Rettsstat og menneskerettigheter angår grunnleggende krav og begrensninger i forholdet mellom myndighetene og den enkelte. Etter reform i 2014 oppstiller Grunnloven nå en moderne menneskerettighetskatalog. Grunnlovsreformen og utformingen av rettighetene hentet i stor grad inspirasjon fra Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Rettighetene etter Grunnloven og de etter EMK, som fra før er gjort til norsk lov, gjelder nå side om side. Samtidig som grunnlovfestingen av oppdaterte menneskerettigheter styrker dem nasjonalt, er EMK fortsatt viktig både som faktor ved tolkning av grunnlovsbestemmelsene og som instrument for internasjonal kontroll av staten der den påstås å ha sviktet i sikringen av menneskerettighetene. Jørgen Aall ble den første dr.jur. på forholdet mellom internasjonale menneskerettigheter og norsk rett med avhandlingen Rettergang og menneskerettigheter (1994). Han er professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen.
Fra anmeldelse av første utgave i Lov og Rett 2006/10: «Aall har levert en god innføringsbok. Den viser ekspertens sikre utlegning av rettsreglenes innhold de lege lata. Boken er godt skrevet, og den er et velegnet pedagogisk virkemiddel for de jusstudenter som bruker den. Fremstillingen utmerker seg også ved å gå i dybden på de områder hvor menneskerettslige normer har vist seg å skape særlige utfordringer for etablert norsk rett. Jørgen Aall er en av Norges fremste eksperter på EMK, og det er i fremstillingen av EMK-retten hans ekspertise særlig kommer til sin rett. Jørgen Aalls bok er en viktig byggestein i arbeidet for å øke bevisstheten omkring menneskerettighetenes aktualitet i det norske (retts)samfunnet, og han går opp nye og høyst etterlengtede stier ved å samle grunnlovsrettslig og internasjonalrettslig menneskerettighetsjuss i én og samme fremstilling.» Marius Emberland
ISBN 978-82-450-2418-0
,!7II2E5-acebia!
Jørgen Aall
Rettsstat og menneskerettigheter 5. utgave
580007-Rettsstat.book Page 1 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Rettsstat og menneskerettigheter
580007-Rettsstat.book Page 2 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
580007-Rettsstat.book Page 3 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Jørgen Aall
Rettsstat og menneskerettigheter En innføring i vernet om individets sivile og politiske rettigheter etter den norske forfatning og etter den europeiske menneskerettighetskonvensjon
580007-Rettsstat.book Page 4 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Copyright © 2018 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave 2004 2. utgave 2007 3. utgave 2011 4. utgave 2015 5. utgave / 1. opplag 2018
ISBN 978-82-450-2418-0
Omslagsdesign ved forlaget Sats: Laboremus Sandefjord AS Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen
Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 BERGEN Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no
Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.
580007-Rettsstat.book Page 5 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Forord til 4. utgave I en rettsstat er uavhengige domstoler garantister for at all myndighetsutøvelse overfor den enkelte er i samsvar med lov og omforente menneskerettigheter. Det er prinsipielt viktig at domstolenes rett og plikt til å prøve grunnlovsmessigheten av lover og andre myndighetsbeslutninger nå kodifiseres (2015). Viktigere er det likevel at den nye katalogen av grunnlovsrettigheter som ble vedtatt i 2014, utvider selve grunnlaget for domstolskontrollen. Frem til da, altså i 200 år, hadde de fleste av Grunnlovens menneskerettsbestemmelser stått uendret. Det var ikke til å undres over at de med årene tapte i praktisk betydning til fordel for mer dynamiske internasjonale paralleller, særlig de vi finner i den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Grunnlovfestingen betyr likevel ikke at EMK er blitt mindre viktig. Det at konvensjonen åpner for kontroll av staten utenfor statens egne domstoler, vil fortsatt styrke den enkeltes rettsstilling: Når den som mener seg krenket kan klage til menneskerettsdomstolen i Strasbourg (EMD), gir det ham en tilleggsgaranti. EMDs dommerne sitter fjernere fra den myndighet som påstås ansvarlig for krenkelsen, og de ser ikke sjelden saken med andre briller enn nasjonale dommere. Muligheten for en slik kontroll er også et ris bak speilet. Det internasjonale tilsyn gir dessuten grunnlag for en dialog med nasjonale myndigheter. EMK var ikke bare en inspirasjonskilde ved utformingen av de nye grunnlovsrettighetene. Konvensjonsbestemmelsene, slik de er presisert av EMD, vil også spille en viktig rolle ved tolkningen av tilsvarende grunnlovsbestemmelser. De emner boken behandler har vært gjenstand for en rivende utvikling. Allerede det første året etter at de trådte i kraft (fra mai 2014 til mai 2015) har Høyesterett fortolket og anvendt de nye grunnlovsbestemmelsene i over 40 avgjørelser. Mens Høyesterett frem til 1989 hadde drøftet EMK i knapt 20 saker totalt, er tallet årlig nå omtrent det dobbelte. Stadig nye spørsmål om tolkning og anvendelse av konvensjonen settes på dagsordenen: Adgangen til å lese opp vitneforklaringer, inhabilitet som følge av dommerens befatning med saken på varetektstadiet, vern mot dobbeltstraff, begrensninger på adgangen til å utvise utlendinger, avveiningen mellom ytringsfrihet og vernet om æren, eller mot rasediskriminerende uttalelser, er bare noen stikkord. Siste ord om de mange og vanskelige avvei-
580007-Rettsstat.book Page 6 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
ningsspørsmål som forholdet mellom menneskerettighetene og motstridende hensyn reiser i ulike situasjoner, er på ingen måte sagt. (Og demokratiet betyr at diskusjonen aldri tar slutt.) EMK må, som nevnt, forstås med det innhold EMD legger i den. Og denne domstolens praksis er omfattende. Det tok 40 år før de første tusen dommer var avsagt, mens domstolens årlige produksjon nå er i underkant av dette tallet. Ved utgangen av 2015 vil det være avsagt rundt 19 000 dommer og langt flere avvisningsavgjørelser. Siktemålet med fremstillingen har vært å utkrystallisere de viktigste prinsipper som følger av denne praksis. Antallet henvisninger til EMDs avgjørelser måtte likevel bli forholdsvis stort. For ikke å tynge teksten for meget har jeg gjennomgående vist til dommene i kursivert kortform, ved klagerens navn, f.eks.: Engel. (Registeret gir opplysninger om hvor dommene og andre kilder finnes.) Av samme grunn har jeg begrenset gjengivelsen av sakenes faktiske forhold så langt det er forenlig med (og forhåpentlig letter) forståelsen av de aktuelle rettsspørsmål. Under arbeidet med denne og tidligere utgaver av boken har jeg hatt særlig nytte av samtaler med kollegene Erling Johannes Husabø, Bjørnar Borvik, Eirik Holmøyvik, Karl H. Søvig, Bjørn Henning Østenstad, Jon Petter Rui og tidligere dommer ved EMD Sverre Erik Jebens. I forbindelse med denne utgaven har de vitenskapelige assistentene Marianne Nerland, Sunniva Schultze-Florey og Jon Neder ytt verdifull bistand med kildesøk og korrektur. Boken er søkt ajourført pr. 1. mai 2015. Bergen, den 18. mai 2015 Jørgen Aall
Denne femte utgaven av boken er gjennomrevidert og oppdatert frem til februar 2018. De vitenskapelige assistentene Håvard Salvesen Njølstad og Ingrid Marie Myklebust har ytt verdifull bistand med kildesøk og korrektur. Bergen, den 1. mai 2018 Jørgen Aall
580007-Rettsstat.book Page 7 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Innholdsoversikt Innledende del 1 Nasjonalt og internasjonalt baserte menneskerettigheter ............. 21
Generell del 2 Tolkning av grunnlovs- og konvensjonsrettighetene .................... 36 3 Plikten til å sikre menneskerettighetene ....................................... 51 4 Likhetsprinsipp og diskrimineringsforbud .................................... 72 5 Rett til en «effektiv prøvingsrett» ved konvensjonsbrudd ............. 87 6 Domstolskontroll med lovers konstitusjons- og konvensjonsmessighet ................................................................... 97 7 Inngrep krever lov ....................................................................... 115 8 Formåls- og forholdsmessighetskontroll ..................................... 146
Spesiell del 9 Retten til liv ................................................................................ 164 10 Tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling .................. 183 11 Vern om privat- og familieliv, hjem og korrespondanse ............. 214 12 Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet .................................... 256 13 Ytrings- og informasjonsfrihet .................................................... 268 14 Rett til forsamling, forening og politisk deltagelse ..................... 314 15 Den private eiendomsrett ........................................................... 328 16 Frihetsberøvelse .......................................................................... 358 17 Rettferdig rettergang og dom ...................................................... 423 18 Rett til overprøving ..................................................................... 523 19 Erstatning ved rettsfornektelse .................................................... 526 20 Vern mot gjentatt straffeforfølgelse eller straff («dobbeltstraff») 528 21 Nødrett og derogasjon ............................................................... 540
580007-Rettsstat.book Page 8 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Domsregister ..................................................................................... 550 Litteratur ........................................................................................... 578 Stikkord ............................................................................................ 596
580007-Rettsstat.book Page 9 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Innholdsfortegnelse Innledende del 1 Nasjonalt og internasjonalt baserte menneskerettigheter .............. 21 1.1 Idéhistorisk bakgrunn ............................................................. 21 1.2 Rettslig begrepsavklaring og bakgrunn .................................... 22 1.3 Oversikt over menneskerettighetsvernet i dag ......................... 23 1.3.1 Grunnloven ............................................................... 23 1.3.2 Grunnloven er høyeste rettskilde – dens betydning i praksis .......................................... 24 1.3.3 Internasjonaliseringen ................................................ 24 1.4 Oversikt over rettighetene i Grunnloven og EMK – første generasjon menneskerettigheter .................................. 26 1.4.1 Generelt ..................................................................... 26 1.4.2 Liv og integritet ......................................................... 27 1.4.3 Fengsling og andre administrative frihetsberøvelser .... 27 1.4.4 Skyld og straff krever lov og dom ............................... 27 1.4.5 Eiendomsretten .......................................................... 28 1.4.6 Privat- og familieliv .................................................... 28 1.4.7 Ytringsfriheten ........................................................... 29 1.5 Andre generasjon menneskerettigheter .................................... 29 1.5.1 Forsamlings- og foreningsfriheten .............................. 29 1.5.2 Indirekte og direkte deltagelse i det politiske liv ......... 30 1.6 Ekskurs: Tredje generasjon menneskerettigheter ..................... 30 1.6.1 Generelt ..................................................................... 30 1.6.2 Kort presentasjon ....................................................... 31 1.6.3 Spørsmålet om ØSK-rettighetenes «justisiabilitet» kan ikke besvares generelt ................... 32 1.7 Diskrimineringsforbud ........................................................... 32 1.8 Den videre fremstilling ........................................................... 33
Generell del 2 Tolkning av grunnlovs- og konvensjonsrettighetene ..................... 36 2.1 Tekst og forarbeider ................................................................ 36 2.2 Formål .................................................................................... 37 2.3 Konsekvens og harmoni .......................................................... 40
580007-Rettsstat.book Page 10 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
10
R e tt s s ta t o g m e n n e s ke re tt ig h e te r
2.4 Betydningen av konvensjonsstatenes praksis ved tolkningen av EMK ................................................................ 43 2.5 Rettspraksis ............................................................................. 44 2.6 EMK-inspirert tolkning av Grunnloven .................................. 46 2.7 Betydningen av en effektiv nasjonal gjennomføring ................ 50 3 Plikten til å sikre menneskerettighetene ........................................ 51 3.1 Innledning .............................................................................. 51 3.2 Ansvaret følger statens handlinger – også utenfor territoriet .... 52 3.3 Hvem gjelder ansvaret overfor? ............................................... 56 3.4 Staten hefter på objektivt grunnlag for tjenestemenns krenkende handlinger ............................................................. 58 3.5 Dobbel gjennomføringsforpliktelse ......................................... 58 3.6 Nærmere om virkemidlene ...................................................... 59 3.6.1 Innledning ................................................................. 59 3.6.2 Forebyggelse av krenkelser – særlig ved lovgivning, opplæring og lignende ............. 59 3.6.3 Fortsettelse: Effektiv håndhevelse av loven ................. 60 3.6.4 Forebyggelse – forventning om reaksjon på risiko ...... 61 3.7 Anvendelse av prinsippene på statens ansvar for privates handlinger .................................................................. 61 3.7.1 Innledning ................................................................. 61 3.7.2 Særlig om tjenestemenns private handlinger ............... 62 3.7.3 Betydningen av straffelovgivning ................................ 62 3.7.4 Forebyggelse – forventning om reaksjon på kjent risiko ................................................................. 64 3.7.5 Effektiv håndhevelse ................................................... 65 3.8 Noen særspørsmål: .................................................................. 66 3.8.1 Staten som myndighetsutøver og avtalepart ................ 66 3.8.2 Delegasjon til nasjonale eller internasjonale organer ... 66 3.8.3 Eksterritoriell virkning ............................................... 69 3.8.4 Rettighetshaverens avkall på rettigheter ...................... 70 3.9 Den videre fremstilling ........................................................... 71 4 Likhetsprinsipp og diskrimineringsforbud ..................................... 72 4.1 Innledning .............................................................................. 72 4.2 Likhet for loven ...................................................................... 73 4.3 Diskrimineringsforbudene i Grl. § 98 og EMK artikkel 14 – felles utgangspunkter ........................................................... 74 4.4 Bestemmelsenes saklige anvendelsesområde ............................. 76 4.5 Bestemmelsenes personelle anvendelsesområde ....................... 78 4.6 Relevant forskjellsbehandling .................................................. 78 4.7 Saklig- og forholdsmessighetsvurderingen ............................... 80
580007-Rettsstat.book Page 11 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Innholdsfortegnelse
4.8 Slutning .................................................................................. 85 5 Rett til en «effektiv prøvingsrett» ved konvensjonsbrudd .............. 87 5.1 Innledning .............................................................................. 87 5.2 EMK artikkel 13 ..................................................................... 88 5.3 Organkravet ............................................................................ 88 5.4 Uavhengighetskravet ............................................................... 89 5.5 Organets prøvingskompetanse ................................................ 90 5.6 Avgjørelseskompetansen ......................................................... 91 5.7 Det er summen av nasjonale rettsmidler som er avgjørende .... 92 5.8 Forholdet til andre bestemmelser ............................................ 94 5.9 Slutning .................................................................................. 96 6 Domstolskontroll med lovers konstitusjons- og konvensjonsmessighet .................................................................... 97 6.1 Innledning .............................................................................. 97 6.2 Domstolskontroll med om loven er forfatningsmessig ............. 98 6.2.1 Grunnloven § 89 bygger på konstitusjonell sedvanerett ................................................................. 98 6.2.2 Omfanget av den konstitusjonelle prøvingsretten ..... 100 6.3 EMKs status og betydning .................................................... 101 6.3.1 Den formelle trinnhøyde. Forholdet til Grl. § 92 ..... 101 6.3.2 EMKs selvstendige betydning .................................. 103 6.4 Fellesnevnere ved konstitusjons- og konvensjonsprøvingen ... 105 6.4.1 Betydningen av lovgivers vurdering .......................... 105 6.4.2 Variert prøvingsintensitet ......................................... 109 6.4.3 Prøvingskompetansen ligger hos de alminnelige domstoler ................................................................. 112 6.4.4 Forutsetninger for domstolsprøvingen ..................... 112 6.4.5 Utfallet av domstolsbehandlingen ............................ 114 7 Inngrep krever lov ........................................................................ 115 7.1 Innledning ............................................................................ 115 7.1.1 Forfatningens lovkrav .............................................. 115 7.1.2 EMKs lovkrav .......................................................... 115 7.2 Kravets begrunnelse .............................................................. 116 7.3 Kravets adressater – særlig om nasjonale domstolers rolle ...... 118 7.4 EMDs rolle: Særlig kvalitets-, men også subsumsjonskontroll ... 119 7.5 Jo større inngrep, jo strengere lovkrav? .................................. 119 7.6 Kravets innhold .................................................................... 123 7.6.1 Utgangspunkter: Bare formell «lov» eller også likestilt «rett»? ................................................... 123 7.6.2 Tilgjengelighetskravet. Oversikt ............................... 124
11
580007-Rettsstat.book Page 12 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
12
R e tt s s ta t o g m e n n e s ke re tt ig h e te r
7.6.3 7.6.4 7.6.5
7.6.6
Tilgjengelighetskravet. Tilbakevirkningsforbudene i Grl. § 97 og EMK artikkel 7 .................................... 125 Tilgjengelighet. Er vedtagelse tilstrekkelig, eller kreves kunngjøring? .......................................... 130 Forutberegnelighet: Krav til presis utforming av loven og forbud mot å anvende den utenfor en naturlig forståelse ..................................................... 132 Sammenlignende oppsummering ............................. 145
8 Formåls- og forholdsmessighetskontroll ...................................... 146 8.1 Innledning ............................................................................ 146 8.2 Domstolskontroll med forvaltningen – norsk forfatningsrett ... 146 8.2.1 Konstitusjonell sedvanerett og Grl. § 95 .................. 146 8.2.2 Forslag til en generell begrensningshjemmel ............. 148 8.3 Forholdsmessighetskontrollen etter EMK ............................. 150 8.3.1 Innledning. Forholdet til formålskontrollen ............. 150 8.3.2 Forholdsmessighetskrav ............................................ 151 8.3.3 Fortsettelse: Statens skjønnsmargin ved inngrep i og sikring av rettigheter ............................. 154 8.4 Slutning ................................................................................ 161
Spesiell del 9 Retten til liv ................................................................................. 164 9.1 Innledning ............................................................................ 164 9.2 Vilkårene for dødbringende maktanvendelse ......................... 166 9.2.1 Generelt ................................................................... 166 9.2.2 Nødverge, pågripelse og stansing av opprør .............. 166 9.2.3 Er dødsstraff akseptert etter artikkel 2? ..................... 169 9.2.4 Fortsettelse: Forbudene mot dødsstraff etter tilleggsprotokollene og Grunnloven ......................... 170 9.2.5 Fortsettelse: Utlevering til land hvor det risikeres dødsstraff ................................................................. 171 9.3 Menneskelivet skal beskyttes ved lov – positive plikter .......... 172 9.3.1 Generelt ................................................................... 172 9.3.2 Selvvalgt livsavslutning? ........................................... 177 9.3.3 Spørsmål ved livets begynnelse – berging av for tidlig fødte og abort ........................... 179 10 Tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling ................... 183 10.1 Innledning og oversikt .......................................................... 183 10.2 Vernet er generelt ................................................................. 187 10.3 Straffeforfølgelse ................................................................... 190
580007-Rettsstat.book Page 13 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Innholdsfortegnelse
10.3.1 10.3.2 10.3.3 10.3.4
Begrensninger på avhørsmetodene ........................... 190 Annen mishandling .................................................. 191 Integritetsinngrep .................................................... 193 Forholdene under fengsling og annen frihetsberøvelse ........................................................ 195 10.4 Straff .................................................................................... 201 10.4.1 Innledning ............................................................... 201 10.4.2 Straffemetoder ......................................................... 202 10.5 Utlevering og utvisning ......................................................... 205 10.5.1 Generelt ................................................................... 205 10.5.2 Utlevering ................................................................ 208 10.5.3 Utvisning til forfølgelsesfare ..................................... 209 10.5.4 Generell sikkerhet og sosiale hensyn ......................... 211 10.6 Avslutning ............................................................................ 212 11 Vern om privat- og familieliv, hjem og korrespondanse .............. 214 11.1 Innledning og oversikt .......................................................... 214 11.1.1 Grunnloven § 102 ................................................... 214 11.1.2 EMK artikkel 8 ........................................................ 214 11.2 Privatliv – EMK artikkel 8 .................................................... 215 11.2.1 Anvendelsesområde og inngrep. Forholdet til andre konvensjonsbestemmelser .......... 215 11.2.2 Fysisk integritet ........................................................ 219 11.2.3 Abort, reproduksjon, seksualitet og kjønnslig identitet .................................................... 219 11.2.4 Bestemmelse over eget liv og dets avslutning ............ 223 11.2.5 Rettighetshaverens tilgang til personlige opplysninger ............................................................ 226 11.2.6 Innsamling, lagring og bruk av personlig informasjon i strid med rettighetshaverens ønske ..... 228 11.2.7 Opptak og spredning av personbilde ........................ 229 11.3 Familieliv .............................................................................. 230 11.3.1 Innledning. Forholdet til andre grunnlovs- og konvensjonsbestemmelser ........................................ 230 11.3.2 Begrepet familieliv ................................................... 234 11.3.3 Rett til navn, særlig om familienavn ......................... 237 11.3.4 Rettigheter ved samlivsbrudd ................................... 238 11.3.5 Omsorgsovertagelse og andre inngrep i forholdet mellom barn og foreldre ............ 239 11.3.6 Respekt for familielivet kan gi utlendinger rett til opphold og adgang ..................... 243 11.4 Hjem .................................................................................... 249
13
580007-Rettsstat.book Page 14 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
14
R e tt s s ta t o g m e n n e s ke re tt ig h e te r
11.5 Korrespondanse .................................................................... 252 11.5.1 Innledning. Forholdet til «privatliv» ......................... 252 11.5.2 Telefon- og romavlytting ......................................... 252 11.5.3 Postkontroll ............................................................. 254 12 Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet ..................................... 256 12.1 Innledning ............................................................................ 256 12.2 De vernede interesser ............................................................ 258 12.3 Forhold som ikke regnes som inngrep i livssynsfriheten ........ 259 12.3.1 Generelt ................................................................... 259 12.3.2 Inngrep som anses å falle utenfor livssynsfriheten ..... 260 12.3.3 Aksepterte begrensninger ......................................... 261 12.4 Begrensninger i retten til å gi uttrykk for livssyn ................... 263 12.4.1 Innledning ............................................................... 263 12.4.2 Pluralisme og minoritetsvern .................................... 264 12.4.3 Fortsettelse: Særlig om indoktrineringsfaren i en undervisningssammenheng ...................................... 265 12.4.4 Fortsettelse: Religiøse symboler i undervisningssammenheng ...................................... 266 12.5 Avslutning ............................................................................ 267 13 Ytrings- og informasjonsfrihet ..................................................... 268 13.1 Innledning ............................................................................ 268 13.1.1 Bakgrunn og rettsgrunnlag ....................................... 268 13.1.2 Begrunnelse og aktuell betydning – koplingen til demokratiet .............................................................. 268 13.1.3 Ytringsfriheten er (likevel) generell ........................... 270 13.1.4 Ytringsfrihetens aspekter .......................................... 272 13.1.5 Faktisk ytringsfrihet – lik mulighet til å komme til orde ..................................................................... 272 13.1.6 Fortsettelse: Positive tiltak for å sikre en reell ytringsfrihet for alle ..................... 274 13.2 Ulike former for inngrep i ytringsfriheten ............................. 276 13.2.1 Generelt ................................................................... 276 13.2.2 Grensetilfeller – aksepterte begrensninger ................. 278 13.2.3 Lisenser, konsesjoner og lignende begrensninger av tekniske årsaker ............... 281 13.3 Betingelsene for inngrep i ytringsfriheten – oversikt .............. 282 13.4 Avveiningen mellom ytringsfrihet og andre interesser – utgangspunkter ................................................................. 284 13.5 Avveiningen mellom ytringsfrihet og privatliv ....................... 286 13.5.1 Vern om privatliv og ære – forholdet til artikkel 8 .... 286
580007-Rettsstat.book Page 15 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Innholdsfortegnelse
13.5.2 Begrensninger som følge av uskyldspresumsjonen og rettferdig rettergang ............................................. 298 13.6 Avveiningen i grensefeltet mellom private og offentlige interesser ............................................................... 299 13.6.1 «Andres rettigheter» – religiøse følelser og blasfemi .. 299 13.6.2 «Andres rettigheter» – frihet fra hat og rasediskriminering .................................................... 300 13.6.3 «Andres rettigheter» – Journalisters kildevern (negativ ytringsfrihet) ........... 304 13.6.4 Opphavsrett og lignende .......................................... 306 13.7 Avveiningen mot offentlige interesser ................................... 307 13.7.1 Rikets sikkerhet og lignende hensyn ......................... 307 13.7.2 Moral, sedelighet og helse ........................................ 308 13.7.3 Forebyggelse av uorden og kriminalitet .................... 308 13.7.4 Domstolenes autoritet og upartiskhet ....................... 309 13.8 Informasjonsfrihet og informasjonskrav ................................ 310 14 Rett til forsamling, forening og politisk deltagelse ...................... 314 14.1 Forsamlingsfriheten .............................................................. 314 14.2 Organisasjons- og foreningsfriheten ...................................... 318 14.3 Indirekte og direkte deltagelse i det politiske liv .................... 323 15 Den private eiendomsrett ............................................................ 328 15.1 Innledning ............................................................................ 328 15.2 Ekspropriasjon ...................................................................... 330 15.2.1 Oversikt ................................................................... 330 15.2.2 Inngrep – hva regnes som «eiendom» og «avståelse»? 331 15.2.3 Betingelsene for avståelse – lov og formål ................. 334 15.2.4 Forholdsmessighet og erstatning. Felles utgangspunkter .............................................. 335 15.2.5 Grunnlovens erstatningsregel ................................... 336 15.2.6 Valg av beregningsmåte ............................................ 337 15.2.7 Noen særspørsmål .................................................... 338 15.2.8 Protokollens avståelsesregel. Forholdet til prinsipp- og kontrollregelen ................ 339 15.2.9 Erstatningens betydning for konvensjonsmessig ekspropriasjon .......................................................... 340 15.2.10 Avsluttende vurdering og sammenligning ................ 342 15.3 Innskrenkende og utvidende (analogisk) tolkning av «avgi» .. 343 15.3.1 Innskrenkende tolkning: skatt og tilintetgjørelse ...... 343 15.3.2 Rådighetsbegrensninger: Analogisk anvendelse av Grunnloven § 105 og Protokollens kontrollregel ..... 345
15
580007-Rettsstat.book Page 16 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
16
R e tt s s ta t o g m e n n e s ke re tt ig h e te r
15.4 Fortsettelse: Vern mot tilbakevirkende lovgivning på det økonomiske området ............................................................ 349 15.4.1 Innledning ............................................................... 349 15.4.2 Eiendomsvern mot samfunnsmessige reguleringsbehov ...................................................... 351 15.4.3 Eiendomsvern hvor hensyn til andre private parter er involvert ........................... 355 15.4.4 Slutning ................................................................... 357 16 Frihetsberøvelse ............................................................................ 358 16.1 Innledning ............................................................................ 358 16.2 Anvendelsesområdet ............................................................. 358 16.2.1 Grunnlovsvernet gjelder ikke lenger bare den som «fængslig anholdes» ........................................... 358 16.2.2 EMK artikkel 5 regulerer enhver frihetsberøvelse ..... 359 16.3 De generelle vilkårene for frihetsberøvelse – oversikt ............. 365 16.3.1 Lovkravet ................................................................. 365 16.3.2 Ytterligere vilkår for frihetsberøvelse ......................... 368 16.4 Nærmere om pågripelse og fengsling .................................... 371 16.4.1 Vilkår for pågripelse: Mistanke om straffbar handling ................................................................... 371 16.4.2 Skjerpede vilkår for fengsling ................................... 375 16.4.3 Særlig om «rettshåndhevelsesarrest» .......................... 377 16.4.4 Avsluttende om vilkårene for pågripelse og fengsling etter artikkel 5 ........................................... 377 16.4.5 Rettigheter ved pågripelse og fengsling – Grunnloven § 94 .................................................. 378 16.4.6 EMK-rettigheter ved pågripelse og fengsling ............ 379 16.4.7 Den fengsledes rettigheter ........................................ 393 16.4.8 Avsluttende bemerkninger om pågripelse og fengsling .............................................................. 400 16.5 Annen frihetsberøvelse .......................................................... 402 16.5.1 Innledning og oversikt ............................................. 402 16.5.2 Frihetsberøvelse etter dom ........................................ 402 16.5.3 Domstolsbeslutning eller lovbestemt pålegg ............. 405 16.5.4 Frihetsberøvelse av mindreårige ................................ 407 16.5.5 Sosialrettslig frihetsberøvelse .................................... 407 16.5.6 Utvisning og utlevering ............................................ 409 16.6 Den frihetsberøvedes rettigheter ............................................ 411 16.6.1 Generelt ................................................................... 411 16.6.2 Domstolskontroll med frihetsberøvelsens lovlighet ... 412 16.6.3 Erstatning ................................................................ 418
580007-Rettsstat.book Page 17 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Innholdsfortegnelse
17 Rettferdig rettergang og dom ....................................................... 423 17.1 Oversikt ................................................................................ 423 17.2 Vernets anvendelsesområde – sivile saker .............................. 423 17.2.1 Grunnloven ............................................................. 423 17.2.2 EMK artikkel 6 ........................................................ 424 17.3 Vernets anvendelsesområde – straffesaker ............................. 429 17.3.1 Innledning. Felles utgangspunkter ........................... 429 17.3.2 Nasjonale myndigheters (lovgiverens) syn ................ 431 17.3.3 Normens karakter .................................................... 431 17.3.4 Forholdets karakter .................................................. 432 17.3.5 Reaksjonens karakter og alvor .................................. 433 17.3.6 Kriteriene anvendt på noen reaksjoner i norsk straffeprosess’ grenseland ............. 434 17.3.7 Kritikk ..................................................................... 436 17.3.8 Rettferdig rettergang i kvasi-straffesaker ................... 437 17.3.9 Fordeler og faremomenter ved det dobbelsporede system .............................................. 438 17.3.10 Vernets utstrekning: Fra «charge» til «determination» ................................................... 438 17.4 Begrunnelsen for krav om rettferdig rettergang ..................... 441 17.4.1 Begrunnelsen for kravet – sivile saker ....................... 441 17.4.2 Begrunnelsen for kravet – straffesaker ...................... 441 17.5 Innholdet av domskravet (rettferdig rettergang) .................... 442 17.5.1 Kravets kjerne .......................................................... 442 17.5.2 Øvrige EMK-krav .................................................... 469 17.5.3 Minimumsrettighetene i straffesaker – uskyldspresumsjonen ............................................... 476 17.5.4 Øvrige minimumsrettigheter i straffesaker ............... 495 17.5.5 Eksterritoriell virkning? ............................................ 514 17.5.6 Avkall på rettergangsgarantier .................................. 515 18 Rett til overprøving ...................................................................... 523 19 Erstatning ved rettsfornektelse ..................................................... 526 20 Vern mot gjentatt straffeforfølgelse eller straff («dobbeltstraff») . 528 20.1 Innledning ............................................................................ 528 20.2 EMK 7. TP artikkel 4 er ikke begrenset til ordinær straff ...... 529 20.2.1 Innledning ............................................................... 529 20.2.2 Begge sakene må innebære straffeforfølgning ........... 530 20.2.3 Identitetsspørsmålet – hva er samme forhold? .......... 532 20.3 Endelig avgjørelse og gjentatt straffeforfølgning .................... 534 20.3.1 Innledning ............................................................... 534 20.3.2 Endelig avgjørelse er sperrende ................................. 534
17
580007-Rettsstat.book Page 18 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
18
R e tt s s ta t o g m e n n e s ke re tt ig h e te r
20.3.3 Både ny straffeforfølgning og ny straff er forbudt ..... 535 20.3.4 En viss adgang til samtidig parallellbehandling ......... 536 20.4 Rettighetens absolutte karakter ............................................. 539 21 Nødrett og derogasjon ................................................................ 540 21.1 Innledning ............................................................................ 540 21.2 Vilkårene for nødrett ............................................................ 542 21.2.1 Oversikt ................................................................... 542 21.2.2 Nødstilstand ............................................................ 542 21.2.3 Nødvendigheten av tiltakene .................................... 545 21.3 Ikke-derogable rettigheter ..................................................... 546 21.4 Avsluttende vurdering ........................................................... 547 Domsregister ..................................................................................... 550 Litteratur ........................................................................................... 578 Stikkord ............................................................................................ 596
580007-Rettsstat.book Page 19 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Innledende del
580007-Rettsstat.book Page 20 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
580007-Rettsstat.book Page 21 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Kapittel 1
Nasjonalt og internasjonalt baserte menneskerettigheter 1.1 Idéhistorisk bakgrunn At statsmakten ikke i alle henseender er suveren, men underlagt visse begrensninger, er en tanke som går langt tilbake i tid og spenner vidt i rom. Innenfor vår vestlige kulturkrets finnes en to og et halvt tusen år gammel manifestasjon i Sofokles drama «Antigone», hvor hun kritiserer kong Kreon for å ha latt hennes bror begraves på slagmarken i strid med gudenes evige uskrevne lover. Det skulle imidlertid gå nesten to tusen år før begrensninger på makthaverne ble begrunnet i hensynet til individet – ikke gud eller samfunnet. Dette å sette individet i sentrum for de krav som stilles til myndighetene, er selve kjernen i menneskerettighetssystemet slik vi kjenner det i dag. Locke setter dette i fokus i «Two Treatises of Government» fra 1689. Individene er i følge Locke født frie og like, og gir ikke fra seg mer enn nødvendig av denne friheten ved å slutte seg sammen i samfunn. Denne «samfunnskontrakten» var grunnlaget for all maktanvendelse. Selv om Lockes avhandling er skrevet i opposisjon mot «fyrstesuvereniteten», gir hans anbefaling av «folkesuverenitetsprinsippet» folket adgang til å gi seg en forfatning som verner et mindretall av folket mot flertallets makt.1 Som bakgrunn må også Montesquieus «Om lovenes ånd» fra 1748 nevnes. Her introduseres maktens tredeling. Selv om man ikke kan ta Montesquieu til inntekt for det syn at dommeren har rett til å tilsidesette loven – han skulle bare uttale dens ord – la maktfordelingslæren med domstolene som uavhengige statsmakter grunnlaget for en utvikling som styrker individets stilling vis-à-vis makthaverne, og som vi i dag vil si utgjør selve kjernen i rettsstaten: Den enkelte kan kreve påvist til domstolenes tilfredshet at inngrep er foretatt i samsvar med en på forhånd eksisterende generell norm som også står seg i forhold til overordnede innholdsmessige krav. Grunnlaget var m.a.o. lagt for utviklingen av den materielle rettsstat hvor uavhengige domstoler er 1. På dette punkt skiller Locke seg fra Rousseau som i «Samfunnskontrakten» fra 1762 ville gi et folkeflertall uttrykt ved lov en mer ubegrenset makt.
580007-Rettsstat.book Page 22 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
22
Innledende del
garantister (se 6 nedenfor) for at all myndighetsutøvelse er i samsvar med lov (se 7 nedenfor) og visse omforente menneskerettigheter.
1.2 Rettslig begrepsavklaring og bakgrunn Fra ideen om menneskerettighetene ble unnfanget og til i dag har det overalt og til alle tider stått strid om deres innhold og rekkevidde. Lar det seg da gjøre å oppstille en definisjon? Det letter oppgaven at definisjonen ikke med nødvendighet må være allmenngyldig. Den kan f.eks. være kultur- og fagspesifikk. Kinesere og arabere kan tenkes å ville definere «menneskerettigheter» på en annen måte enn en europeer. Og begrepet kan dekke noe annet i filosofien og morallæren enn i jussen. Men om slike avgrensninger og forbehold reduserer vanskelighetene, forsvinner samtidig poenget med å definere når begrepet pretenderer å være universelt.2 Egentlige definisjonsforsøk skal vi derfor la ligge. Som et utgangspunkt er det tilstrekkelig å peke på at det dreier seg om de grunnleggende krav alle individer må kunne stille til myndighetene under ethvert rettssystem. Men hvilke krav er så dette? I dag kan vi – iallfall i rettslig sammenheng – ta utgangspunkt i FNs verdenserklæring om menneskerettighetene fra 1948. Den kan med rette kalle seg universell, utformet og vedtatt som den er under medvirkning av stater fra alle verdenshjørner.3 Den er det nærmeste man i dag kommer en generell definisjon, som alle de senere konvensjoner om menneskerettigheter bygger på. Denne internasjonalisering er av ganske ny dato. Siden menneskerettighetene er typisk nasjonale i sitt innhold (de angår grunnleggende forhold mellom staten og dens undergitte), er det naturlig at også formen fra først av var nasjonal. Vi finner da også at menneskerettighetene tradisjonelt har vært regulert i nasjonale lover, gjerne med grunnlovs trinnhøyde. Inspirert av naturrettsfilosofien nedfelte menneskerettighetssystemer seg i nasjonal lovgivning fra slutten av 1700-tallet: Først ut var den amerikanske delstaten Virginias «Bill of Rights» av 1776. Felles amerikanske konstitusjonelle rettigheter i form av «amendments» til Grunnloven kom til fra 1791, mens den franske menneskerettighetserklæring 2. Se Fredrik Barth MoR 2001, nr. 1 s. 2–3 som knytter spørsmålet om menneskerettighetenes allmenngyldighet til deres evne til å tjene andre menneskers behov; som virkemiddel til å styrke opplevelsen av egenverdi eller beskytte den enkelte mot staten eller annet majoritetspress. 3. Menneskerettighetserklæringen ble forberedt av en arbeidsgruppe bestående av Libanon, Egypt, Kina, Chile, Sovjet, India, Jugoslavia, Filippinene, Australia, Storbritannia og USA. J. Galtung, i «Menneskerettighetene; vestlige, universelle eller begge deler?», overbetoner etter min oppfatning menneskerettighetenes vestlige preg. Se tilsvarende Lindholm, MoR Nr. 3/4 1997.
580007-Rettsstat.book Page 23 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
er datert 1789. Adler-Falsens utkast til Norges grunnlov, som innledet med 32 menneskerettighetsparagrafer, bygget i vesentlig grad på disse forbilder. Fragmentariske nedslag i nasjonal lovgivning av tanker som vi i dag vil identifisere som menneskerettslige, lar seg likevel spore enda lenger tilbake enn til naturrettslæren i det 17. og 18. århundre. Det klassiske rettsstatsprinsipp vi kjenner fra vår egen grunnlovs § 96, at ingen må ilegges skyld og straff uten ved fellende dom i henhold til en rettferdig rettergang, ble for eksempel lovfestet i engelsk rett allerede ved Magna Carta av 1215, hvor det bl.a. heter: «No free man shall be … imprisoned … exept by the lawful judgement of his peers. To no one will we sell, to no one will we deny or delay right or justice». I norsk rett inneholdt Magnus Lagabøtes landslov (1274) bestemmelser som det i dag ville ha vært naturlig å kalle menneskerettslige, særlig bestemmelsen om «Miskunn og sanning, rettferd og fredsemd» i alle dommer (kap. IV 18.).
1.3 Oversikt over menneskerettighetsvernet i dag 1.3.1 Grunnloven Selv om Adler-Falsens utkast ble forkastet i en tidlig fase, ble mange av disse første generasjons eller klassiske menneskerettigheter nedfelt i Grunnloven fra først av i 1814. De fleste ble samlet i kapittel E: Paragrafene 96, 97 og 99 om rettssikkerhet, § 105 og (igjen) § 97 om eiendomsretten, og § 100 om ytringsfriheten. Enkelte slike bestemmelser står i andre avsnitt: § 16 (opprinnelig § 2) om religionsfrihet og §§ 49 flg. om retten til å delta i det politiske liv. Den siste er representant for hva vi gjerne kaller 2. generasjons menneskerettigheter, de politiske rettigheter. Senere har også 3. generasjon – velferdsrettighetene – kommet til, se særlig § 110 om retten til arbeid og medbestemmelse i arbeidslivet. Disse rettighetskategoriene svarer til trekk i samfunnsutviklingen; rettsstaten, demokratiet og velferdsstaten. I 1988 og 1992 kom så hva mange kaller fjerde generasjons rettigheter – de kollektive rettigheter – se § 110 a (nå § 108) om samenes rettsstilling og § 110 b (nå § 112) om beskyttelsen av miljøet.4 Ved revisjonen av Grunnlovens menneskerettighetskapittel i 2014 kom flere rettigheter til, og de gamle bestemmelsene ble modernisert (se avsnitt 1.4). Prosessen frem mot denne viktige begivenhet var
4. Se bl.a. Fauchald, TfR 2007 s. 1 flg.
23
580007-Rettsstat.book Page 24 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
24
Innledende del
lang og kronglete. Det er grunnlovskonservatismen som har rådet i Norge.5
1.3.2 Grunnloven er høyeste rettskilde – dens betydning i praksis Grunnloven er formelt den høyeste rettskilde – den er lex superior. Den setter grenser for statsmaktenes myndighet innbyrdes og i deres forhold til individet: Alle myndigheter – også lovgiveren – er bundet av Grunnloven og andre konstitusjonelle normer (se nærmere kap. 6.2). Med sin særlige trinnhøyde spiller grunnlovsvernet en viktig rolle som grunnlag for å presisere, supplere og sågar korrigere loven. Betydningen av grunnlovsvernet har likevel på mange områder vært beskjedent, bl.a. som følge av at internasjonale regler som Norge har sluttet seg til, gir et bedre vern. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4. november 1950 (EMK) har vist seg særlig betydningsfull. Selv om konvensjonen formelt ikke rager så høyt som Grunnloven, oppstiller den rettigheter som på mange områder er mer vidtrekkende, og dermed reelt i større grad legger bånd på statens myndigheter. Rettspraksis viser allerede at menneskerettighetene i Grunnloven vil spille en større rolle i praksis etter moderniseringen i 2014.
1.3.3 Internasjonaliseringen Det er et stadig sterkere fokus internasjonalt på menneskerettighetenes betydning som grunnlag for fredelig sameksistens. Derav følger også et økt press i retning av forpliktende samarbeid mellom statene på dette felt. FN-Pakten av 26. juni 1945 var en milepæl i utviklingen ved å fastslå Generalforsamlingens ansvar for å overvåke medlemsstatenes forpliktelse til å sikre «universal respect for and observance of human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language or religion» (artikkel 55 c). Dermed var det ikke lenger et rent indre anliggende hvordan staten behandlet sine undergitte. 5. Ambisiøse forslag til revisjon av Grunnloven har likevel vært fremsatt noen ganger; av Gjelsvik i 1906 og av Scharfenberg i 1945. Ingen av dem var i nærheten av å føre frem. Til dels ble utkastene omtalt som ørkesløst arbeid av representanter i Stortinget. Ved grunnlovsjubileet i 1989 uttrykte daværende stortingspresident Jo Benkow det slik: «Man snakker om Grunnloven som den var et problem. Men det er den jo ikke, verken for folket eller de styrende» (se Arbeiderbladet 13. mai 1989, s. 19). Stortingspresidenten oppnevnte i 2002 en arbeidsgruppe som skulle vurdere hensiktsmessigheten av å oppnevne en Grunnlovskommisjon. I referat fra gruppens møte 22. april 2002 fremgår det at en slik kommisjon ikke ble anbefalt oppnevnt. I 2009 ble det tatt et nytt initiativ ved at Stortinget oppnevnte et utvalg for å utrede og fremme forslag om revisjon av Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser. Utvalget avga sin innstilling januar 2012, og omfattende endringer i Grunnlovens kapittel E ble vedtatt av Stortinget 13. mai 2014. Se nærmere om argumentene for en slik grunnlovsrevisjon og forslag til utforming av bestemmelsene i Holmøyvik og Aall, TfR 2010, s. 327 flg. Se også tidligere innlegg i diskusjonen rundt en modernisering av individets grunnlovsvern, særlig T. Opsahl i artikler i LoR 1968, s. 49–66 og LoR 1989 s. 451–464. (Begge artiklene er inntatt i Opsahl, Statsmakt og menneskerett 1, hhv. s. 275 flg. og s. 607 flg.) og J. Helgesen, Festskrift C. Smith 2002 s. 385–410. Stavang, Parlamentarisme og folkestyre, argumenterer på pragmatisk grunnlag mot en totalrevisjon (s. 13).
580007-Rettsstat.book Page 25 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
En rettighetskatalog kom først noen år senere. FNs menneskerettighetserklæring av 1948 markerte første skritt i denne utviklingen. Selv om den fra først ikke var – og i seg selv heller ikke i dag er – rettslig bindende, er det økende enighet om at iallfall visse av dens fundamentale rettigheter (nå) må anses som folkerettslig sedvanerett. Viktigere er det likevel at den dannet modell for senere rettslig bindende instrumenter: konvensjonene om menneskerettigheter. Foruten de tre viktigste generelle konvensjoner: EMK og FNs to konvensjoner fra 16. desember 1966 om henholdsvis sivile og politiske (SP), og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), finnes en lang rekke spesielle FN-konvensjoner, bl.a. til bekjempelse av rase- og kvinnediskriminering (av henholdsvis 7. mars 1966 og 18. desember 1979) og tortur (av 10. desember 1984), og til beskyttelse av barn (av 20. november 1989).6 Også i regi av Europarådet er det vedtatt flere menneskerettighetskonvensjoner, bl.a. til bekjempelse av tortur (26. november 1987). Flaggskipet blant Europarådskonvensjonene er likevel EMK som, på samme måte som SP, regulerer sivile og politiske rettigheter. Lenge var bare vesteuropeiske stater parter. Men fra 1998 har også en rekke østeuropeiske stater sluttet seg til EMK og underlagt seg den kontroll den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) kan utøve etter klage fra krenkede individer. 47 stater, som geografisk strekker seg fra Atlanterhavet til Stillehavet og har en samlet befolkning på nærmere en milliard, er i dag bundet av dette mest progressive forpliktelsessystemet. At staten har forpliktet seg til internasjonale standarder og underlagt seg kontroll, betyr selvsagt ikke at den er blitt overflødig. Det er tvert imot tydeligere enn noensinne at det er den nasjonale gjennomføringen av menneskerettighetene som er alfa og omega, og at staten er uunnværlig som ansvarlig enhet (se generelt kap. 3 nedenfor). Men i viktige relasjoner – bl.a. altså behandlingen av sine undersåtter – har den ikke (lenger) siste ord. Utviklingen og internasjonaliseringen av menneskerettighetene, som må ses i større sammenheng, har også andre implikasjoner: Selv om det altså er den nasjonale gjennomføring av menneskerettighetene som er alfa og omega (se kap. 3 nedenfor), er en (viss) svekkelse av statssuvereniteten en uomgjengelig konsekvens av at menneskerettighetene samtidig er et internasjonalt anliggende. Grove brudd på menneskerettighetene kan ikke bare gi foranledning til internasjonal kritikk og dom, men også til bruk av makt for å bringe krenkelsene til opphør. Avveiningen mellom suverenitetsprinsippet og menneskerettighetene – begge fastslått i verdenssamfunnets «grunnlov», FN-pakten (se hhv. artiklene 1.3 og 2.7) – må bli en 6. Se nærmere Møse, Menneskerettigheter, s. 158–170.
25
580007-Rettsstat.book Page 26 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
26
Innledende del
annen i dag enn for noen tiår siden.7 Det harmonerer godt med denne internasjonale styrking av menneskerettighetene at ikke bare krenkende stater, men også de individer som er ansvarlig for særlig alvorlige krenkelser, kan gjøres internasjonalt ansvarlige: Reglene om forbrytelser mot menneskeheten er kodifisert, presisert og utvidet gjennom utviklingslinjen fra Statuttene for Nürnberg-domstolen (1946), via statuttene for Rwanda- og Jugoslavia-tribunalene (1993) til statuttene for Den internasjonale straffedomstol – ICC (1998). Utviklingen her gjelder ikke bare de materielle strafferegler, men – og kanskje først og fremst – også håndhevelsen av dem. Det er i denne forbindelse verdt å merke at ICC-statuttene fastslår at ingen kan påberope immunitet for disse forbrytelser mot menneskeheten. Ingen, heller ikke statsledere, kan lenger regne med at de vil gå fri: Staten skal enten iretteføre forholdene selv i en fair og effektiv rettergang, eller utlevere dem til det internasjonale tribunal.8
I det følgende er det særlig EMKs betydning for og i norsk rett som vil bli viet oppmerksomhet. Det er denne konvensjonen, slik den er tolket i EMDs praksis (kap. 2 nedenfor), som i betydeligst grad har påvirket og endret norsk rett i internasjonaliseringens tegn. Selv om konvensjonen er fra 1950 (i kraft for Norge fra 1953), gikk det lang tid før en for alvor ble oppmerksom på den. Tross uvitenhet, skepsis og nøling i startfasen, har gjennomføringen i det store og hele skjedd i et harmonisk samspill mellom internasjonale og nasjonale myndigheter, også før lovgiveren i 1994 aktivt hentet dette internasjonale rettsstoffet hjem ved Grl. § 110 c (nå § 92) og den oppfølgende menneskerettsloven av 21/5 1999 nr. 30 (se nærmere kap. 6.3 nedenfor). Også moderniseringen av Grunnlovens menneskerettighetskapittel i 2014 var i betydelig grad inspirert av EMK. Disse to viktige instrumenter er en rød tråd i den videre fremstilling.
1.4 Oversikt over rettighetene i Grunnloven og EMK – første generasjon menneskerettigheter 1.4.1 Generelt Med sin 1814-datering er den norske Grunnloven verdens nest eldste gjeldende grunnlov, bare yngre enn den amerikanske. For så vidt angår menneskerettighetskapittelet (E), er 1814-dateringen likevel misvisende. Det er fra 2014. Frem til da hadde de fleste av bestemmelsene i kapittel E stått uendret siden 1814.
7. I sin Nobelpris-tale i 2001 understreket FNs generalsekretær (Kofi Annan) at den tid er forbi hvor statene kunne bruke suverenitetsprinsippet som et skjold mot internasjonal kritikk. 8. Se nærmere J. Stigen, Retfærd 2010, s. 57 flg.
580007-Rettsstat.book Page 27 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
1.4.2 Liv og integritet Et vern om den mest fundamentale verdi – selve livet – manglet før 2014 fullstendig i Grunnloven. Og integriteten var bare vernet gjennom det spesielle forbudet mot «pinligt Forhør» i § 96 andre punkt, som bare regulerte avhørssituasjonen, men ikke andre umenneskelige forhold, f.eks. i form av medisinske eksperimenter eller under varetekt, soning eller annen frihetsberøvelse. Grunnloven § 93 gir nå et tilnærmet absolutt vern om livet og et absolutt vern om integriteten etter modell av artiklene 2 og 3 i EMK (se kap. 9 og 10).
1.4.3 Fengsling og andre administrative frihetsberøvelser Det var påfallende at Grunnloven opprinnelig, foruten i tilfelle av straff (avsnitt 1.4.4 nedenfor), bare krevde lovhjemmel for den straffeprosessuelle frihetsberøvelse (fengsling), jf. § 99, ikke for andre administrative frihetsberøvelser. Betydningen av dette var likevel liten all den stund krav om lovhjemmel for slike inngrep fulgte av det konstitusjonelle legalitetsprinsippet. Et generelt legalitetsprinsipp er nå kodifisert ved Grl. § 113 (se kap. 7). Verre var det at det verken for fengsling eller andre administrative frihetsberøvelser var stilt krav til fremgangsmåten og kontrollmuligheten. Også på dette området er grunnlovsvernet styrket, ved § 94. Bestemmelsen er ikke helt likt oppbygd, men er i stor grad inspirert av EMK artikkel 5. Begge bestemmelser oppstiller vilkår for og rettigheter ved enhver frihetsberøvelse (se kap. 16).
1.4.4 Skyld og straff krever lov og dom Når det gjelder de klassiske rettigheter, er det videre naturlig å nevne § 96 første ledd. Bestemmelsen lyder: «Ingen kan dømmes uten etter lov, eller straffes uten etter dom.» Lovskravet utbygges dessuten ved § 97, som fastslår at ingen lov må gis tilbakevirkende kraft. Bortsett fra en språklig modernisering, viderefører disse bestemmelsene den tidligere rettstilstand. Det overordnede formål med lovskravet er å sikre forutberegnelighet ved ileggelse av straff. Dette oppnås dels ved å insistere på at inngrep overfor den enkelte bare kan skje i henhold til en på forhånd gitt generell norm. Og ved kravet om at denne norm skal gis av den første statsmakt – ved lov – påpekes det at forvaltningen er inkompetent, og at dommeren har et bundet mandat; hans syn på forholdets straffverdighet
27
580007-Rettsstat.book Page 28 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
28
Innledende del
skal ikke bli avgjørende. Det er betryggende når lovskravet bortimot konsekvent har vært forstått slik at skyld og straff bare kan ilegges med hjemmel i formell lov.9 På dette punkt er Grunnloven strengere enn EMK. I EMK er det artikkel 7 som fastslår kravet om lov ved ileggelse av straff. Dessuten må inngrep i konvensjonsrettigheter alltid skje ved lov. EMK opererer med et i utgangspunktet åpnere lovskrav, da også ulovfestet rett kan være tilstrekkelig. Til gjengjeld har kvalitetskrav, tilgjengelighet og presisjon, som skal sikre forutberegnelighet, vært sterkere aksentuert (se kap. 7). Grunnloven § 96 sier ikke noe om hva som ligger i kravet om dom. Men her kommer § 95 supplerende inn. Etter inspirasjon av EMK artikkel 6 oppstiller den et krav om «rettferdig rettergang» i både straffesaker og sivile saker (se kap. 17).
1.4.5 Eiendomsretten Vernet om eiendomsretten er ambisiøst og har vært nedfelt i Grunnloven (dens § 105) – som i flere sammenlignbare nasjonale forfatninger – helt fra først av. Dette kan virke overraskende når vi har i mente at de økonomiske (sosiale og kulturelle) rettigheter gjerne omtales som tredje generasjons rettigheter. Forklaringen må søkes i at dette forfatningsrettslige eiendomsvern ikke primært angår positive yteplikter for staten (noe som er karakteristisk for «ØSK-rettighetene», se avsnitt 1.6 nedenfor), men det negative; et vern mot inngrep i bestående eiendomsforhold. Det er bemerkelsesverdig at denne rettigheten ikke kom med i første omgang da de internasjonale regler ble utviklet. Eiendomsretten er rett nok nevnt i Verdenserklæringens artikkel 17, men er ikke konvensjonsfestet innen FN-systemet, og kom i europeisk sammenheng først med i EMKs 1. tilleggsprotokoll (TP) artikkel 1 (se kap. 15).
1.4.6 Privat- og familieliv Opprinnelig var Grunnlovens vern mot vilkårlige inngrep i privat- og familielivet begrenset til et avgrenset vern mot husransakelser i Grl. § 102. I modernisert form oppstiller paragrafen et mer generelt vern for
9. Unntaket er særlig Klinge-dommen (Rt. 1946 s. 198) hvor flertallet fant at det som i forhold til loven var en straffskjerpelse (til dødsstraff) etter handlingstiden likevel ikke virket tilbake fordi den hele tiden var hjemlet i folkeretten.
580007-Rettsstat.book Page 29 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
privatliv, hjem, kommunikasjon og integritet, mye etter mønster av EMK artikkel 8 (se kap. 11).
1.4.7 Ytringsfriheten Ytringsfriheten kom med i Grunnloven fra først av. Det er slik sett naturlig å regne den til første generasjon rettigheter. Samtidig er dens politiske funksjon kanskje den viktigste og en forutsetning for demokratirettighetene (andre generasjon). Reguleringen av ytringsfriheten i § 100 var lenge uklar – til dels selvmotsigende – i sin utforming. Men problemene ble i stor grad avbøtt gjennom tolkning, så vel i lovgivning som i rettspraksis. Den nye § 100, som ble vedtatt 30. september 2004 (med en senere endring 2. februar 2006), hadde blant annet som formål å bringe den konstitusjonelle rettstilstanden mer på linje med den internasjonale, særlig EMK artikkel 10. Det er tankevekkende, også med hensyn til den mer omfattende revisjonen i 2014, at den nye § 100 har spilt en beskjeden rolle ved siden av sin dynamiske internasjonale parallell, EMK artikkel 10 (se kap. 13).
1.5 Andre generasjon menneskerettigheter 1.5.1 Forsamlings- og foreningsfriheten a) Forsamlingsfriheten var opprinnelig ikke uttrykkelig regulert i Grunnloven, men forbindelseslinjen til ytringsfriheten har hele tiden ligget i dagen: En ytring som tar sikte på å påvirke blir gjerne mer kraftfull om den fremsettes av flere i forsamling (en demonstrasjon). Forarbeidene til Grl. § 100 (2004) la til grunn at bestemmelsen også dekker forsamlingsfriheten.10 b) Når en forsamling organiserer seg mer permanent ved å danne et politisk parti eller en annen forening, effektiviseres ytringsfrihetens idé ytterligere. Påvirkningsmuligheten øker. Foreningsfriheten er på samme tid en essensiell rettighet for den enkelte og av uomgjengelig verdi for demokratiet. Den er nå nedfelt i § 101, første ledd. Også før reformen i 2014 var det nok enighet om at ulovfestede forfatningsprinsipper beskyttet politiske partier (slik at de borgerlige partiene slapp å bekymre seg for å bli forbudt av det rød-grønne flertallet på Stortinget 10. En gradvis oppgradering av denne rettighetens status ble reflektert i lovgivers syn slik det kom til uttrykk blant annet i forarbeidene til politiloven: Forsamlingsfriheten er en «grunnleggende menneskerett» (se Ot.prp. nr. 22 1994–95 s. 22).
29
580007-Rettsstat.book Page 30 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
30
Innledende del
(2005–2013)!). Men fagorganisasjoner og andre sammenslutninger falt antagelig utenfor dette konstitusjonelle vernet. I EMK artikkel 11 oppstilles et generelt vern om forsamlings- og organisasjonsfriheten med mulighet for lovhjemlede og nødvendige inngrep av nærmere oppregnede grunner (se kap. 14.1 og 14.2).
1.5.2 Indirekte og direkte deltagelse i det politiske liv At hemmelige valg opprinnelig ikke var sikret ved Grl. §§ 49 flg., var prinsipielt uheldig og hadde reell betydning frem til 1884, siden myndighetene da etter loven kunne velge mellom skriftlige valg – med eller uten underskrift – og muntlige. Det var nok «ikke alltid lett for bøndene å skulle stemme annerledes enn presten og lensmannen ville, når de skulle avgi sin stemme med høy røst i kirken».11 Grl. § 49 fastslår nå: «Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget. Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg.»12 Også EMKs 1. TP artikkel 3 oppstiller en rett til hemmelige valg til den lovgivende forsamling (se kap 14.3).
1.6 Ekskurs: Tredje generasjon menneskerettigheter 1.6.1 Generelt De økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter omtales gjerne som tredje generasjons menneskerettigheter. Utviklingen av dem startet likevel tidlig, og det gjensidige forhold mellom disse og tidligere generasjoner rettigheter har stadig blitt klarere. Kapitalismen, slik vi kjenner den fra 1800- og begynnelsen av 1900-tallet, innebar en bruk av eiendomsretten (en av de sivile rettigheter) som befordret en utvikling som kunne balansere og motvirke et misbruk i forhold til andres, særlig arbeidstageres, rettigheter. Slik kom den internasjonale arbeidstagerorganisasjon ILO til å spille en sentral rolle fra 1919.13 De økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene er i dag anerkjent som prinsipielt likeverdige med de sivile og politiske rettighetene, noe som kommer til uttrykk ved rettighetskatalogen i FNs Verdenserklæring av 1948. Likestillingen bekreftes internasjonalt ved en rekke FN-resolusjoner og konferanser,14 nasjonalt ved at menneskerettsloven inkorpore11. E. Bull, Norge 1814, Grunnloven og folkestyret 1964, s. 17–18. Her sitert etter Opsahl, Statsmakt og menneskerett 1, s. 280. 12. Under nødstilstand kan denne rettigheten antagelig suspenderes, sml. EMK artikkel 15. 13. Se oversikten i Møse, Menneskerettigheter s. 45 flg. 14. Se Eide; i Eide, Krause og Rosas s. 3–4 med videre henvisninger.
580007-Rettsstat.book Page 31 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
rer begge FNs konvensjoner av 16. desember 1966 om henholdsvis sivile og politiske (SP), og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). Den europeiske sosialpakt av 1961, revidert i 1996 (i kraft for Norge fra 1/7 2001), det europeiske motstykket til ØSK, er imidlertid ikke inkorporert.15 I forbindelse med grunnlovsrevisjonen i 2014 knyttet det seg spenning til om det var grunnlovsflertall for å innta også ØSK-rettighetene, slik det forrige Storting hadde fremsatt forslag om. Noe overraskende ble bare én av disse (§ 109 om retten til utdannelse) vedtatt i tillegg til den som gjaldt fra før (§ 110 om retten til arbeid).
1.6.2 Kort presentasjon Den enkeltes økonomiske stilling bestemmes i første rekke av eiendom og inntekt (se avsnitt 1.4.5 ovenfor om eiendomsretten). Å sikre inntekten er for de fleste vel så viktig som eiendomsretten. Den har et visst og styrket grunnlovsvern etter 2014-reformen: «Retten» til utkomme gjennom arbeid eller næring «sikres» i § 110 første ledd ved at myndighetene skal «legge til rette for» dette. Og paragrafens annet punkt fastslår nå: «Den som ikke kan sørge for sitt livsopphold, har rett til støtte fra det offentlige.» Indirekte ligger det nok også et visst vern i § 110 andre ledd (ansattes medbestemmelse skal bestemmes ved lov). En rett til utdannelse fant altså sin vei til Grunnloven, dens § 109. Etter å ha proklamert retten til utdannelse, knesettes en ganske kontant rett for barn til å motta grunnleggende opplæring. Staten pålegges å sikre «adgang til videregående opplæring og like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner». Denne bestemmelsen går altså klart videre enn formuleringen i § 110 om retten til arbeid (hvor myndighetene bare skal «legge til rette for»). Vi står her overfor en rettighetsbestemmelse på ØSK-området, særlig klart når det gjelder barns rett til grunnleggende opplæring (typisk ved grunnskole). Men andre viktige økonomiske og sosiale rettigheter, som retten til mat og nødvendig helsehjelp, er ikke nedfelt i Grunnloven. Grunnlovens mangler på dette feltet avbøtes i første rekke ved ØSK, som altså er inkorporert på linje med EMK og SP. Foruten retten til arbeid og anstendige arbeidsforhold (ØSK artikkel 6 og 7), reguleres fagforeningsrettigheter og trygd (artikkel 8 og 9), beskyttelse av familien, leve- og helsestandard (artikkel 10 til 12), og retten til å få ta del i utdannelse, kultur og vitenskap (artikkel 13 til 15).16 15. Se Møse, Menneskerettigheter s. 148 flg. 16. Se Eide; i Eide, Krause og Rosas s. 17 flg.
31
580007-Rettsstat.book Page 602 Tuesday, April 3, 2018 3:40 PM
Rettsstat og menneskerettigheter angår grunnleggende krav og begrensninger i forholdet mellom myndighetene og den enkelte. Etter reform i 2014 oppstiller Grunnloven nå en moderne menneskerettighetskatalog. Grunnlovsreformen og utformingen av rettighetene hentet i stor grad inspirasjon fra Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Rettighetene etter Grunnloven og de etter EMK, som fra før er gjort til norsk lov, gjelder nå side om side. Samtidig som grunnlovfestingen av oppdaterte menneskerettigheter styrker dem nasjonalt, er EMK fortsatt viktig både som faktor ved tolkning av grunnlovsbestemmelsene og som instrument for internasjonal kontroll av staten der den påstås å ha sviktet i sikringen av menneskerettighetene. Jørgen Aall ble den første dr.jur. på forholdet mellom internasjonale menneskerettigheter og norsk rett med avhandlingen Rettergang og menneskerettigheter (1994). Han er professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen.
Fra anmeldelse av første utgave i Lov og Rett 2006/10: «Aall har levert en god innføringsbok. Den viser ekspertens sikre utlegning av rettsreglenes innhold de lege lata. Boken er godt skrevet, og den er et velegnet pedagogisk virkemiddel for de jusstudenter som bruker den. Fremstillingen utmerker seg også ved å gå i dybden på de områder hvor menneskerettslige normer har vist seg å skape særlige utfordringer for etablert norsk rett. Jørgen Aall er en av Norges fremste eksperter på EMK, og det er i fremstillingen av EMK-retten hans ekspertise særlig kommer til sin rett. Jørgen Aalls bok er en viktig byggestein i arbeidet for å øke bevisstheten omkring menneskerettighetenes aktualitet i det norske (retts)samfunnet, og han går opp nye og høyst etterlengtede stier ved å samle grunnlovsrettslig og internasjonalrettslig menneskerettighetsjuss i én og samme fremstilling.» Marius Emberland
ISBN 978-82-450-2418-0
,!7II2E5-acebia!
Jørgen Aall
Rettsstat og menneskerettigheter 5. utgave