse og trivsel. Historia har vist oss at denne innsatsen har hatt varig verdi. Slutten av 1920-åra og 1930-åra fram til den andre verdskrigen var ei tid då ein prøvde å få bukt med dei dårlege bustadane i den tette byen, med basis i prinsippa frå funksjonalismen og med kunnskapane om lys, luft og grøntareal. Helsa var komen inn som eit enda viktigare argument i planleggingsarbeidet. Kunnskapane ikkje minst om korleis tuberkulose kunne førebyggjast gjennom hygieniske tiltak, blei gjeve stor vekt. Bustadreisinga på denne tida var ofte eit politisk prosjekt. Funksjonalismen som stilart var òg eit politisk opprør mot det gamle og borgarlege samfunnet.

ISBN 978-82-450-2364-0

,!7II2E5-acdgea!

ØIVIND LARSEN GUNNAR RIDDERSTRÖM MAGNE NYLENNA

PL NLEGGING FOR HELSE OG TRIVSEL