Sosial innovasjon – fra politikk til tjenesteutvikling by Fagbokforlaget

Boka er både empirisk og forskningsbasert, med bidrag fra Norge og Storbritannia. Redaktørene er professor ved Universitetet i Stavanger, Elisabeth Willumsen, og professor ved Høgskolen i Molde, Atle Ødegård. Redaktørene og flere forfattere er knyttet til Senter for innovasjonsforskning ved Universitetet i Stavanger. Boka retter seg mot alle som har interesse for utvikling av helse- og velferdssektoren, og er særlig relevant for forskere samt ledere og øvrige medarbeidere i praksisfeltet.

ISBN 978-82-450-1587-4

,!7II2E5-abfihe!

– fra politikk til tjenesteutvikling

www.fagbokforlaget.no

Sosial innovasjon

«Innovasjon i velferdssektoren dreier seg om samfunnsmessig nyskaping hvor den menneskelige dimensjonen er sentral, og hvor samarbeid mellom ulike aktører er en forutsetning.»

E. WILLUMSEN A. ØDEGÅRD (RED.)

Endring og fornyelse av helse- og velferdssektoren ved hjelp av innovasjon er en nasjonal politisk strategi. Hva skjer når denne politiske strategien skal realiseres i praksis? Offentlig sektor har andre rammevilkår enn kommersielle markeder, der innovasjon er et anerkjent redskap for økonomisk verdiskaping.

Sosial innovasjon ELISABE TH WILLUMSEN

AT L E Ø D E G Å R D

(RED.)

– fra politikk til tjenesteutvikling

«Innovasjon som fenomen berører mange fagområder og kontekster. Det er ulik forståelse av hva begrepet innovasjon inneholder, og hvilken betydning det kan ha, og det er derfor viktig å ha et kritisk blikk på hva som er relevant og nyttig i praktisk virksomhet.»

Sosial innovasjon â&#x20AC;&#x201C; fra politikk til tjenesteutvikling

Elisabeth Willumsen og Atle Ødegård (red.)

Sosial innovasjon – fra politikk til tjenesteutvikling

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Forord Tittelen på denne boka, Sosial innovasjon – fra politikk til tjenesteutvikling, er et uttrykk for vår vektlegging av helse- og velferdstjenestenes egenart, som gir andre rammevilkår for innovasjon enn et marked for omsetning av varer og tjenester. Vi mener at sosial innovasjon kan være en samlende betegnelse på svært mye av den innovasjonen som kan bli aktuell for helse- og velferdssektoren. Men som leserne vil oppdage, anvender forfatterne ulike definisjoner i kapitlene sine. Redaktørene er begge gjennom bistillinger knyttet til Senter for innovasjonsforskning ved Universitetet i Stavanger. Det gjelder også Ragnar Tveterås (senterets leder), Martin Gjelsvik og Rune Dahl Fitjar, samt doktorgradsstipendiat Gry Høiland og på oppdragsbasis Tore Sirnes. Forsker Sarah Hean og doktorgradsstipendiat Vibeke Samsonsen er knyttet til institutt for sosialfag ved Universitetet i Stavanger, med Elisabeth Willumsen som veileder. Doktorgradsstipendiat Siv Sæbjørnsen er knyttet til Høgskolen i Molde, med Atle Ødegård som veileder, og Elisabeth Willumsen og Ingunn T. Ellingsen som biveiledere, Universitetet i Stavanger. Rolf Rønning og Lars Fuglsang (bistilling) er begge knyttet til Høgskolen i Lillehammer, som nylig har påtatt seg oppgaven å tilby kommunene en særlig tilrettelagt utdanning i innovasjon. Dag Magne Berge, Hans Petter Iversen og Tor Johan Ekeland (bistilling) er knyttet til Høgskolen i Molde, mens forskerteamet Watson, Aghtaie og Cameron er engelske samarbeidspartnere ved University of Bristol. Boka er relevant for en vid målgruppe og bør være særlig aktuell for studenter, lærere og forskere innen høyere utdanning. Vi som er knyttet til høyere utdanning, har ansvar for å forberede studentene på en yrkeshverdag i endring, hvor de selv må være åpne for å delta i innovasjonsprosesser og bidra som endringsagenter. Det vil gi utfordringer til høyere utdanning da det krever endring i kompetansen for å fornye praksis. Videre er boka relevant for profesjonsutøvere, faglige og administrative ledere og rådgivere i offentlig og privat virksomhet på kommunalt, fylkeskommunalt og statlig nivå. Dessuten håper vi at boka vil bidra med kunnskap

SoSiAl innovAS jon – FrA politikk til tjEnEStEutvikling

som kan være aktuell for pasienter og brukere i helse- og velferdssektoren, samt deres pårørende, nettverk og interesseorganisasjoner. Takk til medforfatterne som har bidradd med kunnskap og inspirerende samarbeid. En spesiell takk til forfatterne fra Storbritannia som har tilført boka flernasjonale perspektiver. Tore Sirnes har bearbeidet kapittel 9 språklig og Atle Ødegård kapittel 15. Boka har vært et innovasjonsprosjekt i seg selv ettersom forfattere med ulik bakgrunn og kompetanse har vært villige til å delta i å skape noe nytt og annerledes som bidrag til ny kunnskap innenfor temaet innovasjon i velferdstjenestene. En spesiell honnør gir vi vår medarbeider, tidligere rådmann Tore Sirnes, som har tilført oss verdifulle faglige kunnskaper og perspektiver. Takk til Fagbokforlaget som har fulgt skriveprosessen og gitt gode råd underveis, og særlig Anne Myhrene og Knut Ebeltoft. Vi har også hatt god nytte av innspill fra forlagets «fagfellevurderere». Stavanger og Molde, mai 2015 Elisabeth Willumsen Atle Ødegård Redaktører

Innhold Del I Innovasjon i en velferdskontekst .......................................................................... 15 KapIttel 1 Innovasjon – et konsept i endring ................................................................................ 17 elisabeth Willumsen og atle Ødegård

Bakgrunn .............................................................................................................. 17 Formålet med boka .............................................................................................. 18 Noen problemområder knyttet til innovasjon innen helse og velferd ...........19 Innholdet i boka ................................................................................................... 20 Innovasjonsbegrepet i utvikling......................................................................... 23 KapIttel 2 Innovasjon innen helse og velferd – sosial innovasjon ................................................ 25 elisabeth Willumsen, tore Sirnes og atle Ødegård

Innledning ............................................................................................................ 25 Innovasjon som fenomen .................................................................................... 25 Innovasjonsprosessen ........................................................................................... 27 Sosial innovasjon .................................................................................................. 28 Ny kontekst – nye mål?....................................................................................... 29 Politikk og praksis................................................................................................ 30 Elementer i en nasjonal innovasjonsstrategi ..................................................... 31 Offentlig sektor som kontekst for innovasjon .................................................. 33 Den kommunale konteksten .............................................................................. 34 Lederskap og innovasjon ..................................................................................... 35 Profesjonsutøvere som innovasjonsdrivere ....................................................... 36 Brukerne som innovasjonsdrivere...................................................................... 37 «Bend over, here it comes again!» ...................................................................... 38 Innovasjon i offentlig sektor byr på måleproblemer ........................................ 39 Avslutning ............................................................................................................. 40 Referanser ............................................................................................................. 41

SoSIal InnovaS jon – fra polItIKK tIl tjeneSteutvIKlIng

KapIttel 3 Innovasjon, incentiver og omstilling i offentlig og privat sektor ............................................45 ragnar tveterås

Innledning ............................................................................................................ 45 Innovasjon og produktivitetsvekst ..................................................................... 46 Innovasjoner og produktivitetsvekst............................................................ 47 Innovasjon og omstilling av ressurser.......................................................... 49 Risiko og risikoaversjon................................................................................ 51 Markedet og markedssvikt............................................................................ 53 Innovasjon i offentlig sektor ............................................................................... 54 «Public choice» og prinsipal–agent-forklaringsmodeller........................... 54 Eksterne og interne prosesser ....................................................................... 55 Individer og aktørtyper i offentlige innovasjonsprosesser ........................ 57 Innovasjon og omstilling av ressurser.......................................................... 58 Vridende innovasjoner og kommunestruktur ............................................ 59 Oppsummering og utfordringer ........................................................................ 60 Referanser ............................................................................................................. 61 KapIttel 4 Innovasjon for utvikling i offentlig og privat sektor – prinsipielle forskjeller ............ 63 rune Dahl fitjar

«Same shit, new wrapping?» ............................................................................... 64 Hva er privat, og hva er offentlig? ..................................................................... 66 Innovasjon som drivkraft for utvikling ............................................................. 69 Innovasjon og økonomisk utvikling ........................................................... 70 Hva er politisk utvikling? ............................................................................. 71 Innovasjon og politisk utvikling .................................................................. 73 Kilder til innovasjon i privat og offentlig sektor .............................................. 75 Kunder ............................................................................................................ 76 Medarbeidere.................................................................................................. 79 Partier og politiske kanaler ........................................................................... 80 Konklusjon ........................................................................................................... 81 Om kapitlet........................................................................................................... 82 Referanser ............................................................................................................. 82

InnholD

Del II perspektiver på innovasjon ................................................................................. 85 KapIttel 5 Innovasjon i offentlig sektor – en nødvendig øvelse innen trange rammer? ............... 87 rolf rønning og lars fuglsang

Innovasjon i offentlig tjenesteyting – en avklaring ......................................... 87 Et teoretisk og tankemessig etterslep ................................................................. 89 Særtrekk ved innovasjon i offentlig sektor ....................................................... 91 Offentlige myndigheter skal følge kjente og aksepterte fordelingsprinsipper ................................................... 91 Måloppnåelse er alltid overordnet kostnadseffektivitet ............................. 91 Offentlige tjenester er ofte mer komplekse og sammensatte enn private ..... 92 Risikotaking må skje innenfor begrensede rammer.................................. 92 Mange offentlige institusjoner er en kombinasjon av forvaltning og markedsaktør .................................................................................................. 93 Offentlige tjenester og offentlig ressurstildeling er underlagt demokratisk styring ....................................................................................... 93 Hva gir offentlig verdi? ....................................................................................... 93 Avslutning ............................................................................................................. 98 Referanser ............................................................................................................. 98 KapIttel 6 Innovasjon og styring – logikker som knirker?.......................................................... 101 tor-johan ekeland

Opptrappingsplanen for psykisk helse som innovasjon ................................. 102 Idealer og realiteter ............................................................................................ 103 Innovasjon i dag – feilgrep i morgen? ............................................................. 104 Nyliberal styring ................................................................................................ 105 Styringslogikk .................................................................................................... 106 Tilsynslogikk ...................................................................................................... 107 Evidenslogikken ................................................................................................. 108 Profesjonslogikken ............................................................................................. 109 En systemteoretisk modell ................................................................................ 110 Grenseoverskridelser.......................................................................................... 112 Avslutning ........................................................................................................... 114 Referanser ........................................................................................................... 114

SoSIal InnovaS jon – fra polItIKK tIl tjeneSteutvIKlIng

KapIttel 7 Innovasjon – et begrep i drift ..................................................................................... 117 Dag Magne Berge

Innledning .......................................................................................................... 117 Innovasjonskonkurransen – fra Schumpeter til neoschumpeterianisme ..... 119 Politisk-økonomiske forutsetninger for det moderne innovasjonsfokuset – den schumpeterianske arbeidslinjestaten ..................................................... 122 Innovasjon i offentlig sektor – litt begrepshistorie ........................................ 124 Innovasjonsbegrepet i samfunnsvitenskapelig forskning på offentlig sektor – noen eksempler og problemer ........................................................... 127 Avslutning ............................................................................................................130 Referanser ............................................................................................................132 KapIttel 8 hverdagsinnovasjon – et kompleksitetsteoretisk perspektiv ..................................... 135 hans petter Iversen og atle Ødegård

Innledning ...........................................................................................................135 Innovasjon på dagsordenen ................................................................................136 Innovasjon i offentlig sektor – hva kan det være?...........................................138 Kompleksitetsteori ..............................................................................................139 Innovasjon og menneskemodell ....................................................................... 140 Innovasjon og det relasjonelle hverdagsperspektivet ..................................... 142 Innovasjon, likhet og forskjellighet ................................................................. 145 Fremtidens velferdssamfunn – refleksjonens betydning for innovative prosesser ....147 Referanser ............................................................................................................150 KapIttel 9 Samarbeid, samproduksjon og sosial innovasjon ....................................................... 153 Sarah hean

Innledning ...........................................................................................................153 Definisjon av sosial innovasjon..........................................................................153 Et forskningsprosjekt ................................................................................... 154 Identifikasjon av nye/udekkede/mangelfullt dekkede sosiale behov .... 154 Utvikling av nye løsninger som respons på sosiale behov .......................155 Evaluering ......................................................................................................156 Oppskalering av sosiale innovasjoner .........................................................156 Integrerte koder og nye kunnskapsområder ................................................... 157 Tilrettelegging og hindringer for et nytt kunnskapsterreng .........................158 Transformasjonslæring ................................................................................ 161

InnholD

Samarbeid på systemnivå ............................................................................ 162 Konklusjon ......................................................................................................... 166 Referanser ........................................................................................................... 167

Del III Innovasjon og tjenesteutvikling ........................................................................ 171 KapIttel 10 Kommunen som innovasjonsarena .............................................................................. 173 tore Sirnes

Innledning .......................................................................................................... 173 Politisk ambisjon: en nyskapende offentlig sektor ......................................... 173 Et makroøkonomisk perspektiv på kommunene ........................................... 175 Fra nasjonal politikk til kommunal praksis .................................................... 175 Innovative kommuner? ..................................................................................... 177 Innovasjon i Time kommune ........................................................................... 179 Et statsvitenskapelig perspektiv på kommunene ............................................ 180 Kommunestyret som politisk organ .......................................................... 181 Kommunen er samfunnsutvikler, myndighetsutøver og forvalter ........ 182 Kommunen produserer tjenester................................................................ 182 Barrierer og insentiver for innovasjon i kommunene ................................... 183 Veien videre ........................................................................................................ 183 Kommunenes styringsevne......................................................................... 184 Forholdet mellom politikk og administrasjon .......................................... 185 Kommunenes kompetanse .......................................................................... 186 Gjennomføringsevne ................................................................................... 186 Innovasjonsstrategi....................................................................................... 187 Forankring hos ledere og medarbeidere ................................................... 188 Seleksjon ....................................................................................................... 188 Eksterne ressurser......................................................................................... 189 Kommunesamarbeid om innovasjon? ........................................................190 Sammendrag ........................................................................................................191 Referanser ............................................................................................................191 KapIttel 11 offentlige lederes holdninger som potensial for innovasjon ..................................... 193 Martin gjelsvik

Innledning ...........................................................................................................193 Innovasjon i offentlig sektor ............................................................................. 194

SoSIal InnovaS jon – fra polItIKK tIl tjeneSteutvIKlIng

Produktivitet i offentlig sektor ......................................................................... 197 Behovet for innovasjon i offentlig sektor .........................................................199 Innovasjon i offentlig sektor – lederes holdninger......................................... 200 Likhet ............................................................................................................ 201 Tillit............................................................................................................... 203 Distanse til makten ...................................................................................... 205 Inkludering ................................................................................................... 207 Åpenhet ......................................................................................................... 208 Konklusjon ......................................................................................................... 209 Referanser ........................................................................................................... 211 KapIttel 12 Innovasjon for mer integrerte tjenester: samarbeid på tvers i arbeidsinkludering .... 213 gry høiland og elisabeth Willumsen

Introduksjon ........................................................................................................213 Offentlig kontekst for innovasjonssamarbeid ................................................. 216 Velferdstjenestenes kontekst og kontekstens betydning for innovasjon og samarbeid ................................................................................................. 216 Arbeidsinkludering og samarbeid på tvers................................................ 218 Innovasjonsteoretiske analyseverktøy for innovasjon i arbeidsinkludering ... 220 Innovasjonsbegrepet .................................................................................... 220 Innovasjonsprosessen ................................................................................... 221 Innovasjonsgrader og innovasjonstyper .................................................... 222 Innovasjonsdrivere ....................................................................................... 222 Arbeidsinkludering og innovasjonsdrivere i innovasjonsprosessen ............. 223 Toppstyrte innovasjonsprosesser ................................................................ 224 Praksisnære innovasjonsprosesser ............................................................... 225 Brukerdrevne innovasjonsprosesser ........................................................... 227 Samarbeid på tvers i samarbeidsdrevet innovasjon .................................. 227 Avslutning ........................................................................................................... 229 Referanser ........................................................................................................... 230 KapIttel 13 Komparasjon som innovasjonsstrategi ....................................................................... 233 vibeke Samsonsen og elisabeth Willumsen

Sosial innovasjon og innovasjonskompetanse................................................. 234 Det komparative perspektivet........................................................................... 236 Et komparativt forskningsprosjekt ................................................................... 238 Er det innovasjonspotensial i en komparativ tilnærming? ............................ 239

InnholD

Komparasjon som berikende komponent i innovasjonskompetanse ........... 239 Komparasjon som bidrag til refleksjon i lærende organisasjoner ................. 241 Innovasjon og implementering ........................................................................ 242 Implementering og kontekst............................................................................. 244 Avslutning ........................................................................................................... 246 Referanser ........................................................................................................... 246 KapIttel 14 Q-metode – et praktisk redskap ved innovasjon i kommunene ................................... 249 Siv elin nord Sæbjørnsen og Ingunn t. ellingsen

Introduksjon ....................................................................................................... 250 Q-metode ........................................................................................................... 251 Første steg: Identifisere concourse ............................................................. 252 Andre steg: Utvikle utsagn for Q-studien ................................................ 253 Tredje steg: Administrere Q-sortering ..................................................... 254 Fjerde steg: Analysere og tolke .................................................................. 256 En fleksibel metode............................................................................................ 257 Hvordan kan Q-metode brukes til innovasjon i kommunen? ..................... 258 Perspektiver i personalgrupper ................................................................... 258 Perspektiver fra andre grupper og andre nivåer ....................................... 261 Brukerperspektiver og mulighet for sammenligning .............................. 262 Multiple sorteringer med ulike instruksjoner .......................................... 263 Etiske betraktninger .................................................................................... 263 Avslutning ........................................................................................................... 263 For videre lesning om Q-metodologi ............................................................. 264 Referanser ........................................................................................................... 264 KapIttel 15 forankrede tjenester for barn og familier – en modell for innovativt samarbeid innen barne- og familietjenester ................................................................................ 267 Debbie Watson, ailsa Cameron og nadia aghtaie

Innledning .......................................................................................................... 267 Barnesentre ......................................................................................................... 268 Oppnå engasjement i familiene ........................................................................ 269 Integrering, samarbeid og problemer .............................................................. 271 Nettverk, sosial kapital og forankring i lokalsamfunnet ............................... 272 Metoder............................................................................................................... 273 Datapresentasjon og diskusjon.......................................................................... 274 Helsepersonell .............................................................................................. 274

SoSIal InnovaS jon â&#x20AC;&#x201C; fra polItIKK tIl tjeneSteutvIKlIng

Sosialarbeidere .............................................................................................. 278 Samarbeid med andre institusjoner............................................................ 279 Forankrede tjenester â&#x20AC;&#x201C; muligheter for innovasjon og samarbeid? ............... 280 Konklusjon ......................................................................................................... 283 Referanser ........................................................................................................... 284 forfatterpresentasjoner............................................................................................. 289 Stikkord ...................................................................................................................... 293

Del I Innovasjon i en velferdskontekst Kapittel 1. Kapittel 2. Kapittel 3. Kapittel 4.

Elisabeth Willumsen og Atle Ødegård: Innovasjon – et konsept i endring Elisabeth Willumsen, Tore Sirnes og Atle Ødegård: Innovasjon innen helse og velferd – sosial innovasjon Ragnar Tveterås: Innovasjon, incentiver og omstilling i offentlig og privat sektor Rune Dahl Fitjar: Innovasjon for utvikling i offentlig og privat sektor – prinsipielle forskjeller

Kapittel 2

innovasjon innen helse og velferd – sosial innovasjon elisabeth Willumsen, tore Sirnes og atle Ødegård

innledning Innovasjon framstår som del av en nasjonal, politisk strategi for endring og fornyelse i offentlig sektor. Når helse- og velferdssektoren skal innrettes for å møte en forventet demografisk utfordring i form av en økende andel eldre og en synkende andel arbeidskraft i befolkningen, tillegges innovasjon en sentral rolle. Hva skjer når denne politiske strategien skal realiseres i praksis? Dette kapittelet drøfter noen av implikasjonene ved å introdusere innovasjonskonseptet i offentlig sektor, en kontekst med rammevilkår som er vesentlig annerledes enn i næringslivet, som konseptet er hentet fra. Først presenterer vi innovasjonsbegrepet og noen sentrale definisjoner. Deretter belyser vi nasjonale politiske ambisjoner for innovasjon i offentlig sektor. Videre kommenterer vi offentlig sektor som kontekst for innovasjon. Vi peker særskilt på lederskapets betydning, og vi framhever profesjonenes og brukernes medvirkning. Kapittelet kan leses som en introduksjon til de øvrige kapitlene i boka.

innovasjon som fenomen Flere forfattere i denne boka redegjør for selve fenomenet innovasjon og presenterer ulike definisjoner. De beskriver den historiske utviklingen og foretar kritiske refleksjoner omkring betydningen og anvendelsen av innovasjonsbegrepet (Tveterås i kapittel 3, Fitjar i kapittel 4, Rønning og Fuglsang i kapittel 5, Berge i kapittel 7). Det finnes ikke en felles og omforent definisjon i litteraturen (Bason, 2007; Gjelsvik, 2007; Darsø, 2013). Men noen

SoSial innovaS jon – fra politiKK til tjeneSteutviKling

felles elementer er det. For det første handler det om å skape noe nytt. Det latinske ordet innovare betyr å lage noe nytt. For det andre må det nyskapte settes ut i praksis, implementeres i en gitt kontekst (Fuglsang, 2010). Det nye spres innenfor eller mellom bestemte organisasjoner, slik at det utgjør en forskjell (Sørensen og Torfing, 2011). Målet er nyskaping, både nye verdier i økonomisk forstand så vel som sosiale, kulturelle, mellommenneskelige og samfunnsmessige verdier (Darsø, 2013). Det kan dreie seg om en ny vare eller tjeneste, en ny produksjonsprosess, en ny anvendelse av et produkt eller en tjeneste, eller en ny organisering for å utvikle produkter og/eller tjenester. Legg merke til at «det nye» er et positivt ladet uttrykk – det er normativt og innebærer en forventning om forbedring. Innovasjon kan foregå i ulike kontekster, og ulike former for innovasjon anvendes til ulike formål med grunnlag i sin anvendbarhet. Noen eksempler på kategorisering er produkt- og tjenesteinnovasjon, prosessinnovasjon og strategisk innovasjon (Gjelsvik, 2007; Darsø, 2011; Hartley, 2005). Endringene kan være beskjedne og inneholde hverdagslige tilpasninger av tjenester som kan være vesentlige for brukernes behov. Slike småskalainnovasjoner kan kalles «bricolage» (Fuglsang, 2010). Inkrementelle innovasjoner kjennetegnes av at man utnytter noe man allerede har, på et nytt område, i en ny kontekst eller overfor nye brukere. Det kan være kunnskap, teknologi, produkter eller prosesser og metoder som kan framstå som nye, for eksempel kostnads- og funksjonsforbedringer (Gjelsvik, 2007; Darsø, 2011). Radikale innovasjoner kjennetegnes av utvikling av nye og kanskje overraskende koblinger eller kombinasjoner av kunnskap, teknologi og konsepter som ikke har eksistert tidligere. Det nye må framstå som radikalt annerledes, for eksempel utvikling av datamaskiner som tar i bruk helt nye systemer og/eller produkter (ibid.) Innen velferdstjenestene kan statlige reformer forstås som radikale innovasjoner. Den siste av dem er Samhandlingsreformen, som bidrar sterkt til å endre tjenestetilbudet, hovedsakelig gjennom tre virkemidler: 1 standardiserte pasientforløp og klarere pasientrolle, 2 økonomiske virkemidler, hvor mer ansvar og flere oppgaver overlates til kommunene, og 3 spesialisering av sykehus og spesialisthelsetjenester. Hvordan dette skal gjennomføres i praksis, og hvilke endringer som må til, kan være utgangspunkt for inkrementelle innovasjoner og «bricolage», initiert og drevet fram av ledere, tjenesteytere, frivillige aktører og brukere. I nyere tid har vi også andre eksempler på radikale innovasjoner som har vært med på å forme tjenestetilbudet. Iversen og Gammelsæter hevder at opptrappingsplanen for psykisk helse (St.prp. nr. 63 (1997–98)) var en

innovaS jon innen helSe og velferd – SoSial innovaS jon

faglig reform som var preget av relasjonelle prosesser, blant annet en åpnere organisering, «nærhetsledelse» og anerkjennende samarbeid (Iversen og Gammelsæter, 2012). Sykehusreformen (Ot.prp. nr. 66 (2000–2001)) var en organisasjons- og ledelsesreform med et helt annet fokus. Sentralt i reformen stod rasjonalistiske og formative prosesser, som en tydelig (hierarkisk) ledelsesstruktur og langt større vektlegging av evidensbasert praksis.

innovasjonsprosessen I innovasjonslitteraturen er det vanlig å dele innovasjonsprosessen inn i faser, fra den første idé til avslutningen med det ferdige produktet. Forfattere velger ulik inndeling av fasene (Cooper, 1986; Takeuchi og Nonaka, 1986; Austin og Darsø, 2009). Innovasjonsprosessen kan arte seg ganske kaotisk og er ikke alltid preget av en lineær framdrift i rekkefølgen av fasene. En inndeling (Eggers og Singh, 2009, referert i Sørensen og Torfing, 2011) begynner eksempelvis med idéutviklingsfasen, som kjennetegnes av å definere problemer og utfordringer. Målsettinger må tydeliggjøres, og det legges vekt på kreativitet og idéutvikling. Deretter følger seleksjonsfasen, hvor de mest relevante ideene velges ut (Gjelsvik, 2007). Den tredje fasen dreier seg om implementering. Nå skal ideene konkretiseres for å kunne gjennomføres i praksis. Så følger spredningsfasen, hvor erfaringene med de nye måtene å gjøre tingene på videreformidles i organisasjonen eller til andre organisasjoner eller tjenester. Innovasjonsprosesser begynner ofte med et vesentlig spørsmål eller et valgt område hvor mulighetene skal utforskes. Relevant kunnskap innhentes for å kunne belyse spørsmål og få ideer til løsninger (Darsø, 2013:60). Idéutviklingsfasen kjennetegnes av en beskrivelse av problemer og utfordringer, og hvordan ulik forståelse, kunnskap og erfaringer kan utfordre og berike prosessen. Innovasjon og kunnskap henger nøye sammen, og innovasjon kan betraktes som anvendelse av kunnskap, samtidig som innovasjonsprosessene kan skape ny kunnskap. Denne betraktningsmåten knytter innovasjon til læring og kreativitet – individuelt, i team og i organisasjoner (Gjelsvik, 2007; Høyrup, 2010). Innovasjonskompetanse er, ifølge Darsø (2013), viktig for å kunne håndtere utfordringer fortløpende i den praktiske hverdagen, og det kan gjelde både komplekse situasjoner og krevende personer. Begrepet forutsetter generell kunnskap om innovasjon og begreper som gjør det mulig å kommunisere med andre. I tillegg utvikles innovasjonskompetanse ved å håndtere utfordrende situasjoner i praksis gjennom sosiale interaksjoner.

SoSial innovaS jon – fra politiKK til tjeneSteutviKling

Innovasjonskompetanse fremmer bevissthet omkring egne og andres talenter og potensialer for nyskaping og innovasjon. Begrepet er nær knyttet til læring og problemløsning, og handler om individuelle og organisatoriske ferdigheter til endring og omstilling. Personer som har utviklet innovasjonskompetanse, har lyst til å utforske det ukjente, og derfor søker de og utvikler ny kunnskap. Samtidig er ledelsen viktig for å legge til rette for innovasjon i grupper eller team i virksomheten, slik at flest mulig kan delta i innovasjonsaktiviteter og utvikle innovative praksiser (Høyrup, 2010). På denne bakgrunnen er både sosiale relasjoner og organisatoriske rammer av betydning for å støtte eller bremse utvikling av innovasjonskompetanse. Se også kapittel 13, som utdyper innovasjonskompetanse.

Sosial innovasjon Innovasjon i velferdssektoren dreier seg om samfunnsmessig nyskaping hvor den menneskelige dimensjonen er sentral, og hvor samarbeid mellom ulike aktører er en forutsetning. Her handler det om menneskers behov knyttet til levekår, som utdanning, helse og arbeidsliv, hvor innovasjon kan bidra til en ny funksjon, et nytt konsept, et nytt produkt og/eller en ny tjeneste (Darsø 2011). EU anvender følgende definisjon av sosial innovasjon: Social innovation is about new ideas that work to address pressing unmet needs. We simply describe it as innovations that are both social in their ends and in their means. Social innovations are new ideas (products, services and models) that simultaneously meet social needs (more effectively than alternatives) and create new social relationships or collaborations. (Murray et al., 2010) Vi synes at denne definisjonen relevant for bokas tilnærming til innovasjon innen helse og velferd. Ettersom samarbeid og innovasjon i velferdstjenestene involverer mange aktører og oppgaver, vil det kunne oppstå ulike interesser, motstridende interesser og forskjellige agendaer. Vi mener det er viktig å belyse forskjellene mellom offentlige, private og frivillige aktører, å avklare hvilke ulike føringer og eventuelle motsetninger disse forskjellene bidrar til, og å identifisere mulige konsekvenser (Hartley, 2013). Økt bevissthet rundt ulike rammevilkår og analyser av mulige konsekvenser av dem betrakter vi som viktig for å tydeliggjøre muligheter og hindringer i aktuelle innovasjonsprosesser. Flere forfattere i boka utdyper dette, i kapitlene 3, 4, 5 og 7.

innovaS jon innen helSe og velferd – SoSial innovaS jon

Vårt anliggende er å se innovasjon som en konstruktiv og nødvendig ressurs som kan bidra til bærekraftig samfunnsutvikling. Samtidig mener vi det er viktig å peke på spenningsfeltet og formidle til både praktikere, brukere, forskere og andre aktører at de må være seg bevisst hvilke interesser de representerer og fremmer når de deltar i innovasjon i offentlig sektor. Et vesentlig spørsmål er om det finnes indikasjoner eller dokumentasjon på at innovasjon virkelig er en hensiktsmessig tilnærming for å løse de utfordringene som er omtalt her. Med den korte historikken for innovasjon i offentlig sektor er det ikke overraskende at det finnes lite forskning på dette temaet. Noe av formålet med denne boka er å synliggjøre behovet for videre kunnskapsutvikling.

ny kontekst – nye mål? Professor Kjell A. Røvik har som organisasjonsforsker studert hvordan modeller for organisering, ledelse og omstilling «reiser» mellom organisasjoner og blir tatt i bruk på nye områder og til nye formål (Røvik mfl., 2009). Røvik har undersøkt styringsdokumenter i en rekke private og offentlige selskaper og styringsorganer for å finne ut hvor nye ideer kommer fra, hvordan de spres, og hva som til enhver tid blir oppfattet som moteriktig. Mot slutten av forrige århundre ble offentlig virksomhet sterkt påvirket av privat næringsliv. Suksess i private selskaper ble dels forklart med toppledernes personlige bidrag. Mange forbinder Steve Jobs med Apples mest framgangsrike år. Men ledere kommer og går, og genierklærte toppsjefer kunne over natta bli ansvarliggjort for fiaskoen når trendene snudde. Man måtte finne andre årsakssammenhenger enn rent personlige faktorer. Det ble fokusert på modeller for ledelse, styringssystemer, belønningsmekanismer og kreative prosesser. I tur og orden ble slike og tilsvarende modeller introdusert for offentlige virksomheter, gjerne gjennom private konsulenter som opptrådte i rollen som selgere og ambassadører for sine respektive konsepter. Røvik hevder at nye modeller nå ikke lenger blir overført fra privat til offentlig sektor, men blir introdusert i både privat og offentlig sektor omtrent samtidig. Han viser til framveksten av omdømmebygging og kommunikasjon som nye eksempler på slike trender, hvor både private bedrifter og offentlige virksomheter nå anvender store ressurser til formål som for relativt få år siden var av svært begrenset omfang. Det er nærliggende å betrakte introduksjonen av innovasjon i norsk offentlig sektor som en slik reisende modell. I et slikt perspektiv har det stor betydning å forstå hvordan innovasjon som konsept oppstod, og hvilken

SoSial innovaS jon – fra politiKK til tjeneSteutviKling

funksjon det hadde i sin opprinnelige kontekst. Særlig innenfor økonomisk teori kan man finne litteratur og forskning om innovasjon (Tveterås, i kapittel 3). I et marked med konkurranse om kundene vil en produsent av en vare kunne se seg tjent med å introdusere et helt nytt produkt, noe som ingen har sett før, og som kanskje kan løse oppgaver som før var uløselige – i håp om å tiltrekke seg nye kunder. Introduksjonen av Apples iPhone er et eksempel på det. For offentlig virksomhet er vareproduksjon sjelden en kjerneoppgave, og man må lete etter andre formål som innovasjon kan ivareta. Grunnleggende spørsmål i forbindelse med introduksjon av innovasjonskonseptet i offentlig sektor er følgelig: Hva er formålet? Hvilken funksjon skal innovasjon ha?

politikk og praksis Innovasjonskonseptet har i løpet av få år blitt introdusert for norsk offentlig virksomhet. I politiske programerklæringer og i nasjonale styringsdokumenter fra regjeringshold er det lansert ambisjoner om innovasjon innen både næringsliv og offentlig sektor for å bidra til verdiskaping i samfunnet. Disse ambisjonene er nedfelt i stortingsmeldinger på konkrete politikkområder, eksempelvis helse- og omsorgssektoren. Dessuten finnes innovasjon som målformuleringer hos Norges forskningsråd, hos kommunenes organisasjon, KS, i tekstlige formuleringer i statsbudsjettet og etter hvert som en påbegynt, ny aktivitet i enkelte kommuner. Hva skjer når politiske visjoner om innovasjon skal omdannes fra politikk til praksis? Politikkutforming er ikke nødvendigvis «evidence based». Det foreligger ikke alltid dokumentasjon i form av statistikk, fakta eller relevant forskning som kan besvare de aktuelle politiske spørsmålene eller underbygge politiske valg. Det finnes flere eksempler på politisk gjennomslag for bestemte løsninger uten at det har foregått noen grundig og omfattende utredning eller en offentlig prosess omkring valg av løsning. Ofte er det internt i de politiske partienes styringsorganer man foretar veivalg og tar prinsipielle og strategiske beslutninger om samfunnsutviklingen. I mange tilfeller framstår løsningen som en mer eller mindre direkte følge av de politiske partienes ideologiske forankring. Partiene på høyresiden i norsk politikk har tradisjonelt hatt sterk tro på markedet og konkurransen mellom private aktører, mens venstresiden har hatt tilsvarende sterk tro på samfunnets offentlige funksjoner som garantist for velferd. Man kan for tida merke seg at det største partiet på høyresiden framstiller seg som velferdssamfunnets beskytter, mens det faktisk er sosialdemokratiske regimer

innovaS jon innen helSe og velferd – SoSial innovaS jon

som i sine regjeringsperioder har innført målstyring og andre former for New Public Management, og i senere tid også introdusert innovasjon som del av en strategi for utvikling av offentlig sektor. Særlig har trender fra England og fra andre skandinaviske land påvirket norsk politikk for innovasjon (Bason, 2007). Det kan være positivt for det norske samfunnet å bli påvirket av politiske trender i andre land. Samtidig er det av stor betydning å ha kunnskap om hvilke faktorer som utløste det aktuelle politiske veivalget: Hvilke utfordringer skal mestres ved hjelp av innovasjon, og hvilke konsekvenser kan det få i helse- og velferdssektoren?

elementer i en nasjonal innovasjonsstrategi Stoltenberg-regjeringen markerte allerede i 2009 politisk vilje til å satse på innovasjon (St.meld. nr. 7 (2008–2009)). Her var innovasjon framholdt som en ny strategi for verdiskaping i både næringsliv og offentlig sektor. For næringslivet var innovasjon ingen ny strategi. Men for offentlig sektor ligger det en ny tilnærming både i å anvende verdiskaping som betegnelse på denne sektorens bidrag til samfunnets økonomiske vekst og utvikling, og i å utpeke innovasjon som en aktuell tilnærming. I Samhandlingsreformen (St.meld. nr. 47 (2008–2009)) er innovasjon utpekt som en strategi for utforming av nye løsninger i pasientbehandling før, under og etter sykehusinnleggelser, og for å redusere behovet for sykehusbehandling. Denne strategien er fulgt opp i Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelse – God helse – felles ansvar, og i Forskning og innovasjon for bedre samhandling. Helse- og omsorgsdepartementets samhandlingsforskningsstrategi 2012–2015 (Helse- og omsorgsdepartementet 2012). Innen medisinsk behandling og teknologi er innovasjon ikke et nytt fenomen. Men å anvende innovasjon om ny utforming av grenseflaten mellom sykehus og kommuner er nytt. Innovasjon er også en ny tilnærming til utforming av grenseflaten mellom behandlere og pasienter, mellom offentlige tjenester og brukere, og mellom profesjonsutøvere og frivillige aktører. Også i stortingsmeldingen Morgendagens omsorg (St.meld. 29 (2012–2013)) er innovasjon utpekt som et sentralt virkemiddel, og her er det knyttet til blant annet den demografiske utfordringen samfunnet og omsorgstjenestene vil møte om 15–20 år. Meldingen fokuserer blant annet på det som omtales som «mellomrom» – mellom forvaltningsnivå, mellom tjenester og mellom profesjonsutøvere og brukere. Den underliggende analysen er at sterk vekst i antall gamle mennesker vil sprenge kapasiteten til å tilby omsorgstjenester

SoSial innovaS jon – fra politiKK til tjeneSteutviKling

slik det gjøres i dag. Ettersom det dreier seg om tjenester som ytes av kommunene, er det her man tenker seg at innovasjon skal finne sted. Ovenstående summariske gjennomgang gir ikke noe komplett bilde, og tematikken blir mer utførlig behandlet i andre kapitler i denne boka (Fitjar i kapittel 4, Rønning og Fuglsang i kapittel 5, Sirnes i kapittel 10). Vi kan imidlertid allerede nå se at innovasjon i offentlig sektor, slik det framgår av de politiske styringsdokumentene som er omtalt ovenfor, er tiltenkt en vesentlig annerledes funksjon enn i næringslivet. I den grad man kan si at det er noen fellesnevner for de ulike målene for innovasjon i offentlig sektor som er skissert her, dreier det seg om å begrense den offentlige ressursbruken uten å redusere for mye på dekningsgrad, kapasitet og kvalitet i tjenestene. Sykehusbehandling er åpenbart svært kostbart, særlig behandling i form av innleggelser. Kan man redusere bruken av sykehusinnleggelser uten at befolkningen blir sykere eller lever kortere og pasientene fremdeles erfarer tilfredsstillende kvalitet, kan det gi en samfunnsøkonomisk gevinst. Kommunale omsorgstjenester er i utgangspunktet langt rimeligere for det offentlige enn sykehusbehandling. Og omsorgstjenester til hjemmeboende har lavere kostnader enn heldøgnsomsorg i institusjon. Det kan oppnås en samfunnsøkonomisk gevinst dersom omfanget av institusjonsopphold ikke øker i takt med populasjonsveksten. Hvordan kan dette foregå uten at grunnleggende brukerbehov blir tilsidesatt? Reduksjon av institusjonsplasser i det statlige barnevernet (Barne-, ungdoms- og familieetaten, Bufetat) og større satsing på fosterhjem reduserer også ressursbruken. Men det kan diskuteres om fosterhjem er et tilstrekkelig kvalitativt godt tilbud til barn og unge som er mest utsatt (Backe-Hansen, 2011). Det er grovt sett i grensesnittet mellom ressursbruk og effektivitet versus kvalitet og brukermedvirkning innovasjon synes å være tiltenkt en rolle. I dette grensesnittet finner vi ulike interesser, agendaer og mulige motsetninger som representerer spenninger og får forskjellige konsekvenser, avhengig av kontekster og målgrupper. Disse spenningene kan gjøre det vanskelig å komme fram til omforente mål og løsninger mellom ulike interesser og aktører, for hvem har makt til å avgjøre slike valg? Og hvordan kan vi ta brukermedvirkning på alvor dersom økonomiske innsparinger går på bekostning av kvaliteten i tjenesten? Vi vil hevde at retorikken rundt innføringen av innovasjon i liten grad trekker fram dette spenningsfeltet og de utfordringene det representerer, for eksempel i form av verdikollisjoner, «value clashes» (Wegener, 2012). Faktisk kan det se ut til at den innovasjonsstrategien som nasjonale myndigheter legger opp til, kan bidra til å tilsløre dilemma og konsekvenser av redusert ressursbruk i forhold til reelle behov.

innovaS jon innen helSe og velferd – SoSial innovaS jon

offentlig sektor som kontekst for innovasjon Betegnelsen offentlig sektor er mye brukt i offisielle styringsdokumenter og i vitenskapelige tekster. Imidlertid er det problematisk å bruke denne betegnelsen som et entydig begrep. Innovasjon som politisk strategi for offentlig sektor er ikke minst knyttet til velferdstjenestene. Innovasjon innen velferdstjenestene blir ofte forbundet med innovasjon i offentlig sektor. Når vi snakker om offentlig sektor og velferdstjenester, gjelder det i hovedsak tjenester som er finansiert over offentlige budsjetter. Men noen velferdstjenester er finansiert og drevet av private bedrifter eller i kombinasjoner av private og offentlige virksomheter. Dessuten er frivillige organisasjoner ofte involvert i velferdstjenestene. Med dette utgangspunktet kunne velferdssektoren vært en mer dekkende betegnelse. En fellesnevner er at det dreier det seg om en offentlig regulert kontekst som alle disse tjenestene må forholde seg til. De fleste forfatterne i denne boka har valgt å bruke betegnelsen offentlig sektor. Vi vil understreke at vi i dette kapittelet inkluderer alle typer og kombinasjoner av tjenester som bidrar til folks helse og velferd. Poenget er at disse tjenestene i all hovedsak er underlagt andre krav og betingelser enn i konkurranseutsatt næringsliv. Demokratisk valgte politikere, politiske styringsorganer og lover og forskrifter er viktige rammer for virksomheten. Videre er verdigrunnlaget sentralt, og det omfatter demokratiske rettigheter som likeverd, rettferdighet, solidaritet, respekt for personlig integritet og selvbestemmelse. Det er også tatt hensyn til menneskerettigheter og brukermedvirkning, og prinsippet om offentlighet i forvaltningen. Dessuten er krav om økonomisk effektivitet, legitimitet og styring viktig (Kjellevold, 2005). Med andre ord er det en normativ kontekst som krever moralske standarder som gagner fellesskapet i samfunnet, og som legger føringer for prioritering av oppgaver og utforming av arbeidsmåter og saksbehandling hvor profesjonelle aktører har sentrale oppgaver og ansvar. Samtidig vil kombinasjoner av tjenester mellom offentlig, privat og frivillig sektor utfordre den offentlige konteksten ettersom samarbeid fører til at ulike interesser møtes når man skal komme fram til felles løsninger og produkter. På den ene siden gjelder det teknologisk orienterte tjenester, for eksempel innen velferdsteknologi. På den andre siden omfatter det relasjonelt orienterte tjenester hvor kommunikasjon og samspill mellom profesjonsutøvere og mellom profesjonsutøvere og brukere er sentralt. For å oppnå en hensiktsmessig tjeneste for brukeren må disse elementene ses som en helhet og veves sammen. Ofte dreier det seg om kombinasjoner av tjenester og funksjoner hvor utvikling av teknologiske løsninger må implementeres gjennom relasjonelt samspill, for eksempel innen velferdsteknologi. Vi finner altså tjenester hvor ulike grader og kombinasjoner av teknologiske og relasjonelle bidrag er representert.

SoSial innovaS jon – fra politiKK til tjeneSteutviKling

den kommunale konteksten For kommunene er innovasjon et nytt og krevende innsatsområde. Noen kommuner har begynt sin innovasjonsinnsats, mens mange trolig er i en forberedende fase. På flere områder er rammevilkårene for innovasjon svært forskjellige for en privat bedrift og en kommune. Det blir inngående framstilt av Sirnes i kapittel 10. Vi nevner bare noen stikkord her. For det første er styringsmodellen svært ulik. En kommune er politisk styrt, og et kommunestyre kan ha flere likhetstrekk med Stortinget enn med et bedriftsstyre. På en politisk arena finnes det ulike interesser og preferanser. Løsninger som for noen partier framstår som en gunstig utvikling, kan for andre fortone seg som uønsket. Et kommunestyre tar beslutninger gjennom votering, og det er ingen gjennomgående tradisjon for å tilstrebe konsensus om vesentlige veivalg – slik man forventer i et bedriftsstyre. I kommunestyret er én stemmes overvekt tilstrekkelig til å fatte et vedtak. Derfor kan det ikke forventes at det vil være mulig å oppnå samstemt politisk tilslutning til ethvert forslag til innovasjon. For det andre er incentivene for innovasjon langt svakere i en kommune. Mens en bedrift kan forvente økt salg med et nytt produkt, og kan være villig til å satse store ressurser for å lykkes, er det for en kommune viktigere å være pålitelig og forutsigbar. For det tredje kan risikoviljen forventes å være svak i en kommune. Driften finansieres av innbetalte skatter og avgifter, og den politiske viljen til å anvende dem på en måte som gir usikre resultater, er av forståelige grunner liten. I denne situasjonen kan ledelsesfunksjonen ha stor betydning. I en kommune er lederskapet delt mellom den politiske ledelsen, med ordføreren som frontfigur, og den administrative ledelsen. Den administrative topplederen er rådmannen. Han er ansatt av kommunestyret, vanligvis basert på ekstern utlysing med åpen konkurranse. Rådmannen er ikke en politiker, og hans uavhengighet og selvstendighet overfor den politiske ledelsen er nedfelt i kommunelovens bestemmelser om denne stillingen. Siden rådmannen har forslagsrett overfor kommunestyret og andre kommunale politiske styringsorganer, kan han likevel utøve vesentlig innflytelse. Både rådmannen selv, ledergruppen hans av direktører eller kommunalsjefer og kommunens øvrige ledere kan ha nøkkelfunksjoner når det gjelder innovasjon – både som pådrivere og som grensesettere.

innovaS jon innen helSe og velferd – SoSial innovaS jon

lederskap og innovasjon Flere forfattere framhever ledelsens betydning for innovasjon (Bason, 2007; Gjelsvik, 2007). Bason hevder at innovasjonsledelse kan utøves på ethvert ledernivå i en organisasjon i offentlig sektor. Han foretar en inndeling i fire roller som samsvarer med en tilsvarende inndeling av ledernivå i de fleste kommuner: 1 2 3 4

Politikeren utformer visjoner som krever innovasjon. Toppsjefen (rådmannen i en kommune) utformer og implementerer innovasjonsstrategier. Mellomlederen skaper rom for innovasjon i dialog med enhetslederne sine og anvender innovasjonsterminologi. Enhetslederen skaper mangfold i kompetanse gjennom medarbeiderutvikling og rekruttering, og oppmuntrer til nytenking og eksperimentering.

Bason utfordrer ledere i offentlig virksomhet ved å hevde at enhver virksomhet som ikke er i stand til å fornye seg, før eller siden vil forsvinne. Han framstiller det som en plikt for en leder i offentlig virksomhet å stå til regnskap overfor samfunnet om hvorvidt han ivaretar sine oppgaver og anvender sine ressurser optimalt. Samtidig erkjenner han at det kreves mot når man er toppleder i offentlig virksomhet, og er henvist til å utfordre sine politisk foresatte for å få satt i gang nødvendige endrings- og fornyelsesprosesser. «Hvis man til enhver tid er innstilt på å forlate sin stilling, er det ingen grenser for hva man kan oppnå!» siterer han en offentlig toppleder fra en konferanse (Bason, 2010). Hos Gjelsvik (2007) finner man studier av fire bedrifter fra ulike bransjer som har satset på og gjennomført innovasjon som et potensielt konkurransefortrinn. Alle fire hadde suksess, men på ulike måter. Et interessant funn er at tilnærmingen til innovasjon var svært ulik, og det er vanskelig å finne en enkelt fellesnevner som kan forklare suksessene. Men Gjelsvik er opptatt av at innovasjon i seg selv har en egenart som krever ledelsesforankring, særskilt tilrettelegging og tilpassede arbeidsmetoder. Det ble ivaretatt i alle bedriftene. Både overnevnte bidrag og annen litteratur viser tydelig at innovasjon vanskelig kan framstå som vellykket med mindre virksomhetens toppledelse virkelig ønsker å satse på det. Det kreves ressurser, organisatoriske forhold må legges til rette, og – ikke minst – resultater må etterspørres og forventes. I en kommune kan dette innebære en krevende balansegang mellom den administrative og den politiske ledelsen. Det blir mer utførlig behandlet av Sirnes i kapittel 10.

SoSial innovaS jon – fra politiKK til tjeneSteutviKling

profesjonsutøvere som innovasjonsdrivere I offentlig sektor i Norge og internasjonalt (The Lancet Commissions, 2010) har profesjonene en sentral rolle som iverksettere av offentlig politikk. Profesjonsutøvere opptrer også i rollen som portvakter ved å avgjøre hvem som er berettiget til velferdsgoder, hvor bruk av profesjonelt skjønn står sentralt (Molander og Terum, 2008). Profesjonene framstår dessuten som garantister for at oppgavene blir utført i henhold til standarder for god yrkesutøvelse. Her står både velferdsstatens verdigrunnlag og yrkesetiske verdier sentralt, for eksempel at profesjonene skal gjøre «det gode» og bidra til folks velferd. Det er i årenes løp utviklet spesialisert kompetanse for å ivareta ulike oppgaver, og kompleksiteten i samfunnet nødvendiggjør et system med ulike profesjoner som har spesialisert kompetanse og avgrensede ansvarsområder for å ivareta folks velferdsbehov. Profesjonene skal i stor grad selv fordele oppgaver og ansvar. Dette er ikke et statisk system, for både samfunnet, oppgave- og ansvarsfordelingen og profesjonsgrensene er i stadig forandring (Abbott, 1988). Her kan profesjonene bli sentrale endringsagenter og bidra til innovasjonsprosesser for fornyelse av tjenester, både som reflekterende praktikere og i samhandling med brukere, «employee-driven innovation» (Høyrup, 2010). EU har følgende definisjon av innovasjoner på arbeidsplassen: Workplace innovation is a generic term to cover – notably but not only – innovations in the way enterprises are structured, the way they manage their human resources, the way internal decision-making and innovation processes are devised, the way relationships with clients or suppliers are organised or the way the work environment and the internal support systems are designed. Workplace innovation is a reflexive process, grounded in continuing reflection, learning and improvements, and involving employees and managers at all levels. (http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/policy/workplace-innovation/index_en.htm) Som denne definisjonen viser, kan innovasjoner handle om endring av strukturer, betydningen av ledelse og hvordan beslutningsprosesser foregår. Videre kan det handle om organiseringen av samhandlingen med brukere/ pasienter og samarbeidspartnere. Det legges vekt på refleksjon og læring for å oppnå forbedringer og at både ansatte og ledere på ulike nivå skal involveres. Samtidig viser forskning at profesjonsutøvere kan bli barrierer i innovasjonsprosessene, fordi innovasjon kan utfordre deres oppfatning av kvalitet, og de kan i sin praksis modifisere endringene som var initiert gjennom innovasjonen (Wegener, 2012).

innovaS jon innen helSe og velferd – SoSial innovaS jon

Likevel hevdes det at profesjonelle representerer et stort potensial for innovasjon, spesielt på grunn av deres autonomi og selvstyrende rolle i offentlige organisasjoner, og fordi de har et faglig kunnskapsmonopol på å skape de beste løsningene på offentlige oppgaver (Hartley, 2005; Sehested og Leonardsen, 2011). I boka Tverrprofesjonelt samarbeid – et samfunnsoppdrag (Willumsen og Ødegård, 2014) berører vi utvikling og nytenking innen helse- og velferdstjenestene fra et noe annet perspektiv. Vi fokuserer på betydningen av å utvikle nye samarbeidsformer mellom tjenester og forvaltningsnivå, mellom offentlige virksomheter og private organisasjoner og mellom tjenester og brukere. Tverrprofesjonelt samarbeid kan også anvendes i et innovasjonsperspektiv. Det vises til trender fra andre land hvor samarbeidsbegrepet utvides til også å omfatte brukernes pårørende og omgivelsene deres. Den danske boka Samarbejdsdrevet innovation – i den offentlige sektor (Sørensen og Torfing, 2011) påviser hvordan samarbeid om innovasjon kan danne en verdifull dynamikk, hvor både politikere, profesjonsutøvere og brukere blir trukket inn. Dette omtales også i Engeströms arbeider med «boundary crossing» og «boundary zones» (Engeström, 2001), som utdypes i Heans kapittel 9.

Brukerne som innovasjonsdrivere Brukerdeltakelse er forholdsvis nytt i velferdstjenestene og har i norsk sammenheng blitt introdusert i løpet av de siste 10 årene. Flere begreper brukes, som pasient, bruker, klient og tjenestemottaker, det vil si personer som av ulike grunner har rett til velferdstjenester. Brukermedvirkning innebærer at personen har rett til å delta i planlegging, gjennomføring og evaluering av tjenesten. Vedkommende skal bli informert for å kunne gjøre seg opp en mening, få anledning til å uttale seg og bli hørt, og synspunktene skal tillegges vekt (Kjellevold, 2005 og 2013). Samhandlingen mellom profesjonelle og brukere er et interessant område for å initiere innovasjon som kan forbedre både tjenestens effektivitet og kvalitet. Imidlertid kan det oppstå samme dilemma og mulige motsetninger som tidligere mellom effektivitet og kvalitet, og medvirkningen kan karakteriseres som kvasimedvirkning («tokenism» Arnstein, 1969) eller dekorasjon (Omre og Schjelderup, 2009). Innovasjonslitteraturen peker på potensialet som brukerens bidrag til innovasjon og medproduksjon av kunnskap og forståelse kan innebære (Kristensen og Voxted, 2009; Høyrup et al., 2012). Dette kan bidra til bedre kvalitet i tjenestene, eksempelvis muligheter for å tilpasse tjenestene til individuelle behov. Samtidig kan prioritering av den økonomiske

SoSial innovaS jon – fra politiKK til tjeneSteutviKling

gevinsten gå på bekostning av kvaliteten, og brukeren blir et gissel i en effektiviseringsprosess. Vi antar at verdikollisjoner kan forekomme i dette området. I innovasjonslitteraturen er brukerbegrepet sterkt knyttet til kunderollen. I en offentlig kontekst vil det gjerne være uklart om brukeren er en enkeltperson som er tjenestemottaker, eller om det er en kommune som kjøper tjenester, og/eller en kommersiell aktør eller en annen privat aktør som deltar i innovasjonsprosessen. Noen steder brukes «end-user» synonymt med terminologien i velferdstjenestene, når det er pasient/bruker man sikter til. Brukerbegrepet kan med andre ord være uklart om det ikke blir spesifisert nærmere. Foreløpig er det lite forskning på brukerdrevet innovasjon, og det gjenstår å utvikle både kunnskap og praksis på området. Vårt utgangspunkt er at brukerne har kunnskap om sin egen situasjon og tilstand som skal anerkjennes, de er ekspert på sitt eget liv, og det har stor betydning ved utformingen av hensiktsmessige tjenester. Men flere og flere brukere har sammensatte behov som det kan være vanskelig å finne fruktbare løsninger på ut fra eksisterende kunnskap og tjenester, og her kan nyskaping og innovasjon bidra. Det kan legges til rette for «bottom-up»-prosesser, det vil si praksisnære samarbeid hvor brukerne er med på å definere kategorier for medvirkning og evaluering. Et eksempel fra arbeidslivsrehabilitering er beskrevet i kapittel 12 (Høiland og Willumsen). Mange brukere er sårbare i en vanskelig livssituasjon, og klokskap og etiske hensyn kan være spesielt viktig når brukere skal involveres i innovasjonsprosesser.

«Bend over, here it comes again!» Den humoristiske tittelen ovenfor betegner en respons man bør være forberedt på å møte når nye modeller og ideer skal introduseres. Det er en respons som uttrykker sunn skepsis. Mange medarbeidere på en arbeidsplass kan ha opplevd skiftende moteretninger når det gjelder organisering og ledelse, og de foretrekker å bruke energien på sine «egentlige» oppgaver. Terminologien man bruker når man introduserer et nytt konsept, kan ha stor betydning for hvordan konseptet blir oppfattet. Offentlige tjenester har i takt med den økonomiske veksten blitt utvidet til å omfatte stadig flere områder, og med stigende krav til kvalitet og service. Hos oss er det helse- og velferdstjenester som har stått for den største volumøkningen. Når en samfunnsoppgave som helse- og velferdstjenester har vokst i omfang til den utgjør en betydelig andel av den samlede offentlige virksomheten, og krever en stor del av samfunnets ressurser, er det nødvendig at oppgaven

innovaS jon innen helSe og velferd – SoSial innovaS jon

blir underlagt samfunnsøkonomisk styring. Det innebærer at man benytter økonomisk teori og økonomisk terminologi, både i et samfunnsøkonomisk og i et bedriftsøkonomisk perspektiv. Samfunnsøkonomisk teori kan belyse rammevilkår, ressursbruk og virkninger på et makroøkonomisk nivå. Når bedriftsøkonomisk teori blir anvendt, er det gjerne for å analysere forholdet mellom input og output – hva får man igjen for ressursene? Da blir det brukt begreper som effektivitet, produktivitet, mål og resultater. Ovenstående betraktninger illustrerer hvordan valg av terminologi påvirker vår forståelse av og vår holdning til et fenomen. Ved å anvende begreper og konsepter fra konkurranseutsatt næringsliv på offentlige funksjoner bidrar man til å skape en forestilling om at det dreier seg om sammenlignbare og nærmest parallelle fenomener. Det er ikke nødvendigvis en vel begrunnet forestilling. Utdyping av bakenforliggende logikker finnes i kapittel 6 av Ekeland. På samme måte som bedriftsøkonomisk teori og terminologi påvirker våre holdninger til helsetjenestene, kan vi forvente at terminologien knyttet til innovasjon vil påvirke våre holdninger. Innovasjon forbindes i utgangspunktet med kreativitet, nye ideer og tankens frihet – som alle er positivt ladede begreper. Dermed kan terminologien bidra til å tilsløre at det faktisk kan dreie seg om kostnadsreduksjon og økonomisk innstramming – som på langt nær har noen positiv klang.

innovasjon i offentlig sektor byr på måleproblemer Når man skal bedømme om en innovasjon faktisk utgjør en forbedring, trengs det måleredskaper og kriterier for eksempelvis kvalitet. Østebø og Helgesen (2014) viser til at det finnes et stort antall kvalitetsmodeller, også innen offentlig sektor. Men kvalitetsbegrepet er ikke entydig. En modell som beskrives av Østebø og Helgesen (2014), er Common Assessment Framework (CAF), som nettopp er utviklet for offentlig sektor. Den er et kvalitetsledelsesverktøy som tar utgangspunkt i forholdet mellom virkemidler (lederskap, medarbeidere, strategi og planlegging, partnerskap og ressurser) og resultater (medarbeiderresultater, bruker- og borgerresultater, samfunnsresultater og nøkkelresultater). For å kunne oppnå målbart høy kvalitet må man både ha gode virkemidler og gode resultater innenfor de ni kriteriene (ibid.:368). Uklarhet rundt innovasjonsbegrepet i offentlig sektor byr i seg selv på en del måleproblemer, ifølge Foyn (2011), som foretok en pilotundersøkelse om innovasjon i offentlig sektor i regi av Statistisk sentralbyrå

SoSial innovaS jon – fra politiKK til tjeneSteutviKling

(SSB). Delvis skyldes dette at det er vanskelig å avdekke hvor omfattende innovasjonsaktivitetene er, og hvem som har ansvar for dem, og dessuten er det problematisk å sammenligne på tvers av sektorer da organiseringen i kommunene er forskjellig. Videre er terskelen for å rapportere tiltak som innovative forholdsvis lav, slik at det innrapporteres forbedringer og ikke helt nye tjenester, selv om det blir spurt om «vesentlige» endringer. Graden av nyskaping er med andre ord uklar, og forskjellen mellom inkrementelle endringer og kopiering eller adoptering er flytende. Det er heller ikke nødvendigvis slik at den mest radikale innovasjonen gir den beste løsningen. Imidlertid viser Foyn at følgende inndeling i fire hovedtyper av innovasjon fungerte bra: 1 2

Produktinnovasjon – nye eller vesentlig endrede egenskaper ved varer og tjenester, tilgang for brukerne eller hvordan de blir brukt Prosessinnovasjon – nye eller vesentlig endrede produksjonsprosesser ved bruk av nytt utstyr og/eller kompetanse, støttefunksjoner (IT, regnskap, innkjøp) Organisasjonsinnovasjon – nye eller vesentlig endrede metoder for organisering eller ledelse, for eksempel endrede systemer, arbeidsrutiner eller -prosesser Kommunikasjonsinnovasjon – nye eller vesentlig endrede metoder for kommunikasjon med brukere eller kunder, for eksempel promotering av tjenester, påvirkning av atferden til individer eller organisasjoner (Foyn, 2011:23–26).

Vårt poeng i denne sammenheng er at når man skal bedømme om en innovasjon er vellykket, trengs det et felles og omforent sett av kriterier. I offentlig sektor vil det kreve omfattende avklaring og tydeliggjøring, ettersom det i utgangspunktet er vanskelig å operere med entydige og målbare kriterier for offentlige tjenester. Det finnes imidlertid litteratur om alternative former for evaluering, for eksempel «Innovativ evaluering», med en prosessorientert tilnærming hvor representanter fra praksisfeltet er direkte involvert (Dinesen og de Wit, 2010).

avslutning Innovasjon er introdusert som del av en politisk valgt strategi for endring og fornyelse i offentlig sektor. Konseptet er hentet fra konkurranseutsatt næringsliv, hvor innovasjon kan bidra til produktutvikling og økte

innovaS jon innen helSe og velferd – SoSial innovaS jon

markedsandeler. I offentlig sektor skal innovasjon tjene andre formål og være underlagt rammevilkår som er vesentlig annerledes enn i næringslivet. For å lykkes er det behov for god kunnskap om både konseptet og konteksten. Slik kunnskap finnes bare i begrenset omfang. Det er nødvendig å forholde seg til særskilte egenskaper ved offentlig sektor, som politisk styring og samfunnets verdigrunnlag. Måleproblemer og manglende entydighet i utformingen av kriterier for kvalitet og andre egenskaper ved offentlige tjenester bidrar til å vanskeliggjøre innovasjonsprosessene. Det må antas at svak risikovilje og manglende incentiver blir barrierer mot innovasjon i denne sektoren. Dette kan kompenseres gjennom tydelige politiske styringssignaler og sterk ledelsesforankring, og ved deltakelse og eierskapsfølelse hos profesjonsutøvere og brukere.

referanser Abbott, A. (1988). The System of Professions. An Essay on the Division of Expert Labor. Chicago: University of Chicago Press. Arnstein, S. (1969). Eigth Rungs on the Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners, 35, 216–224. Austin, R. og Darsø, L. (2009). Innovation Processes and Closure. I: Koivunen, I. og Rehn, A. (red.). Creativity and the Contemporary Economy, 55–81. København: Copenhagen Business School Press. Backe-Hansen, E. (red.) (2011). Institusjonsplassering – siste utvei? Betydningen av barnevernsreformen fra 2004 for institusjonstilbudet. NOVA-rapport 21. Bason, C. (2007). Velfærdsinnovation. Ledelse af nytænkning i den offentlige sektor. København: Børsen Forlag. Cooper, R.G. (1986). Winning at New Products. Reading, Mass: Addison-Wesley. Darsø, L. (2012). Innovation Competency – An Essential Organizational Asset. I: Høyrup, S., Bonnafous-Boucher, M., Hasse, C., Lotz, M. og Møller, K. (red.). Employee-Driven Innovation. A New Approach, 108–126. New York: Palgrave Macmillan. Darsø, L. (2013). Innovationspædagogik. Kunsten at fremelske innovationskompetence. Fredriksberg: Samfundslitteratur. Dinesen, M.S. og de Wit, C.K. (2010). Innovativ Evaluering. Fredriksberg: Dansk Psykologisk Forlag. Engeström, Y. (2001). Expansive Learning at Work: Towards an Activity Theoretical Reconceptualisation. Journal of Education and Work, 14, 133–156.

SoSial innovaS jon – fra politiKK til tjeneSteutviKling

Foyn, F. (2011). Innovasjon i offentlig sektor. Oslo-Kongsvinger: Statistisk sentralbyrå. Fuglsang, L. (2010). Bricolage and Invisible Innovation in Public Service Innovation. Journal of Innovation Economics, 5 (1), 67. doi:10.3917/ jie.005.0067 Gjelsvik, M. (2007). Innovasjonsledelse. Ledelse av innovasjon og internt entreprenørskap. Bergen: Fagbokforlaget. Hartley, J. (2005). Innovation in Governance and Public Services: Past and Present. Public Money and Management. doi:10.1111/j.14679302.2005.00447.x Hartley, J. (2013). Public and Private Features of Innovation. I: Osborne, S.P. og Brown, L. (red.). Handbook of Innovation in Public Services, 44–59. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Helse- og omsorgsdepartementet (2012). Forskning og innovasjon for bedre samhandling. Helse- og omsorgsdepartementets samhandlingsforskningsstrategi 2012–2015. Høyrup, S. (2010), Employee-driven Innovation and Workplace Learning: Basic Concepts, Approaches and Themes. Transfer: European Review of Labour and Research, vol. 16, nr. 2, 143–154. Høyrup, S., Bonnafous-Boucher, M., Hasse, C., Lotz, M. og Møller, K. (red.) (2012). Employee-driven Innovation: A New Approach. London: Palgrave Macmillan. Iversen, H.P. og H. Gammelsæter (2012). Reformer i utakt. Selvorganisering eller avstandsledelse i psykisk helsevern. Nordiske Organisasjonsstudier, 14, 28–50. Kjellevold, A. (2005). Hensynet til brukeren – idealet om brukerorientering i helse- og sosialtjenesten. I: Willumsen, E. (red.). Brukernes medvirkning! Kvalitet og legitimitet i velferdstjenestene, 49–74. Oslo: Universitetsforlaget. Kjellevold, A. (2013). Retten til individuell plan og koordinator. Bergen: Fagbokforlaget. Kristensen, C.J. og Voxted, S. (2009). Innovation: Medarbejder og bruger. København: Hans Reitzels. St.meld. 29 (2012–2013). Morgendagens omsorg. Oslo: Helse- og omsorgsdepartementet. St.meld. 34 (2012–2013). Folkehelsemeldingen – God helse – felles ansvar. Oslo: Helse- og omsorgsdepartementet. Molander, A. og Terum, L.I. (2008). Profesjonsstudier – en introduksjon. I: Molander, A. og Terum, L.I. (red.). Profesjonsstudier, 13–27. Oslo: Universitetsforlaget.

innovaS jon innen helSe og velferd – SoSial innovaS jon

Murray, R., Calulier-Grice, J. og Mulgan, G. (2010). Open Book of Social Innovation. Hentet 17. august 2014 fra http://ec.europa.eu/enterprise/ policies/innovation/policy/social-innovation/ Omre, C. og Schjelderup, L. (2009). Barn i barnevernet. En studie om barns deltakelse og styrkeprosesser i familieråd. Trondheim: Tapir Akademisk Forlag. Ot.prp. nr. 66 (2000–2001). Om lov om helseforetak m.m. Oslo: Helse- og omsorgsdepartementet. Røvik, K.A., Roness, P.G., Lægreid, P. og Christensen, T. (2009). Organisasjonsteori for offentlig sektor. Instrument, kultur, myte. Oslo: Universitetsforlaget. Sehested, K. og Leonardsen, L. (2011). Fagprofesjonelles rolle i samarbejdsdrevet innovation. I: Sørensen, E. og Torfing, J. (red.). Samarbejdsdrevet innovation – i den offentlige sektor, 215–235. København: Jurist- og Økonomiforbundets Forlag. St.meld. nr. 7 (2008–2009). Et nyskapende og bærekraftig Norge. Oslo: Nærings- og fiskeridepartementet. St.meld. nr. 47 (2008–2009). Samhandlingsreformen – Rett behandling – på rett sted – til rett tid. Oslo: Helse- og omsorgsdepartementet. St.prp. nr. 63 (1997–1998). Om opptrappingsplan for psykisk helse 1999–2006. Endringer i statsbudsjettet for 1998. Oslo: Helse- og omsorgsdepartementet. Sørensen, E. og Torfing, J. (2011). Samarbeidsdrevet innovasjon i den offentlige sektor. I: Sørensen, E. og Torfing, J. (red.). Samarbejdsdrevet innovasjon – i den offentlige sektor, 19–37. København: Jurist- og Økonomiforbundets Forlag. Takeuchi, H. og Nonaka, I. (1986). The new product development game. Harvard Business Review ( January–February), 137–146. The European Commission (2012). Work Place Innovation. Hentet 17. august 2014 fra http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/policy/ workplace-innovation/index_en.htm The Lancet Commissions (2010). Health Professionals for a New Century: Transforming Education to Strengthen Health Systems in an Interdependent World. Hentet 25. august 2011 fra http://www.rockefellerfoundation. org/uploads/files/cc71deb1-1dd6-4a97-a4e3-678f520a0bc6-lancet.pdf Wegener, C. (2012). Public Sector Innovation: Value Creation or Value Loss? Lifelong Learning in Europe (LLinE), 4. Hentet 14. oktober 2014 fra: http://www.lline.fi/en/article/research/wegener/public-sector-innovation-value-creation-or-Value-loss Willumsen, E. og Ødegård, A. (red.) (2014). Tverrprofesjonelt samarbeid – et samfunnsoppdrag. Oslo: Universitetsforlaget.

SoSial innovaS jon – fra politiKK til tjeneSteutviKling

Østebø, E. og Helgesen, Ø. (2014). Kvalitetskostnader. I: Amdam, J., Helgesen, Ø. og Sæter, K.W. (red.). Det mang foldige kvalitetsomgrepet. Fjordantologien 2013, 357–395. Oslo: Forlag 1.

ISBN 978-82-450-1587-4

,!7II2E5-abfihe!

– fra politikk til tjenesteutvikling

www.fagbokforlaget.no

Sosial innovasjon

«Innovasjon i velferdssektoren dreier seg om samfunnsmessig nyskaping hvor den menneskelige dimensjonen er sentral, og hvor samarbeid mellom ulike aktører er en forutsetning.»

E. WILLUMSEN A. ØDEGÅRD (RED.)

Sosial innovasjon ELISABE TH WILLUMSEN

AT L E Ø D E G Å R D

(RED.)

– fra politikk til tjenesteutvikling