Sosiale problemer utdrag by Fagbokforlaget

Denne boken gir en grundig og oppdatert innføring i begrepet sosiale problemer. Forfatteren drøfter forståelsen av konkrete sosiale problemer som blant annet sysselsettingsproblemer, fattigdom og ulikhet, sosial isolasjon og ensomhet, kriminalitet, livsstilsproblemer og velferdsstaten som problemprodusent. Boken gir også innblikk i hvordan ulike interessegruppers forståelse av sosiale fenomener kan være med på å definere hva samfunnet som helhet vurderer som sosiale problemer. Hvert kapittel gir fyldige henvisninger til videre lesning og avslutter med spørsmål til diskusjon.

KNUT HALVORSEN

Selv om det finnes en felles og intuitiv forståelse av hva vi omtaler som sosiale problemer i samfunnet, gir en slik forståelse ikke et godt nok grunnlag for å identifisere og definere hva som er viktige sosiale problemer. Det blir derfor ofte vanskelig å forstå og se konsekvensene av dem på en god nok måte.

PENSJONISTER

ALDER ENSOMHET HELTIDSSYSSELSATTE

HJEMMEARBEIDENDE

ARBEIDSLEDIGHET

UTDANNINGSNIVÅ

INNTEKTSFORSKJELLER

ARBEIDSLEDIGE BOLIGFORHOLD

SELVMORD KJØNN ARBEIDSMARKEDET

HUSHOLDNINGSINNTEKT

Sosiale problemer EN SOSIOLOGISK INNFØRING

Formålet med boken er å gi studenter i sosiologi, sosialt arbeid, sosialpolitikk og andre samfunnsfag en fruktbar tilnærming til forståelsen av ulike sosiale problemer, slik at de ved å få blikk for feil-kilder kan forholde seg mer kritisk til egen og andres forskning på samfunnet.

ISBN 978-82-450-2272-8

,!7II2E5-acchci!

utgave

KNUT HALVORSEN er professor emeritus i sosialpolitikk og dr.philos. i sosiologi. Han er fortsatt tilknyttet Institutt for sosialfag ved Høgskolen i Oslo og Akershus. Halvorsen har skrevet en rekke bøker, blant andre

KNUT HALVORSEN

Sosiale problemer EN SOSIOLOGISK INNFØRING 2 . UT G AV E

Velferd – fra idé til politikk for et godt samfunn (2014), Å forske på samfunnet (5. utgave 2008), Når det ikke er bruk for deg – arbeidsløshet og levekår (2004), Ensomhet og sosial isolasjon (2005), Førtidspensjon – valget er ditt (2010) og sammen med Steinar Stjernø og Einar Øverbye Innføring i helse- og sosialpolitikk (6. utgave 2016).

Sosiale problemer

Knut Halvorsen

Sosiale problemer En sosiologisk innfĂ¸ring 2.Â UTGAVE

Copyright © 2002 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 2. utgave 2017 ISBN: 978-82-450-2272-8 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsfoto: © shutterstock.com/ylq Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarframstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Forord til 2. utgave

Etter at førsteutgaven har vært brukt som pensum i snart femten år, er det på høy tid med en omfattende oppdatering. Det gjelder først og fremst faktagrunnlaget, altså den tallmessige beskrivelsen av ulike sosiale problemer. De sosiale problemene jeg diskuterte i førsteutgaven, gjør seg fortsatt gjeldende i dag – i større eller mindre grad. Til tross for at forventet levealder øker, synes folkehelseproblemer å bli betraktet som stadig viktigere, både blant politikere og folk flest. Helserelaterte sosiale problemer får derfor mer spalteplass. Det samme gjelder utfordringer og problemer som oppstår i skjæringspunktet mellom arbeidsliv og familieliv – det å finne en balanse mellom de to sentrale arenaene i samfunnet. Finanskrisen ute i Europa, kraftig oljeprisfall og utfordringer fra det globale markedet stiller Norge overfor nye utfordringer, ikke minst velferdsstatens bærekraft, og samtidig må klimagassutslippene ned. Omtrent 15 års uavbrutt framgang for Norge er brutt med en bråstopp i oljeutvinningen og krav om «grønt skifte» i økonomien. Med 7800 milliarder kroner i Statens pensjonsfond utland og Folketrygdfondet står vi likevel rimelig bra rustet til å møte framtiden, herunder en økt andel eldre fra rundt 2020. En stadig større utfordring er representert av innvandrerbefolkningen. Bokrevisjonen bærer et visst preg av det. Jeg har valgt å beholde en del eldre referanser for å vise at visse problemforståelser ikke er nye, men har vært med oss en god stund. De har fortsatt aktualitet og forsvarer sin plass ved at de bidrar til å øke vår historiske bevissthet om problemers framvekst og hvordan de ble forstått av sin samtid. En stor takk går til Anne Halvorsen og forlagets redaktør for nyttige innspill til revisjon av førsteutgaven. Steinar Stjernø har bidratt til at kapittel 9 om velferdsstatens utfordringer har fått et kvalitativt løft. Oslo, 31. mars 2017 Knut Halvorsen

Innhold Kapittel 1

Innledning .................................................................................................

Innledning .................................................................................................. Hva menes med et sosialt problem? .................................................................. Identifisering av sosiale problemer: sosiale prosesser ............................................ Sosiale aktører ............................................................................................. Problembærere ............................................................................................ Historisk tilbakeblikk: (gjen)oppdagelsen av sosiale problemer ............................... Hvem boken er beregnet på, og forfatterens tilnærming ........................................ Hva resten av boken handler om ...................................................................... Spørsmål til diskusjon .................................................................................... Litteratur for videre lesning .............................................................................

11 12 25 32 42 45 51 53 54 54

Kapittel 2

Teoretiske perspektiver på sosiale problemer ................................................

Innledning .................................................................................................. Teoretiske perspektiver .................................................................................. Moralsk panikk ............................................................................................. Universalisering av sosiale problemer: «Det kan ramme oss alle» ............................. Sammenfatning ........................................................................................... Spørsmål til diskusjon .................................................................................... Litteratur for videre lesning .............................................................................

55 57 77 81 83 84 84

Kapittel 3

Sysselsettingsproblemer .............................................................................

Innledning .................................................................................................. 85 Arbeidsløshet som sosialt problem ................................................................... 87 Diskurser om arbeidsløshet............................................................................. 94 Arbeidsløshetens framtredelsesformer og sosiale problemer .................................. 96 Fra arbeidsløshet til arbeidsmarginalisering ........................................................ 99 Hvem står utsatt til? ...................................................................................... 103

SOSIALE PROBLEMER Årsaker til arbeidsløshet ................................................................................. Arbeidsløshetens konsekvenser ....................................................................... Sammenfatning ........................................................................................... Spørsmål til diskusjon .................................................................................... Litteratur for videre lesning .............................................................................

105 108 111 112 112

Kapittel 4

Fattigdom, ulikhet og økonomiske problemer ................................................ 113 Innledning .................................................................................................. Fattigdom og ulikhet som sosialt problem .......................................................... Hva som menes med fattigdom, og hvordan den kan måles.................................... Fattigdommens årsaker.................................................................................. Fattigdommens konsekvenser ......................................................................... Økonomiske vansker ..................................................................................... Ulikhet og skjev inntektsfordeling: «Forskjells-Norge» ........................................... Formuesulikhet ............................................................................................ Årsaker til økende ulikhet ............................................................................... Ulikhetens pris ............................................................................................. Sammenfatning ........................................................................................... Spørsmål til diskusjon .................................................................................... Litteratur for videre lesning .............................................................................

113 114 119 129 131 133 134 139 139 141 143 143 143

Kapittel 5

Boligproblemer .......................................................................................... 144 Innledning .................................................................................................. Hva kjennetegner det sosiale problemet? ........................................................... Kort historikk: bolignød .................................................................................. Hjemløshet ................................................................................................. Utviklingen av bostedsløshet ........................................................................... Prosesser som fører til bostedsløshet ................................................................. Konsekvenser av bostedsløshet ....................................................................... Trangboddhet .............................................................................................. Lav boligstandard ......................................................................................... Bostedssegregasjon ...................................................................................... Tyngende boutgifter ...................................................................................... Å bo på institusjon ........................................................................................ Sammenfatning ........................................................................................... Spørsmål til diskusjon .................................................................................... Litteratur for videre lesning .............................................................................

144 145 147 148 150 151 152 153 153 154 154 155 156 157 157

INNHOLD Kapittel 6

Sosial isolasjon og sosial ekskludering .......................................................... 158 Innledning .................................................................................................. Hva er det sosiale problemet? .......................................................................... Begrepet sosial ekskludering ........................................................................... Hva menes med begrepet – ulike bruksmåter...................................................... Kritikken av begrepsbruken ............................................................................ Selvekskludering .......................................................................................... Ensomhet og sosial isolasjon ........................................................................... Hvem er ensomme og sosialt isolerte? ............................................................... Sammenfatning ........................................................................................... Spørsmål til diskusjon .................................................................................... Litteratur for videre lesning .............................................................................

158 159 161 162 164 168 168 170 173 175 175

Kapittel 7

Livs(stils)problemer .................................................................................... 176 Innledning .................................................................................................. Hva menes med livsstilsproblemer? .................................................................. Måling av livsstilsproblemer ............................................................................ Årsaker til livsstilsproblemer ............................................................................ Utbredelse av livsstilsproblemer ....................................................................... Psykiske lidelser ........................................................................................... Selvmord og selvmordsforsøk .......................................................................... Manifestasjoner av livsstilsproblemer ................................................................ Sammenfatning ........................................................................................... Spørsmål til diskusjon .................................................................................... Litteratur for videre lesning .............................................................................

176 178 181 182 185 187 197 206 208 209 209

Kapittel 8

Kriminalitet og sosiale avvik ......................................................................... 210 Innledning .................................................................................................. Historisk tilbakeblikk ..................................................................................... Hva forstås med kriminalitet? .......................................................................... Kriminalitetsutviklingen i Norge ....................................................................... De kriminelle og fangebefolkningen: alminnelige eller forskjellige fra andre folk? ........ Kriminalitetens årsaker .................................................................................. Ungdomskriminalitetens årsaker ...................................................................... Hvitsnippkriminalitet ..................................................................................... Organisert kriminalitet ...................................................................................

210 212 214 215 220 223 226 226 227

SOSIALE PROBLEMER Kriminalitetens konsekvenser .......................................................................... Sammenfatning ........................................................................................... Spørsmål til diskusjon .................................................................................... Litteratur for videre lesning .............................................................................

228 229 231 231

Kapittel 9

Velferdsstatens utfordringer ........................................................................ 232 Innledning .................................................................................................. Effektivitetsdiskursen .................................................................................... Frihetsdiskursen ........................................................................................... Legitimitetsdiskursen: innvandring og velferdsstaten ............................................ Rettferdighetsdiskursen ................................................................................. Sammenfatning ........................................................................................... Spørsmål til diskusjon .................................................................................... Litteratur for videre lesning .............................................................................

232 234 244 256 261 262 264 264

Kapittel 10

Hva må gjøres? Utdypinger og konklusjoner .................................................. 265 Innledning – hva vi kan lære av denne gjennomgangen ......................................... Opphopning av sosiale problemer: «Det kan ramme oss alle» ................................. De hjelpende profesjonenes rolle: residualisert omforming av sosiale problemer ......... Sosiale problemer og selvoppfyllende spådommer ............................................... Løsning av sosiale problemer: individuell og kollektiv mestring, skinnløsninger........... Kan sosiale problemer forebygges? ................................................................... Registerdata og statistikk som konstruksjon av sosiale realiteter: fortolkning av fortolkninger ............................................................................................ Hvordan forholde seg til fenomener som hevdes å være sosiale problemer? ............... Noen råd til leseren: hvordan skille myter fra fakta og unngå åpenbare feilkilder i forståelse av sosiale problemer ....................................................................... Spørsmål til diskusjon .................................................................................... Litteratur for videre lesning .............................................................................

265 266 270 271 272 275 279 282 283 301 301

Litteraturliste ............................................................................................. 302 Stikkordregister ......................................................................................... 333

Kapittel 1

Innledning

Innledning De fleste av oss kan ha en intuitiv og felles forståelse av hva som menes med et sosialt problem. Men enigheten er ikke lenger til stede når man skal identifisere noe som viktige sosiale problemer – for ikke å snakke om hvordan de skal forstås, årsaksforklares og løses. Og som vi skal vise, er det ikke tilstrekkelig med en intuitiv forståelse når man som profesjonell (sosialarbeider eller samfunnsviter) skal forholde seg til ulike sosiale problemer. Det er heller ikke tilstrekkelig å ramse opp en liste over eksempler på sosiale problemer. Vi må ta i bruk de redskapene og teoriene som er utviklet innenfor samfunnsvitenskapen for å få nærmere klarhet i fenomenet. Man vil imidlertid måtte lete forgjeves etter en presisering av hva som menes med et sosialt problem i de aller fleste norskspråklige innføringsbøker i for eksempel sosiologi, sosialpolitikk, sosialt arbeid eller sosialmedisin. Det tas for gitt – med noen få hederlige unntak – at alle har en felles og klar forståelse av hva det dreier seg om. Heller ikke innføringsbøker i samfunnsvitenskapelig metode gir en fyllestgjørende beskrivelse av hvordan sosiale problemer kan forstås, problematiseres og presiseres i retning av en problemstilling. Å forstå sosiale problemer er etter vår oppfatning et viktig teoretisk fundament for samfunnsvitenskapen som vi hittil i Norge har tatt altfor lett på. I dette introduksjonskapitlet skal vi presisere nærmere hva som kan legges i termen sosialt problem, og hva som dermed ikke er et sosialt problem. Hvordan kan vi identifisere et fenomen som et sosialt problem? Et historisk tilbakeblikk vil vise at hva som oppfattes som viktige sosiale problemer, ikke er konstant, men endres over tid. Det henger dels sammen med at noen sosiale problemer finner sin løsning, mens nye oppstår, samtidig som også vår oppfatning av hva som regnes som sosiale problemer, endres over tid. Våre begreper om og forståelser av problemet er under stadig

SOSIALE PROBLEMER

forandring. Tidligere betraktet man som sosiale problemer det som representerte avvik fra samfunnsnormer (Mills 1959). Opprinnelig snakket man ikke om «sosiale problemer», men om sosialt problem i entall, i betydningen et sentralt spørsmål («die soziale Frage»). Det dreide seg om problemet med ulik fordeling av rikdom i sin alminnelighet, eller spesifikt om forholdet mellom arbeid og kapital. Av ulike grunner begynte man etter hvert å snakke om sosiale problemer. Man erkjente at det var mange sosiale problemer som måtte løses på ulike måter og uten å måtte endre fundamentalt på samfunnets organisering (Schwarz 1997). Når man først begynner å grave seg ned i dette temaområdet, finner man raskt ut at selv om ethvert sosialt problem nok har en objektiv kjerne – det manifesterer seg i noen faktiske kjensgjerninger eller foreteelser i den ytre virkeligheten – vil vår subjektive forståelse av fenomenet bygge på mer eller mindre holdbare forutsetninger, filosofiske moteretninger i tenkningen og teorier eller antakelser om årsakssammenhenger. Det vil normalt være uenighet både om hvordan problemer skal løses, og om hvordan de skal formuleres. Tilnærmingen til forståelse av sosiale problemer er i denne boken den sosiologiske. Det betyr at vi vil ta utgangspunkt i sosiologiske teorier for å forklare sosiale problemer som objektive egenskaper ved sosiale omgivelser, men vil samtidig legge avgjørende vekt på den subjektive forståelsen av sosiale problemer. Vårt hovedanliggende er å vise at det ikke trenger å være noen entydig sammenheng mellom et sosialt problems objektive kjerne – hva som er – og den subjektive forståelsen av det – hva befolkningen eller myndighetene bekymrer seg om. Et sosialt problem eksisterer ikke før det er definert som det (Loseke 1999).

Hva menes med et sosialt problem? For å besvare dette spørsmålet tar vi utgangspunkt i sosiologien, som er vitenskapen om det «sosiale» i tre betydninger. I vår sammenheng er det viktigste at den både omfatter generelle teorier om samfunnet, viser til regulariteter og mønstre i vår sosiale atferd og gir systematisk empirisk kunnskap om sosiale forhold. Det dreier seg om vitenskapeliggjort kunnskap om sosiale problemer (Olofson 1997). «Sosiale» betyr her alle former for menneskelig samkvem – noe som angår et menneskelig fellesskap, enten det dreier seg om en primærgruppe (en familie1), et lokalsamfunn, en nasjonalstat eller den globale verden. At noe er sosialt, vil si at det er et produkt av sosialt liv. 1 For en presisering, se NOU 2017: 6: 26 f.

KAPITTEL 1: INNLEDNING

Et «problem» brukes gjerne betydningslikt med «en vanskelig sak», noe «innviklet» og vanskelig å besvare, altså noe som er problematisk. Det kan for eksempel være fordi fenomenet virker ødeleggende eller nedbrytende, og at det derfor er ønskelig å gjøre noe med: A ‘social problem’ is some piece of social behaviour that causes public friction and/or private misery and calls for collective action to solve it (Worsley 1970: 51).

Ut fra en slik definisjon vil det ikke være noen ende på hva en vil kunne betrakte som et sosialt problem. Det dreier seg om sosiale forhold (noe) og om mennesker som befinner seg under slike forhold (noen). Noe er galt, og man krever at det offentlige griper inn for å få til endring. Man kan derfor hevde at oppmerksomheten rettes mot å bevare den sosiale orden – problemer er definert som problemer med å opprettholde et eksisterende sosialt system, og dermed vil et sosialt kontrollelement alltid være til stede når vi definerer fenomener eller situasjoner som problemer (Gusfield 1989). Det som imidlertid ikke går klart fram av denne definisjonen, er at sosiale problemer dreier seg om uenighet (Loseke 1999). Ikke minst gjelder dette uenighet om hvordan et aktuelt sosialt problem skal løses, men også hvordan det skal forstås. Et problem kan også være «en plagsom uvitenhet eller noe ‘rart’ som vekker nysgjerrigheten» (Aubert 1972: 194), men da dreier det seg om et sosiologisk problem, ikke et sosialt. Det sosiologiske problemet er ikke primært knyttet til å forstå hvorfor noe går galt, men å forstå hvordan et sosialt system virker (Berger 1967, Worsley 1970). I en industrialiserings- og moderniseringsprosess vil større eller mindre deler av befolkningen bli utsatt for nye sosiale risikoer som kan oppfattes som potensielle sosiale problemer. Å utsette seg frivillig for en risiko, slik som å drive ekstremsport, er ikke uten videre et potensielt sosialt problem. I en mellomposisjon kommer den risikoen man utsetter seg for ved å kjøre bil: Man har ikke alltid noe valg, men man kan velge å kjøre forsiktig. Vi har også institusjonelle former for risiko, slik som i pengespill eller finansmarkedene (Giddens 1991). En annen type risiko er å bli arbeidsløs eller å bli utsatt for vold. Visse former for sosiale risikoer er vi obligatorisk forsikret mot, jf. for eksempel yrkesskadetrygden, men i tilfeller hvor en risiko kan ramme oss alle, vil det ikke være mulig å forsikre seg mot det, for eksempel risiko for å få helseplager som følge av luftforurensning. Mange former for risikoer gir opphav til udefinerbar frykt. Det er

SOSIALE PROBLEMER

nesten ingen grense for hva noen kan oppfatte som et sosialt problem som krever en løsning. Økt risikofokusering kan i seg selv være problemskapende: […] når folk får vite at de tilhører en risikogruppe, vil de siden ha problemer med å oppfatte seg som friske. Vi risikerer en økende medikalisering av dagliglivets problemer (Falkum 2000).

I oppdragsforskning vil kampen om oppdragsmidler føre til at utgangspunktet for den sosiologiske problemstillingen er et sosialt problem slik oppdragsgiveren har definert det. Spørsmålene er gjerne knyttet til forsøk på å forstå samfunnsforhold som skaper og vedlikeholder sosiale problemer, og er rettet mot handling. Har en med såkalte «luksusproblemer» å gjøre, kalles det gjerne utfordringer – for eksempel hvordan vi skal håndtere oljerikdommen. Når vi derfor bruker termen sosiale problemer, er det for å skille det fra private eller personlige problemer. Vi kan hver for oss ha private bekymringer eller problemer som ikke alltid angår fellesskapet. Det kan være at en som person er uelsket, opplever skuffelser overfor venner, seksuell utilfredsstillelse, uoppfylte ambisjoner, foreldre– barn-konflikter eller biologisk aldring (Gusfield 1989). Når vi definerer et problem som personlig, anvendes individuelle strategier for å mestre det, mens når det dreier seg om et sosialt problem, vil kollektive løsningsstrategier måtte anvendes. Mills (1959: 8–9) skilte derfor mellom «personal troubles of milieu» (private vanskeligheter) og sosiale problemer som «public issues of social structure» (offentlige problemer). På ett vis er det likegyldig om et fenomen er et sosialt eller personlig problem. En person er arbeidsløs uansett om årsaken skyldes dovenskap eller økonomisk nedgangskonjunktur2. Men om det er snakk om én arbeidsløs blant 10 millioner innbyggere, så er det én manns private vanskelighet. Hvis det derimot er 15 millioner arbeidsløse blant 150 millioner mennesker, er det et offentlig problem (Mills 1959, jf. Wadel 1990). Det betyr at for å betrakte noe som et sosialt problem, må det berøre et betydelig antall personer (Loseke 1999). Det er derfor en avgjørende distinksjon, fordi den er bestemmende for hva slags årsaksforklaringer som identifiseres, hva slags konsekvenser problemet har, og hvordan vi vil forsøke å mestre eller løse problemet (Lauer 1998).

2 «En nedgangskonjunktur er definert som en periode der veksten i bruttonasjonalprodukt (BNP) for Fastlands-Norge er lavere enn trendveksten. Trendveksten er en estimert størrelse. SSBs siste estimat av den årlige trendveksten for BNP Fastlands-Norge er på om lag 2 %» (Vidal-Gil 2017).

KAPITTEL 1: INNLEDNING

Det vil være politisk strid om hvor skillet går mellom private og sosiale problemer. Det er en tendens til at stadig flere fenomener i samfunnet av noen blir oppfattet som sosiale problemer. Men dersom problemene også har tendens til å ødelegge eller skade andre menneskers liv og velbefinnende (Goode & Ben-Yehuda 1994), angår de fellesskapet: Det er potensielt et samfunnsproblem når noe ikke «går som det skal» (Berger 1967). Termen viser til en påstått mangeltilstand ved samfunnet, som skyldes årsaker som er å finne utenfor individet. Som vi har påpekt, kan dette fellesskapet omfatte få eller mange mennesker. Hva vi til enhver tid oppfatter som fellesskapet, avhenger av hvem vi identifiserer oss med, og hva slags interesser3 vi har. Det er bare de problemene som truer velferden til dem vi identifiserer oss med, som angår oss. Det betyr at for å formulere et problem må vi angi de verdiene som er relatert til det, og hva som truer disse verdiene (Mills 1959). Å kalle noe et problem er å uttale seg direkte eller indirekte om et forhold og uttrykke en vurdering eller prognose om denne. En slik vurdering kan bygge på at noe er uønsket eller representerer en trussel eller fare (Swedner 1996). Enkelte betrakter rett og slett sosiale problemer som avvik fra samfunnets normer, og det vil ofte bety en moralsk fordømmelse av noe som betraktes som «sykt», for eksempel prostitusjon eller pornografi (Gusfield 1989). Men uansett definisjon er et sosialt problem noe som er sosialt skapt, og som vedlikeholdes av sosiale forhold, enten det er holdninger, verdier, institusjoner4 eller samfunnsstrukturer. I perioder med nyliberale strømninger vil det være en motsatt tendens, nemlig at sosiale problemer blir omgjort til personlige problemer («blaiming the victim»), slik at løsningen på problemet sies å ligge hos individet. Det er dermed konteksten som problemene er innkretset i, som avgjør om de anses som «sosiale».

Definisjonsmakt Når det er konteksten som avgjør, betyr det selvsagt at de i samfunnet som har makt til å definere noe som problematisk – som et sosialt problem – lettere enn andre

3 Særinteresser som bare deler av befolkningen slutter seg til, vil ofte framsettes som fellesinteresser. Det påberopes dermed en allmenn oppslutning om problemforståelsen. De som sier seg å ivareta fellesinteressene – den kollektive fornuft – vil hevde at deres problemløsning er til alles beste. Det gjelder for eksempel de som går inn for kollektive lønnsoppgjør, som er et kompromiss alle kan leve med. 4 Institusjoner fortolkes som midler til å kanalisere menneskelige handlinger, slik at for eksempel både ekteskapet og rettsvesenet kan forstås som institusjoner (Berger 1967).

SOSIALE PROBLEMER

vil kunne få sitt syn opp på den politiske dagsordenen: «Noe blir et sosialt problem når noen som har makt til det, definerer det slik» (Bagge 1936). Det dreier seg om definisjonsmakt,5 som innebærer at omverdenen tar for gitt det de ulike fenomenenes definisjoner impliserer om den sosiale realiteten. Dermed får det et skinn av å være noe objektivt (Solheim & Øvrelid 2001). Termen «sosialt problem» er ikke et abstrakt fenomen som kan separeres fra institusjoner og profesjoner. Framveksten av profesjoner og interesseorganisasjoner kan nettopp ses på som en institusjonalisering av sosiale problemer. De er innvevd i utviklingen av velferdsstaten og er dermed et særmerke ved mange moderne samfunn, nemlig tendensen til å omgjøre private og familiære problemer til offentlige. Bak ligger en utviklingsoptimistisk forestilling om at de fleste av livets vanskeligheter kan overkommes (Gusfield 1989). Institusjonalisering skjer fordi tilstrekkelig mange mener at problemet svekker velferden til noen, og at det derfor bør være i fellesskapets interesse å finne en politisk løsning på problemet. Sosiale problemer vil derfor bli et offentlig problem. Vi sier gjerne at «noen har et problem», «alternativt at noen er et problem». Slike utsagn vil kunne være uttrykk for en artikulering av en interesse eller en herskende gruppes oppfatning av en sosial situasjon (Sunesson 1992). De som målbærer dette, kan selv være «bærere» av det sosiale problemet – for eksempel aidssyke – eller det kan være andre aktører som av ulike grunner interesserer seg for problemet, for eksempel profesjonelle hjelpere (sosialarbeidere), byråkrater, politikere, pårørende eller forskere. De vil ofte ha forskjellige problemforståelser, som både knytter seg til hvordan fenomenet skal defineres teoretisk, og hvordan det skal operasjonaliseres, altså hvordan man empirisk skal kunne avgrense et fenomen fra andre fenomener og slik måle utbredelsen av fenomenet og hente inn fakta6, det såkalt gitte (empeira). Det er ikke en

5 Et annet uttrykk som brukes, er diskursiv makt, som «er den faglige betegnelse for den makten et gitt vokabular kan ta på bekostning av alle andre måter å beskrive verden på» (Meyer 2000: 12). 6 «Det regner ute» er et faktum. Det kan observeres med våre sanser: Vi kan se det, og går vi ut, blir vi våte. Det er dermed et empirisk dokumentert fenomen som forekommer uavhengig av våre positive eller negative følelser knyttet til at det regner. Alle som observerer dette fenomenet, vil si seg enige i dette empiriske faktumet. Det er et objektivt fenomen. Objektive fakta er verdinøytrale og må ikke sammenblandes med vurderinger, som alltid er subjektive. I samfunnsvitenskapen er det vanskelig å finne eksempler på verdinøytralt empirisk materiale om det som er nevnt ovenfor (Stedman-Jones 1999). Det er dermed fåfengt for samfunnsvitenskapen å gjøre seg håp om å frambringe «objektiv kunnskap om ’virkeligheten’ basert på empiriske funn» (Wallerstein mfl. 1997: 1). Sosiale realiteter kan ikke måles objektivt på linje med det som skjer i naturvitenskapen, og de sammenhengene vi finner mellom sosiale fenomener, har sjelden universell gyldighet (det dreier seg ikke om naturlovmessige sammenhenger), men må forstås innenfor en bestemt kontekst som er avgrenset i tid og rom. I tillegg må slike sammenhenger forstås og fortolkes. Det skjer med utgangspunkt i bestemte ideer, uttalte

KAPITTEL 1: INNLEDNING

forutsetning for å betrakte noe som et sosialt problem at «bæreren» av problemet selv oppfatter situasjonen som problematisk. Mange mennesker finner seg i sin skjebne som utbyttet eller undertrykt uten å klage. En annen viktig presisering er at et sosialt problem må være menneskeskapt. Det betyr at naturkatastrofer som flom, jordskjelv og snøras ikke uten videre er sosiale problemer.7 Men dersom det kan påvises at de skyldes menneskeskapte forhold (for eksempel avskoging som har ført til jorderosjon), at bedre beredskap kunne ha redusert følgene av slike katastrofer, eller at hjelpeapparatet svikter når katastrofen inntreffer, kan vi betrakte de problemene som følger av sviktende beredskap eller svakt hjelpeapparat, som sosiale. For at vi skal kunne kalle et fenomen for et sosialt problem, må det være skapt av samfunnet eller i det minste kunne forebygges eller løses av samfunnet i tilfeller der det dreier seg om fysiske forhold (Jamrozik & Nocella 1998). Atomulykker skjer som en følge av dårlig teknologi og sviktende beredskap, og følgene av disse er utvilsomt sosiale problemer, jf. atom-ulykken i Tsjernobyl i Ukraina i 1986.

Klassifikasjon, kategorisering og stereotypisering Fagdisiplinen sosialt arbeid og sosialarbeiderprofesjonen bygger sin eksistens på løsning og forebygging av sosiale problemer, selv om den kan kritiseres for å personifisere sosiale problemer (jf. Kokkin 1998): Bærerne av de sosiale problemene blir sosialklienter som blir gjenstand for råd, veiledning, behandling og andre individuelle tiltak. Også sosialpolitiske strategier for å løse sosiale problemer vil ofte ta utgangspunkt i en identifisering av problemgrupper, noe som innebærer en avgrensning og kategorisering av personer som antas å være bærere av det aktuelle problemet. Kategorisering er et tankeøkonomisk redskap som er nødvendig for at vi skal kunne se og oppfatte likheter mellom fenomener. Uten kategorisering vil vi bare kunne tenke om fenomener som vi selv har erfart (Loseke 1999). Resultatet av slik kategorisering kan imidlertid bli at årsaken til problemet blir individualisert eller personifisert, slik at det blir oppfattet som et resultat av negative personlige egenskaper hos problembæreren. Det skjer gjerne ved at problemet – for eksempel fattigdom – medikaliseres. De fattige

forutsetninger, perspektiver og teorier, som ikke er verdinøytrale. Det er av den grunn vi kan hevde at kunnskap er sosialt konstruert. Påstanden om at forskning skal være verdifri, representerer i seg selv et verdisyn. 7 Enkelte vil hevde at menneskers inngrep i naturen nå er så omfattende at man ikke lenger kan snakke om «naturlige omgivelser», siden naturen er sosialisert (McKibben 1989).

SOSIALE PROBLEMER

lider av en sykdom (velferdsavhengighet) og trenger derfor individuell behandling. De er ikke som alle andre. Det som trengs, er terapeutisk intervensjon med sikte på modifikasjon av atferd. At plagene kan være en følge av fattigdom og boligslum, tematiseres ikke, og oppmerksomheten rettes heller ikke mot de strukturelle prosessene som ytterligere marginaliserer fattiges boområder (Schram 2000). Kategorisering vil dessuten ofte bety stereotypisering,8 som innebærer at vi bare ser likhet mellom mennesker som inngår i samme kategori, og overser at de i de fleste henseender er forskjellige, eller at personer som inngår i ulike kategorier, kan ha mange fellestrekk (Loseke 1999). Vi kategoriserer for eksempel mennesker i ulike raser ut fra fysiske kjennetegn som hudfarge, ansiktstrekk og kroppsform, men ser da bort fra likhetene: Genetisk sett er fargede og hvite amerikanere 99,9 prosent like. Det viser seg også at den genetiske variasjonen innen den enkelte folkegruppe er større enn mellom etniske grupper. Når det også viser seg at det ikke er distinkte forskjeller mellom mennesker av ulike raser, men gradsforskjeller med hensyn til fysiske kjennetegn, blir det meningsløst og uvitenskapelig å differensiere mennesker ut fra biologisk definerte raser (Mooney mfl. 2000). Likevel vil slike klassifikasjoner influere på de klassifisertes selvforståelse og andres forståelse av dem. Og de nedfeller seg i lover, institusjoner og praksiser (Hacking 1999). Ulike profesjoner opererer med ulike kategorier som ikke samsvarer med hverandre, og dette kan gjøre det vanskelig å samarbeide på tvers og samordne tjenestetilbud. Slik stereotypisering kan også få alvorlige negative følger for dem som blir omfattet av det: Personer kan bli utsatt for det som kalles statistisk diskriminering. Det at de tilhører en bestemt kategori, for eksempel er fra Somalia, gjør at de kan bli nektet besøksvisum til Norge, fordi myndighetene har erfaring med at personer med denne nasjonaliteten ikke returnerer til hjemlandet etter visumperiodens utløp (Bø 2001). Et utbredt fenomen er aldersstereotypisering, som i arbeidssammenheng ofte knytter seg til holdninger om at eldre av ulike grunner ikke lenger egner seg til å arbeide. Resultatet blir aldersdiskriminering.

8 Stereotypiene er en slags bilder i hodet på folk, forutfattede og fastlåste meninger som virker som filtre og gjør at vårt inntak av informasjon fra omverdenen blir høyst selektivt. Stereotypier er ikke bare noe enkeltmennesker «har», men er en del av en gruppes kulturelle fellesgods, jf. for eksempel doktrinen om «den hvite rases overlegenhet» (Ericsson 1975). En binær form for stereotypisering går ut på at en etter nærmere undersøkelse finner ut av at en kan dele en stereotypi opp i to kategorier: de som ikke lager bråk for oss (for eksempel fredselskende muslimer), og de andre (ifundamentalistiske muslimer som kjemper mot oss).

KAPITTEL 1: INNLEDNING

En annen side av dette er at man «stempler» en betydelig kategori mennesker som bærere av et problem – vi får ungdomsproblemer eller innvandrerproblemer. Det etableres trusselbilder om hvordan slike kategorier utfordrer sentrale samfunnsverdier. Sosiologien kan bidra til at man unngår slik individualisering av sosiale problemer – at en ikke knytter primærårsaken til problemet hos bæreren av problemet, selv om det ikke er vanskelig å finne eksempler på at sosiologer tvert imot har bidratt til å forsterke en individualisering av et problem (Gans 1995). Definitorisk er et sosialt problem en påstått (skadelig) situasjon som er uforenlig med de verdier som et betydelig antall personer står for og som er enige om at det må handles for å endre situasjonen (Rubington & Weinberg 1995: 4).

Det innebærer at situasjonen påstås å eksistere, men det trenger ikke å være tilfellet. Folk kan ha en feilaktig oppfatning av en sosial situasjon, selv om de oftest bygger på en kjerne av noe objektivt (Beeghley 1999). En tilleggsforutsetning er at den påståtte sosiale situasjonen må stå i strid med de verdiene folk har. Dette er det subjektive elementet i definisjonen. Endelig er det et optimistisk element knyttet til ønsket om at det må handles. Det betyr at folk tror at det finnes en løsning på problemet (ibid.). At det må være et betydelig antall personer som står for disse verdiene, er ikke nødvendigvis nok. Det er også av betydning om disse personene er organiserte, har lederposisjoner, er opinionsledere eller har en annen maktbasis. Det betyr for eksempel at LO med sitt høye medlemstall, sin sterke organisasjon og sin politiske makt vil få betydelig gjennomslag når organisasjonens representanter går ut i media og påpeker at en sosial situasjon eller et samfunnsfenomen representerer et sosialt problem. Samtidig som en definerer en situasjon som et sosialt problem, vil det bli reist krav om at samfunnet må handle for å løse problemet (ibid.). En slik definisjon gjør at alle sosiale forhold, prosesser, sosiale ordninger (institusjoner) og holdninger som oppfattes som uønskede, negative og som en trussel mot bestemte verdier eller interesser, kan betraktes som et sosialt problem (Jamrozik & Nocella 1998). Det oppstår et misforhold eller en kløft mellom hvordan en sosial situasjon er, og en eller annen ønsket tilstand (skillet mellom er og bør). En ønskelig tilstand vil gjerne være en idealtilstand slik det framkommer i sosialpolitiske programerklæringer, menneskerettighetserklæringer eller formålsparagrafer og festtaler. Også Maslows behovshierarki er brukt som målestokk på en ønskelig tilstand (Halvorsen 2014). En tilleggsforutsetning for at et avvik

SOSIALE PROBLEMER

fra en ønsket tilstand skal kunne betraktes som et sosialt problem, er at det er mulig å forandre og løse det (Loseke 1999). Spector og Kitsuse (1977), som står for et konstruksjonistisk perspektiv på sosiale problemer (jf. kapittel 2), hevder at sosiale problemer har et forløp som består av fire trinn. De er opptatt av å forklare hvordan objektive forhold gjennom en prosess blir definert som sosiale problemer. Dette fører til at selve aktiviteten til de gruppene som er involvert, blir det sentrale elementet i definisjonen av et sosialt problem (Kitsuse & Spector 1973). Det første trinnet er at noen henleder oppmerksomheten mot noe de oppfatter som uønsket. Det skjer ved at man fører fram sine synspunkter i media, stimulerer til diskusjon og skaper en politisk sak av det ved å fremme krav om at noe må gjøres. Denne fasen dreier seg dermed om å synliggjøre et sosialt problem. Neste trinn innebærer at en institusjon eller et offentlig organ erkjenner legitimiteten av de kravene som settes fram. Det kan for eksempel dreie seg om å sette i gang et nytt tiltak gjennom en etablert organisasjon eller å etablere en ny institusjon som får som spesialoppgave å løse det aktuelle problemet. Denne institusjonaliseringen vil føre til at problemdefinisjonen blir annerledes enn initiativtakernes, og dette leder over i en tredje fase der nye krav dukker opp som følge av misnøye med de virkemidler som er brukt for å løse det aktuelle problemet. Man betrakter de offentlige virkemidlene som utilstrekkelige reaksjonsmåter, og som svar utvikles alternative ordninger og organer som svar på problemene. Det kan dreie seg om etablering av frivillige organisasjoner eller selvhjelpsgrupper. I denne siste fasen vil det kunne skje en ny problemdefinering eller omdefinering av problemet (Rønning 1992), og vi får eventuelt begynnelsen på en ny problemsyklus. I motsetning til en «første ordens» realitet, det vil si fysiske karakteristika ved en ting, hendelse eller situasjon (fakta), er sosiale problemer en realitet av «annen orden» knyttet til meningsverdenen (Michailakis og Schirmer 2014). Dette er en paradigmatisk ovenfra-og-ned-forståelse som forutsetter at problemer går forut for offentlig politikk, og at politikken utformes som svar på eksisterende problemer (Schram 2000). Deborah Stone (1996) har utfordret denne tilnærmingen og hevder at politikken konstruerer sosiale problemer på bestemte måter for å gi inntrykk av at den er det korrekte svaret på disse problemene. Politikken blir selvlegitimerende ved at bare de sidene ved det sosiale problemet som er konsistent med politikkonstruksjonen, blir behandlet (Schram 2000). Bourdieu og Wacquant (1993: 219) uttrykker dette slik:

KAPITTEL 1: INNLEDNING

Kvart samfunn, på eitkvart tidspunkt, utarbeider ei samling sosiale problem som blir haldne for å vere legitime, verdig til å bli diskuterte, å vere offentlige, somme tider offisialiserte og på ein måte garanterte av staten.

Til enhver tid vil det bare være et visst antall sosiale problemer det er plass til på dagsordenen. Derfor er det hele tiden konkurranse om å få aksept for at et fenomen er et sosialt problem. Hva er det som gjør at noen fenomener blir ansett som sosiale problemer, mens andre ikke blir det? Det må være noen som klarer å overbevise tilstrekkelig mange om at noe er et sosialt problem. Aktører som kan fastsette dagsordenen, har makt, og basisen for denne makten er gjerne strukturell, ved at den eller de personene det dreier seg om, representerer institusjoner, sentrale roller (posisjoner) eller kompetanse, eller alternativt at de er bærere av samfunnets dominerende forståelsesformer (ideologier og tenkemåter). Ulike aktører konkurrerer dermed om å overbevise befolkningen om at et fenomen er et sosialt problem, og at noe må gjøres. De vil benytte ulike strategier for å oppnå sitt mål (Loseke 1999).

Institusjonalisering av sosiale problemer I sosialpolitikk og sosialt arbeid vil en gjerne definere et sosialt problem normativt. Et eksempel på en slik definisjon av et sosialt problem er som følger: Slike forhold eller prosesser som reduserer den økonomiske og sosiale tryggheten, hindrer eller vanskeliggjør likhet i levekår og forhindrer en aktiv deltakelse i samfunnslivet (Berglind 1983: 22–23, vår oversettelse).

Det er, som påpekt, en forutsetning for at et fenomen eller en situasjon blir et sosialt problem, at noen har makt til å definere det slik. Sosialsektoren, som jo er opprettet for å løse folks sosiale problemer, vil ha en institusjonell tilnærming til forståelse av sosiale problemer – problemene blir det sosialsektoren driver med (Rønning 1992). Bortsett fra at dette er en sirkeldefinisjon, vil sosialsektoren representere en form for institusjonalisering av sosiale problemer og derfor i utgangspunktet bygge på normative forutsetninger i sin problemdefinering og forslag til løsning av problemet (Lorentzen 2000). Barnevernet bygger for eksempel på en normativ forutsetning om at alle barn skal ha gode og trygge oppvekstkår.

SOSIALE PROBLEMER

Dette viser til at å se en sosial situasjon som et sosialt problem betyr å inngå i en diskurs9 – et offentlig ordskifte om «hvordan man snakker om» et fenomen – om hvordan det skal forstås og løses politisk (Gusfield 1989). Hva slags diskurs problemet inngår i, altså måten kunnskapen er organisert på, varierer fra kultur til kultur. Mens for eksempel det sosiale problemet alkoholisme i USA tidligere tok utgangspunkt i en forståelse av alkoholikerne som umoralske, ble de i det tidligere Sovjetunionen betraktet som parasitter. På tilsvarende måte forstås vold ut fra bestemte sosiokulturelle rammer. Selv innen samme kultur vil oppfatningen av vold, overgrep og mishandling være ulik (Hydle 1997). Dette betyr at sosiale problemer bare kan forstås ut fra konteksten, altså det samfunnet de oppstår og utfoldes i. Dette er det sosiologiske perspektivet. Vi kan her vise til endringer i synet på psykisk utviklingshemmede (tidligere kalt åndssvake) i vårt eget land. Steriliseringslovene som skulle verne samfunnet mot de mest handlekraftige åndssvake, hadde en moralsk dimensjon: «Ein ville dei upålitelege, usedelege, skittferdige, oppsetsige, omstreifande og kriminelle til livs» (Sirnes 2001). Det ble sett på som åndssvakhet at de kvinnelige lystene ble for sterke. Det var en moralsk defekt som måtte bekjempes (ibid.). Eksempelet viser betydningen av å forstå et sosialt problem i sin historiske kontekt. Vi vil i senere kapitler vise hvordan velferdsstater i stor grad har institusjonalisert sosiale problemer ved å etablere etater, institusjoner og tiltak. Denne institusjonaliseringen er et resultat av en lang historisk prosess som gradvis har bidratt til å utvikle det norske samfunnet mot en velferdsstat (for en elementær innføring, se Halvorsen mfl. 2016). Det betyr samtidig at det kan oppstå stadig nye problemer som ikke motsvares av en offentlig institusjon eller et offentlig tiltak. Institusjoner kan selv være problemet, jf. debatten om velferdsstatens krise, sykehuskrisen eller krisen i eldreomsorgen. Velferdsstaten kan i stedet for å hjelpe folk til å mestre en vanskelig livssituasjon tvert imot bidra til at de passiviseres og ikke blir «selvhjulpne» – lært hjelpeløshet, jf. kapittel 9. Det ses på som et sosialt problem at innvandrere mottar sosialhjelp hyppigere enn nordmenn, og ikke minst at langtidsbruk er utbredt blant innvandrere (SSB 2016a). Dessuten kan løsning av ett sosialt problem gi opphav til andre og nye sosiale problemer. Et aktuelt eksempel er nedleggelse av sentralinstitusjoner og oppretting av selvstendige boenheter for psykisk utviklingshemmede. Reformen skulle bidra til

9 For nærmere presiseringer og definisjoner se Neumann 2001.

KAPITTEL 1: INNLEDNING

integrering, men har i mange tilfeller betydd segregasjon og sosial isolasjon. Det er blitt en boligreform mer enn en integreringsreform (Romøren 2000). Det kan også oppstå målkonflikter ved at en organisasjon eller institusjon arbeider for å løse et sosialt problem, mens en annen institusjon bidrar til å skape eller forsterke det samme sosiale problemet, fordi den har andre oppgaver og mål for sin virksomhet: Mens Samferdselsdepartementet arbeider med å øke framkommeligheten gjennom veiutbedring, noe som resulterer i økt privatbilisme, får Helse- og omsorgsdepartementet problemene i fanget, i form av trafikkulykker og trafikkdød. Som en følge av at opplevde lidelser betraktes som sosiale problemer, kan det bli etablert interessegrupper og selvhjelpsgrupper som har til oppgave å synliggjøre sitt sosiale problem og legge press på myndighetene for å få det løst. Tenk her på Stiftelsen Rettferd for Taperne, som blant annet er talerør for dem som har fått en ødelagt oppvekst som følge av mangelfull skolegang eller omsorgssvikt. Det finnes ingen objektive kriterier for medlemskap, og de har ingen felles identitet, bortsett fra den subjektive følelsen av å være avmektig – en taper (Risøy 2000). Også av den grunn blir det feilaktig å innsnevre sosiale problemer til bare å omfatte forhold som sosialsektoren beskjeftiger seg med. Det forutsettes dermed i den sistnevnte definisjonen av sosialt problem at disse forholdene truer grunnleggende verdier i samfunnet. Men selv om for eksempel et likhetsideal står sterkt blant sosialpolitiske forskere, trenger det ikke å stå like sterkt i hele befolkningen. Det avhenger av om man forstår likhet i betydningen alles likeverd, at alle skal ha like sjanser her i livet, altså sjanselikhet, eller om man mener at det bør etterstrebes resultatlikhet, at alle skal ha lik levemåte (Ringen 2000a). Det er ikke alle som ser ulikhet som noe sosialt problem. Noen ser tvert imot ulikhet som en forutsetning for at samfunnsøkonomien skal fungere effektivt. Mange mener dessuten at man skal respektere at folk er forskjellige, særlig hvis det skyldes ulik kultur, religion eller ulike preferanser. I levekårsforskningen vil avdekking av udekkede behov stå sentralt (Allardt 1975). Man snakker om «det gode liv» (Hellevik 1996) og «livskvalitet», og benytter noen indikatorer på det som utgangspunkt for å identifisere sosiale problemer. Sosiale problemer er forhold som er uforenlige med ønsket livskvalitet (Lauer 1998), lykke eller tilfredshet med livet (Halvorsen 2014). Det sier seg selv at når det snakkes om udekkede behov, bygger det på normative forestillinger om hva et menneske trenger for å ha et godt liv. Riktignok er det noen grunnleggende behov som det er universell enighet om bør dekkes, men i stor grad er våre behov kulturelt bestemt og endrer seg i tråd

SOSIALE PROBLEMER

med den økonomiske og sosiale utviklingen. Som eksempel kan vi bruke vårt syn på omskjæring av kvinner sammenlignet med oppfatningene i mange land i Afrika eller arrangerte ekteskap og oppfatningene i islamske land. Men også i vestlige land og i Norge er det betydelig uenighet om hvilke samfunnsinstitusjoner som er best egnet til å løse sosiale problemer: staten, markedet, sivilsamfunnet eller familien. Hvordan kan vi studere sosiale problemer hvis det ikke er enighet om det normative utgangspunktet? En løsning er å betrakte som sosiale problemer de sosiale forholdene eller prosessene som det er allmenn aksept for er «dårlige», og som derfor mange ønsker å forandre på (Rubington & Weinberg 1995, Brox 1995). Selv om det ikke kan bli enighet om hva som er et godt liv (jf. Halvorsen 2014), er det langt lettere å utvikle konsensus om hva som er et dårlig liv – eller dårlige levekår (Melberg 2000). I tråd med Popper (1945) bør en finne fram til og bekjempe de største og mest akutte samfunnsproblemene, i stedet for å strebe etter å realisere en idealtilstand som er uoppnåelig. Et fenomen som noen aktører ser på som et sosialt problem, vil andre kunne oppfatte som en uutnyttet mulighet, eller nær sagt en fordel. En viss arbeidsløshet kan for eksempel bedriftsledere se på som en fordel, fordi det da blir lettere å skaffe seg arbeidskraft for en rimelig penge. For politikere og finansfolk vil også en viss arbeidsløshet være gunstig fordi den bidrar til å minske lønnspress og dempe prisstigningen. Det er ikke noe sosialt problem at det er mange mennesker som ikke opplever «lykke» i livet sitt, fordi det ikke alltid kan bli enighet om hva subjektivt opplevd «lykke» skulle innebære. I tillegg lar dette fenomenet seg vanskelig påvirke gjennom politikken (Johansson 1970, jf. likevel Halvorsen 2014). Men kanskje er vi like langt når det ikke er noen konsensus om hva det onde liv skulle gå ut på, og om hvilke samfunnsproblemer det er mest prekært å gjøre noe med. Folks preferanser blir i takt med velstandsutviklingen stadig mer heterogene. Moralfilosofien har kommet med et svar som går ut på at samfunnet – for at det skal være rettferdig (eller anstendig) – har en forpliktelse overfor den enkelte borger om å tilby eller sikre et grunnleggende sett av primærgoder (Melberg 2000). I liberal teori vil menneskers ufravikelige rettigheter være liv, frihet og søken etter lykke (jf. Verme 2009, Sen 1985). Enhver skal ha rett til å forfølge sitt eget livsprosjekt (Ringen 1997 og 2000a). Muligheten for å gjøre det og leve et selvstendig og anstendig liv er at en er sikret fysisk overlevelse – som forutsetter et visst minimum av ressurser, personlig autonomi og adgang til de viktigste arenaene i samfunnet. Da rettes oppmerksomheten mer mot individets muligheter, som igjen

KAPITTEL 1: INNLEDNING

bestemmes av individets ressurser, i stedet for behov og ressurser (Sen 1993, etter Melberg 2000). Ut fra det vil for eksempel ulikhet i livssjanser være et sosialt problem. Ut fra det ovenstående betrakter vi noe som et sosialt problem hvis disse faktorene er til stede: 1 Fenomenet må ha en identifiserbar sosial opprinnelse. 2 Fenomenet må oppfattes som truende for bestemte verdier eller interesser. 3 Fenomenet må kunne endres eller løses gjennom tiltak (Loseke 1999).

Identifisering av sosiale problemer: sosiale prosesser I stedet for å rette oppmerksomheten mot dem som er bærere av et sosialt problem, og som ofte er manifestasjoner av samfunnsproblemer på individnivå, vil det som oftest være nødvendig og mer fruktbart å løfte blikket og undersøke de prosessene10 eller mekanismene i samfunnet som fører til bestemte hendelser, eller som skaper eller bevarer sosiale mønstre som gir opphav til sosiale problemer. Det innebærer at man for eksempel i stedet for å snakke om funksjonshemmet bruker uttrykket funksjonshemning eller personer med funksjonsnedsettelser. Oppmerksomheten flyttes fra en egenskap ved en person til noe som eksisterer uavhengig av personen – fra å være funksjonshemmet til å være utsatt for en funksjonshemning (Romøren 2000). Dette er en samfunnsmessig forståelse av sosiale problemer, som står i motsetning til en individualistisk forståelse.

Aktører og strukturer I utgangspunktet er det to hovedmåter å forklare forekomsten av sosiale problemer på, nemlig egenskapsforklaringer og samfunnsforklaringer. En egenskapsforklaring innebærer å forstå handlinger med utgangspunkt i indre egenskaper som menneskets moral, karakter, personlighet, vesen eller natur. Samfunnsforklaringer legger imidlertid vekt på å forstå handlinger relasjonelt, slik at man forklarer individuell atferd med referanse til andre individers eller gruppers atferd (Wadel 1990). Egenskapsforklaringer er dermed også individforklaringer, mens samfunnsforklaringer viser til noe utenfor

10 Prosesser refererer til noe som styrer og påvirker aktiviteter eller hendelsesforløp. Man vil søke å identifisere de prosessene som vedlikeholder eller endrer sosiale mønstre eller former (Wadel 1990).

SOSIALE PROBLEMER

individet selv. Vi snakker ofte om sosiale strukturer og systemer, men må ikke glemme at det ligger menneskelige handlinger bak institusjonene (ibid.). Ikke minst når vi vil forstå hvordan et fenomen i samfunnet blir et sosialt problem, nytter det ikke å vise til systemet (kapitalismen). Vi må forstå menneskers handlinger som relasjonelle – som et forhold mellom mennesker: Menneskers handlinger påvirkes av andre menneskers holdninger og handlinger. Drivkrefter bak framvekst av sosiale problemer – sosiale mekanismer i betydningen underliggende forhold som kan forklare sammenhengen mellom fenomener eller foreteelser11 – kan både være samfunnsstrukturer og maktforhold, altså sosiale aktører som handler og samhandler på ulike samfunnsnivåer – både på makronivå (storsamfunnsnivå), mellomnivå (meso) og mikronivå. Det er aktørene i samfunnet som målbærer bestemte interesser, og som gjerne har makt til å definere fenomener i samfunnet som sosiale problemer eller ikke. Systemer og strukturer er mønstre som hele tiden endrer seg som følge av menneskelige handlinger. Derfor retter vi særlig oppmerksomheten mot sosiale endringsprosesser, i betydningen hendelser som stadig gjentar seg og har bestemte konsekvenser. Det finnes flere metoder for å spesifisere hva disse endringsprosessene går ut på (jf. Martinussen 1999). Det er lite meningsfylt å knytte forklaringer på sosiale problemer til «utviklingen» og dens uavvendelighet. Heller ikke vage henvisninger til «tidsånden» virker særlig overbevisende som årsaksforklaring. Sosiale problemer manifesterer seg på ulike nivåer i samfunnet. Det kan være på individ-, gruppe- eller samfunnsnivå (lokalsamfunn eller nasjon) – til og med på globalt nivå. For eksempel kan økte sosiale utgifter ses på som en indikasjon på underliggende problemer i samfunnet. Det kan også ses på som et økonomisk problem for kommunen. Eller det kan ses på som et spørsmål om individuelle valg eller moral. Hvilket nivå vi definerer og forstår det aktuelle sosiale problemet på, får betydning for hva slags forslag til løsninger på problemet som blir foreslått. Uten kunnskap om årsaker til et problem vil man ikke være i stand til å velge egnede løsninger på problemet.

11 Selv om man har funnet at stråling fra kraftledninger (årsak) gir økt risiko for blodkreft hos barn (virkning), er den sosiale mekanismen som kan forklare den underliggende sammenhengen, fortsatt ikke kjent. Et forslag er at høyspentledninger gir fra seg ionpartikler, og at de blir pustet inn av dem som bor i nærheten, og på denne måten gir opphav til blodkreft.

KAPITTEL 1: INNLEDNING

Individualisering og globalisering Det faller utenfor rammen av denne boken å vise hvordan en sosiolog eller annen samfunnsviter faktisk går fram for å avdekke virksomme prosesser i samfunnet og gi forklaringer (for en oversikt, se for eksempel Martinussen 1999). Men i de følgende kapitlene, der vi tar for oss viktige sosiale problemer, vil vi selvsagt presentere ulike forklaringene på at det aktuelle sosiale problemet eksisterer. La oss her bare kort nevne de viktigste endringsprosessene som har kjennetegnet vår egen tid: industrialisering, urbanisering, sekularisering, internasjonalisering og globalisering, samt den noe mer diffuse modernisering. Urbanisering var for de tidlige sosiologene den viktigste årsaken til sosiale problemer. Når de grunnleggende trekkene ved en kultur karakteriseres som moderne, sikter man gjerne til vestlige kulturers begreper om det frie individet, fornuften og framskrittet (Østerberg 1999). Dette innebærer individualisering (se for eksempel Aakvaag 2008) og risiko for svekking av kollektive institusjoner, og troen på stadig framskritt, ikke minst på kunnskapens og vitenskapens område. Andre karakteriserer våre vestlige samfunn som senmoderne eller postmoderne, der det særlig legges større vekt på individers økte valgmuligheter og autonomi, slik at de gjennom å reflektere over tradisjoner kan velge sitt eget livsprosjekt og sin egen identitet (Giddens 1991, jf. Beck 1992). Til tross for at postmodernismen står for det syn at de «store fortellinger» og ideologier er døde, er ny-liberalt tankegods på frammarsj over hele verden, og med det troen på at økt konkurranse i et fritt fungerende marked er løsningen på de fleste problemene i et samfunn. Som et resultat av tiltakende individualisering og markedstenkning (økonomisk liberalisering) får vi økte tendenser til kommersialisering og et avstikkende forbruk («conspicuous consumption»). Selv om alle disse prosessene er menneskeskapte og ofte drives fram av sterke aktører, vil mange små enkelthandlinger som hver av oss foretar seg, nedfelle seg i samfunnsstrukturer som vi i hvert fall på kort sikt må ta for gitt. Disse samfunnsstrukturene vil derfor representere institusjonelle begrensninger for løsning av sosiale problemer: Den private eiendomsretten, som er grunnpilaren i en kapitalistisk vinningsøkonomi, setter for eksempel grenser for hvor langt utjevningen av levekår kan gå. Det blir likevel altfor enkelt å forstå framvekst av sosiale problemer som resultat av en uavvendelig utvikling – tidligere kalt framskritt, enten en kaller den globalisering eller noe annet. Å forstå samfunnsutviklingen ut fra stereotype bilder som modernisering eller postmodernisering kan være mer tilslørende enn oppklarende. Mens «de sosiale spørsmålene» hittil er forstått som et nasjonalt problem, blir nå stadig flere problemer definert som globale: global kriminalitet, global fattigdom og

SOSIALE PROBLEMER

ulikhet12, global spredning av sykdom, global miljøødeleggelse (Thörn 1999). Globalisering viser til prosesser som representerer dyptgående forandringer i alle verdens land i flere dimensjoner, både økonomisk, politisk, sosialt og kulturelt (Bauman 1998a, Beck 2000). Disse forandringene ses på som årsaker til sosiale problemer (økt fattigdom og ulikhet) i mange nasjonalstater, men også som løsningen for verdenssamfunnet. Den internasjonaliseringen av kapitalen som følger av liberalisering av finansmarkedene, kan for eksempel ses på som kapitalismens eget svar på den verdensøkonomiske krisen i 1972–73. Andre ser teknologifiseringen som en primus motor i globaliseringen, mens atter andre knytter utviklingen til globale aktører som multinasjonale selskaper, men også til statlige institusjoner og aktører. Likevel betyr denne utviklingen at de enkelte nasjonalstatenes evne til å løse nasjonale problemer kan bli dårligere. Det gir opphav til et demokratiproblem i de enkelte nasjonalstater og fører til et gjennomslag for overnasjonale løsninger (Thörn 1999). Som svar på globale sosiale problemer har vi sett framveksten av globale sosiale bevegelser og frivillige organisasjoner som forsøker å få til en «sosialt ansvarlig» globalisering13 (Deacon 2000). Overgang fra industrisamfunn til risikosamfunn innebærer, foruten globalisering og individualisering, at vi lever under en betydelig usikkerhet som det er vanskelig eller umulig å gardere seg mot. Nye former for globale risikoer henger sammen med økologiske problemer og den teknologiske utviklingen. Naturen er ugjenkallelig besmittet av menneskelig virksomhet. Her kan vi tenke på ozonhull, kugalskap, radioaktiv stråling og genmanipulert mat – alt sammen menneskeskapte og overnasjonale fenomener som ikke lar seg løse nasjonalt (Beck 1992). Ifølge Beck er vi inne i annen fase av moderniteten, der omdreiningspunktet er økologiske problemer og det globale risikosamfunnet. Kjernen i dette risikosamfunnet er at i motsetning til sosiale risikoer som arbeidsløshet og fattigdom, som er ulikt fordelt, kan ingen unndra seg de nye økologiske risikoene.

12 Ifølge en undersøkelse av globale holdninger utført av Pew Research Center svarte respondenter i USA og Europa på spørsmål «om den største faren i verden i dag» at «uroen over ulikhet overgår alle andre farer» (Atkinson 2014: 23). 13 Det disse har felles, er en verdensomspennende kamp mot nyliberalisme og nykonservatisme, og som til sammen representerer en fatalistisk diskurs som omformer økonomiske tendenser til skjebne (Bourdieu 1998). Jf. bevegelsen ATTAC.

KAPITTEL 1: INNLEDNING

Sosiale problemer og klassifikasjon Forskjellige fenomener kan falle inn under en og samme klassifikasjon bare så lenge det finnes noen som åpenbart er enda mer forskjellig – slik at det mindre forskjellige oppfattes som likt (Eriksen 1995: 167). Man måste jamnföra, det ger perspektiv på ting (Hovedpersonen Ingmar i filmen Mitt liv som hund).

Måten vi klassifiserer og kategoriserer dataene våre på, får konsekvenser for vår problemforståelse. Å klassifisere er en sosial handling vi utfører som sosiale vesener. Problemer blir sosialt produsert i og gjennom et kollektivt arbeid for å konstruere den sosiale erfaringen (Bourdieu & Wacquant 1993: 221). Tenkning forutsetter at vi har kategorier for virkeligheten. Men ved slik kategorisering skjer det en objektivisering av virkeligheten (Douglas 1986): Vi forstår ikke verden som ting, men som metaforer eller kategorier som står for ting (Lakoff 1987, etter Måseide 1991). Ofte brukes metaforer for å beskrive alvorlighetsgraden av et sosialt problem: «Arbeidsløshet er selve kreftskaden.» Derfor vil ulike kulturer lage seg forskjellige «meningsøyer» ut fra den samme virkeligheten. Hvem som for eksempel anses for å være seksuelt tilgjengelig og utilgjengelig (incesttabuet), varierer fra kultur til kultur. Poenget her er at vi gjerne tar våre egne klassifikasjonssystemer for gitt. Enkelte kulturer er mer opptatt enn andre av å få fram klare skillelinjer, og viser motvilje mot å etablere mellomposisjoner som kan true vårt ønske om å ha gjensidig utelukkende kategorier. Andre kulturer kan ha aversjon mot «båssetting» og oppfordrer til tvetydighet. I våre vestlige samfunn er aversjonen mot konvensjonelle sosiale inndelinger imidlertid et moderne fenomen (Zerubavel 2000). At måten vi klassifiserer på får betydning for hva vi betrakter som et sosialt problem, synes åpenbart. Hvor går for eksempel grensen mellom erotisk kunst og pornografi – som mange ser på som et sosialt problem – eller mellom det som er normalt, og det som er patologisk? Selv om vi mentalt sett gjennom språket etablerer skillelinjer ved å sette merkelapper, viser virkeligheten seg å være flytende, slik at fenomener eller sosiale grupper flyter over i hverandre. Det er kamp om å klassifisere og situasjonsdefinere. Aktører forsøker å tvinge fram den definisjonen av verden som er mest i samsvar med deres spesielle interesser (Bourdieu & Wacquant 1993). Maktutøvelse dreier seg blant annet om makt til å la et fenomen framstå som normalt (Neumann & Sand 2000), mens det som avviker fra det normale, vil få et negativt stempel på seg

SOSIALE PROBLEMER

som patologisk (Seale 1998). Dagens medisin synes å innsnevre «normalitetsrommet når stadig mer omfattes som sykdom eller en risikofaktor for sykdom» (Svendsen 2016). Skillelinjer er så absolutt ikke noe naturgitt, men er basert på sosiale konvensjoner. Mennesker har en hang til å tenke i dikotomier14, som ofte er falske, men som brukes for på en tankeøkonomisk måte å avgrense noe fra noe annet. Kontrasten mellom den ene og den andre gir oss mening, sier Lévi-Strauss (1962). Slik binær tenkning, som for eksempel når vi skiller friske og syke eller kloke og dumme representerer sosiale konstruksjoner (Jenks 1998, Douglas 1997), og man bør være forsiktig med å benytte dem ukritisk når man skal karakterisere problemgrupper. Det henger ikke minst sammen med at begreper som funksjonshemning kan fungere som et stigma og være en negativt ladet referanse til andres egenskaper. Andre kategoriseringer kobles opp mot stereotype oppfatninger om egenskaper ved dem som kategoriseres. Eldre mennesker blir gjerne oppfattet som verdig trengende, til tross for at en høy andel av dem er friske og klarer seg godt selv. Selv om elendighetsbeskrivelser av de eldre kan ha vært gjort i beste mening, kan de fungere uheldig overfor alle de eldre som fortsatt ønsker å delta aktivt i samfunnslivet. Det er knyttet mange negative karakteristikker til eldre, som at de er mistroiske, gjerrige, egoistiske, fryktsomme, ensomme eller tullete (Bruun & Nøhr 2000). Samtidig som vi dikotomiserer, setter vi merkelapper eller etiketter på kategoriene, slik at vi langt på vei prøver å årsaksforklare fenomenet, jf. for eksempel samene som tidligere ble kalt en «lavtstående rase», men nå regnes som urbefolkning (Stordahl 1997). Mye av tenkningen om sosiale problemer omgir seg også med «falske» dikotomier av typen konformitet versus uavhengighet eller altruisme versus egoisme, men som bygger på en absurd antakelse om at individet kan bli forstått isolert fra sine sosiale omgivelser (Rubington & Weinberg 1995). Når man bruker et begrep som funksjonshemmet om en person, gjør man det for å framheve en sentral egenskap ved det individet som har denne merkelappen. Det betyr at alle personer som har denne sentrale egenskapen, har noe felles som skiller dem fra de som ikke innehar denne egenskapen. Dermed sementeres en oppfatning om at funksjonshemmede er like, og at andre statuser eller egenskaper ved disse individene er underordnet den sentrale egenskapen (Grue 1998).

14 En typisk dikotomi er oppdelingen i kjønn: mann og kvinne. Denne utfordres ved at transseksuelle ønsker å være et tredje kjønn: verken mann eller kvinne. Dessuten kan man nå i Norge velge hvilket kjønn man ønsker å bli definert som – uavhengig av hva slags kjønnsorganer man måtte ha.

KAPITTEL 1: INNLEDNING

Vår hang til å kategorisere og klassifisere bidrar til at vi får problemer med «gråsonetilfeller», fenomener som verken er det ene eller det andre, men både–og. I medisinen benyttes meget detaljerte (biomedisinske) klassifikasjoner av sykdommer og lidelser. Et eksempel på det er Verdens helseorganisasjons ICD-10 for klassifikasjon av sykdommer og skader. Statistikk forutsetter at man har tallfestet ulike egenskaper (verdier) ved et fenomen (i metodefaget kalt en variabel), altså at man har foretatt en klassifikasjon. Tallfesting og kvantifisering er et tankeøkonomisk redskap som til en viss grad er nødvendig for å ordne det uoversiktlige. Men da er det viktig å huske på at det dreier seg om en sosial konstruksjon: «den sosialt konstruerte verden er fremfor alt det at man ordner ‘erfaring’» (Berger 1967: 19). Faren er at tallene får en magisk kraft, og at de har en tendens til å svekke vår evne til kritisk vurdering av kvalitet og relevans av de grunnlagsdataene som inngår i statistikken. Noen sider av virkeligheten lar seg ikke tallfeste, og dermed blir vår virkelighetsforståelse skjev hvis den bare baserer seg på fenomener som lar seg tallfeste. De fleste av oss er ikke engang klar over at det bak selv anerkjente klassifikasjonssystemer ligger uuttalte menneskesyn eller samfunnssyn. Medisinens diagnostiske systemer bygger for eksempel på et menneskesyn der mennesker forstås som enkeltindivider oppdelt i kropp og sjel (Hydle 1997). Et uheldig utslag av slik kategorisering er for eksempel at eldre på institusjon kan få status som senile fordi de kategoriseres som det av de ansatte, som bruker sin kunnskap om senilitet til å fortolke pasienters væremåte. Resultatet er at også medpasienter kategoriserer på samme måte. De holder seg borte fra dem, og dermed øker problemene for dem som har fått denne merkelappen på seg. Det viser at senilitet er en sosialt konstruert kategori, men den får status som en «objektiv kategori», og dette får konsekvenser for dem som blir innplassert i den (Repstad 1997). Gjennom kategorisering produseres dermed objektive realiteter. Ut fra dette kan man med en viss rimelighet hevde at fengsler produserer kriminelle og mentalsykehus produserer psykisk sykdom. Begrunnelsen er at uansett hva de innsatte eller psykisk syke gjør, vil disse institusjonene «oppmuntre» dem til å bli bestemte personlighetstyper. Intervensjon i sosiale problemer kan dermed få objektive realiteter. De innsatte og pasientene lever opp til disse institusjonenes oppfatning av den sosiale problemkonstruksjonen (Loseke 1999). Særlig postmodernistiske tilnærminger vil være kritiske til å sette kategoriske merkelapper på fenomener og personer – spesielt hvis det representerer binær tenkning. Ut fra en dekonstruksjon av fortellinger som prostituerte har kommet med, viser det seg for eksempel at en enten–eller-tilnærming ikke svarer til den komplekse forståelsen

SOSIALE PROBLEMER

og meningen prostituerte gir av sin situasjon. Deres identitet kan verken rendyrket knyttes til det å være «offer» eller til rollen som «aktør». Identiteten er ikke fastlagt, men flytende (Phoenix 1999). Et annet aspekt ved dette er at kategorisering av mennesker bare bygger på informasjon om enkelte sider ved dem, mens andre sider ved personligheten anses som irrelevante (Solheim & Øvrelid 2001). Transseksuelle vil ikke lenger godta at det bare finnes to kjønn, menn og kvinner. I Sverige har enkelte sluttet å snakke om «han» og «hon», men bruker fellesbetegnelsen «hen». Slik dikotomisering skjer også når man i offentlige ordskifter (diskurser) skal identifisere ulike forståelser av et fenomen. Media og offentlige dokumenter har en tendens til å redusere konfliktlinjer til å dreie seg om hvor ansvaret ligger: Er det et kollektivt eller individuelt ansvar (struktur eller aktør)? Dermed neglisjeres kompleksiteten i konkurrerende forståelser av for eksempel overvekt (Boswell 2016).

Sosiale aktører15 De herskende tanker er de herskendes tanker (Karl Marx).

Det er mange (kollektive) aktører som er involvert i å identifisere sosiale problemer og prosessene som ligger bak, målbære dem og arbeide med å finne fram til dem som er bærere av et sosialt problem. De lever av så vel som for sosiale problemer (Gusfield 1989). Det er profitabelt å være involvert i å definere og løse sosiale problemer, selv om profittmotivet ikke er den primære drivkraften for å være engasjert i problemløsning (Loseke 1999). Vi kan nevne i fleng: politikere, forvaltningen, interesseorganisasjoner, klientorganisasjoner, forskere, næringslivet og media, men ikke minst sosiale bevegelser. De er alle involvert i å overbevise allmennheten om påståtte sosiale problemers utbredelse. De vil kunne bruke verbale, visuelle eller andre virkemidler som streiker eller demonstrasjoner for å underbygge sine påstander og få oppslutning om sin måte å tenke om og føle for et sosialt problem på (Loseke 1999). De vil alle ha høyst ulike motiver for

15 Vi begrenser oss her til kategorier av folk som er aktive i å definere fenomener som sosiale problemer, de som på engelsk kalles claims-makers, fordi de setter fram påstander (claims) om sosiale problemer (Loseke 1999).

KAPITTEL 1: INNLEDNING

å delta i kampen om å få synliggjort og finne løsninger på sosiale problemer. Noen av aktørene er ofre – de kan for eksempel ha vært utsatt for kriminelle handlinger – mens andre er dem som har forårsaket det sosiale problemet – for eksempel kriminelle. Det er ofte langt mer problematisk å finne fram til de aktørene i samfunnet som gjennom sin maktutøvelse gir opphav til sosiale problemer (for andre enn dem selv). Samtidig er også mange av disse aktørene aktive i å benekte at et samfunnsfenomen representerer et sosialt problem, for eksempel ved å hevde at det er et privat eller personlig problem. Det vil også være uenighet om hva det sosiale problemet egentlig innebærer, hvem som formulerer problemet, hvorfor problemet presenteres på en bestemt måte, hvor omfattende og alvorlig det er, når problemet oppstår, hvordan det utvikler seg over tid, om det kan løses eller ikke, og hvordan det skal løses (Loseke 1999, Jönson 2010). Siden befolkningen selv sjelden vil ha egne personlige erfaringer med sosiale problemer, må den overbevises av andre om at det aktuelle sosiale fenomenet er problematisk og utbredt. Men siden befolkningen har begrenset evne til å ta innover seg alt som påstås å være et sosialt problem, vil det til enhver tid bare være noen få sosiale problemer som får oppmerksomhet på den offentlige arenaen (ibid.). Påstandsskapende aktører («claims-makers») vil derfor måtte konkurrere om å få oppmerksomhet og gjennomslag for sin forståelse av et fenomen som et påtrengende sosialt problem, for ikke å snakke om penger til å løse det.

Samfunnsvitere (sosiologer) Samfunnsforskningen kommer her i en særstilling, fordi den representerer – på sitt beste – vitenskapeliggjort kunnskap om sosiale problemer. Den har nettopp til oppgave på en systematisk måte å identifisere og årsaksforklare sosiale problemer. Samfunnsforskere er opplært til å formulere gode spørsmål som igjen kan lede til fruktbare problemstillinger. De er også trent i å forklare og forstå sosiale fenomener, «hvordan noe forholder seg til noe annet», for å bruke et uttrykk av Østerberg (1966: 9). Anvendt sosialforskning har spilt en viktig rolle for diagnosen av sosiale problemer og formuleringen av dem. Ved at forskerne henter inn data og tallfester fenomener, identifiserer sosiale mekanismer som kan bidra til å forklare eller forstå et sosialt fenomen, og fortolker sine empiriske funn i en kontekst og i lys av en eller annen teori, gir de sitt bidrag til problemforståelsen. Dermed kan man etablere et objekt som bør være gjenstand for reform, jf. Olofson 1997, om ikke nødvendigvis alltid et svar på hvordan problemet

SOSIALE PROBLEMER

skal løses. Samfunnsforskere står imidlertid ikke i noen særstilling i forhold til andre samfunnsborgere når det gjelder å ha mening om hvordan noe bør være. Industrialismen og utviklingen av storbyslum førte til framveksten av sosialforskning. Amerikansk sosiologi vokste fram fra rundt 1890 ut fra de sosiale problemene som oppstod gjennom immigrasjon, urbanisering og proletarisering, som for eksempel ungdomskriminalitet. De rådende sosiale problemene ble forklart med oppløsning av normer og av den sosiale kontrollen, noe som hang sammen med svekking av institusjoner som familie og nabolag (Olofsson 1997). Også opptattheten av de sosiale problemene og deres mulige løsning var viktige for den moderne sosiologiens framvekst i Sverige (Myrdal og Myrdal 1934). I dag er norsk samfunnsforskning, deriblant sosiologien, kjennetegnet ved at den har løst seg opp i bindestreksdisipliner som tar for seg hvert sitt sosiale problem. Mer spesifikt kan likevel sosiologien bidra ved at den dels allmenngjør problemet og setter det inn i større perspektiv og sammenheng, og dels «spesifiserer og presiserer og prøver å finne ut hvordan problemet kan konkretiseres til ett eller flere spørsmål som lar seg besvare gjennom undersøkelser av virkeligheten» (Martinussen 1999: 9). Det har også betydd mye for det sosiale reformarbeidet at det har skjedd en kobling mellom forskning og tiltak, ikke minst takket være den sterke sammenvevingen av forvaltning, politikk og oppdragsforskning. Denne sammenblandingen er ikke helt uproblematisk, for det har oppstått en tendens til at det utvikler seg en fellesforståelse av hva det sosiale problemet egentlig innebærer, og hvordan det best kan løses. Alternative måter å forstå et sosialt problem på blir derfor ikke utviklet. I velferdsforskningen er det ofte internasjonale organisasjoner som OECD, EU og Verdensbanken som setter «problemdiagnoser» på den politiske dagsordenen og som også spiller en sentral rolle i å klargjøre hva problemene egentlig går ut på. Eksempler på «problemer» (gjerne kalt utfordringer) som er importert fra utenlandsk ekspertise, er «pensjonsbomben» og «forsørgelsesbyrden for de yrkesaktive», som er knyttet til en påstått framtidig finansiell overbelastning av velferdsstaten som følge av en stigende andel eldre (Andersen 2000a). I Norge er det bekymring om tilsvarende «problemer», jf. kapittel 9. Skal vi tro medieoppslag og politiske myndigheter, synes ellers veksten i tallet på trygdede å være vårt største problem, men dette dreier seg i realiteten bare om at offentlig forsørgelse har erstattet privat forsørgelse. Det er i seg selv et politisk spørsmål ikke bare å finne løsninger på problemer, men også å definere og sette dem på dagsordenen. Resultatet av at velferdsforskningen sjelden setter spørsmålstegn ved de konvensjonelle måtene å forstå problemene på, er at det skjer en avpolitisering.

KAPITTEL 1: INNLEDNING

Det reises ikke spørsmål om hvorfor bestemte problemdefinisjoner oppstår, og hvilke politiske aktører og interesser som står bak dem (Andersen 2000a). Av betydning for samfunnsviteres opptatthet av sosiale forhold og årsaker til sosiale problemer er utvikling av sosialstatistikken. Det viser seg å være et sammenfall i tid mellom utviklingen av ny sosialpolitikk og framveksten av en reformorientert sosialvitenskap på basis av aktuelle samfunnsproblemer. Det er for eksempel påpekt at Statsøkonomisk forening i sin tid spilte en viktig rolle i forståelsen av arbeidsløshet som problem (Ervik 1993). Samfunnsvitere tok i bruk sosialstatistikk, og det bidrog til utvikling av kvantitative samfunnsvitenskapelige metoder. Datagrunnlaget og tilgjengelige analysemetoder bidrog samtidig til at sosiale problemer ble forstått innenfor en diskurs dominert av en vitenskapelig profesjon. Forskere inngår gjerne også i allianser med profesjonelle hjelpere som gjennom sitt arbeid i velferdsinstitusjoner engasjerer seg i de vanskeligstiltes situasjon. Det skjer dermed en symbiotisk kobling mellom «problem» og «løsning» der ethvert sosialt problem blir et anliggende for staten. Dermed vil egne profesjonsinteresser i stor grad kunne styre både problemforståelsen og løsningsforslag (Lorentzen 2000). En annen konsekvens er at forskningen innlater seg på normative spørsmål – altså uttaler seg om hvordan samfunnet bør være – som ikke kan utledes fra studier av hvordan samfunnet faktisk er. I forskning på barnevernet er det for eksempel framhevet at forskere og andre eksperter ikke kan ta for gitt at deres eget normative utgangspunkt om hva som er «barnets beste», er absolutt gyldig (Eriksen & Skivenes 2000). En samfunnsforsker kan ikke bare være observatør av samfunnsfenomener, men er deltaker i samfunnet. Med et slikt vitenskapsteoretisk utgangspunkt ses forskeren på som «part of the problem» (Gullestad 2000). En annen problematisk side ved forskning på sosiale problemer er at forskeren kan opptre som forsvarsadvokat for en bestemt teori og velge ut empiriske eksempler som stemmer med teorien, og overser dermed at alternative teoretiske forklaringer også kan finne støtte i empirien (Ringdal 2001). På grunn av forskeres verdivalg vil enkelte sosiale problemer være «tabubelagte». Det gjelder særlig «advokatforskere», jf. kapittel 2, som på grunn av lojalitet til problembærere for eksempel innvandrere, vil unnlate å ta opp, forske på og formidle sider ved problembærernes situasjon som kan, hvis de blir allment kjent, være til deres ugunst. Det kan være problemer knyttet til tvangsekteskap blant enkelte kategorier innvandrere som hvis de ble forsket på, ville kunne styrke fremmedfiendtlighet. Dette skyldes ikke minst medienes hang til å framheve de negative sidene ved innvandringen.

SOSIALE PROBLEMER

Ikke desto mindre vil påstander om sosiale problemer satt fram av forskere gjerne bli oppfattet som sanne av allmennheten fordi deres utsagn gir skinn av å være objektive, og fordi deres normative grunnlag underkommuniseres.

Profesjonelle hjelpere De hjelpende profesjonene er avhengige av å definere problembefolkningen som «syke» eller «avvikende», slik at de kan bli gjenstand for behandling, rehabilitering, råd, veiledning og kontroll. De tilhører det som kalles the troubled persons’ industry (Loseke 1999). Velferdsinstitusjoner vil ofte bemannes med personer som kan benytte sine tidligere problemer (som alkoholiker eller lungesyk) som sosial kapital til selv å få arbeid som profesjonell hjelper (eller byråkrat), jf. Gusfield 1989. Profesjonelle vil ellers gjennom sin utdanning få spesifikk kunnskap som lærer dem til å forstå sosiale problemer og problembærere på bestemte måter. Deres problemforståelse – hvordan de tenker om klienten – vil i tillegg bli påvirket av den organisasjonskulturen de tilhører, og den praktiske erfaringen de får gjennom arbeidet med sine klienter. Det betyr at de ofte vil ha forutinntatte oppfatninger av hva som er klientens problem, og gjerne stereotypiske meninger om hva som kjennetegner klientene. Profesjonelle hjelpere, som sosialarbeidere, inngår i et spill med klienter (problembærere) om å 1 2 3 4

bestemme om et problem eksisterer definere hva problemet gjelder avgjøre om det skal gjøres noe med problemet velge mellom ulike former for hjelp (Jensen/Froestad 1984).

Klientene er dermed også til en viss grad aktive i å definere sitt sosiale problem (Solheim & Øvrelid 2001). Det oppstår derfor ofte en strid mellom klienten og den profesjonelle hjelperen om hvordan den sosiale situasjonen og problemet skal defineres, forstås og løses. Klienten16 vil oftest være taperen i en samhandlingssituasjon som omfatter disse fire punktene, slik at vedkommendes oppfattelse av problemkomplekset blir ignorert eller nedvurdert. De profesjonelle får gjennom sin kunnskap mandat eller lisens til 16 I Romerretten refererte termen klient til forholdet en person uten borgerrettigheter hadde til sin patron (borgeren). Borgeren talte klientens sak.

KAPITTEL 1: INNLEDNING

å «eie» klientens problem. Å «eie» et problem er å «inneha en autoritet til å navngi et fenomen som et problem og til å foreslå hva som bør gjøres med det» (Gusfield 1989: 433). En ser ofte at det vil være ulike oppfatninger av hva som er en sosialklients primære problem: I en undersøkelse på et sosialkontor oppgav klientene oftest at hovedproblemet var av økonomisk art, mens saksbehandlere knyttet problemene til rus- eller helseproblemer, arbeidsløshet eller for lave trygdeytelser. En tredjedel av klientene mente at de møtte liten eller ingen forståelse for hva deres problem dreide seg om (Hove 1992).

Klienttypologisering I enkelte deler av hjelpeapparatet – som er en institusjonalisering av sosiale problemer, utvikles profesjonelle normer for hvordan en skal prioritere når etterspørselen etter en tjeneste er større enn tilbudet. De klientene som får hjelp, er de som har en «diagnose» som passer med profesjonenes egen oppfatning av hvordan en normalklient skal te seg. Det skjer dermed en klienttypologisering med utgangspunkt i en idealmodell for hva som er en god eller ideell klient. Det betyr at et aktuelt sosialt problem blir omformet slik at det er i overensstemmelse med hjelpeapparatets forestilling av det aktuelle problemet. Vi får en seleksjon av klienter som passer til denne problemforståelsen (Loseke 1999). Det innebærer også at klienter med sammensatte problemer har vanskeligst for å få hjelp. I en presset arbeidssituasjon er det ikke alltid kamp mellom profesjoner om å få hånd om et aktuelt sosialt problem. Tvert imot kan yrkesutøverne bestrebe seg etter å avgrense seg overfor problembærere som har et sosialt problem med lav prestisje, for å slippe å utføre visse arbeidsoppgaver. Det betyr at måten velferdsapparatet løser et sosialt problem på, kan være en del av problemet eller selve problemet (jf. kapittel 9). Klassifikasjoner påtvinges klienter gjennom profesjonelle hjelperes maktposisjon, og det får følger for utfallet: Betraktes en sosialklient som formidlingsklar for arbeid av sosialarbeideren, hjelper det lite om klienten selv mener at hun heller burde være hjemme og ta seg av barn (Loseke 1999). Klassifikasjoner får praktiske konsekvenser i form av straff eller belønninger. De som selv er ansvarlige for et sosialt problem, straffes, mens «ofrene» belønnes ved at de får tilbud om hjelp eller behandling. Kan klienten både betraktes som et offer og som skyldig, altså ansvarlig for sitt sosiale problem, vil en kombinasjon av straff og belønning benyttes. Siden hjelpeapparatet er institusjonalisering av sosiale problemer og dessuten spesialisert (jf. hva vi tidligere har sagt om eierskap til sosiale problemer), er det ikke

SOSIALE PROBLEMER

likegyldig for «problembæreren» hvilket hjelpeapparat hun eller han får kontakt med. Det påvirker klientklassifikasjon, forståelsesmåter, årsaksforklaringen, løsningsforslag og interaksjonen mellom profesjonell hjelper og klient.

Sosiale bevegelser Av størst betydning for å få satt sosiale problemer på den politiske dagsordenen og drive fram sosial endring har vært sosiale bevegelser sprunget ut av «problembæreres situasjon», slik som arbeiderbevegelsen, kvinne(saks)bevegelsen (i moderne tid – feminismen), handikapbevegelsen, homobevegelsen, demokratibevegelsen (Øst-Europa), fredsbevegelsen, studentbevegelsen, økologibevegelsen, menneskerettighetsbevegelser og andre interessegrupper (avholdsbevegelsen, målbevegelsen og for eksempel organisasjoner med religiøse eller humanitære mål). Med sosiale bevegelser menes organisatoriske bestrebelser av en gruppe mennesker for å endre eller motstå endring i viktige samfunnsforhold, der det primære siktemålet er å sikre legitimitet «of a specific claim about a social condition» (Goode & Ben-Yehuda 1994: 116). Sosiale bevegelser atskiller seg fra etablerte pressgrupper eller lobbyer ved at de må kjempe for å få medias oppmerksomhet og gjennomslag for sin oppfatning av den sosiale situasjonen. Deres virksomhet preges av å ville bekjempe det «onde» av moralsk indignasjon (ibid.). Slike sosiale bevegelser er sentrale motorer for sosial endring. Målet er rettferdighet, like rettigheter, selvbestemmelse og autonomi. Ved å identifisere årsaker, ansvar og mulige løsninger har en stimulert den politiske mobiliseringen blant problembærere. Mange av disse sosiale bevegelsene inngår i internasjonale eller til og med globale nettverk. De har gjerne gått i samarbeid med forskere og profesjonelle hjelpere for å øve påtrykk overfor offentlige myndigheter og politiske partier om å gjøre noe med det aktuelle sosiale problemet (Seip 1984), men har også selv gått i bresjen ved å ta egne initiativer til sosiale reformer. Det gjelder ikke minst kvinnebevegelsen. Den har blant annet kjempet for stemmerett, rett til utdanning, rett til arbeid, likelønn, delt omsorgsansvar og fri abort. I tillegg har den kjempet for at «the personal is political», med andre ord at kvinners personlige problemer bare kan finne sin løsning på det politiske nivået. Slike bevegelser blir etter hvert etablert og institusjonalisert i velferdsstaten. Det gjelder særlig arbeiderbevegelsen (Gerhard 1999), som ser velferdsstaten som sitt prosjekt – med en viss rett for Nordens vedkommende (Mishra 1999). Kvinnebevegelsen har på sin side vært ledende i utviklingen av faget sosialt arbeid – for eksempel startet Norske kvinners nasjonalråd sine sosiale kurs allerede

KAPITTEL 1: INNLEDNING

i 1920 – og har også i Skandinavia bidratt til utviklingen av en kvinnevennlig velferdsstat17 (Hernes 1986). Ikke minst har kvinnebevegelsen bidratt til å tilføre sosiale problemer en kjønnsdimensjon. De har satt bekjempelse av kvinnediskriminering og kamp for likestilling på den politiske dagsordenen. At det er tendenser til overdrivelser i slike sosiale bevegelser, er åpenbart. Det blir lett svart–hvitt-tenkning der bare sosiale konflikter mellom arbeid og kapital (arbeiderbevegelsen) eller menn og kvinner (feministbevegelsen) anerkjennes. Globale protestbevegelser er nå i ferd med å vokse fram som en reaksjon på det mange oppfatter som en overstyrt liberalisering av verdenshandelen gjennom World Trade Organization (WTO). En globalisering på de multinasjonale selskapenes og de globale stormaktenes premisser møtes med motreaksjoner fra miljøbevegelser, landbruksorganisasjoner, ungdomsorganisasjoner, foreninger for arbeidsløse og menneskerettighetsbevegelser av ulike slag. Sosiale bevegelser kan også være sentrale aktører i å spre «moralsk panikk» (jf. kapittel 2). Slike sosiale bevegelser kan derfor også forstås som det sosiale problemet, en form for kollektiv atferd (massepsykologi), som avvikende atferd som virker destabiliserende på samfunnet. Andre ser på sosiale bevegelser som noe som fremmer nye paradigmer, altså nye måter å forstå samfunnet og sosiale problemer på (Offe 1985). I motsetning til de sosiale bevegelsene tenderer profesjonelle hjelpere til å avpolitisere sosiale problemer. Når det er mange sosiale problemer som forblir uløste, til tross for at en har tilstrekkelig kunnskap om hva som forårsaker dem og hvordan de skal kunne løses, henger det sammen med at løsningen vil stride mot grunnleggende samfunnsverdier eller interesser hos dominerende sosiale aktører. De som vil oppleve personlige ulemper ved at et sosialt problem løses, vil sette seg imot ethvert løsningsforslag (Brox 2000). De vil påberope seg fellesskapets interesser som argumenter mot å løse det aktuelle sosiale problemet.

Politikere og politiske partier For å sikre seg politisk oppslutning, særlig i forbindelse med valg, vil politikere på ulike nivåer sette fram påstander om sosiale problemer som de så i sine programmer gir løfte om å løse: «Dette vil jeg gjøre hvis jeg blir valgt.» Nær opp til politikere finner 17 «En kvinnevennlig stat er en stat hvor kvinner ikke blir pålagt vanskeligere valg enn menn på grunn av at de føder barn.» (NOU 2017: 6, side 19).

SOSIALE PROBLEMER

vi også lobbyister av ulike slag. De er betalt av andre sosiale aktører for å sette fram påstander om sosiale problemer med sikte på å påvirke sosialpolitikken, alternativt å hevde at et sosialt problem ikke eksisterer, jf. tobakksindustrien som lenge forsøkte å benekte sitt ansvar for at folk dør av lungekreft som følge av tobakksrøyking. Det betyr at det er vanskelig for politikere å forplikte seg til å finne en løsning på sosiale problemer som det ikke står sterke interessegrupper bak. Vi ser gang på gang hvordan politikere «dilter» etter medieoppslag om sosiale problemer og ofte aksepterer medienes framstilling av saken helt ureflektert.

Velferdsstatens forvaltere Velferdsstatens forvaltere og byråkrater som skal administrere løsningen av sosiale problemer, har behov for å kategorisere og avgrense dem som er berettiget til hjelp eller behandling, fra dem som ikke er det. Dermed oppstår avgrensningsinstitusjoner som samtidig som de skal bidra til å løse sosiale problemer, gjennom sin inndeling av mennesker i to kategorier – verdig trengende og de ikke verdig trengende, eller normale versus unormale – kan bidra til å stemple og stigmatisere folk og dermed skape nye sosiale problemer. Dette fører også til at noen problemdefinisjoner blir institusjonalisert i samfunnet. Det gjelder for eksempel til en viss grad arbeidsløshetsproblemet, som gjerne forstås med utgangspunkt i offisielle definisjoner på arbeidsløshet og vilkårskrav for å være berettiget til arbeidsløshetstrygd. Forvaltningen er helt avhengig av at det løpende samles inn informasjon – statistikk – om samfunnsforhold. Statistisk sentralbyrå er Norges sentrale institusjon for innsamling, bearbeiding og formidling av offentlig statistikk. Her finner man faktaopplysninger om økonomiske, menneskelige og sosiale forhold som enten bygger på løpende registreringer, kobling av ulike registerdata og data som er hentet inn gjennom periodiske utvalgsundersøkelse slik som levekårsundersøkelser, helseundersøkelser og arbeidskraftsundersøkelser. Det er også ved Norsk senter for forskningsdata (NSD) bygd opp databanker på en rekke områder som forskere kan benytte i sine studier av sosiale problemer. Etter hvert er det også tilgjengelig internasjonale databaser som kan kaste lys over utviklingen i sosiale problemer og gi mulighet for komparative studier. Pålitelig statistikk representerer en viss motvekt mot medias fokusering på enkeltfenomener eller enkeltskjebner, og kan også gjøre det litt vanskeligere for sosiale aktører å få gjennomslag for sin «elendighetsbeskrivelse» av et fenomen i samfunnet. Men som vi skal vise i følgende

KAPITTEL 1: INNLEDNING

kapitler, kan ikke statistikk alene gi noen fullgod beskrivelse av et sosialt problem, for ikke å snakke om hva som er årsakene til at det oppstår og fortsetter å eksistere.

Massemedia Hun fremholder at også i Norge er vold mot kvinner økende. – Vi leser om det i avisene hver eneste dag og ser jo svart på hvitt at volden øker (Intervju med nestleder ved Likestillingssenteret Mona Larsen Asp til Aftenposten 8. mars 2001).

Media er også en sentral aktør i å få avdekket og belyst sosiale problemer og i å skape økt «problembevissthet». Sosiale problemer er både «mediert» og «forsterket» (Loseke 1999). Mange sosiale problemer oppleves direkte bare av en liten del av befolkningen, men det kan være av betydelig interesse for majoritetsbefolkningen å lese om den prostituerte, den narkomane, den HIV-positive eller den langtidsarbeidsløse. Mediene pirrer vår nysgjerrighet overfor dem som er annerledes – de sosiale taperne. Sosialpornografi er en del av underholdningsindustrien. For å øke opplag og seeroppslutning er det en tendens til å rapportere om sensasjonelle menneskeskjebner, enten det dreier seg om et intervju med et offer for det sosiale problemet, eller intervju med dem som har forsket på området (advokatforskning), byråkrater eller profesjonelle hjelpere. Journalister er ofte ute av stand til å vurdere den informasjonen de får, kritisk. Så selv om meningen kan være god, kommer media ofte feil ut, kanskje særlig når de bygger på andre sosiale aktørers påstander om et sosialt problem. Mediene kan imidlertid også selv være primære sosiale aktører og konstruere sosiale problemer selv. Uansett kan de gjennom sine sensasjonsoppslag bidra til å spre det som kalles moralsk panikk – og hvor det aktuelle sosiale problemet overdramatiseres – som en overskrift i Aftenposten 7. desember 1996: «Arbeidsløse går lett i hundene» (jf. for øvrig kapittel 2). I tillegg ledes oppmerksomheten bort fra de strukturelle og institusjonelle aspektene, slik at vi får en teori om sosial atferd og løsningsforslag som er rettet mot å forbedre enkeltmennesket (Gusfield 1989). Årsaksforklaringene blir gitt på et overflatisk plan, og man unngår å relatere dem til den strukturelle volden – til den måten hele samfunnet er organisert på (Hov 2000). Thomas Mathiesen har i boken Løsgjengerkrigen (1975) beskrevet og analysert medienes dramatisering av «krigen» etter at løsgjengerloven – som betydde kriminalisering av offentlig beruselse og tvangsarbeid – ble opphevet. Han viser medienes rolle i å spre moralsk panikk om «løsgjengerproblemet», samtidig som de tilslørte de reelle og

SOSIALE PROBLEMER

økonomiske og samfunnsmessige årsakene bak dette problemet. En fryktet invasjon til de store byene av hjemløse alkoholikere ville gjøre tilværelsen utrygg for byens borgere. Den faktiske situasjon var at seks måneder før tvangsarbeiderinstitusjonen Opstad ble nedlagt 1. juli 1970, hadde den 66 tvangsarbeidere. Det er vanskelig å forestille seg at de skulle representere noen invasjon og være en økt trussel for storbyenes borgere (ibid.). Interesseorganisasjoner bruker mediene til å fremme sin sak. Det vil ofte innebære at de presenterer tall over hvor utbredt et sosialt problem er. Mediene presenterer tallene under overskrifter som «Rekordmange …», «Eksplosiv økning av …», «Norge på selvmordstoppen» (Dagbladet 20. mars 2001). Problemet med å rope ulv i utide er at leseren og allmennheten ikke lenger tar slike utsagn på alvor, selv ikke når det en sjelden gang er grunn til det. Mediene (særlig ukebladene) bidrar også til å formidle solskinnshistorier om «menneskeskjebner» som har klart seg uten offentlig bistand og hjelpeordninger, men på grunn av selvoppofrende pårørende. Slik blir løsningen på problemet individualisert.

Problembærere Dette omfatter særlig dem vi tidligere har kalt klienter, ved at de har befatning med hjelpeapparatet. Begrepet omfatter alt fra sosialklienter og personer som mottar omsorg eller rehabilitering, til pasienter og innsatte i fengsler. Noen trenger hjelp og støtte, mens andre skal disiplineres gjennom straff eller behandling/rehabilitering. Det disse har felles, er at de har et problem som de trenger hjelp fra omverdenen til å få løst. Å være klient betyr at man er hjelpetrengende, og å være hjelpetrengende betyr at man er «svak», fordi man ikke lever opp til idealet om selvhjulpenhet (Loseke 1999). Vi har allerede nevnt at klienter er i en underordnet posisjon overfor de profesjonelle hjelperne, men at de likevel ikke er helt avmektige. De kan holde tilbake eller gi villedende informasjon om seg selv. De kan «konstruere» seg selv og sitt problem. Og hvis de opplever at de profesjonelle hjelperne forstår deres problem på en måte de ikke aksepterer, kan de i enkelte tilfeller la være å søke hjelp, og i stedet for eksempel melde seg inn i en selvhjelpsgruppe. Å bli kategorisert som «problembærer» vil kunne utløse tildeling av ressurser i en velferdsstat, forutsatt at ens sosiale problem er blitt anerkjent som det. Utløsing av ressurser gjelder særlig hvis det sosiale problemet har fått en medisinsk diagnose. En forutsetning for å bli tildelt uførepensjon er at man har en anerkjent diagnose som har svekket arbeidsevnen med minst 50 prosent. På tilsvarende måte utløser det å bli

KAPITTEL 1: INNLEDNING

kategorisert som psykisk utviklingshemmet rett til ulike hjelpetiltak. I mange situasjoner må man avvike tilstrekkelig mye fra «normalbefolkningen» for å være berettiget til stønader eller ulike former for hjelp. Det er ikke tilstrekkelig å være «litt syk» eller bare være det periodisk for at man skal oppnå rettigheter. Det er heller ikke slik at alle typer «problembærere» får utløst rettigheter; noen, for eksempel straffedømte, vil i hovedsak bli møtt med plikter. Generelt vil de fleste «problembærere» også bli møtt med forventninger om en bestemt atferd fra omgivelsenes side. Personer som er bærere av et sosialt problem, enten det er arbeidsløshet eller for eksempel funksjonshemning, vil ikke alltid uten videre oppfatte seg som arbeidsløse eller funksjonshemmede. Det kan henge sammen med at de oppfatter etiketten «arbeidsløs» eller «funksjonshemmet» som stigmatiserende, eller at de ikke kan identifisere seg med andre som har denne sentrale egenskapen festet ved seg. De kan også ha en annen forståelse av hva det aktuelle sosiale problemet egentlig dreier seg om (jf. tidligere avsnitt). En som har etiketten arbeidsløs, kan for eksempel foretrekke å kalle seg «arbeidssøker», «arbeidsfri», «trygdemottaker» eller «hjemmeværende» for å understreke at det sentrale ved rollen er noe annet enn det som assosieres ut fra termen «arbeidsløs». Det har å gjøre med ønsket om å beholde et godt – både globalt og områdespesifikt – selvbilde, altså positive oppfatninger om en selv. Dette kan også skje kollektivt ved at personer med (noenlunde) samme sentrale egenskap slutter seg sammen i organisasjoner eller selvhjelpsgrupper for å styrke selvoppfatningen. De ønsker å bli definert på en annen måte enn det hjelpeapparatet og profesjonelle hjelpere gjør. Vi har allerede nevnt Stiftelsen Rettferd for Taperne. Andre eksempler er «Klientaksjonen», «Arbeidssøkerforbundet» og «Fattighuset». Dette er organisasjoner der det til dels ligger i navnet hvilken personegenskap medlemmene i disse dem har til felles, nemlig at de er henholdsvis «tapere», «sosialklienter», «arbeidssøkende» og «fattige». De ønsker å identifisere seg med slike etiketter. Det blir nærmest opp til den enkelte å definere seg som taper eller fattig. Problembærere vil befinne seg i et skjæringspunkt mellom ønsket om å være eller bli normal og ønsket om å understreke at de er annerledes. På den ene siden ønsker de for eksempel å få gjennomført offentlige tiltak som sikrer integrering, men samtidig vil de oppnå særordninger som kan virke segregerende. Både minoritetsgrupper som samene, og nå i moderne tid romanifolket, har etablert egne organisasjoner for å få opp på den politiske dagsordenen de sosiale problemene de som minoriteter strir med i det norske storsamfunnet. Romanifolkets landsforening, stiftet i 1995, arbeider for

SOSIALE PROBLEMER

eksempel for oppreisning og anerkjennelse av romanifolket. De ønsker å fjerne bildet av at de er et samfunnsproblem og erstatte det med bildet av romanifolk som ofre for overgrep og diskriminering. De gjør krav på både selvbestemmelse og selvdefinering (R. Halvorsen 2000). De døves organisasjoner har utviklet en egenforståelse der de ikke ønsker å bli definert av det offentlige som funksjonshemmede, men som del av en kulturell minoritet, med sitt eget språk, felles grunnleggende erfaringer og felles verdier. En retning innen døvebevegelsen ønsker verken å bli integrert i majoritetssamfunnet eller normalisert («helbredet»), men vil utvikle særegne institusjoner som kan fungere positivt identitetsskapende på de døves egne premisser (Breivik 2000). Interesse- eller klientorganisasjoner vil ofte forsøke å få monopol på et aktuelt sosialt problem fordi det kan være kilde til penger og makt. I enkelte tilfeller vil imidlertid slike klient- eller interesseorganisasjoner være i stand til å motvirke samfunnets forsøk på å definere sin situasjon som et sosialt problem. Tenk bare på de homofiles organisasjoner, som har klart å få endret synet på homofili fra å være syndig og sykt og gjenstand for fordømmelse og ønske om omvendelse til ikke lenger å bli betraktet som et sosialt problem (Gusfield 1989). De homofile har fått gjennomslag for at det dreier seg om en politisk kamp for å oppnå fulle rettigheter og ikke bli diskriminert som følge av sin seksuelle legning. Homofiles organisasjoner har klart å fjerne homoseksualitet fra DSM (Diagnostic and Statistics Manual). De har altså kjempet for å unngå å bli betraktet som et sosialt problem. De ønsker ikke samfunnets toleranse – de ønsker samfunnets aksept. Slike brede bevegelser har over tid en tendens til å bli splittet opp i særorganisasjoner, alternativt å utvide sitt interesseområde, jf. homofilibevegelsen, som nå er organisert i Landsforeningen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner. I velferdsstaten er det blitt populært å snakke om brukermedvirkning og selvbestemmelse. Men i realiteten er pasienters og klienters selvbestemmelse forholdsvis begrenset. Som en følge av det blomstrer det opp selvhjelpsgrupper og klientorganisasjoner som kollektivt forsøker å begrepsbestemme sitt sosiale problem og komme med forslag til hvordan fellesskapet kan løse det. Det innebærer også at de som er stumme «objekter» for forskning, må bli «subjekter» og levere de viktigste premissene til forskeren for hvordan deres problem skal beskrives, og hvilken forståelse de selv har av situasjonen (Brox 2000). Når problembærere engasjerer seg i å få synliggjort sitt sosiale problem, henger det sammen med et dyptfølt engasjement som springer ut av egne eller nærståendes

KAPITTEL 1: INNLEDNING

opplevelser av det aktuelle sosiale problemet. De har også objektive interesser i å få løst det de oppfatter som et sosialt problem (Loseke 1999). Frivillige organisasjoner vil ha medlemmer som ut fra ulike motiver ønsker å hjelpe problembærere. Motivet kan være ren altruisme eller et moralsk engasjement for å sikre bestemte verdier, men også egeninteresse av å delta kan være en motivasjonsfaktor. Når sosiale aktører kjemper for å vinne oppslutning hos publikum om sin forståelse av et fenomen som et sosialt problem, vil de ofte gjøre bruk av retoriske virkemidler. Det kan for eksempel skje ved å knytte negative karakteristikker til fenomenet, slik som mishandling (kvinnemishandling, barnemishandling) eller misbruk (trygdemisbruk, alkoholmisbruk, jf. Loseke 1999). Det er knapt noen som vil være for kvinnemishandling eller alkoholmisbruk. Videre kan man dramatisere og illustrere med eksempler ved bruk av metaforer, slagord og ikoniske bilder (Jönson 2010)18. Aktører som ønsker å benekte eksistensen av et sosialt problem, vil kunne bruke eufemismer, slik at de omskriver og forskjønne negative fenomener ved å bruke positivt ladede begreper om dem. Fattige kan for eksempel bli karakterisert som lavinntektstakere (jf. kapittel 4).

Historisk tilbakeblikk: (gjen)oppdagelsen av sosiale problemer En bevissthet om sosiale problemer oppstod ikke før i siste halvdel av 1700-tallet, da opplysningstiden brakte fram ideer om likhet, humanitarisme, menneskets godhet og forestillingen om at sosiale forhold kunne endres (Rubington & Weinberg 1995). En viktig utvikling på 1800-tallet var at forestillingen om framskrittet fikk gjennomslag. Gjennom sosial reform kunne sosiale problemer finne sin løsning. Før 1800-tallet manglet ikke folk bare termer, men også ideer om og erfaring med det sosiale problemet. Dette endret seg med opplysningstiden og den franske revolusjon, som bød på løfter om kollektiv handling for å bedre befolkningens kår. Termen «sosialt», som viste til noe kollektivt eller overindividuelt, og termen «problem» i betydningen påtrengende spørsmål, ble koblet sammen (Schwarz 1997). Den industrielle revolusjon førte til framvekst av en arbeiderklasse, og det sentrale sosiale problemet ble kalt «arbeiderspørsmålet» og gikk ut på hvordan lønnsarbeidernes forsørgelsesproblem skulle forstås og løses

18 Et eksempel er bildet av den tre år gamle gutten som ble skyllet i land på en strand i Tyrkia under flyktningkrisen i 2015. Slike bilder er mer egnet til å sjokkere enn å forklare, men kan selvsagt bidra positivt til mobilisering av frivillig innsats.

SOSIALE PROBLEMER

(Olofson 1997). Sosialforskere og revolusjonære, som Friedrich Engels, kartla fattigdom, horrible arbeidsmiljøer og elendige boforhold. Den organiserte arbeiderbevegelsen fikk satt slike sosiale problemer på den politiske dagsordenen, men også de herskende var opptatt av å finne løsninger fordi de fryktet for samfunnsstabiliteten og den sosiale integrasjonen. De ønsket å demme opp for sosialismen og gjøre den overflødig, som Bismarck prøvde i Tyskland. I tillegg til selvorganisering, som arbeidsløshetskasser, ble det vedtatt lover om for eksempel ulykkestrygd og opprettet institusjoner som skulle ta fatt i «arbeiderspørsmålet», for eksempel offentlig arbeidsformidling. Det klassiske sosiale problemet er fattigdom. Det var et resultat av industrialisering, proletarisering, migrasjon, urbanisering og befolkningsvekst. Ikke minst ble oppmerksomheten rettet mot elendigheten i storbyene, som til dels hang sammen med oppløsning av og fravær av den sosiale støtten som familien og små, tette lokalsamfunn kunne representere. Man snakket om storbyproblemer. De sosiologiske pionerene var særlig bekymret over at immigranter utgjorde en trussel mot den sosiale orden, og så seg selv som pragmatiske problemløsere (Seltzer 1977). Det var slike sosiale problemer som beredte grunnen for framveksten av disiplinene sosiologi og sosialt arbeid, først i USA og senere også i Europa.19 Etter hvert ble de klassiske sosiale problemene arbeidsløshet og fattigdom i en periode glemt, før de fra 1960-årene og utover fikk ny aktualitet. Det ble snakket om nyfattigdom, hjemløshet og lavinntektsgrupper. Senere ble oppmerksomheten rettet mot (nye) fenomener som utstøting, marginalisering, velferdsavhengighet og sosial ekskludering. I USA er det en utbredt oppfatning at velferdsavhengighet har erstattet fattigdom som det største sosiale problemet i den postindustrielle æra (Moynihan 1989). Dette har gitt seg uttrykk i innføringen av «The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act» og virkemidler for å få en «end of welfare as we know it» (Handler 2000) under Clinton-administrasjonen i 1996. Argumentasjonen er knyttet til at velferdsordninger representerer en moralsk risiko som gjør at folk kan bli fanget i en avhengighetsfelle fordi de finner det mer attraktivt å leve på «velferd» enn å skaffe seg en jobb (jf. kapittel 9).

19 Elizabeth Wilson setter i boken Women and the Welfare State (1979) fram en påstand om at de første sosialarbeiderne i Storbritannia oppstod som følge av overskudd på overklassens døtre som ikke hadde funnet en egnet ektemann på grunn av landets mange kriger og dødsfall blant offiserer. Disse enslige, men velstående kvinnene som var utdannet til å ta seg av barneoppdragelse og administrering av hushold, gikk derfor inn i veldedighetsorganisasjoner som «visitors». De besøkte fattige arbeiderfamilier i slummen for å gi dem råd om barneoppdragelse og husholdering. Slik ble et problem, en problemløsning og et yrke bundet sammen til å danne verdens første sosialarbeidere.

KAPITTEL 1: INNLEDNING

Også i Norge var det lignende sosiale problemer som kom på den politiske dagsordenen. Kriseår mot slutten av 1860-årene utløste ny debatt om fattigdomsproblemet. Eilert Sundt (som Le Play i Frankrike) var interessert i de «lavere klasser i samfunnet» og stod sentralt i arbeidet med å få fram ny kunnskap om fattigdommen og utgrupper som fantefolket. Han regnes som en pioner i forskningen om sosiale problemer. Han hadde et praktisk siktemål med forskningen, nemlig å bidra til å forbedre de lavere klassenes liv. Mens han i sine studier på landsbygda benyttet seg av moralistiske fortolkninger (usedelighet) når han skulle årsaksforklare problemet, var moralismen neddempet i en senere studie av fattigdommen i Christiania. Nå ble det lagt noe større vekt på strukturelle forklaringer (Seip 1984). Hans konklusjon ble at fattigdom skyldtes «et Komplex av moralske og økonomiske Vanskeligheder» (Sundt 1870: 139). Men når det gjaldt løsninger, var de individuelle og moralske. Det var de fattige som var problemet, ikke fattigdommen (Sunesson 1992). Senere ble fattigdomsspørsmålet sett på en ny måte. Det skjedde da man fant ut at en høy andel av de fattige var arbeidsløse. Det ble nedsatt en arbeiderkommisjon i 1885. Formålet var å gi «de ubemidlede klasser» beskyttelse i et arbeidsmarked som vokste fram i kjølvannet av markedsøkonomien. «Arbeidersaken» gikk ut på å utrede spørsmål om fabrikktilsyn, forsikring ved arbeidsulykke samt syke-, ulykkes- og alderstrygd, med formål om å bringe den begynnende arbeiderbevegelsen inn i «sunde og sindige Spor» gjennom offentlige tiltak (Slagstad 1998). Det sosiale spørsmålet måtte få en politisk løsning gjennom sosialpolitikk (Seip 1984). Ikke minst gjaldt det spørsmål knyttet til barnearbeid. Barnearbeid var i seg selv ikke noe sosialt problem. Det gav arbeidsgivere billig arbeidskraft, og barnas lønn bidrog til familieøkonomien, barna vente seg til orden og disiplin og var ikke som barn uten arbeid utsatt for lediggangens farer. Lovforslag (som i 1892 ble vedtatt som lov) som skulle regulere barnearbeid, dreide seg ikke om totalt forbud, men å sette en nedre aldersgrense og begrense antall timer barn skulle kunne arbeide i fabrikken (Søbye 2000). Det var neppe tilfeldig at de første sosialpolitiske tiltakene i Norge og andre land var problemer hos industriarbeidere. De ble på slutten av 1800-tallet betraktet som en trussel mot den bestående orden, og det gjaldt derfor å bedre deres kår (arbeidsmiljø og helse), slik at de ikke gikk over i de revolusjonæres rekker (jf. arbeiderkommisjonen av 1885). I Norge var ellers et tidlig erkjent samfunnsproblem «drukkenskapen», noe som avholdsbevegelsen helt fram til vår tid har framholdt som et av de største sosiale problemene. Senere kom «folkehelseproblemet» og «boligproblemet» på den sosialpolitiske dagsordenen. Bolignød ble tidlig erkjent som problem i mange europeiske land.

SOSIALE PROBLEMER

Et annet mer kuriøst «sosialt problem» ble reist av samfunnshygienikerne, nemlig å hindre videreføring av dårlig arvestoff ved frivillig segregering av for eksempel åndssvake og tvungen segregering av for eksempel drankere, vaneforbrytere og «alle som negter at arbejde», mens sedelighetsforbrytere og voldsforbrytere skulle steriliseres (Slagstad 1998). Poenget var altså gjennom rasehygiene å hindre at «udpregede forbrydertyper og andre helt lavverdige individer faar anledning til aa forplante seg» (fra forslag i 1931 om en steriliseringslov; Slagstad 1998, se også Pihl 2000). Ved å hindre utbredelsen av negative arveanlegg ville befolkningens kvalitet bedres og nasjonens framtid bli sikret. I samarbeid med Norsk misjon blant hjemløse foretok helsemyndighetene (Helsedirektoratet) sterilisering av tatere med og uten hjemmel i lov. For de flestes vedkommende skjedde det under tvang. Noen tatere ble sterilisert fra slutten av 1930-årene og i en tiårsperiode framover. Bakgrunnen var at man betraktet taterjenter som ildfulle og seksuelt hemningsløse. Taterfolk var et «samfunnsonde» som man ønsket å gjøre noe med ved å normalisere dem (Haave 2000). En nomadisk livsstil ble oppfattet som en trussel mot de «bofaste». De ble betraktet som en del av «omstreiferproblemet» (Hvinden 2000). Så selv om velferdsstatens pionerer (slik som Karl Evang i Norge og Alva og Gunnar Myrdal i Sverige) fordømte rasehygiene, godtok de et program for å forbedre befolkningens arvemateriale for eksempel ved å foreta tvangssterilisering av mentalt tilbakestående personer. Vi ser her at det går forbindelseslinjer til dagens medisinske genetikk (Roll-Hansen 2001). I 1930-årene var det dominerende sosiale problemet arbeidsløsheten. Den ble regnet som et stort sosialt onde. Senere oppstod spørsmålet om hvordan samfunnssolidariteten skulle bevares, som ligger i å styrke forhold i samfunnet som gjør at de sterke hjelper de svake, slik Inge Debes formulerte det (formann i sosiallovkomiteen nedsatt i 1935; Slagstad 1998).

«Aldri har det vært så ille som nå» I 1950-årene kom rockeopptøyer, og vi fikk et «ungdomsproblem» (Ericsson 2000). Det er med oss fortsatt, uten at det alltid gjøres klart hva problemet egentlig går ut på, bortsatt fra at de unge har en atferd som anses som ikke ønskelig. I Sverige var ungdomsproblemet knyttet til «raggere», som var arbeiderungdom som kjørte rundt i store amerikanske biler. I realiteten var det bare rundt tre prosent av svenske ungdommer som stod for en asosial atferd. Ungdommers atferdsavvik var primært knyttet til seksuell frigjøring, som gjennom sekulariseringen av samfunnet fordunstet som sosialt

KAPITTEL 1: INNLEDNING

problem (Sunesson 1992). I dag er ungdomsproblemer gjerne forbundet med stoff(mis) bruk, tagging, gjengkriminalitet og ungdomsvold (barneranere). Men størst oppmerksomhet får tendensen til at ungdom er mer «prektige» enn før og er for lite opprørske. Ellers har tidligere sosiale spørsmål i vårt land gjerne vært knyttet til fenomener som ble sett på som en trussel mot samfunnsmoralen (eller nærmere bestemt seksualmoralen), slik som homofili, seksualitet utenfor ekteskapet, barn født utenfor ekteskap (uekte barn), skilsmisser og samboerskap. Konkubinatparagrafen ble først fjernet fra vår lovgivning i 1972. Før den tid var samboerskap20 mellom ugifte straffbart i Norge, selv om det var en hvilende paragraf (forbud mot «et offentlig Forargelse vækkende Samliv i utugtig Omgjengelse med en Person af det andet Kjøn»). Homofili var straffbart inntil 1972, og fram til 1970-årene var det forbundet med skam og andres fordømmelse å få barn utenfor ekteskap. Sosiale problemer var dermed fenomener som kunne betraktes som trussel mot det monogame, livsvarige ekteskapet. I dag er samboerskap blitt alminneliggjort og betraktes neppe som et sosialt problem. De fleste som gifter seg, har først prøvd ut forholdet med samboerskap, og det er flere barn som fødes i samboerskap enn innenfor ekteskapet. Likevel er det noen som påpeker at høyere skilsmissefrekvens blant samboere sammenlignet21 med gifte kan være negativt for barns oppvekstvilkår, og at man dermed kan se det som et sosialt problem (Ringen 2000b). I dag er ulike typer av sosiale problemer inkludert under etiketten «velferdsstatens problemer», slik som nyfattigdom, ulikhet, utstøting og sosial ekskludering, omsorgssvikt, fremmedgjøring, ensomhet og trygde(mis)bruk. Rasisme og diskriminering er også sosiale problemer som er blitt dagsaktuelle som følge av økt innvandring og tilsvarende økt intoleranse. Gjennom media blir ofte dagens sosiale problemer slått opp som «kriser».22 Det kan være «sykehuskrisen», «krisen i eldreomsorgen». Noen

20 I 2015 var 18 prosent av befolkningen 16–79 år samboere. 49 prosent var gifte, mens resten, 33 prosent, lever alene (NOU 2017: 6). 21 Det er i det hele tatt ikke mulig å forstå et fenomen uten på en eller annen måte å sammenligne det med noe annet, enten det er med hvordan det var tidligere, eller er i andre land. Sammenligninger vil gi bidrag til forståelse og vil kunne sette oss på sporet av strukturelle årsaksforklaringer (Beeghley 1999), jf. sluttkapitlet. Vi vil i de påfølgende kapitlene hele tiden foreta sammenligninger for å øke forståelsen av det aktuelle sosiale problemet. Vi vil for eksempel stille spørsmål av typen: Hvorfor er fattigdomsraten så mye høyere i USA enn i Europa? 22 Med krise sikter vi til en farlig situasjon som samtidig representerer et vendepunkt eller valgpunkt. Man er på randen av et sammenbrudd. Det kan dreie seg om en individuell krise, for eksempel en psykisk krise i form av en sjelerystelse, eller det kan være snakk om samfunnsmessige forhold. Et problem er dermed et fenomen som er mindre voldsomt enn en krise. Kriser kan ses på som en åpning av muligheter, slik at det kan komme noe positivt ut av det negative (Jacobsen 2000). Man har også brukt begrepet krise om et større og

SOSIALE PROBLEMER

sosiale problemer forsvinner fra den politiske dagsordenen for så å bli gjenoppdaget. Etter krigen regnet man med at fattigdommen som sosialt problem tilhørte fortiden. I 1970-årene trodde man fortsatt på muligheten for å løse sosiale problemer gjennom offentlige virkemidler. Man trodde at økonomisk og fysisk planlegging skulle føre til en kontinuerlig forbedring av samfunnet, slik at sosiale problemer kunne bekjempes, ja til og med forebygges. I 1980-årene ble optimismen erstattet av pessimisme med tanke på hvordan velferdsstaten kunne utvikles videre. Man snakket om velferdsstatens krise og at velferdsstaten selv var opphav til sosiale problemer. Samtidig ble for eksempel fattigdom gjenoppdaget, og man begynte å snakke om nyfattigdom, og ikke bare om lavinntektsgrupper. Utstøting og utestenging fra arbeidsmarkedet, fraflytting og storbyproblemer som bolignød, kriminalitet, sosial ekskludering og ungdomsproblemer knyttet til narkotikamisbruk og vold ble hverdagslige medieoppslag. I tillegg kom problemer knyttet til integrasjon av flyktninger, asylsøkere og arbeidsinnvandrere (rasisme og diskriminering). Ikke minst synet på hva som eventuelt er årsaken(e) til et sosialt problem, vil endre seg over tid. Det vil vi komme tilbake til i de følgende kapitlene. Hva slags sosiale problemer som kommer i søkelyset og får oppslutning, og hvorvidt de blir løst, avhenger blant annet av hvilke verdier de til enhver tid støter an mot – alternativt hvilke verdier løsningene støtter opp under. Det kan være verdier knyttet til nasjonen, kapitalismen, individualismen (individuell frihet), likhet, rettferdighet eller (kjerne)familien. Når det sjelden er enighet om hvordan et sosialt problem kan forstås, kan det henge sammen med at det kan være i overensstemmelse med en grunnleggende verdi, men støte an mot en annen grunnleggende verdi. Det blir da konkurranse mellom påstandsskaperne om hvilken verdi som er viktigst å leve opp til (Loseke 1999). Denne summariske gjennomgangen viser at det ikke uten videre er slik at forhold som skader mennesker, blir et sosialt problem. Det at en rekke erkjente sosiale problemer som ulikhet, fattigdom og arbeidsløshet og ulike former for diskriminering mot svakstilte grupper har eksistert så lenge, kan tyde på at det som er et problem for noen, er gunstig for andre (Edelman 1988).

mer omfattende problem eller en langvarig motsigelse. En krise kan for eksempel oppstå som en følge av et eksternt sjokk (eksogen) eller være internt generert (endogen), slik at den skaper ubalanse i et sosialt system (Kuhnle & Solheim 1991, Jæger & Kvist 2000). Gjelds- og finanskrisen fra 2007 i middelhavslandene er et eksempel på det, jf. også note 69.

KAPITTEL 1: INNLEDNING

Hvem boken er beregnet på, og forfatterens tilnærming Kjernen i faget sosialt arbeid er å forebygge og løse (eller i hvert fall redusere omfanget av) sosiale problemer. Opprinnelig tilhørte sosiologien og sosialt arbeid samme fagområde i USA. Også sosialt arbeid hadde utgangspunkt i sosiologien, men var mer anvendt-orientert enn «moderfaget». Pionerene i faget drev aksjonsforskning og sosialt reformarbeid blant fattige i nabolaget i storbyen Chicago. Senere ble sosiologi og sosialt arbeid atskilt ved at sosialt arbeid ble et eget institutt ved universitetet, og sosiologien ble ytterligere akademisert, slik at den fjernet seg fra anvendt sosiologi. Denne atskillelsen, som også har preget utviklingen i Norge, har vært uheldig. Faget sosialt arbeid orienterte seg mot individet og endringsprosesser på individnivå (Levin 2000), mens deler av sosiologien har blitt for teoretisk og beskjeftiger seg lite med de fundamentale sosiale problemene (Jamrozik & Nocella 1998). Det er derfor viktig at sosialarbeiderutdanningene bidrar til å utvikle profesjonelt sosialt arbeid blant annet ved å bidra til en teoretisk forankret og kritisk forståelse av sosiale problemer. De må hente tilbake «det sosiale» i sine metoder for intervensjon. Det henger ikke minst sammen med at dette faget med vekt på «case-work» har hatt en tendens til å benytte en individualistisk tilnærming til løsning av et sosialt problem. Sosiologien bør på sin side bli mer orientert mot å bedre befolkningens velferd (ibid.). Siden også samfunnsvitenskapen, og da spesielt sosiologien, gjerne utformer en sosiologisk problemstilling med utgangspunkt i et erkjent sosialt problem, vil også sosiologistudenter trenge en bred innføring i sosiale problemers natur som et supplement til generelle innføringsbøker i sosiologi, som sjelden tar eksplisitt utgangspunkt i en slik term. Boken er et rammeverk for mer fruktbare samfunnsvitenskapelige analyser av sosiale problemer og hvordan de skal kunne løses. En sosiologisk tilnærming til problemer er å identifisere de sosiale faktorene som bærer ansvaret for dem. Ikke minst fagdisiplinen sosialpolitikk omhandler sosiale problemer, selv om det oftest skjer på en implisitt måte og uten at utgangspunktet problematiseres. Boken vil forhåpentligvis kunne bidra til økt selvrefleksjon blant studenter i sosialpolitikk, slik at de blir mer klar over den rollen sosialpolitikken spiller i forståelsen av og ikke minst i løsningen av sosiale problemer. Boken, som var den første på norsk om temaet,23 skulle derfor egne seg bra som en innføring for studenter i sosialt arbeid, sosialpolitikk og sosiologi, men også studenter 23 I engelskspråklige land har det lenge vært egne kurs i «social problems» ved universitetene, og det finnes en rekke innføringsbøker (se for eksempel Merton & Nisbet 1966, Becker 1966, Green 1975, Horton mfl.

SOSIALE PROBLEMER

i andre samfunnsvitenskaper vil kunne ha nytte av denne innføringen. Den vil da kunne være et supplement til samfunnsvitenskapelige metodebøker som omhandler verktøyene som kan benyttes for å belyse en problemstilling, men som sjelden problematiserer sitt utgangspunkt: Hva er problemet, og hvordan utformes en problemstilling (jf. Halvorsen 2008). Utgangspunktet og tilnærmingen i denne boken er tverrvitenskapelig, nettopp for å vise at de enkelte fagdisiplinene ofte representerer konkurrerende tenkemåter om hva som er et sosialt problem, og hvordan det skal løses, samtidig som det er en viss arbeidsdeling mellom fagdisiplinene. Men forfatterens perspektiv er det sosiologiske, der det særlig trekkes inn et perspektiv som er kalt «Hva er problemet?» (Bacchi 1999), som betyr at måten vi forstår fenomener på, vil virke inn på hva vi vil gjøre med det. En slik tilnærming betyr at alle politiske forslag til løsning inneholder en eksplisitt eller implisitt diagnose av «problemet» og hva det representerer (ibid.). Blant sosiologer skjer det ved at vi studerer stabilitet eller endring i sosiale mønstre – både i tid og rom, gjerne med utgangspunkt i allmenne begreper og generelle teorier om sosiale prosesser og mekanismer (Martinussen 1999). Det hentes også inn et perspektiv som er kalt sosial konstruksjonisme (jf. kapittel 2), der det legges vekt på å avdekke påstandsskapende aktørers ønske om å identifisere og forstå fenomener som sosiale problemer – eller benekte deres eksistens, som tjener egne interesser: Virkeligheten kan forstås på mange måter, og det er interessekamp om å få politisk gjennomslag for å forstå virkeligheten på sin måte. Alene det å beskrive et fenomen som et problem er en fortolkning av den «objektive» virkeligheten, og fortolkningen representerer vurderinger og valg. Å kalle noe et problem gir det en eksistens som er separat fra vurderingen av det. Det blir noe «der ute». Oppmerksomheten rettes dermed mot de – ikke minst hegemoniske – diskursene eller ordskiftene, i betydningen språk, begreper og kategorier som anvendes for å innkretse et fenomen, kalle det et sosialt problem, forstå og årsaksforklare det, og foreslå løsninger. Det som dermed er rettesnoren for de ulike kapitlene, er å problematisere det aktuelle sosiale problemet (ibid.). Hva slags problem representerer for eksempel arbeidsløshet? Det innebærer å forstå det aktuelle problemet kontekstuelt, enten konteksten er stedsspesifikk, historisk-spesifikk eller institusjonsspesifikk.

1987, Rubington & Weinberg 1995, Jamrozik & Nocella 1998) og Guerrera (2015). I USA ble det allerede i 1952 etablert en forening, The Society for the Study of Social Problems. Den har utgitt et eget tidsskrift, Social Problems, som fortsatt eksisterer.

KAPITTEL 1: INNLEDNING

Hva resten av boken handler om Etter at vi i dette kapitlet har presentert og drøftet noen grunnleggende sider ved forståelsen av sosiale problemer, skal vi i det følgende først presentere noen sentrale teorier om sosiale problemer. Det gjøres for å vise hvordan (identiske) sosiale problemer kan forstås og forklares på høyst ulike måter. Dernest vil vi drøfte noen problematiske sider ved å løfte fram noe som et sosialt problem. Det skjer under etikettene moralsk panikk og universalisering av sosiale problemer. I de følgende kapitlene går vi mer konkret til verks. Aktuelle sosiale problemer beskrives, analyseres og forklares ut fra ulike innfallsvinkler. Disse problemfeltene er valgt ut fordi de er velkjente, og de fleste har (konvensjonelle) meninger om dem, samtidig som det er strid om hvordan disse problemene kan forstås, årsaksforklares og løses. Hele poenget med denne gjennomgangen av ulike problemområder er å få leseren til å reflektere over og problematisere sin egen (og andres) forståelse av sosiale problemer. Samtidig gir hvert kapittel en aktuell og oppdatert oversikt over utbredelsen og utviklingen av det sosiale problemet. Dermed sikrer vi at den mer teoretiske drøftingen skjer i nær tilknytning til en presentasjon av faktiske opplysninger (statistikk) om det aktuelle fenomenet, enten det er snakk om arbeidsløshet, fattigdom, kriminalitet eller selvmord. Noen ganger er det bare faktiske opplysninger som skal til for å avsløre uholdbarheten i mye «konvensjonell visdom». I avslutningskapitlet dras trådene sammen, samtidig som det trekkes noen konklusjoner av den gjennomgangen som er foretatt av ulike sosiale problemer og hvordan de forstås. Her påpekes også de utfordringene som er knyttet til at sosiale problemer avpolitiseres eller omformes, og de utfordringene vi møter ved løsning eller forebygging av slike problemer. Hele denne gjennomgangen vil avspeile denne forfatterens vurderinger, og de bygger selvsagt på verdier, implisitte antakelser og bevisste og ubevisste politiske motiver. Likevel er det bestrebet å presentere ulike tilnærminger og forståelser av de sosiale problemene som er valgt ut. Men det å velge ut visse fenomener og kalle dem (påståtte) sosiale problemer, er i seg selv en vurdering. Det betyr at en rekke andre «problemer» forblir uproblematiserte i denne framstillingen. Men slik må det være. Det overlates til leseren å benytte innsikten fra denne boken til selv å problematisere andre sosiale fenomener som av en selv oppleves som et «problem».

SOSIALE PROBLEMER

SpørSmål til diSkuSjon – –

Hvorfor konstruerer ulike aktører det (samme) sosiale problemet på ulike måter? Gi andre eksempler på uheldige kategorisering av mennesker. Drøft mulige konsekvenser av slik kategorisering for problemforståelsen.

Litteratur for videre lesning Robert K. Merton (1976) The Sociology of Social Problems. I: Robert K. Merton og Robert Nisbet: Contemporary Social Problems. New York: Hartcourt Brace Jovanovich Inc. Adam Jamrozik og Luisa Nocella (1998) The Sociology of Social Problems. Cambridge: Cambridge University Press. Donileen R. Loseke (1999) Thinking about Social Problems. New York: Aldine de Gruyter. Carl Lee Bacchi (1999) Women, Policy and Politics. The Construction of Policy Problems, kapittel 1. London: Sage. Håkan Jönson (2010) Sociala problem som perspektiv: en ansats för forskning & socialt arbete. Stockholm: Liber. Anna Meeuwisse og Hans Swärd (red.) (2014) Perspektiver på sociale problemer. København: Hans Reitzels forlag.

KNUT HALVORSEN

PENSJONISTER

ALDER ENSOMHET HELTIDSSYSSELSATTE

HJEMMEARBEIDENDE

ARBEIDSLEDIGHET

UTDANNINGSNIVÅ

INNTEKTSFORSKJELLER

ARBEIDSLEDIGE BOLIGFORHOLD

SELVMORD KJØNN ARBEIDSMARKEDET

HUSHOLDNINGSINNTEKT

Sosiale problemer EN SOSIOLOGISK INNFØRING

ISBN 978-82-450-2272-8

,!7II2E5-acchci!

utgave

KNUT HALVORSEN

Sosiale problemer EN SOSIOLOGISK INNFØRING 2 . UT G AV E